第一篇：我國近現(xiàn)代圖書館立法大全

淺議我國圖書館近現(xiàn)代立法

[摘要]從我國圖書館的立法現(xiàn)狀和面臨的的困境分析，介紹了我國近現(xiàn)代圖書館立法的情況和相關(guān)的幾點建議。

[關(guān)鍵詞]圖書館立法

圖書館作為重要的社會文化教育機(jī)構(gòu)，作為文化事業(yè)的重要組成部分，在社會發(fā)展的進(jìn)程中，為人們提供了強(qiáng)大的精神動力和智力支持，特別是信息化和網(wǎng)絡(luò)化時代的到來，融入了新技術(shù)的圖書館必將有更大的用武之地。圖書館法是公民接受文化科學(xué)知識和繼續(xù)教育的保障；是國家領(lǐng)導(dǎo)、組織和發(fā)展圖書館事業(yè)的重要手段；是調(diào)整圖書館系統(tǒng)中產(chǎn)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱；是處理國家與圖書館、圖書館與讀者、圖書館與圖書館之間的各種關(guān)系的法律規(guī)范，它體現(xiàn)了國家對圖書館事業(yè)的發(fā)展政策和憲法賦予公民的文化教育權(quán)利［1］。

一、我國圖書館的立法現(xiàn)狀及面臨的困境

1.立法現(xiàn)狀：進(jìn)入21 世紀(jì)的今天，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各方面與國際接軌的呼聲也越來越高。同時，信息時代和網(wǎng)絡(luò)時代的到來，徹底改變了人們的行為模式，信息的交流和閱讀的方式也發(fā)生了革命性變化。“依法治國”的理念成為時代的必然要求，依法對各項社會事務(wù)進(jìn)行管理也成為政府義不容辭的責(zé)任和歷史潮流。在這種大的背景下，圖書館界的有識之士充分認(rèn)識到，這是圖書館立法工作千載難逢的機(jī)遇，于是，2001 年4 月，《中華人民共和國圖書館法》的立法工作正式啟動;2004 年，中宣部印發(fā)《關(guān)于制定我國文化立法十年規(guī)劃(2004 － 2013)的建議》中，將圖書館法列入前五年的立法規(guī)劃;2006 年《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)明確

把“抓緊研究制定圖書館法”作為“十一五”時期加強(qiáng)文化立法的重點工作，但遺憾的是，時至今日圖書館法仍未出臺。立法工作的缺失，嚴(yán)重阻礙了我國圖書館事業(yè)的發(fā)展，造成圖書館事業(yè)長期以來都是主管機(jī)關(guān)以行政手段管理圖書館，由此造成的弊端也日益突出。[2]

2.面臨困境： 圖書館的發(fā)展并不完全受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，決策者是否重視圖書館，直接影響到圖書館在當(dāng)?shù)卣ぷ髦械奈恢?。國家圖書館館長周和平曾講過“沒有圖書館的城市將是一個不完整的城市，不重視圖書館建設(shè)的市長是不稱職的市長”。作為公共服務(wù)的一部分，圖書館的價值并不在于貢獻(xiàn)GDP，而是以文化育人，提高人的素質(zhì)。這在未來的社會發(fā)展中，將起到不可估量的作用。現(xiàn)實中，部分地方及圖書館領(lǐng)導(dǎo)對立法問題認(rèn)識有限，法治意識淡薄，頭腦中殘留著“權(quán)大于法”的思想，缺乏對圖書館法制建設(shè)重要性的認(rèn)識［3］。

此外，從立法的理論和實踐來看，立法必然是依據(jù)影響國計民生的程度，按照輕重緩急，按照一定的程序來進(jìn)行，越是問題集中的地方，法律就越健全;越是惡性事件出現(xiàn)頻率高的地方，立法就越迅速。像圖書館這樣矛盾還不是很突出的地方，領(lǐng)導(dǎo)也就不是很重視，立法工作也就相對滯后［4］。目前，盲目追求GDP 的增長，把GDP 和財政總量作為考核政績的關(guān)鍵性指標(biāo)，造成了改革開放幾十年來，我國文化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不對等。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，近年來政府對公共圖書館的投入占GDP 的比重甚至還不如1986 年的實際水平，這從一個側(cè)面突出反映了我國文化建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)狀。同時，也從另外一個層面上表明了我國各級政府對圖書館工作重視程度

不夠。

二、我國近現(xiàn)代圖書館立法

我國圖書館法的建設(shè)，可以追溯到上世紀(jì)初，在當(dāng)時的歷史條件下，對我國近現(xiàn)代圖書館事業(yè)的形成和發(fā)展起到了積極的推動作用。1909年清宣統(tǒng)元年，學(xué)部擬奏《圖書館章程十九條》，這是我國第一部圖書館法規(guī)。而清宣統(tǒng)二年頒布的《京師圖書館及各省圖書館通行章程》是以政府名義頒布的第一部圖書館法。到了 1915 年，北洋政府教育部，呈請大總統(tǒng)批準(zhǔn)并頒布了《圖書館規(guī)程11條和通俗圖書館規(guī)程》。在國民政府時期，1940年國民政府也同樣公布了自己的圖書館管理條例《國立中央圖書館組織條例》。新中國成立以后, 中國圖書館進(jìn)入了新的發(fā)展時期, 國務(wù)院及政府主管部門十分關(guān)心圖書館工作, 相繼制定和頒布了有關(guān)圖書館事業(yè)發(fā)展的若干規(guī)定。如: 1956 年教育部頒發(fā)的《高等學(xué)校圖書館試行條例(草案)》, 1957 年國務(wù)院頒發(fā)《全國圖書館協(xié)調(diào)方案》, 1978 年國家文物事業(yè)管理局頒發(fā)的《省、市、自治區(qū)圖書館工作暫行條例(試行草案)》, 1982 年文化部制定《省(自治區(qū)、直轄市)圖書館工作條例》, 1987 年國家教育委員會發(fā)布《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》, 1994 年3 月9 日, 文化部圖書館司下發(fā)《文化部關(guān)于在縣級以上公共圖書館進(jìn)行評估定級工作的通知》等等, 這些法規(guī)文件就圖書館的性質(zhì)、方針、任務(wù)、主要業(yè)務(wù)工作和干部隊伍作出粗線條的原則性規(guī)定, 定性條文多, 具體措施少, 操作性不強(qiáng)。各類型圖書館系統(tǒng)各行其是, 自我完善, 自我發(fā)展;片面追求大而全, 小而全, 造成了圖書館事業(yè)發(fā)展的不平衡;

信息資源布局不合理;各個圖書館的管理體制、流通模式和分類標(biāo)準(zhǔn)不一致;區(qū)域之間缺乏合作與協(xié)調(diào)等等。尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用, 那些分類標(biāo)準(zhǔn)互不統(tǒng)一的圖書館之間的聯(lián)網(wǎng)和資源共享的矛盾更加突出[5]。以上這些文件法規(guī)多屬部委所發(fā), 不是我國最高立法機(jī)構(gòu)制定, 對圖書館事業(yè)經(jīng)費的來源、各類型圖書館建筑標(biāo)準(zhǔn)、各類型圖書館藏書的收藏范圍與規(guī)定、各類型圖書館館級領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)人員的素質(zhì)要求等等, 都沒有提出一個明確的標(biāo)準(zhǔn), 更沒有用法律的條文加以約束, 因此沒有法律的莊嚴(yán)性、強(qiáng)制性和權(quán)威性。

圖書館立法必須立足于我國的客觀現(xiàn)實同時, 探討世界各國圖書館事業(yè)發(fā)展中的共性與個性問題, 進(jìn)一步研究和借鑒國外圖書館立法的先進(jìn)經(jīng)驗, 注意與各國圖書館法的協(xié)調(diào)。我國圖書館事業(yè)的發(fā)展離不開國際的交流、合作和協(xié)調(diào), 國內(nèi)圖書館法也必然涉及到國際性的內(nèi)容。因此, 圖書館立法要與國際慣例、國際法相適應(yīng)和相銜接, 沿用某些國際通行的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和要求充實國內(nèi)圖書館法的內(nèi)容, 圖書館法中的各項規(guī)定必須與我國所承擔(dān)的國際公約上的義務(wù)相一致。這樣才能確保我國圖書館事業(yè)的發(fā)展更加規(guī)范化、合理化和國際化, 有利于國內(nèi)圖書館更好更順利地參與國際交流和合作, 減少和避免不必要的糾紛, 維護(hù)自身的合法權(quán)益和國家的尊嚴(yán)。

參考文獻(xiàn)：

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[5] 陳麗容.我國圖書館立法現(xiàn)狀及前瞻 [J].情報索引，20049（12）：92-93

第二篇：我國稅收立法現(xiàn)狀評析

內(nèi)容 提要：本文評析了我國稅收立法的現(xiàn)狀，認(rèn)為我國現(xiàn)行稅收立法的主要 問題 是：作為稅法立法依據(jù)的憲法關(guān)于稅收的原則規(guī)定過于簡單；稅收基本法和與其相配套的一系列單行稅收 法律 缺乏；國家行政機(jī)關(guān)幾乎包攬了稅收立法；稅收行政法規(guī)、規(guī)章比重過大。從深層原因 分析，稅收立法之所以存在這種不正?，F(xiàn)象，是因為對稅法的性質(zhì)和地位認(rèn)識不足，沒有把稅收征收權(quán)和稅收支出權(quán)提高到國家主權(quán)、人民主權(quán)的高度來看待，即稅收的征收和使用必須體現(xiàn)人民的意志，必須由人民通過選舉產(chǎn)生的代表機(jī)構(gòu)來決定。大量的稅收立法由國家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行，說明行政立法權(quán)過度膨脹，蠶食了國家立法機(jī)關(guān)的稅收立法權(quán)。這種有悖于憲法、立法法規(guī)定的立法體制和立法權(quán)限劃分的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)盡快改變。

關(guān)鍵詞： 稅法體系 稅收立法權(quán) 人民主權(quán) 職權(quán)立法 授權(quán)立法

對于我國稅法立法現(xiàn)狀的評價，有不少專家持如下的看法：我國已經(jīng)初步建立起基本適應(yīng) 社會 主義市場 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 要求的稅法體系或者稅法體系的框架。筆者對這種評價不敢茍同。

法的體系是否建立，有一定的衡量標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)法律體系構(gòu)成的一般原理，從總體上說，一個國家只有一個法律體系，它由三個次級體系構(gòu)成。一是法律部門體系。這是法律體系的橫向構(gòu)成，也是法律體系最基本的構(gòu)成。二是法律效力體系。這是法律體系的縱向構(gòu)成。依據(jù)不同的法的形式的效力層次，依次由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章和地方規(guī)章等構(gòu)成法律的效力體系。三是實體法與程序法體系。有實體法就必須有程序法與之相適應(yīng)，否則，實體法就不能得到有效實施。反之，有程序法就必須有實體法與之相適應(yīng)，程序法的設(shè)定以實現(xiàn)實體法為目的，其相互關(guān)系具有目的和手段、內(nèi)容和形式的性質(zhì)。有程序法而無實體法，程序法便是無所適從的虛設(shè)形式。法的體系的基本特征可以概括為五個方面。（1）內(nèi)容完備。要求法律門類齊全，方方面面都有法可依。如果法規(guī)零零星星，支離破碎，一些最基本的法律都沒有制定出來，或者雖然制定了，但規(guī)定的內(nèi)容很不完善，與現(xiàn)實不相適應(yīng)，就不能說法律體系已經(jīng)建立。（2）結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)。要求各種法律法規(guī)配套，做到上下左右相互配合，構(gòu)成一個有機(jī)整體。我國的法律體系是以憲法為核心，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章相配套而建立的，各法律部門之間，上位法與下位法之間，其界限分明而又相互銜接。（3）內(nèi)部和諧。各種法律規(guī)范之間，既不能相互重復(fù)，也不能相互矛盾。所有的立法都必須以憲法為依據(jù)，并且下位法不能與上位法相抵觸，要克服從部門利益和地方利益立場出發(fā)來立法的傾向。（4）形式 科學(xué) 和統(tǒng)一。從法的不同稱謂上就能比較清楚地看出一個法律規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)、效力層次及適用范圍。（5）協(xié)調(diào)發(fā)展。法不是一種孤立現(xiàn)象，在法的體系的發(fā)展變化中，要在宏觀上和微觀上做到與外部社會環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，適時地進(jìn)行法的立、改、廢活動。

上述法的體系的構(gòu)成原理及特征，作為衡量法的體系是否建立的標(biāo)準(zhǔn)，對于法的次級體系——稅法體系，也是適用的。以此標(biāo)準(zhǔn)來衡量，從我國稅法的現(xiàn)有立法上觀察，還不能得出我國稅法體系或稅法體系框架已經(jīng)初步建立的結(jié)論。

首先，從表層來分析，我國稅收立法存在的問題主要體現(xiàn)在三個方面。

一是作為稅法立法依據(jù)的憲法對于稅收的原則性規(guī)定過于簡單，難以為我國的基本稅法立法提供直接的憲法根據(jù)?，F(xiàn)行憲法只有第56條規(guī)定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)?！眱H此而已。而世界各國的憲法對有關(guān)稅收的基本問題都要做出規(guī)定。

二是缺乏稅收基本法和一系列配套的單行稅收法律。自1980年至今，作為基本法律由全國人民代表大會制定的稅收法律只有兩部。一部是1980年9月10日由五屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國個人所得稅法》，后分別于1993年10月31日和1999年8月30日由八屆全國人大常委會和九屆全國人大常委會作了修改；另一部是1991年4月9日七屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國外商投資 企業(yè) 和外國企業(yè)所得稅法》（此法取代了1980年9月通過的《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》和1981年12月通過的《中華人民共和國外國企業(yè)所得稅法》）。作為一般法律由全國人大常委會制定的稅收法律只有一部，即1992年9月4日由七屆全國人大常委會第二十七次會議通過的《中華人民共和國稅收征收管理法》，隨后在1995年和2001年分別作了修改。就這三個稅收法律來說，也并不完善，有的需要修改，有的需要補(bǔ)充。如對外商投資企業(yè)和外國企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)實行兩套不同的所得稅制度，顯然不符合市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭規(guī)則，應(yīng)當(dāng)予以統(tǒng)一。稅收基本法及其相配套的各種單行稅收法律，是稅法體系中的骨干部分，猶如建筑物中的框架和棟梁，是稅法體系中的支柱。稅收行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等只是圍繞支柱和框架而設(shè)立的各種模塊結(jié)構(gòu)。只有零散的模塊結(jié)構(gòu)而沒有框架支柱，一個體系無論如何是建立不起來的。從現(xiàn)在的立法情況看，稅收基本法沒有制定，一系列規(guī)定各種稅收的單行法律，諸如《增值稅法》、《營業(yè)稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《資源稅法》、《消費稅法》等等，可以說也基本沒有制定。雖然全國人大常委會制定了程序法——《稅收征收管理法》，但沒有制定出一系列與其地位相當(dāng)?shù)膶嶓w法，程序法的作用不能得到有效發(fā)揮。

三是稅收行政法規(guī)、規(guī)章比重過大，國家行政機(jī)關(guān)幾乎包攬了稅收立法。除上述極少數(shù)的稅法是由全國人大及其常委會制定的外，稅法中的實體法部分基本上都是由國務(wù)院及其主管行政部門制定的。據(jù)不完全統(tǒng)計，國務(wù)院制定的有關(guān)稅收的暫行條例30多個，部門規(guī)章和地方規(guī)章90多個，這是一種很不正常的立法現(xiàn)象。行政法規(guī)和部門規(guī)章的效力層次低，權(quán)威性不高，難免內(nèi)容重復(fù)、繁雜、交叉重疊。特別是沒有效力層級高、具有極大權(quán)威性的稅收法律，稅收法制的統(tǒng)一便難以實現(xiàn)，在部門利益保護(hù)主義和地方利益保護(hù)主義傾向的驅(qū)使下，法出多門，極易產(chǎn)生法律規(guī)范相互沖突、矛盾的現(xiàn)象。盡管行政法規(guī)、規(guī)章可能對稅收的種種問題、方方面面已作了規(guī)定，但遠(yuǎn)沒有達(dá)到稅法體系建立甚至是初步建立的要求。

其次，從更深層次分析，我國當(dāng)前的稅收立法主要有兩大問題。

一是稅法立法權(quán)的歸屬問題。我國現(xiàn)行稅法的立法，為什么主要由國家行政機(jī)關(guān)而不是主要由國家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行呢？究其原因，恐怕是同對稅法的性質(zhì)的認(rèn)識有關(guān)。

關(guān)于稅法的性質(zhì)，一些資本主義國家的學(xué)術(shù)界存在租稅權(quán)力關(guān)系說和租稅債務(wù)關(guān)系說兩種截然不同的觀點，其代表人物分別是德國的奧特。瑪亞和阿爾泊特。海扎爾。租稅權(quán)力關(guān)系說從傳統(tǒng)行政法學(xué)派的觀念出發(fā)，認(rèn)為租稅法律關(guān)系屬于權(quán)力關(guān)系，國家為維持國家機(jī)器的正常運轉(zhuǎn)，必須擁有經(jīng)濟(jì)上的收支權(quán)力。派生于國家主權(quán)的稅權(quán)，使得國家當(dāng)然地?fù)碛辛苏n稅權(quán)和稅的使用權(quán)。國家在租稅法律關(guān)系中的地位優(yōu)于人民，行政權(quán)起著主導(dǎo)作用，作為納稅人則處于行政法律關(guān)系中的行政客體位置，對于行政命令只有服從的義務(wù)，納稅人的權(quán)利被忽視。租稅債務(wù)關(guān)系說則認(rèn)為，租稅法律關(guān)系屬于公法上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，在租稅法律關(guān)系中，國家與公民的地位對等，行政機(jī)關(guān)不享有優(yōu)越地位。租稅債務(wù)關(guān)系說在強(qiáng)調(diào)公民遵從國家制定的法律承擔(dān)納稅義務(wù)的同時，特別強(qiáng)調(diào)對納稅人權(quán)利的保護(hù)。這里不去評判這兩種觀點的是非曲直，但從我國的稅收立法現(xiàn)狀中可以看出，在我們的立法觀念的潛意識中或多或少反映出租稅權(quán)力關(guān)系說的影子。這種觀念是導(dǎo)致大量行政立法而不通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法的一個重要原因。

要正確回答稅法立法權(quán)的歸屬問題，關(guān)鍵是正確認(rèn)識稅法的性質(zhì)和地位。

①“稅收是國家以取得滿足公共需求的資金為目的，基于法律規(guī)定，無償?shù)叵蛩饺苏n征的金錢給付。”②“稅收是國家為了實現(xiàn)其職能，憑借 政治 權(quán)力，按照法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，對一部分社會產(chǎn)品進(jìn)行無償分配，以取得財政收入的一種形式。”〖ru/右上〗③〖，ru/右上〗這些概念的共同之處，都是只說明了國家的征稅權(quán)一個側(cè)面的含義，引伸出來的僅僅是納稅人的義務(wù)，而沒有立足于納稅者的立場對納稅者的權(quán)利給予足夠充分的關(guān)注。如果從法治論、憲政論和人權(quán)論出發(fā)來理解稅收的概念，就應(yīng)以維護(hù)納稅人、國民的福祉為核心內(nèi)容，讓國民承擔(dān)納稅義務(wù)須以國家依憲法和法律的規(guī)定使用租稅為前提，不能以割裂征收與使用的統(tǒng)一的觀點來構(gòu)筑稅的概念。

現(xiàn)代 租稅概念起源于資產(chǎn)階級啟蒙思想家所創(chuàng)立的社會契約論和天賦人權(quán)論的學(xué)說。根據(jù)這種學(xué)說，人類在 自然 狀態(tài)中是完全自由的，人們共同生活，以合適的 方法 決定自己的行為，處理自身的人身和財產(chǎn)，人人平等，沒有任何人必須服從他人的權(quán)威。但是自然狀態(tài)也有一些缺陷，主要表現(xiàn)在人們所享有的生命、自由和財產(chǎn)的權(quán)利沒有保障。為了結(jié)束在自然狀態(tài)中產(chǎn)生的混亂和無序，人們相互締結(jié)契約，個人都把屬于自己的部分權(quán)利（包括部分財產(chǎn)權(quán)利）讓渡給社會公共權(quán)力機(jī)關(guān)，于是建立了國家和政府。個人讓渡給國家的部分財產(chǎn)權(quán)利即是賦稅，賦稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是，人們根據(jù)契約建立的社會公共權(quán)力不能超越“公眾福利”的范圍。政府是為社會成員而保管和使用這部分財產(chǎn)的，沒有社會成員的同意，政府沒有任何權(quán)力處理他們的財產(chǎn)，否則它就違反了社會契約。社會契約論和天賦人權(quán)論，主張國家主權(quán)應(yīng)屬于人民，而且永遠(yuǎn)屬于人民。在此基礎(chǔ)上建立起的主權(quán)在民的民主國家中，人民的意志是國家一切行為的根源。為了確認(rèn)、保障主權(quán)在民，國家的課稅權(quán)、征收權(quán)必須體現(xiàn)人民承諾的意思，只有經(jīng)人民的承諾，國家方可行使其稅收權(quán)力。租稅的賦課、征收必須基于由民意機(jī)關(guān)制定的稅法的規(guī)定，否則屬于違反人民意志的行為，人民無義務(wù)服從。在資產(chǎn)階級啟蒙思想的鼓舞下，新興資產(chǎn)階級反對封建專制的革命首先在英國接著在其他國家發(fā)動，其中反對國王橫征暴斂是資產(chǎn)階級革命的主要內(nèi)容之一?！盁o法律則無課稅”、“租稅是法律的創(chuàng)造物”的租稅法律主義原則（或稱租稅法定主義原則）的提出和確立，是近代資產(chǎn)階級革命的重要成果。

第三篇：我國慈善立法問題淺析

我國慈善立法問題淺析

摘要：近來，紅十字會“郭美美事件”、青基會“中非希望工程”、河南宋基會、兒慈會等一系列事件使整個中國公益慈善業(yè)陷入了空前的信任危機(jī)之中。這些問題的背后，根本原因在于我國慈善立法的滯緩和不規(guī)范。因此，我國必須在充分重視慈善業(yè)立法的基礎(chǔ)上，不斷完善慈善立法體系，促進(jìn)我國慈善事業(yè)的和諧發(fā)展。本文主要從完善我國慈善立法的問題上來探討我國慈善事業(yè)如何擺脫信任危機(jī)，挽回公眾信任。

關(guān)鍵詞：中國慈善事業(yè)；信任危機(jī)；慈善立法

A brief analysis of charity legislation in China

Wang Cong Abstract: Recently, a series of incidents including the “Guo meimei incident” and the scandals involving “China-Africa Hope Project” founded by China’s Youth Foundation, Song Qingling Foundation in China’s central Henan province and China Charity Aid Foundation for Children drugged China’s charity industry into an unprecedented credit crisis.Behind all these incidents is the tardy and non-standard charity legislation in China.Therefore, in order to promote the harmonious development of China’s charity industry, emphasis needs to be put on China’s charity legislation and the charity legislation system should be constantly improved.This essay will mainly focus on how China’s charity industry is to shake off the current credit crisis and revive public trust through strengthening charity legislation.Key words: China’s charity industry, credit crisis, charity legislation 前言

從郭美美事件開始，近兩年來大家對慈善事業(yè)的關(guān)注度越來越高，慈善方面的法律不完善也成了大家爭相討論的焦點。2013年3月13日，在兩會上，也提到了關(guān)于慈善立法的問題。民政部副部長竇玉沛說，民政部從2005年就開始推動慈善立法，每年全國兩會的建議和提案涉及這方面非常多，雖然國務(wù)院和全國人大早就將此納入立法計劃中，但還是沒有形成統(tǒng)一的法律文件。

有制度才能有保障，不管是官方慈善機(jī)構(gòu)還是民間慈善組織，要得到公眾的信任是重中之重。中國慈善事業(yè)要想獲得良性發(fā)展，必須制定一部適合當(dāng)前需要的慈善專門法。因此，我們應(yīng)對我國目前的慈善立法現(xiàn)狀作出分析，并結(jié)合國外經(jīng)驗，制定出適合我國特色的慈善基本法。

一，我國慈善立法的現(xiàn)狀分析

慈善法是用于調(diào)整慈善事業(yè)各方面當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范，是鼓勵保護(hù)捐贈人的捐贈行為，對慈善組織實行監(jiān)督管理的機(jī)制。雖然近年來我國慈善事業(yè)方面的立法取得一定進(jìn)展，但仍有許多明顯不足，主要表現(xiàn)在我國目前還沒有專門規(guī)范慈善組織的法律法規(guī)，慈善事業(yè)的進(jìn)入、評估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓等完整的法律框架尚未形成，慈善組織主體資格不明確，沒有慈善執(zhí)法隊伍，一整套的法律監(jiān)管機(jī)制還沒有建立等。

（一）慈善立法層次較低

由全國人民代表大會及其常委會制定的與慈善相關(guān)的法律中，最基本的是《個人所得稅法》、《收養(yǎng)法》、《公益事業(yè)捐贈法》及《紅十字會法》。①其他主要是有關(guān)部門出臺的部門規(guī)章和個地方自行制定的地方性法規(guī)，如民政部2004年頒布的《基金會管理條例》和《上海市紅十字會條例》等，這些規(guī)定往往只適用于某一方面的內(nèi)容或某一地區(qū)，約束力度不大，可操作性不強(qiáng)，地域性特點突出，缺少協(xié)調(diào)，難于對整個慈善事業(yè)和所涉及的社會關(guān)系進(jìn)行全面調(diào)整，制約了慈善行業(yè)社會環(huán)境的整體改善。2011年，民政部公布醞釀了兩年的《公益慈善 ① 王運慧：《論我國慈善事業(yè)的法律保障機(jī)制》，載《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2009年第五期 捐贈信息公開指引》，旨在推進(jìn)公益慈善信息公開效力的加強(qiáng)，但因其無強(qiáng)制性條款和罰則，引發(fā)公眾對規(guī)范執(zhí)行效果的疑慮，最后也不了了之。

（二）獨立法人的地位沒有得到確立

一般而言，可將法人分為社團(tuán)法人和財團(tuán)法人，公司屬于社團(tuán)法人，而公益性基金會、慈善團(tuán)體等屬于財團(tuán)法人，但我國現(xiàn)行法律沒有財團(tuán)法人，只有“非營利法人”這一統(tǒng)一稱謂，①以至慈善組織法律地位不明確。作為目前高層級的法律《中國紅十字會法》和《公益事業(yè)捐贈法》也只是涉及一部分產(chǎn)業(yè)主體，對于專門的慈善機(jī)構(gòu)的法律主體地位并沒有作規(guī)定。雖然《公益事業(yè)捐贈法》涉及到慈善組織，但并未對其下定義，也沒有給予獨立法人的法律地位，甚至在設(shè)立基金會時，還需要出具業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，這說明慈善組織并沒有作為一個獨立法人。②只有《紅十字會法》對于中國紅十字會這種特殊的慈善組織給予了社會團(tuán)體法人的法律地位，但其他的公益慈善機(jī)構(gòu)的法律地位并沒有得到確立，這不利于慈善事業(yè)的發(fā)展與壯大。

（三）法律監(jiān)管機(jī)制不健全

法律監(jiān)督是保證法律有效實施的重要環(huán)節(jié)，一套完善的法律監(jiān)管機(jī)制是慈善活動必不可少的前提之一。近年來不斷出現(xiàn)的慈善問責(zé)風(fēng)暴，使慈善公益組織的公信力受到公眾質(zhì)疑，重要之一就是沒有有效的法律監(jiān)管機(jī)制。人們只有相信慈善機(jī)構(gòu)能夠把他們捐獻(xiàn)的錢真正用于他們所關(guān)注的對象上，他們才更愿意給慈善事業(yè)捐款。③ 而當(dāng)前，由于我國的相法律不健全，慈善機(jī)構(gòu)的管理體制不完善，對其運作缺乏有效的監(jiān)督，在一定程度上影響公眾對慈善事業(yè)的熱情。

（四）慈善稅收立法減免規(guī)定不合理

我國2007年3月通過的2008年1月1日起施行的《企業(yè)所得稅法》將企業(yè)公益性捐贈支出的納稅扣除額度由3%提高了9 個百分點。根據(jù)新稅法規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除④，但超過部分還得繳納25%的企業(yè)所得稅；目前給予慈善機(jī)構(gòu)捐贈全額免稅的，也僅限于幾家大型慈善機(jī)構(gòu)，這在一定程度上挫傷了大多數(shù)中小慈善機(jī)構(gòu)和公眾的捐助熱情，無形中為慈善事業(yè)的向前邁進(jìn)設(shè)置了門檻。2011年施行的《個人所得稅法》規(guī)定：捐贈額未超過納稅義務(wù)人申報的應(yīng)納稅所得額30%的部分，可以從其應(yīng)納稅所得額中扣除，超過部分仍需依法繳納個人所得稅⑤。即使有這些減免條款的規(guī)定，但需要提出申請才能獲得減免稅的資格，有些企業(yè)和個人就是因為這些繁瑣的程序，放棄了申請免稅資格。從這些規(guī)定中我們可以看出，稅收減免的條件是及其嚴(yán)格的，而且減免的幅度較低，對企業(yè)和公民捐贈的積極性影響不大。

①② 張國平：《論我國公益組織與財團(tuán)法人制度的契合》，載《互聯(lián)網(wǎng)》2012—02—21 李芳：《慈善性公益法人研究》，北京法律出版社，2008 ③ 石佳友：《我國慈善捐贈立法問題研究》，中國論文下載中心，09—05—16 ④ 參見《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第9條，《企業(yè)所得稅暫行條例》第6條第2款 ⑤ 參見《中華人民共和國個人所得稅法》第6條，《個人所得稅實施細(xì)則》第24條

二、國外及地區(qū)先進(jìn)的慈善立法經(jīng)驗

法律的生命不是邏輯，而是經(jīng)驗①，因此在世界一體化的今天我們很有必要借鑒發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的先進(jìn)立法經(jīng)驗，這樣才能結(jié)合我國的國情，制定出一部完善的適合我國慈善事業(yè)發(fā)展的法律。

（一）英國慈善立法——有一套獨立的慈善母法和相關(guān)的配套條例，對慈善相關(guān)內(nèi)容作出具體規(guī)定

早在12—13世紀(jì)，英國就出現(xiàn)了許多的民間慈善組織。1601年，英女王伊麗莎白一世頒布了《慈善法》，提出了政府鼓勵和支持民間慈善業(yè)的法定框架。2006年英國《慈善法》首次出現(xiàn)了慈善公司法人，亦稱公益性公司組織這一全新的公益性組織形式；這次《慈善法》最大的進(jìn)步是對慈善事業(yè)的監(jiān)管作了較為詳細(xì)的規(guī)定，該法明確了慈善委員會的法律地位—是具有特殊獨立性的主管民間公益性事業(yè)的政府機(jī)構(gòu)，它只對議會負(fù)責(zé)。慈善委員會的性質(zhì)是對慈善事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的獨立的政府機(jī)構(gòu)但是其行使職權(quán)時卻不受任何政府部長或政府部門管束，具有極大的權(quán)威性和公信力，保證了其職權(quán)的獨立性與透明性。②2008年1月，英國政府主管部門慈善委員會頒布了確定公益性定義的法規(guī)性文件《慈善組織公益指南》，這個文件和2006年的《慈善法》一起構(gòu)成了英國400年慈善法制史上的重要里程碑。③英國不僅是世界上最早出現(xiàn)民辦社會公益性事業(yè)的國家，也是第一個由政府出面對慈善事業(yè)依法進(jìn)行監(jiān)管的國家，對慈善組織的注冊管理制度，運作管理制度，一般性信息監(jiān)管，財務(wù)會計的審查，訪問與調(diào)查制度都作了嚴(yán)格具體的規(guī)定，這些規(guī)定對英國慈善組織建立良好的公信力發(fā)揮了重要作用。

（二）美國慈善立法——以稅法為主要法律來定義慈善，慈善活動范圍和具體稅收優(yōu)惠等慈善法律要素

美國沒有單獨的慈善法，關(guān)于慈善組織的規(guī)定都在稅法條文里。早在1917年，美國政府就出臺了免稅政策鼓勵捐贈，這一政策長期不變，捐贈舊逐漸變成了一種社會習(xí)慣和普遍現(xiàn)象。依照聯(lián)邦稅法，某些慈善組織具有免稅資格，但這不是當(dāng)然獲得，而是要向聯(lián)邦稅務(wù)總局提出申請方能獲得免稅資格，④申請程序 ①② 出自1880年霍姆斯《普通法》，美國著名現(xiàn)實主義法學(xué)家

徐彤武，慈善委員會—英國民間性公益性事業(yè)的總監(jiān)管，2007—06—15 ③李暉，劉少威，潘相伶，《英國慈善組織法律制度的借鑒意義》 梧州學(xué)院學(xué)報2008（1）57—61 ④ 姚儉建，《美國慈善事業(yè)的現(xiàn)狀分析：一種比較視角》載上海交通大學(xué)學(xué)報，2003年第1期 較為簡便。并非所有的慈善組織都可以享受免稅，只有按公司，信托，無固定組織形式的慈善組織方可申請免稅，并且要求慈善組織章程必須嚴(yán)格把慈善活動限定在單一慈善目的，不得有任何其他經(jīng)營性活動，如果參與商業(yè)盈利活動，就必須依法納稅。雖然這樣，可免稅的慈善組織范圍仍就很廣，大部分慈善組織屬于美國國稅局501（C）（3）條款規(guī)定的機(jī)構(gòu)①，它們不僅是免稅的，而且這類機(jī)構(gòu)得到的捐款對捐贈者來說，享有按法律規(guī)定的限額扣除稅收的待遇。公司向國稅局認(rèn)可的慈善機(jī)構(gòu)捐贈財產(chǎn)，在應(yīng)繳所得稅額的10%內(nèi)，可以扣減；個人捐贈在應(yīng)繳所得稅額的50%內(nèi)可以扣減。美國政府不僅對捐款免稅，甚至是舊衣物，孩子們的玩具不用了都可以捐獻(xiàn)出去，根據(jù)規(guī)定，都可以抵稅，這在一定程度上鼓勵了公眾捐贈的積極性，美國民眾認(rèn)為，捐贈抵稅是天經(jīng)地義的事，捐贈成為美國人的一種習(xí)慣，成為生活的一部分。②

（三）我國香港地區(qū)——雖無專門的慈善法律法規(guī)，但有完善的慈善法規(guī)體系

香港地區(qū)的慈善事業(yè)在國際上是得到公認(rèn)的，除了具有悠久的慈善傳統(tǒng)，公民極大的慈善熱情，慈善組織有健全的運作機(jī)制外，香港地區(qū)完善的慈善法規(guī)體系也發(fā)揮了不可忽視的作用。

在香港，并沒有專門的慈善方面的法律法規(guī)，但這并不意味著香港地區(qū)的慈善事業(yè)發(fā)展缺乏法律法規(guī)的約束。事實上，在香港，有許多的法律法規(guī)都和慈善相關(guān)，只是涉及到慈善方面的內(nèi)容，分散在不同的法律法規(guī)之中而已。如在香港申請成為慈善組織，向稅務(wù)局申請成為免稅的慈善機(jī)構(gòu)，依據(jù)的是《稅務(wù)條例》、《印花稅條例》等；特區(qū)政府社會福利署為慈善組織建立了一系列社會福利服務(wù)法規(guī)和服務(wù)機(jī)構(gòu)的共同規(guī)范，涉及到慈善機(jī)構(gòu)籌款活動的，社會福利署專門制定《慈善籌款活動：內(nèi)部財務(wù)監(jiān)管指引說明》，要求慈善籌款機(jī)構(gòu)采取監(jiān)管措施，確?；I款用于制定用途，并且收入和支出要有詳盡記錄，③促使了慈善組織規(guī)范發(fā)展，形成慈善良性運作機(jī)制。

三、我國慈善立法的完善與設(shè)想

①② 參見《美國國內(nèi)稅收法》

饒錦興，《美國慈善事業(yè)發(fā)展印象》，北京華夏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究中心，2009年 ③ 徐潔，《從香港慈善組織的壯大看我國內(nèi)地慈善組織的發(fā)展》，《湖南科技學(xué)院學(xué)報》，2007年08期 慈善是當(dāng)代中國社會發(fā)展的一個重要組成部分，通過立法規(guī)范和促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展，是我國慈善事業(yè)發(fā)展的根基，從我國慈善事業(yè)立法的現(xiàn)狀及國外慈善事業(yè)法律的經(jīng)驗看，我國慈善業(yè)的發(fā)展與完善應(yīng)從以下幾方面著手。

（一）加快慈善基本法的制定，完善我國慈善法律體系

應(yīng)加快制定實施一部慈善方面的基本法，使慈善事業(yè)方面的法律有更高層次的效力，規(guī)定這部基本法既是實體法，又是程序法，對慈善事業(yè)的基本問題作統(tǒng)一規(guī)定,成為能夠包容、引導(dǎo)各種社會力量從事公益慈善事業(yè)的專門性法律。其它已有的法律，如《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》和《收養(yǎng)法》等，與基本法并行不悖，形成一個完善的慈善法律體系。

（二）在法律上明確慈善主體的獨立法人地位

在完善慈善事業(yè)基本法內(nèi)容上，應(yīng)對慈善主體作一個明確的界定，給予其獨立法人的法律地位，對慈善機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、使命、運作和管理模式作出明確規(guī)定。慈善立法應(yīng)當(dāng)明確慈善的民間性定位，我國慈善法調(diào)整的對象應(yīng)為獨立的民間慈善組織，明確政府在慈善領(lǐng)域中的職責(zé)權(quán)限，在設(shè)立基金會時，應(yīng)放開其限制性條件，業(yè)務(wù)主管單位只能是加以引導(dǎo)，規(guī)范，不能作硬性規(guī)定，使慈善組織實現(xiàn)真正的獨立。

（三）建立一套運作良好的監(jiān)管機(jī)制

在慈善事業(yè)的監(jiān)管制度方面，我國應(yīng)當(dāng)在慈善事業(yè)法律體系中形成多管齊下的監(jiān)督制約機(jī)制，國家在慈善組織注冊前不必設(shè)定過高門檻，但一旦注冊成立，要嚴(yán)格監(jiān)督管理，可以設(shè)立一個專門的慈善監(jiān)督機(jī)關(guān)；慈善事業(yè)內(nèi)部要嚴(yán)格自我約束，提高自律觀念，保證募集的款項真正用到實處，財務(wù)公開透明，自覺及時詳細(xì)公布信息；建立約束自己組織和成員的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等，形成內(nèi)部監(jiān)督；捐贈人要嚴(yán)格把關(guān)自己的捐款是否得到有效利用，媒體和廣大民眾嚴(yán)格監(jiān)督，對慈善組織公布的信息仔細(xì)審查，對有疑問的地方提出質(zhì)詢，對有損慈善機(jī)構(gòu)名聲的行為提出批評。

（四）調(diào)整稅收對慈善事業(yè)的優(yōu)惠政策 目前，盡管所得稅法規(guī)定了公益稅收優(yōu)惠的內(nèi)容，但是，在實際操作中，慈善組織享受稅收優(yōu)惠政策的審批環(huán)節(jié)多，難度大，成本高，因此應(yīng)當(dāng)通過制定的慈善基本法，形成統(tǒng)一、透明的落實機(jī)制，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大國家稅務(wù)總局批準(zhǔn)的慈善公益組織的數(shù)量，使更多的慈善組織享受捐贈所得稅稅前全額扣除的優(yōu)惠待遇；不能要求企業(yè)必須捐給指定的慈善機(jī)構(gòu)才能減免稅，應(yīng)實行自愿原則，同時提高減免稅的幅度額，切實提高企業(yè)捐贈的積極性；對個人捐款稅收優(yōu)惠方面，實行階差，即多捐多減原則，個人捐贈不能只限于錢款，捐贈物品也要納入減稅體系之中，可以設(shè)立機(jī)構(gòu)，評估物品價值，然后抵消應(yīng)納稅額，同時也可以逐漸過渡到為慈善組織或社區(qū)提供服務(wù)來實現(xiàn)減免稅。

結(jié)語

總之，完善的立法是慈善事業(yè)發(fā)展的重要保障。加快中國慈善立法，從法律上掃除慈善組織的發(fā)展障礙，用健全的法規(guī)制度呵護(hù)好社會的愛心，是我國慈善發(fā)展的必由之路。相信在一個完善的法律體系下，我國慈善事業(yè)會步入一個新臺階。

第四篇：我國土壤污染防治立法初探

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我國土壤污染防治立法初探

摘要：當(dāng)前我國土壤污染現(xiàn)狀日益嚴(yán)峻，但是我國至今沒有土壤污染防治的專門立法，相關(guān)法律的缺位已引起各界人士的高度關(guān)注。本文從分析土壤污染的特性和危害入手，繼而評析我國土壤污染防治的立法現(xiàn)狀并指明其局限性，最后在借鑒一些發(fā)達(dá)國家成功立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，大膽而粗淺地提出了我國《土壤污染防治法》的一些框架構(gòu)想。

土壤是自然環(huán)境的重要組成部分之一，是處在巖石圈最外面一層的疏松部分，是聯(lián)結(jié)大氣圈、巖石圈、水圈、生物圈之間的過渡地帶?！昂裢凛d物”，作為地球上多種生命繁衍生息之能源基地的土壤，受人類不合理生產(chǎn)開發(fā)活動的影響，土壤退化、污染等環(huán)境問題日漸突出。2006年7月全國土壤污染狀況調(diào)查工作正式啟動，據(jù)國家環(huán)保總局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，土壤污染的總體形勢相當(dāng)嚴(yán)峻，已對生態(tài)環(huán)境、食品安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅。據(jù)不完全調(diào)查，目前全國受污染的耕地約有1.5億畝，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝，合計約占耕地總面積的1/10以上，其中多數(shù)集中在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)。土壤污染直接影響土壤生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，最終威脅到我國的生態(tài)安全。面對如此嚴(yán)峻的土壤環(huán)境質(zhì)量惡化形勢，我國專門防治土壤污染的法律卻處于空白。為加強(qiáng)土壤環(huán)境管理政策、法律體系的建設(shè)，筆者在文中擬作些許嘗試性初探。

一、土壤污染的特性及其危害

土壤污染（soil pollution）是指污染物通過多種途徑進(jìn)入土壤，其數(shù)量和速度超過了土壤自凈能力，導(dǎo)致土壤的物理、化學(xué)和生物學(xué)性質(zhì)發(fā)生改變并危害人體健康的現(xiàn)象。概括而言，土壤污染物主要有以下四種類型：第一，化學(xué)污染物。包括無機(jī)污染物和有機(jī)污染物。前者如汞、鎘、鉛、文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

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砷等重金屬，過量的氮、磷植物營養(yǎng)元素以及氧化物和硫化物等；后者如各種化學(xué)農(nóng)藥、石油以及其他各類有機(jī)合成物等。第二，物理污染物。指來自工廠、礦山的尾礦、廢石、粉煤灰等固體廢棄物和工業(yè)垃圾。第三，生物污染物。指帶有各種病菌的城市垃圾和生活污水以及畜禽糞便等。第四，放射性污染物。主要存在于核原料開采和大氣層核爆炸地區(qū)，以鍶和銫等在土壤中生存期長的放射性元素為主。由于土壤歷來就是各種廢棄物的堆放、處置和處理場所，大量污染物通過超量施用化肥農(nóng)藥、污水直排、固體廢棄物傾倒等途徑進(jìn)入土壤，使土壤名副其實得成為各種污染物的最終“宿營地”。另一方面，由于土壤與其他環(huán)境要素之間在不斷地進(jìn)行著物質(zhì)能量交換，為此因大氣、水體或生物體中污染物質(zhì)的遷移轉(zhuǎn)化而進(jìn)入土壤所造成的土壤環(huán)境二次污染，也是土壤污染的重要原因。例如，工業(yè)排放的SO2、NO等有害氣體在大氣中發(fā)生反應(yīng)所形成酸雨，以自然降水形式進(jìn)入土壤從而導(dǎo)致土壤酸化。

土壤污染相較之大氣污染、水體污染和固體廢物污染，不易被人察覺。因為土壤是由固體、液體和氣體三相組成的多相體系，三者的相對含量因時因地而異。土壤的這種獨特組成使得土壤具有吸附性、酸堿性、氧化還原性和生物性等性質(zhì)，進(jìn)而土壤污染也呈現(xiàn)出下列特性：第一，隱蔽性和滯后性。大氣、水和固體廢棄物污染等環(huán)境問題一般都較易通過感官發(fā)現(xiàn)。而土壤污染往往要通過對土壤樣品進(jìn)行分析化驗和農(nóng)作物的殘留檢測，甚至通過研究對人畜健康狀況的影響才能確定。污染物或被吸收或被分解，從而改變其原來的面目被隱藏在土體中，但這并不會立即導(dǎo)致土壤肥力的陡然下降，被污染的土壤在一定的時間段內(nèi)還可以保持一定的生產(chǎn)能力，故土壤從開始被污染到危害后果產(chǎn)生，有一個較長的逐步積累過程。第二，富集性。由于土壤對污染物有一定的吸附和固定作用，這使得污染物在土壤中并不象在大氣和水體中那樣容易遷移和稀釋，而是在土壤中不斷富集而導(dǎo)致污染超標(biāo)。第三，不可逆轉(zhuǎn)性。以重金屬對土壤的污染為例，汞、鎘、鉛、砷等重金屬大部分被固定在土壤中而難以排除，盡管一些化學(xué)反應(yīng)能緩和其毒害作用，但對土壤環(huán)境的仍存潛在威 文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

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脅，基本上是一個不可逆轉(zhuǎn)的過程。另，許多其它有機(jī)化學(xué)物質(zhì)的土壤污染也需要較長的時間才能降解。第四，治理困難性。積累在污染土壤中的難降解污染物則很難靠稀釋作用和自凈作用來消除。土壤污染一旦發(fā)生，即使切斷污染源也難立即奏效，必要時要靠換土、淋洗土壤等方法才能解決。因此，通常治理污染土壤的成本高且周期長。

土壤污染會對整個生態(tài)環(huán)境造成破壞，嚴(yán)重影響人類社會的可持續(xù)發(fā)展。首先，土壤污染將導(dǎo)致農(nóng)作物污染、減產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品出口遭遇貿(mào)易壁壘，使國家蒙受巨大經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)估算，全國每年因重金屬污染的糧食達(dá)1200萬噸，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過200億元。土壤污染還導(dǎo)致生物品質(zhì)不斷下降，我國大多數(shù)城市近郊土壤都受到了不同程度的污染，有許多地方糧食、蔬菜、水果等食物中鎘、鉻、砷、鉛等重金屬含量超標(biāo)和接近臨界值。例如，1991年沈陽張士地區(qū)的幾萬畝土地，因用污水灌溉農(nóng)田，產(chǎn)出了人人談虎色變的鎘米。其次，危害人體健康。土壤污染會使污染物在植物體中積累，并通過食物鏈富集到人體和動物體中引發(fā)急性或慢性中毒，危害人畜健康。譬如，1931年日本境內(nèi)發(fā)現(xiàn)的富山骨痛病其實就是河流上游的廠礦長期排放沒有處理的廢水，用這種含鎘污水澆灌農(nóng)田，生產(chǎn)出鎘米，從而引起人體鎘中毒。再次，導(dǎo)致其他環(huán)境問題。土壤受到污染后，含重金屬濃度較高的污染表土容易在風(fēng)力和水力的作用下分別進(jìn)入到大氣和水體中，導(dǎo)致大氣污染、地表水污染、地下水污染和生態(tài)系統(tǒng)退化等其他次生環(huán)境問題。上述各種危害，有的直接、顯而易見，有的則間接、較為隱蔽，但其所造成的危害后果都是極其嚴(yán)重的。為此，針對土壤污染的特點，采取相對獨立的防治措施，并制定專門的、行之有效的法律規(guī)范，勢在必行。

二、我國土壤污染防治立法現(xiàn)狀及其評析

曾經(jīng)一度土壤被認(rèn)為是具有無限抵抗人類活動干擾能力的環(huán)境要素，因而在我國現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律體系中，雖然已經(jīng)制定了防治大氣污染、水污染、固體廢物污染、海洋污染的法律，但是專 文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

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門防治土壤污染的法律卻是空白，僅在部分環(huán)保法律中有一些零星規(guī)定，但都分散且不系統(tǒng)，缺乏具有可操作性的具體法律制度。

我國現(xiàn)行法中涉及土壤污染防治的法律法規(guī)大致有：

1、綜合性法律法規(guī)。主要有《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《農(nóng)業(yè)法》等。如《憲法》第10條第5款規(guī)定：“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”；“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。《環(huán)境保護(hù)法》第20條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長激素?！薄锻恋毓芾矸ā吩诘谒恼隆案乇Ｗo(hù)”之第35條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良十壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地”。《土地管理法實施條例》在第三章“土地的利用和保護(hù)”之第16條對采礦、挖砂、取土后土地的復(fù)墾作了原則性規(guī)定?！掇r(nóng)業(yè)法》則在第八章“農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)”一章對農(nóng)用土地的生態(tài)保護(hù)作了較為明確而全面的規(guī)定。

2、專門性法律法規(guī)。主要有《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)藥管理條例》等?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》對工業(yè)固體廢物、生活垃圾、危險廢物污染環(huán)境的防治作了具體規(guī)定，因上述物質(zhì)均為土壤污染的重要污染源，故該立法對土壤污染的防治起了一定的作用?！端廴痉乐畏ā穼Φ乇硭?、地下水污染防治等作了規(guī)定，防止工業(yè)廢水、生活污水和被污染的天然水由灌溉進(jìn)入土壤?！洞髿馕廴痉乐畏ā穼θ济寒a(chǎn)生的大氣污染防治、廢氣、粉塵和惡臭污染防治等作了規(guī)定，防止因降塵以及酸性降水造成的土壤污染?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》在第22條對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者施用有機(jī)肥料、合理施用化肥和農(nóng)藥，保持和培肥地力方面的義務(wù)作了規(guī)定。第25條、第26條對縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門和同級環(huán)境保護(hù)行 文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

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政主管部門對監(jiān)測農(nóng)田地力狀況變化、農(nóng)田環(huán)境污染以及因事故或者其他突發(fā)性事件造成或者可能造成農(nóng)田環(huán)境污染事故的處理作了具體規(guī)定，從中我們可以對農(nóng)田保護(hù)的行政管理體制略見一斑。國家環(huán)?？偩钟?995年7月13日發(fā)布的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，作為土壤污染防治法律規(guī)范中不可缺少的重要組成部分，規(guī)定了土壤環(huán)境質(zhì)量分類和標(biāo)準(zhǔn)分級以及土壤監(jiān)測的采樣方法和分析方法，是具有法律性質(zhì)的技術(shù)規(guī)范。它統(tǒng)一了全國土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使展開土壤污染研究、土壤環(huán)境質(zhì)量評價、預(yù)測有法可依。由于土壤既是農(nóng)藥在環(huán)境中的貯藏地又是農(nóng)藥在環(huán)境中的集散地，1997年5月頒布、2001年11月修訂的《農(nóng)藥管理條例》對農(nóng)藥的登記、生產(chǎn)、經(jīng)營和使用等均作了具體規(guī)定，一定程度從源頭上控制了土壤的重金屬污染。另，在防治土地破壞和浪費方面，《土地復(fù)墾規(guī)定》和《閑置土地處置辦法》作了較為明確的規(guī)定。

在我國目前缺乏土壤污染防治專項立法的背景下，上述列舉的法律規(guī)范中與土壤污染相關(guān)的規(guī)定對防治土壤污染著實起了一定作用。然，土壤污染日益嚴(yán)峻的發(fā)展態(tài)勢表明這些零散規(guī)定不僅本身存在著一定的固有缺陷，而且不能從根本上為土壤污染防治提供切實有力的法律保障。首先，有關(guān)土壤污染防治的綜合性法律法規(guī)，其規(guī)定多是原則性、概括性和宣言性的，未涉及到土壤污染防治的各項具體法律制度。這在憲法、環(huán)境保護(hù)法和土地管理法中表現(xiàn)得尤為深刻。甚至，作為環(huán)保基本法的《環(huán)境保護(hù)法》在第四章“防治環(huán)境污染和其他公害”中，竟未把土壤污染作為一種重要的污染形式來對待。其次，現(xiàn)行土壤污染防治的法律規(guī)范分散且不系統(tǒng)，散見于上述各項綜合性、專門性法律法規(guī)中。另外，土壤污染防治行政管理體制、土壤污染防治中的政府責(zé)任、公眾參與、糾紛處理機(jī)制和法律責(zé)任等各項具體制度基本還是空白，這都將大大影響上述法律法規(guī)在實踐中的操作，沒有形成有效的土壤污染綜合防治法律體系。再次，我們不難發(fā)現(xiàn)涉及土壤污染防治的一些專門性法律法規(guī)，其防治的對象并非直指土壤，譬如《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》。因這些法律的立法重心為土壤之外的其他環(huán)境要素，為此在防治土壤 文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

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污染方面其作用的發(fā)揮只能是有限的?！锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽嵤l例》大多針對土地管理和經(jīng)濟(jì)利用、土地規(guī)劃及土地資源權(quán)屬等問題，對土壤生態(tài)功能維護(hù)的法律規(guī)定寥寥。至于《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《農(nóng)業(yè)法》中有關(guān)保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、保護(hù)耕地、防治土壤污染和改良土壤的規(guī)定，其針對得對象僅限于農(nóng)業(yè)用地，而對工業(yè)區(qū)、礦區(qū)、城市及其周邊地區(qū)的土壤污染防治未作規(guī)定。最后，現(xiàn)行土壤污染防治的法律規(guī)范中缺乏有關(guān)土壤污染治理、修復(fù)措施的規(guī)定，未做到“防”“治”結(jié)合。有些土壤污染防治技術(shù)規(guī)范還存在重大缺陷，如《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中其規(guī)定的有機(jī)污染物種類少，且有些標(biāo)準(zhǔn)中的臨界含量定值偏高，無法滿足土壤污染控制和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求。

三、我國土壤污染防治的域外借鑒和立法構(gòu)想

由于土壤污染已成為我國乃至全世界土壤退化的重要因素，土壤環(huán)境質(zhì)量下降是當(dāng)前推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。許多發(fā)達(dá)國家在經(jīng)歷了治理土壤污染需花費高額代價的切膚之痛后，紛紛制定了相應(yīng)的法律法規(guī)來保護(hù)土壤環(huán)境。其中，美國、德國和日本的土壤保護(hù)實踐頗具代表意義。

美國1934年震驚世界的“黑風(fēng)暴”事件引發(fā)了有關(guān)土壤污染、流失侵害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的擔(dān)憂。1935年4月，國會參眾兩院在無一人投反對票的情況下通過了《土壤保護(hù)法》，確立土壤保護(hù)是一項國家政策，并建立了土壤保護(hù)署。1936年2月，頒布《土壤保持和國內(nèi)分配法》，提倡土壤保護(hù)和科學(xué)耕作制度。1980年，美國國會制定了對由于有害廢物和有害物質(zhì)引起的損害向公眾賠償?shù)姆ㄒ?guī)《綜合環(huán)境應(yīng)對賠償責(zé)任法》，也稱作《超級基金法》。其主要意圖在于修復(fù)全國范圍內(nèi)的污染地塊，并明確清潔費用的承擔(dān)者，對土壤污染采取“誰污染誰治理”的原則。1986年，美國國會還通過了《超級基金增補(bǔ)和再授權(quán)法案》，對《超級基金法》進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。1997年5月，文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

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美國政府發(fā)起推動了“棕色地塊全國合作行動議程”，并對其投入大量治理資金。[6]德國1974年—1980年之間，土壤保護(hù)還融合在其他法律之中，1998年2月聯(lián)邦議會通過了《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》，1999年6月頒布施行《聯(lián)邦土壤保護(hù)條例》，通過這兩部法律法規(guī)第一次從法律上對土壤保護(hù)進(jìn)行了規(guī)范。《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》定義了本法的目的、適用范圍及概念，在第二部分“原則和義務(wù)”中確定了土地使用者和所有者規(guī)避危險的原則和清除土壤污染的義務(wù)，并明確了誰應(yīng)對污染土地的調(diào)查統(tǒng)計和采取清除措施負(fù)責(zé)。該法的最后還列出了專家和調(diào)查單位，規(guī)定了數(shù)據(jù)傳送事宜，并確定了國家法律規(guī)定或歐盟的決定應(yīng)在多大程度上扮演補(bǔ)充性的角色。另外還對費用的承擔(dān)和分配以及罰金做出了規(guī)定。由于《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》首先是一部規(guī)范殘留污染治理或受污染土壤的法律，所以關(guān)于預(yù)防性的考慮在土壤保護(hù)中顯得較為薄弱。日本是對土壤保護(hù)立法較完善的國家，其土壤環(huán)境保護(hù)遵循這樣一個模式：出現(xiàn)污染事例→立法（或制定標(biāo)準(zhǔn)、對策)→依法監(jiān)測→公布監(jiān)測及治理結(jié)果→跟蹤監(jiān)測、趨勢分析→制定防治對策。1970年至今日本頒布的防治土壤環(huán)境污染的法律法規(guī)及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要有：《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》（1970年制定，1993年修訂）、《市街地土壤污染暫定對策方針》、《土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》（1991年制定，1994年和2001年兩次修訂）、《土壤污染對策法》等。2004年2月在日本全國實施的《土壤污染對策法》對調(diào)查的地域范圍、超標(biāo)地域的確定，以及治理措施、調(diào)查機(jī)構(gòu)、支援體系、報告及檢查制度(雜則)、懲罰條款進(jìn)行了規(guī)定，并規(guī)定了成為土壤污染調(diào)查對象的土地條件及消除污染的土地基準(zhǔn)等。該法案運用環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對的觀點，對土廠、企業(yè)廢止和轉(zhuǎn)產(chǎn)及進(jìn)行城市再開發(fā)等事業(yè)時產(chǎn)生的土壤污染進(jìn)行了約束。[8]

通過對上述國家土壤污染防治法律體系概貌的介紹，我們發(fā)現(xiàn)美國、德國和日本都己根據(jù)自身國情建立了有效的土壤保護(hù)法律制度，有的注重污染預(yù)防，有的重視污染地塊的修復(fù)改良和再利用，但均強(qiáng)調(diào)在土壤污染防治過程中政府的責(zé)任、公眾的參與以及注重各種資金、力量的充分利用。

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防治土壤污染，首先應(yīng)通過國家立法健全有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、標(biāo)準(zhǔn)和制度，同時形成有效的土壤污染綜合防治體系，包括法律法規(guī)體系、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測監(jiān)控體系、土壤修復(fù)的技術(shù)體系等。在《“十一五”全國環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》中，《土壤污染防治法》已被列為填補(bǔ)環(huán)保法規(guī)空白的主要任務(wù)之一。為此，我國應(yīng)在借鑒一些發(fā)達(dá)國家防治土壤污染先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定符合我國國情的土壤污染防治專項立法。筆者認(rèn)為，該法的框架應(yīng)包含以下基本內(nèi)容：

（一）總則

該部分涉及立法目的、適用范圍、土壤污染防治的行政管理體制和公眾參與等。首先，立法目的除了為保障人體健康、有利于土地資源的有效利用外，更應(yīng)將防治土壤污染上升到維護(hù)生態(tài)安全的高度，注重對土壤生態(tài)功能的維護(hù)和修復(fù)。其次，由于農(nóng)用化學(xué)物質(zhì)高強(qiáng)度投入以及工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)集約化過程中不合理的土地利用方式，土壤污染面臨進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢，所以該法的適用范圍不能僅限于農(nóng)業(yè)用地，還應(yīng)包括建設(shè)用地和城市居民生活用地。第三，出于對部門利益的考慮，關(guān)于土壤環(huán)境問題，農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門、國土資源部門、地質(zhì)礦產(chǎn)部門都能管一些，又可能都不管，出現(xiàn)多個管理主體相互推諉或者爭相管理的情形，不僅增加了土壤管理的成本，而且對土壤污染防治起不到積極作用。為此，在土壤污染防治立法中應(yīng)規(guī)定相對完善的土壤污染防治行政管理體制，以法律的形式明確各主管部門的職權(quán)范圍。其中由縣級以上人民政府對土壤污染防治實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)土壤污染防治的監(jiān)督管理；各主管部門則根據(jù)其職責(zé)范圍對土壤環(huán)境進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測，防治土壤污染，同時協(xié)同環(huán)保部門實施監(jiān)督管理。第四，土壤污染防治不僅僅是政府的事，更是一項全民工程，需要借助公眾參與的力量，為此須建立和完善公眾參與制度和機(jī)制，鼓勵公眾參與土壤污染防治活動。

（二）根據(jù)土壤的保護(hù)目標(biāo)和應(yīng)用功能，劃定不同的土壤污染防治地區(qū)，并分專章規(guī)定

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我國《土地管理法》確立了以土地分類為基礎(chǔ)的土地用途管制制度，根據(jù)該法第4條的規(guī)定，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。其中，農(nóng)業(yè)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水域等。建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。值得注意的是，這種土地用途分類只強(qiáng)調(diào)了土地的應(yīng)用, 忽略了對土地生態(tài)屬性的保護(hù)。

為此，我們在劃定不同的土壤污染防治地區(qū)時，除沿襲該規(guī)定外，還應(yīng)增設(shè)一種特殊保護(hù)地域用地。例如，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、生活飲用水源地等。

綜上，筆者認(rèn)為《土壤污染防治法》可初步分“農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治”、“建設(shè)用地土壤污染防治”和“特殊保護(hù)地域用地土壤污染防治”三章作具體規(guī)定。這樣就可以根據(jù)農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地土壤污染的不同特點和程度，以及特殊保護(hù)地域用地的特殊預(yù)防和治理要求實施不同的防治對策。對于農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治地域的劃定，可以適當(dāng)借鑒日本《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》第3條第1款的規(guī)定，即根據(jù)一定地區(qū)的某些農(nóng)業(yè)用地土壤和在該農(nóng)業(yè)用地生長的農(nóng)作物等所含有的特定有害物質(zhì)的種類和數(shù)量，把被認(rèn)為生產(chǎn)的農(nóng)畜產(chǎn)品可能危害人體健康，或影響了該農(nóng)田里農(nóng)作物等的生長，或被認(rèn)為這些危害是明顯的，作為農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治地區(qū)。尤其是嚴(yán)格控制在主要糧食產(chǎn)地、蔬菜生產(chǎn)基地進(jìn)行污灌，加強(qiáng)對主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤環(huán)境的常規(guī)監(jiān)測，在重點地區(qū)建立土壤環(huán)境質(zhì)量定期評價制度，至于污染嚴(yán)重且難以修復(fù)治理的耕地則應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃中做出調(diào)整。建設(shè)用地土壤污染防治地域的劃定，可以通過對所用地的各項土壤指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測、評估，并根據(jù)土壤中重金屬等污染物質(zhì)含量是否超標(biāo)，是否符合生態(tài)安全標(biāo)準(zhǔn)來劃定。還可以借鑒美國“棕色地塊”的做法，對因現(xiàn)實或潛在的有害和危險物的污染而影響到擴(kuò)展、振興和重新利用的土地，文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

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重點傾斜投入防治資金。并針對不同土壤污染類型（重金屬還是有機(jī)污染等），選取有代表性的典型區(qū)（固體廢物堆放區(qū)、礦山區(qū)、油田區(qū)、工業(yè)廢棄地等）開展土壤污染綜合治理研究與技術(shù)評估，選擇若干重點區(qū)域，建設(shè)土壤污染治理示范工程。特殊保護(hù)地域用地的劃定須由國家或地方人民政府依法令具體規(guī)定，并在該地區(qū)建立起完善的污染土壤風(fēng)險評價和風(fēng)險管理體系。

（三）法律責(zé)任

法律責(zé)任是實現(xiàn)土壤污染防治目標(biāo)的重要利器，也是土壤污染防治立法擺脫“軟法”陰影的重要保障。由于現(xiàn)行土壤污染防治的法律規(guī)范中缺乏法律責(zé)任的規(guī)定，既沒有規(guī)定法律責(zé)任主體，也沒有設(shè)定相應(yīng)的具體法律責(zé)任，致使一些嚴(yán)重污染土壤的行為得不到法律追究，“公地悲劇”現(xiàn)象愈演愈烈。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)借鑒美國《綜合環(huán)境應(yīng)對賠償責(zé)任法》的立法精神確立“污染者負(fù)擔(dān)”原則。該法為修復(fù)全國范圍內(nèi)的污染地塊，并明確清潔費用的承擔(dān)者，對土壤污染采取“誰污染誰治理”原則，也就是對土壤造成污染的企事業(yè)單位、組織或個人，有責(zé)任對其污染源和被污染的土壤進(jìn)行治理。我國也應(yīng)采取上述做法，明文規(guī)定工礦企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在其生產(chǎn)活動中有義務(wù)防止對土壤造成污染，違背該項義務(wù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者工礦企業(yè)及其責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)土壤污染治理和賠償責(zé)任，至于嚴(yán)重污染行為還要追究相關(guān)當(dāng)事人的刑事責(zé)任。對疏于履行職責(zé)且應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的行政主管部門及其相關(guān)責(zé)任人員也要有一定的擔(dān)責(zé)形式。

第五篇：公共圖書館法立法進(jìn)展

《公共圖書館法》立法進(jìn)展

李國新

2012-9-27 11:55:39 來源：《圖書館建設(shè)》(哈爾濱)2010年10期

【英文標(biāo)題】Legislation Progress of Public Library Law

【作者簡介】李國新，男，北京大學(xué)信息管理系教授，博士生導(dǎo)師，兼任國家圖書館首席專家，中國圖書館學(xué)會學(xué)術(shù)研究委員會常務(wù)副主任。北京大學(xué)信息管理系北京100871

【內(nèi)容提要】《公共圖書館法》立法工作2008年11月正式啟動。立法支撐研究共涉及了11個專題。本次立法顯現(xiàn)的特點主要是：把公共圖書館事業(yè)納入公共文化服務(wù)體系；公共圖書館設(shè)置以逐步形成設(shè)施覆蓋體系為導(dǎo)向；經(jīng)費保障以滿足公共圖書館免費提供基本服務(wù)的需求為原則；人員保障重點關(guān)注優(yōu)化數(shù)量與結(jié)構(gòu)以及建立準(zhǔn)入制度；強(qiáng)化讀者權(quán)利保障和讀者個人信息保護(hù)；對近年來圖書館服務(wù)和運營中出現(xiàn)的若干熱點問題做出了回應(yīng)。

The legislation of “Public Library Law” has been officially commenced in November, 2008.The supporting research for legislation covers 11 topics.Major characteristics of the legislation include: integrating public librarianship into the public cultural service system;gradually forming the coverage rate oriented public library facility system;taking principles of guaranteeing the funding for public libraries providing free services;optimizing the number and structure of librarians and establishing profession entrance qualification;strengthening the protection of readers' rights and personal information;responding to hot topics emerging from public library services and operations in recent years.【關(guān) 鍵 詞】公共圖書館法/圖書館立法/立法進(jìn)展Public Library Law/Library legislation/Legislation progress

【編 者 按】圖書館法律與知識產(chǎn)權(quán)研究專業(yè)委員會在2010年中國圖書館學(xué)會年會上舉辦了圖書館法與知識產(chǎn)權(quán)論壇。該論壇圍繞《公共圖書館法》立法與圖書館活動和著作權(quán)兩個主題展開研討。本專欄前7篇文章是作者以圖書館法與知識產(chǎn)權(quán)論壇的發(fā)言為基礎(chǔ)，經(jīng)過充實、修改而成。

北京大學(xué)李國新教授是目前正在進(jìn)行的《公共圖書館法》立法支撐研究的主持人，中國政法大學(xué)張今教授是2007年11月國家新聞出版總署（國家版權(quán)局）啟動的“著作權(quán)法第二次修改調(diào)研項目”中“權(quán)利的限制和例外”、“法定許可和付酬問題”兩個專題的主持人。兩位教授的文章帶來了《公共圖書館法》立法和《著作權(quán)法》修訂的最新信息，也反映了業(yè)界最關(guān)心的兩項法律的研究現(xiàn)狀和來來走向。此外的幾篇文章是圍繞論壇兩個主題在“點”上的深入研究。李春明和肖容梅的文章分別介紹了國家圖書館和深圳圖書館著作權(quán)管理的實踐，體現(xiàn)了圖書館在現(xiàn)行法律框架下為保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)信息傳播所作的努力以及所積累的經(jīng)驗和所面臨的問題，這對圖書館的著作權(quán)管理實務(wù)有很好的借鑒和啟迪意義。李華偉對民國文獻(xiàn)的數(shù)字化利用及著作權(quán)問題作了全面系統(tǒng)的研究，該文堪稱這方面研究的上乘之作。劉璇和龍華陽、龍?zhí)系奈恼律婕傲藞D書館立法中的兩個重要問題，即經(jīng)費保障和讀者權(quán)利保護(hù)，對正在制訂的《公共圖書館法》中有關(guān)規(guī)范的相關(guān)問題具有參考價值。

這是一組傳達(dá)最新動態(tài)、展現(xiàn)最新成果、反映最新進(jìn)展的文章，本刊隆重推薦。

1、立法進(jìn)程

《公共圖書館法》立法工作在2008年11月正式啟動。在文化部召開的立法啟動工作會議上，決定首先由中國圖書館學(xué)會和國家圖書館牽頭，組織全國的專家開展立法支撐研究，為法律條文的起草提供資料、事實、思路、方案準(zhǔn)備。會后，立法工作實質(zhì)性開始。到目前為止，已經(jīng)走完的進(jìn)程節(jié)點主要有：

2009年1月，中國圖書館學(xué)會新年峰會專題討論立法支撐研究工作[1]。會議經(jīng)過充分討論，議定了支撐研究的主要內(nèi)容，確定了支撐研究的工作方案，協(xié)商遴選了支撐研究專題組負(fù)責(zé)人，決定了支撐研究專題組組建原則和辦法。為保證支撐研究的順利進(jìn)行，中國圖書館學(xué)會和國家圖書館還成立了支撐研究的保障協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

2009年2-7月，立法支撐研究第一階段工作順利完成。7月中旬，支撐研究的初步成果提交文化部。

2009年11月初，在中國圖書館學(xué)會年會期間，《公共圖書館法》條文草案（以下簡稱條文草案）的“討論稿”首次征求界內(nèi)人士意見。

2010年3月，條文草案的“征求意見稿”由文化部辦公廳發(fā)至相關(guān)部委和各省、市、自治區(qū)文化廳局，征求意見。

2010年7月，文化部通過中國圖書館學(xué)會秘書處就條文草案涉及的一些重要問題征求支撐研究專家組和圖書館法律與知識產(chǎn)權(quán)研究專業(yè)委員會的意見。

從立法程序上說，到今天為止，《公共圖書館法》還沒有走出文化部。

2、關(guān)于立法支撐研究

《公共圖書館法》立法支撐研究共涉及了11個專題：(1)國內(nèi)外立法資料收集與分析；(2)立法背景與立法必要性、可行性研究；(3)公共圖書館的性質(zhì)與功能研究；(4)公共圖書館的設(shè)置與體系建設(shè)研究；(5)公共圖書館管理體制研究；(6)公共圖書館績效評估研究；(7)公共圖書館人、財、物保障及呈繳本制度研究；(8)著作權(quán)保護(hù)法律在公共圖書館的適用研究；(9)公共圖書館文獻(xiàn)資源建設(shè)法律保障研究；(10)讀者權(quán)益與圖書館服務(wù)研究；(11)公共圖書館與“數(shù)字圖書館”——數(shù)字環(huán)境下公共圖書館事業(yè)的發(fā)展研究。

全國有70多位專家學(xué)者、公共圖書館管理者和實際工作者參與了支撐研究。在為期半年的時間里，先后召開了5次專題工作會議。到2009年7月中旬，11個專題約120萬字的研究成果提交文化部，標(biāo)志著支撐研究第一階段工作的完成。所有參與研究的人員以高度負(fù)責(zé)的精神全身心投入其中，較為出色地完成了任務(wù)，受到了文化部的好評。

支撐研究不是條文起草，涉及了法律將要涉及的主要內(nèi)容及法律將要確立的基本制度。支撐研究所提供的國內(nèi)外事實、資料、數(shù)據(jù)及所形成的研究結(jié)論對法律條文的起草具有重要的參考價值。已經(jīng)完成的支撐研究只是初步的、階段性的，支撐研究將伴隨立法工作的全過程。

《中國圖書館學(xué)報》從2009年第2期開始開辟專欄，連續(xù)刊發(fā)支撐研究各專題經(jīng)過高度濃縮的成果，預(yù)計持續(xù)1年左右。另外，目前各專題組正在對支撐研究的初步成果做進(jìn)一步的修改完善，預(yù)計從2010年開始由國家圖書館出版社陸續(xù)結(jié)集出版。

3、有關(guān)法律的幾個問題

業(yè)界同仁對《公共圖書館法》的期望值很高，希望通過立法能使一些長期困擾事業(yè)發(fā)展的問題得到根本解決，但是現(xiàn)實的體制、政策、發(fā)展環(huán)境決定了現(xiàn)階段立法所能解決的問題是有限的。目前立法工作的整體思路是：條文原則化，以建立基本制度、確立解決問題的基本原則為目標(biāo)；具體問題主要通過未來制定法律實施細(xì)則或行政主管部門依法制定規(guī)章、政策來解決。

分析目前見到的“討論稿”、“征求意見稿”，可以看到本次立法顯現(xiàn)的一些特點。

3.1把公共圖書館事業(yè)納入公共文化服務(wù)體系

這是2005年以來我國構(gòu)建覆蓋全社會的公共文化服務(wù)體系理論和實踐成果的法律化。公共圖書館作為公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，它的性質(zhì)就是一個由政府全額撥款的公益性事業(yè)單位；它的社會功能就是通過提供圖書館服務(wù)來保障公眾基本文化權(quán)益，滿足公眾基本文化需求；它的建設(shè)和服務(wù)原則就是充分體現(xiàn)公益性、基本性、均等性和便利性?！肮参幕?wù)體系重要組成部分”這一界定，明確了公共圖書館在社會系統(tǒng)中地位、性質(zhì)、功能和價值。

3.2公共圖書館設(shè)置：逐步形成設(shè)施覆蓋體系

“一個城市只有一個圖書館，一級政府設(shè)置一個圖書館”，公共圖書館大多處于“設(shè)施孤島”狀態(tài)而沒有形成設(shè)施體系，這是目前我國較為普遍的現(xiàn)象，也是我國的公共圖書館事業(yè)和發(fā)達(dá)國家最大的差距之一。設(shè)施體系是服務(wù)體系的基礎(chǔ)。沒有完善的設(shè)施覆蓋體系，就不會有完善的服務(wù)提供體系。本次立法設(shè)立專章規(guī)范公共圖書館的設(shè)置。

關(guān)于公共圖書館的設(shè)置原則，明確提出依據(jù)本地區(qū)人口分布情況及經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科學(xué)事業(yè)發(fā)展需要確定公共圖書館的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局。把本地人口作為設(shè)置公共圖書館的首要依據(jù)，公共圖書館的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局首先服從于人口數(shù)量，這是公共文化服務(wù)均等性、便利性原則的體現(xiàn)，也是對以往主要由行政級別決定公共圖書館規(guī)模、布局的突破。這一原則與2008年頒布的《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》、《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》相一致，實際上也是將上述兩個政府規(guī)范性文件中形成的設(shè)置原則法律化，明確體現(xiàn)了公共圖書館設(shè)置逐步形成設(shè)施覆蓋體系的導(dǎo)向。

3.3經(jīng)費保障：滿足公共圖書館免費提供基本服務(wù)的需求

關(guān)于公共圖書館經(jīng)費保障的基本原則，現(xiàn)行政策是比較明確的，法律加以重申，同樣是將現(xiàn)行政策法律化。如規(guī)定“公共圖書館是政府全額撥款的公益性事業(yè)單位”，“公共圖書館經(jīng)費列入本級財政預(yù)算，并與財政收入增長的幅度相適應(yīng)”等。

2005年以來，在構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的進(jìn)程中，我們在理論上逐步理清了一個問題：公共文化服務(wù)保障的是基本權(quán)益，滿足的是基本需求。那么，對公共圖書館來說，與保障基本權(quán)益、滿足基本需求相適應(yīng)的“基本服務(wù)”是什么？不把“基本服務(wù)”界定清楚，經(jīng)費保障就變成了無標(biāo)準(zhǔn)的“無底洞”。立法支撐研究對這一問題做了重點研究，形成了基本結(jié)論[2]。目前的條文草案吸收了支撐研究的成果，規(guī)定公共圖書館基本服務(wù)的內(nèi)容和形式包括：(1)文獻(xiàn)的檢索、閱覽、外借；(2)電子與網(wǎng)絡(luò)信息資源的檢索、視聽；(3)參考咨詢服務(wù)；(4)開展閱讀指導(dǎo)和推廣活動；(5)開展與公共圖書館性質(zhì)功能相關(guān)的其他服務(wù)項目和服務(wù)活動。公共圖書館免費提供基本服務(wù)的經(jīng)費需求包括兩個方面：一是基本服務(wù)本身所需要的經(jīng)費需求；二是提供基本服務(wù)的保障和支撐條件所需要的經(jīng)費需求，即所謂“有了馬還要有草料”。據(jù)此，條文草案規(guī)定，公共圖書館的經(jīng)費開支項目包括文獻(xiàn)信息資源的借閱服務(wù)、咨詢與信息服務(wù)、讀者活動和基層服務(wù)的經(jīng)費以及保障上述服務(wù)的文獻(xiàn)信息資源購置費、人員經(jīng)費、業(yè)務(wù)費、設(shè)備費和其他專項經(jīng)費等。

為公共圖書館的基本服務(wù)劃出了大致邊界，明確了經(jīng)費保障就是滿足公共圖書館免費提供基本服務(wù)的經(jīng)費需求，明確了免費提供基本服務(wù)的經(jīng)費需求既包括基本服務(wù)本身所需經(jīng)費又包括提供基本服務(wù)的保障和支撐條件所需經(jīng)費，這是本次立法的一大進(jìn)展。

3.4人員保障：優(yōu)化數(shù)量與結(jié)構(gòu)，建立準(zhǔn)入制度。

與經(jīng)費相比，人員是一個更為復(fù)雜的問題。立法支撐研究的結(jié)論認(rèn)為，目前我國公共圖書館的人員保障面臨著三大問題：職業(yè)準(zhǔn)入、館長選任、數(shù)量與結(jié)構(gòu)[3]。本次立法已經(jīng)形成了建立職業(yè)準(zhǔn)入制度的共識，條文草案也有“公共圖書館工作人員實行職業(yè)資格準(zhǔn)入制度”的明確表述。但是，職業(yè)準(zhǔn)入制度怎樣建立？以什么方式實現(xiàn)？是設(shè)計一套新的制度，還是與現(xiàn)有的專業(yè)教育制度和人員錄用考試制度相銜接？設(shè)計新制度的可行性有多大？如果是銜接，怎樣銜接？這些問題目前在研究層面尚未達(dá)成共識，法律規(guī)定難以具體化。這類問題就屬于立法確立基本制度、基本原則，具體做法留待行政主管部門依法制定配套規(guī)章政策去解決的問題。

就現(xiàn)狀看，公共圖書館的從業(yè)人員可以說人才緊缺與人浮于事并存，從本質(zhì)上說，是數(shù)量和結(jié)構(gòu)不合理并存。立法支撐研究的結(jié)論認(rèn)為，就數(shù)量而言，決定人員編制數(shù)量的主要因素包括服務(wù)人口、流通量、服務(wù)功能和設(shè)施的結(jié)構(gòu)布局、管理模式等，其中服務(wù)人口是最主要的決定因素；就結(jié)構(gòu)而言，基于對國內(nèi)外歷史和現(xiàn)實大樣本數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，專業(yè)人員不應(yīng)低于從業(yè)人員的70%[3]。條文草案有關(guān)人員保障的規(guī)定吸收了支撐研究的結(jié)論，規(guī)定公共圖書館的人員編制數(shù)量以所在區(qū)域服務(wù)人口數(shù)為依據(jù)，同時兼顧館舍規(guī)模、館藏資源數(shù)量和服務(wù)范圍等因素。其中的一個亮點是提出了一個量化指標(biāo)：服務(wù)人口每20000人至少配備1名工作人員。這是一個基于現(xiàn)狀適當(dāng)提高的指標(biāo)（2008年全國公共圖書館工作人員與服務(wù)人口之比為1∶25000左右），與正在最后審批階段的《公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》提出的指標(biāo)相一致。關(guān)于人員結(jié)構(gòu)，條文草案提出的標(biāo)準(zhǔn)是，專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量不少于全館職工人數(shù)的三分之二。

3.5強(qiáng)化讀者權(quán)利保障和讀者個人信息保護(hù)

本次立法有一個非常明確的指導(dǎo)思想：《公共圖書館法》不是公共圖書館或圖書館員利益保護(hù)法，而是公眾利益、讀者利益保護(hù)法，事業(yè)發(fā)展促進(jìn)法。立法支撐研究對讀者權(quán)利保障進(jìn)行了重點研究[4]，主要研究結(jié)論被條文草案所采用。在目前階段，國家保障自然人、法人及其他組織利用公共圖書館文獻(xiàn)信息資源權(quán)利的具體表現(xiàn)是什么？條文草案規(guī)定：(1)平等獲取知識和信息的權(quán)利；(2)免費享受公共圖書館基本服務(wù)的權(quán)利；(3)自主選擇普通讀物而不受干預(yù)的權(quán)利；(4)對公共圖書館服務(wù)進(jìn)行批評、建議和監(jiān)督的權(quán)利。

公共圖書館是一個掌握著大量讀者個人信息的機(jī)構(gòu)，保護(hù)讀者個人信息是保障讀者權(quán)益的題中應(yīng)有之義。面對目前我國公共圖書館保護(hù)讀者個人信息意識不強(qiáng)、措施不力、與國際通行做法差距較大的現(xiàn)實，本次立法在這方面做出了引領(lǐng)，規(guī)定公共圖書館應(yīng)當(dāng)做好對讀者信息的保護(hù)和管理，不得向他人泄露讀者的個人信息，不得利用讀者個人信息從事其他活動。

3.6對若干熱點問題的回應(yīng)

近年來，公共圖書館服務(wù)出現(xiàn)了一些受到社會公眾關(guān)注的熱點問題。立法支撐研究對這些問題進(jìn)行了專門研究，提出了立法建議，條文草案也對一些能夠較為準(zhǔn)確把握的問題作出了明確規(guī)定。

例如，在國際上，“圖書館”這一稱謂往往被認(rèn)為是“非獨占稱謂”，即可以自由使用。支撐研究對我國目前階段社會力量參與圖書館建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行了深入研究，認(rèn)為目前國內(nèi)社會力量舉辦的開展圖書借閱業(yè)務(wù)的“圖書館”性質(zhì)不同、形式各異，應(yīng)按其性質(zhì)分類監(jiān)管，并規(guī)定不同性質(zhì)組織的命名方法[5]。條文草案采納了這一立法建議，規(guī)定凡經(jīng)營性的圖書租借組織不得使用圖書館名稱。

再如，近年來各級公共圖書館的資源采購基本被納入政府招標(biāo)采購范疇。支撐研究的調(diào)查顯示，政府招標(biāo)采購顯示出了一些積極意義，但也存在問題，如有些地方政府或主管部門片面追求低價而選擇了資質(zhì)不高的供應(yīng)商，從而影響了入藏文獻(xiàn)的質(zhì)量。這一問題的本質(zhì)是圖書館的自主采購權(quán)被限制或削弱。支撐研究認(rèn)為，公共圖書館的自主采購權(quán)與文獻(xiàn)的政府招標(biāo)采購并不矛盾，法律應(yīng)保障公共圖書館的自主采購權(quán)[6]。根據(jù)這一立法建議，條文草案明確規(guī)定，公共圖書館享有文獻(xiàn)信息資源的自主采購權(quán)。當(dāng)然，到底怎樣做才是圖書館的自主采購權(quán)和政府招標(biāo)采購的有機(jī)結(jié)合、互為制約，需要在實踐中繼續(xù)探索，也需要未來的實施細(xì)則和政府規(guī)章作出具有操作性的規(guī)范。

又如，在保障讀者平等獲取知識和信息的權(quán)利及圖書館不得任意限制、封存、損毀、變賣、轉(zhuǎn)讓收藏的文獻(xiàn)信息資源的大前提下，公共圖書館對收藏的古舊文獻(xiàn)怎樣提供利用？2004年名噪一時的“蘇圖事件”就是由古籍利用而引發(fā)的社會事件。條文草案規(guī)定，公共圖書館對收藏的古舊文獻(xiàn)實行保護(hù)性借閱，明確了古舊文獻(xiàn)和一般文獻(xiàn)不同的借閱利用原則。同樣，怎樣做就算“保護(hù)性借閱”？如何操作？需要通過依法制定實施細(xì)則來實現(xiàn)。

4、結(jié)語

《公共圖書館法》的制定目前還處于初步階段，以上所述只是截至目前的進(jìn)展。隨著征求意見范圍的擴(kuò)大、立法進(jìn)程的推進(jìn)，需要修正、補(bǔ)充、完善、深化的問題一定有很多，《公共圖書館法》不可能速戰(zhàn)速決。

要說立法工作面臨的問題，筆者以為，一個重要的問題是在《公共圖書館法》中如何處理國家圖書館。筆者在《關(guān)于公共圖書館立法及其支撐研究》一文中對此有過闡述[7]，不贅述。簡單地說，目前業(yè)界在學(xué)理上的爭論和實踐上的不同看法導(dǎo)致這一問題至今難以達(dá)成共識，而這一問題若尋找不到有效解決方案，可能會延緩立法進(jìn)程。

【參考文獻(xiàn)】

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