第一篇：從檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)談?wù)剬?duì)職務(wù)犯罪的控制

[關(guān) 鍵 詞]職務(wù)犯罪犯罪控制檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)近二十年來(lái)，我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)和改革開(kāi)放事業(yè)取得了巨大成就。然而，伴隨著巨大的輝煌，～現(xiàn)象的黑影也在不斷擴(kuò)展，特別是職務(wù)犯罪呈蔓延之勢(shì)，已引起黨中央及社會(huì)各界的關(guān)注，采取了一系列打擊和預(yù)防職務(wù)犯罪的政策和措施，取得了一定的成效，但職務(wù)犯罪的勢(shì)頭似乎很難得到有效的遏制，并且呈現(xiàn)出很多新的特點(diǎn)。大案要案急劇增多，犯罪金額在幾十萬(wàn)元、幾百萬(wàn)元甚至上千萬(wàn)元的屢屢出現(xiàn)；位高權(quán)重的領(lǐng)導(dǎo)干部卷入職務(wù)犯罪的人數(shù)呈上升趨勢(shì)，在社會(huì)上造成極為惡劣的影響；有組織的團(tuán)伙作案日益增加，如湛江走私案、廈門(mén)走私案令人觸目驚心；企業(yè)中的～現(xiàn)象日益嚴(yán)重，部分國(guó)有企業(yè)陷入虧損的原因之一，就是某些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和其他經(jīng)營(yíng)管理人員對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施猖狂掠奪和恣意浪費(fèi)而造成的；利用高科技手段進(jìn)行的智能型犯罪使得職務(wù)犯罪更趨向復(fù)雜化。面對(duì)如此嚴(yán)峻的形勢(shì)，黨和國(guó)家一直在尋找有效治理職務(wù)犯罪的良策，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，肩負(fù)著法律賦予的查辦職務(wù)犯罪的重大職責(zé)，如何有效地控制職務(wù)犯罪成為一個(gè)重要的課題，本文擬從檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)這一角度針對(duì)職務(wù)犯罪的控制進(jìn)行一些探索，以期對(duì)職務(wù)犯罪治理的研究能有所裨益。

一、職務(wù)犯罪的控制

（一）、犯罪控制理論

1、犯罪控制的含義迄今為止的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，犯罪是可以控制的，但無(wú)從消失，犯罪是社會(huì)矛盾的綜合反映，是社會(huì)的伴生物，社會(huì)的存在，必然導(dǎo)致犯罪的存在，要消滅犯罪，除非消滅社會(huì)。我們?cè)跓o(wú)法消滅犯罪的情況下，力爭(zhēng)控制犯罪也許是人類社會(huì)唯一的明智選擇。犯罪控制是現(xiàn)實(shí)主義刑罰目的觀的體現(xiàn)?，F(xiàn)代犯罪學(xué)的發(fā)展就是理想主義刑罰目的觀與現(xiàn)實(shí)主義刑罰目的觀相互交織、彼此矛盾而后者逐漸上升、占據(jù)優(yōu)勢(shì)的過(guò)程，理想主義刑罰目的觀是把刑法本位作為對(duì)付犯罪的基本模式，這一犯罪對(duì)策經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐檢驗(yàn)，面對(duì)的治安形勢(shì)依然是：犯罪率增長(zhǎng)，案犯率上升。這自然引起人們的反思，同時(shí)使得現(xiàn)實(shí)主義刑罰目的觀逐漸占據(jù)了上風(fēng)。人們逐漸認(rèn)識(shí)到：犯罪控制機(jī)制不能只局限于刑罰范疇，因而產(chǎn)生了所謂的“非犯罪化”、“非刑罰化”政策，自由刑的替代措施，監(jiān)獄管理制度上出現(xiàn)的所謂開(kāi)放式監(jiān)獄等等，犯罪控制不再局限于刑罰。因此可以說(shuō)，犯罪控制這一概念正是現(xiàn)實(shí)主義刑罰目的觀在刑罰目的和犯罪對(duì)策上的折射，它是指為了適應(yīng)犯罪的基本規(guī)律，把犯罪遏制在一定范圍內(nèi)或一定程度上的方法和手段。在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)刑法學(xué)界占優(yōu)勢(shì)地位的觀點(diǎn)是：凈化社會(huì)，減少犯罪，以致最終消滅犯罪，在這種背景下“犯罪控制”的提法和認(rèn)識(shí)都是根本不可能存在的。盡管在八十年代初，我國(guó)已經(jīng)提出了對(duì)青少年犯罪采取綜合治理的思想，但對(duì)成年人犯罪仍然相信只有“嚴(yán)打”才能實(shí)現(xiàn)治安狀況的“根本好轉(zhuǎn)”，然而鐵的事實(shí)是犯罪率居高不下，大案要案持續(xù)上升。由此，人們相應(yīng)理智地將消滅犯罪的提法逐漸調(diào)整為爭(zhēng)取治安狀況良好。這種變化反映了國(guó)家對(duì)犯罪基本規(guī)律的認(rèn)識(shí)的進(jìn)步，而對(duì)犯罪的科學(xué)認(rèn)識(shí)是制定正確的犯罪對(duì)策和進(jìn)行有效的工作的首要前提和重要保證。

2、犯罪控制的目標(biāo)從理論上說(shuō)，犯罪控制的目標(biāo)是不使犯罪蔓延、泛濫而保持在正常度之內(nèi)。犯罪的正常度還不完全是指社會(huì)可容忍的犯罪率，因?yàn)榉缸锫手饕獌A向于犯罪的量上，而犯罪正常度應(yīng)該是在犯罪的質(zhì)和量上都有所反映，因而是指在具體時(shí)空背景下社會(huì)對(duì)犯罪的質(zhì)和量的可容忍的限度?？陀^上應(yīng)該從社會(huì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展來(lái)考察犯罪的正常度問(wèn)題，因?yàn)榉缸镏哺谏鐣?huì)，也正由于此，衡量犯罪正常與否的標(biāo)準(zhǔn)本身就是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，包括民族傳統(tǒng)、文化觀念、歷史條件、社會(huì)背景、現(xiàn)實(shí)需要、主觀力量、心理承受能力等等因素互相作用形成的一個(gè)可以被社會(huì)廣泛接受的結(jié)論。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)存歷史階段只是被人們模糊的感知，尚無(wú)法被具體的量化。基于此，我們認(rèn)為可以從更深的層次——效果層次上來(lái)考察犯罪控制的目標(biāo)。犯罪控制最終極的目標(biāo)也可以說(shuō)是其最終要達(dá)到的效果應(yīng)該是最大限度地保障社會(huì)穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)良好的環(huán)境，因?yàn)樯a(chǎn)力發(fā)展是人類社會(huì)發(fā)展的根本動(dòng)力。在現(xiàn)階段的中國(guó)，犯罪問(wèn)題是復(fù)雜的，而且是處于不斷的變化之中，任何單獨(dú)的一個(gè)部門(mén)的力量、一種手段都不足以控制復(fù)雜的犯罪問(wèn)題。犯罪這種社會(huì)現(xiàn)象是主客觀原因相互影響、共同作用形成的“綜合征”，只能用綜合的手段加以控制。而中國(guó)當(dāng)前的第一要?jiǎng)?wù)就是發(fā)展，尤其是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所有的工作都應(yīng)當(dāng)圍繞這個(gè)大局，因此控制犯罪的所有手段也應(yīng)該為這個(gè)大局服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安，為發(fā)展?fàn)I造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

（二）、職務(wù)犯罪控制的現(xiàn)狀職務(wù)犯罪是一種具有特定身份的人員實(shí)施的與自身職務(wù)相關(guān)的犯罪行為，其本質(zhì)是對(duì)權(quán)力的濫用和褻瀆，是權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中發(fā)生的權(quán)力異化和失控現(xiàn)象。在我國(guó)，職務(wù)犯罪是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職務(wù)上的便利，濫用職權(quán)，不盡職責(zé)，侵害國(guó)家機(jī)關(guān)正常活動(dòng)，致使國(guó)家和人民利益遭受重大損失，依照法律規(guī)定應(yīng)受刑罰處罰的行為。職務(wù)犯罪的主要表現(xiàn)為貪污賄賂、挪用公款等經(jīng)濟(jì)犯罪和瀆職侵權(quán)犯罪，是～現(xiàn)象最突出的表現(xiàn)形式。～與黨的性質(zhì)、宗旨不符，反～斗爭(zhēng)關(guān)系到我國(guó)改革開(kāi)放的成敗，關(guān)系到黨和國(guó)家的興衰命運(yùn)，是“關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡的嚴(yán)峻斗爭(zhēng)”。中國(guó)治理職務(wù)犯罪的戰(zhàn)略正在向縱深推進(jìn)，隨著工作進(jìn)展和斗爭(zhēng)不斷取得新的成果，治理的整體思路從標(biāo)本兼治、更多地注重治標(biāo)轉(zhuǎn)向標(biāo)本兼治、以治本為主，也即從以打擊為主轉(zhuǎn)向以預(yù)防為主。檢察機(jī)關(guān)作為查辦職務(wù)犯罪的職能部門(mén)，一方面加大了嚴(yán)懲貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪的工作力度，另一方面強(qiáng)調(diào)了預(yù)防職務(wù)犯罪是遏制～的治本之策，并把預(yù)防職務(wù)犯罪工作納入到各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的重要業(yè)務(wù)工作中去，運(yùn)用檢察建議、辦案回訪、法律宣傳等手段，選擇適當(dāng)?shù)倪\(yùn)作方式，積極開(kāi)展具有檢察特色的特殊預(yù)防、個(gè)案預(yù)防、行業(yè)預(yù)防、隨案預(yù)防、社會(huì)預(yù)防等預(yù)防職務(wù)犯罪工作。同時(shí)在全社會(huì)建立起預(yù)防職務(wù)犯罪的網(wǎng)絡(luò)，動(dòng)員全社會(huì)的力量強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，力圖從源頭上遏制職務(wù)犯罪。這一預(yù)防為主、依法打擊的治理職務(wù)犯罪的理念，已經(jīng)貫徹到反～斗爭(zhēng)的各項(xiàng)

工作中去，并取得了一定的成效，但我們?nèi)匀粦?yīng)該看到要建立一個(gè)龐大、完善的預(yù)防職務(wù)犯罪的體系尚需時(shí)日，檢察機(jī)關(guān)除了運(yùn)用預(yù)防和打擊這兩個(gè)基本手段對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行控制，應(yīng)該還可以嘗試從檢察權(quán)的其他方面研究對(duì)職務(wù)犯罪的控制。根據(jù)犯罪控制的理論，職務(wù)犯罪控制的目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，在預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪的同時(shí)，也要注重職務(wù)犯罪控制的社會(huì)效果和經(jīng)濟(jì)效果，而檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用自由裁量權(quán)在一定程度上能達(dá)到這樣的效果。

二、檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)

（一）、檢察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)定義及概念：檢察機(jī)關(guān)刑事自由裁量權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)在刑事法律適用過(guò)程中，在所適用的刑事法律規(guī)范內(nèi)容允許的范圍內(nèi)，根據(jù)自己認(rèn)為適宜與否而在可以采取的多種法律行為中作出相應(yīng)選擇的權(quán)力。我國(guó)法律所賦予的檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)是通過(guò)檢察官在具體辦案運(yùn)用法律過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)，即根據(jù)事實(shí)和法律，裁量決定犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的刑事法律后果并采取相應(yīng)法律措施的權(quán)力。這種權(quán)力是我國(guó)憲法和刑事訴訟法所賦予的，該權(quán)力的運(yùn)用貫穿于刑事訴訟的整個(gè)過(guò)程。檢察官的自由裁量權(quán)是檢察官具體在刑事案件立案、偵查、起訴、和執(zhí)行過(guò)程幾個(gè)階段中予以體現(xiàn)。依刑事訴訟的階段不同和國(guó)家刑事法律規(guī)定，這種刑事裁量權(quán)表現(xiàn)為：偵查立案裁量權(quán)、強(qiáng)制措施裁量權(quán)（批準(zhǔn)逮捕裁量權(quán)）、審查起訴不起訴裁量權(quán)、抗訴裁量權(quán)，（可以引入刑事訴訟法相關(guān)法律條文）這些自由裁量權(quán)的行使是以尊重當(dāng)前事實(shí)和法律為前提，而自由裁量中的自由僅僅是在一定限度內(nèi)的自由，應(yīng)受到特定條件的限制，逾越一些限制就意味著自由裁量權(quán)的濫用。

（二）、檢察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的特點(diǎn)及行使原則：我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1、自由裁量權(quán)具有程序權(quán)力屬性。根據(jù)我國(guó)刑事訴訟法的規(guī)定，縱觀刑事訴訟的各個(gè)階段，檢察機(jī)關(guān)的裁量權(quán)是一種程序權(quán)力，但是這種程序權(quán)力如偵查立案裁量權(quán)、不起訴裁量權(quán)都有終止刑事訴訟程序的效力。這賦予了檢察機(jī)關(guān)較大的裁量權(quán)力。

2、自由裁量權(quán)具有使用上的靈活性。行使裁量權(quán)沒(méi)有人民法院那樣嚴(yán)格，既無(wú)須公開(kāi)審理也無(wú)須控辯雙方質(zhì)證，在刑事訴訟的多個(gè)環(huán)節(jié)都可以根據(jù)具體情況采取靈活的方式方法，及時(shí)處理發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

3、裁量權(quán)具有效力的可變性。對(duì)辦理案件的認(rèn)識(shí)過(guò)程是一個(gè)逐漸深入的過(guò)程，可以通過(guò)合法的程序和有效的措施進(jìn)行變更，從這種意義上講，檢察機(jī)關(guān)行使的裁量權(quán)具有可變性，這種可變性也是認(rèn)識(shí)事物尊重客觀規(guī)律的表現(xiàn)。

4、裁量權(quán)的運(yùn)用具有相對(duì)廣泛性。根據(jù)我國(guó)刑事訴訟法的規(guī)定，人民法院的刑事裁量權(quán)只適用于案件審判階段，而檢察機(jī)關(guān)的裁量權(quán)涉及到從刑事案件的立案、批準(zhǔn)逮捕（強(qiáng)制措施的適用）、審查起訴、審判監(jiān)督和執(zhí)行等刑事訴訟的全過(guò)程。檢察機(jī)關(guān)自己承辦的職務(wù)犯罪案件首先就需要進(jìn)行刑事裁量。根據(jù)以上闡述的檢察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)是一把雙刃劍，運(yùn)用得當(dāng)可以抑制和預(yù)防犯罪，產(chǎn)生好的社會(huì)效果和法律效果，運(yùn)用不當(dāng)極易激化社會(huì)矛盾，給權(quán)力濫用和～培育溫床。因此在我國(guó)現(xiàn)實(shí)條件下檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)明確一般指向性標(biāo)準(zhǔn)和原則，給社會(huì)公眾就具體問(wèn)題有一正確判斷和合理預(yù)期，避免給人以不公正和暗箱操作之感，從而達(dá)到教育、預(yù)防和抑制犯罪的目的，從社會(huì)綜合效果上達(dá)到控制犯罪的目標(biāo)。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則：

1、依法原則。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行自由裁量須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，這是法制原則的基本要求。刑事訴訟活動(dòng)所遵循的基本法律主要是《刑法》和《刑事訴訟法》，法律有明確規(guī)定的，檢察機(jī)關(guān)依法行使法律賦予的權(quán)力就不應(yīng)有所懈怠，也不得超越法律的授權(quán)，濫用權(quán)力。

2、犯罪主、客觀要件考察評(píng)價(jià)原則。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)考察犯罪嫌疑人、被告人的年齡、職業(yè)、犯罪目的、犯罪動(dòng)機(jī)、犯罪手段、犯罪時(shí)間、地點(diǎn)、社會(huì)危害后果以及犯罪嫌疑人的一貫表現(xiàn)行使自由裁量權(quán)，體現(xiàn)人性化。

3、保護(hù)被害人原則。檢察機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)一定要事先充分考慮被害人的利益和意見(jiàn)。如果沒(méi)有被害人的理解和認(rèn)同，或者嚴(yán)重?fù)p害了被害人的利益這無(wú)疑會(huì)引起社會(huì)公眾誤解，破壞社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)也損害檢察機(jī)關(guān)司法活動(dòng)的權(quán)威性和公正性。

4、體現(xiàn)教育、挽救、感化犯罪人的原則。我國(guó)已加入世界～保護(hù)公約，檢察機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)在充分考慮社會(huì)利益的同時(shí)，必須考慮嫌疑人、被告人的合法利益，自由裁量權(quán)的行使不僅要體現(xiàn)我國(guó)懲辦與寬大相結(jié)合的刑事政策，也要體現(xiàn)刑罰個(gè)別化原則的法律思想，因此，檢察機(jī)關(guān)自由裁量的行使不僅要有利于教育、挽救、感化犯罪嫌疑人，使犯罪人悔過(guò)自新，回歸社會(huì)，從而化解矛盾，減少犯罪。而且也有利于合理有效地利用矛盾，進(jìn)一步分化瓦解和打擊其他犯罪人，從而達(dá)到控制犯罪的目的。

5、維護(hù)公共利益原則。檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)著維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定、打擊犯罪的職責(zé)，因此在自身承辦的職務(wù)犯罪案件和公安機(jī)關(guān)承辦的案件中，不但要嚴(yán)厲打擊犯罪，同時(shí)更需要維護(hù)社會(huì)公共利益和公共秩序。這要求檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事裁量，必須權(quán)衡利弊，從有利社會(huì)大局和公共利益中取舍。各國(guó)制定刑法的目的都不只為了單純地打擊犯罪，其終極目的都是為了維護(hù)社會(huì)的正常秩序，有效地把犯罪控制在合理的度內(nèi)。賦予檢察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)和審判機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)都有其非?，F(xiàn)實(shí)的意義。作為大陸法系國(guó)家的日本，主要通過(guò)檢察機(jī)關(guān)起訴的裁量權(quán)的行使來(lái)體現(xiàn)對(duì)主體人的關(guān)懷和保護(hù)，從而達(dá)到抑制和控制犯罪的最終目的，這里的是否起訴的裁量權(quán)的行使事實(shí)上就起到了調(diào)解、緩和的作用；作為英美法系國(guó)家的美國(guó)，其檢察官也主要在三個(gè)方面行使自由裁量權(quán)：即決定起訴、決定撤訴和訴辯交易。美國(guó)80%的刑事案件都是通過(guò)訴辯交易終結(jié)，這樣既提高了訴訟效率，又緩解了激烈的社會(huì)矛盾。上述國(guó)家檢察機(jī)關(guān)裁量權(quán)的運(yùn)用都可以隨著國(guó)家現(xiàn)實(shí)形勢(shì)的變化，刑事法律政策的變化，做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以保證在不同時(shí)期、階段有所側(cè)重。如美國(guó)許多檢察官建立了只起訴某類案的特殊政策，在二十世紀(jì)六十年代，聯(lián)邦最高檢察院把注意力集中在種族歧視案件上；從1978年到二十世紀(jì)九十年代，聯(lián)邦檢察官又在全力剪除黑手黨，起訴了一大批黑手黨分子。我們知道，法律的剛性規(guī)定不可能精密到任何一切可能出現(xiàn)的具體

情況，涵蓋一切。正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家密爾頓·弗里德曼所指出的那樣，法治并不能排除一切人的因素，“沒(méi)有任何法律可以得到如此精確的限定，以致避免的任何解釋問(wèn)題；同時(shí)沒(méi)有任何法律能夠得到如此精確的限定，以致于明確地包含了一切可能出現(xiàn)的情況?！币虼?，法律必然給法律的實(shí)施者以有限的自主。硬性的法律和自由裁量權(quán)的關(guān)系決不是互相排斥，而是互相補(bǔ)充，從而對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效調(diào)控。國(guó)家立法者給予檢察機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)也是經(jīng)過(guò)深思熟慮，而自由裁量權(quán)的行使可以使檢察機(jī)關(guān)及其工作人員根據(jù)案件的事實(shí)、證據(jù)和社會(huì)利益等各方面的實(shí)際情況，采取更適于該具體案件的處理辦法，使刑事法律所追求的公平、正義、秩序等價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。

三、檢察機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)對(duì)控制職務(wù)犯罪的效果

1、符合刑罰個(gè)別化的理論，有助于犯罪人回歸社會(huì)，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。在現(xiàn)代社會(huì)，刑罰的重心已由犯罪轉(zhuǎn)移到犯罪人。刑罰的個(gè)別化，是指適用刑罰時(shí)注重對(duì)犯罪人的教育改造，以防止犯罪人再犯罪為宗旨，刑罰已經(jīng)不是回顧已然的犯罪而是前瞻未然的犯罪的手段。簡(jiǎn)言之，刑罰以預(yù)防犯罪和再犯罪為其重要功能。從某種意義上講，檢察機(jī)關(guān)對(duì)自由裁量權(quán)的運(yùn)用更有助于實(shí)現(xiàn)刑罰的這種功能。這是因?yàn)闄z察官適用自由裁量權(quán)時(shí)必須進(jìn)行利益權(quán)衡，要考慮對(duì)犯罪的預(yù)防、改造、震懾之功能。尤其是對(duì)于初犯等如果起訴后對(duì)其沒(méi)有好處，而對(duì)其不起訴他也可能不再犯，就應(yīng)當(dāng)做出不起訴決定。同時(shí)，監(jiān)獄的改造效果難以令人滿意，原本期望通過(guò)改造犯罪使其回歸社會(huì)，結(jié)果反倒使監(jiān)獄成為誘發(fā)犯罪的搖籃。刑法的目的是阻止罪犯重新犯罪侵害公民，并規(guī)戒其他人不要重蹈覆轍。一種正確的刑罰，它的強(qiáng)度只要足以阻止人們犯罪就足夠了。沒(méi)有哪個(gè)人經(jīng)過(guò)權(quán)衡之后還會(huì)選擇那條使自己徹底、永久地喪失自由的道路，不管犯罪能給他帶來(lái)多少好處。對(duì)于職務(wù)犯罪中一些惡性較小、數(shù)額不大的案件，檢察機(jī)關(guān)完全可以運(yùn)用自由裁量權(quán)將其控制在最低限度的懲治范圍內(nèi)，用行政處罰、治安處罰等手段代之以刑罰處罰，更有利于犯罪人回歸社會(huì)。而且在實(shí)踐中，一些企業(yè)的正常運(yùn)行離不開(kāi)犯罪人，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)采取何種恰當(dāng)?shù)膹?qiáng)制措施就十分重要，甚至關(guān)系到企業(yè)的存亡、社會(huì)的安定。職務(wù)犯罪的性質(zhì)決定了一旦犯罪人失去了職務(wù)，就不可能再實(shí)施職務(wù)犯罪，因此只要在法律允許的范圍內(nèi)，采取非刑罰的手段已足以促使犯罪人悔過(guò)的情況下，都應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)檢察機(jī)關(guān)對(duì)自由裁量權(quán)的合理運(yùn)用?，F(xiàn)在提倡的人性化執(zhí)法也正是自由裁量權(quán)的一種體現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中提高服務(wù)意識(shí)，尋求執(zhí)法與為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，盡力減少案件查處對(duì)家庭、企業(yè)和社會(huì)的影響，在更深的層次上實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪控制的目標(biāo)。

2、具有訴訟經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值，緩解檢察官壓力，提高辦案效率。訴訟效益價(jià)值是指刑事訴訟程序的設(shè)計(jì)和運(yùn)作符合經(jīng)濟(jì)效益的要求，也就是指必須使刑事訴訟的操作符合經(jīng)濟(jì)效益的要求，使司法資源的投入和消耗降低，同時(shí)使大量刑事案件較快地得到處理。世界各國(guó)在制定法律時(shí)除了要求盡量滿足公平、正義的價(jià)值外，還要考慮訴訟的經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值。在世界范圍內(nèi)，在對(duì)付刑事犯罪的刑事訴訟過(guò)程中，各國(guó)司法機(jī)關(guān)面臨著一個(gè)共同的難題：一方面，犯罪數(shù)量居高不下，犯罪種類不斷增加，但與犯罪作斗爭(zhēng)的人員卻相對(duì)穩(wěn)定和無(wú)大的變化，使檢察官的偵查或者指控工作面臨很大的壓力；另一方面，傳統(tǒng)的訴訟程序繁瑣，效率低下，積壓了大量的刑事案件，羈押場(chǎng)所人滿為患，司法機(jī)關(guān)不堪重負(fù)。為適應(yīng)治安形勢(shì)的變化，世界各國(guó)一方面簡(jiǎn)化訴訟程序，實(shí)行簡(jiǎn)易審理，一方面通過(guò)立法采用機(jī)會(huì)原則，賦予檢察官自由裁量權(quán)。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，這些訴訟途徑具有重要的借鑒意義。我國(guó)目前正處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型階段，國(guó)家財(cái)力比較緊張，司法經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足司法活動(dòng)的需要，這就要求法律程序應(yīng)盡量縮小訴訟成本而達(dá)到最大訴訟效益。我國(guó)當(dāng)前職務(wù)犯罪的形勢(shì)是大案要案增多、卷入的～人數(shù)不斷上升，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把更多的精力投入到這些惡性較大的案件中去，而對(duì)其他一些不必要或者不應(yīng)當(dāng)進(jìn)入訴訟程序的職務(wù)犯罪案件，檢察官可以依法運(yùn)用自由裁量權(quán)使其在審查起訴階段終結(jié)，從而簡(jiǎn)化了訴訟程序，縮短了訴訟時(shí)間，減輕了訴累，節(jié)省人力、物力等司法資源，提高了訴訟效率和訴訟質(zhì)量，這也符合了職務(wù)犯罪控制的目標(biāo)對(duì)經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)效果的追求。

3、符合國(guó)際上“輕輕重重”的刑事政策趨向，有利于我國(guó)嚴(yán)打整治斗爭(zhēng)的順利開(kāi)展，有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。上個(gè)世紀(jì)60年代以來(lái)，伴隨著犯罪率的不斷上升，世界各國(guó)刑事政策出現(xiàn)了兩極化趨向，簡(jiǎn)言之就是法學(xué)界所謂的“輕輕重重”政策?！拜p輕”是指對(duì)輕微犯罪，包括偶犯、初犯、過(guò)失犯等主觀惡性不深的犯罪，處罰更輕。采取這種寬松的刑事政策，一方面是為了改善犯罪者更生和重返社會(huì)的條件，降低社會(huì)改造的難度和成本，降低再犯罪率，另一方面也是為了減輕司法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。“重重”是指對(duì)恐怖犯罪、嚴(yán)重侵犯公民人身財(cái)產(chǎn)安全的犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪等更多地、更長(zhǎng)期地適用監(jiān)禁刑。在西方國(guó)家中，“輕輕重重”政策的重點(diǎn)并不一致，有的國(guó)家如美國(guó)，其刑事政策的重心是“重重”政策，有的國(guó)家如西歐國(guó)家，其刑事政策的重心是“輕輕”政策，有的國(guó)家則采用“輕輕”政策與“重重”政策相結(jié)合的政策。但不論是采用何種模式，西方國(guó)家一般都很注重發(fā)揮“輕輕”政策在犯罪控制和預(yù)防、社會(huì)改造、重新配置司法資源等方面的作用。由于“輕輕重重”政策在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用，“輕輕重重”政策也成為了西方國(guó)家刑事政策的主流。我國(guó)從1983年開(kāi)始執(zhí)行的嚴(yán)打政策，可以說(shuō)是與國(guó)際上的“重重”刑事政策不謀而合。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于諸多原因，司法機(jī)關(guān)在執(zhí)行嚴(yán)打政策，強(qiáng)調(diào)“快捕快訴”、“從重從快”的同時(shí)，并沒(méi)有充分利用檢察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的作用，導(dǎo)致出現(xiàn)司法機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)日益沉重、司法資源日益短缺的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，在繼承和發(fā)揚(yáng)我國(guó)嚴(yán)打政策優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，有必要吸收“輕輕”政策的合理成分，在懲辦職務(wù)犯罪的執(zhí)法活動(dòng)中，恰當(dāng)運(yùn)用檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。這對(duì)于解決當(dāng)前司法機(jī)關(guān)人員、經(jīng)費(fèi)不足，任務(wù)日益繁重的問(wèn)題具有重要意義。同時(shí)，也能體現(xiàn)我國(guó)一向所倡導(dǎo)的懲辦與寬大相結(jié)合的刑事政策，教育、改造、預(yù)防、挽救

訟的程序，合理的變更強(qiáng)制措施，強(qiáng)制措施不能“終身制”；最后，強(qiáng)制措施的行使應(yīng)當(dāng)充分考慮國(guó)家、社會(huì)和人民的根本利益，權(quán)衡利弊，作出最有利的決定。如我院在查辦一起受賄窩案時(shí)，該國(guó)有企業(yè)幾位負(fù)責(zé)人都不同程度的收受他人的錢物，但在檢察機(jī)關(guān)找其談話時(shí)不僅交待了偵查機(jī)關(guān)掌握的犯罪事實(shí)，還主動(dòng)供述了偵查機(jī)關(guān)尚未掌握的其他犯罪事實(shí)，并且積極退贓。另外該國(guó)有公司在案發(fā)當(dāng)年簽訂了大量的合同，如將該單位所有負(fù)責(zé)人員全部采取強(qiáng)制措施，則公司面臨全面破產(chǎn)，大量工人崗，國(guó)家損失嚴(yán)重。我院經(jīng)研究討論，認(rèn)為犯罪嫌疑人犯罪事實(shí)都已基本交待清楚，同時(shí)不會(huì)影響訴訟的順利進(jìn)行。而且，對(duì)他們采取強(qiáng)制措施會(huì)損害國(guó)家集體及人民的根本利益，所以我院決定對(duì)于上述人員全部取保候?qū)?。后上述犯罪嫌疑人不僅能認(rèn)真悔改，同時(shí)為該單位取得相當(dāng)大的利益，公司營(yíng)利幾千萬(wàn)元，上交國(guó)家財(cái)稅幾百萬(wàn)元，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的合理運(yùn)用不僅有效控制犯罪，同時(shí)為國(guó)家獲取更大的利益。

3、不起訴制度“法定化”：筆者所指不起訴制度法定化，不是指立法的法定化，而是指司法的法定化，即檢察機(jī)關(guān)在適用法律時(shí)的法定化。我國(guó)刑事訴訟法明確而詳細(xì)的規(guī)定了不起訴的條件和程序，但要實(shí)踐中卻沒(méi)有很好的實(shí)施和貫徹。其原因就是在司法實(shí)踐中不起訴制度并未法定化，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)甚至還將不起訴作為考核下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)重要指標(biāo)，將不起訴數(shù)額限定于一定的幅度之內(nèi)，這顯然于法不合。筆者認(rèn)為，絕對(duì)不起訴和存疑不起訴，實(shí)踐中只要出現(xiàn)就必須作出，不能為了所謂的“司法體面”問(wèn)題而損害犯罪嫌疑人利益和權(quán)利；相對(duì)不起訴是檢察機(jī)關(guān)自由裁量的范圍，我們應(yīng)該充分運(yùn)用，為控制職務(wù)犯罪服務(wù)。具體而言，在查辦職務(wù)犯罪中，對(duì)于那些大要案，徹底損害黨和國(guó)家的利益，瘋狂斂財(cái)?shù)姆缸锓肿?，我們?nèi)匀灰獔?jiān)持打擊為主的方針，從重從快打擊犯罪；對(duì)于一些罪行顯著輕微的職務(wù)犯罪者，要堅(jiān)持“抓大放小”的方針，不作犯罪處理；同樣，那些職務(wù)犯罪不是特別嚴(yán)重的，我們應(yīng)該根據(jù)情形，區(qū)別對(duì)待，死不悔改的，嚴(yán)懲不貽！對(duì)黨、國(guó)家和人民重大價(jià)值的，且其認(rèn)罪悔罪態(tài)度較好的，我們應(yīng)當(dāng)本著治病救人的理論，讓其戴罪立功，為國(guó)家和人民作出其應(yīng)有的貢獻(xiàn)。筆者所指不起訴制度的法定化就是指檢察機(jī)關(guān)在對(duì)于一些可能作出相對(duì)不起訴的犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)本著法定的精神，能夠作出的就一定作出。不能為了所謂的“指標(biāo)”而損害國(guó)家、人民乃至犯罪嫌疑人的利益。當(dāng)然，存疑不起訴的作出，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把握好一個(gè)原則，那就是職務(wù)犯罪案件本身不夠嚴(yán)重，犯罪嫌疑人有認(rèn)罪悔罪態(tài)度，而對(duì)于國(guó)家人民將有重大貢獻(xiàn)的，能在一定范圍內(nèi)徹底控制職務(wù)犯罪現(xiàn)象可能的，只有這樣，我們的不起訴制度才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

4、辦案制度的“人性化”：辦案制度的“人性化”是現(xiàn)代法治的根本要求之一。在我國(guó)，刑訊逼供現(xiàn)象雖得到一定的控制，但在一定區(qū)域仍然存在，威逼、利誘、欺騙等不正當(dāng)?shù)娜∽C方法普遍存在，這對(duì)于中國(guó)走現(xiàn)代法治化的道路是相當(dāng)危險(xiǎn)的。同時(shí)，辦案制度的人性化還是控制職務(wù)犯罪的根本方法之一，根據(jù)最高人民檢察院在廣東珠海試行“人性化辦案”的效果來(lái)看，該院所查處的職務(wù)犯罪中，實(shí)現(xiàn)了四個(gè)百分之百，再犯罪、上訴、投訴、及無(wú)罪判決均為零。由此可見(jiàn)，在辦案過(guò)程中，采取人性化的措施，不僅能從根本上杜絕刑訊逼供、威逼利誘現(xiàn)象，而且對(duì)于職務(wù)犯罪控制也起著相當(dāng)大的作用。因此筆者提出辦案制度的“人性化”建議，就是希望檢察機(jī)關(guān)在查處職務(wù)犯罪過(guò)程中，不僅要走合法取證的道路，而且要尊重當(dāng)事人的“主體性權(quán)利”，尊重其人格。這是中國(guó)現(xiàn)代法治化的必然趨勢(shì)！

五、結(jié)語(yǔ)隨著人們對(duì)刑事訴訟價(jià)值追求的多元化，強(qiáng)調(diào)有罪必罰、從而有罪必訴的訴訟觀將逐漸讓位于把預(yù)防主義的刑罰思想以及非刑罰化、輕刑化緊密聯(lián)系在一起，并且注重目的性，實(shí)現(xiàn)具體正義的訴訟觀。檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)充分體現(xiàn)了社會(huì)注重特殊預(yù)防和控制的傾向，面對(duì)職務(wù)犯罪愈加嚴(yán)峻復(fù)雜的形式，尤其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其針對(duì)性作用。以上論述，通過(guò)考察檢察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)對(duì)控制職務(wù)犯罪的實(shí)踐價(jià)值，探討其在重新配制司法資源、提高司法效率及實(shí)現(xiàn)刑罰功能方面的作用，希望能對(duì)運(yùn)用、發(fā)展檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，推進(jìn)我國(guó)的反～斗爭(zhēng)和法治化進(jìn)程，給出一些新的工作思路。

第二篇：論對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制

論對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)的控制

目錄

1.行政自由裁量權(quán)概述 1.1行政自由裁量權(quán)的概念 1.2行政自由裁量權(quán)的特征 1.3行政自由裁量權(quán)存在的原因 2.行政自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)及其危害 2.1行政自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn) 2.2行政自由裁量權(quán)濫用的危害

3.控制行政自由裁量權(quán)的基本原則---行政合理性原則 4.控制行政自由裁量權(quán)的具體措施 4.1加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量行為的立法控制 4.2加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)自身對(duì)自由裁量權(quán)的控制 4.3加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法控制 4.4加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的社會(huì)監(jiān)督

中文摘要

行政自由裁量權(quán)作為現(xiàn)代行政法的核心內(nèi)容，是法律賦予行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要的行政權(quán)力?，F(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，使行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量權(quán)呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。行政自由裁量權(quán)的存在，一方面適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)飛速發(fā)展以及高效行政的需要，另一方面，實(shí)踐中行政自由裁量權(quán)的濫用，又帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)和弊端。行政自由裁量權(quán)的適度、合理行使對(duì)法治有重要的促進(jìn)和保障作用，但其膨脹和錯(cuò)位對(duì)依法行政構(gòu)成了極大的威脅。如何對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行有效控制使其最大限度的服務(wù)于社會(huì)，成為現(xiàn)代行政法領(lǐng)域中一個(gè)非常重要的問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)行政自由裁量權(quán)的概念、存在必要性的再認(rèn)識(shí)，剖析了當(dāng)前濫用行政自由裁量權(quán)的種種表現(xiàn)及其危害，分析了控制行政自由裁量權(quán)濫用應(yīng)遵循的基本原則，初步探討了控制行政自由裁量權(quán)的方法和途徑。

關(guān)鍵詞: 行政自由裁量權(quán) 依法行政 合理性原則 有效控制

Abstract As the core content of modern administrative law, administrative discretion is an important power that authorized by law to the administrative organ.With the development of modern society, the administrative discretion presents a trend of expansion.The existence of the administrative discretion,on the one hand, meets the need of the development of modern society and the promotion of administrative efficiency;on the other hand ,the abuse of the administrative discretion in prance will bring serious negative effect.If it was exercised properly and rationally, it would promote and gurantee the rule of law, but its expansion and abuse will threaten the rule of law seriously.How to control the administrative discretion effectively to make it serve the society best has become a very important question in modern administrative law area.The paper analyzes the presentation and damages of the abuse of administrative discretion and probe into the way of control administrative discretion by reconsideration of the conception and necessity of administrative discretion.Key words: mle of law administrative discretion rational principle control effectively 緒言

隨著當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，政府規(guī)范、調(diào)整社會(huì)生活的功能和權(quán)限范圍不斷擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量權(quán)也隨之增加。現(xiàn)代行政是一種“自由裁量”的行政。自由裁量權(quán)能使行政主體審時(shí)度勢(shì)、靈活機(jī)動(dòng)地處理問(wèn)題，極大地提高行政效率，但是也容易導(dǎo)致行政權(quán)力行使的主觀性、任意性，造成行政權(quán)的濫用與失控，對(duì)公民的合法權(quán)益造成損害。而法治的精髓在于對(duì)政府權(quán)力的控制并使公民的權(quán)利得以保障。中國(guó)目前正在大力推行法治，依法行政是法治建設(shè)的核心和關(guān)鍵。依法行政的實(shí)質(zhì)是一個(gè)控權(quán)問(wèn)題，特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)行政自由裁量權(quán)的規(guī)范和控制。在社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜和社會(huì)事務(wù)日益專業(yè)化、技術(shù)化的今天，怎樣在賦予行政機(jī)關(guān)一定的、必要的自由裁量權(quán)以保證行政的靈活性、應(yīng)變性的同時(shí)，又對(duì)之加以適度的規(guī)范和控制，以防止其濫用造成對(duì)相對(duì)人及公共利益的損害，己成為各國(guó)行政法學(xué)者的共識(shí)和熱切關(guān)注的課題。研究如何對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行有效控制就具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.行政自由裁量權(quán)概述

1.1行政自由裁量權(quán)的概念

自由裁量權(quán)在理論上一直存在爭(zhēng)議,中外學(xué)術(shù)界對(duì)其界定不盡相同。英國(guó)著名法官霍爾斯伯勛爵在一個(gè)案件中提出:“自由裁量是指任何事情應(yīng)在當(dāng)局自由裁量權(quán)范圍內(nèi)去行使,而不是按照個(gè)人觀點(diǎn)行事,應(yīng)按照法律行事,而不是隨心所欲的。它應(yīng)該是法定的和固定的,而不是獨(dú)斷的、模糊的、幻想的,它必須在所限制的范圍內(nèi)行使?！盵1]美國(guó)《布萊克法律詞典》將其定義為:“在特定情況下依照職權(quán)以適當(dāng)和公正的方式做出作為的權(quán)力?！盵2]德國(guó)行政法學(xué)者哈特穆特·毛雷爾則認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)處理同一事實(shí)要件時(shí)可以選擇不同的處理方式,構(gòu)成裁量。法律沒(méi)有為同一事實(shí)要件只設(shè)定一種法律后果,而是授權(quán)行政機(jī)關(guān)自行確定法律后果,例如設(shè)定兩個(gè)或兩個(gè)以上的選擇,或者賦予其特定的處理幅度?！盵3] 在我國(guó),自由裁量權(quán)的概念最早見(jiàn)于王岷燦主編的《行政法概要》，該書(shū)提出:凡法律沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定,行政機(jī)關(guān)在處理具體事件時(shí),可以依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒ǖ?是自由裁量的行政措施.[4]王名揚(yáng)先生在《美國(guó)行政法》一書(shū)中定義是：“自由裁量是行政機(jī)關(guān)對(duì)于作出何種決定有很大的自由,可以在各種可能采取的行動(dòng)方式中 進(jìn)行選擇,根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動(dòng),或不采取某種行動(dòng)。行政機(jī)關(guān)自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容,也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面,包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)?！盵5]姜明安先生則認(rèn)為行政自由裁量權(quán)是指法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理中根據(jù)立法目的和公正合理原則，自行判斷行為條件，自行選擇行為的方式和自由做出行政決定的權(quán)力。[6] 上述各學(xué)者的觀點(diǎn),不僅大大豐富了對(duì)行政自由裁量權(quán)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，而且為進(jìn)一步研究行政自由裁量權(quán)和加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的規(guī)范提供了認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)和可能的條件。

分析國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于行政自由裁量權(quán)的論斷，很難說(shuō)上面的幾種定義哪個(gè)是最為完善、最為科學(xué)的。因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)的含義是多維的，從不同的角度來(lái)界定，它的定義是有區(qū)別的。我更贊同姜明安先生的觀點(diǎn)，因?yàn)樵谒亩x中既明確了合法性原則，又把行政合理性原則提高到了一定的高度，從而更科學(xué)的界定了行政自由裁量權(quán)的內(nèi)涵。只有以合法行政限制自由行政，以合理行政監(jiān)控行政自由，行政法治在實(shí)質(zhì)意義上才不致流為一句空談。

1.2行政自由裁量權(quán)的特征

盡管各國(guó)學(xué)者的觀點(diǎn)不盡相同，但綜合起來(lái)，他們基本上都認(rèn)為行政自由裁量權(quán)具有以下幾個(gè)特征: 其一，行政自由裁量權(quán)是由法律授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。它的行使 主體是行政機(jī)關(guān)，它是行政機(jī)關(guān)所獨(dú)有的一項(xiàng)職權(quán)，有別于司法審判中法官的司法自由裁量權(quán)。

其二，行政自由裁量是行政主體享有的在法定的職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)自己對(duì)法律的理解和對(duì)具體情況的判斷做出自認(rèn)為適當(dāng)?shù)臎Q定的自由選擇權(quán)。這是行政自由裁量權(quán)最本質(zhì)的特征。

其三，行政自由裁量權(quán)并非是一種不受控制的權(quán)力，其行使也必須符合法律規(guī)定，符合公平、正義的原則，必須以法律規(guī)定為前提，在法定限度內(nèi)進(jìn)行。

其四，行政自由裁量權(quán)表現(xiàn)為兩種情況:一是決定是否作出某個(gè)行政行為；二是在各種不同的法定措施中，行政機(jī)關(guān)根據(jù)案件的具體情況選擇哪一個(gè)。

1.3行政自由裁量權(quán)存在的原因

早期法治主義的政府觀從保障公民的自由與權(quán)利、反對(duì)封建專權(quán)、防止權(quán)力濫用的角度出發(fā)，不承認(rèn)政府有自由裁量權(quán)。但是，由于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與科技的迅速發(fā)展，行政事務(wù)日益繁雜，行政權(quán)力不僅要對(duì)社會(huì)秩序進(jìn)行管理，而且要主動(dòng)為社會(huì)謀福利，因而行政權(quán)力逐漸擴(kuò)張，其重要表現(xiàn)就是行政主體行使巨大的自由裁量權(quán)。這是現(xiàn)代行政管理的客觀要求，也是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。從我國(guó)社會(huì)發(fā)展水平實(shí)際來(lái)看，行政自由裁量權(quán)運(yùn)用范圍較為廣泛，具有客觀的必然性。具體說(shuō)來(lái)，是由以下幾個(gè)方面的因素所決定的： 第一,彌補(bǔ)法制不足的需要。法律本身即具有概括性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)，由于行政事務(wù)的廣泛復(fù)雜性和人們認(rèn)識(shí)能力的非至上性，立法者的預(yù)見(jiàn)能力不可能發(fā)揮得精確無(wú)誤，預(yù)見(jiàn)到某個(gè)法律問(wèn)題之內(nèi)的所有可能發(fā)生的一切案件，因此，行政主體在執(zhí)法實(shí)踐中也就不可能做到案情事實(shí)與有關(guān)法律、法規(guī)的條款均能完全對(duì)應(yīng)、絲絲入扣。這樣就只能賦予行政主體有在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，依照法律的原則和精神進(jìn)行自由裁量的權(quán)力，以彌補(bǔ)立法的缺憾。

第二,高效行政的需要。行政機(jī)關(guān)是一個(gè)國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)的組織者和管理者。在組織和管理過(guò)程中，最大限度地提高行政效率是任何行政機(jī)關(guān)都內(nèi)蘊(yùn)著的價(jià)值追求。針對(duì)紛繁復(fù)雜，發(fā)展變化的各種社會(huì)現(xiàn)象，為了使行政主體能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)，權(quán)衡輕重，對(duì)各種特殊、具體的社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生的問(wèn)題能夠果斷的處理和解決，在使用的方式、方法等方面應(yīng)有一定的自由選擇的余地。法律法規(guī)賦予行政主體在法定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，可以增加行政能動(dòng)性，提高行政效率。

第三,社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化的需要?，F(xiàn)代社會(huì)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，社會(huì)生活日益復(fù)雜，行政權(quán)也隨之?dāng)U張到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。而且隨著社會(huì)文明的進(jìn)步和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，行政的專業(yè)性、技術(shù)性因素進(jìn)一步增多，行政管理已更趨復(fù)雜。因此，愈來(lái)愈多的行政管理領(lǐng)域需要行政機(jī)關(guān)根據(jù)客觀實(shí)際情況和法律原則及自己的理性判斷加以靈活自由裁量處理。

第四,實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的需要。作為法治的基本要求，“法律面前人 人平等”不僅指在遵守法律方面的平等，更重要的是指在適用法律方面的平等。立法提供的是一套統(tǒng)一的規(guī)則，他所追求的是一般的正義和普遍的公平。然而同一法律規(guī)則不可能適用于它所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的所有表現(xiàn)都一樣公正。因此，需要賦予行政機(jī)關(guān)以自由裁量權(quán)，允許其對(duì)行政事務(wù)進(jìn)行個(gè)別考慮和對(duì)待，從而使立法上追求的普遍正義通過(guò)行政執(zhí)法轉(zhuǎn)化為個(gè)別的正義。

2.行政自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)及其危害

自由裁量權(quán)并非是一種不受限制的權(quán)力，它從產(chǎn)生的那一天起，就存在著被濫用的可能性，正如孟德斯鳩在《論法的精神》中所指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵7]自由裁量權(quán)猶如一把“雙刃劍”，一方面自由裁量權(quán)能使行政主體審時(shí)度勢(shì)，靈活機(jī)動(dòng)地處理問(wèn)題，極大地提高行政效力，另一方面它又極容易導(dǎo)致行政權(quán)力行使的主觀性、任意性，造成行政權(quán)力的濫用與失控，對(duì)公民的合法權(quán)益造成損害。因此行政自由裁量權(quán)是一種必要又必須著重控制的權(quán)力。對(duì)行政主體而言，既要有所授權(quán)，又要有相應(yīng)的控權(quán)，而要真正地做到這一點(diǎn)，就必須對(duì)行政自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)形式及其危害進(jìn)行深刻的認(rèn)識(shí)和分析。

2.1行政自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)

行政實(shí)踐中普遍存在以下幾種不正當(dāng)濫用行政自由裁量權(quán)的情 況: 第一,對(duì)法律、法規(guī)中的彈性條款作任意性解釋。這類法律條文既是賦予行政主體一定的自由裁量空間，同時(shí)也是行政主體行政的依據(jù)，對(duì)其進(jìn)行任何的任意擴(kuò)張或限制性的解釋都是不正當(dāng)?shù)摹?/p>

第二,行政自由裁量行為在行政處罰中顯失公平。這違反了行政管理的平等性和同一性。雖然法律法規(guī)賦予行政主體自由處理的權(quán)力，但這一自由是以其立法目的和合理性原則、合法性原則等重要原則為前提的。行政主體在做出行政自由裁量行為時(shí),要牢記“人人平等”的權(quán)利觀念，以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)公平地施加于行政相對(duì)人。[8] 第三,行政主體拒絕或故意拖延履行法定職責(zé)。由于我國(guó)在行政程序規(guī)則方面不夠健全,使得行政主體在運(yùn)用行政自由裁量權(quán)處理行政事務(wù)的同時(shí)，也有了不顧效率、拖延履行的自由。這不但無(wú)益于提高行政效率，更有損行政機(jī)關(guān)的形象和威信。

第四,自由裁量權(quán)在具體行政行為中缺乏前后一致性。法律法規(guī)賦予行政主體自由裁量權(quán)的初衷，就是要使社會(huì)生活形成穩(wěn)定的秩序,令行政相對(duì)人能夠預(yù)測(cè)自己的行為后果,使社會(huì)生活良性運(yùn)行。但實(shí)踐中,許多行政主體或?yàn)橹\私利或僅憑自身好惡，對(duì)類似的事實(shí)、情節(jié)作出不一致的處理,這是對(duì)自由裁量權(quán)的濫用,更是對(duì)法律威嚴(yán)的踐踏。

2.2行政自由裁量權(quán)濫用的危害 濫用行政自由裁量權(quán)違背了法律授權(quán)的目的和意愿，干擾和破壞了法制秩序，其后果嚴(yán)重，危害極大。行政自由裁量權(quán)的濫用可能帶來(lái)以下幾方面的危害：

第一,侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政主體濫用自由裁量權(quán)，會(huì)給公民、法人或其他組織造成一定的損害，侵犯其合法權(quán)益，或加重其法定義務(wù)，使行政權(quán)演化為壓制公民權(quán)利的專制工具，行政相對(duì)人所享有的各項(xiàng)權(quán)利無(wú)法轉(zhuǎn)化為可實(shí)際操作運(yùn)用的實(shí)際權(quán)利，雙方處于一種不平等的對(duì)立地位。

第二,降低行政效率。行政主體不恰當(dāng)?shù)男惺棺杂刹昧繖?quán)時(shí)，會(huì)違背法定的程序，造成重復(fù)審批、反復(fù)研究等事半功倍的不利后果，會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)處于不確定的狀態(tài)，嚴(yán)重影響行政管理的有效進(jìn)行，會(huì)導(dǎo)致行政行為的隨意性及“人治”因素，失去行政行為的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，不可避免的出現(xiàn)官僚主義、拖拉作風(fēng)，影響了行政主體正常的工作秩序，從而大大降低其行政效率。

第三,不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。行政主體濫用自由裁量權(quán)，處理問(wèn)題隨意性很大，不同情況相同對(duì)待，相同情況不同對(duì)待，會(huì)引起群眾懷疑、不信任，產(chǎn)生對(duì)立情緒，不配合行政主體的管理，行政違法行為增多，導(dǎo)致社會(huì)秩序的穩(wěn)定性變差。

第四,影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的健康發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身即具有自發(fā)性、盲目性等消極因素，若行政主體濫用裁量權(quán)，限制、妨礙行政相對(duì)人享有各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，并加重其法定義務(wù)，會(huì)將整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)置于一種不公平、不公正的導(dǎo)向之上，造成社會(huì)秩序新的破壞，使得市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)賴以生存的法治基礎(chǔ)歸于坍塌，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康、有序的良性發(fā)展。

第五,滋生腐敗之風(fēng)，削弱法律威嚴(yán)。由于行政主體及其工作人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)或多或少的帶有一定的主觀性，這樣法律法規(guī)對(duì)自由裁量權(quán)規(guī)定的條款彈性越大,行政人員利用自由裁量權(quán)謀取私利的可能性越大,在工作中就會(huì)出現(xiàn)濫用職權(quán)、假公濟(jì)私、武斷專橫等腐敗現(xiàn)象。由于自由裁量權(quán)是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)行,在這個(gè)過(guò)程中行政人員可能鉆法律空子,投機(jī)鉆營(yíng),進(jìn)行權(quán)錢交易以謀取私利,導(dǎo)致形似合法實(shí)為非法的腐敗愈來(lái)愈多,嚴(yán)重影響黨和政府的形象和威信,削弱法律權(quán)威。

3.控制行政自由裁量權(quán)的基本原則---行政合理性原則

行使行政自由裁量權(quán)濫用應(yīng)遵循的基本原則是行政合理性原則。行政合理性原與行政合法性原則共同構(gòu)成行政法的兩大基本原則。對(duì)行政自由裁量權(quán)而言，行政合法性原則主要審查其是否合法，是否超越了法定的職權(quán)范圍，它要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理不僅要遵循實(shí)體法，還要遵循程序法。行政合理性原則主要審查在法定的職權(quán)范圍之內(nèi)行使自由裁量權(quán)是否行使得合理適當(dāng)，是否違反法的原意和目的，是否符合公平正義的要求。“依法行政不能只是恪守現(xiàn)行的法律，而不問(wèn)其是否民主、合理、合乎社會(huì)進(jìn)步的要求。依法不只是依靜態(tài) 的法律條文，而且，要恪守活的法、法的理念（人權(quán)、自由、平等、公平、正義等法的精神）?！盵9]可見(jiàn)，行政合理性原則是更深層次的合法與否的問(wèn)題，是對(duì)行政法治提出的更高要求。

行政合理性原則要求在行政自由裁量權(quán)行使中,準(zhǔn)確體現(xiàn)法的精神和法的原則,其具體要求如下: 第一,要符合法律授權(quán)的目的。任何法律均是基于一定的需要，為達(dá)到某種社會(huì)目的而制定的。行政自由裁量權(quán)的行使應(yīng)該遵循法律賦予該裁量權(quán)的目的，否則將踐踏立法的初衷。即使行政主體是在法律許可的幅度內(nèi)行使自由裁量權(quán)，但如果違反法定的目的，仍然構(gòu)成違法。

第二,對(duì)違法的解釋要與法律的原意保持一致。行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)，對(duì)不確定的法律概念的解釋要符合法律的基本精神和價(jià)值目標(biāo)。否則，對(duì)不確定法律概念作任意擴(kuò)大或縮小的解釋或解釋的內(nèi)涵違背已有的規(guī)范性行政文件對(duì)此概念所作的政策性之解釋，均屬于解釋的嚴(yán)重失當(dāng)，均不具有法律效力。

第三,要以客觀事實(shí)為依據(jù)，排除不相關(guān)因素。自由裁量權(quán)的行使，要有確實(shí)、可靠的依據(jù)。此依據(jù)必須是與待處理事件有內(nèi)在聯(lián)系的并與裁量所認(rèn)定的結(jié)論相一致的相關(guān)因素，與待處理事件本身無(wú)關(guān)的因素不能作為做出裁量決定的依據(jù)。行使自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)充分考慮客觀事由對(duì)行政決定的公正性之影響，倘若做出決定時(shí)，把不相關(guān)因素納入考慮或未把相關(guān)因素納入考慮，都是法律所不允許的。

第四,要遵循比例原則，提高行政執(zhí)法效益。比例原則的實(shí)質(zhì)是 禁止行政主體越量裁處。政府的宗旨就是維護(hù)公共利益，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。因此，行政主體要以是否為公共利益所需要、是否有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)作為行使自由裁量權(quán)的根本標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到行政執(zhí)法效益的最大化為最終目的。

4.控制行政自由裁量權(quán)的具體措施

在實(shí)施依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家基本方略的背景下，對(duì)行政權(quán)力特別是行政自由裁量權(quán)的控制必將會(huì)越來(lái)越受到關(guān)注。行政自由裁量權(quán)作為依法行政的關(guān)鍵，在行使過(guò)程中必須強(qiáng)調(diào)的是合理性原則，該原則不僅是行政執(zhí)法主體行使自由裁量權(quán)的行為準(zhǔn)則以及行政司法和監(jiān)督的準(zhǔn)則，最重要的是它為行政相對(duì)人維護(hù)自身合法權(quán)益并請(qǐng)求行政救濟(jì)提供了依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，是行政相對(duì)人申請(qǐng)行政救濟(jì)的判斷依據(jù)。行政自由裁量權(quán)的控制不是單純依靠某個(gè)制度，而是全方位、內(nèi)外部相結(jié)合以及事前、事中和事后相銜接的，只有這樣才能達(dá)到好的控制效果，才能完善依法行政。行政自由裁量權(quán)的必然性體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量行為的立法控制；加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)自身對(duì)自由裁量權(quán)的控制；加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法控制；加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的社會(huì)監(jiān)督。

4.1加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量行為的立法控制 4.1.1加強(qiáng)規(guī)范行政實(shí)體法工作

首先，目前我國(guó)行政自由裁量權(quán)存在的一個(gè)重要問(wèn)題是授權(quán)過(guò)濫與授權(quán)不足同時(shí)存在。[10]這就要通過(guò)提高立法質(zhì)量，加強(qiáng)法律的可操作性，防止法律授權(quán)過(guò)寬，應(yīng)盡可能減少自由裁量權(quán)的廣度和幅度，并及時(shí)把不適合實(shí)際發(fā)展的自由裁量行為改變?yōu)榱b束行為；授權(quán)不足的，需要授予的自由裁量權(quán)要通過(guò)立法及時(shí)授予，應(yīng)盡可能減少應(yīng)被法律調(diào)整而未被法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的“空白”。一句話，該限制的要限制，該授予的要授予。

其次，我過(guò)新時(shí)期的立法工作由于受“宜粗不宜細(xì)”等一些思想的影響，立法規(guī)范中存在的彈性條款過(guò)多，操作性差等問(wèn)題。因此，在立法實(shí)踐中，一方面應(yīng)在廣泛調(diào)查論證的基礎(chǔ)上，賦予行政自由裁量權(quán)較為明確具體的幅度、種類的法律規(guī)定，使其在立法上加強(qiáng)控制；另一方面法律授予行政自由裁量權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)定明確的標(biāo)準(zhǔn)，具體可量化為自由裁量行為的目的、依據(jù)、程序、范圍等，減少?gòu)椥詶l款，使法律、法規(guī)具有高度的嚴(yán)密性、準(zhǔn)確性和規(guī)范性。

4.1.2著力加強(qiáng)程序立法，促進(jìn)行政行為程序化

目前，我國(guó)有關(guān)行政程序的立法不統(tǒng)一、不完整，很多重要的行政執(zhí)法領(lǐng)域缺乏程序規(guī)范。這種現(xiàn)狀客觀上為自由裁量權(quán)的恣意行使提供了方便。為了使自由裁量權(quán)的行使遵循統(tǒng)一的程序規(guī)則，制定一部統(tǒng)一的《行政程序法》勢(shì)在必行。學(xué)者此前對(duì)行政程序法的討論學(xué)習(xí)和研究以及對(duì)行政程序法專家建議稿的討論，一定程度上推動(dòng)了相關(guān)項(xiàng)目立法的進(jìn)程。就世界各國(guó)控制自由裁量權(quán)的理論和實(shí)踐來(lái)看，均以程序控制作為重點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)的情況，我以為行政自由裁量權(quán)的行使應(yīng)設(shè)定以下程序規(guī)則: 第一，說(shuō)明理由制度。這是一項(xiàng)基本的行政程序制度，該制度要求當(dāng)行政主體作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知行政決定的內(nèi)容，并說(shuō)明其事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。我國(guó)的《行政處罰法》也明確規(guī)定說(shuō)明理由制度，該法第31條及第39條規(guī)定，行政主體在作出行政處罰決定之前，應(yīng)告知相應(yīng)行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，告知行政相對(duì)人依法享有的權(quán)利，并載明在行政處罰決定書(shū)中。

第二，證據(jù)制度。這一制度要求行政主體在行使自由裁量權(quán)作出行政決定時(shí)，必須要有相應(yīng)的證據(jù)，如果沒(méi)有，則不得作出危及行政相對(duì)人權(quán)益均決定。弄清事實(shí)是行政主體作出決定的前提，先調(diào)查后決定是行政活動(dòng)的基本程序要求，決定的作出依賴于相應(yīng)的事實(shí)和法律依據(jù)，并且這種依據(jù)必須是就裁決事項(xiàng)作出決定之前所獲得。

第三，聽(tīng)證制度。這一制度要求行政主體在行使自由裁量權(quán)并可能做出對(duì)行政相對(duì)人不利的行政決定時(shí)，必須保證行政相對(duì)人有發(fā)表自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。具體說(shuō)來(lái)，這一規(guī)定包含三項(xiàng)內(nèi)容:(1)行政相對(duì)人有在合理時(shí)間以前得到通知的權(quán)利;(2)了解行政機(jī)關(guān)的論點(diǎn)和根據(jù)的權(quán)利;(3)為自己辯護(hù)的權(quán)利。[11]貫徹這一規(guī)則的具體的行政程序，則主要包括告知程序、聽(tīng)證程序等。

第四，信息公開(kāi)制度。這一制度要求行政主體非有法定保密理由，行政自由裁量權(quán)的過(guò)程應(yīng)向當(dāng)事人和社會(huì)公眾公開(kāi)。具體說(shuō)來(lái)，相關(guān)的裁量事項(xiàng)、裁量標(biāo)準(zhǔn)、裁量程序和裁量結(jié)果都要公開(kāi)。信息公開(kāi)制度有利于公眾行使和實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，有利于遏制行政自由裁量權(quán)濫用和腐敗的產(chǎn)生。

第五，職能分工與協(xié)作制度。該制度是用來(lái)調(diào)整行政主體內(nèi)部的機(jī)構(gòu)和人員之間的關(guān)系的制度，要求對(duì)行政主體內(nèi)部的某些互相聯(lián)系的職能加以分離，使之分別屬于不同的機(jī)構(gòu)及工作人員行使。它切斷了行政主體濫用自由裁量權(quán)的動(dòng)力，使之無(wú)“利”可圖，從而扼制腐敗和預(yù)防權(quán)力濫用，以權(quán)力制衡權(quán)力。

第六，行政責(zé)任制度。行政責(zé)任是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須對(duì)自己所實(shí)施的行政活動(dòng)全部承擔(dān)責(zé)任，整個(gè)行政活動(dòng)應(yīng)處于一種負(fù)責(zé)任的狀態(tài)。不允許行政機(jī)關(guān)只實(shí)施行為，而對(duì)自己的行為不承擔(dān)責(zé)任。行政責(zé)任是一種外部責(zé)任，是指行政主體對(duì)行政相對(duì)人所必須負(fù)的責(zé)任，而不是指內(nèi)部主體之間或內(nèi)部人員之間的責(zé)任。

第七，時(shí)效制度。該制度是指法律法規(guī)對(duì)行政主體實(shí)施行政行為的時(shí)間限制。在行政效率幾乎成為行政活動(dòng)生命的當(dāng)今社會(huì)中，各國(guó)在行政程序立法中都毫無(wú)例外地在行政程序各階段規(guī)定了時(shí)效、時(shí)限、期間的內(nèi)容，明確了違反時(shí)效的法律后果，從而保證行政活動(dòng)的效率。我國(guó)《行政處罰法》共64條，其中關(guān)于時(shí)效、時(shí)限的規(guī)定有7條?？梢?jiàn)，時(shí)效制度在行政活動(dòng)中的重要性。

除上述制度外，不單方接觸制度、教示制度等都對(duì)行政自由裁量權(quán)的濫用起著控制作用。其中時(shí)效制度、責(zé)任制度目前尚未引起足夠 的重視，特別是關(guān)于違反行政程序法行為的法律責(zé)任的規(guī)定與追究，更顯得至關(guān)重要。如果行政主體出現(xiàn)了違反自由裁量權(quán)的行使規(guī)定的行為，不能課以法定義務(wù)、追究法律責(zé)任，那么相應(yīng)的行政程序法就會(huì)形同虛設(shè)。一部法律作用的體現(xiàn)很重要的內(nèi)容就在于如果有相應(yīng)的規(guī)則違反，就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，或者說(shuō)必須有相應(yīng)的法律責(zé)任相對(duì)應(yīng)。

4.2加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)自身對(duì)自由裁量權(quán)的控制

這是自由裁量權(quán)的內(nèi)部制約機(jī)制。一方面通過(guò)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使自由裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員不正確行使自由裁量權(quán)應(yīng)及時(shí)予以糾正，采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。另一方而，通過(guò)《行政復(fù)議法》和《行政監(jiān)察法》的規(guī)定來(lái)對(duì)其加以監(jiān)控。

根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》的規(guī)定:行政復(fù)議不僅可以審查具體行政行為的違法性，還可以審查行政行為的適當(dāng)性，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)自由裁量行為不僅可以給予全面的審查，而且還可以直接行使變更權(quán)，糾正任何違法及不適當(dāng)行為。它以法律的形式確立了復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)限和職責(zé)。行政復(fù)議作為一種規(guī)范化的行政內(nèi)部監(jiān)督形式，與行政訴訟相比，監(jiān)督范圍廣泛、監(jiān)督程序簡(jiǎn)便。再加上行政復(fù)議有權(quán)對(duì)違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為在職權(quán)范圍內(nèi)予以撤消或變更，以及行政復(fù)議對(duì)行政活動(dòng)的失誤有彌補(bǔ)作用的補(bǔ)救性特征，使得行政復(fù)議對(duì)控制自由裁量權(quán) 的濫用有一定的作用。但由于實(shí)踐中往往會(huì)出現(xiàn)上級(jí)行政機(jī)關(guān)存在偏袒下級(jí)機(jī)關(guān)的傾向，使復(fù)議機(jī)關(guān)的作用不能充分發(fā)揮?；诖?，我們必須加強(qiáng)行政復(fù)議工作，切實(shí)將《行政復(fù)議法》貫徹實(shí)施。

行政監(jiān)察是指國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控和糾察的制度?！叭绻麤](méi)有(行政監(jiān)察)這種約束和控制的監(jiān)督權(quán)，不管是團(tuán)體或個(gè)人，不管是公共機(jī)關(guān)或私人組織，都有可能會(huì)濫用權(quán)力侵犯他人自由權(quán)利”。[12]二十世紀(jì)之初，在西方資本主義國(guó)家產(chǎn)生的“新濫用權(quán)力理論”，除了指違法濫用外，還包括對(duì)權(quán)力合法但不合理的濫用行為。正是在這種理論的指導(dǎo)下，行政監(jiān)察才走向了現(xiàn)代化、專職化。行政監(jiān)察的特點(diǎn)是存在常設(shè)的機(jī)關(guān)、專職監(jiān)察人員、必要的權(quán)力和手段、程序法定且監(jiān)察內(nèi)容廣泛—既有合法性監(jiān)察又有合理性監(jiān)察。我國(guó)《行政監(jiān)察法》雖也以法律的形式對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限作了規(guī)定。但我認(rèn)為，為了提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察力度，還應(yīng)當(dāng)健全行政監(jiān)察的法律責(zé)任制度，如該法第47條規(guī)定:對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員違法行使職權(quán)，給公民、法人和其它組織的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法賠償，但未明確賠償?shù)念~度。所以對(duì)類似問(wèn)題有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)作出明確的規(guī)定，使其更具有可操作性。在我國(guó)現(xiàn)階段，為充分發(fā)揮行政監(jiān)察的作用，首先要建立一支“優(yōu)化、精干、清廉、穩(wěn)定”的監(jiān)察隊(duì)伍，目前我國(guó)監(jiān)察人員整體年齡偏大，這一現(xiàn)象應(yīng)引起注意。[13] 其次，加強(qiáng)監(jiān)察立法，我國(guó)行政監(jiān)察法的出臺(tái)必將有助于行政職權(quán)濫用的預(yù)防與糾正，促進(jìn)行政法治的實(shí)現(xiàn)。4.3加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法控制

對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法控制是指法院通過(guò)司法審查對(duì)濫用自由裁量權(quán)的行政行為作出判決的方式。加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)外部的控制至關(guān)重要，防止權(quán)力濫用和防止腐敗最有效的方法之一就是以權(quán)力制約權(quán)力，這已成為一條公理。一旦自由裁量權(quán)被濫用，受到侵害的相對(duì)人就可以求助于公正的司法救濟(jì)。通過(guò)司法審查，對(duì)合法的行政行為予以肯定，以國(guó)家司法權(quán)保障并強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的合法行政;對(duì)于違法的行政行為，經(jīng)過(guò)公開(kāi)、公正的程序予以糾正，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的廉潔性，提高行政效率，促使行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政。我國(guó)行政訴訟法的頒布為行政自由裁量權(quán)的司法控制提供了法律依據(jù)，但目前對(duì)自由裁量權(quán)的司法審查還存在很多不足，需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

第一,可以充分利用行政訴訟法所確立的“濫用職權(quán)”的違法標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量行為的審查。我國(guó)行政訴訟法第54條第2款第5項(xiàng)所確立的“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)是人民法院控制行政自由裁量權(quán)的有力的法律武器，但是在實(shí)踐中，由于種種原因，人民法院對(duì)“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)的利用十分謹(jǐn)慎，至于依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)最終判決具體行政行為違法并予以撤銷的案件十分少見(jiàn)，隨著我國(guó)依法治國(guó)和依法行政的不斷深人，這種做法需要轉(zhuǎn)變。

第二,人民法院可以充分行使審查自由裁量行為的職權(quán)，逐步擴(kuò)大受案范圍?！缎姓V訟法》第二條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡谖鍡l規(guī)定:“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”可見(jiàn)，我國(guó)行政訴訟法只審查具體行政行為，不審查抽象行政行為。筆者認(rèn)為可以適當(dāng)擴(kuò)大我國(guó)行政訴訟的受案范圍，贊同將抽象自由裁量行為納入我國(guó)行政訴訟范圍，遏止行政自由裁量權(quán)的濫用。

第三,人民法院對(duì)行政自由裁量行為進(jìn)行審查，要正確把握違法和不當(dāng)?shù)某叨?。行政自由裁量?quán)的違法和不當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)形式?jīng)]有差別，它們之間的差別主要在于錯(cuò)位程度的不同。錯(cuò)位嚴(yán)重則構(gòu)成違法;錯(cuò)位較輕沒(méi)有構(gòu)成違法則稱不當(dāng)。但是在審判的結(jié)果上，即違法的行政自由裁量和不當(dāng)?shù)男姓杂刹昧康姆珊蠊麉s有本質(zhì)的不同:自由裁量權(quán)行使被人民法院認(rèn)定為違法，該行為將被撤銷;而如果被認(rèn)定為不當(dāng)，法院將尊重行政主體的行政自由裁量權(quán)，判決維持原具體行政行為。由此可見(jiàn)，把握違法和不當(dāng)之間的“度” 是至關(guān)重要的。把握得好，就既能發(fā)揮司法權(quán)制約行政權(quán)的作用，又能使行政權(quán)在權(quán)屬范圍內(nèi)靈活得到行使，從而為國(guó)家的行政法治化建設(shè)進(jìn)程鋪開(kāi)道路。

第四,要加強(qiáng)行政自由裁量受司法審查的深度。依據(jù)《行政訴訟法》第五條規(guī)定，行政訴訟中人民法院只審查“合法性”不審查“合理性”?！缎姓V訟法》第五十四條第四款規(guī)定，“行政處罰顯失公正的，可以判決變更?！蹦壳按嬖诘膯?wèn)題是，如果一說(shuō)司法審查僅審查“合法性”，那么只要行政主體的自由裁量行為有法律規(guī)定的依據(jù)，不管在行使時(shí)是否背離公共利益，侵害相對(duì)人的權(quán)益，只要不是“顯失公正”，即使造成一定的不利后果，也不構(gòu)成違法形態(tài)，僅是自由 裁量權(quán)行使的不當(dāng)形態(tài)。[14]這樣由行政自由裁量權(quán)引起的不當(dāng)行政行為便游離于司法控制之外。鑒于此，我認(rèn)為，要適當(dāng)加大司法審查的范圍和深度，比如，行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量行為時(shí)，有無(wú)充分的事實(shí)和法律依據(jù)、有無(wú)考慮到行為與行政目的之間的關(guān)系，有無(wú)顧及到社會(huì)的期待與回應(yīng)、有無(wú)為相對(duì)人提供陳述與辯解的機(jī)會(huì)、有無(wú)履行告知和送達(dá)的義務(wù)、有無(wú)應(yīng)相對(duì)人的要求舉行聽(tīng)證等等，這些內(nèi)容作為司法審查來(lái)說(shuō)都是可以涉及的。司法審查于自由裁量既可以是實(shí)體內(nèi)容的審查，也可以是對(duì)程序的審查，而且從實(shí)踐上看更多地是關(guān)于程序問(wèn)題?？梢?jiàn)，對(duì)自由裁量的司法審查并不意味著司法權(quán)干預(yù)行政權(quán)，而是為其在合法合理范圍內(nèi)的行使構(gòu)筑了一道社會(huì)正義的防線。

4.4加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的社會(huì)監(jiān)督

社會(huì)監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，即非國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督,是法制監(jiān)督的一部分。社會(huì)監(jiān)督是指各政黨、各社會(huì)團(tuán)體、公民、社會(huì)輿論等社會(huì)行為主體，依據(jù)法定的權(quán)力，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政管理活動(dòng)的合法性所進(jìn)行的監(jiān)督。西方國(guó)家，社會(huì)監(jiān)督被視為制約立法、行政和司法的“第四種權(quán)力”。在我國(guó)，社會(huì)監(jiān)督作為人民的民主權(quán)利之一，也已經(jīng)成為人民群眾參政議政的重要渠道。社會(huì)監(jiān)督也是整個(gè)行政監(jiān)督系統(tǒng)中最能反映民主性的一種監(jiān)督制度。社會(huì)監(jiān)督的廣度和深度，反映了一個(gè)社會(huì)的民主程度，它是改革和完善我國(guó)政治體制 的一項(xiàng)基本內(nèi)容。

所以同樣,加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督對(duì)行政自由裁量權(quán)控制的重要意義,可以從以下幾個(gè)方面得出結(jié)論: 第一, 中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督。這是我國(guó)的一種具有關(guān)鍵性的法律監(jiān)督形式。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨在國(guó)家生活中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，在監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，監(jiān)督黨和國(guó)家方針政策的貫徹，保證政令暢通，監(jiān)督各級(jí)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，防止濫用權(quán)利(包括行政自由裁量權(quán))等方面，具有極為重要的作用。

第二,公民、社會(huì)組織的監(jiān)督.公民、社會(huì)組織在行政管理法律關(guān)系中是管理對(duì)象，而在行政法制監(jiān)督關(guān)系中，則是監(jiān)督主體，有權(quán)對(duì)行政主體行使職權(quán)的行為和國(guó)家公務(wù)員遵紀(jì)守法的情況實(shí)施監(jiān)督。當(dāng)然，公民、社會(huì)組織作為行政法制監(jiān)督的主體，不能直接對(duì)行政自由裁量權(quán)濫用采取與法律效力的監(jiān)督措施、監(jiān)督行為，個(gè)人、組織的監(jiān)督可以通過(guò)向有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)提出批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉、起訴，或通過(guò)報(bào)刊、雜志、電臺(tái)、電視臺(tái)等輿論工具對(duì)行政自由裁量權(quán)濫用行為予以揭露、暴光，為有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督提供信息，使之采取有法律效力的監(jiān)督措施、監(jiān)督行為，實(shí)現(xiàn)行政法制監(jiān)督的目的。

第三,輿論監(jiān)督.在我國(guó)目前的法制條件下,輿論監(jiān)督在實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的道路上起到了不可估量的顯著作用,相當(dāng)一部分案件是跟著輿論導(dǎo)向判定的.同樣,對(duì)于行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí),也必然會(huì)受到各級(jí)輿論的廣泛關(guān)注，這種受之于眾的的公開(kāi)監(jiān)督模式往往會(huì)產(chǎn)生其他監(jiān)督形式所無(wú)法替代的特殊效應(yīng).現(xiàn)實(shí)情況表明, 在行政主體行 使自由裁量權(quán)有違紀(jì)違法情況時(shí),一旦被報(bào)紙、電臺(tái)、電視臺(tái)等新聞媒體公開(kāi)披露后，就會(huì)產(chǎn)生一連串的震動(dòng)效應(yīng)：當(dāng)事人會(huì)受到社會(huì)輿論的譴責(zé)、組織的處理甚至被追究法律責(zé)任；當(dāng)事人所在單位會(huì)迅速采取補(bǔ)救措施整改工作，以盡快消除負(fù)面影響；有關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)會(huì)以此為鑒，開(kāi)展教育活動(dòng)，抓好防范工作，等等。因此，輿論監(jiān)督能夠推動(dòng)行政主體依法行政、公正執(zhí)法。

可見(jiàn),社會(huì)監(jiān)督以其獨(dú)特的方式作用于政治舞臺(tái),對(duì)于制約和防止行政自由裁量權(quán)的濫用、遏制腐敗現(xiàn)象、促進(jìn)依法行政、提高行政效率等,具有積極意義。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政發(fā)展的重要特征和趨勢(shì)。同時(shí)行政自由裁量權(quán)也是一把“雙刃劍”，它的存在，一方面適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)飛速發(fā)展以及高效行政的需要，另一方面，實(shí)踐中行政自由裁量權(quán)的膨脹和濫用，對(duì)行政法治提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。監(jiān)督，控制行政自由裁量權(quán)的行使，防止行政濫用職權(quán)是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)工程，是多元化的，立體的，綜合的。本文從立法控制、行政機(jī)關(guān)自身控制、司法控制、社會(huì)監(jiān)督等四個(gè)方面分析了控制行政自由裁量權(quán)的措施。只有綜合各種措施，才能對(duì)其進(jìn)行有效控制。但本人限于學(xué)識(shí)，對(duì)行政自由裁量權(quán)的理論把握得恐不準(zhǔn)確，提出的對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行有效控制的措施等觀點(diǎn)也難免限于淺陋，不足之處敬請(qǐng)各位老師不吝賜教，使我能在今后的學(xué)習(xí)中對(duì)這一問(wèn)題做進(jìn)一步的鉆研。相信通過(guò)學(xué)界的不懈努力，提出有價(jià)值的建議讓有權(quán)機(jī)關(guān)采納并進(jìn)行有效控制，依法行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)指日可待。

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[8] 袁曙宏: 《行政處罰的創(chuàng)設(shè)、實(shí)施和救濟(jì)》,中國(guó)法制出版社1994年版,第74頁(yè)。

[9] 李娟:《行政自由裁量權(quán)監(jiān)控的理論與實(shí)踐》《法律科學(xué)》，1996年第5期。

[10] 張明杰:《行政自由裁量權(quán)及其控制理論》《憲政論叢》(第一卷)北京大學(xué)出版社，1999年版，第494頁(yè)。[11] 王名揚(yáng):《美國(guó)行政法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版,第278頁(yè)。

[12] 劉明波:《國(guó)外行政監(jiān)察理論與實(shí)踐》，山東人民出版社，1990年版，第74頁(yè)。

[13] 高潮:《行政監(jiān)察概論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1989年版，第278頁(yè)。

[14] 司久貴:《行政自由裁量權(quán)若干問(wèn)題探討》《行政法學(xué)研究》，1998年第2期。

第三篇：自由裁量權(quán)材料

關(guān)于規(guī)范自由裁量權(quán)的思考

http://004km.cn 來(lái)源： 發(fā)布時(shí)間： 2010-08-17 15:30

規(guī)范自由裁量權(quán)，縮小行政自由裁量權(quán)的彈性空間，逐步建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、公平統(tǒng)一、廉潔高效的行政管理體制，形成真正為市場(chǎng)主體服務(wù)的政務(wù)環(huán)境，對(duì)促進(jìn)海西建設(shè)加快南平發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

行政自由裁量權(quán)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員在法律、法規(guī)

是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法 規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地的處置權(quán)力，活動(dòng)中由法律、法規(guī)授予的職權(quán)。在世界上任何一個(gè)國(guó)家，行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)都是存在的。行政自由裁量權(quán)是一把雙刃劍，是行政管理中不可或缺的手段之一。但在運(yùn)用這種手段的過(guò)程中，自由裁量權(quán)的行使既要合乎法律條款要求，又要合乎“法理”精神。

一、深入思想發(fā)動(dòng)，推動(dòng)權(quán)力“自我革命”

規(guī)范行政自由裁量權(quán)，其實(shí)質(zhì)是政府職能的轉(zhuǎn)變、部門(mén)利益的調(diào)整、行政行為的規(guī)范，是政府“自由”權(quán)力的自我變革。

一是堅(jiān)持改革的精神，打破權(quán)力利益格局。行政自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)權(quán)力的“自留地”，是部門(mén)權(quán)力空間的利益，一般不容許外力的不當(dāng)干涉。要規(guī)范行政自由裁量權(quán)，必須打破固有的權(quán)力利益格局，突破既得利益的重圍，尊重社會(huì)的普遍需求和大多數(shù)民眾的感受，借助外部競(jìng)爭(zhēng)的“示范壓力”及時(shí)代進(jìn)步潮流發(fā)展的要求，通過(guò)政府主導(dǎo)推動(dòng)，促使政府部門(mén)自我轉(zhuǎn)型，編制出本部門(mén)或單位職權(quán)目錄，繪制出權(quán)力運(yùn)行流程圖，并向社會(huì)公布權(quán)力清單，把行政審批、行政處罰、行政收費(fèi)的自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范，并逐步向行政決策、行政征收、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)等領(lǐng)域拓展，擠掉那些可以用于單位和個(gè)人撈“油水”的成分，減少行政權(quán)力“自由”裁量的空間，從而制約和監(jiān)督自由裁量權(quán)的行使。

二是按照發(fā)展的思路，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行方向?！皥?zhí)政為民、服務(wù)發(fā)展”是建立服務(wù)型政府基本要求，是權(quán)力本源的理性回歸，是權(quán)力運(yùn)行方向的現(xiàn)實(shí)選擇。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快地發(fā)展，離不開(kāi)良好的發(fā)展環(huán)境，發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)就是制度的競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)，在建設(shè)“海西”服務(wù)“海西”進(jìn)程中，我們現(xiàn)實(shí)中存在的行政資源、公共資源卻掌握在少數(shù)部門(mén)的少數(shù)人手中，權(quán)力授權(quán)過(guò)于集中、支配隨意性比較大，特別是行使權(quán)力的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、幅度不全面、不規(guī)范、不統(tǒng)一的問(wèn)題還比較突出，造成了閩北發(fā)展的區(qū)位劣勢(shì)，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，導(dǎo)致了閩北與其它地區(qū)差距擴(kuò)大。因此，必須圍繞優(yōu)化發(fā)展軟環(huán)境，服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，履行政府服務(wù)職能，打造欠發(fā)達(dá)地區(qū)的制度優(yōu)勢(shì)、環(huán)境優(yōu)勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不斷優(yōu)化發(fā)展軟環(huán)境，逐步形成閩北發(fā)展的區(qū)域優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)閩北經(jīng)濟(jì)社會(huì)躍升發(fā)展。

三是發(fā)揮市場(chǎng)的作用，防止權(quán)力尋租濫用。行政權(quán)力對(duì)公共資源配置的不當(dāng)干預(yù)，最容易引發(fā)“權(quán)力尋租”，解決這一問(wèn)題的最有效途經(jīng)，就是采用釜底抽薪的辦法，推行公共資源市場(chǎng)化配置，逐步取消行政權(quán)力對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)性、有限性、壟斷性”資源的指令性配置方式，建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。在公共資源的重要領(lǐng)域建立公共資源綜合交易平臺(tái)，通過(guò)政府對(duì)公共資源交易平臺(tái)的授權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)資源的配置作用，實(shí)行管辦分離的辦法，阻斷政府有關(guān)部門(mén)與招投標(biāo)中介機(jī)構(gòu)的內(nèi)在聯(lián)系，減少行政干預(yù)招投標(biāo)的行為，有效預(yù)防公共資源使用和交易中腐敗問(wèn)題的發(fā)生。通過(guò)建立公共資源市場(chǎng)交易機(jī)制，促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能、節(jié)約政府財(cái)政開(kāi)支、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。

二、探索實(shí)踐機(jī)制，規(guī)范權(quán)力“自由裁量”

規(guī)范自由裁量權(quán)，就是從源頭規(guī)范基準(zhǔn)制度、從程序上制約執(zhí)行過(guò)程、從結(jié)果上監(jiān)督執(zhí)行效果，使自由裁量權(quán)逐步從合法走向合理，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

一是從源頭上規(guī)范自由裁量權(quán)。從源頭上規(guī)范自由裁量權(quán)，首先是要清理審批（許可）項(xiàng)目。對(duì)照國(guó)務(wù)院及省審改辦的行政審批項(xiàng)目和有關(guān)文件匯編精神，隨著時(shí)代發(fā)展進(jìn)步的要求，針對(duì)審批服務(wù)項(xiàng)目的依據(jù)、審批環(huán)節(jié)、申報(bào)材料、承諾時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理，對(duì)行政審批（許可）項(xiàng)目進(jìn)行逐一清理，對(duì)合法的行政許可的審批項(xiàng)目依法予以保留，取消無(wú)合法依據(jù)的審批項(xiàng)目，減少行政審批、行政許可項(xiàng)目。其次量化自由裁量權(quán)。根據(jù)立法意圖、立法目的盡量將立法意圖、立法目的成文化、明確化，避免歧義和模糊，克服法律因穩(wěn)定性較強(qiáng)的局限性，處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法操作的“彈性”關(guān)系，根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度和當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)等因素，把法定自由裁量的處罰劃分為特別輕微違法行為、輕微違法行為、一般違法行為、嚴(yán)重違法行為、特別嚴(yán)重違法行為等若干等級(jí)，在此基礎(chǔ)上又劃分為若干檔次，列明適用每個(gè)等級(jí)、檔次的具體條件，簡(jiǎn)化、細(xì)化、量化自由裁量權(quán)，制定自由裁量權(quán)的基準(zhǔn)制度。

二是從程序上制約自由裁量權(quán)。從我們國(guó)家法律實(shí)踐上看，程序法的重要性超過(guò)實(shí)體法，現(xiàn)在行政立法主要是職權(quán)法，規(guī)定部門(mén)職權(quán)，缺少行政程序法，由于對(duì)行政程序缺乏詳細(xì)具體的規(guī)定，行政人員容易養(yǎng)成不按規(guī)矩辦事的習(xí)慣。因此，要以嚴(yán)密、剛性的程序，對(duì)自由裁量權(quán)運(yùn)行實(shí)行全過(guò)程制約，對(duì)行政權(quán)力（行政審批、處罰、收費(fèi)）運(yùn)行進(jìn)行分解，針對(duì)不同單位、不同類別、不同項(xiàng)目的權(quán)力，在每個(gè)具體環(huán)節(jié)上明確規(guī)定“誰(shuí)來(lái)辦”、“怎么辦”、“何時(shí)辦結(jié)”等，編制出行政裁量流程圖；并建立身份明示、理由說(shuō)明、規(guī)定告知、意見(jiàn)征詢、案例匯編、執(zhí)法負(fù)責(zé)制等程序性規(guī)定，實(shí)行調(diào)查、審核、決定等執(zhí)法職能相分離制度，對(duì)重大行政裁量事項(xiàng)實(shí)行集體討論決定，對(duì)有利害關(guān)系人實(shí)行回避制度，對(duì)行政自由裁量權(quán)的依據(jù)、條件、過(guò)程、決定意向、結(jié)果予以公開(kāi)，使自由裁量權(quán)的行使為公眾矚目，促進(jìn)行政權(quán)力在“陽(yáng)光”下行使，減少自由裁量權(quán)的濫用，做到自由裁量權(quán)控而不死，用而不濫，以程序規(guī)范保證權(quán)力行使的規(guī)范。

三是從結(jié)果上監(jiān)督自由裁量權(quán)。規(guī)范自由裁量權(quán)既要從程序上實(shí)行內(nèi)部制約，更要從結(jié)果上實(shí)行外部監(jiān)督，建立監(jiān)督制約的長(zhǎng)效機(jī)制。自由裁量權(quán)事后救濟(jì)主要有以下幾種方式。第一是行政復(fù)議。這是目前乃至今后一定時(shí)期內(nèi)對(duì)行政自由裁量權(quán)最主要的一種行政救濟(jì)方式。目前的《國(guó)家賠償法》將不合理的行政行為給受害人造成的損失排除在行政賠償范圍之外，行政自由裁量權(quán)濫用所導(dǎo)致行政相對(duì)人權(quán)益的損害不予賠償。第二行政問(wèn)責(zé)。有權(quán)就有責(zé)，追究行政執(zhí)法人員因過(guò)錯(cuò)所作出的違法或不當(dāng)行政行為的法律責(zé)任是事后救濟(jì)的關(guān)鍵。從我們國(guó)家現(xiàn)行的法律法規(guī)來(lái)看，自由裁量權(quán)行為原則上不納入行政訴訟的視野，合理性原則就僅僅只是一項(xiàng)行政法原則，而不是訴訟法原則。

(作者單位：南平市監(jiān)察學(xué)會(huì))

第四篇：自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)的大致涵義是：合法合理地進(jìn)行自由選擇的權(quán)力。由此，司法自由裁量權(quán)的涵義也就凸現(xiàn)而出，它指法院或法官在司法活動(dòng)中合法合理地進(jìn)行自由選擇的權(quán)力。含義

自由裁量權(quán)涵義的基本內(nèi)核之一是：自由選擇的權(quán)力。有位英國(guó)法官曾言：“什么是自由裁量決定？……至少，這個(gè)概念包括個(gè)人對(duì)結(jié)論作出選擇時(shí)的廣泛自由——在法庭上依據(jù)一般原則，考慮相關(guān)因素、不隨個(gè)人觀念而作出決定的權(quán)力?！币陨邢２R大學(xué)法學(xué)院教授、最高法院法官A·巴拉克指出：“自由裁量權(quán)是在兩個(gè)或更多的可選擇項(xiàng)之間作出選擇的權(quán)力，其中每一個(gè)可選擇項(xiàng)皆是合法的?！薄恫既R克法律詞典》解釋司法自由裁量權(quán)，“自由裁量權(quán)的行使條件是存在兩種可供選擇的具有適用力的法律規(guī)定，法院可以根據(jù)其中任何一種規(guī)定行事”。中國(guó)學(xué)者在論及自由裁量權(quán)時(shí)，也突出了其中的基本內(nèi)涵：選擇。用法

“自由裁量權(quán)”（discretion）一詞系舶來(lái)品，在西方，有著多種意義。英國(guó)學(xué)者R·帕滕頓歸結(jié)有以下六種用法：

（一）指一種思維性質(zhì)（mental quality），一種審慎的、思慮周詳?shù)膽B(tài)度。這個(gè)用法沒(méi)有特別的法律意義。

（二）表示法官不是依據(jù)硬性的法律規(guī)則（如果條件A滿足，法官必須做B）來(lái)決定問(wèn)題，而是享有選擇權(quán)，可以根據(jù)案件事實(shí)作出決定（如果條件A滿足，法官可以做B）。這種用法可進(jìn)一步分為兩個(gè)意義：一是法官擁有個(gè)人自由裁量權(quán)（personal discretion），僅憑藉其個(gè)人的好惡辦案；二是法官的裁判必須有理由，且受法律原則的指導(dǎo)，但不存在特定的法規(guī)或規(guī)則制約其裁判。

（三）指法官在某硬性規(guī)則諸要素已滿足的情況下，必須自覺(jué)地按某種特定方式行事。但該規(guī)則含有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，要求法官對(duì)具體情況作出個(gè)人判斷。由于對(duì)標(biāo)準(zhǔn)是否符合，存在著仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智的情形（特殊情況例外），所以法官實(shí)際上在進(jìn)行選擇。所有包納有“合理”、“相關(guān)”、“公平”或“正義”等標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則都涉及法官的自由裁量權(quán)。這種用法與第二種用法之間的區(qū)別在實(shí)踐中很難分清。因?yàn)橛休^多情形是規(guī)則蘊(yùn)涵著模棱兩可的標(biāo)準(zhǔn)，雖然規(guī)則本意是一旦法官就標(biāo)準(zhǔn)是否滿足作出決定，就會(huì)產(chǎn)生特定的結(jié)果（表面上的硬性），但標(biāo)準(zhǔn)的不確定性使法官在實(shí)際上操縱了結(jié)果。

（四）指法官在決定下列初步性事實(shí)問(wèn)題時(shí)行使的判斷權(quán)：某孩童是否有能力發(fā)誓舉證？證人是否敵視要求其舉證的一方？證人的精神狀態(tài)是否適于作證？證人是否有資格作為專家提供證據(jù)？等等。在這里，既沒(méi)有規(guī)則也沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)可賴以指導(dǎo)，法官必須依靠證人舉證給他的印象：如提供證據(jù)是否自我矛盾、沖突等。這種“事實(shí)自由裁量權(quán)”與第二種用法的區(qū)別是：事實(shí)問(wèn)題一般被認(rèn)為是可以證明的，雖然法官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定很難說(shuō)與事實(shí)真相一致，但法院通常相信，事實(shí)問(wèn)題有客觀的、正確的答案；而行使第二種意義的自由裁量權(quán)所找到的答案只可說(shuō)其合理或不合理，不能評(píng)論其是正確還是錯(cuò)誤。

（五）指法官裁判權(quán)的終局性，即對(duì)其裁決不得上訴。

（六）指具有立法意義的裁判權(quán)。英國(guó)法哲學(xué)家哈特（H.L.A.Hart）認(rèn)為，由于法律語(yǔ)言的開(kāi)放性、立法者模糊立法目的、相對(duì)地忽視事實(shí)以及判例制度的不確定性，就會(huì)產(chǎn)生沒(méi)有規(guī)則可以適用的情形。這時(shí)，法官就行使了立法性自由裁量權(quán)。一旦法官作出選擇，根據(jù)遵循先例原則，法官就不大可能再以完全相同的方式重新行使此項(xiàng)權(quán)力了。這與第二種用法不同，后者的自由裁量權(quán)力明確地受制于法律，并可反復(fù)運(yùn)用。觀點(diǎn)

巴拉克教授以“可選擇項(xiàng)皆是合法的”為其定義自由裁量權(quán)的第二個(gè)基本組成。至于“合法性”（lawfulness）由誰(shuí)來(lái)確定，他認(rèn)為是一個(gè)困難的、但又不得輕置一邊的問(wèn)題。他提出“法律界”（legal community）概念來(lái)說(shuō)明。

法律沒(méi)有提供精密儀器或先進(jìn)的實(shí)驗(yàn)器具，以判定什么是允許的、什么是禁止的、什么是合法的、什么是不合法的，但必然存在著每一個(gè)睿智的法律工作者（組成法律界）都視其為合法或不合法的可選擇項(xiàng)。

當(dāng)然，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也是不確定的，因?yàn)樵诠J(rèn)的合法與不合法這兩極之間，仍有法律界本身存在分歧的不定區(qū)域，這時(shí)就依靠自由裁量主體自己來(lái)明確合法性了。無(wú)論“合法性”具體涵義如何，究竟由誰(shuí)來(lái)判斷，概念中不變的要義是“合法選擇”。另外，雖然巴拉克的定義中未曾體現(xiàn)，但多數(shù)學(xué)者把“依據(jù)立法目的和公正合理的原則”、“根據(jù)具體情況”、“依照法律的目的、法律的精神實(shí)質(zhì)”、“受法律的精神和原則指導(dǎo)”等摻進(jìn)對(duì)自由裁量權(quán)涵義的闡釋中。自由裁量權(quán)

可見(jiàn)，這里引申出自由裁量權(quán)涵義的基本內(nèi)核之二——一個(gè)相對(duì)模糊意義上的客觀限制標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)者們的不同只是表現(xiàn)在對(duì)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的具體表述上。為什么人們要用一個(gè)模糊的、主觀色彩十分濃烈的標(biāo)準(zhǔn)，去指導(dǎo)另一個(gè)幾乎純憑主觀意志的活動(dòng)呢？這會(huì)不會(huì)勞而無(wú)功呢？孟德斯鳩曾經(jīng)說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！苯缦弈：傆衅湎鄬?duì)確定的內(nèi)核，一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社會(huì)在一定時(shí)期總有其相對(duì)肯定的公平正義觀，有此限制，勝過(guò)毫無(wú)阻礙，任自由裁量者為所欲為。應(yīng)用

自由裁量權(quán)一般與行政行為結(jié)合在一起，是國(guó)家賦予行政機(jī)關(guān)在法律法規(guī)規(guī)定的幅度、范圍內(nèi)有一定選擇余地的處置權(quán)力。由于我國(guó)幅員遼闊，各地情況千差萬(wàn)別，法律法規(guī)的規(guī)定不可能窮盡一切可能。因此，行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)是客觀存在的，任何行政部門(mén)都多多少少有一定的自由裁量權(quán)。

2009年7月4日，廣州市政府出臺(tái)了《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，并在市城管局、規(guī)劃局等5個(gè)部門(mén)開(kāi)始試行。該規(guī)定預(yù)示著全市9782項(xiàng)行政執(zhí)法行為將逐步細(xì)化，以最大限度地壓縮執(zhí)法人員手中的“彈性空間”。這是全國(guó)第一部規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的地方性政府規(guī)章。

中國(guó)已有部分地區(qū)對(duì)規(guī)范自由裁量權(quán)作出了相應(yīng)規(guī)定，但大多是規(guī)范行政處罰和行政許可中的自由裁量權(quán)。而廣州市的規(guī)定則以政府令形式，規(guī)范了所有的行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)。按照規(guī)定，廣州市的各級(jí)行政執(zhí)法主體，都必須對(duì)本部門(mén)執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定有裁量幅度的各種執(zhí)法行為的裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化、量化，并對(duì)外公布實(shí)施。司法

法官自由裁量權(quán)作為司法權(quán)的重要組成部分，無(wú)論是在客觀現(xiàn)實(shí)中還是在法學(xué)研究中，都是值得共同重視的法律問(wèn)題。法官自由裁量權(quán)是指在疑難案件中，當(dāng)法律空白、沖突時(shí)，法官依據(jù)案情和公平正義的要求，獨(dú)立判斷、權(quán)衡并作出合理決定的權(quán)力?，F(xiàn)代社會(huì)法治的要求，提升了人們對(duì)法律的社會(huì)控制功能的期待，但法律卻未能給人們帶來(lái)所有合理的預(yù)期，人們開(kāi)始困惑于法律的局限性。因此，作為法律局限性的補(bǔ)充和救濟(jì)，為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，法官自由裁量權(quán)就為司法過(guò)程之必須。但是法官的個(gè)體特性及自由裁量權(quán)本身的權(quán)力特性決定了權(quán)力有被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，因此，對(duì)法官自由裁量權(quán)的控制又必不可少。嚴(yán)格的規(guī)則與適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)相結(jié)合是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的最好方式。稅務(wù)

稅務(wù)機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，是指稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)程中，對(duì)一些征納事項(xiàng)享有的具有選擇余地的處置權(quán)力。自由裁量權(quán)如果應(yīng)用得當(dāng)，可以更好地發(fā)揮稅收的職能和作用；但如果不加約束、泛濫成災(zāi)，就會(huì)成為謀取部門(mén)利益和個(gè)人利益的工具，進(jìn)而產(chǎn)生大量的稅收違法違規(guī)行為。因此，自由裁量權(quán)的行使也須規(guī)范，不能太自由。

稅務(wù)部門(mén)自由裁量權(quán)過(guò)大，不僅嚴(yán)重影響國(guó)家稅收政策的執(zhí)行和稅款征收，而且也影響稅務(wù)機(jī)關(guān)的形象和行政權(quán)威。

首先，需要細(xì)化征收標(biāo)準(zhǔn)，削減征稅彈性。征收標(biāo)準(zhǔn)不明確、彈性大是導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大的根本的原因。目前當(dāng)務(wù)之急就是對(duì)征收項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，盡可能縮小標(biāo)準(zhǔn)中存在的彈性范圍，縮減標(biāo)準(zhǔn)之間的絕對(duì)差距，將征收的彈性壓縮至最低。沒(méi)有了彈性，自由裁量也就難以為繼。

其次，公開(kāi)稅務(wù)信息，讓自由裁量權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行。自由裁量權(quán)泛濫的前提，就在于相關(guān)稅收政策信息的不公開(kāi)，對(duì)某個(gè)征收對(duì)象征收信息的隱秘和保密，難以引起公眾的注意和各種監(jiān)督力量的的關(guān)注。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)在征稅過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持凡不涉及國(guó)家秘密、當(dāng)事人隱私以及商業(yè)秘密的政策和數(shù)據(jù)信息，一律對(duì)外公布，并建立定期檢查和申訴制度，充分發(fā)揮社會(huì)和新聞?shì)浾摫O(jiān)督的效力。

再其次，完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，建立自由裁量責(zé)任追究制度。責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、問(wèn)責(zé)機(jī)制不嚴(yán)是導(dǎo)致自由裁量權(quán)泛濫的重要原因。因此，必須對(duì)征稅行為實(shí)施科學(xué)的問(wèn)責(zé)管理，對(duì)征收管理和稅收?qǐng)?zhí)法行為，實(shí)行責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)隨意更改征收標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法失偏失軟的行為，以及導(dǎo)致稅款流失的人情稅、關(guān)系稅等行為，一律嚴(yán)肅處理，嚴(yán)厲追究責(zé)任。行政

規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是為打造“陽(yáng)光執(zhí)法”，將“放在抽屜中”的自由裁量權(quán)，拿到桌面上來(lái)。裁量標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化，較好地規(guī)范了行政執(zhí)法行為，使行政相對(duì)人能夠?qū)μ?hào)入座，自覺(jué)接受處罰，從根本上消除因條件模糊、人為因素，造成行政自由裁量的隨意性和不公開(kāi)、不公正性。

行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)以行政規(guī)范性文件的形式對(duì)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)、條件、種類、幅度、方式、時(shí)限予以合理細(xì)化、量化，報(bào)市人民政府法制機(jī)構(gòu)審查后公布實(shí)施?！卑凑找?guī)定，廣州市的各級(jí)行政執(zhí)法主體，都必須對(duì)本部門(mén)執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定有裁量幅度的各種執(zhí)法行為的裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化、量化，并對(duì)外公布實(shí)施。難點(diǎn)

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)現(xiàn)行有效法律、行政法規(guī)1200多部，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、地方規(guī)章及部門(mén)規(guī)章約21000件左右。在這個(gè)龐大的體系中，涉及行政處罰條款的占95%以上，授予行政機(jī)關(guān)處罰裁量條款的有90%以上。自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理不可或缺的條件，不過(guò)，對(duì)自由裁量權(quán)的不當(dāng)行使也造成了行政執(zhí)法的消極一面。

其實(shí)，與違法行使自由裁量權(quán)相比，現(xiàn)實(shí)中，不合理行使自由裁量權(quán)的問(wèn)題更多，監(jiān)督難度更大。建議

規(guī)范自由裁量權(quán)，應(yīng)避免運(yùn)動(dòng)式規(guī)范。在運(yùn)動(dòng)中拿出細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)一段時(shí)間可能就與執(zhí)法實(shí)踐產(chǎn)生距離，因此要考慮建立長(zhǎng)效制度，行政機(jī)關(guān)需要擁有不斷調(diào)整細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的自覺(jué)性。

實(shí)踐中，各市縣自行制定裁量標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)了市與市、縣與縣之間不相一致，同一違法行為所受處罰幅度因地區(qū)而異的問(wèn)題。一些涉及公共利益和環(huán)境保護(hù)的違法行為與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，極易導(dǎo)致行政處罰過(guò)寬或難以落實(shí)；還有，在上位法未作修改之前，由于所設(shè)定的處罰下限較高，與違法行政的過(guò)錯(cuò)和管理相對(duì)人的承受能力不成比例，往往容易造成裁量標(biāo)準(zhǔn)難以執(zhí)行。

規(guī)范自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)的自我限權(quán)、自我約束。中國(guó)盡管做了很多探討也下了很大決心，但執(zhí)行監(jiān)督制約方面的法律尚屬空白。就行政處罰裁量權(quán)而言，法律未提供避免執(zhí)行走調(diào)或不作為的監(jiān)督保障機(jī)制。應(yīng)設(shè)立國(guó)家和省級(jí)的量罰指導(dǎo)委員會(huì)，通過(guò)制定明確的量罰指南，規(guī)范有關(guān)處罰的量罰執(zhí)法，建立指導(dǎo)性案例制度，形成相對(duì)統(tǒng)一的量罰統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)體系等，統(tǒng)一負(fù)責(zé)指導(dǎo)量罰活動(dòng)。

第五篇：談行政處罰自由裁量權(quán)的控制

談行政處罰自由裁量權(quán)的控制

行政自由裁量權(quán)是指行政主體在法律、法規(guī)所規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，對(duì)具體行政行為的自行決定權(quán)，也就是對(duì)行為范圍、方式、種類、幅度、時(shí)限等的選擇權(quán)。行政自由裁量權(quán)是伴隨現(xiàn)代社會(huì)飛速發(fā)展，行政范圍不斷擴(kuò)大，為發(fā)揮行政機(jī)關(guān)能動(dòng)作用，應(yīng)對(duì)新的社會(huì)問(wèn)題對(duì)行政管理活動(dòng)提出的挑戰(zhàn)，以更好的滿足社會(huì)需要而產(chǎn)生的。行政自由裁量權(quán)執(zhí)行的是國(guó)家的意志，因此行政權(quán)力作用的方式是單方行政行為，具有強(qiáng)制性。在我國(guó)，由于法律“工具論”的思想長(zhǎng)期占據(jù)統(tǒng)治地位，行政法體系本身極不健全，加上重實(shí)體、輕程序的法制傳統(tǒng)，濫用自由裁量權(quán)的問(wèn)題尤為突出，如：“行政自由裁量行為在行政處罰中顯失公平，具體表現(xiàn)為畸輕畸重”、“自由裁量權(quán)在具體行政行為中前后不一”、“推諉拖延履行法定職責(zé)，消極不作為”，為預(yù)防和控制行政自由裁量權(quán)的負(fù)面效應(yīng)出現(xiàn)，應(yīng)防止其錯(cuò)位和異化。行政處罰法首次在行政 處罰制度中確立了公正原則, 這是對(duì)我國(guó)行政處罰制度的一大完善。行政處罰自由裁量權(quán)若適用不當(dāng)，必將有損公正原則，本文從以構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的核心環(huán)節(jié)——實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義為視角，對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行理論分析和實(shí)踐分析，深入研究規(guī)范和控制行政處罰自由裁量權(quán)的有效方法，進(jìn)而保證社會(huì)公正。

一、研究背景

依據(jù)《城市道路管理?xiàng)l例》，對(duì)擅自在橋梁或路燈設(shè)施上設(shè)置廣告牌，可以處2 萬(wàn)元以下的罰款。也就是說(shuō)，如以1 元作為起點(diǎn)，2 萬(wàn)元作為上限，可能出現(xiàn)相差甚遠(yuǎn)的罰款數(shù)額。然而這些罰款數(shù)額都是合法的，因?yàn)檫@是法律法規(guī)賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。

“怎么態(tài)度不好？那就罰重一點(diǎn)！”“這家關(guān)系不錯(cuò)，少罰點(diǎn)吧。”日常生活中，由于存在自由裁量權(quán)的“度”，“同案異罰”的現(xiàn)象在行政執(zhí)法過(guò)程中時(shí)有出現(xiàn)，這也導(dǎo)致一些當(dāng)事人遇到被處罰時(shí)，容易產(chǎn)生疑問(wèn)甚至不滿，也影響了行政管理的公正性和嚴(yán)肅性，造成不公平的現(xiàn)象。

孟德斯鳩在《論法的精神》中提到：“每個(gè)被授予權(quán)力的人都易于濫用權(quán)力，并且易于將他的權(quán)力用到極限?！薄坝捎诜?、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定處罰條款繁多，行政處罰的適用多種多樣，常見(jiàn)的有“不予”處罰、“免予”處罰、“應(yīng)當(dāng)”處罰、“可以”處罰、“從輕”處罰、“減輕”處罰、“單處”與“并處”等，給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的自由裁量留有很大空間[1]。如果正確行使這一權(quán)力能促進(jìn)行政效率的提高，能夠起到維護(hù)法律尊嚴(yán)，糾正違法行為的作用；如果不正確運(yùn)用，將會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成侵害，進(jìn)而造成不公。因此，通過(guò)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，在一定程度上合理地壓縮行政處罰自由裁量的空間，從源頭上防止濫用和行政處罰自由裁量權(quán)行為的發(fā)生，對(duì)建立和完善行政執(zhí)法責(zé)任制，保證我國(guó)行政公平公正，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有十分重要的理論意義和實(shí)際應(yīng)用價(jià)值意義。

二、行政自由裁量權(quán)的比較探究

（一）國(guó)外對(duì)于行政自由裁量權(quán)研究綜述

目前，各國(guó)對(duì)行政自由裁量權(quán)及其規(guī)范都有所不同。現(xiàn)代行政法治國(guó)家一般均設(shè)立了司法審查制度來(lái)對(duì)行政自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行制約，這種制度是以司法權(quán)制約行政權(quán)為基礎(chǔ)的。

英國(guó)是典型的判例法國(guó)家。人們普遍認(rèn)為，自由裁量權(quán)不是絕對(duì)不受限制的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力即使在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，也應(yīng)受到一定的限制。英國(guó)法院對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制是以越權(quán)原則為基礎(chǔ)的，以合理性原則、正當(dāng)期待原則為依據(jù)，并且通過(guò)司法判例對(duì)此作了擴(kuò)大化的解釋，認(rèn)為濫用權(quán)力的行為即使看起來(lái)好像是在權(quán)力范圍內(nèi)，其實(shí)質(zhì)也是越權(quán)行為。

美國(guó)也是判例法國(guó)家，但卻較早的制定了《聯(lián)邦行政程序法》法典。美國(guó)關(guān)于行政機(jī)關(guān)濫用行政自由裁量權(quán)的表現(xiàn)同英國(guó)比較相近，這在一定程度上說(shuō)明了兩國(guó)歷史上的淵源關(guān)系。美國(guó)法律并沒(méi)有具體規(guī)定濫用行政自由裁量權(quán)的情形，但法院根據(jù)憲法和行政程序法的相關(guān)規(guī)定，通過(guò)司法判例的形式把正當(dāng)程序原則作為制約行政自由裁量權(quán)的重要標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)法官認(rèn)為，在法規(guī)制定領(lǐng)域，適用對(duì)行政自由裁量權(quán)審查的一般標(biāo)準(zhǔn)是不夠的。因?yàn)榉ㄒ?guī)制定的許多中心問(wèn)題關(guān)系到政策裁斷和“立法事實(shí)”，往往不能像在典型的審判程序中的事實(shí)那樣，以同樣的方式可以得到證實(shí)。

在德國(guó)《行政法院法》的第114條規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)被授權(quán)按照其行政自由裁量權(quán)行為，法院也可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)是否作出行政行為或不執(zhí)行是否違法進(jìn)行審查。根據(jù)行政機(jī)關(guān)超越行政自由裁量權(quán)的法定界限或者行政自由裁量權(quán)的不符合授權(quán)的目的的理由對(duì)該行政行為是否違法進(jìn)行審查。在日本，同樣遵循行政行為服從司法審查的原則，但司法審查的運(yùn)用在法律規(guī)定上較為狹窄[2]。

綜上所述，由于各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化及歷史背景不同，使各國(guó)的控權(quán)模式也有所不同。主要不同之處在于各國(guó)建立的行政自由裁量權(quán)監(jiān)控體系都是符合各自歷史傳統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。

（二）國(guó)內(nèi)對(duì)于行政自由裁量權(quán)研究綜述

我國(guó)的行政法起步較晚，但我們不能忽視擴(kuò)大行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代法治的要求，加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制是行政法治的必然趨勢(shì)。國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者專家主要從以下幾個(gè)方面來(lái)研究控制行政自由裁量權(quán)問(wèn)題。

1、用立法手段控制行政自由裁量權(quán)。蔣瑛在浙江省政法管理干部學(xué)院的法學(xué)論壇中，探討了法治與自由裁量權(quán)的關(guān)系，主張以立法控制的手段，制定法律規(guī)范，公開(kāi)行政程序來(lái)制約自由裁量權(quán)。

2、用監(jiān)督手段控制行政自由裁量權(quán)。山西長(zhǎng)治行政學(xué)院連堯斌、馮清提出，要建設(shè)高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍，完善行政立法，加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的控制，加強(qiáng)司法監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，同時(shí)提高全民的權(quán)利意識(shí)。他們主要研究多種方式領(lǐng)域下的各種控制方式，形成合力，控制行政自由裁量權(quán)。

3、專業(yè)和實(shí)踐領(lǐng)域的對(duì)控制行政自由裁量權(quán)的研究。福建省的黃志勇在檔案局的工作中，對(duì)深化檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查，提高檔案行政處罰自由裁量水平方面，探討了提高適用行政自由裁量權(quán)水平的對(duì)策和途徑。吉林大學(xué)歷史系趙彥昌也詳細(xì)論析了檔案行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)。山東省平度市水利水產(chǎn)局的馮善堂也在漁業(yè)行政執(zhí)法方面探討了自由裁量權(quán)的合理

運(yùn)用。黃埔區(qū)法院的李祖艷在合同法方面對(duì)自由裁量權(quán)作了研究。還有的學(xué)者提出通過(guò)行政合理性原則、保障行政相對(duì)人權(quán)利、人民法院對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行司法審查、健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系等等方面，來(lái)控制行政自由裁量權(quán)等[3]。

綜上所述，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界大多是從理論上對(duì)行政自由裁量權(quán)的規(guī)范和控制進(jìn)行研究和探索，主要有兩個(gè)特點(diǎn)，一是基礎(chǔ)研究多，應(yīng)用研究少，二是理論分析多，實(shí)踐分析少。而且，對(duì)于行政處罰自由裁量權(quán)的專題性研究和實(shí)踐性研究并不多見(jiàn)。行政處罰自由裁量權(quán)作為行政自由裁量權(quán)的內(nèi)容之一，其重要的功能有了讓我們深入研究和分析的動(dòng)機(jī)。

三、行政處罰領(lǐng)域?yàn)E用裁量權(quán)的表現(xiàn)及其危害

（一）行政處罰領(lǐng)域?yàn)E用裁量權(quán)的表現(xiàn)

1、罰沒(méi)收入中飽私囊。此種現(xiàn)象在行政處罰實(shí)踐中非常多見(jiàn)。一些行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員把本該上繳國(guó)庫(kù)的罰款收入或沒(méi)收收入留在了自己的小金庫(kù), 有的部分流入, 有的全部流入。為了使罰沒(méi)收入流人自己的小金庫(kù), 處罰過(guò)程不惜與相對(duì)人討價(jià)還價(jià)。例如, 某當(dāng)事人違反汽車行車規(guī)則, 依法當(dāng)罰當(dāng)事人500 元人民幣, 罰款后依正常程序行政機(jī)關(guān)應(yīng)向其開(kāi)據(jù)發(fā)票, 并根據(jù)發(fā)票上的數(shù)額上繳國(guó)庫(kù)。有些行政機(jī)關(guān)為了使自己得到收人, 則向當(dāng)事人提出不開(kāi)收據(jù), 只罰200元或100元的要求。顯然,在大多數(shù)情況下, 被罰者愿意選擇后者, 其結(jié)果便是執(zhí)法機(jī)關(guān)喪失了法制原則, 國(guó)家受到了損失。盡管對(duì)當(dāng)事人來(lái)講是有利的, 但由于該處罰沒(méi)有使過(guò)責(zé)相適應(yīng), 因而也是不公正的一種。這種不公正是以放棄法制原則為代價(jià)的。

2、罰利不罰弊。此處所講的罰利不罰弊是指一些行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員在處罰過(guò)程中,往往根據(jù)對(duì)自己是否有利決定是否實(shí)施處罰行為。如果發(fā)現(xiàn)對(duì)某一違法行為實(shí)施處罰后, 行政機(jī)關(guān)人力、物力都要受到損失, 且得不到相應(yīng)的好處, 尤其是經(jīng)濟(jì)上的好處, 就放棄該處罰。若發(fā)現(xiàn)有些違法行為實(shí)施處罰后, 行政機(jī)關(guān)可以得到一定的經(jīng)濟(jì)利益便積極實(shí)施處罰行為。此種情形在行政處罰中也很多見(jiàn)。眾所周知, 對(duì)于賣淫、嫖娼、賭博等違法行為一些行政機(jī)關(guān)很愿意處罰, 因?yàn)閷?duì)這幾類違法行為的處罰其罰款數(shù)額都相當(dāng)大。在罰利不罰弊的過(guò)程中, 必然會(huì)對(duì)一些違法行為有所遷就, 對(duì)一些違法行為加重處罰, 其中的不公正是顯而易見(jiàn)的。

3、處罰主體不當(dāng)。這已成為行政處罰中公眾反映最多的問(wèn)題之一。一些行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)法的方便或者其它原因, 常常對(duì)行政處罰權(quán)隨意處置。本來(lái)是國(guó)家賦予自己的權(quán)利, 但無(wú)原則地下移, 或者交給下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使, 或者交給行政機(jī)關(guān)以外的組織行使。在大中城市此種現(xiàn)象最為突出。我們常常會(huì)在車站、碼頭或其他公共場(chǎng)所見(jiàn)到一些文化素養(yǎng)、執(zhí)法水平不高的人員, 以維護(hù)治安、交通秩序或維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生為名向行為稍有不慎者罰款, 有的甚至引誘別人違法。比如上海的“釣魚(yú)執(zhí)法案”[4]。

（二）行政處罰自由裁量權(quán)亂用的危害性

1、損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益

現(xiàn)代社會(huì)行政處罰自由裁量權(quán)本身十分強(qiáng)大，而且還在不斷擴(kuò)張。行政主體在行政法律

關(guān)系中居于主導(dǎo)地位，它手中擁有強(qiáng)大的國(guó)家強(qiáng)制力量，在行使行政權(quán)時(shí)可以對(duì)相對(duì)人采取強(qiáng)制手段。如果這種手段違法，就會(huì)對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害。由于相對(duì)人在行政法律關(guān)系中處于被動(dòng)的地位，他們對(duì)行政主體違法實(shí)施的行政行為毫無(wú)抵抗能力，而法律一般也不容許抵抗附著國(guó)家強(qiáng)制力的行政行為[5]。如果其自由裁量的力度和措施的把握不當(dāng)或選擇不當(dāng)，將會(huì)對(duì)行政相對(duì)人造成過(guò)度傷害，使執(zhí)法相對(duì)人的合法權(quán)益受到損害。

2、損害國(guó)家公信力及政府形象

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是代表國(guó)家和政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)，它是國(guó)家機(jī)關(guān)履行公共管理職能、執(zhí)行上升為國(guó)家意志的人民意志的強(qiáng)制性行為，其目的是實(shí)現(xiàn)公共權(quán)益的最大化，而一旦執(zhí)法者在執(zhí)法過(guò)程如果不代表廣大人民利益，而更多的代表上級(jí)利益、部門(mén)利益、地方利益或執(zhí)法者個(gè)人利益，損害大眾利益。在執(zhí)法過(guò)程中突出的表現(xiàn)受權(quán)力本位、官大于民的傳統(tǒng)觀念的支配，主觀性和隨意性的濫用行政處罰自由裁量權(quán)、透明度不夠高、缺乏一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性，常常只顧眼前利益而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，從而導(dǎo)致人民群眾對(duì)行政執(zhí)法行為的動(dòng)機(jī)和目的產(chǎn)生懷疑，必然損害政府的公信力與權(quán)威，損害政府在人民群眾中的形象。

3、損害公平公開(kāi)的法律精神

法律精神作為對(duì)法律價(jià)值的追求，公開(kāi)公平乃是其基本的價(jià)值要求，在行政執(zhí)法中，讓公民和法人享有均等的權(quán)利或利益，這是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在其涉及相對(duì)人權(quán)益的行政執(zhí)法行為中必須遵循的基本倫理原則，也是裁定涉及相對(duì)人權(quán)益的行政執(zhí)法行為是否公正合理的基本原則。根據(jù)這一原則的要求，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不能因提出權(quán)利要求的行政相對(duì)人的個(gè)人特點(diǎn)、社會(huì)背景和社會(huì)地位的不同而給予不同的權(quán)利待遇，在行政執(zhí)法所形成的權(quán)利或利益的分配和再分配中，無(wú)論是政治性歧視、宗教歧視和等級(jí)歧視還是種族歧視、性別歧視等，都是非正義的。在行政處罰自由裁量過(guò)程如果不能公正的選擇適用法律和政策依據(jù)，不能公平的對(duì)待執(zhí)行對(duì)象，不能公正的安排行政執(zhí)行的具體程序，不能公開(kāi)自由裁量的規(guī)則、程序、考量，行政執(zhí)法活動(dòng)中“執(zhí)法觀念淡薄”、“尊崇長(zhǎng)官意志”、“濫用執(zhí)法權(quán)25限”、“大搞權(quán)錢交易”、“以權(quán)代法”、“以權(quán)壓法”、“情重于法”，個(gè)別執(zhí)法人員“無(wú)利不辦事”、“見(jiàn)錢亂辦事”，這一切必將成為行政處罰自由裁量中困擾公正執(zhí)法的最大現(xiàn)實(shí)障礙，會(huì)極大地?fù)p害法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，困擾依法行政的公平與公正，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)法律精神的建立。

4、損害了社會(huì)的道德風(fēng)尚

行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為對(duì)社會(huì)道德具有示范作用。一方面行政執(zhí)法人員濫用行政處罰自由裁量權(quán)，處理問(wèn)題隨意性很大，不同情況相同對(duì)待，相同情況不同對(duì)待，會(huì)引起群眾的懷疑、不信任，產(chǎn)生對(duì)立情緒，不配合行政主體的管理，行政違法行為增多，導(dǎo)致社會(huì)秩序的穩(wěn)定性能差[6]；另一方面正是在行政裁量中倫理的缺失導(dǎo)致非規(guī)范的運(yùn)用和濫用行政執(zhí)法權(quán)力，成為了誘發(fā)腐敗的溫床，也使得權(quán)錢交易、權(quán)力尋租等情況時(shí)成為可能，導(dǎo)致一批行政執(zhí)法人員墮落的同時(shí)，必然造成事實(shí)上的不公平，進(jìn)而導(dǎo)致政府權(quán)威的弱化和公益公序的損害。在行政處罰過(guò)程中，正是由于自由裁量空間中倫理因素的存在，使得行政相對(duì)人面對(duì)行政處罰常常選擇拉關(guān)系、走后門(mén)、行賄誘惑等，以期望免于或減輕執(zhí)行處罰，這都對(duì)社會(huì)風(fēng)氣造成了極其惡劣的影響。而不公平的結(jié)果必然對(duì)關(guān)系相對(duì)人有利時(shí)，類似行為就會(huì)被效仿并蔓延，社會(huì)秩序?qū)⑾萑牖靵y。

四、社會(huì)公正視角下的行政處罰自由裁量權(quán)控制

（一）建立復(fù)式處罰機(jī)構(gòu)

目前我國(guó)行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)都是單一的, 或者說(shuō)是單式處罰機(jī)構(gòu), 即對(duì)于相對(duì)人違法行為處罰的機(jī)構(gòu)一般都是一個(gè)。從發(fā)現(xiàn)違法行為到調(diào)查取證, 到處罰都是由一個(gè)行政機(jī)構(gòu)完成的, 甚至聽(tīng)證程序中確立的聽(tīng)證制度也是在一個(gè)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行的, 沒(méi)有該行政機(jī)關(guān)以外的其它行政機(jī)關(guān)或其它組織介人。筆者認(rèn)為此種單式處罰機(jī)構(gòu)是導(dǎo)致處罰不公正的根本原因[7]。那么, 建立復(fù)式處罰機(jī)構(gòu)并使其成為一項(xiàng)重要的行政處罰制度已刻不容緩。所謂復(fù)式處罰機(jī)構(gòu)就是指對(duì)違法行為人實(shí)施處罰的機(jī)構(gòu)是兩個(gè)或兩個(gè)以上。要么是兩個(gè)行政機(jī)關(guān), 要么是一個(gè)行政機(jī)關(guān)和一個(gè)其它機(jī)關(guān), 還可以是一個(gè)行政機(jī)關(guān)和一個(gè)其它社會(huì)組織?？梢越梃b刑事審判制度, 刑事審判制度之所以較為合理公正, 原因在于對(duì)于一個(gè)違法行為的認(rèn)定往往有數(shù)個(gè)機(jī)構(gòu)參加, 如審判人員、陪審人員、公證人員甚至律師等。我們認(rèn)為, 《行政處罰法》規(guī)定的三個(gè)程序中除簡(jiǎn)易程序外, 一般程序和聽(tīng)證程序都可以是復(fù)式處罰機(jī)構(gòu)。

（二）處罰人員掛牌執(zhí)法

西方一些國(guó)家為了把公職人員置于社會(huì)的控制之下, 對(duì)公務(wù)員都作了編號(hào),在執(zhí)法過(guò)程中很容易從其編號(hào)認(rèn)識(shí)其身份, 并以此進(jìn)行投訴。掛牌執(zhí)法本身是一個(gè)很簡(jiǎn)單的問(wèn)題, 但在我國(guó)并沒(méi)有引起必要的重視。我們認(rèn)為, 對(duì)于實(shí)施行政處罰的行政機(jī)關(guān)工作人員, 應(yīng)當(dāng)實(shí)行掛牌執(zhí)法制度?？梢圆捎靡欢ǖ木幪?hào)方式, 使公民、法人和其它社會(huì)組織根據(jù)號(hào)碼確認(rèn)該執(zhí)法人員的身份, 并可以依此向有關(guān)部門(mén)進(jìn)行投訴。如果這樣的話, 每個(gè)實(shí)施罰款的執(zhí)法人員都不敢亂罰、濫罰, 一旦發(fā)生亂罰、濫罰現(xiàn)象, 當(dāng)事人便可根據(jù)掌握的該公務(wù)員的身份求助于輿論界或有關(guān)機(jī)關(guān)。其實(shí)這一制度要實(shí)施起來(lái)并沒(méi)有多大的困難, 可以參照我國(guó)服務(wù)行業(yè)的一些做法。公務(wù)人員掛牌執(zhí)法以后相應(yīng)的舉報(bào)制度亦應(yīng)建立起來(lái)。

（三）建立處罰主體登記制度

依職行使處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)不存在登記問(wèn)題。筆者所指的登記制度是針對(duì)受委托而行使處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)而言的[8]。《行政處罰法》第18條第2款規(guī)定：“ 委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督, 并對(duì)該行為后果承擔(dān)法律責(zé)任?！?第3款規(guī)定：“ 受委托的組織在委托的范圍內(nèi), 以委托行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政處罰, 不得再委托其他組織或個(gè)人實(shí)施行政處罰。” 通過(guò)這兩款法律規(guī)定確認(rèn)了委托和被委托者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。要使這一權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)一步具體化, 就必須通過(guò)處罰主體登記制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。就是說(shuō), 受委托的組織必須依法進(jìn)行注冊(cè)登記, 包括名稱、權(quán)利義務(wù)、行使處罰的種類和范圍、委托關(guān)系成立的時(shí)間。嚴(yán)格的登記制度, 必然能減少不合格的處罰主體。