第一篇：淺析財政轉(zhuǎn)移支付機制的建構(gòu)論文

主體功能區(qū)的空間管理模式體現(xiàn)了尊重自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展理念，打破了所有區(qū)域都要發(fā)展經(jīng)濟的傳統(tǒng)思維。推進全省主體功能區(qū)的形成就是使不同區(qū)域承擔不同的主體功能，有些區(qū)域承擔發(fā)展經(jīng)濟、聚集人口的主體功能，并適度提高其環(huán)境標準；有些區(qū)域承擔保護環(huán)境的主體功能，對這類區(qū)域而言，保護就是發(fā)展，它支撐著全省乃至全國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，實施這一舉措將有效緩解全省生態(tài)環(huán)境的惡化趨勢。發(fā)展水平較高的地區(qū)主要集中在武漢市及其周邊地區(qū)、荊門市的中心城區(qū)、襄陽市的襄城區(qū)、宜昌市的猇亭區(qū)和點軍區(qū)。發(fā)展水平較低的地區(qū)中人均GDP低于1萬的縣市有57個，占一半以上，主要包括一些山區(qū)縣市。構(gòu)建主體功能區(qū)，就是既要支持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟，做大分子；同時，也要逐步促使一些生態(tài)環(huán)境脆弱、發(fā)展經(jīng)濟條件不好的區(qū)域人口逐步轉(zhuǎn)移，縮小其分母。通過發(fā)展經(jīng)濟、人口轉(zhuǎn)移、財政轉(zhuǎn)移支付等多種途徑，逐步實現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，這種新型管理模式對于改善全省不平衡發(fā)展現(xiàn)狀具有重大意義。

主體功能區(qū)與財政轉(zhuǎn)移支付制度的關(guān)聯(lián)

1、主體功能區(qū)規(guī)劃實施的政策導向重點。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。這些地區(qū)經(jīng)濟和人口高度密集、環(huán)境資源承載能力開始減弱，主要方向是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式。在政策導向上，首先是制定產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和轉(zhuǎn)移導向目錄，在資源消耗、環(huán)境影響等方面實行更加嚴格的產(chǎn)業(yè)效能標準，設(shè)定高于全國平均標準的產(chǎn)業(yè)用地門檻，并先行實施城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤政策。重點開發(fā)區(qū)域，是指資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域，主要是經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Υ?、基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)業(yè)環(huán)境有待改善的地區(qū)，未來經(jīng)濟規(guī)模將進一步壯大，而且是產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移的重要載體。政策導向上主要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資支持，有針對性地適當擴大建設(shè)用地供給，支持重大產(chǎn)業(yè)項目及配套能力建設(shè)等。限制開發(fā)區(qū)域，是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。這類地區(qū)包括森林、草原、荒漠化地區(qū)、水土流失地區(qū)重要的水源補給區(qū)、蓄滯洪地區(qū)、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)和水資源嚴重匱乏地區(qū)。政策上包括建立生態(tài)補償機制和加大財政轉(zhuǎn)移支付支持、引導生態(tài)移民、扶持和培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等。禁止開發(fā)區(qū)域，是指依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)域，其范圍比較明確，當前要明確中央和地方政府的管護職責分工、實施核心保護區(qū)內(nèi)人口搬遷、對區(qū)內(nèi)居民給予補貼補助等?？傊?，主體功能區(qū)規(guī)劃目標能否實現(xiàn)，關(guān)鍵要看上述政策導向中的利益共享和補償機制能否建立，對于限制和禁止開發(fā)區(qū)而言足夠的補償和扶持更為重要，而財政轉(zhuǎn)移支付則首當其沖。

2、財政轉(zhuǎn)移支付在主體功能區(qū)建設(shè)中應(yīng)發(fā)揮的功能。財政轉(zhuǎn)移支付制度是財政體制的一個重要組成部分，它是在既定的政府間支出責任和收入劃分框架下，通過財政資金在各級政府之間的無償撥付以彌補財政縱向和橫向失衡，實質(zhì)上是指財政資金在各級政府之間的一種再分配形式。在分稅制財政體制下，中央政府或省級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付，彌補地方財政收支缺口，保障地方政府經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展所需的經(jīng)費，矯正轄區(qū)間外溢，能夠促進資源合理流動與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，實現(xiàn)社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展的目的。在主體功能區(qū)建設(shè)中，財政轉(zhuǎn)移支付主要應(yīng)承擔三種功能。

（1）為生態(tài)福利買單。對限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護勢必帶來當?shù)刎斦臏p收，造成財政缺口，需要轉(zhuǎn)移支付彌補財政收支缺口，這也是對限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域生產(chǎn)生態(tài)財富行為的鼓勵與補償。另一方面，限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域生產(chǎn)的生態(tài)財富又產(chǎn)生了正的外部效應(yīng)，其他地區(qū)有義務(wù)為享受到的這種外溢的生態(tài)財富買單。由此可見，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域因主要從事生態(tài)修復、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等活動向全省或整個國家提供了生態(tài)財富，對這兩類地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付，可以看成是對它們提供的生態(tài)財富的買單，是一種政府購買行為，體現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)經(jīng)濟功能。

（2）實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。一個國家的所有公民都有平等的權(quán)利享受國家最低標準的基本公共服務(wù)，這是一項基本權(quán)利，與個人的支付能力和居住位置無關(guān)。為了使各地方政府都能達到基本的公共服務(wù)水平，要求中央政府或省級財政站在社會大眾的角度，通過提供一套無條件的、基于基本公共服務(wù)為目的的政府間轉(zhuǎn)移支付，協(xié)調(diào)地區(qū)間由于客觀因素差異造成收入能力和支出成本差異而帶來的居民享受公共服務(wù)的不平等。對限制和禁止開發(fā)區(qū)域而言，為保護生態(tài)犧牲了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，造成地方政府的財政收支缺口，降低了為當?shù)鼐用裉峁┗竟卜?wù)的能力，需要財政轉(zhuǎn)移支付的支持，以縮小地區(qū)間政府基本公共服務(wù)的差距，而不是直接改變地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，這體現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付的社會功能。

（3）滿足宏觀調(diào)控需要。轉(zhuǎn)移支付屬于財政再分配，中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付，對那些市場配置失效的領(lǐng)域進行資源的合理配置，以優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，縮小貧富差別，實現(xiàn)中央政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控目標。主體功能區(qū)劃分有助于我國形成經(jīng)濟發(fā)展與人口和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的區(qū)域開發(fā)格局，是中央政府在區(qū)域發(fā)展中落實可持續(xù)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略舉措。財政轉(zhuǎn)移支付是主體功能區(qū)建設(shè)中利益協(xié)調(diào)與補償?shù)暮诵恼叽胧?，是實現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃的重要制度保障，這體現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付的政治經(jīng)濟功能。

湖北推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略的財政轉(zhuǎn)移支付新思路

調(diào)整和完善財政轉(zhuǎn)移支付制度是推進主體功能區(qū)建設(shè)的重要手段。為了實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、推進形成主體功能區(qū)的目標，根據(jù)目前湖北省以下財政轉(zhuǎn)移支付的實際情況，建議從以下幾個方面調(diào)整和完善湖北省對下一般性轉(zhuǎn)移支付制度，同時進一步明確專項轉(zhuǎn)移支付的重點和力度。

1、明確新增均衡性轉(zhuǎn)移支付補助方向。根據(jù)中央、省主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，建議以基本公共服務(wù)支出標準因素為核心，修訂現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中的標準支出項目，在均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配計算方法中，增設(shè)主體功能區(qū)因素。并且，以后年度湖北省新增均衡性轉(zhuǎn)移支付主要用于增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)縣（市、區(qū)）的財政轉(zhuǎn)移支付，幫助其提高基本公共服務(wù)能力。在禁止、限制開發(fā)區(qū)域試行“省直管縣”財政體制，轉(zhuǎn)移支付資金直接由省級財政劃撥到縣(市)的運行模式。

2、增加均衡性轉(zhuǎn)移支付補助規(guī)模。目前湖北均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模嚴重偏小，其公共服務(wù)均等化功能十分微薄，2007年省以下均衡性轉(zhuǎn)移支付補助額為9.96億元，僅占省對下一般性轉(zhuǎn)移支付總額的13.4%，因此，按照中央、省主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，我省應(yīng)加大均衡性轉(zhuǎn)移支付補助規(guī)模，有效地強化其公共服務(wù)均等化功能。

3、調(diào)整激勵性轉(zhuǎn)移支付補助結(jié)構(gòu)。按照中央、省主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，省對下財政收入增長激勵性轉(zhuǎn)移支付將調(diào)整按功能區(qū)的劃分進行分類測算，將重點開發(fā)縣（市、區(qū)）、限制開發(fā)縣（市、區(qū)）、禁止開發(fā)縣（市、區(qū)）分別放在不同平臺進行考核，向重點開發(fā)縣（市、區(qū)）傾斜，鼓勵重點開發(fā)縣（市、區(qū)）加快經(jīng)濟發(fā)展。運用激勵性轉(zhuǎn)移支付手段關(guān)閉淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)。按照功能區(qū)規(guī)劃的要求，將激勵性轉(zhuǎn)移支付向重點開發(fā)區(qū)域的縣（市、區(qū)）傾斜，鼓勵重點開發(fā)區(qū)域的縣（市、區(qū)）加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟，大力發(fā)展資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)和環(huán)境保護型產(chǎn)業(yè)，推動企業(yè)實施清潔生產(chǎn)，關(guān)閉淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與環(huán)境效益的雙贏。

4、激勵基層政府控制行政成本。為了鼓勵限制開發(fā)和禁止開發(fā)縣（市、區(qū)）控制政府規(guī)模、減少行政成本，建議湖北省進一步加大對這些縣（市、區(qū)）分流財政供養(yǎng)人員的激勵性轉(zhuǎn)移支付補助力度，提高分流財政供養(yǎng)人員的獎補標準；同時，對現(xiàn)在財政供養(yǎng)人數(shù)已超出省測算標準財政供養(yǎng)人數(shù)卻仍然不予控制的縣（市、區(qū)），省將實施財政供養(yǎng)人員增長負激勵性轉(zhuǎn)移支付。

5、優(yōu)化專項轉(zhuǎn)移支付。在原有民族地區(qū)、退耕還林還草還湖、天然林保護工程三大轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，設(shè)立針對禁止、限制開發(fā)區(qū)域的專項轉(zhuǎn)移支付。省財政在一般性轉(zhuǎn)移支付標準財政支出測算中，增設(shè)屬于地方支出責任范圍的生態(tài)保護支出項目和自然保護區(qū)支出項目。

6、建立生態(tài)環(huán)境修復轉(zhuǎn)移支付制度。在限制開發(fā)區(qū)域的標準支出中，增設(shè)“生態(tài)環(huán)保支出項目”和確定成本系數(shù)，設(shè)置綜合性更強的生態(tài)修復轉(zhuǎn)移支付專戶并進行制度化管理，通過財政縱向轉(zhuǎn)移支付制度，安排生態(tài)環(huán)境補償專項資金用于主體功能區(qū)的生態(tài)恢復、環(huán)境治理與保護建設(shè)工程、生態(tài)移民安置及對不符合標準的當?shù)仄髽I(yè)向適宜地區(qū)搬遷補償?shù)取?/p>

7、強化轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督考核與績效評估。確保轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先用于基本公共服務(wù)，杜絕挪用等非法使用轉(zhuǎn)移支付資金的現(xiàn)象；加強資金使用績效監(jiān)督和評估，統(tǒng)籌使用轉(zhuǎn)移支付資金，提高使用效率。

第二篇：財政轉(zhuǎn)移支付

財政轉(zhuǎn)移支付

財政轉(zhuǎn)移支付是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。中文名

財政轉(zhuǎn)移支付 外文名

Financial transfer payment 基 礎(chǔ)

各級政府之間存在的財政能力差異 主 旨

實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化 目錄 形式

轉(zhuǎn)移支付的模式主要有三種，一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，二是橫向轉(zhuǎn)移，三是縱向與橫向轉(zhuǎn)移的混合。

中央對地方轉(zhuǎn)移支付由財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。

財力性轉(zhuǎn)移支付是指為彌補財政實力薄弱地區(qū)的財力缺口，均衡地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化，中央財政安排給地方財政的補助支出，由地方統(tǒng)籌安排。財力性轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等。專項轉(zhuǎn)移支付是指中央財政為實現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標，以及對委托地方政府代理的一些事務(wù)或中央地方共同承擔事務(wù)進行補償而設(shè)立的補助資金，需按規(guī)定用途使用。

專項轉(zhuǎn)移支付重點用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、支農(nóng)等公共服務(wù)領(lǐng)域。

2009年起，進一步規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度。將中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，簡化為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付兩類。一般性轉(zhuǎn)移支付，主要是中央對地方的財力補助，不指定用途，地方可自主安排支出；而專項轉(zhuǎn)移支付，主要服務(wù)于中央的特定政策目標，地方政府應(yīng)當按照中央政府規(guī)定的用途使用資金。為縮小地區(qū)間財力差距，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，中央財政設(shè)立均衡性轉(zhuǎn)移支付，包含在一般性轉(zhuǎn)移支付中，不規(guī)定具體用途，由接受補助的省級政府根據(jù)本地實際情況統(tǒng)籌安排。[1] 原則

在1994年實行分稅制體制改革前，我國做了大量的財政轉(zhuǎn)移支付的工作，1994年實行分稅制體制改革后才從西方引進了轉(zhuǎn)移支付的概念。我國中央財政是從1995年開始正式實施過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。根據(jù)IMF《政府財政統(tǒng)計手冊》中的支出分析框架，政府轉(zhuǎn)移支付有兩個層次，一是國際間的轉(zhuǎn)移支付，包括對外捐贈、對外提供商品和勞務(wù)、向跨國組織交納會費；二是國內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付，既有政府對家庭的轉(zhuǎn)移支付如養(yǎng)老金、住房補貼等，又有政府對國有企業(yè)提供的補貼，還有政府間的財政資金的轉(zhuǎn)移。一般我們稱的財政轉(zhuǎn)移支付，是指政府間的財政資金轉(zhuǎn)移，是中央政府支出的一個重要部分，是地方政府重要的預算收入。在西方國家，財政支出的重要分類就是分購買支出和轉(zhuǎn)移支出?，F(xiàn)況

我國仍實行的不是很規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。主要制約因素：一是各級政府的職責和事權(quán)尚未明確劃分，財政支出的劃分與事權(quán)是緊密聯(lián)系的，難以確定標準的收支概念；二是我國的中央財政仍十分困難，使轉(zhuǎn)移支付制度缺乏充足的財力支持；三是既得利益調(diào)整的力度過大，困難很大；四是由于體制、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、自然環(huán)境和人口狀況等因素影響，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平相差很大、發(fā)展能力存在極大差別，致使通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)地區(qū)均衡難以在短期內(nèi)實現(xiàn)；五是基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)統(tǒng)計、收集有很大難度。

我國財政轉(zhuǎn)移支付制度存在雙向的資金往來關(guān)系，不僅包括上級對下級的撥款，而且包括下級政府對上級政府的繳款。主要有以下幾項內(nèi)容： 1.體制補助或上解 2.稅收返還 3.專項撥款 現(xiàn)狀

目前我國中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付包括財力性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、稅收返還及體制補助四種方式。其中，財力性轉(zhuǎn)移支付又包括：一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財政獎補資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付和年終結(jié)算財力補助等方式。按照轉(zhuǎn)移支付形式的性質(zhì)劃分，轉(zhuǎn)移支付又可以分為以下幾大類：

（1）稅收返還、體制補助和結(jié)算補助，這幾部分是1994 年分稅制財政體制改革后財政轉(zhuǎn)移支付的主要組成部分，其性質(zhì)是維護既得利益，是舊體制的延續(xù)，不具有均等化功能。

（2）一般性轉(zhuǎn)移支付，是在支付過程中按規(guī)范和均等化的原則進行，這是國際上通常稱為的均衡性轉(zhuǎn)移支付。

（3）專項轉(zhuǎn)移支付，服務(wù)于中央宏觀政策目標，用于增加農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、扶貧等方面的專項撥款，這些重點項目主要用于中西部地區(qū)。但其核定并不規(guī)范，加之往往被層層截留和被擠占、挪用，其性質(zhì)屬于非均等化轉(zhuǎn)移支付。

（4）其他轉(zhuǎn)移支付，包括上述的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、“三獎一補”轉(zhuǎn)移支付等，其性質(zhì)屬于專項轉(zhuǎn)移支付，但在一定程度上又具有均等化的性質(zhì)。

第三篇：轉(zhuǎn)移支付制度論文財政關(guān)系論文

轉(zhuǎn)移支付制度論文財政關(guān)系論文

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我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度問題及對策研究

摘要：要處理好政府間的財政關(guān)系，必須建立合理有效的轉(zhuǎn)移支付制度，降低各級政府間的財政不均衡程度，最終實現(xiàn)財政均等化。但是由于我國的轉(zhuǎn)移支付制度是與財政體制改革交織在一起的，比較復雜，它既要努力實現(xiàn)財政均等化目標，又要照顧在原體制下地方政府的既得利益，維持它們的積極性，這兩者之間是矛盾的。這也就決定了現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度必然存在一些不合理的地方，必須進行進一步的改革和完善。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付;問題;對策

我國轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)狀

1.1 轉(zhuǎn)移支付制度的組成

從目前來看，我國的轉(zhuǎn)移支付制度主要由轉(zhuǎn)移支付，稅收返還和體制補助三大部分組成。

(1)轉(zhuǎn)移支付包括財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。其中財力性轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付，年終結(jié)算財力補助等。專項轉(zhuǎn)移支付一般有特定的用途，地方必須把資金用在中央指定的項目上，主要包括基本建設(shè)支出、支農(nóng)支出補助和社會保障補助。

(2)稅收返還是1994年分稅制改革時，為了維護地方的既得利益而實行的一種資金分配方法。包括“兩稅”返還、所得稅基數(shù)返還及出口退稅基數(shù)返還。

(3)體制補助是固定數(shù)額的補助，不會隨著時間推移而增長或減少，主要分為定額補助（原體制補助）和企事業(yè)單位劃轉(zhuǎn)補助。定額補助是包干體制下中央對地方的補助項目，企事業(yè)單位補助是由于企事業(yè)單位隸屬關(guān)系改變而進行的改變。

1.2 中央對地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)額已具相當規(guī)模

實行分稅制以來，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額是不斷增加的。2004年，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模達到了6028億元，相當于1994年的12倍。其中，財力性轉(zhuǎn)移支付2605億元，專項轉(zhuǎn)移支付3423億元。中央對地方的補助比例逐步提高，1993－2004年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付占地方財政支出總額的比重從14.3％提高到29.3％，分地區(qū)，中央對中西部地區(qū)補助比例上升幅度較大，分別從18.5％、12.1％提高到44.1％、49.7％。而且隨著社會的不斷發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額還會不斷增大。

1.3 轉(zhuǎn)移支付的效用得到了一定程度的發(fā)揮

為了支持民族地區(qū)發(fā)展，設(shè)立了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。此外中央還設(shè)立了農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付，從而推動了農(nóng)村稅費改革的順利進行。而且中央的轉(zhuǎn)移支付資金大多分配在財力比較薄弱的中西部地區(qū)，2004年全部轉(zhuǎn)移支付中，中西部占86％，東部占14％，其中，財力性轉(zhuǎn)移支付中，中西部占91％，專項轉(zhuǎn)移支付中西部占82％。這些都大力促進了中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

1.4 省以下政府轉(zhuǎn)移支付制度逐步形成

現(xiàn)在省以下轉(zhuǎn)移支付大多是把縣作為轉(zhuǎn)移支付的主體，資金主要

來源于兩個方面：一是中央對省級的均等化轉(zhuǎn)移支付，另外一個是地方政府自己安排的資金。我國轉(zhuǎn)移支付制度存在問題

我國一直在不斷進行轉(zhuǎn)移支付制度的改革與完善，也取得了一定進展，但由于我國的轉(zhuǎn)移支付是與傳統(tǒng)的財政體制改進交織在一起的，比較復雜，要改革也不是那么簡單容易。所以與國外規(guī)范、科學的轉(zhuǎn)移支付制度相比，仍有許多不足之處。

2.1 中央與地方事權(quán)劃分不清，轉(zhuǎn)移支付依據(jù)不明確

中央對地方轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額及方向是依據(jù)二者之間的事權(quán)進行的，屬于中央的職責范圍，就需要中央進行資金安排，屬于地方的，則需要地方去行使自己的職責。但由于我國在進行分稅制改革時，并沒有界定清楚中央與地方的事權(quán)范圍，造成了二者事權(quán)的重疊、模糊和遺漏。事權(quán)界定不清，財權(quán)也就界定不清，故而造成轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)不明確，造成資金的重復使用，或資金沒有用到該用的地方，浪費了資源。

2.2 轉(zhuǎn)移支付形式繁雜，結(jié)構(gòu)不合理

我國處在經(jīng)濟發(fā)展的上升階段，社會也在不斷完善，有很多東西都在改革。為了減少改革阻力，使改革順利進行，中央政府往往會采取設(shè)置轉(zhuǎn)移支付的辦法。如為了推進農(nóng)村稅費改革順利進行而設(shè)立的農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付；為配合增資政策實施而設(shè)立的調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等。但對這些補助形式并沒有進行合理整合，不利于轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范。西方國家目前一般只有一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩

種形式。我國的現(xiàn)狀是一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較小，而專項轉(zhuǎn)移支付的比例過大，涉及的范圍十分廣泛，幾乎覆蓋了預算支出的所有科目，這都是不合理的，操作起來也不規(guī)范。

2.3 轉(zhuǎn)移支付數(shù)額確定缺乏科學依據(jù)，隨意性較大

我國現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付數(shù)額計算沒有一個科學標準的計算方法，主觀因素太多，造成制度透明度不夠，缺乏公允性，地方之間待遇有差異。例如從原體制中保存下來的體制補助，其數(shù)額確定就是中央與地方討價還價的結(jié)果，隨意性太大，沒有科學的依據(jù)；稅收返還是為了維護地方既得利益而設(shè)置的，其本身就是不合理的。而且稅收返還采用基數(shù)法確定，數(shù)額多少是建立在地方原有財力基礎(chǔ)上的，這就會造成富的地方得到的返還數(shù)額越多，窮的地方越少，這不僅沒有縮小差異，反而進一步擴大了差距；另外專項補助涉及的范圍太廣泛，沒有一個標準的計算方法，資金分配的隨意性較大。

2.4 轉(zhuǎn)移支付政策導向不明確，與均等化目標相悖

我國轉(zhuǎn)移支付的目的是為了實現(xiàn)均等化，但實際上轉(zhuǎn)移支付的各種形式中，真正實現(xiàn)這個目標的卻很少。稅收返還就是一個典型例子，稅收返還是為了維護地方既得利益，其最終結(jié)果是地方之間的財力差距越來越大。而且資金運用主動權(quán)在地方政府手里，中央沒有辦法進行調(diào)控，不能用它來實施國家政策，也無法規(guī)定地方的支出方向，這都不利于均等化目標實現(xiàn)。其次，對其缺乏有效監(jiān)督，地方在運用轉(zhuǎn)移支付資金時，優(yōu)先考慮的是地方利益，造成用這部分資金來彌補地方損失的狀況，這就使資金沒有去到它該去的地方，與最終的均等化

目標相悖。

2.5 缺乏完善的法律法規(guī)，監(jiān)督機制不健全

關(guān)于轉(zhuǎn)移支付，西方國家基本都有相應(yīng)完善的法律制度和有效的監(jiān)督約束機制，而我們國家在這方面做得則不夠到位。在1994年頒布的《中華人民共和國預算法》中，對中央和地方收入體制和范圍劃分作了較為明確的規(guī)定，而對于支出的體制、范圍以及轉(zhuǎn)移支付制度則沒有規(guī)定。正是由于法制不健全，造成了政府間事權(quán)的模糊，導致現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行時缺乏權(quán)威性，可操作性差，缺少透明度。此外，對于目前轉(zhuǎn)移支付資金的運用也缺乏有效的監(jiān)督和約束，缺乏有效的監(jiān)督審計和績效評價系統(tǒng)。當資金到達地方政府手中后，地方怎樣用、用在哪里，中央對此都缺乏有效的監(jiān)督及約束，導致地方在使用資金時隨意性很大，造成資金運用的低效率。

2.6 橫向轉(zhuǎn)移支付機制缺失

目前，我國的轉(zhuǎn)移支付以縱向為主，橫向轉(zhuǎn)移即省際之間、縣際之間的轉(zhuǎn)移支付很少，這是一種缺失，說明我國的轉(zhuǎn)移支付制度還不健全。西方發(fā)達國家如德國，加拿大等在這方面都做得很好，既解決了地方的資金需求問題，也緩解了中央的壓力，同時也能在一定程度上緩解地方財力不均的情況。橫向轉(zhuǎn)移是一種很好的機制，能使轉(zhuǎn)移支付的整體功能得到充分發(fā)揮，我們國家在這方面做得顯然不夠。

完善轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

3.1 合理劃分政府間事權(quán)范圍，明確支出界限和轉(zhuǎn)移支付依據(jù)

事權(quán)清晰是財權(quán)清晰的前提和依據(jù)，必須合理清晰的劃分好政府的事權(quán)范圍，明確各自的職責，杜絕事權(quán)不清、交叉重疊的現(xiàn)象發(fā)生。歸中央管的，中央進行管理，不歸中央管的，中央不要越位?？茖W界定職能范圍，全國性的公共物品由中央提供，如國防、外交等；地方政府提供地方享有的公共物品，如警察、消防等；對于那些有“外溢性”的公共物品，如跨地區(qū)的交通設(shè)施，中央政府可在一定程度上參與。

摘要：要處理好政府間的財政關(guān)系，必須建立合理有效的轉(zhuǎn)移支付制度，降低各級政府間的財政不均衡程度，最終實現(xiàn)財政均等化。但是由于我國的轉(zhuǎn)移支付制度是與財政體制改革交織在一起的，比較復雜，它既要努力實現(xiàn)財政均等化目標，又要照顧在原體制下地方政府的既得利益，維持它們的積極性，這兩者之間是矛盾的。這也就決定了現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度必然存在一些不合理的地方，必須進行進一步的改革和完善。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付;問題;對策

中圖分類號：F8

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2011）06-0067-02 我國轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)狀

1.1 轉(zhuǎn)移支付制度的組成

從目前來看，我國的轉(zhuǎn)移支付制度主要由轉(zhuǎn)移支付，稅收返還和體制補助三大部分組成。

(1)轉(zhuǎn)移支付包括財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。其中財力性

轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付，年終結(jié)算財力補助等。專項轉(zhuǎn)移支付一般有特定的用途，地方必須把資金用在中央指定的項目上，主要包括基本建設(shè)支出、支農(nóng)支出補助和社會保障補助。

(2)稅收返還是1994年分稅制改革時，為了維護地方的既得利益而實行的一種資金分配方法。包括“兩稅”返還、所得稅基數(shù)返還及出口退稅基數(shù)返還。

(3)體制補助是固定數(shù)額的補助，不會隨著時間推移而增長或減少，主要分為定額補助（原體制補助）和企事業(yè)單位劃轉(zhuǎn)補助。定額補助是包干體制下中央對地方的補助項目，企事業(yè)單位補助是由于企事業(yè)單位隸屬關(guān)系改變而進行的改變。

1.2 中央對地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)額已具相當規(guī)模

實行分稅制以來，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額是不斷增加的。2004年，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模達到了6028億元，相當于1994年的12倍。其中，財力性轉(zhuǎn)移支付2605億元，專項轉(zhuǎn)移支付3423億元。中央對地方的補助比例逐步提高，1993－2004年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付占地方財政支出總額的比重從14.3％提高到29.3％，分地區(qū)，中央對中西部地區(qū)補助比例上升幅度較大，分別從18.5％、12.1％提高到44.1％、49.7％。而且隨著社會的不斷發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額還會不斷增大。

1.3 轉(zhuǎn)移支付的效用得到了一定程度的發(fā)揮

為了支持民族地區(qū)發(fā)展，設(shè)立了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。此外中央還

設(shè)立了農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付，從而推動了農(nóng)村稅費改革的順利進行。而且中央的轉(zhuǎn)移支付資金大多分配在財力比較薄弱的中西部地區(qū)，2004年全部轉(zhuǎn)移支付中，中西部占86％，東部占14％，其中，財力性轉(zhuǎn)移支付中，中西部占91％，專項轉(zhuǎn)移支付中西部占82％。這些都大力促進了中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

1.4 省以下政府轉(zhuǎn)移支付制度逐步形成

現(xiàn)在省以下轉(zhuǎn)移支付大多是把縣作為轉(zhuǎn)移支付的主體，資金主要來源于兩個方面：一是中央對省級的均等化轉(zhuǎn)移支付，另外一個是地方政府自己安排的資金。我國轉(zhuǎn)移支付制度存在問題

我國一直在不斷進行轉(zhuǎn)移支付制度的改革與完善，也取得了一定進展，但由于我國的轉(zhuǎn)移支付是與傳統(tǒng)的財政體制改進交織在一起的，比較復雜，要改革也不是那么簡單容易。所以與國外規(guī)范、科學的轉(zhuǎn)移支付制度相比，仍有許多不足之處。

2.1 中央與地方事權(quán)劃分不清，轉(zhuǎn)移支付依據(jù)不明確

中央對地方轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額及方向是依據(jù)二者之間的事權(quán)進行的，屬于中央的職責范圍，就需要中央進行資金安排，屬于地方的，則需要地方去行使自己的職責。但由于我國在進行分稅制改革時，并沒有界定清楚中央與地方的事權(quán)范圍，造成了二者事權(quán)的重疊、模糊和遺漏。事權(quán)界定不清，財權(quán)也就界定不清，故而造成轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)不明確，造成資金的重復使用，或資金沒有用到該用的地方，浪費了資源。

2.2 轉(zhuǎn)移支付形式繁雜，結(jié)構(gòu)不合理

我國處在經(jīng)濟發(fā)展的上升階段，社會也在不斷完善，有很多東西都在改革。為了減少改革阻力，使改革順利進行，中央政府往往會采取設(shè)置轉(zhuǎn)移支付的辦法。如為了推進農(nóng)村稅費改革順利進行而設(shè)立的農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付；為配合增資政策實施而設(shè)立的調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等。但對這些補助形式并沒有進行合理整合，不利于轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范。西方國家目前一般只有一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩種形式。我國的現(xiàn)狀是一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較小，而專項轉(zhuǎn)移支付的比例過大，涉及的范圍十分廣泛，幾乎覆蓋了預算支出的所有科目，這都是不合理的，操作起來也不規(guī)范。

2.3 轉(zhuǎn)移支付數(shù)額確定缺乏科學依據(jù)，隨意性較大

我國現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付數(shù)額計算沒有一個科學標準的計算方法，主觀因素太多，造成制度透明度不夠，缺乏公允性，地方之間待遇有差異。例如從原體制中保存下來的體制補助，其數(shù)額確定就是中央與地方討價還價的結(jié)果，隨意性太大，沒有科學的依據(jù)；稅收返還是為了維護地方既得利益而設(shè)置的，其本身就是不合理的。而且稅收返還采用基數(shù)法確定，數(shù)額多少是建立在地方原有財力基礎(chǔ)上的，這就會造成富的地方得到的返還數(shù)額越多，窮的地方越少，這不僅沒有縮小差異，反而進一步擴大了差距；另外專項補助涉及的范圍太廣泛，沒有一個標準的計算方法，資金分配的隨意性較大。

2.4 轉(zhuǎn)移支付政策導向不明確，與均等化目標相悖

我國轉(zhuǎn)移支付的目的是為了實現(xiàn)均等化，但實際上轉(zhuǎn)移支付的各

種形式中，真正實現(xiàn)這個目標的卻很少。稅收返還就是一個典型例子，稅收返還是為了維護地方既得利益，其最終結(jié)果是地方之間的財力差距越來越大。而且資金運用主動權(quán)在地方政府手里，中央沒有辦法進行調(diào)控，不能用它來實施國家政策，也無法規(guī)定地方的支出方向，這都不利于均等化目標實現(xiàn)。其次，對其缺乏有效監(jiān)督，地方在運用轉(zhuǎn)移支付資金時，優(yōu)先考慮的是地方利益，造成用這部分資金來彌補地方損失的狀況，這就使資金沒有去到它該去的地方，與最終的均等化目標相悖。

2.5 缺乏完善的法律法規(guī)，監(jiān)督機制不健全

關(guān)于轉(zhuǎn)移支付，西方國家基本都有相應(yīng)完善的法律制度和有效的監(jiān)督約束機制，而我們國家在這方面做得則不夠到位。在1994年頒布的《中華人民共和國預算法》中，對中央和地方收入體制和范圍劃分作了較為明確的規(guī)定，而對于支出的體制、范圍以及轉(zhuǎn)移支付制度則沒有規(guī)定。正是由于法制不健全，造成了政府間事權(quán)的模糊，導致現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行時缺乏權(quán)威性，可操作性差，缺少透明度。此外，對于目前轉(zhuǎn)移支付資金的運用也缺乏有效的監(jiān)督和約束，缺乏有效的監(jiān)督審計和績效評價系統(tǒng)。當資金到達地方政府手中后，地方怎樣用、用在哪里，中央對此都缺乏有效的監(jiān)督及約束，導致地方在使用資金時隨意性很大，造成資金運用的低效率。

2.6 橫向轉(zhuǎn)移支付機制缺失

目前，我國的轉(zhuǎn)移支付以縱向為主，橫向轉(zhuǎn)移即省際之間、縣際之間的轉(zhuǎn)移支付很少，這是一種缺失，說明我國的轉(zhuǎn)移支付制度還不

健全。西方發(fā)達國家如德國，加拿大等在這方面都做得很好，既解決了地方的資金需求問題，也緩解了中央的壓力，同時也能在一定程度上緩解地方財力不均的情況。橫向轉(zhuǎn)移是一種很好的機制，能使轉(zhuǎn)移支付的整體功能得到充分發(fā)揮，我們國家在這方面做得顯然不夠。

完善轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

3.1 合理劃分政府間事權(quán)范圍，明確支出界限和轉(zhuǎn)移支付依據(jù)

事權(quán)清晰是財權(quán)清晰的前提和依據(jù)，必須合理清晰的劃分好政府的事權(quán)范圍，明確各自的職責，杜絕事權(quán)不清、交叉重疊的現(xiàn)象發(fā)生。歸中央管的，中央進行管理，不歸中央管的，中央不要越位。科學界定職能范圍，全國性的公共物品由中央提供，如國防、外交等；地方政府提供地方享有的公共物品，如警察、消防等；對于那些有“外溢性”的公共物品，如跨地區(qū)的交通設(shè)施，中央政府可在一定程度上參與。

3.2 規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式，使其結(jié)構(gòu)更合理

（1）逐步降低并最終取消稅收返還。稅收返還是為了維護地方政府的既得利益，結(jié)果使地方間財力差距進一步擴大，與轉(zhuǎn)移支付的均等化目標相?！，F(xiàn)階段，為了維護改革成果，應(yīng)逐年降低比重，等到條件成熟時取消。

(2)清理整合專項補助，建立規(guī)范的專項補助體系。我國現(xiàn)在專項補助覆蓋的面十分廣泛，形式繁雜，結(jié)構(gòu)不合理。應(yīng)優(yōu)化結(jié)構(gòu)，屬于中央事權(quán)范圍的，繼續(xù)安排補助；屬于中央和地方共同事權(quán)范圍的，中央按照范圍大小繼續(xù)安排；屬于地方事權(quán)的，則不再安排專項補助

資金，由地方自行解決。同時要確保重點，我國目前專項補助資金應(yīng)主要用在國家重點支持的項目，如救災(zāi)扶貧、環(huán)境保護等，提高資金的使用效益。此外嚴格準入機制，減輕專項補助設(shè)立的盲目性和隨意性。

(3)逐步擴大一般轉(zhuǎn)移支付的比重。逐步將其他補助和決算補助中具有一般財力補助性質(zhì)的資金合并到一般性轉(zhuǎn)移支付中進行分配。一般性轉(zhuǎn)移支付最能體現(xiàn)均等化目標，要逐步擴大其比重，確保資金的公平合理分配。

3.3 改進轉(zhuǎn)移支付分配方法，用“因素法”代替“基數(shù)法”

采用“基數(shù)法”確定財政收支數(shù)額和轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，是為了減少改革阻力、穩(wěn)定政府間財政關(guān)系，其不合理性是顯而易見的。為了規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)用“因素法”代替“基數(shù)法”，科學確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。選取對各地財政收支影響最顯著、且不易受人為干擾的因素，如人口數(shù)量、人均GDP、人口密度等，進行科學的分析測算，確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。以公式化方法進行測算，提高轉(zhuǎn)移支付的透明度和公允性，減少不必要的資金浪費，提高資金的使用效率。與“基數(shù)法”相比，“因素法”更多考慮的是地方的實際情況，更能滿足地方的資金需求，也能更好的實現(xiàn)均等化目標。

3.4 完善法律制度建設(shè)和監(jiān)督機制

(1)要想規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，必須以完善的法律法規(guī)作為支撐和約束。我國目前對于財政支出的范圍及轉(zhuǎn)移支付沒有明確的法律，必須加強這方面的立法，盡快修訂《中華人民共和國預算法》，在《預

算法》中增加有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付的條款，以法律形式規(guī)定下來各級政府事權(quán)、財權(quán)的劃分及轉(zhuǎn)移支付目標、原則、形式、分配方法、監(jiān)管內(nèi)容，從而更好的規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，使制度運行時有法可依、有法必依，提高運行效率。

(2)加強監(jiān)督，完善監(jiān)督約束機制。成立專門機構(gòu)對轉(zhuǎn)移支付資金的使用進行跟蹤、調(diào)查和監(jiān)督，確保資金用在該用的地方，明確轉(zhuǎn)移支付的政策導向。同時建立一套績效評價系統(tǒng)，用一些考核指標對資金使用效率進行評價和考核，提高資金使用效益。

3.5 加快建立橫向轉(zhuǎn)移支付機制，構(gòu)建縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付框架

我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，地區(qū)財力差異大，公共服務(wù)能力差距大，中央負擔又太大，單靠縱向轉(zhuǎn)移不能很好的解決問題，需要積極的建立橫向轉(zhuǎn)移支付機制。對于省際之間的橫向轉(zhuǎn)移，由中央根據(jù)實際情況、使用科學測算方法計算出需要轉(zhuǎn)移的數(shù)額，富裕的省能夠承擔的，全額承擔，能力不足的，中央可以補助一部分資金；縣際之間的，有各省根據(jù)本省的實際情況進行測算，具體方法可參照省際轉(zhuǎn)移的方法。這樣既能減輕中央財政壓力，使其有能力更好得貫徹執(zhí)行國家政策，提供公共服務(wù)。同時也能均衡地方的公共服務(wù)能力，使轉(zhuǎn)移支付整體功能充分發(fā)揮，更好地實現(xiàn)均等化目標。

參考文獻

［1］郭振乾.中外專家論財政轉(zhuǎn)移支付［M］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2003.［2］黃佩華，迪帕克．中國：國家發(fā)展與地方財政［M］.上

海：中信出版社，2003.［3］龍朝暉，鄧建新．政府間財政轉(zhuǎn)移支付：問題及政策建議［J］.改革研究，2005,(7).［4］李武杰，金崇芳．進一步規(guī)范和完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度探析［J］.改革研究，2005,(3).［5］李齊云．完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的思考［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2001,(3).［6］劉揚，董兆平．我國政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度效應(yīng)分析和改進構(gòu)想［J］.財政研究，2005,(8).［7］馬駿．論轉(zhuǎn)移支付［M］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1998.［8］郭慶旺，趙志耘.公共經(jīng)濟學［M］.北京：高等教育出版社，2006.

第四篇：財政轉(zhuǎn)移支付研究

財政轉(zhuǎn)移支付研究

紀曉蘭

南京信息工程大學國際貿(mào)易專業(yè) 20112330010

摘要：財政轉(zhuǎn)移支付也稱財政轉(zhuǎn)移支出，本意是財政資金轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)讓，主要是指上下級預算主體之間按照法定的標準進行的財政資金的相互轉(zhuǎn)移。1994年，我國實行分稅制體制改革，從2009年起進一步規(guī)范了財政轉(zhuǎn)移支付制度，將中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，簡化為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付兩類。在此期間，我國在財政轉(zhuǎn)移支付的改革道路上取得了巨大成就，但也產(chǎn)生了了一系列問題。本文探討我國財政轉(zhuǎn)移支付體制的發(fā)展歷程和改革中產(chǎn)生的問題出發(fā)，對我國財政轉(zhuǎn)移支付體系進行研究，并提出一系列可供參考的建議。

關(guān)鍵詞：財政轉(zhuǎn)移支付 稅收返還 財力性轉(zhuǎn)移支付 專項轉(zhuǎn)移支付

一、財政轉(zhuǎn)移支付概念

財政轉(zhuǎn)移支付也稱財政轉(zhuǎn)移支出，本意是財政資金轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)讓，主要是指上下級預算主體之間按照法定的標準進行的財政資金的相互轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移支付制度是分級預算體制的重要組成部分。根據(jù)分級預算管理體制，上下級預算主體間、同級預算主體間的收支規(guī)模是不對稱，轉(zhuǎn)移支付制度就是均衡各級預算主體間收支規(guī)模不對稱的預算調(diào)節(jié)制度。轉(zhuǎn)移支付的模式主要有三種，一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，二是橫向轉(zhuǎn)移，三是縱向與橫向轉(zhuǎn)移的混合。財政轉(zhuǎn)移支付是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。目前我國中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付包括財力性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、稅收返還及體制補助四種方式。其中，財力性轉(zhuǎn)移支付又包括：一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財政獎補資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付和年終結(jié)算財力補助等方式。

二、我國財政轉(zhuǎn)移支付體系

在我國，財政轉(zhuǎn)移支付制度是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化為主旨而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品與服務(wù)，不僅是現(xiàn)代國家主權(quán)在民理念的重要體現(xiàn)，而且是國家政權(quán)及其財政合法性的基礎(chǔ)和來源。因此，財政轉(zhuǎn)移支付制度具有穩(wěn)定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關(guān)系、實現(xiàn)各地財力均衡和公共服務(wù)均等化、促進社會和諧的重要制度安排。

我國的財政轉(zhuǎn)移支付體系按照性質(zhì)劃分主要包括以下幾個部分：

（1）稅收返還、體制補助和結(jié)算補助，這幾部分是1994 年分稅制財政體制改革后財政轉(zhuǎn)移支付的主要組成部分，其性質(zhì)是維護既得利益，是舊體制的延續(xù)，不具有均等化功能。

（2）一般性轉(zhuǎn)移支付，是在支付過程中按規(guī)范和均等化的原則進行，這是國際上通常稱為的均衡性轉(zhuǎn)移支付。

（3）專項轉(zhuǎn)移支付，服務(wù)于中央宏觀政策目標，用于增加農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、扶貧等方面的專項撥款，目前這些重點項目主要用于中西部地區(qū)。但其核定并不規(guī)范，加之往往被層層截留和被擠占、挪用，其性質(zhì)屬于非均等化轉(zhuǎn)移支付。

（4）其他轉(zhuǎn)移支付，包括上述的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、“三獎一補”轉(zhuǎn)移支付等，其性質(zhì)屬于專項轉(zhuǎn)移支付，但在一定程度上又具有均等化的性質(zhì)。

現(xiàn)階段我國財政轉(zhuǎn)移支付具有三個特征：一是總量持續(xù)增長。1995年中央的各類轉(zhuǎn)移支付額為2530億元，到2005年已增長到11483億元，為1995年的4．5倍。二是結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化。從轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)看，體制性轉(zhuǎn)移支付的比重下降，專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付比重上升，整個中央轉(zhuǎn)移支付的格局已由體制性轉(zhuǎn)移支付占絕對優(yōu)勢，調(diào)整為各占三分之一左右，這標志著我國的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)向著合理化的方向發(fā)展。三是作用日益凸現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：彌補了地方財力的不足；支持了重大經(jīng)濟改革；促進了地方相對均衡發(fā)展。

三、我國目前財政轉(zhuǎn)移支付體系中主要存在的問題

1、基本公共服務(wù)均等化問題

我國地域廣闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，在當前我國經(jīng)濟發(fā)展整體水平不高、國家可控制財力有限的情況下，將全部公共服務(wù)納入均等化范圍的條件還不具備，所以，均等化的公共服務(wù)范圍應(yīng)該有所限制，并且不同的公共服務(wù)項目均等化程度應(yīng)該有所差異。當前我國真正意義上以均等化為目標的只有一般性轉(zhuǎn)移支付，因此，我們可以從《2008中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》找出我國在實踐中執(zhí)行的基本公共服務(wù)范圍和均等化程度。在計算標準支出時，該《辦法》選取的項目主要有：行政、公檢法、教育、文體廣、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城市維護、基本建設(shè)、離退休、村級管理和其它支出，這可理解為均等化目標下的基本公共服務(wù)范圍。在計算每個項目支出標準時，采用的是全國平均支出水平標準，這正是均等化目標下的均等化程度。筆者認為，我國實踐中的做法雖然簡便易行，但也存在不少問題，比如，將林業(yè)、離退休作為單獨項目列出，但環(huán)保、社會保障和科技等重要項目卻未單獨列出；所有項目都采用全國平均水平標準，沒有根據(jù)當前我國的經(jīng)濟發(fā)展水平分項目確定等。

2、我國轉(zhuǎn)移支付模式和方式的選擇問題

我國現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付形式中真正以均等化為目標的只有一般性轉(zhuǎn)移支付；專項轉(zhuǎn)移支付由于需要地方配套和中央管理能力問題而具有逆向均等化效果；民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付有違均等化本意；農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付和“三獎一補”轉(zhuǎn)移支付的均等化效果是不確定的。另外，中央政府對省級政府的一般轉(zhuǎn)移支付也不能保證地方政府用于提供本轄區(qū)的基本公共服務(wù)，所以有學者指出，轉(zhuǎn)移支付的重點對象應(yīng)是管轄鄉(xiāng)村行政的縣鄉(xiāng)政府和生活在鄉(xiāng)村的低收入人群；均等化轉(zhuǎn)移支付的對象應(yīng)該明確規(guī)定為縣級轄區(qū)，至少應(yīng)該主要針對縣級轄區(qū)，尤其是貧困縣。

3、均衡性轉(zhuǎn)移支付體制均等化財力效果不顯著

（1）均衡性轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域財力差距縮小有一定作用，但力度較小，效果甚微。2002年至今，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模急劇增加，具有極大的區(qū)域均衡效果，但由于總體制度在結(jié)構(gòu)上的不合理，使得不同構(gòu)成的均衡效果相互抵消，降低了發(fā)展趨向應(yīng)有的均衡效率。均衡性轉(zhuǎn)移支付增長很快，但力度小，受益面廣，使得均衡效果甚微，難以校正地區(qū)差距。

（2）在中央與地方的縱向平衡方面作用顯著，地區(qū)間橫向均衡缺乏成效。我國財政轉(zhuǎn)移支付制度存在著形式多，不夠規(guī)范等問題?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中的均衡性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，實際上仍采用“基數(shù)法”作為主要確定依據(jù)，專項轉(zhuǎn)移支付種類過多。謝旭人部長報告說，在2008年中央財政轉(zhuǎn)移支付中，財力性轉(zhuǎn)移支付占38.1%，可是專項轉(zhuǎn)移支付卻占了43.3%，而且專項轉(zhuǎn)移支付是9個方面。專項轉(zhuǎn)移支付塊頭太大、項目太多，這就必然增加成本，減少了地方的主動性，影響了效益的發(fā)揮。均等轉(zhuǎn)移支付部分力度有限，這一缺陷限制了均衡性轉(zhuǎn)移支付的作用，使其僅有政府間縱向財力均衡的功能，未能發(fā)揮地區(qū)間財力調(diào)節(jié)作用，更沒有形成橫向財力均衡機制。要進一步發(fā)揮其區(qū)域均衡效應(yīng)，必須進行轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整和創(chuàng)新。

（3）政府事權(quán)和財權(quán)范圍界定不夠清晰。政府間轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)是合理劃分各級政府的事權(quán)和財權(quán)。目前，分稅制財政管理體制對財權(quán)的劃分比較明確，但對事權(quán)卻沒有清晰的界定。因此，在具體事務(wù)上，中央與地方政府之間、地方各級政府之間經(jīng)常會存在事權(quán)不清、職能交叉和職能滯后的現(xiàn)象，經(jīng)常因財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一造成部分財政支出不清和上下級政府之間的矛盾，很難進行績效審計和考核及快速明確地界定當事人責任分配，由此導致財政支出整體效益不高。

四、完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的若干建議

1、清理整合專項轉(zhuǎn)移支付，增強分配的規(guī)范性、公平性和透明度。

一是對現(xiàn)有的?？钜J真進行清理，對情況已經(jīng)發(fā)生變化，名不副實的?？詈蜔o法體現(xiàn)政策作用的?？顟?yīng)當堅決予以清理。清理出的資金原則上應(yīng)用于一般性轉(zhuǎn)移支付。今后設(shè)立新的?？顟?yīng)限于中央事權(quán)事

項或雖不屬于中央事權(quán)但帶有全局性以及外部溢出效應(yīng)的事項。二是整合重復交叉的?？铐椖?。在目前的情況下，要加強各部委之間的聯(lián)系溝通，統(tǒng)籌安排中央專項轉(zhuǎn)移支付資金，避免各自為政。三是以規(guī)劃為引導，以因素法為主規(guī)范?？罘峙洹Ｋ氖窃鰪妼？罘峙涞耐该鞫龋瑢τ诓捎靡蛩胤ǚ峙涞?，應(yīng)公開分配資金至各省所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對于按項目分配的，應(yīng)公開確定項目的標準，分配的結(jié)果也應(yīng)向各省公開。

2、完善財政轉(zhuǎn)移支付的法律制度。

目前我國的政府間轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是1993年國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定和1995年財政部制定的過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法等。上述決定和辦法屬于行政規(guī)章的層次，立法層次較低，缺乏權(quán)威性，制約了財政轉(zhuǎn)移支付制度的完善以及市場經(jīng)濟體制改革的推進。

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第五篇：財政轉(zhuǎn)移支付制度

我國財政轉(zhuǎn)移支付問題研究

----我國財政轉(zhuǎn)移支付的基本構(gòu)成、弊端及其建議

【摘要】：我國現(xiàn)行的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年實行的分稅制財政體制基礎(chǔ)上建立起來的,該制度是我國財政法體系中的重要內(nèi)容。財政轉(zhuǎn)移支付是指一個國家的財政資金在各級政府之間的無償轉(zhuǎn)移。財政轉(zhuǎn)移支付制度是國家財政管理體制的重要組成部分,是世界上普遍推行的財政管理方式,其目的在于解決一個國家各級政府之間、不同地區(qū)之間的財政收入和財政支出之間的結(jié)構(gòu)性失衡。該制度自實施以來也取得了很大成果,但不可否認的是,該制度至今仍存在著很多缺陷。正確認識,評價該制度,有利于我們將稅收等國家財產(chǎn)取之于民,用之于民。

【關(guān)鍵詞】： 財政 轉(zhuǎn)移支付 制度

一、財政轉(zhuǎn)移支付制度

財政轉(zhuǎn)移支付制度是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區(qū)域之間的橫向不平衡而產(chǎn)生和發(fā)展的，是國家為了實現(xiàn)區(qū)域間各項社會經(jīng)濟事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的財政政策。它是最主要的區(qū)域補償政策，也是世界縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距實踐中最普遍使用的一種政策工具。它在促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展上能夠轉(zhuǎn)移和調(diào)節(jié)區(qū)域收入，從而直接調(diào)整區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不平衡狀況。轉(zhuǎn)移支付是政府把以稅收形式籌集上來的一部分財政資金轉(zhuǎn)移到社會福利和財政補貼等費用的支付上，以便縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距。

二、我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的基本構(gòu)成1.稅收返還。其計算公式為：Tt=Tt-1（1+0.3R）。其中T為第T年的稅收返還額，R為增值稅和消費稅的增長率。中央政府以1993年為基期年，以地方凈上劃收入額，即消費稅的100%加上增值稅的75%減去中央下劃收入，作為中央對地方的稅收返還基數(shù)，以確保地方政府財政收入不低于1993年的收入水平。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按各地增值稅和消費稅平均增長率的1：0.3系數(shù)確定，即“兩稅”每增長1%，中央對地方的稅收返還增長0.3%.并以環(huán)比方式逐年遞增，也就是在新增“兩稅”收入中，中央政府分享70%，地方政府分享30%.如果地方上劃中央收入達不到核定基數(shù)，中央按實際收入數(shù)返還。

2.體制補助和上解。分稅制改革后規(guī)定，原財政包干體制下中央政府對部分省、自治區(qū)的定額補助和部分省市向中央上解收入的辦法繼續(xù)實行。接受中央補助的地區(qū)繼續(xù)獲得補助，上解中央的地區(qū)，繼續(xù)實行定額上解。體制補助和上解是上下級政府之間的雙向財力轉(zhuǎn)移。

3.專項補助。指不包含在地方財政體制規(guī)定的正常支出范圍內(nèi)，根據(jù)地方特殊情況，由中央財政撥付給地方。按規(guī)定用途使用的資金。專項補助范圍較大，除包括防治自然災(zāi)害支出外，還有支援農(nóng)業(yè)支出、基本建設(shè)支出、支援不發(fā)達地區(qū)和民族地區(qū)發(fā)展資金支出等，而且撥款額呈不斷上升趨勢。

4.一般轉(zhuǎn)移支付。作為分稅制改革的配套措施，1995年開始實行過渡期轉(zhuǎn)移支付，即從中央財政收入增量中拿出一部分用于轉(zhuǎn)移支付，緩解地方財政運行中的突出矛盾，體現(xiàn)對民族地區(qū)適度傾斜的政策，撥款金額和調(diào)節(jié)的范圍和力度都有限。2002年進行所得稅分享改革后，過渡期轉(zhuǎn)移支付改稱一般轉(zhuǎn)移支付。中央財政把所得稅分享改革增加的收入全部用于一般轉(zhuǎn)移支付，使其轉(zhuǎn)移支付額大大增加。目前接受一般轉(zhuǎn)移支付的省已達25個。一般轉(zhuǎn)移支付額主要按照各地標準財政收入和標準財政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計算確定，凡標準財政收入大于或等于標準財政支出的地區(qū)，不納入轉(zhuǎn)移支付范圍，轉(zhuǎn)移支付系數(shù)參照當年中央對地方一般轉(zhuǎn)移支付總額、各地區(qū)標準收支差額以及各地區(qū)財政困難程度確定。

5.年終結(jié)算補助或上解。中央財政在每個財政終了后要與地方財政就上一個財政在財政體制之外發(fā)生的某些事項進行結(jié)算，如企事業(yè)單位隸屬關(guān)系在中央與地方之間發(fā)生改變、中央實施某項宏觀調(diào)控政策對地方財政收支帶來影響，都需要對由此產(chǎn)生的差額進行調(diào)節(jié)，這種調(diào)節(jié)既有中央對地方的補助又有地方對中央的上解，它也是上下級政府之間的雙向財力轉(zhuǎn)移。

三、我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付存在的弊端

（一）政府財權(quán)、事權(quán)劃分不對稱

中央和地方實行“分灶吃飯”的分稅制財政體制以來，對財權(quán)的劃分還比較明確，而對事權(quán)的劃分界定不清晰。財權(quán)與事權(quán)的不對稱直接導致了各級政府之間對事權(quán)和財權(quán)支出范圍的隨意和盲目劃分，撥付出去的財政轉(zhuǎn)移支付資金的運用隨意性很大，產(chǎn)生上下級政府對同一項公共服務(wù)重復提供或?qū)δ承┑貐^(qū)急需的公共服務(wù)因上下級政府推諉責任而無人提供的現(xiàn)象，而且事權(quán)劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂導致許多政府機關(guān)人浮于事，也很難對其進行績效審計和考核，很難快速和明確地界定當事人之間的責任分配，由此導致財政支出整體效益的低下。

（二）財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模尚小

西方發(fā)達國家地方政府一級的財政收入有將近30%—40%來源于聯(lián)邦和州政府的財政轉(zhuǎn)移支付，有的基層組織如美國的學區(qū)有近60%來源于上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付?，F(xiàn)階段，我國的中央財政仍十分困難，使財政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏充足的財力支持。1993年，中央財政收入占財政收入的比重為22%，到2003年已上升為54.6%.如果計入預算外收入部分，這一比例約45%.稅收返還是中央政府的法定義務(wù)，其目的不是為了扶危濟困，更不是為了實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，應(yīng)把稅收返還看作是地方對共享稅收入的分享。如果把稅收返還約4000億元計入地方收入，中央財政占財政收入的真實比重應(yīng)該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。

（三）財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理

在我國的財政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成中，用于稅收返還及補助的數(shù)額偏大，而用于縮小地區(qū)差距的數(shù)額又偏小。如2003年中央財政總支出預算為15138億元，中央本級支出7201億元，對地方稅收返還和補助支出7937億元。其中，稅收返還3404億元，體制性補助326億元，對地方的其他財政轉(zhuǎn)移支付4207億元。稅收返還占中央對地方全部財政轉(zhuǎn)移支付的43%.而稅收返還是以保證地方既得利益為依據(jù)的，實際上是對收入能力強的地區(qū)傾斜，與公共服務(wù)均等化的目標毫無聯(lián)系，致使西部許多地區(qū)由于財政均等能力不足長期無法實現(xiàn)財政平衡。稅收返還延續(xù)和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地區(qū)差距。財政補助由于缺乏科學依據(jù)，透明度不高，隨意性很大，常常出現(xiàn)上下級政府討價還價的問題，明顯有失公平。專項撥款也由于缺乏完善的法律依據(jù)和有效監(jiān)督，運作不規(guī)范，經(jīng)常成為地方政府平衡地方財政的工具。

（四）財政轉(zhuǎn)移支付資金安排缺乏監(jiān)督

長期以來人們對財政部門只管撥款。不問資金使用方向的現(xiàn)象已是見怪不怪了。我國較大比例的財政轉(zhuǎn)移支付資金在撥付到各部門之后就進入失控狀態(tài)。目前屢有項目重復設(shè)置、多頭審批、利用職權(quán)對本系統(tǒng)資金安排予以“照顧”的案例。這些違規(guī)做法使財政資金難以統(tǒng)籌安排、合理配置，甚至還滋長了政府中狹隘小團體主義和地方保護主義的毒瘤，嚴重違背了財政轉(zhuǎn)移支付資金撥付的目標和降低了資源配置的效率。

（五）財政轉(zhuǎn)移支付資金安排隨意性大

在分稅制國家里，有條件撥款（專項補助）的范圍一般都限定在具有明顯的外溢性、需要兩級或多級政府共同分攤其成本費用的某些基礎(chǔ)性項目和公益事業(yè)項目內(nèi)，專項補助資金的分配使用一般都有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)或單項事業(yè)發(fā)展法規(guī)作依據(jù)。與之相比，我國目前的專項撥款范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預算支出科目，并且補助對象涉及到各行各業(yè)，到處“撤胡椒粉”：同時，不少專項資金的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，亦無相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)和單項事業(yè)法規(guī)可依，費用分攤標準和專項資金在各地區(qū)之間的分配方法都缺乏嚴格的制度約束，隨意性大，客觀性差，難免出現(xiàn)資金使用的分散、浪費和低效率。

（六）財政轉(zhuǎn)移支付標準不規(guī)范

在我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付的法律形式中，并沒有建立一套科學而完善的計算公式和測算方法，資金的分配缺乏科學的依據(jù)。目前，仍然堅持“存量不動。增量調(diào)節(jié)”的原則，并在此基礎(chǔ)上采取“基數(shù)法”計算財政轉(zhuǎn)移支付的資金數(shù)額。另外還有一些財政轉(zhuǎn)移支付資金干脆就根據(jù)撥付者的主觀判斷，而不是根據(jù)一套規(guī)范的計算程序和公式來分配，這樣勢必造成財政轉(zhuǎn)移支付的盲目性和隨意性，使財政轉(zhuǎn)移支付演變?yōu)橹醒肱c地方之間的博弈行為，影響公正性，降低了轉(zhuǎn)移支付的效率。這樣的財政轉(zhuǎn)移支付標準不僅不能適當?shù)慕鉀Q我國嚴重的地區(qū)間財政收入上的差異，而且加劇了這些地區(qū)間的公共服務(wù)水平上的差異。

（七）財政轉(zhuǎn)移支付立法不完善

我國財政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監(jiān)督機制不健全，主要表現(xiàn)在如下四方面：一是相關(guān)的法律法規(guī)體系的建設(shè)滯后，我國現(xiàn)行的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章，還沒有專門的或者相關(guān)的規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付的法律。缺乏法律權(quán)威性和統(tǒng)一性，客觀上降低了財政轉(zhuǎn)移支付制度決策和運作的民主性和規(guī)范性。二是沒有專門機構(gòu)對財政轉(zhuǎn)移支付進行統(tǒng)一安排和管理，使來自于不同口徑不同名目的財政轉(zhuǎn)移支付之間目標不統(tǒng)一，標準不合理，政策功能相互沖突，政策目標實現(xiàn)難以保證。三是財政轉(zhuǎn)移支付的決定與支付缺乏明確的程序規(guī)范。使支付對象、資金數(shù)額、支付時間、支付方式等方面都帶有隨意性和人為因素，四是對財政轉(zhuǎn)移支付違規(guī)違法行為責任的認定和處罰缺少全面、明確的規(guī)定，很多違法行為都以“內(nèi)部處理”了事，造成了一些單位和個人對財政轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)規(guī)定視而不見。影響了財政轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性。另外，審計部門對我國財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用也監(jiān)督不夠。

四、完善我國政府間財政轉(zhuǎn)移支付的建議

（一）進一步完善我國的分稅制財政體制，明確劃分中央政府和地方政府之間的事權(quán)、財權(quán)的范圍

財政轉(zhuǎn)移支付手段應(yīng)當以事權(quán)和財權(quán)的明確合理劃分為基礎(chǔ)。我國憲法對中央政府和地方政府的職權(quán)進行了規(guī)定。政府間的事權(quán)劃分應(yīng)當以成本效益分析為標準，將政府間相互交叉的事權(quán)徹底分開，明確各級政府的開支責任，對政府間的共同事務(wù)，應(yīng)當按照支出責任和收益程度的大小確定負擔的比例，并以財政轉(zhuǎn)移支付的方式將資金歸集到具體事務(wù)的承擔政府。

（二）進一步提高兩個比重，擴大財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

縱觀發(fā)達市場經(jīng)濟國家的財政轉(zhuǎn)移支付，無一不是以中央擁有較大財力為基礎(chǔ)的。如美國聯(lián)邦政府掌握了全國財力的60%，日本中央政府集中了63%：澳大利亞聯(lián)邦政府掌握了70%，加拿大和德國中央政府也集中了約50%的財力。我國自1994年分稅制改革以后，名義上中央財政收入占全國財政收入的比重已經(jīng)上升到50%以上，但由于大量的稅收返還，中央財政實際可支配財力增量打了折扣。如果把稅收返還約計人地方收入，中央財政占財政收入的真實比重應(yīng)該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。另外，我國財政收入總額占GDP的比重雖有所上升，但總體上還是偏低。所以，提高“兩個比重”在很大程度上制約著財政轉(zhuǎn)移支付制度的完善。另外。我國國土遼闊，地區(qū)差異大，并且處在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變、由二元經(jīng)濟向現(xiàn)代經(jīng)濟轉(zhuǎn)變、快速融入世界經(jīng)濟體系、快速城市化的社會變遷過程之中，社會矛盾錯綜復雜，政府更需要擁有較為雄厚的財力。惟有如此，才能有效控制

社會秩序，有序解決社會矛盾，平穩(wěn)推進社會轉(zhuǎn)型。當前。許多問題（如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)民醫(yī)療和養(yǎng)老保障等）的有效解決，也都有政府財力不足的制約。

（三）大力優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

世界各國的政府間轉(zhuǎn)移支付，大都采取復合型，即多種轉(zhuǎn)移支付手法綜合地運用。一般說來，這些形式大致可分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付三類。一般性轉(zhuǎn)移支付是不附帶使用條件或無指定用途的轉(zhuǎn)移支付，其目標是重點解決各級政府之間財政收入能力與支出責任的不對稱問題，使接受轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)能有足夠的財力履行政府的基本職能，提供與其他地區(qū)大致相等的公共服務(wù)。專項轉(zhuǎn)移支付大多帶有定向支援、定向加強和委托辦理的性質(zhì)和特點。分類轉(zhuǎn)移支付，一般只是指定轉(zhuǎn)移資金的大的使用方向，而不規(guī)定具體的使用項目，接受此種轉(zhuǎn)移支付的政府擁有一定的決策權(quán)。在選擇新的轉(zhuǎn)移支付形式時，上述三種當然都應(yīng)加以考慮。但就我國近中期的實際情況看，當轉(zhuǎn)移支付的模式確定后，似應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點，以專項轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊性轉(zhuǎn)移支付作補充的復合型形態(tài)為宜。

（四）減少財政轉(zhuǎn)移支付中間環(huán)節(jié)，加強對財政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督和管理

對財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督主要體現(xiàn)在：第一。加強法律上關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付法律責任的規(guī)定；第二，制定一系列的制度來達到監(jiān)督財政轉(zhuǎn)移支付的目的。這些制度包括，對項目實行執(zhí)行情況定期報告制度和對該項項目實行審計制度等：第三，加強和完善對財政轉(zhuǎn)移支付行為的審計監(jiān)督。西方發(fā)達國家對財政轉(zhuǎn)移支付制度的審計監(jiān)督相當發(fā)達，我們應(yīng)當借鑒；第四，強調(diào)財政轉(zhuǎn)移支付資金使用的事后監(jiān)督，特別對專項項目撥付，應(yīng)當跟進后續(xù)的監(jiān)督。使整個財政轉(zhuǎn)移支付在法制軌道中運行。

（五）成立專門的財政轉(zhuǎn)移支付機構(gòu)

我國財政轉(zhuǎn)移支付的機構(gòu)建設(shè)可借鑒澳大利亞模式——政府機構(gòu)加咨詢委員會型，一是聯(lián)邦國庫部，二是聯(lián)邦撥款委員會。根據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際情況，可以成立一個專門機構(gòu)來進行財政轉(zhuǎn)移支付方案的確定和支付資金的撥付，具有一定的行政職能而非純粹的咨詢機構(gòu)。該機構(gòu)還可負責對財政轉(zhuǎn)移支付的最終效果進行調(diào)查、追蹤、反饋、監(jiān)督和考評，使其社會效益和經(jīng)濟效益盡可能統(tǒng)一，不斷提高財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

（六）用“因素法”代替“基數(shù)法”計算財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額

因素法的基本特征是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人口密度等。可以在《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》的基礎(chǔ)上進一步完善，設(shè)計出一套科學的公式，對各地的標準化收入能力和標準化支出需要進行測算，以此確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。在因素的選擇上，應(yīng)全面、客觀，用稅制因素、人口因素、自然環(huán)境因素、經(jīng)濟實力因素、社會發(fā)展因素和特殊因素等確定各地的需求水平。既要考慮各地經(jīng)濟發(fā)展水平的高低、財政能力的強弱，又要考慮到各地公共商品和服務(wù)支出成本的差異。改革過程中，可以先選取一些最主要的和數(shù)據(jù)取得相對容易的因素，逐步擴大采用“因素法”核定的范圍，完善評估體系和公式設(shè)計。

（七）加強財政立法，制定中央級《財政轉(zhuǎn)移支付法》

世界上一些發(fā)達國家紛紛用法律來約束財政轉(zhuǎn)移支付行為。在德國，財政轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)要由立法機構(gòu)討論確定，財政轉(zhuǎn)移支付的目標、范圍等也被寫入法律，據(jù)以計算均等化撥款的稅收能力和標準稅收需求。其他一些技術(shù)性的比例，也用法律的形式加以明確規(guī)定：在日本，各級政府之間的財政收支劃分以及財政轉(zhuǎn)移支付的三種形式都有相應(yīng)的立法：美國的主要專項撥款由國會法案確定等。他們對財政轉(zhuǎn)移支付中的若干內(nèi)容，包括政府支出責任、收入劃分、財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)算辦法等，均以法的形式加以規(guī)定。因此，建議有關(guān)部門借鑒發(fā)達國家財政轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗。對財政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容、具體用途、監(jiān)督形式、處罰規(guī)則等，以立法的形式明確下來。