村民自治的實(shí)踐與理論思考

近年來(lái)，我省QQ、WW、UU等一批縣認(rèn)真開(kāi)展村民自治，積極推動(dòng)農(nóng)村基層群眾直接行使民主權(quán)力，時(shí)間雖然不長(zhǎng)，但民主選舉村委會(huì)，實(shí)行村民自治已逐漸顯露出明顯的成效。然而，村民自治要全面推開(kāi)，還需要進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，解除疑慮，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，抓住重點(diǎn)。只有這樣才能使村民自治和基層的民主法治建設(shè)達(dá)到預(yù)期的效果。

一、村民自治的實(shí)踐已開(kāi)始顯露出明顯的效果

1.增強(qiáng)了村民的自治意識(shí)。村民自治后，實(shí)行村務(wù)財(cái)務(wù)兩公開(kāi)，廣大農(nóng)民參與村務(wù)管理的民主權(quán)力得到切實(shí)保障。農(nóng)民真切地感受到有了管理自身事務(wù)的自主權(quán)，懂得了用法律維護(hù)自己的合法權(quán)利，從而極大地增強(qiáng)了廣大農(nóng)民的主人翁責(zé)任感，增強(qiáng)了村民的自治意識(shí)。

2.優(yōu)化了村級(jí)組織結(jié)構(gòu)。村委會(huì)班子結(jié)構(gòu)在民主選舉中得到優(yōu)化。實(shí)行村民自治的村，村委會(huì)干部平均年齡比原來(lái)的下降了3—5歲，文化技術(shù)素質(zhì)亦有顯著提高。由此，村委會(huì)的組織能力、領(lǐng)導(dǎo)能力、群眾的信任度都有了較大變化。

3.改善和加強(qiáng)了干群關(guān)系。通過(guò)村務(wù)、財(cái)務(wù)兩公開(kāi)，增加了工作透明度，使過(guò)去因不公開(kāi)、不透明造成的猜疑和矛盾得以化解和避免?；鶎油痉从常瑢?shí)行“兩公開(kāi)”，清了集體的“家底”，亮了干部的“箱底”明了群眾的“心底”，給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白。正如有的村干部說(shuō)的，村務(wù)公開(kāi)就是面子上墻、思想上墻、品德上墻；真與假，好與壞，集體的事，各家的事，群眾一目了然。這樣消除了疑慮，密切了干群關(guān)系。

4.強(qiáng)化了村干部的群眾觀念。村干部由原來(lái)的“兩眼向上”變?yōu)椤皟裳巯蛳隆保罕娪^念強(qiáng)了。原來(lái)村干部是由上面指名任命的，有少數(shù)村干部辦事情只對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)下負(fù)責(zé)，結(jié)果脫離群眾，頤指氣使，村民很反感。現(xiàn)在村干部由村民選舉，其“官帽”被群眾拿在手上，他必須做到對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)一致，強(qiáng)化了群眾觀念，使村干部有了深厚的群眾基礎(chǔ)。

5.增強(qiáng)了村干部的責(zé)任感。實(shí)行民主選舉村委會(huì)后，村干部工作的積極性和責(zé)任感大大加強(qiáng)。原來(lái)村干部工作搞好搞壞對(duì)自身影響不大，現(xiàn)在村干部是在向全體村民許諾后被選上的，如果工作做得不好，群眾就不答應(yīng)；嚴(yán)重不稱(chēng)職的，村民可隨時(shí)罷免；如果工作一般化，換屆時(shí)就會(huì)落選。因此，實(shí)行民主選舉后，村干部切身體會(huì)到來(lái)自群眾的信任和壓力，主動(dòng)想方設(shè)法做好村里的各項(xiàng)工作，積極為群眾多辦實(shí)事、好事。

6.加強(qiáng)了決策的民主化、科學(xué)化。村民自治首先是重大問(wèn)題民主決策，廣大村民能夠參與村里事務(wù)決策前的討論，這有利于集中群眾的智能，減少?zèng)Q策失誤，同時(shí)調(diào)動(dòng)了群眾的積極性，便于各項(xiàng)決策順利實(shí)施。

7.促進(jìn)了干部隊(duì)伍的廉政勤政建設(shè)。兩公開(kāi)將基層干部置于群眾的監(jiān)督之下，權(quán)力受到約束。原村干部權(quán)力很大，大事小事少數(shù)人說(shuō)了算?，F(xiàn)在權(quán)力受到群眾和村委會(huì)、村民代表會(huì)議以及各種議事會(huì)（小組）的約束，村干部的廉政勤政意識(shí)和自我約束能力有了很大提高，多吃多占、優(yōu)親厚友等不公平現(xiàn)象大量減少。WW縣自實(shí)行“兩公開(kāi)”以來(lái)，全縣各村僅招待費(fèi)一項(xiàng)支出就比此前下降42%。

8.減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保證了各項(xiàng)任務(wù)的完成。實(shí)行兩公開(kāi)后，村民對(duì)自己應(yīng)交哪些錢(qián)，該交多少，做到了心中有數(shù)，對(duì)合同外的亂收費(fèi)可以拒交。有些村出現(xiàn)了群眾主動(dòng)上交應(yīng)交的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌現(xiàn)象。同時(shí)，由民主選舉的村干部有較好的群眾基礎(chǔ)，群眾信任，工作時(shí)能得到群眾的廣泛支持，有力地推動(dòng)了各項(xiàng)工作的開(kāi)展。而集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。WW縣有86個(gè)村組，干部工資全部從集體經(jīng)濟(jì)中支付，集體經(jīng)濟(jì)累計(jì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)113萬(wàn)元。

9.調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，促進(jìn)了村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。村委會(huì)自治組織的選舉，真正體現(xiàn)農(nóng)民自己的意志，選出了群眾滿意的當(dāng)家人。干部和群眾相互信任，齊心協(xié)力，干群積極性大提高。村委會(huì)班子積極為發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)出謀劃策，村民興辦集體經(jīng)濟(jì)積極性高漲，有力地促進(jìn)了村級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。廣德縣1988年全縣村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值僅為3642

萬(wàn)元，1990年起該縣開(kāi)始全面推行村民自治，到1997年底，全縣村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值已達(dá)22.8億元，10年翻了6番。

二、實(shí)行村民自治要進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，解除疑慮

我們要從時(shí)代要求、歷史使命和國(guó)際背景等方面去認(rèn)識(shí)實(shí)行村民自治的必然性。

（一）民主選舉村委會(huì)主任是時(shí)代的要求

黨的十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上逐步擺脫貧困。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革使農(nóng)民有了土地使用權(quán)、產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的交換權(quán)，即有了經(jīng)濟(jì)上的民主權(quán)。但政治上還缺少必要的民主，農(nóng)村在政治上缺少與自身利益密切相關(guān)的村民主選舉、民主議事、民主管理、民主監(jiān)督的制度。村干部多數(shù)由上級(jí)點(diǎn)名任命，有些干部由于自身素質(zhì)不高，在工作中缺乏民主作風(fēng)，村務(wù)、財(cái)務(wù)不公開(kāi)，處理問(wèn)題不公正，造成農(nóng)村干群關(guān)系緊張，上訪不斷，農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定。由于政治上缺少民主權(quán)，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利也得不到切實(shí)的保障，因此農(nóng)民迫切需要政治上的民主，在村級(jí)管理上享有充分自主權(quán)。

關(guān)于實(shí)行村民自治早在1982年頒布的中華人民共和國(guó)憲法中就有明確的規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！边@使村民委員會(huì)的設(shè)立有了憲法依據(jù)。村是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)下的基本組成單位，是廣大農(nóng)民實(shí)行直接民主的基礎(chǔ)層次。村民民主選舉村委會(huì)是廣大農(nóng)民行使民主管理村務(wù)權(quán)的起點(diǎn)。1987年11月14日，《村民委員會(huì)組織法（試行）》頒布實(shí)施，村委會(huì)組織運(yùn)作從此有章可循，進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。1997年黨的十五大報(bào)告進(jìn)一步明確提出，擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)力，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐。全國(guó)人大九屆一次會(huì)議也強(qiáng)調(diào)，要充分尊重和保障人民的民主權(quán)利，努力為人民群眾依法參與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督創(chuàng)造條件。最近，李鵬委員長(zhǎng)在吉林進(jìn)行立法調(diào)研時(shí)再次強(qiáng)調(diào)指出：村民委員會(huì)組織法是保證億萬(wàn)農(nóng)民行使當(dāng)家作主權(quán)利的一部重要法律。要通過(guò)對(duì)這部法律的進(jìn)一步修改和貫徹落實(shí)，保證村民直接行使民主權(quán)利，選出大家信賴(lài)的干部，切實(shí)加強(qiáng)民主管理和監(jiān)督，使村民滿意。

（二）民主選舉符合歷史的要求和我們前進(jìn)的目標(biāo)

基層直接民主表現(xiàn)在選民通過(guò)行使選舉權(quán)表達(dá)自己的意志，進(jìn)而參與管理活動(dòng)上。民主選舉是現(xiàn)代民主的重要標(biāo)志，是社會(huì)政治進(jìn)步的反映。

關(guān)于民主選舉，無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命導(dǎo)師在經(jīng)典論著中有過(guò)許多精辟的論述，馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中談到巴黎公社建立新的制度時(shí)論述到：“普選制不是為了每三年或六年決定一次，究竟由統(tǒng)治階級(jí)中的什幺人在議會(huì)里代表和壓迫人民，而是應(yīng)當(dāng)為組織在公社里的人民服務(wù)，……”，“普選權(quán)已被應(yīng)用于它的真正的目的：由各公社選舉它們的行政的和創(chuàng)制法律的公職人員。”馬克思在此明確指出了普選制的目的，就是“就當(dāng)為公社里的人民服務(wù)”。列寧認(rèn)為：“一切職務(wù)經(jīng)過(guò)選舉。沒(méi)有公開(kāi)性而來(lái)談民主是很可笑的，并且這種公開(kāi)性還要不只限于對(duì)本組織的成員公開(kāi)。”（列寧：《怎幺辦？》）在以后的論著中，列寧又多次談到民主問(wèn)題，他在《立憲民主黨和土地問(wèn)題》中進(jìn)一步闡述到：“民主是大多數(shù)人的統(tǒng)治。只有普遍的、直接的、平等的選舉才可以說(shuō)是民主的選舉。只有根據(jù)普選法，由全體居民選出的委員會(huì)才是民主的委員會(huì)。”而斯大林則形象地把民主選舉比喻為“人民手中的鞭子”，他說(shuō)：“我們新的選舉制度，將對(duì)一切機(jī)關(guān)和團(tuán)體起督促作用，促使它們改善自己的工作。蘇聯(lián)普遍的、平等的、直接的和不記名的選舉制度，將成為人民手中的鞭子，用來(lái)鞭策工作做的不好的政權(quán)機(jī)關(guān)。”（斯大林：《和美國(guó)“斯克里浦斯—霍華德報(bào)系”報(bào)業(yè)聯(lián)合公司總經(jīng)理羅易·霍華德先生的談話》）

毛澤東同志早在延安時(shí)期就強(qiáng)調(diào)了民主監(jiān)督的極端重要性。他在回答黃炎培先生如何“跳出周期率”的疑問(wèn)時(shí)，明確地指出“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”（參見(jiàn)薄一波《若干重大決策與事件的回顧》上卷）

從革命導(dǎo)師的這些深刻而生動(dòng)的論述中我們可以看出，真正的民主選舉或者說(shuō)最大多數(shù)公民的、普遍的、直接的、公開(kāi)的民主從來(lái)就是無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家所要追求的目標(biāo)之一。

（三）國(guó)際背景

在當(dāng)今以和平和發(fā)展為主題的國(guó)際大環(huán)境中，我們不僅要在科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上與世界先進(jìn)水平接軌，而且要在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中吸收人類(lèi)文明的一切成果，以利于我們加強(qiáng)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)，這對(duì)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)是至關(guān)重要的。鄧小平同志曾深刻指出：“沒(méi)有民主，就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義現(xiàn)代化。”“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改

變。”現(xiàn)在一切發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，無(wú)不實(shí)行公開(kāi)的選舉，有些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建立了比較成熟的、完備的公開(kāi)選舉制度。這些制度都是在資本主義發(fā)展過(guò)程中逐步建立和完善起來(lái)的，它的那些規(guī)律性的、共性的東西反映了人類(lèi)社會(huì)文明進(jìn)步發(fā)展的共同規(guī)律，是人類(lèi)社會(huì)共有的文明成果。鑒于我國(guó)國(guó)情，我們不能完全照搬資本主義國(guó)家的那一套，必須從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，我國(guó)農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?0%，農(nóng)村穩(wěn)大頭穩(wěn)。我國(guó)民主選舉首先從農(nóng)村開(kāi)始試行，既體現(xiàn)了多數(shù)人的公開(kāi)參與，又穩(wěn)定了國(guó)家的基礎(chǔ)。民主選舉村民委員會(huì)正是將現(xiàn)代民主原則精神與我國(guó)實(shí)際相結(jié)合形成的具有中國(guó)特色的基層民主形式。

實(shí)行民主選舉村民委員會(huì)的做法，是完全符合馬克思主義的，是歷史發(fā)展的要求，它符合我們黨的一貫要求和主張，是還權(quán)于民。實(shí)踐證明，廣大基層直接民主，保障人民民主權(quán)利，有利于調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性，激發(fā)他們當(dāng)家作主的熱情，為改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。

實(shí)行村民自治民主選舉必須解除幾種思想疑慮。

1.民主選舉后原村干部落選了怎幺辦？

有的村干部干了幾十年，做了大量的工作，正如有人說(shuō)的，他們沒(méi)有功勞也有苦勞。這些人落選怎幺辦？隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有的村委會(huì)干部努力學(xué)習(xí)，不斷調(diào)整提高自己，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)的需要，村民們?cè)敢膺x他們繼續(xù)擔(dān)任村干部；有的因年齡偏大或文化偏低，擔(dān)任村領(lǐng)導(dǎo)以來(lái)長(zhǎng)期思路不清，不能帶領(lǐng)群眾奔小康，群眾有意見(jiàn)。后者在選舉時(shí)落選是正常的；還有少數(shù)村干部不是時(shí)刻想著為人民辦事，而是以權(quán)謀私，這些人在民主選舉中必然落選，對(duì)廣大村民來(lái)說(shuō)這是好事?，F(xiàn)在選干部，正如小平同志說(shuō)的，要看群眾贊成不贊成，擁護(hù)不擁護(hù)，群眾不滿意的人在臺(tái)上只能妨礙改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此大可不必為此顧慮。

2.新選的村委會(huì)主任不是黨員怎幺辦？

非黨員擔(dān)任村委會(huì)主任，我們的工作會(huì)不會(huì)失控？回答當(dāng)然是否定的。村民委員會(huì)的民主選舉首先是在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府指導(dǎo)下依法進(jìn)行的，選出的干部是黨員的，合法；選出的干部不是黨員的，也合法。我們既不會(huì)失去黨的領(lǐng)導(dǎo)，也不會(huì)失控。其次，村委會(huì)的民主選

舉是有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃進(jìn)行的，不是盲目的。當(dāng)選者是約法三章有承諾的：一是對(duì)選民的承諾，二是對(duì)國(guó)家的承諾（如要依法完成國(guó)家上繳任務(wù)和集體的提留等），三是受法律的約束。同時(shí)，有村黨支部的監(jiān)督保證作用，還有廣大群眾的監(jiān)督，因此，選出部分非黨村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)不會(huì)出什幺亂子。

3.群眾搞宗族，鬧派性怎幺辦？

據(jù)全國(guó)人大法工委提供的數(shù)據(jù)，截止到1997年底，全國(guó)共有90.2萬(wàn)個(gè)村民委員會(huì)，378萬(wàn)名村委會(huì)干部。實(shí)踐證明，這些村民委員會(huì)和村干部絕大多數(shù)是群眾所信賴(lài)的，鬧派性的只是極少數(shù)。即使在派性、宗族勢(shì)力嚴(yán)重的地方，村民也會(huì)選有思路、有能力、不謀私利的人為村委會(huì)干部。群眾會(huì)通過(guò)實(shí)踐懂得鬧派性、搞宗族是會(huì)侵害自身利益、阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。我們有理由相信在民主選舉的實(shí)踐中，廣大群眾是有覺(jué)悟，顧大局的。

4.選舉會(huì)不會(huì)影響生產(chǎn)？

各地的實(shí)踐已對(duì)此作出了很好的回答。古人云：“工欲善其事，必先利其器?！痹谵r(nóng)村進(jìn)行民主選舉時(shí)，可根據(jù)耕作的規(guī)律，利用農(nóng)閑、早晚、陰雨等空余時(shí)間。只要思想跟得上，宣傳發(fā)動(dòng)工作做得充分細(xì)致，方法得當(dāng)，選出新的村委會(huì)班子，不需要很多時(shí)間，不會(huì)因?yàn)檫x舉而耽誤農(nóng)時(shí)，影響生產(chǎn)。

5.有的農(nóng)民擔(dān)心搞形式主義，不關(guān)心選舉，不愿參加選舉怎幺辦？

許多開(kāi)展了村民委員會(huì)選舉的地方反映，農(nóng)民對(duì)選舉自己的領(lǐng)導(dǎo)人十分關(guān)心，因?yàn)檫@是選他們自己的當(dāng)家人。如QQ縣邵集鄉(xiāng)今年3月初8個(gè)村開(kāi)展民主選舉村委會(huì)主任工作，村民代表到會(huì)率達(dá)99%。有的外出人員還專(zhuān)門(mén)趕回來(lái)參加投票，有的年老體弱行動(dòng)不便就委托親屬代為投票，有些殘疾人在別人攙扶下到會(huì)場(chǎng)選舉。實(shí)踐證明，廣大村民都非常關(guān)心支持村委會(huì)的民主選舉工作，只要我們不定框框調(diào)調(diào)，切實(shí)相信和依靠群眾，群眾就能行使好自己的權(quán)力。

三、實(shí)行村民自治要抓住重點(diǎn)

1.認(rèn)真貫徹執(zhí)行《村民委員會(huì)組織法（試行）》，其核心是自治，關(guān)鍵是選舉。村民自治是在廣大農(nóng)村實(shí)行基層直接民主的一項(xiàng)重要制度，是加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，保障人民當(dāng)家作主的重要方面。根據(jù)法律的規(guī)定，村民自治的含義是村民群眾依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。開(kāi)展民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民自治是實(shí)行農(nóng)村直接民主的核心，民主選舉是實(shí)行村民自治的關(guān)鍵?，F(xiàn)代民主參與權(quán)體現(xiàn)于個(gè)體意志的自由表達(dá)上，主要是言論的自由和民主選舉權(quán)的行使。就村民自治來(lái)說(shuō)，廣大村民通過(guò)選舉才能表達(dá)自己的意志，選出自己滿意的村干部管理村里的事務(wù)。因此，以村民自治為核心，廣大村民充分行使自己的民主權(quán)力，關(guān)鍵在于選舉權(quán)的行使。直接選舉是基層直接民主的表現(xiàn)形式，是村民參與村級(jí)管理的主要途徑。根據(jù)村委會(huì)組織法，作為群眾性自治組織的村民委員會(huì)，只有經(jīng)過(guò)村民直接選舉才能合法產(chǎn)生，所以，村民自治是與直接選舉緊密相關(guān)的，直接選舉產(chǎn)生自治組織，自治組織代表民意行使村民自治權(quán)。

2.要抓好各項(xiàng)制度建設(shè)。村民自治是由一系列體現(xiàn)民主原則的法律和制度加以規(guī)范的，這包括國(guó)家的法律，也包括各種具體的民主程序、規(guī)章等。憲法和村委會(huì)組織法從宏觀上和原則上在全國(guó)范圍內(nèi)確定了村民委員會(huì)自治的制度。我國(guó)地域遼闊，各地情況千差萬(wàn)別，在執(zhí)行村委會(huì)組織法時(shí)，必須因地制宜，結(jié)合各地實(shí)際情況，依法制定村民民主管理的各項(xiàng)制度，這些制度應(yīng)該成為村民自治的重要組成部分。村民自治的各項(xiàng)制度主要是村民會(huì)議制度、村民代表會(huì)議制度、各類(lèi)議事小組議事制度、選舉制度、政務(wù)財(cái)務(wù)公開(kāi)制度、民主監(jiān)督制度，等等。這些制度的制定一定要比較符合實(shí)際，具有可操作性，同時(shí)要符合法律要求。

3.要堅(jiān)持兩公開(kāi)一監(jiān)督。任何失去監(jiān)督的權(quán)力都會(huì)導(dǎo)致腐敗。而辦事公開(kāi)是接受群眾監(jiān)督的有效措施，也是對(duì)群眾的信任。村委會(huì)只有定期向村民公開(kāi)村級(jí)財(cái)務(wù)、政務(wù)辦理情況，并做到公正合理，村民才會(huì)放心高興。

四、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，順利推進(jìn)民主選舉村委會(huì)的工程

在擁有9億農(nóng)民的中國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治，民主選舉村委會(huì)，這是一項(xiàng)空前的民主法制大實(shí)踐。面對(duì)中國(guó)幾千年根深蒂固的封建思想影響，這種廣泛的基層直接民主形式的實(shí)行無(wú)疑是一項(xiàng)艱巨而龐大的系統(tǒng)工程，我們必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，不斷探索，開(kāi)拓前進(jìn)。

1.對(duì)民主選舉村民委員會(huì)必須加強(qiáng)指導(dǎo)、支持、幫助，使之有計(jì)劃、有步驟、有秩序地進(jìn)行。要制定出翔實(shí)的計(jì)劃，必要時(shí)派出工作隊(duì)員幫助搞好選舉，明確方法、條件、步驟，做大量艱苦細(xì)致的工作。

2.要認(rèn)真宣傳推廣典型經(jīng)驗(yàn)。民主選舉村委會(huì)和實(shí)行村民自治試點(diǎn)工作在各地開(kāi)展已有多年，有了不少成功經(jīng)驗(yàn)和典型。那些真正實(shí)行村民選舉的地方，其基層干部就能盡職盡責(zé)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就較快，出現(xiàn)黨群關(guān)系融洽，社會(huì)穩(wěn)定，人民安居樂(lè)業(yè)的新氣象，如岳西縣蓮云鄉(xiāng)騰云村早在10年前就進(jìn)行了民主選舉村委會(huì)的“競(jìng)選組閣制”試點(diǎn)，取得了令人矚目的成效。民選村委會(huì)上任伊始，就建立了一個(gè)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督村委會(huì)的機(jī)構(gòu)，后又成立了財(cái)務(wù)清理小組，接著又帶領(lǐng)群眾大搞雜交稻制種，這些措施受到群眾普遍歡迎，因此，民選的村委會(huì)上任后第一個(gè)秋天就向全村交了一份不負(fù)眾望的答卷：雜交稻制種共創(chuàng)經(jīng)濟(jì)效益30.3萬(wàn)元，比前3年平均產(chǎn)量翻一番，經(jīng)濟(jì)收入增加16.5萬(wàn)元，是常年的兩倍。

類(lèi)似這種成功的試點(diǎn)各地還很多，要把這些成功的經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)提高，用以指導(dǎo)民主選舉村委會(huì)工作。

3.一定要相信群眾。人民群眾完全有能力行使好自己的權(quán)力。各地生動(dòng)的民主選舉村委會(huì)的實(shí)踐表明，人民群眾對(duì)參與管理自身事務(wù)有強(qiáng)烈的愿望，群眾中蘊(yùn)藏著無(wú)限的能量和智能，一旦有了自主權(quán)，他們必將十分珍惜并認(rèn)真行使這個(gè)權(quán)力。

4.關(guān)鍵要做好基層干部的思想工作。當(dāng)前一些地方村民自治進(jìn)展緩慢，主要是一些干部有模糊認(rèn)識(shí)，不積極，怕丟權(quán)，怕搞亂。只要解決了這些認(rèn)識(shí)問(wèn)題，工作細(xì)致了，領(lǐng)導(dǎo)下決心，我國(guó)廣大農(nóng)村一定能早日實(shí)現(xiàn)江澤民總書(shū)記在黨的十五大上提出的目標(biāo)：“城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實(shí)行政務(wù)和財(cái)務(wù)公開(kāi)，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督?！?/p>

我們認(rèn)為，民主選舉村民委員會(huì)是我國(guó)擴(kuò)大基層民主的重要途徑，是廣大人民群眾直接行使民主管理權(quán)力的起點(diǎn)，它孕育著光明和希望。只有公開(kāi)的、民主的選舉，才能徹底鏟除封建主義、官僚主義和腐敗現(xiàn)象，這是保證我國(guó)基層長(zhǎng)治久安的根本措施。

十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)農(nóng)村的最大變化，就是推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，可以說(shuō)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開(kāi)啟了我國(guó)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、從鄉(xiāng)土村社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì)的轉(zhuǎn)型。以此為契機(jī)和標(biāo)志，我們可把它看成是中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)的重要轉(zhuǎn)型與制度變遷[1]。本文提出思考的問(wèn)題是：在鄉(xiāng)土農(nóng)村的轉(zhuǎn)型與變遷中，村民自治制度是如何確立的？設(shè)置村民自治制度有什么意義？它在運(yùn)作中發(fā)生了什么變異與偏離？我們?cè)撊绾伟堰@一制度推行和落實(shí)下去？

一、村民自治制度的設(shè)置、運(yùn)作與偏離十一屆三中全會(huì)后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了原有人民公社制度，這種轉(zhuǎn)制與取代，不僅為農(nóng)業(yè)的高速增長(zhǎng)提供了有力的激勵(lì)，大大提高了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且，改變了人民公社時(shí)期形成的農(nóng)民與國(guó)家之間的關(guān)系，這種改變?yōu)檗r(nóng)村的民主與政治發(fā)展提供了有效的契機(jī)。

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的成功，國(guó)家很自然地要從經(jīng)濟(jì)改革的成功中推出政治改革的必要性，即調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身的積極性對(duì)于辦任何事情都十分重要，國(guó)家保持在政治上的“無(wú)為”有助于農(nóng)村問(wèn)題的解決，此種傾向和認(rèn)識(shí)與國(guó)家推行民主化建設(shè)的趨勢(shì)相結(jié)合，這就為村民自治的產(chǎn)生奠定了良好的政治基礎(chǔ)；另外，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取得成功后，與此不相協(xié)調(diào)的突出現(xiàn)象卻是，農(nóng)村社會(huì)治安狀況和公共建設(shè)事業(yè)大幅度滑坡，以“政社合一”為基礎(chǔ)的人民公社逐步空殼化，如何在政治上重組農(nóng)民成為非常棘手和緊迫的問(wèn)題。為了解決地方基層組織日益嚴(yán)重的癱瘓狀態(tài)，從1982年起，國(guó)家開(kāi)始著手重構(gòu)農(nóng)村基層的治理模式，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的作用，實(shí)行政社分開(kāi)、村民自治，并且在新憲法中正式認(rèn)可村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的合法地位。特別是《村民委員會(huì)組織法》頒布和修改后，村民自治終于得以用法律的形式確立下來(lái)，中國(guó)農(nóng)村的村民自治開(kāi)始進(jìn)入了制度設(shè)置的運(yùn)作階段。

所謂村民自治是指在農(nóng)村社區(qū)的居民自己組織起來(lái)，實(shí)行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種政治參與形式，它是實(shí)行直接民主的一種基本形式。[2]1988年，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的彭真說(shuō)：“有了村民委員會(huì)，農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實(shí)行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實(shí)踐。農(nóng)民群眾把一個(gè)村的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)鄉(xiāng)的事情，把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)縣的事情，逐步鍛煉，提高議政能力，逐步向上延伸，逐步擴(kuò)大民主范圍?！庇腥艘虼税褜?duì)民主政治的期待與向往寄托在村民自治之上，把村民自治的核心價(jià)值，歸結(jié)為“為中國(guó)的民主化提供了示范性作用”，并對(duì)中國(guó)民主政治的前景持樂(lè)觀態(tài)度。

從理論上說(shuō)，實(shí)行村民自治意義確實(shí)非常重要，其重要性表現(xiàn)在：它可以提高村民的民主意識(shí)和主人翁責(zé)任感，能夠形成人民管理國(guó)家所必要的政治基礎(chǔ)和社會(huì)心理環(huán)境，加快基層政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活的民主化進(jìn)程，同時(shí)它還可以為廣大農(nóng)民提供一個(gè)參與管理農(nóng)村社區(qū)事務(wù)，切身體驗(yàn)和感受民主的機(jī)會(huì)，促使農(nóng)民的民主意識(shí)和政治能力得到不斷培養(yǎng)和鍛煉，通過(guò)從下至上的民主量的積累，為最終參與管理國(guó)家大事奠定基礎(chǔ)。因而，村民自治順應(yīng)了中國(guó)農(nóng)民的意愿，滿足了村民的要求，增強(qiáng)了村民的民主意識(shí)和自治能力，最大限度地激發(fā)了廣大農(nóng)民投身改革和建設(shè)的積極性，符合中國(guó)加強(qiáng)民主法治的努力和趨勢(shì)，正是在這個(gè)意義上講，有人把村民自治看成是中國(guó)民主政治建設(shè)成敗的試金石，[3]其作用和意義很大。

然而，從現(xiàn)有的調(diào)查情況看，村民自治的重要性也許更多地還是停留在理論重要的層面上，而沒(méi)有完全在具體的運(yùn)作中產(chǎn)生令人滿意的預(yù)期效果[4]，或者說(shuō)村民自治在有些地方還帶有一定的虛擬色彩，在具體的運(yùn)作實(shí)際中還存在不少問(wèn)題。在實(shí)踐中，村民自治暴露的問(wèn)題是：

第一、制度虛設(shè)。

在有些農(nóng)村，農(nóng)民的自治組織流于形式，名存實(shí)亡，農(nóng)民不能真正選舉自己信賴(lài)的人，不同程度地存在著按上級(jí)命令強(qiáng)行指派村委干部，或利用地方權(quán)勢(shì)霸政的不正?，F(xiàn)象。

第二、功能退化。

雖然憲法和法律都明確規(guī)定了村委會(huì)的具體任務(wù)或功能，但在相當(dāng)多的農(nóng)村，這些功能并未得到真正的展開(kāi)與落實(shí)。這主要的原因是：

（1）村委會(huì)成員來(lái)源的本地化和身份的民間化，難以擺脫血緣關(guān)系和地緣關(guān)系的影響而做到獨(dú)立公正，比如在現(xiàn)實(shí)生活中，村委會(huì)在維護(hù)村民利益的要求時(shí)往往與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在維護(hù)國(guó)家行政權(quán)威的要求時(shí)發(fā)生沖突，甚至還可能尖銳對(duì)立。[5，這樣，村委會(huì)很難同時(shí)完成兩個(gè)相互矛盾的行為要求，特別是村委會(huì)的成員絕大多數(shù)并不是國(guó)家干部而是本村本土的村民，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的村民利益往往成為他們自覺(jué)遏止或抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政強(qiáng)大力量的因素，由此造成村委會(huì)應(yīng)該完成的功能與實(shí)際可以完成的功能差距，造成村委會(huì)陷入無(wú)所適從，左右為難的困境之中。

個(gè)案說(shuō)明：以計(jì)劃生育為例，為了防止一些村民違反計(jì)劃生育躲生超生現(xiàn)象的發(fā)生，在大多數(shù)縣都有這樣的規(guī)定，要求育齡婦女，必須到鎮(zhèn)里去參加孕檢和絕扎，若發(fā)現(xiàn)有漏檢、絕扎者，除了給予漏檢者本人罰款以外，還要加罰所在的村干部。一些年齡偏大的中年婦女因思想觀念保守，不好意思去參加孕檢，部分外出打工的青年婦女則因工作忙，也沒(méi)有多余的時(shí)間趕回村里參加孕檢，在此過(guò)程中，村干部登門(mén)宣傳解釋上級(jí)的有關(guān)政策，請(qǐng)家屬予以配合督促，這種努力往往得不到村民的理解，他遭來(lái)的往往是各種抱怨聲、叫罵聲，村干部身陷其中，左右為難，苦不堪言。

（2）維系集體行動(dòng)和集體利益的集體經(jīng)濟(jì)力量在減少，這些都動(dòng)搖著村委會(huì)的權(quán)威基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)，導(dǎo)致其對(duì)本社區(qū)的調(diào)控能力弱化；

（3）擁有的權(quán)力不對(duì)稱(chēng)。改革開(kāi)放以來(lái)，高度集中的權(quán)力逐漸出現(xiàn)分散和分化，國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的斷開(kāi)，使基層權(quán)力調(diào)控體系不再象以前那樣有力和有效，在實(shí)施調(diào)控時(shí)要受到其它權(quán)力的制約。具體來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)較村一級(jí)來(lái)說(shuō)擁有更多的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、組織資源和文化資源。[4]這些權(quán)力資源，對(duì)村一級(jí)來(lái)說(shuō)，顯然是非常薄弱和不對(duì)稱(chēng)的，按照村委會(huì)的說(shuō)法，村一級(jí)與上一級(jí)相比，基本上處于無(wú)權(quán)無(wú)位，辦事多，權(quán)力小，得罪人，說(shuō)話不算數(shù)的位置上。據(jù)有關(guān)調(diào)查表明，村委會(huì)在開(kāi)展工作、行使其職能時(shí)，更多地是把工作重心放在協(xié)調(diào)與鄉(xiāng)政府的關(guān)系上，他們認(rèn)為，如果不聽(tīng)命和服從鄉(xiāng)政府，很多工作比如要款、減費(fèi)、提官就無(wú)法真正展開(kāi)，成效不大。目前不少村委會(huì)的全部精力和作用實(shí)際主要做兩件事，一是完成上級(jí)安排的工作，主要是稅收和計(jì)劃生育；二是調(diào)解當(dāng)?shù)匕l(fā)生的民事糾紛。

第三、方法陳舊。

改革前，農(nóng)村基層組織通過(guò)意識(shí)形態(tài)的力量，運(yùn)用高強(qiáng)度的政治和行政手段對(duì)社會(huì)實(shí)行管理，這種手段在當(dāng)時(shí)的條件下是比較有效的。改革后，基層調(diào)控雖然也輔之于經(jīng)濟(jì)、法律等手段，但方法非常陳舊和不管用，主要還是沿用政治和行政手段，在農(nóng)村主要表現(xiàn)在計(jì)劃生育、村鎮(zhèn)規(guī)劃、糧食征購(gòu)等尖銳問(wèn)題的處理上，基層干部動(dòng)輒“開(kāi)車(chē)子、撮谷子、牽豬子、拆房子”，隨意抓人、打人、罰款現(xiàn)象司空見(jiàn)慣，引發(fā)干群關(guān)系緊張。

二、村民自治在實(shí)踐運(yùn)作中存在的主要癥結(jié)村民自治在實(shí)踐運(yùn)作中被念歪了經(jīng)，其主要原因在于：

第一，管理體制變革帶來(lái)的影響。在1978年以前，生產(chǎn)隊(duì)全面控制著農(nóng)村社區(qū)幾乎所有的資源，權(quán)力相對(duì)管用。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行后，經(jīng)濟(jì)主體從生產(chǎn)隊(duì)轉(zhuǎn)向家庭，家庭取代了原生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)組織

功能，而原生產(chǎn)隊(duì)又為村委會(huì)所代替，村委會(huì)不可能像生產(chǎn)隊(duì)那樣組織生產(chǎn)，控制農(nóng)民的行為，這種轉(zhuǎn)變無(wú)形中削弱了基層組織的資源累積和供給。在有些地方，如果村委會(huì)不增加對(duì)資源的實(shí)際控制量，不加強(qiáng)自身的調(diào)控能量和權(quán)威，不注意克服從政治強(qiáng)制手段轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)實(shí)力為后盾的管理，農(nóng)民沒(méi)有真正感受到村民自治帶來(lái)的實(shí)惠和好處，都有可能使村民對(duì)自治的希望落空。

第二，自治制度配套規(guī)范的欠缺。村民自治作為一個(gè)基本的制度安排，在制度的設(shè)置和可操作性上顯得過(guò)于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規(guī)范上顯得空泛。如現(xiàn)行法律制度對(duì)村民的地位、權(quán)利、義務(wù)，村民會(huì)議的召開(kāi)、權(quán)限，村民對(duì)村務(wù)管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規(guī)定，在村民自治的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關(guān)系和權(quán)限不明，往往造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)或村黨支部事實(shí)上取代村民自治組織行使村級(jí)事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)，由于缺乏可操作的具體法律條款，導(dǎo)致村級(jí)組織制度空隙過(guò)大，以至于各種不同的利益集團(tuán)都可以利用這個(gè)制度空隙，來(lái)達(dá)到自己的目的。[6]

其次，制度要得到村民發(fā)自內(nèi)心的遵從，其合理性是根本前提。然而，一些地方的自治制度，規(guī)范的合理性程度還較低，如有的農(nóng)村對(duì)村民候選人都作了不同程度的限制，要5人或10人、20人以上聯(lián)名方能提出，有些地方甚至規(guī)定候選人要用鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)政府與村民協(xié)商的方式提出，有的地方選舉直接由鄉(xiāng)政府暗中操作，走過(guò)場(chǎng)。從有些村制訂的村規(guī)民約或村民自治章程來(lái)看，要么空泛口號(hào)化，要么與國(guó)家法律相沖突，直接降低了權(quán)威性和可操作性，很難真正發(fā)揮應(yīng)有作用。再次，缺乏有效的制度保障機(jī)制，其結(jié)果是制度虛設(shè)而不能正常運(yùn)行。

第三，經(jīng)濟(jì)落后的阻礙。村民自治是社會(huì)主義民主的直接實(shí)踐形式，民主的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)物質(zhì)條件的有力保障，即民主的發(fā)展永遠(yuǎn)不可能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及所有制的、社會(huì)的、文化的發(fā)展。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，老百姓飯都吃不飽，又有誰(shuí)關(guān)心和稀罕所謂的民主呢？這是最為簡(jiǎn)單和樸素的道理。在我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，普遍面臨著嚴(yán)峻的生存權(quán)挑戰(zhàn)，農(nóng)民在實(shí)用理性的支配下關(guān)注的往往是溫飽問(wèn)題，而不是看不見(jiàn)摸不到的民主，在他們看來(lái)“吃飽飯”遠(yuǎn)比要求民主緊要得多，所以一些人對(duì)村民自治相當(dāng)冷漠，持無(wú)所謂態(tài)度，其參與的積極性不高，在他們看來(lái)，誰(shuí)當(dāng)官，選舉誰(shuí)都是一回事。另外，一些村委會(huì)在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的年代，無(wú)太大的作為，只索取不付出，對(duì)社區(qū)資源的支配力日漸減弱，自身的經(jīng)濟(jì)增值功能日漸弱化，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)只能從村提留中獲得。如果經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，村委會(huì)的提留又很低，而且提留的大部分要用于支付村干部的報(bào)酬，最終用于自治活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)就少得可憐，自治的意義就無(wú)法顯露。可見(jiàn)，在經(jīng)費(fèi)缺乏和經(jīng)濟(jì)落后的情況下，很難培養(yǎng)起與村民自治相適應(yīng)的民主法制觀念。

第四，觀念意識(shí)上的阻礙。中國(guó)有極為漫長(zhǎng)的君主專(zhuān)制集權(quán)的歷史，而無(wú)民主法制的傳統(tǒng)與經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民習(xí)慣于被動(dòng)接受“自上而下”的管理，習(xí)慣于對(duì)“清官式”的政治渴求，并把自己的命運(yùn)寄托于清官統(tǒng)治上，時(shí)至今日，農(nóng)民對(duì)民主體驗(yàn)的缺乏以及傳統(tǒng)文化影響下民主觀念的缺憾始終是村民自治的無(wú)形障礙。觀念作為相對(duì)穩(wěn)定的心理結(jié)構(gòu)和內(nèi)心信念，指導(dǎo)并決定著人們的行為選擇，在村民自治的實(shí)踐過(guò)程中，民主觀念的缺失使自治的主體──村民往往對(duì)自治感到冷漠，無(wú)參與的積極性和主動(dòng)性，或者想當(dāng)然地任意地理解民主與自治。另外，作為自治的指導(dǎo)者，基層政府的一些官員也存留著那種“官管民”，官貴民賤的思想，習(xí)慣于用行政指令的方式干預(yù)自治范圍內(nèi)的事務(wù)，把村委會(huì)當(dāng)“跑腿”，這些都在無(wú)形中也弱化了村民自治的性質(zhì)。

第五，家族傳統(tǒng)文化及家族勢(shì)力的負(fù)面影響。在1978年以前，國(guó)家對(duì)家族傳統(tǒng)文化進(jìn)行強(qiáng)制性政治改造，宗族活動(dòng)被嚴(yán)厲禁止，其活動(dòng)場(chǎng)所祠堂、寺廟被燒毀或沒(méi)收，家族進(jìn)行有組織活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)被摧毀，家族文化被壓制。而進(jìn)入上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，家族傳統(tǒng)文化得以復(fù)蘇，在有的地方甚至形成了一股與村委會(huì)相抗衡的勢(shì)力，在社區(qū)權(quán)力分配格局中占有重要地位。宗族組織和宗族勢(shì)力的復(fù)興造成國(guó)家正式權(quán)威的弱壓和村民自治的艱難。因此，在村干部選舉過(guò)程中，人數(shù)眾多的家族勢(shì)力往往決定著選舉的結(jié)果，這樣選舉產(chǎn)生的村干部絕大多數(shù)成為家族利益的代言人，在村委會(huì)行使自治職能的過(guò)程中，自然傾向于維護(hù)本家族的利益，從而喪失了村民自治應(yīng)有的公正性，有可能將村民自治變異為“族民自治”。

第六，村干部在農(nóng)村社區(qū)中的特殊身份對(duì)村民自治的不利影響。首先，村委會(huì)干部是國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村的代理者，他在執(zhí)行國(guó)家的征收計(jì)劃任務(wù)時(shí)，往往會(huì)與農(nóng)民利益發(fā)生沖突，照顧到農(nóng)民利益，國(guó)家利益就得不到保障，而照顧到國(guó)家利益，在換屆選舉中又往往由于農(nóng)民的非理性選人標(biāo)準(zhǔn)而落選。在家庭勢(shì)力強(qiáng)大的地區(qū)、村干部往往成為家庭利益、社區(qū)公共利益的雙重代表，這種角色的雙重性使得村干部在利益整合過(guò)程中往往處于兩難境地，無(wú)法準(zhǔn)確定位角色；其次，村干部并非國(guó)家正式工作人員，待遇較低，迫使他們不得不把主要的時(shí)間與精力放在生產(chǎn)上，因此參與自治的熱情在客觀上受到一定限制，再次，農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)是建構(gòu)在血緣關(guān)系和地緣關(guān)系的基礎(chǔ)上，村干部生活在一個(gè)熟人社區(qū)中，它與村民有較多的面對(duì)面的多重互助關(guān)系，村干部往往不愿得罪村民而使其它關(guān)系受損或斷裂，這就容易造成村干部的不作為，同時(shí)村干部處于親屬網(wǎng)絡(luò)中，受情理觀念的影響，在自治過(guò)程中也容易產(chǎn)生不公平的傾向與行為。

第七，在村民自治過(guò)程中，濃厚的行政化傾向弱化了村民自治的自身發(fā)展。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，村民自治是村民直接管理自己，自主處理各項(xiàng)社區(qū)事務(wù)的一種社會(huì)管理方式，然而一些地方的村民自治在實(shí)踐中往往被“念歪了經(jīng)”，不得不跟著上級(jí)跑、鄉(xiāng)里轉(zhuǎn)，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政化色彩，使得他們無(wú)瑕顧及自治方面的建設(shè)工作，在工作中主要考慮的是先向政府負(fù)責(zé)而不是向群眾負(fù)責(zé)，實(shí)際上自治組織成為一種政權(quán)性組織或者是鄉(xiāng)的附屬行政機(jī)構(gòu)，政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系演變成實(shí)實(shí)在在的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這些都弱化了村民自治的性質(zhì)，與國(guó)家推行村民自治的本意不符。在調(diào)查中，有些群眾就認(rèn)為“村委會(huì)和原來(lái)的生產(chǎn)大隊(duì)沒(méi)什么區(qū)別，只不過(guò)是換了塊牌子而已”，“村委會(huì)就是政府”，這類(lèi)看法就是村民自治行政化傾向的反映。

三、村民自治制度的落實(shí)與完善村民自治制度在實(shí)踐中發(fā)生的偏離必將給社會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重危害，如何消解這種偏離，把村民自治制度落實(shí)和貫徹下去，是值得認(rèn)真研究的。

從理論上講，任何制度都有可能存在著不成熟、不完善的缺陷，如制度過(guò)于抽象或原則，不宜操作，制度過(guò)于理想化，在現(xiàn)實(shí)生活中難以實(shí)施或者不具備實(shí)施的條件等等都有可能導(dǎo)致制度流于形式，無(wú)法落實(shí)。其次，任何制度的安排與落實(shí)本身就需要一個(gè)磨擦與磨合過(guò)程，需要人們有一個(gè)時(shí)間和過(guò)程對(duì)它慢慢習(xí)慣與適應(yīng)，如果人們感覺(jué)該制度是無(wú)用的、無(wú)效的，不能給他們帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的利益和好處，那么該制度在實(shí)施過(guò)程中必然會(huì)變異、扭曲，必然會(huì)阻礙該制度的正常推行。

有了好的制度關(guān)鍵在于落實(shí)，這是人人都會(huì)說(shuō)的“正確的廢話”，那么村民自治制度到底該如何糾偏，如何落實(shí)？如何才能消解村民自治制度在實(shí)踐中發(fā)生的偏離？

按照諾斯的理論，各種制度都會(huì)有報(bào)酬遞增的性質(zhì)，制度的報(bào)酬遞增將影響和規(guī)范著制度變遷的路徑，而制度變遷的路徑反過(guò)來(lái)又會(huì)形成一些在該制度下受益的群體或階層，這些受益群體或階層的形成有可能成為該制度的強(qiáng)大支持群體，從而使該制度不斷獲得強(qiáng)化，進(jìn)而形成一個(gè)互相支持的制度結(jié)構(gòu)或矩陣。同時(shí)，這些受益群體通過(guò)致力于學(xué)習(xí)各種有關(guān)該制度的知識(shí)，不斷地降低該制度運(yùn)行的成本，提高該制度的運(yùn)行效率，確保了制度的日益完善。在這一過(guò)程中，制度的規(guī)模報(bào)酬的總量和受益群體規(guī)模的大小是極其關(guān)鍵的，一個(gè)規(guī)模報(bào)酬總量大、受益群體規(guī)模也大的制度選擇，其所能獲得的支持將是十分巨大的。也就是說(shuō)，它能不斷地獲得自我強(qiáng)化的機(jī)會(huì)與資源支持。遵循這一理論，村民自治制度的落實(shí)必須保證村民自治制度的報(bào)酬遞增機(jī)制能夠形成，必須保證村民自治能實(shí)實(shí)在在給農(nóng)民帶來(lái)利益和好處，達(dá)到預(yù)期的效果。而要做到這些，關(guān)鍵要取決于村民自治制度的完善和嚴(yán)格執(zhí)行，取決于農(nóng)民或村民能否掌握和習(xí)慣運(yùn)用這種制度，取決于

村民對(duì)這一制度的民主實(shí)踐能力。[7]

（一）、進(jìn)一步完善村民自治制度

從理論上講，村民自治制度應(yīng)是一個(gè)較好的制度安排，然而，這一制度要真正發(fā)揮其功效，實(shí)現(xiàn)更多的受益群體和產(chǎn)生規(guī)模報(bào)酬效應(yīng)，還需要作進(jìn)一步的制度落實(shí)與完善，具體而言，要在如下四個(gè)方面進(jìn)行完善。

1、民主選舉。村民自治搞得好的地方，民主選舉往往非常到位、真實(shí)。如有的村認(rèn)真組織，設(shè)立投票站，所有村委會(huì)委員都要經(jīng)過(guò)選舉，參選人員要報(bào)名演講、進(jìn)行答辯；在一些村，村民借助法律規(guī)定的民主選舉制度將上級(jí)內(nèi)定的候選人淘汰出局，選出自己真正信任、滿意的干部。然而，在多數(shù)農(nóng)村，民主選舉的情況并不樂(lè)觀。比如，有的村當(dāng)選的非內(nèi)定候選人會(huì)被鄉(xiāng)政府審查掉，而落選的內(nèi)定候選人會(huì)被直接增補(bǔ)為村委會(huì)干部，有的村預(yù)選被取消，甚至就不搞民主選舉；有的村，基層政府對(duì)民主選舉干預(yù)過(guò)大，村民選舉意愿難以實(shí)現(xiàn)，有的村民主選舉搞形式、走過(guò)場(chǎng)，更為擔(dān)憂的是農(nóng)民對(duì)選舉的漠視與不在意，在他們看來(lái)“選不選都一個(gè)樣，反正個(gè)個(gè)都是貪的”。值得分析的是，在選舉過(guò)程中，農(nóng)民往往是一個(gè)游散的個(gè)體，他們不知道誰(shuí)是自己的利益代表，他們擔(dān)憂他們想選的人不一定能選上，因而他們的投票意向是模糊的、隨意的，是一種被動(dòng)式參與。在這種情況下，如果有人四處游說(shuō)積極拉票賄選，大多數(shù)村民都會(huì)不當(dāng)一回事地給他一個(gè)“順?biāo)饲椤?，把選票投給拉票者，這與其說(shuō)這是黑金政治，毋寧說(shuō)是“無(wú)政治的政治”，與其說(shuō)是農(nóng)民民主意識(shí)差的反映，毋寧說(shuō)是農(nóng)民厭惡虛假民主的結(jié)果。要解決民主選舉存在的諸多問(wèn)題，關(guān)鍵是要對(duì)選舉制度進(jìn)行規(guī)范與完善，比如要規(guī)范村民選舉委員會(huì)的產(chǎn)生方式、人數(shù)；要對(duì)選舉前、選舉時(shí)、選舉后的各項(xiàng)有關(guān)選舉工作進(jìn)行組織和監(jiān)督；要避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或上一級(jí)部門(mén)對(duì)選舉所進(jìn)行的監(jiān)督演變成組織領(lǐng)導(dǎo)甚至一手操辦；要保障整個(gè)選舉過(guò)程的公開(kāi)性和透明度等等。

2、民主決策。村民參與決策的渠道主要通過(guò)參加村民民主會(huì)議來(lái)體現(xiàn)。但在實(shí)踐中，有的村，村民會(huì)議難于召開(kāi)，即便召開(kāi)，一般也是走過(guò)場(chǎng)，人數(shù)較少；在一些宗族勢(shì)力強(qiáng)大的地區(qū)，村民代表會(huì)議往往被家族所占據(jù)，村民并不能真正民主表達(dá)，更談不上民主決策。決策主體的不廣泛和決策內(nèi)容的不公正是亟待解決的難題，解決這一問(wèn)題，需要在制度上進(jìn)一步制定或完善符合本村實(shí)際的代表會(huì)議制度，使村民能夠真正表達(dá)自己的意愿；要將議事范圍進(jìn)一步具體化、明確化，要保障村民會(huì)議所作出的決策得到落實(shí)。

3、民主管理。民主管理主要體現(xiàn)在村規(guī)民約、村務(wù)公開(kāi)上。村規(guī)民約是以法律和政策為指導(dǎo)，結(jié)合本村實(shí)際情況而制定的行為規(guī)范和自治規(guī)章，由村民會(huì)議討論制定，報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案，由村委會(huì)監(jiān)督執(zhí)行。目前大多數(shù)農(nóng)村都制定了村規(guī)民約或類(lèi)似村規(guī)民約的章程，但其合理性程度不高，與法律法規(guī)頗多沖突[8]。這些都要在實(shí)際中不斷地加以完善與修正，其辦法可以由村委會(huì)召集具有較高法律及文化知識(shí)的村民來(lái)起草，召開(kāi)村民會(huì)議或戶代表會(huì)議來(lái)討論，進(jìn)行修改后提交村民會(huì)議通過(guò)，基層政府對(duì)備案的村規(guī)民約進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)有違法條文，建議并指導(dǎo)村委會(huì)及時(shí)進(jìn)行修改，將村規(guī)民約公之于眾，進(jìn)行宣傳、解釋等等。

村務(wù)公開(kāi)主要是財(cái)務(wù)公開(kāi)，增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的透明度，在有的農(nóng)村地區(qū)，村務(wù)公開(kāi)取得了良好的效果。如有的村推行規(guī)范化管理，實(shí)行一戶一張明白卡，一組一名監(jiān)督員，一村一個(gè)公開(kāi)欄，一鄉(xiāng)一支專(zhuān)業(yè)監(jiān)管隊(duì)，一縣一個(gè)監(jiān)控室，真正做到了“給群眾一個(gè)說(shuō)法，還干部一個(gè)清白”。然而在實(shí)踐中有的村根本無(wú)會(huì)計(jì)或會(huì)計(jì)素質(zhì)低，長(zhǎng)期不建帳，帳目不健全，根本不能實(shí)行村務(wù)公開(kāi)；有的村雖然有帳，但公開(kāi)卻流于形式，或公開(kāi)的內(nèi)容籠統(tǒng)抽象或只公開(kāi)一些皮毛或公開(kāi)內(nèi)容長(zhǎng)期不換。要解決上述問(wèn)題，首先，村委會(huì)要嚴(yán)格財(cái)務(wù)收支制度，做到有賬可查；其次，村委會(huì)將公開(kāi)的程序、形式、時(shí)間制度化；再次，上級(jí)有關(guān)部門(mén)對(duì)制度執(zhí)行情況要進(jìn)行不定期的抽查、檢查落實(shí)，村民對(duì)不清楚明白之處有權(quán)查詢，對(duì)執(zhí)行欠佳者進(jìn)行批評(píng)、責(zé)令改正或建議村委會(huì)召開(kāi)村民會(huì)議將其罷免。

4、民主監(jiān)督。作為村民自治制度的內(nèi)部保障機(jī)制，民主監(jiān)督是最為脆弱的部分。在實(shí)踐中，黨支部總是通過(guò)與村委會(huì)交叉任職來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)，二者往往是兩套牌子一套人馬，因此，靠村黨支部對(duì)村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督形同虛設(shè)，有的村，村民會(huì)議難于召開(kāi)，村民代表會(huì)議制度沒(méi)有被廣泛建立，因此靠村民會(huì)議或村民代表會(huì)議來(lái)監(jiān)督，制約村委會(huì)的權(quán)力往往落空；有的村由于懼怕村干部的打擊報(bào)復(fù)，農(nóng)民“告狀”或上訪的風(fēng)險(xiǎn)成本增高，所以民主監(jiān)督的渠道不暢通，監(jiān)督軟化，致使村委會(huì)權(quán)力難以受到制約。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，一個(gè)社會(huì)集團(tuán)的力量大小并不取決于它的人數(shù)多少而取決于它的組織程度，而組織程度的高低與集團(tuán)成員的經(jīng)濟(jì)狀況有關(guān)，因而，實(shí)現(xiàn)真正有效的監(jiān)督制約，也許關(guān)鍵的是要從制度上賦予維護(hù)農(nóng)民利益的組織

----如農(nóng)會(huì)以合法地位，從而增強(qiáng)農(nóng)民的組織程度，這才是解決監(jiān)督軟化的根本。

（二）、培養(yǎng)和強(qiáng)化村民的民主意識(shí)

說(shuō)實(shí)話，中國(guó)農(nóng)民的民主意識(shí)確實(shí)非常落后。其落后的原因主要是受制于封建專(zhuān)制傳統(tǒng)歷史的沉積，經(jīng)濟(jì)落后和民主法制不健全、不完善等因素；其次，中國(guó)農(nóng)民缺乏獨(dú)立的個(gè)體意識(shí)，依賴(lài)心理強(qiáng)，缺乏自我管理的能力，依靠國(guó)家、依靠政府、依靠上級(jí)的心理，甚至寄望于封建“清官”的政治心理非常濃厚，群體意識(shí)過(guò)于濃厚，往往淹沒(méi)和掩蓋了個(gè)人作為社會(huì)主體所應(yīng)具有的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，其結(jié)果就是法律賦予農(nóng)民的民主權(quán)利在實(shí)踐上被一些傳統(tǒng)的組織所取代。針對(duì)這種狀況，在現(xiàn)實(shí)生活中，有一種怪論就認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)民缺乏民主的觀念和自治的精神，他們既沒(méi)有自主參與的動(dòng)力，也沒(méi)有民主參與的知識(shí)、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，因此，實(shí)行民主自治不會(huì)有好結(jié)果，支配這種思想觀念的是所謂的“精英”理論，這種理論往往認(rèn)為人是分層次的，而農(nóng)民的層次最低?！澳切┫冗M(jìn)的現(xiàn)代制度要獲得成功，取得預(yù)期效果，必須依賴(lài)運(yùn)用它們的人的現(xiàn)代人格、現(xiàn)代品質(zhì)。無(wú)論哪個(gè)國(guó)家，只有它的人民從心理、態(tài)度和行為上，都能與各種現(xiàn)代式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步前進(jìn)，相互配合，這個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化才真正得以實(shí)現(xiàn)?！盵9]

這種觀念在18～19世紀(jì)的西方以及二戰(zhàn)以后亞洲社會(huì)都曾有很大“市場(chǎng)”，咋聽(tīng)上去，這種論調(diào)有一定道理，但認(rèn)真想來(lái)，也很荒謬。誠(chéng)如一位西方哲人批評(píng)的“這種觀點(diǎn)簡(jiǎn)直可以與古老傳說(shuō)中一愚人的觀點(diǎn)相匹對(duì)，這個(gè)愚人竟然說(shuō)，在他學(xué)會(huì)游泳之前，他決不下水。如果人們?cè)谂蹱顟B(tài)中變的聰穎和善良之前，只能坐等自由，那么他們可能就不得不永遠(yuǎn)等將下去了”。固然，村民自治制度必須要有一定現(xiàn)代意識(shí)和民主素質(zhì)的人來(lái)駕御，離開(kāi)了現(xiàn)代人，民主是難以得到正常的實(shí)施。但是，民主從來(lái)不是什么奢侈品、泊來(lái)物，不是空中樓閣，更不是天生的，民主是人基于自身關(guān)懷的一種本能選擇和理性需要。對(duì)普通大眾來(lái)說(shuō)，民主自治的精神能夠加以培養(yǎng)，民主是爭(zhēng)來(lái)的，只有通過(guò)有意義的公民參與才能真正發(fā)揚(yáng)民主。如果要讓農(nóng)民學(xué)會(huì)民主的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，就必須讓他們參與民主管理實(shí)踐，讓他們親身體會(huì)和實(shí)踐民主的好處。

從心理認(rèn)知的角度講，一項(xiàng)制度得以成功，實(shí)質(zhì)就是個(gè)人或社會(huì)把這一制度作為一種思想習(xí)慣或生活方式，或者說(shuō)一項(xiàng)好的制度就是習(xí)慣適應(yīng)的產(chǎn)物，諾斯說(shuō)過(guò)“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則或在形式上人為設(shè)計(jì)的構(gòu)造人類(lèi)行為之間互動(dòng)的約束”，當(dāng)游戲被重復(fù)地玩下去，參與者形成了一定的經(jīng)驗(yàn)規(guī)則、規(guī)范和傳統(tǒng)，并且他們可以把這種游戲規(guī)則傳遞給下一代參與者時(shí)，制度就獲得了推行的保證和效果。顯然，村民自治制度能否推行，問(wèn)題的關(guān)鍵不在于他們有沒(méi)有民主或有多大的民主，關(guān)鍵的問(wèn)題在于農(nóng)民是否具有村民自治的民主意識(shí)，是否習(xí)慣和適應(yīng)了這種民主制度，以及是否把這種制度作為一種游戲規(guī)則完成下去。

具有諷刺意味的是，中國(guó)民主政治的實(shí)踐恰恰是從被認(rèn)為最不可能實(shí)行民主的地方或者說(shuō)民主素質(zhì)最低的地方啟動(dòng)的，因而，強(qiáng)化農(nóng)民本身已經(jīng)非常落后的民主意識(shí)和民主觀念就顯得非常重要和棘手。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行后，在一定意義上講，導(dǎo)致了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的回歸，盡管這不是簡(jiǎn)單的歷史回復(fù)，但至少保留了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的表面形式。正如馬克思所說(shuō)：“各個(gè)小農(nóng)彼此間存在有地域的聯(lián)系，由于他們利益的同一性并不使他們彼此間形成任何的共同關(guān)系，形成任何的全國(guó)性的聯(lián)系，形成任何一種政治組織，所以他們就沒(méi)有形成自己的一個(gè)階級(jí)……他們不能代表自己，一定要?jiǎng)e人來(lái)代表他們?！盵10]因而，從目前農(nóng)村村民自治的運(yùn)作情況看，無(wú)論農(nóng)民的民主參與目標(biāo)、民主參與形式，民主參與程序與程度都與預(yù)期理想的直接民主有距離，我國(guó)農(nóng)民的民主意識(shí)和民主觀念都很不健全，他們的參與目標(biāo)在很大程度上仍然是為了解決經(jīng)濟(jì)利益，缺乏現(xiàn)代民主“政治人”所應(yīng)具備的權(quán)利主體意識(shí)以及由此決定的權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主動(dòng)性，他們的參與形式不是通過(guò)現(xiàn)代意義上的組織團(tuán)體，而多數(shù)是停留于歷史上的個(gè)體性參與，或是通過(guò)傳統(tǒng)意義上的家族等組織，這些也是我們無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

那么，農(nóng)民民主意識(shí)的增強(qiáng)，決定性的因素是什么？農(nóng)民怎樣才能掌握民主的技能和民主的知識(shí)，并真正體驗(yàn)民主給他們帶來(lái)的實(shí)惠和好處？

培育農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)，有很多種藥方，但相對(duì)關(guān)鍵的是要從如下三方面入手：

1、大力發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，這是提高村民權(quán)利意識(shí)和民主觀念的基礎(chǔ)前提。

從目前看，雖說(shuō)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在某種意義上帶來(lái)了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的回歸，但它更重要的是調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，為農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展塑造了獨(dú)立的利益主體，農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)下，學(xué)會(huì)一點(diǎn)一滴地計(jì)較權(quán)利，這些都將為村民自治的權(quán)利實(shí)現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2、加強(qiáng)民主法制建設(shè)，這是實(shí)現(xiàn)村民自治的外在民主環(huán)境。雖說(shuō)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，但并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，其民主就自然實(shí)現(xiàn)。提高村民的民主意識(shí)，在某種程度上講是改變農(nóng)民“從身份到契約”，從小百姓到國(guó)家主人，從農(nóng)民到公民的過(guò)程。我們一方面要完善法律，制定有關(guān)村民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的立法工作，做到有法可依，另一方面更要培育農(nóng)民的法律意識(shí)，進(jìn)行必要的民主啟蒙與民主訓(xùn)練，讓農(nóng)民知道自己有些什么權(quán)利，并學(xué)會(huì)認(rèn)真對(duì)待權(quán)利。

3完善組織體制，這是實(shí)現(xiàn)村民權(quán)利的載體。組織載體對(duì)民主意識(shí)的形成很重要，為什么鄉(xiāng)鄰間的互助習(xí)慣不能擴(kuò)張到全村，不能延伸到更廣的區(qū)域？為什么中國(guó)的農(nóng)民只有家庭意識(shí)，而沒(méi)有社會(huì)意識(shí)，為什么農(nóng)民只會(huì)管理家庭，而不愿管理公共事務(wù)？基本的原因在于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的狹小及其貧困化，在于小農(nóng)自給自足的生產(chǎn)方式，但是，也許更重要的還在于他們沒(méi)有建立自己的組織。如馬克思所說(shuō)，一個(gè)不能代表自己，不能以自己的名義來(lái)保護(hù)自己階級(jí)利益的千百萬(wàn)個(gè)體小農(nóng)，一定要?jiǎng)e人來(lái)代表他們，而且他們的代表一定同時(shí)是他們的主宰，是站在上面的權(quán)威，是不受限制的政府權(quán)力。由于缺乏組織的習(xí)慣，無(wú)從了解組織的方法和基本原則，無(wú)法利用組織來(lái)解決村落或村際的公共事務(wù)，這就導(dǎo)致了中國(guó)的民眾只能指望父母官“為民作主”，或指望菩薩替他們作主。

追根溯源，農(nóng)民之苦，源于農(nóng)民之弱，農(nóng)民之弱，則源于10億農(nóng)民是散沙，一個(gè)世界上人口最大的群體，居然是世界上組織力量最弱的群體，其原因就在于農(nóng)民是難以捏合起來(lái)的散沙，以至于一個(gè)小小的村官都可以騎在農(nóng)民頭上拉屎撒尿，更惶論非法權(quán)力對(duì)農(nóng)民的侵害了。自80年代農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，原子化的農(nóng)民實(shí)際面對(duì)的是整個(gè)國(guó)家官僚體制，農(nóng)民家庭一個(gè)個(gè)單獨(dú)地站在國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)面前，農(nóng)民社會(huì)化組織水平低的直接后果就是農(nóng)民的自我保護(hù)能力弱，往往很難抵擋外界對(duì)自己合法權(quán)益的侵犯。為了保護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)和政治利益，最好的辦法就是這一階層的社會(huì)成員能組織起來(lái)，以組織的形式和組織的力量同其他社會(huì)階層發(fā)生各種聯(lián)系。其組織形式越完善，組織力量越強(qiáng)大，其利益保護(hù)就越有效。

在我國(guó)的臺(tái)灣和其他國(guó)外，政府按照合作組織原理通過(guò)農(nóng)會(huì)將農(nóng)民組織起來(lái)，然后透過(guò)這種組織將政府的農(nóng)業(yè)發(fā)展計(jì)劃自上而下地推進(jìn)貫徹，而不必與農(nóng)民單個(gè)接觸，從而節(jié)省了大量的人力與財(cái)力。另一方面，通過(guò)農(nóng)民組織，收集農(nóng)民的意見(jiàn)和建議，鄉(xiāng)村生活也變得日益民主。通過(guò)農(nóng)民組織的這種“漏斗”作用，政府與農(nóng)民之間的良性互動(dòng)建立起來(lái)。從目前情況看，應(yīng)盡快在農(nóng)村建立起農(nóng)民自有、自治、自享的組織，這種組織既可以承擔(dān)原來(lái)屬于政府職權(quán)范圍內(nèi)的涉及農(nóng)村經(jīng)營(yíng)與合作方面的權(quán)力，也可

以作為農(nóng)民的利益集團(tuán)參與涉及到農(nóng)民利益的決策制定過(guò)程，從而使農(nóng)民的利益得到進(jìn)一步的保障。

組織建設(shè)實(shí)質(zhì)是一種文化建設(shè)。通過(guò)組織建設(shè)，不僅能給原先分散、孤立、貧弱的農(nóng)民帶來(lái)切實(shí)的利益，而且，更為重要的是把千百萬(wàn)原先習(xí)慣于單家獨(dú)戶自主生活的農(nóng)民，通過(guò)組織的方式學(xué)習(xí)到集體行動(dòng)所必需的原則、制度和方法，并從中鍛煉自我管理的能力，農(nóng)民在組織中學(xué)會(huì)了開(kāi)會(huì)、協(xié)商、選舉、執(zhí)行和監(jiān)督，學(xué)會(huì)表達(dá)自己的意見(jiàn)，傾聽(tīng)他人的意見(jiàn)，并按多數(shù)人的意見(jiàn)制定全體成員所必須遵守的規(guī)章制度的習(xí)慣，學(xué)會(huì)使自己服從公共決議，并處罰違反決議的行為。誠(chéng)如梁漱溟先生所說(shuō)是學(xué)會(huì)“遵守紀(jì)律和商量著辦事”，而“商量著辦事”和“遵守共同制定的規(guī)章制度”，既是一切組織賴(lài)以正常運(yùn)作的基本條件，更是孕育“民主”的最基本要義。因而，村民自治組織的創(chuàng)建，通過(guò)引入組織機(jī)構(gòu)使農(nóng)民在實(shí)踐中可以逐步學(xué)會(huì)民主管理自身公共事務(wù)的意識(shí)和能力，當(dāng)然，這一切的到來(lái)，都需要教育和時(shí)間。在這一過(guò)程中，政府應(yīng)該從各方面積極為自治組織的正常發(fā)育提供幫助，應(yīng)該通過(guò)典型示范和幫助，創(chuàng)辦學(xué)校培養(yǎng)人才，來(lái)縮短鄉(xiāng)民的學(xué)習(xí)和習(xí)慣過(guò)程，因此自治組織從某種意義上講，它不僅僅是群眾性的自我管理，而且更是一場(chǎng)文化改造運(yùn)動(dòng)。

從目前情況看，組織建設(shè)必須從三個(gè)方面著手。其一，完善組織形式。村民自治的組織形式主要包括村民會(huì)議、村民委員會(huì)等，其二，完備組織功能。主要是加強(qiáng)村民會(huì)議的功能，特別是要加強(qiáng)選舉和監(jiān)督自治組織主要領(lǐng)導(dǎo)人的功能，對(duì)于村民委員會(huì)而言，關(guān)鍵是要從基層政府的扶持下走向獨(dú)立。只有這樣，村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人才能真正對(duì)村民會(huì)議負(fù)責(zé)，對(duì)村民負(fù)責(zé)，村民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)才能有可靠的保證。其三，加強(qiáng)組織工作。自治組織工作連續(xù)化是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的必要條件，也是培養(yǎng)村民主動(dòng)性的重要體制性力量，為此必須有目的、有計(jì)劃地開(kāi)展自治組織工作，不斷培養(yǎng)村民的權(quán)利意識(shí)。

[1]這種轉(zhuǎn)型與變遷表現(xiàn)在：首先，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是對(duì)土地使用制度的一次改革和創(chuàng)新，在土地的使用、經(jīng)營(yíng)方式上實(shí)行了農(nóng)民與土地的直接結(jié)合，農(nóng)民能夠自由地使用、支配土地，農(nóng)民真正感覺(jué)到自己成為了土地的主人；其次，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)村勞動(dòng)力得以解放，它賦予了廣大農(nóng)民對(duì)其勞動(dòng)行使自主的支配權(quán)，農(nóng)民有機(jī)會(huì)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)間、區(qū)域間的流動(dòng)，有助于勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育；其三，農(nóng)民不像過(guò)去那樣完全聽(tīng)命于人民公社的管理、命令，他們可以開(kāi)拓更多的生存空間，為農(nóng)村社會(huì)流動(dòng)、分化提供了前提條件，農(nóng)民們?cè)谏矸荨⒌匚?、角色?/p>

方面趨于多樣化；第四，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制否定了人民公社作為農(nóng)村社會(huì)組織的合法基礎(chǔ)，國(guó)家開(kāi)始轉(zhuǎn)變其對(duì)農(nóng)村的管理職能，即從全面行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ü芾砗头?wù)，從直接控制轉(zhuǎn)向間接控制，從政治控制轉(zhuǎn)向法律控制；第五、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)我國(guó)社會(huì)產(chǎn)生巨大的社會(huì)效應(yīng)，推動(dòng)了中國(guó)社會(huì)從農(nóng)村到城市的全方位改革。

[2]直接民主與間接民主相比，具有直接性、簡(jiǎn)捷性，覆蓋面廣，主體相對(duì)廣泛，能夠更加真實(shí)地體現(xiàn)主體意志，決策更為科學(xué)，如根據(jù)《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，除少數(shù)依法剝奪政治權(quán)利的人之外，“年滿十八周歲的村民，不分民族，種族，性別，職業(yè)，家庭出身，宗教信仰，教育程度，財(cái)產(chǎn)狀況，居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！贝逦瘯?huì)人選的提名和確定，由村民直接選舉產(chǎn)生，本村十八歲以上的村民組成的村委會(huì)有權(quán)依照法定程序罷免和撤換那些不稱(chēng)職、嚴(yán)重違法亂紀(jì)的成員，涉及全體村民共同利益的大事，都由村民認(rèn)真討論、決定，全體村民通過(guò)村民會(huì)議直接行使當(dāng)家作主的權(quán)利，可見(jiàn)村民自治充分體現(xiàn)了主體的廣泛性和群眾性。

[3]參見(jiàn)洋龍《論村民自治》載《社會(huì)主義研究》96年第4期，相關(guān)的認(rèn)識(shí)還有，美國(guó)的卡特中心項(xiàng)目主任羅伯特·帕斯特說(shuō)：“我在世界上許多國(guó)家觀摩過(guò)選舉，但從來(lái)沒(méi)有看到過(guò)哪個(gè)國(guó)家的政府官員如此認(rèn)真地做這項(xiàng)工作。，形容村委會(huì)選舉是國(guó)家邁向更民主的政府的重要一步。美國(guó)總統(tǒng)克林頓1998年5月訪問(wèn)西安時(shí)，也在演講中將中國(guó)農(nóng)村的村民自治稱(chēng)為“自由的微風(fēng)“。

[4]如有學(xué)者提出：農(nóng)村的自主制度是國(guó)家給予的，實(shí)質(zhì)上，國(guó)家不是縮小了在農(nóng)村的控馭范圍，而是改變了對(duì)村落的控馭方式，減少了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)的過(guò)多和過(guò)于直接的介入。國(guó)家不想管的事可以不管，想管的時(shí)候可以隨時(shí)管起來(lái)。“還有人認(rèn)為“村民自治并不象人們想象的那樣反映了村委會(huì)合法性是完全基于民主的。選舉原本是反映民意的一種有力工具，但在實(shí)際的操作中，卻在一定程度上變成了一種儀式?！啊翱赡苁蔷⑺徒o社會(huì)的一種＇禮物＇，而不是各種社會(huì)勢(shì)力根據(jù)自己的愿望而創(chuàng)造出來(lái)的一種制度?！?/p>

[5]例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)推行文明、現(xiàn)代化的努力如殯葬改革、計(jì)劃生育等就與村民落后的思想狀況之間存在矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)提取經(jīng)濟(jì)資源的努力如各種提留、攤派等就與村民要求減輕負(fù)擔(dān)的要求發(fā)生沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)力圖減弱傳統(tǒng)勢(shì)力的影響就與村民發(fā)展家族或宗族的影響產(chǎn)生碰撞等等，都是不同甚至相反的目標(biāo)指向，[4]比如，從政治資源上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)可以決定甚至操縱村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的人員和人選，可以“截留”中央的政策和國(guó)家的法律，可以調(diào)動(dòng)強(qiáng)有力的黨組織系統(tǒng)為其政治目標(biāo)服務(wù)；從經(jīng)濟(jì)資源上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以決定村干部在經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)助，可以統(tǒng)籌村干部的退休金及人身保險(xiǎn)金，可以通過(guò)財(cái)稅系統(tǒng)征集經(jīng)濟(jì)資源，以及通過(guò)集資罰款的辦法決定村民經(jīng)濟(jì)收入的分配；從組織上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可以動(dòng)用公安、司法、行政各方面的力量為實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)服務(wù)。

[6]如按《村組法》規(guī)定，村委會(huì)得“向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議”，“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作”，但按《村組法》第九條和第十一條的規(guī)定“村委會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生”，“村民會(huì)議有權(quán)撤換和補(bǔ)選村民委員會(huì)的成員”。顯然這種通過(guò)選免進(jìn)行制裁的手段是一種嚴(yán)厲的制裁手段，如村委會(huì)不依據(jù)村民的意愿行事，村民就可以對(duì)之嚴(yán)厲制裁，因而，從理論上說(shuō)，此規(guī)范可以保證村委會(huì)唯村民意志是從，村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展工作的要求由于沒(méi)有沒(méi)有任何制裁手段予以保證，村委會(huì)的協(xié)助行政功能就存在著落空的危險(xiǎn)。

[7]因?yàn)?，如果這一制度的有關(guān)知識(shí)和技能很難為村民掌握，如果村民由于文化素質(zhì)低，無(wú)法有效地真正運(yùn)用這種制度，那么，即使有了好的村民自治，農(nóng)民也無(wú)法真正利用村民自治這種民主形式來(lái)取得最大化的個(gè)人福利，從而村民參與民主制度的熱情和動(dòng)機(jī)就會(huì)很弱，農(nóng)村基層民主制度的報(bào)酬遞增機(jī)制就不可能產(chǎn)生效應(yīng)

[8]如有的村規(guī)定：“違反國(guó)家法規(guī)法令的，受到國(guó)家法律、法令追究后，也要依照村規(guī)進(jìn)行處罰”；有的村的《村規(guī)民約》罰款金額從0.5元－3666元不等；甚至有的村規(guī)民約的制定或由村委會(huì)直接制定，或由地方政府統(tǒng)一制定發(fā)放各地農(nóng)村。

[9]英格爾斯《人的現(xiàn)代化》，四川人民出版社，1985年版第4頁(yè)。

[10]《馬克思恩格斯選集》第1卷第693頁(yè)