第一篇：包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資對策研究

摘要

城市基礎(chǔ)設(shè)施是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，是一個(gè)城市生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要支撐。城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制對城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理起著引導(dǎo)性的作用，一個(gè)健全有效的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制能夠改進(jìn)資源配置效率和推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化，是促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的直接動力。包頭市是一個(gè)中西部地區(qū)的新興城市。近年來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)飛速發(fā)展、城市建設(shè)日新月異、社會事業(yè)全面進(jìn)步。但城市基礎(chǔ)設(shè)施相對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾要求還遠(yuǎn)不能滿足。為了加快城市化進(jìn)程，廣泛吸引各級各類資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，解決大規(guī)模集中建設(shè)時(shí)期資金供需矛盾，降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營成本，減輕政府財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，為廣大市民提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，這些都要求包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制進(jìn)行更加深入的改革。因此，包頭市必須適應(yīng)新形勢，改革現(xiàn)有的投融資體制，建立起政府與市場兩種機(jī)制互為補(bǔ)充的新型投融資體制，最大限度地滿足城市建設(shè)投融資的需求。本文選擇了包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革作為研究主題，著重對包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀、存在的問題及相應(yīng)的改革措施進(jìn)行探討。論文的主要結(jié)構(gòu)是：第一部分為全文的導(dǎo)論，介紹了本篇論文的研究背景、國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域的研究動態(tài)以及本篇論文使用的研究方法。第二部分是城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資概述。首先對基礎(chǔ)設(shè)施的概念、特征．、地位進(jìn)行界定，其次介紹了基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的概念以及模式。第三部分主要介紹包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資的發(fā)展及存在問 目錄 導(dǎo)論?????????????????????????????????????????8

一、研究背景??????????????????????????”8

二、國內(nèi)外相關(guān)研究動態(tài)_?????????????????????9

三、研究方法??????????????????????????14 第一章城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資概述????????????????????15 第一節(jié)城市基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵???????????????．．．???一15

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施的界定???????????????????·15

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施的特征??．．．????????????????16

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施的地位??????????????????··17 第二節(jié)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制???????????????????17

一、投融資體制的概念???????????????????·17

二、投融資體制的模式???????????????????一18

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制????????????????·19 第二章包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的發(fā)展及存在的問題???????21 第一節(jié)加快包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性???????????21

一、加快包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市發(fā)展的需要??????-21

二、加快包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要??????“22

三、加快包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是社會發(fā)展的需要??????·22 第二節(jié)包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的發(fā)展歷程?????????23

一、政府為主體的投融資模式????????????????·23

二、城投公司為平臺的投融資模式???????????????24 第三節(jié)包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資存在的主要問題??????????26

一、資金嚴(yán)重短缺與體制性浪費(fèi)并存?????????????”26

二、投資主體單一與決策責(zé)任不明并存????????????一27

三、建設(shè)管理落后與運(yùn)行管理粗放并存????????????一27

四、經(jīng)營主體模糊和法制建設(shè)滯后并存????????????”28 6

五、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大與運(yùn)營方式守舊并存?????????????28 第三章包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的選擇和對策建議????????30 第一節(jié)國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的借鑒?????????????·30

一、西方國家投融資體制??????????????????”30

二、我國部分城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革??????????·32

三、國外及我國部分城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的啟示和借鑒?．37 第二節(jié)包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制發(fā)展模式的構(gòu)想????????38

一、包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制發(fā)展模式的思路??????·38

二、包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制發(fā)展的模式選擇??????·40

三、包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制發(fā)展模式實(shí)施的途徑????．40 結(jié)論????????????????????????????????．49 參考文獻(xiàn)?????????????????????????????．50 致{射?????????????????????????????????????????”53 中央民族大學(xué)研究生學(xué)位論文作者聲明????????????????·54 7

一、研究背景 導(dǎo)論

近年來，包頭市經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了前所未有的成績。2008年，地區(qū)生產(chǎn)總值突破1500億元，達(dá)到1760億元，是2000年228億元的7．7倍，年均增長22％，財(cái)政收入突破200億元，達(dá)到205億元，是2000年27億元的7．6倍，年均增長29％，固定資產(chǎn)投資突破1000億元，達(dá)到1080億元，是2000年54億元的20倍，年均增長45％，被評為“2008年中國制造業(yè)名城’’、“中國城市信息化50強(qiáng)“、“2008年度最具影響力的品牌城市’’和“中國優(yōu)秀創(chuàng)新型城市’’。①隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大幅攀升，包頭市在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，也大刀闊斧地實(shí)施了一系列重大工程，城市化和基礎(chǔ)設(shè)施水平得到了顯著提高。但其與經(jīng)濟(jì)、人口的增長仍不能同步，甚至還遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)和人口的增長速度，這就不可避免地造成了城市基礎(chǔ)設(shè)施不同程度地過度使用。包頭市發(fā)展投資有限公司成立近十年來，共實(shí)施重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目40個(gè)，融資規(guī)模超過90億元，達(dá)到97億元，為包頭市城市建設(shè)和發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。但是，即便如此，仍不能有效解決包頭市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。特別是2008年，為了進(jìn)一步提高城市化和城鎮(zhèn)化水平，促進(jìn)以城帶鄉(xiāng)戰(zhàn)略的全面落實(shí)，加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，包頭市在全市范圍內(nèi)進(jìn)行了大規(guī)模的行政區(qū)劃調(diào)整，將農(nóng)牧區(qū)大面積地調(diào)整到幾個(gè)城區(qū)，增加城區(qū)的發(fā)展空間，形成全市合力加快推進(jìn)城市化，這也勢必呈幾何數(shù)增長得大幅擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的需求。因此，當(dāng)前加快包頭市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體系建設(shè)已成為城市擴(kuò)容提質(zhì)的根本途徑。而要解決建設(shè)資金問題，從現(xiàn)實(shí)來看，投融資體系的建設(shè)與完善是必不可少和不可替代的。美國、日本、西歐等許多發(fā)達(dá)國家及我國的先進(jìn)地區(qū)在這方面取得了成功經(jīng)驗(yàn)，值得我們研究、學(xué)習(xí)和借鑒。而包頭市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系建設(shè)尚處于初級階段，有很大的發(fā)展8城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系建設(shè)，促進(jìn)城市化水平提高是擺在我們面前的一個(gè)重要課題。

二、國內(nèi)外相關(guān)研究動態(tài)(一)國外研究動態(tài)

國內(nèi)外學(xué)者對基礎(chǔ)設(shè)施投融資的研究主要集中在投資主體、籌資渠道、融資模式等方面。20世紀(jì)70年代末以前，多數(shù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張由國家和政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)。亞當(dāng)·斯密(Adam simith)在《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》中主張基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營是國家的重要職能之一，認(rèn)為“君主或國家的第三種義務(wù)就是建立并維護(hù)某些公共機(jī)關(guān)和公共工程設(shè)施”。凱恩斯(JohnMaynard Keynes)在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中，強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要性，認(rèn)為政府應(yīng)通過舉辦公共工程刺激私人投資、增加社會就業(yè)，并從治理經(jīng)濟(jì)危機(jī)的角度出發(fā)，指出政府應(yīng)將基礎(chǔ)設(shè)施等公共工程的投資作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的手段。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅森斯坦一羅丹《Paul．N．Rosensten—Rodan》強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)必須通過政府干預(yù)，認(rèn)為“基礎(chǔ)設(shè)施這個(gè)具有積聚性特征的領(lǐng)域無疑要求計(jì)劃化，通常的市場機(jī)制不能提供最合適的供給“。20世紀(jì)70年代末新公共管理范式的興起，深刻改變了包括基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動中政府與市場的關(guān)系，市場的作用重新被人們所重視。特別是20世紀(jì)80年代末以來，Kirwan(1989)及Antonio Estach(1994)等世界銀行專家把市場、競爭、商業(yè)化原則、私人部門參與等因素引入基礎(chǔ)設(shè)施及其投資的研究，擺脫了基礎(chǔ)設(shè)施投資只能由政府提供的傳統(tǒng)認(rèn)識，拓寬了基礎(chǔ)設(shè)施投資研究領(lǐng)域。(二)國內(nèi)研究動態(tài)

近年來，我國經(jīng)濟(jì)學(xué)界對基礎(chǔ)設(shè)施投融資的研究主要集中在資金的“瓶頸”問題和體制方面。

1．對傳統(tǒng)體制的批判。唐建新(2002)在《基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》中認(rèn)為，“國家干預(yù)理論“是高度集中和垂直一體化傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的歷史背景，而基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的自然壟斷特性及其外部性，則是傳統(tǒng)體制的理論基礎(chǔ)。鄧淑蓮(2003)在《中國基礎(chǔ)設(shè)施的公共政策》中指出，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資管理體制①王尊光．《城建基礎(chǔ)設(shè)施投融資創(chuàng)新研究——以南京市為例》：[碩士學(xué)位論文]．南京：東南的弊端是忽視市場的作用，政府的稅收政策和交叉補(bǔ)貼存在嚴(yán)重的市場缺陷。上海城市發(fā)展信息研究中心(2000)在《上海市政、公用基礎(chǔ)設(shè)施投融資發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》中，通過上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的專題分析，指出傳統(tǒng)體制的失敗源自對項(xiàng)目區(qū)分理論的忽視。姜偉新(2001)在《投資領(lǐng)域的積極變化與新形勢下的投資政策》中認(rèn)為，沒有建立“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的投資決策體制，是造成我國基礎(chǔ)設(shè)施投資不足、長期形成資金“瓶頸“的重要原因。建設(shè)部課題組(2002)在《中國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革研究報(bào)告》中指出，城市基礎(chǔ)設(shè)施傳統(tǒng)投融資體制的瘤疾在于政府越位和市場缺位，認(rèn)為深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革己成必然。

2．關(guān)于投融資來源與結(jié)構(gòu)的分析。國家計(jì)委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組(2000)在《我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資問題》中指出，城市基礎(chǔ)設(shè)施債務(wù)依賴型的融資模式使政府債務(wù)規(guī)模不斷增大、商業(yè)銀行的融資風(fēng)險(xiǎn)加重，不利于城市基礎(chǔ)設(shè)施的健康發(fā)展。劉立峰(2001)在《國債政策可持續(xù)性及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)度量》中對利用國債進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)問題進(jìn)行了研究，提出運(yùn)用國債資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效性不足，難以在短期內(nèi)形成對經(jīng)濟(jì)增長的支持，同時(shí)在《城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的融資問題》中指出，將城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資來源概括為財(cái)政稅費(fèi)收入、土地批租收益和債務(wù)收入三個(gè)方面：并指出政府承擔(dān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越依賴于債務(wù)收入，特別是依賴于銀行債務(wù)融資的現(xiàn)實(shí)將不利于基礎(chǔ)設(shè)施的健康發(fā)展。建設(shè)部課題組(2002)對我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中財(cái)政資金、銀行貸款、專項(xiàng)稅收的比例變化情況進(jìn)行了量化分析，指出城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中專項(xiàng)稅收下降導(dǎo)致了政府投資的不足，政府資金中可控資金比例的下降將不利于保持政府資金主導(dǎo)作用的發(fā)揮，認(rèn)為社會資金的增長己成為必然發(fā)展趨勢。楊軍(2003)在《基礎(chǔ)設(shè)施投資論》中認(rèn)為，以稅收和收費(fèi)為主要來源的政府資金作為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資的主體，將產(chǎn)生代際不公等社會問題，并削弱了政府信用。秦虹(2003)在《中國市政公用設(shè)施投融資現(xiàn)狀與改革方向》中指出，目前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要還是依靠政府動員財(cái)政性資源的模式來實(shí)現(xiàn)的，政府資金和利用國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)貸款占投資總額比重過大的現(xiàn)狀不利于現(xiàn)代投融資體制的建立。3．關(guān)于投融資主體多元化和體制創(chuàng)新的研究。建設(shè)部課題組(2002)對城市

基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體多元化進(jìn)行了深入的探討，提出了城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的層次概念，認(rèn)為投融資體制的創(chuàng)新應(yīng)集中在基礎(chǔ)設(shè)施專業(yè)銀行、專項(xiàng)基金的建設(shè)和資本市場融資方面，以發(fā)揮社會投資者的作用。楊軍(2003)在《基礎(chǔ)設(shè)施投資論》中指出，解決我國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后和資金缺口問題，政府應(yīng)轉(zhuǎn)化投融資手段，利用市場機(jī)制動員民間資本和外資進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。潘偉榮(2002)在《我國股票市場制度性缺陷的社會“結(jié)構(gòu)化”分析》一文中對基礎(chǔ)設(shè)旌市政債券發(fā)行的政策問題及對策措施進(jìn)行了分析。余池明(2003)在《民間資本如何參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)》中就民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的特許經(jīng)營、服務(wù)合同等途徑進(jìn)行了詳細(xì)的分析。此外，國內(nèi)學(xué)者還就城市基礎(chǔ)設(shè)施的股票融資、地方政府債券、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金、PFI等融資方式進(jìn)行了專題研究。@(三)理論成果

國內(nèi)外關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資比較有影響的理論成果主要有三項(xiàng)，分別是公共物品生產(chǎn)理論、基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評估理論和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目分類理論。1．公共物品生產(chǎn)理論

①純公共物品與私人物品經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，一般物品可分為公共物品和私人物品。公共物品又可分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品(俱樂部物品)。純公共物品

是許多人都能消費(fèi)的物品，比如國防、公共安全、公共交通及公共衛(wèi)生等。這種物品雖然存在市場需求，但卻沒有市場供給，即市場機(jī)制在這里不起作用。此時(shí)，需要政府介入，通過強(qiáng)制征稅支持純公共物品的供給。相反，私人物品是專供私人消費(fèi)的物品，比如衣服、食品、私人住宅及私人汽車等。純公共物品具有以下特征：(1)消費(fèi)的不可分割性。純公共物品的效用是整體的，很難分割成可以交易的單位，所以純公共物品的消費(fèi)難以分割。(2)消費(fèi)的非排他性。純公共物品在消費(fèi)過程中所產(chǎn)生的利益不能被某些人獨(dú)占，一些人在消費(fèi)的同時(shí)不能排斥其他人的消費(fèi)，這就不可避免地存在“免費(fèi)搭車“的問題。(3)消費(fèi)的非競爭性。這種情形主要指：一是邊際供給成本為零。在現(xiàn)有的供給水平上，新增加的消費(fèi)者不需要增加供給成本。二是邊際擁擠成本為零。新進(jìn)入的消費(fèi)者不影響原來消費(fèi)者消費(fèi)的數(shù)量和質(zhì)量。私人物品不具備以上特征。②準(zhǔn)公共物品。所有介于純公共物品與私人物品之間、兼有二者一些特征的物品稱為準(zhǔn)公共物品。其中又有兩種情況：一是可能發(fā)生擁擠的公共物品，比如①沈曉鐘．《基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的現(xiàn)狀研究》：[碩士學(xué)位論文]．重慶：重慶大學(xué)，2007年，第2-4頁．公共圖書館、博物館和公路等。在消費(fèi)者人數(shù)低于擁擠點(diǎn)時(shí)，該物品是非競爭性的；而消費(fèi)者人數(shù)超過擁擠點(diǎn)時(shí)，這種物品的消費(fèi)就變?yōu)楦偁幮缘?。比如公共圖書館，當(dāng)讀者人數(shù)稀少時(shí)，圖書館提供的服務(wù)就是非競爭性的。二是價(jià)格排他性的公共物品。該類物品在消費(fèi)上是非競爭性的，但在技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上可以是排他性的。比如收費(fèi)橋梁、有線電視等。橋梁本來是非競爭性的，但變?yōu)槭召M(fèi)橋梁后就意味著不愿意繳費(fèi)的消費(fèi)者不能享受這種服務(wù)。

③地方公共物品。公共物品按受益范圍不同可分為全國性公共物品和地方性公共物品。雖然部分地方公共物品具有外部性，其受益范圍不僅限于本地區(qū)，但地方公共物品的成本和收益基本上在一個(gè)區(qū)域之內(nèi)，它的供給應(yīng)著眼于滿足本地居民的需求，其成本也應(yīng)由本地居民承擔(dān)。地方公共物品的生產(chǎn)是按照“誰受益誰負(fù)擔(dān)”的原則進(jìn)行的?？紤]到“市場失靈“的存在，地方的純公共物品應(yīng)當(dāng)由地方政府提供，提供的方式依受益范圍的大小而定。相應(yīng)地，地方的私人物品應(yīng)當(dāng)由市場提供。對于地方的準(zhǔn)公共物品，更接近純公共物品的由地方政府提供，更接近私人物品的由市場提供。具體來說，更接近私人物品的地方準(zhǔn)公共物品應(yīng)當(dāng)由地方政府資助私人企業(yè)提供。

④公共物品生產(chǎn)理論的指導(dǎo)意義。公共物品生產(chǎn)理論的重要作用在于，它為我們提供了城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)生產(chǎn)的思路。市場機(jī)制的作用區(qū)域分為兩部分：一是有效作用區(qū)域，在該區(qū)域市場可以提供私人物品；二是無效作用區(qū)域，在該區(qū)域由政府提供公共物品。城市基礎(chǔ)設(shè)施所提供的服務(wù)大多屬地方公共物品，部分屬地方私人物品。屬地方純公共物品的，則由地方政府提供；屬地方私人物品的，則由市場提供屬地方準(zhǔn)公共物品的，既可以由地方政府提供，也可以由市場提供。2．基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評估理論

從總體上看，城市基礎(chǔ)設(shè)施具有壟斷性，但是在不同部門間、部門內(nèi)部和各種技術(shù)類型之間的城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)特征大不相同。一般來說，所提供服務(wù)的可銷售性越高，私人參與的可能性就越大。對于不同的基礎(chǔ)設(shè)施所提供的服務(wù)，私人參與的程度和方式也不相同，所以西方國家對不同類型的城市基礎(chǔ)設(shè)施采取了不同的投融資方式。(DChristine Kessides的可銷售性評估理論。1993年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家ChristineKessides對不同基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行了研究，提出了一套完整的指標(biāo)體系。12在這套體系中，他選取了6個(gè)指標(biāo)對基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行衡量。其中，競爭性和排他性是反映基礎(chǔ)設(shè)施提供服務(wù)自然屬性的指標(biāo)，沉沒成本、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)性是反映基礎(chǔ)設(shè)旌所提供服務(wù)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)屬性的指標(biāo)，外部性是反映基礎(chǔ)設(shè)施所提供服務(wù)社會屬性的指標(biāo)。每個(gè)指標(biāo)給出高、中、低的定性判斷(外部性除外)，這樣就可以對基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性形成一個(gè)大體的判斷。不難發(fā)現(xiàn)，雖然各種基礎(chǔ)設(shè)施表現(xiàn)出不同程度的公共物品沉沒成本和規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，但其運(yùn)營則不產(chǎn)生很高的沉淀成本，因而是可進(jìn)入的。②世界銀行專家的可銷售性評估理論。遵循同樣的思路，世界銀行在1994年也對基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行了評估。世界銀行的專家采用了不同的指標(biāo)體系，其選取的指標(biāo)包括競爭的潛力、貨物與服務(wù)的特征、以使用費(fèi)彌補(bǔ)成本的潛力、公共服務(wù)義務(wù)及環(huán)境的外部因素，但卻得出了相類似的結(jié)論，基礎(chǔ)設(shè)施的市場化遠(yuǎn)比人們通常認(rèn)為的廣泛。比如，城市客運(yùn)服務(wù)和固體廢棄物的收集，一旦脫離了其他相關(guān)活動，就可以由市場提供。城市自來水供應(yīng)和電力輸送等活動，雖然具有一定的自然壟斷性，但可以遵從商業(yè)化原則和成本回收原則，由私人企業(yè)提供。凡是可銷售性指數(shù)在1．8以上的領(lǐng)域，7都可以采用市場化的方式運(yùn)作。城市垃圾收集市場化程度最高為2．8，污水分散處理為2．4，污水集中處理為2．O，公共汽車為二人除城市道路為1．2外，絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施都在1．8以上，都可以用市場化的方式提供。3．基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評估理論的指導(dǎo)意義

基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評估理論的重要作用在于，根據(jù)可銷售性可以確定政府和私人企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)生產(chǎn)方面的職責(zé)。城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)既不可能由政府完全包攬，也不能簡單地推向市場。由于“市場失靈’’和社會目標(biāo)的存在，政府的干預(yù)和監(jiān)管是必不可少的。在保證效率和公平的目標(biāo)下，政府應(yīng)采用成本盡可能小的干預(yù)措施。為此，政府應(yīng)進(jìn)行多種政策選擇。(1)對于自然壟斷程度和沉淀成本都很高的城市基礎(chǔ)設(shè)施，需要政府制定發(fā)展規(guī)劃，也需要政府通過公共投融資建設(shè)和擁有。同時(shí)，也可以在政府監(jiān)管下由私人企業(yè)通過私人投融資建設(shè)和擁有。(2)對于服務(wù)具有可競爭性的城市基礎(chǔ)設(shè)施，并非必須由公共部門經(jīng)營，可以通過競爭性招標(biāo)委托給適當(dāng)?shù)慕?jīng)營者經(jīng)營。政府的職責(zé)是簽訂特許經(jīng)營合同，監(jiān)督經(jīng)營者的業(yè)績，保證企業(yè)公平競爭。(3)對于不存在高額沉淀成本的服務(wù)，比如公路貨運(yùn)，政府的主要職責(zé)是保證公平競爭。(4)對于基礎(chǔ)設(shè)施的環(huán)境影響等外部效應(yīng)，可以通過控制性詳細(xì)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)制(regulatio)和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段加以干預(yù)。(5)對于分配目標(biāo)可以通過規(guī)制(比如普遍服務(wù)要求)、投資規(guī)劃、政府為具有社會重要性的服務(wù)提供投融資來實(shí)現(xiàn)。(6)對于存在明顯協(xié)調(diào)性要求的城市基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)該對其投融資和經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)制。國

三、研究方法(一)文獻(xiàn)研究法‘

本文大量查閱有關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資料，對包頭市基礎(chǔ)設(shè)施投融資進(jìn)行分析和評價(jià)。(二)實(shí)例分析法

本文以國內(nèi)外其他城市為實(shí)例，研究借鑒城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的經(jīng)驗(yàn)，為包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革提供參考。

①城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革課題組．《中國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革研究報(bào)告》，2002年14 第一章城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資概述 第一節(jié)城市基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施的界定

從各國城市的發(fā)展?fàn)顩r來看，雖然性質(zhì)和規(guī)模有所不同，但城市基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)成大體相同，二般來講主要包括六大系統(tǒng)：(一)城市能源系統(tǒng)

主要包括城市電力生產(chǎn)和供應(yīng)系統(tǒng)，人工煤氣的生產(chǎn)、天然氣、石油液化氣的供應(yīng)系統(tǒng)，集中供熱的熱源生產(chǎn)和熱力輸送系統(tǒng)。城市能源系統(tǒng)在城市中的作用市管理和組織能源流循環(huán)。現(xiàn)代化城市能源系統(tǒng)具有安全、經(jīng)濟(jì)、舒適等特點(diǎn)。(--)城市水資源和供水排水系統(tǒng)

主要包括水資源的開發(fā)、利用和管理系統(tǒng)，自來水的生產(chǎn)與供應(yīng)系統(tǒng)，污水、廢水和雨水的接納、輸送凈化及排放系統(tǒng)，中水供應(yīng)系統(tǒng)等。其功能是組織水流及廢水流循環(huán)。(三)城市道路交通系統(tǒng)

城市道路交通系統(tǒng)由城市道路系統(tǒng)、交通管制系統(tǒng)和客貨運(yùn)輸系統(tǒng)組成。城市道路系統(tǒng)包括各級城市道路、橋梁、隧道、停車場、道路照明等交通工程設(shè)施，以及城市的對外交通運(yùn)輸集散和銜接設(shè)施，如航空港、火車站、長途客車站、港口、碼頭等；交通管制系統(tǒng)包括交通信號等、各種交通標(biāo)志設(shè)施等；客貨運(yùn)輸系統(tǒng)包括公共電、汽車站線、出租車、地鐵、輕軌、纜車等軌道交通站線、輪渡港站等各種客運(yùn)設(shè)施，以及各種形式的城市貨物運(yùn)輸。(四)城市郵電通信系統(tǒng)

城市郵電通信系統(tǒng)有城市郵政系統(tǒng)和城市電信系統(tǒng)組成，包括郵電局、所和郵政信箱等郵政服務(wù)設(shè)施，電信局、所及電話、電報(bào)、傳真、移動通訊和網(wǎng)絡(luò)等服務(wù)設(shè)施。(五)城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)

包括城市園林系統(tǒng)，如公園、動物園、植物園等；城市綠地系統(tǒng)，如草坪、林帶、行道樹、公共綠地、防護(hù)綠地、苗圃等；城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)，如垃圾糞便的收集、清運(yùn)、處理設(shè)施，公共場所和公共廁所的保潔，以及其它市容和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施。(六)城市防災(zāi)系統(tǒng)

包括城市抗震、防震設(shè)施、城市防洪、排澇等防汛設(shè)施，城市消防設(shè)施，以及城市人防設(shè)施等。① ·

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施的特征

城市基礎(chǔ)設(shè)施作為城市賴以生存發(fā)展的基礎(chǔ)條件，作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，一般具有以下四大特征。

(一)基礎(chǔ)性。城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)是其他產(chǎn)業(yè)賴以運(yùn)作的基礎(chǔ)條件，也是其他生產(chǎn)部門和再生產(chǎn)時(shí)所必須的投入品；其產(chǎn)品與服務(wù)的性能與價(jià)格會涉及其他部門的價(jià)格與營運(yùn)。

(二)共享性。城市基礎(chǔ)設(shè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)帶有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，與其他產(chǎn)品不同，一般不是為特定的對象服務(wù)，而是為許多企業(yè)與個(gè)人服務(wù)與享用。它所服務(wù)的對象往往是不確定的，甚至是隨機(jī)的，且在使用和服務(wù)過程中一般不能獨(dú)占，進(jìn)行排他性的消費(fèi)，具有較明顯的共享性，而共享性程度將隨著項(xiàng)目性質(zhì)不同而有所差異。(三)巨額性。城市基礎(chǔ)設(shè)施，其資本規(guī)模和工程投資往往是巨大的，投資資本積淀性強(qiáng)，且投資回報(bào)率較低、周期長、資本流動性差，并具有不可分的特點(diǎn)。

(四)區(qū)域性?；A(chǔ)設(shè)施一但建成不再發(fā)生位移，其受益區(qū)域一般存在明顯界限(相對于跨地區(qū)大型能源、交通項(xiàng)目而言)。因此城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管 ①城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革課題組．‘中國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革研究報(bào)告》，2002年8月．第6頁．16理一般均劃入地方政府的職責(zé)范圍。①

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施的地位

城市基礎(chǔ)設(shè)施在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地位及作用是極其重要的，它既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是城市綜合實(shí)力和風(fēng)貌的體現(xiàn)，是城市發(fā)展水平文明程度的重要標(biāo)志，是城市經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的物質(zhì)條件。(一)城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市賴以生存和發(fā)展的基本條件城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市形成的重要條件，是城市的構(gòu)成骨架，是基本的物質(zhì)支持，是城市存在和發(fā)展的必要前提。城市賴以生存和發(fā)展，維持城市居民生活，就必須有足夠的水源補(bǔ)給；必須有便利的交通；必須有整套行之有效的基礎(chǔ)設(shè)施保障系統(tǒng)。

(二)城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服從于、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)它作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要方面，產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益。它不但可以提高城市的承載能力和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行能力，而且可以直接增加內(nèi)需，拉動經(jīng)濟(jì)增長。(三)城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市居民生活質(zhì)量的重要制約因素基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化是城市現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和決定性條件之一。城市居民生活質(zhì)量的高低取決于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、收入的提高，但城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善與否同樣對居民生活質(zhì)量具有極其重要的影響。它既使居民在生活上得到實(shí)惠且直接感受，也使城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展獲得推動力，其影響是潛在而深遠(yuǎn)的，作用不容忽視。第二節(jié)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制

一、投融資體制的概念

投融資制作為經(jīng)濟(jì)體制中的一個(gè)有機(jī)組成部分，它是指社會組織、領(lǐng)導(dǎo)和管。肖云．《城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與管理》．復(fù)旦大學(xué)出版社，2004年3月．第2頁．@肖云．《城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與管理》．復(fù)旦大學(xué)出版社，2004年3月．第3頁．17理投融資活動所采取的基本制度和主要方式。任何投融資體制的目的，都是為了提高投融資活動的效率，而要在實(shí)際中做到這一點(diǎn)，就必須在投融資活動中，建立起一套符合其內(nèi)在要求的組織、制度和具體的管理方式，這些內(nèi)容的總和就稱為投融資體制。①投融資體制的主要內(nèi)容，包括投資主體如何確定，投資資金的籌措方式如何選擇，投資運(yùn)營方式如何選擇，投資利益關(guān)系如何處理，以及投資調(diào)控方式如何采用等問題。投融資活動，首先是誰投資、誰決策的問題。投資主體的確定是投資體制的首要問題。投資主體是籌集與運(yùn)用投資資金的責(zé)、權(quán)、利緊密結(jié)合的統(tǒng)一體。投資主體是投融資體制的核心要素，它表明投融資體制的真正屬性。j確定了投資主體，還需選擇合理的資金籌措方法。具有足夠的資金才能保證投資活動良好的進(jìn)行，所以說在投資活動中，資金的籌集是不可或缺的關(guān)鍵步驟。資金的籌集包括資金的來源，各種資金的比例關(guān)系等。如何進(jìn)行制度選擇，以經(jīng)濟(jì)、有效的方式，籌集到投資活動正常進(jìn)行所需要的資金是投融資體制的一個(gè)重要方面。

投資主體籌集到資金后，要選擇運(yùn)用投資資金的合理方式和方法，它是由投資主體的層次與結(jié)構(gòu)決定的。投資主體單一，投資決策權(quán)集中于國家，投資方式和方法也必然是單一的，投資采用撥款方式；投資主體多元化、決策多層次化，投資資金的運(yùn)作方式也會多樣化。投資的實(shí)施，涉及諸多部門、單位和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，不僅有投資項(xiàng)目建設(shè)單位、投資公司、勘察設(shè)計(jì)單位和施工單位，還有咨詢機(jī)構(gòu)、銀行、物資供應(yīng)單位等。它們之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的正確處理，對于投資資金的正確運(yùn)用和投資效益的提高具有重大意義。留

二、投融資體制的模式

投融資體制各因素的不同內(nèi)容及其組合，形成多種不同的投融資體制。例如不同國情的國家之間或一國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同時(shí)期的投資體制就是不完全相①楊文進(jìn)．《投資經(jīng)濟(jì)學(xué)》．中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004年10月．第432頁．@鮑清杰．《加快北京城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革》：[碩士學(xué)位論文]．成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2006年．第13頁．18同的?；居幸韵氯N投融資體制模式：集中計(jì)劃投融資體制。主要特征是所有制的單一性；投資決策權(quán)集中在政府手中；以完成計(jì)劃為動力機(jī)制；投資調(diào)節(jié)以計(jì)劃或行政命令形式進(jìn)行：信息垂直傳遞。． ． 自發(fā)性市場經(jīng)濟(jì)投融資體制。主要特征是所有制的多樣性；投資主體多元化；投資決策權(quán)由企業(yè)支配；信息傳遞以橫向水平形式進(jìn)行：以市場規(guī)范與法律為獎(jiǎng)懲措施等?；旌贤度谫Y體制。主要特征是以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，政府投資與企業(yè)投資范圍根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求相對獨(dú)立；政府和企業(yè)之間的投資決策權(quán)分配相對均衡；政府投資調(diào)節(jié)以計(jì)劃為主，企業(yè)投資調(diào)節(jié)以市場為主，但政府對市場機(jī)制有相對較大的調(diào)節(jié)能力；信息傳遞是水平與垂直相結(jié)合；組織結(jié)構(gòu)也是水平與垂直方式相重疊等等。①在以上投融資體制不同模式中，實(shí)踐表明，混合投融資體制更適合現(xiàn)在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r?！?/p>

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制 城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制是一國或地區(qū)組織、領(lǐng)導(dǎo)和管理城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資活動的基本制度和主要方式，由投資主體、投融資方式和政府用以扶持、引導(dǎo)、限制和管理的投融資調(diào)控體系三項(xiàng)要素組成。城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制對城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理起著引導(dǎo)性的作用，一個(gè)健全有效的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制能夠改進(jìn)資源配置效率和推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化，是促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的直接動力。城市基礎(chǔ)設(shè)施作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)特殊行業(yè)，是其他一切生產(chǎn)部門從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和人民生活的基礎(chǔ)性條件，具有適度的超前性?；A(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模較大，建設(shè)周期較長，社會效益顯著，并需要社會各方面協(xié)調(diào)行動，需要政府適度的干涉，并在其融資上提供種種幫助。因此城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制除了具有一般投融資體制所具有的內(nèi)容和特點(diǎn)外，又具有不完全相同于一般投融資體制的特點(diǎn)。

(一)需要政府主導(dǎo)。政府以及各行政主管部門在規(guī)劃、投資決策以及項(xiàng)目

①楊文進(jìn)．《投資經(jīng)濟(jì)學(xué)》．中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004年10月．第433頁．19建設(shè)和運(yùn)營中的政策指導(dǎo)、行政管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)管方面，要發(fā)揮主要的、決定性的作用。由于基礎(chǔ)設(shè)施的投資具有較強(qiáng)的外部性，同時(shí)需要的資本非常大，投資周期長，本身具有的自然壟斷性質(zhì)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施目前和在今后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)仍會處于短缺狀態(tài)，使得基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)品價(jià)格不能完全由市場自發(fā)調(diào)節(jié)，而必須由政府對基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)數(shù)量和價(jià)格進(jìn)行調(diào)解或直接控制。這種情況決定了在今后相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，計(jì)劃投資成分在整個(gè)投資體制中仍會占有較大的比重。雖然這方面的投資也可以由企業(yè)投資和經(jīng)營，但為了保證這些活動不對國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響，其活動必須在國家嚴(yán)格的監(jiān)督和控制之下進(jìn)行。

(二)需要社會資金廣泛參與。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資資金需求巨大，必須廣泛吸收社會各種資本的參與。要明確鼓勵(lì)各類投資者，以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)，凡能對外開放的項(xiàng)目，加快對國內(nèi)民間資本的開放。同時(shí)要為社會資本界定明確的投資領(lǐng)域，建立高效的投資促進(jìn)服務(wù)體系。∞①鮑清杰．《加快北京城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革》：[碩士學(xué)位論文]．成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2006年．第13頁． 第二章包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的發(fā)展及存在的問題 第一節(jié)加快包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性

城市基礎(chǔ)設(shè)施在城市發(fā)展進(jìn)程中的作用是非常重要的，它既是城市經(jīng)濟(jì)社會生活和城市穩(wěn)定的保障，又是城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)還是體現(xiàn)城市綜合實(shí)力的標(biāo)志。但相對城市基礎(chǔ)設(shè)施巨大的建設(shè)成本和較長的投資回收期，包頭市的財(cái)政實(shí)力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，很難有積累資金專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至對城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)資金不能全部保證。因此，加快包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系建設(shè)已成為實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要前提和保障。

一、加快包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市發(fā)展的需要

包頭是國務(wù)院首批確定的十三個(gè)較大城市之一，是內(nèi)蒙古自治區(qū)最大的工業(yè)城市，是國家重要的基礎(chǔ)工業(yè)基地，先后被評為“中國優(yōu)秀旅游城市”、“聯(lián)合國人居獎(jiǎng)““全國文明城市”、“國家園林城市”、“國家森林城市“?？?cè)丝?70萬，其中城市人口180萬，是全國23個(gè)市區(qū)人口超百萬的大城市之一。按照今年中央經(jīng)濟(jì)工作會議“以擴(kuò)大內(nèi)需特別是增加居民消費(fèi)需求為重點(diǎn)，以穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化為依托，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，努力使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得明顯進(jìn)展’’的總體要求和包頭市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“十二五”規(guī)劃的發(fā)展思路，包頭到2015年，城市化率要達(dá)到90％，城市人口要超過300萬，也就是說城市人口要凈增120力．左右。包頭市目前人均住房近30平方米，人均綠地11．2平方米，人均道路面積10平方米測算，近五年內(nèi)包頭市要新建住房3600萬平方米，綠地1344萬平方米、道路1200萬平方米，這還僅僅是筆者查到的-d,部分主要基礎(chǔ)設(shè)施，僅這幾方面的投資也是非常巨大的。這對于包頭市財(cái)政的壓力也是可以想象的。因此，只有做好包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資，才能實(shí)現(xiàn)包頭市城市發(fā)展的目標(biāo)，才能使包頭步入先大投入后大發(fā)展的良性軌道。

二、加快包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

根據(jù)國內(nèi)外關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施投資與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系研究結(jié)果，基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出同步增長，即基礎(chǔ)設(shè)施增長1％，GDP就增長1％。伊斯特里和雷波羅(1993)收集了28個(gè)發(fā)達(dá)國家的數(shù)據(jù)，研究基礎(chǔ)設(shè)施對GDP的影響，結(jié)果表明運(yùn)輸和通信投資對經(jīng)濟(jì)增長的作用更明顯。與此同時(shí)，坎寧和費(fèi)伊以104個(gè)國家和地區(qū)為研究對象，以5年為間距對1960一1980年這些國家的增長情況進(jìn)行了研究，同樣得出了相同的理論。國內(nèi)也有一些學(xué)者對該領(lǐng)域進(jìn)行了研究，例如趙堅(jiān)(1995)、楊鳳林(1996)、馬樹才(2001)、王延中(2002)、婁洪(2003)等。研究結(jié)果充分表明，基礎(chǔ)設(shè)施投資對原材料工業(yè)有很顯著的正向影響，基礎(chǔ)設(shè)施投資每增加1億元，將影響化工、冶金和建材工業(yè)的銷售額分別增加0．105億元、0．215億元、0．236億元；我國經(jīng)濟(jì)增長各要素中，資本貢獻(xiàn)率最大，勞動貢獻(xiàn)率最??；基礎(chǔ)設(shè)施投資貢獻(xiàn)率大于一般固定資產(chǎn)投資貢獻(xiàn)率。近年來，包頭市作為內(nèi)蒙古自治區(qū)最大的工業(yè)城市，緊緊抓住國家實(shí)施西部大開發(fā)和自治區(qū)加快呼包鄂區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇，積極推動科學(xué)發(fā)展、率先發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)的成長性、持續(xù)性和穩(wěn)定性進(jìn)一步增強(qiáng)，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)了重大突破。地區(qū)生產(chǎn)總值成為自治區(qū)第一個(gè)進(jìn)入全國千億元級行列的城市，2009年更是達(dá)到了2000億元以上。也因此獲得“2008年中國制造業(yè)名城”、“中國城市信息化50強(qiáng)’’、“2008年度最具影響力的品牌城市“和“中國優(yōu)秀創(chuàng)新型城市”榮譽(yù)。但是，包頭市是一個(gè)典型的內(nèi)陸城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也屬于典型的投資拉動型。實(shí)踐充分證明，包頭市沒有大規(guī)模的固定資產(chǎn)投資特別是基礎(chǔ)設(shè)施投資，就不會有今天的發(fā)展成就。‘

三、加快包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是社會發(fā)展的需要

現(xiàn)代社會的顯著特征是城市在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展扮演極其重要的角色。城市化水平的高低與城市發(fā)展的狀況已成為衡量國家和地區(qū)綜合發(fā)展水平的標(biāo)志，城市發(fā)展速度更是國家與地區(qū)發(fā)展速度與質(zhì)量的重要依據(jù)。基礎(chǔ)設(shè)施是城市生存與發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，既是城市生活的前提，也是城市生產(chǎn)、再生產(chǎn)的必要條件，它的各個(gè)系統(tǒng)縱向延伸、橫向擴(kuò)展，和城市社會發(fā)展相互連接。城市基礎(chǔ)設(shè)施作為城

22市運(yùn)行的承載體，直接關(guān)系到城市居民的正常生活，關(guān)系到提供更好的生產(chǎn)生活條件，關(guān)系到民生，關(guān)系到社會和諧與穩(wěn)定。． 第二節(jié)包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的發(fā)展歷程

一、政府為主體的投融資模式 上世紀(jì)90年代起，包頭和全國其他城市一樣，一直實(shí)行以計(jì)劃為主的經(jīng)濟(jì)模式，經(jīng)濟(jì)也是以投資的管理為核心的，因此，形成了集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)投融資體制。

(一)政府是唯一的投資主體，包攬了所有城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施部門不是獨(dú)立的投資主體，只是政府的附屬和投資的實(shí)施者，不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，導(dǎo)致了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資、建設(shè)、管理、經(jīng)營與還貸相互脫節(jié)，資金使用效率非常低下，搶項(xiàng)目、爭貸款現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

(二)在資金來源上，主要靠財(cái)政投入單一方式。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完全靠財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款，按部門按地區(qū)無償分配使用。建設(shè)資金不足，繼續(xù)申請追加財(cái)政投資。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金流動性較差，即使是同一部門、同一地區(qū)基本上不流動。另外，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金是無償使用的，所以城市基礎(chǔ)設(shè)施部門很少使用國內(nèi)銀行信貸資金或國外貸款，民間資本或外商投資城市基礎(chǔ)設(shè)施更是沒有。

(三)在投資計(jì)劃管理上，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目靠單一的指令性計(jì)劃和行政性命令控制，完全按政府指令性計(jì)劃運(yùn)行，用行政手段分配任務(wù)，完全排斥市場調(diào)節(jié)。這就決定了城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行投資基本上沒有風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，無論是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資總量、結(jié)構(gòu)、布局等決策發(fā)生失誤，還是某個(gè)具體項(xiàng)目的決策、設(shè)計(jì)、施工發(fā)生紕漏，均難以追究責(zé)任。

(四)在投資決策上，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資決策權(quán)高度集中于政府。市政府對全市各區(qū)、旗(縣)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資總量和投資結(jié)構(gòu)有完全的決策權(quán)，同時(shí)以指令性計(jì)劃方式貫徹實(shí)施，城市基礎(chǔ)設(shè)施部門只是計(jì)劃執(zhí)行者，沒有決策權(quán)。另外，項(xiàng)目審批權(quán)高度集中于政府，從提出項(xiàng)目建議、設(shè)計(jì)任務(wù)，到初步設(shè)計(jì)、開工報(bào)告都要報(bào)市政府部門審查核準(zhǔn)。歸納起來，就是以政府的直接命令、包攬一切、絕對權(quán)威為基礎(chǔ)，構(gòu)成了以政府為主體，操縱城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資活動全過程的體系。

二、城投公司為平臺的投融資模式

1988年，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》，針對投融資領(lǐng)域存在的問題，第一次較為系統(tǒng)地提出投融資改革的任務(wù)和改革的措施。對重大建設(shè)投資實(shí)行分層管理，初步劃分了中央和地方政府的投資范圍，加重地方的重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)。涉及全國和跨地區(qū)的重大項(xiàng)目由中央承擔(dān)，區(qū)域性地方項(xiàng)目由地方承擔(dān)，具體劃分了中央投資的具體范圍，實(shí)行“誰投資，誰受益”原則，調(diào)動了地方投資的積極性。隨之，各地政府紛紛成立自己的城投公司，由政府授權(quán)城投公司對城建資金進(jìn)行籌措、使用和管理，從而使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府直接投資轉(zhuǎn)向間接投資。1987年，沈陽市首家創(chuàng)辦城投公司，繼之，上海、廣州以及越來越多的城市也陸續(xù)成立了城投公司，從內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)看，周邊一些盟市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷加快，如呼和浩特市，2001年正在規(guī)劃建設(shè)30平方公里的金橋新市區(qū)，并要在三年內(nèi)建設(shè)成為“內(nèi)蒙古的浦東“，呼市城投公司每年可為城市建設(shè)融資1卜20億元。鄂爾多斯市，也劃出31平方公里的開發(fā)區(qū)，每年也融資10億多元進(jìn)行城市建設(shè)，并要把城區(qū)面積擴(kuò)大到100平方公里。

面對這些兄弟盟市“你追我趕”的“逼人態(tài)勢”，包頭市大膽構(gòu)筑，打造包頭市經(jīng)營城市的運(yùn)作平臺，2001年4月由市委、市政府批準(zhǔn)成立了包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投資開發(fā)有限公司(以下簡稱城投公司)。城投公司運(yùn)營期間主要承擔(dān)著為包頭市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資、國有資產(chǎn)運(yùn)營管理、城建項(xiàng)目開發(fā)及帶動相關(guān)企業(yè)深化改革等四項(xiàng)職能。城投公司在經(jīng)過前三年的積極運(yùn)營，充分發(fā)揮了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資主渠道的作用，共計(jì)融資6．88億元，其中積極落實(shí)了國家開發(fā)銀行支持我市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)4個(gè)打捆項(xiàng)目的2．25億元資金；采用BT合作方式與河北建設(shè)集團(tuán)合作改造了巴彥塔拉大街；以特許經(jīng)營權(quán)招商引資的方式，與山東訊通電信工程公司、內(nèi)蒙古地利管網(wǎng)開發(fā)公司合作開發(fā)建設(shè)了弱電信息訊通管網(wǎng)工程，總投資2．4億元；通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，公司所屬市燃?xì)饪偣境鍪蹏匈Y產(chǎn)，盤活存量資產(chǎn)的資金1．2億元。各項(xiàng)融資的及時(shí)落實(shí)，有效地確保了市政府交由城投公司承擔(dān)的“十大工程“的順利實(shí)施，即：巴彥塔拉大街改造工程、地下信息共用通道工程、城市供水輸配水管網(wǎng)擴(kuò)容工程、供熱系統(tǒng)節(jié)能改造工程、成吉思汗草原生態(tài)園工程、東河區(qū)舊城二期改造工程、火車站站前道路工程、火車站站前廣場工程、勞動路建設(shè)工程及站北路道路橋梁工程等。同時(shí)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)了所屬公用企業(yè)的改制工作，特別是對市燃?xì)夤具M(jìn)行了市場化改革，揭開了我市公用企業(yè)改革的先河。使全公司經(jīng)濟(jì)運(yùn)行始終保持了良好的發(fā)展勢頭。隨著包頭市工業(yè)化、市場化、城市化相互促動、整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破的強(qiáng)勁發(fā)展態(tài)勢的到來，2003年底，市委、市政府在充分調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，決定將原市城投公司更加做大做強(qiáng)，進(jìn)一步擴(kuò)大資產(chǎn)總量，擴(kuò)展運(yùn)營職能，從體制上和機(jī)制上進(jìn)行全面改組，以達(dá)到擴(kuò)張?zhí)豳|(zhì)的目標(biāo)，應(yīng)勢改組成立了包頭市發(fā)展投資有限公司。包頭市發(fā)展投資有限公司具有雄厚的資金實(shí)力和償貸能力，其資本構(gòu)成為：由全市現(xiàn)有的城建國有資產(chǎn)(受市國有資產(chǎn)管理部門委托)、全市每年的土地出讓收益資金、市政府每年列入財(cái)政預(yù)算資金用于基本建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入和還債資金以及爭取到的國家和自治區(qū)用于非經(jīng)營性重點(diǎn)項(xiàng)目及城市基礎(chǔ)建設(shè)的國債和補(bǔ)助資金等組成。

包頭市發(fā)展投資有限公司的主要職能和作用是：作為市政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的融資主體，擔(dān)負(fù)著為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展進(jìn)行融資的職責(zé)。包頭市發(fā)展投資有限公司將利用全部資本，采用集中使用、資本化管理、市場化運(yùn)作的方式，按照市政府的決策，進(jìn)行有效地經(jīng)濟(jì)發(fā)展投資。包頭市有著雄厚的財(cái)政實(shí)力，2003年實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入50．2億元，比上年增長42％，到2008年起已突破200億元，年均增長超過20％。所以該公司的成立為包頭市經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展提供了高規(guī)格的投融資平臺。包頭市發(fā)展投資有限公司將充分發(fā)揮其巨大的融資功能作用，為包頭市“努力實(shí)建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市的新跨越”的奮斗目標(biāo)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。包頭市發(fā)展投資有限公司從成立到2009年，公司總資產(chǎn)為117億元，總負(fù)債為90億元，共為包頭市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資97億元，在很大程度上緩解了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足。具體運(yùn)作過程中，主要采取了以下幾種融資方式。

(一)是以回購方式積極爭取貸款。由市政府授權(quán)發(fā)投公司對貸款項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)，市政府對發(fā)投公司給予定額補(bǔ)助，對授權(quán)融資建設(shè)的項(xiàng)目簽訂回購的協(xié)議，市人大、市財(cái)政出具列入預(yù)算的文件。以此類方式完成了石拐棚戶區(qū)搬遷項(xiàng)目18．33億元的貸款，市建委道路改造項(xiàng)目3．4億元、九原區(qū)哈德門溝防洪工程項(xiàng)目1．3億元、達(dá)茂旗生態(tài)移民小區(qū)建設(shè)工程項(xiàng)目0．6億元、青山區(qū)大青山綠化工程0．65億元4個(gè)項(xiàng)目5．95億元的貸款等一系列貸款。

(--)是以政府承諾和第三方擔(dān)保方式爭取銀團(tuán)貸款。目前招商、浦發(fā)、中信和包商四家銀行已初步同意與開發(fā)銀行一同組建銀團(tuán)。以市政府承諾、市人大批準(zhǔn)，第三方擔(dān)保的形式進(jìn)行貸款，已完成貸款32．35億元。其中：供熱干線項(xiàng)目貸款2．5億元；北部基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款3．9億元；昆河二期改造項(xiàng)目3．9億元；東河?xùn)|污水處理項(xiàng)目1-6億元；體育中心項(xiàng)目4．2億元；會展中心項(xiàng)目3億元；橋梁加固項(xiàng)目1．4億元；新都市區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)8．55億元，哈德門防洪項(xiàng)目1．億元；達(dá)茂移民生態(tài)小區(qū)項(xiàng)目0．6億元，重點(diǎn)高中校擴(kuò)建項(xiàng)目1．4億元。(三)是以教育收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押爭取貸款。為加快教育事業(yè)發(fā)展，以大中專和高中學(xué)校部分收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押，積極申請輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目貸款9，000萬元。

第三節(jié)包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資存在的主要問題

我國各地在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資方面所面臨的難題，也是包頭市當(dāng)前所面臨的問題。但相對而言，包頭市作為一個(gè)西部欠發(fā)達(dá)城市，面臨的問題相對更多、更為復(fù)雜。

一、資金嚴(yán)重短缺與體制性浪費(fèi)并存

包頭市作為一個(gè)欠發(fā)達(dá)城市，根本問題就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，很難有足夠的資金專項(xiàng)用于興建基礎(chǔ)設(shè)施，資金短缺一直是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)展的瓶頸。特別是在當(dāng)前國際國內(nèi)競爭日趨激烈、國際金融危機(jī)影響不斷深入和城市化進(jìn)程不斷加快的情況下，由資金短缺而導(dǎo)致的城市基礎(chǔ)設(shè)施的供求矛盾也越來越突出。同時(shí)，由于管理和運(yùn)行機(jī)制的不科學(xué)而導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施投資低效率和低水平服’務(wù)現(xiàn)象非常突出，重復(fù)建設(shè)和建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量低劣，突出表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施投資缺乏 科學(xué)規(guī)劃；“拉鎖工程“、“豆腐渣工程”比較常見；經(jīng)營城市水平低，政府信用出現(xiàn)危機(jī)；等等，這些彼此影響又相互疊加，形成惡性循環(huán)，使本來有限的資金又被大量浪費(fèi)了，也更加劇了本來就短缺的資金矛盾。

二、投資主體單一與決策責(zé)任不明并存

包頭市的基礎(chǔ)設(shè)施投資基本上仍是單一的政府財(cái)政撥款。投資主體多元化的改革在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域尚未大規(guī)模的展開，政府仍承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的主要責(zé)任。但因?yàn)檎顿Y主體責(zé)任虛化，至今城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目仍存在投資者明確而業(yè)主不明確的問題。同時(shí)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的選擇、投融資方式的選用、項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)隊(duì)伍確定等方面都存在缺乏明確的責(zé)任約束機(jī)制、民主監(jiān)督制約等一系列問題。這種決策體制雖然表面上是集體決策、集體負(fù)責(zé)，而事實(shí)上均是首長決策和無人負(fù)責(zé)，沒有明確的追究投資決策失誤責(zé)任的制。①

三、建設(shè)管理落后與運(yùn)行管理粗放并存

包頭市所有的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目基本上都實(shí)現(xiàn)了市場化運(yùn)作，從項(xiàng)目提出、設(shè)施施工、工程監(jiān)理、到設(shè)備采購、技術(shù)引進(jìn)、安裝調(diào)試等普遍采用招投標(biāo)和第三者中介服務(wù)等市場競爭的管理辦法。但是城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)管理，仍然是以政府的投資預(yù)算管理為主。由于政府預(yù)算約束軟化，建設(shè)中造價(jià)管理的失控使這類項(xiàng)目投資的“三超“問題十分嚴(yán)重，即概算超過估算、預(yù)算超過概算、決算超過預(yù)算。并且工程的質(zhì)量和工期也存在不少問題。這種項(xiàng)目的管理體制和不僅難以實(shí)現(xiàn)對投資總量的嚴(yán)格控制，還會滋生出各種腐敗現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)類似“重由于此類項(xiàng)目大多是直接經(jīng)濟(jì)效益差而社會效益和宏觀效益好，投資大、回收期長，有的投資根本談不上回收。政府投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的這部分國有資產(chǎn)一般沒有明確的業(yè)主去經(jīng)營和管理。結(jié)果是項(xiàng)目開工建設(shè)時(shí)熱火朝天，項(xiàng)目建成后資產(chǎn)無人問津，或者出現(xiàn)多頭管理、各取所需的局面，導(dǎo)致了國有資產(chǎn)的閑置、浪費(fèi)和流失。比如，道路路牌、路燈、天橋等市政設(shè)施上的廣告收入，本應(yīng)①丁蕓．《城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來源研究》．中國人民大學(xué)出版社，2007年5月．第26-27頁．全部納入投資的回收渠道，形成新的城建維護(hù)資金，而現(xiàn)實(shí)是缺乏統(tǒng)一管理，大多各自為政，成為部門甚至個(gè)人的收益來源。

四、經(jīng)營主體模糊和法制建設(shè)滯后并存

城投公司市場主體地位缺失。包頭市發(fā)展投資公司，實(shí)際上就是政府成立的政策性投資公司，是以國有獨(dú)資公司存在，注冊資本來源于政府注入資金，在這種體制下，政府是實(shí)實(shí)在在的投融資主體，直接承擔(dān)者基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)，既是投資者，又是經(jīng)營者。但是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的決策、融資、建設(shè)、經(jīng)營和管理由政府的不同部門來完成，所以沒有形成真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)與收益一體化的投融資主體。代表政府作為投融資主體的城投公司，實(shí)際上擔(dān)當(dāng)了“出納”的角色，只負(fù)責(zé)籌集資金和支付資金，根本不能全方位的參加基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理?！肮苠X’’和“管事”相分離，形成機(jī)制上的相脫節(jié)，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)責(zé)任難以真正落實(shí)。每年城投公司貸多少款，不是由城投公司承擔(dān)債務(wù)的能力來決定，而是由政府基礎(chǔ)建設(shè)資金的需求量和財(cái)政能力來決定的。城投公司的領(lǐng)導(dǎo)由政府部門官員兼任，政企不分，沒有按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求建立法人結(jié)構(gòu)。城投公司的主要職責(zé)本來應(yīng)該是投融資，但事實(shí)上是按照政府部門的意圖來展開工作，不是從盤活存量資產(chǎn)、資本運(yùn)作來考慮融資，而是停留在單一的貸款上，背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，這樣很難滿足城市可持續(xù)發(fā)展的需要。同時(shí)，長期以來對城市建設(shè)的投融資領(lǐng)域，在理論上缺乏研究，在法律上仍是空白。特別是對投融資體制、對所有者、投資者、經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)，對資金來源、歸集、投入、使用、管理、收益、分配等問題沒有明確的法律規(guī)定，影響了社會力量和社會資金對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的積極性。

五、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大與運(yùn)營方式守1日并存

當(dāng)前，包頭市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道基本上均采用政府信用貸款，以財(cái)政作擔(dān)保，以城投公司為平臺，渠道非常單一。城投公司從成立至2009年底，已累計(jì)貸款97億元，還款壓力巨大。已形成的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)中，很大比例是準(zhǔn)公益性和公益性資產(chǎn)，變現(xiàn)可能性和流動性較小。目前，城投公司沒有建立還款約束機(jī)制及還款保障機(jī)制，沒有形成在一定財(cái)政資金補(bǔ)貼下自借、自用、自還的自我平衡體系，單純依靠財(cái)政撥款來償還貸款，財(cái)政壓力很大。①①城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革課題組．《中國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革研究報(bào)告》，2002年8月．第32-35頁．

第三章包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的選擇和對策建議 第一節(jié)國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的借鑒

一、西方國家投融資體制

20世紀(jì)70年代以來，西方各國開始對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行大刀闊斧的改革，采取了一系列新舉措?；仡檱獾某鞘谢A(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的歷程可以分為以下幾個(gè)階段：(一)國有化階段、在20世紀(jì)70年代之前，大多數(shù)國家都把城市基礎(chǔ)設(shè)施視為具有自然壟斷的社會福利性產(chǎn)品，都側(cè)重于對城市基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行國有化管理，因此，國有的公共企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中占有重要的地位。(二)私有化改革階段

20世紀(jì)70年代末80年代初，各國逐漸發(fā)現(xiàn)，政府投資建設(shè)并運(yùn)營管理城市基礎(chǔ)設(shè)施存在許多問題，如投資浪費(fèi)、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差等等。為了解決這些問題，許多國家開始籌劃在基礎(chǔ)領(lǐng)域進(jìn)行改革，改革的一項(xiàng)重要措施就是在基礎(chǔ)設(shè)施、公共企業(yè)方面推行私有化，讓私人、私營機(jī)構(gòu)和私人企業(yè)購買部分公營事業(yè)，或把原先政府管理的公營事業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)包給私人企業(yè)或公司。私有化改革最早是從英國開始的，1979年，撒切爾夫人上臺后，英國開始推行私有化政策。起初，只出售英國宇航公司、英國聯(lián)合港口公司等幾家少數(shù)公司的股票。1984年以后，私有化范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，涉及的部門和行業(yè)越來越多，私有化收入急劇增加。90年代私有化擴(kuò)大到郵政、鐵路、運(yùn)輸?shù)炔块T，同時(shí)，公共住房，甚至部分衛(wèi)生、教育部門也開始了私有化的進(jìn)程。私有化幫助政府收回了投資，增加了稅收，同時(shí)減少了支出，長期困擾英國政府的財(cái)政問題大大緩解，英國經(jīng)濟(jì)從此開始走向復(fù)蘇和穩(wěn)定發(fā)展的新時(shí)期。美國的私有化于1981年，當(dāng)時(shí)提出拍賣聯(lián)邦政府的聯(lián)合鐵路貨物運(yùn)輸公司，1982年，里根政府又向國會提出拍賣部分國有土地。1988—1992年，出售聯(lián)邦資產(chǎn)及減少補(bǔ)助金額共計(jì)達(dá)24億美元。這樣不僅大大的減少了政府工作人員的數(shù)量及財(cái)政預(yù)算，而且每年可以增加50億美元的財(cái)政收入。法國政府也進(jìn)行了達(dá)規(guī)模的私有化。1986年3月，希拉克政府上臺之后，制定了有關(guān)國有企業(yè)私有化的法規(guī)，按照法律規(guī)定，將65家企業(yè)和銀行以及一家電視臺私有化，總資產(chǎn)多達(dá)2750億法郎。，日本政府從20世紀(jì)80年代開始私有化改革。1985年政府國營的電信電話公社和專賣公社實(shí)現(xiàn)了私有化，1987年和1988年，國營鐵路、日本航空和沖繩電力等也完全實(shí)現(xiàn)了私有化。(三)市場化改革階段

城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場化，概括的講就是要打破壟斷，引進(jìn)競爭，通過培育市場經(jīng)營主體，將原來依靠行政方式進(jìn)行建設(shè)經(jīng)營城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，交由市場主體按照市場化的方式進(jìn)行組織經(jīng)營，引入競爭機(jī)制，加快政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營主體多元化，最后達(dá)到減少財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的。這種以市場為基礎(chǔ)的改革開始于80年代中后期，很多政府開始向私有部門尋求新的資金支持。西方國家在城市基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革的具體實(shí)踐中采取了一系列新的舉措，如合同出租、公私合作、用者付費(fèi)等。美國城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資模式?！廾绹某鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)以市場競爭為主，其基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)主要由民間提供。鐵路系統(tǒng)是19世紀(jì)民問資本利用歐洲資本市場建立起來的，其他能源、交通運(yùn)輸、電信也都由民間投資經(jīng)營，甚至許多‘學(xué)校、醫(yī)院也是私立或私人捐贈。唯一例外的公路全部由政府建設(shè)，因?yàn)槊赓M(fèi)公路只有投入沒有產(chǎn)出。

日本城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資模式。日本基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中由許多實(shí)體參與，主要為中央政府、地政府、私營公司等。每個(gè)實(shí)體雖沒有法律上的明確劃分，但一般而言，中央政府負(fù)責(zé)核心的基本的建設(shè)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的覆蓋范圍要跨越地方，地方政府負(fù)責(zé)同居民日常生活直接有關(guān)的基建項(xiàng)目，而私營公司運(yùn)作那些收①丁蕓．《我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革研究》．中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2004年，第8期：第25頁．31取使用費(fèi)和能夠自給自足的基建項(xiàng)目。法國和德國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式。法國和德國兩國，政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資中都起到了非常重要的作用。兩國的做法相同，把基礎(chǔ)設(shè)施分為兩類，一類是經(jīng)營性的或社會效應(yīng)非常大的項(xiàng)目，如城市道路、地鐵等，這類項(xiàng)目完全由政府財(cái)政預(yù)算投入，如果政府財(cái)政預(yù)算不能滿足需求，則政府向銀行貸款，但貸款數(shù)額必須控制在財(cái)政長期預(yù)算可償還的范圍內(nèi)；另一類是經(jīng)營性的或可收費(fèi)的項(xiàng)目，如供水、供氣、污水處理、垃圾處理等，政府允許企業(yè)進(jìn)入，鼓勵(lì)企業(yè)通過市場融資。此外，對于經(jīng)營性的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，法、德兩國也廣泛采取銀行貸款、項(xiàng)目融資、BOT等國際通行方式籌集資金。西方國家的實(shí)踐表明，公共服務(wù)中引入競爭機(jī)制不僅是可能的，而且是卓有成效的。公共服務(wù)市場化給了社會公眾自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，對公共機(jī)構(gòu)形成一種外在的競爭壓力，這必然使公共機(jī)構(gòu)竭力改善服務(wù)質(zhì)量、提高效率。①

二、我國部分城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革(一)北京基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革

1996年以來，北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)和經(jīng)營管理已逐步引人市場機(jī)制，使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從單一的政府投資行為轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)(公司、集團(tuán))、外商共同投資建設(shè)與經(jīng)營管理的新型投融資體制。其總體思路是城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營主要由企業(yè)運(yùn)作，政府不再直接具體運(yùn)作城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府主要通過產(chǎn)業(yè)政策、城市發(fā)展規(guī)劃、法律法規(guī)等宏觀調(diào)控手段，從宏觀上引導(dǎo)、促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。其總體目標(biāo)是投資主體多元化，融資方式多樣化。北京市經(jīng)過幾年來的運(yùn)作，取得了較大的成績，改變了原來單一的由財(cái)政撥款的落后局面，形成了多種融資方式并存的格局，主要有以下幾種融資方式：

1．中外合資、合作。1999年2月14日加拿大埃森一蘭萬靈公司出資巧億元人民幣參與北京地鐵五號線建設(shè)的協(xié)議在京簽字。采用商業(yè)投資，以中外合資的模式運(yùn)作地鐵工程，這在北京還是第一次。更重要的是，北京地鐵五號線投資有限公司與蘭萬靈公司的合資，是中外雙方資金、人才、經(jīng)營理念及管理模式在地鐵建設(shè)及經(jīng)營管理上的一次創(chuàng)新，為北京城市軌道交通建設(shè)引人了全新的概①王秀云．《城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的國際經(jīng)驗(yàn)及對我國的啟示》．中國城市經(jīng)濟(jì)《城市．金融》，第80頁．32念。引進(jìn)外資，既在一定程度上解決了建設(shè)中的資金瓶頸問題，又能引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)及現(xiàn)代化的設(shè)計(jì)經(jīng)營理念，實(shí)現(xiàn)了國際接軌，可以說，這是城市軌道交通建設(shè)在投融資體制上的一次突破。今后，仍應(yīng)本著平等互利的原則，加快海外投資者參與北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營的步伐。

2．對外借款。借用國際金融組織貸款、外國政府貸款等一直是北京市籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施資金的重要渠道，如總投資9億元人民幣的高碑店污水處理廠二期項(xiàng)目，使用瑞典貸款1．84億元人民幣，對外借款今后也仍然是北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源渠道。

3．發(fā)行債券。通過證券市場發(fā)行債券是國際上通行的籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的一種有效方式。到目前為止，已經(jīng)利用這種方式為北京市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目籌集了一定數(shù)量的資金。

4．轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)。為了盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)資金，1998年4月8日國家發(fā)展計(jì)劃委員會批準(zhǔn)了北京市將市公用局所屬自來水公司經(jīng)營管理的第九水廠一期20年的經(jīng)營權(quán)以玖億元人民幣價(jià)格轉(zhuǎn)讓給北京控股有限公司，轉(zhuǎn)讓所得用于自來水公司第九水廠三期的建設(shè)。這是北京第一次運(yùn)用轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)方式利用外資。今后，在符合條件的項(xiàng)目上應(yīng)更多地采用這種方式籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。此外北京市還對外商獨(dú)資、發(fā)行股票和BOT、ABS等項(xiàng)目融資方式進(jìn)行了探索和嘗試，取得了一定的效果。①(二)上海市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

上海市從1991年到2000年的10年間，城市建設(shè)累計(jì)投入超過3000億元，但市財(cái)力每年投資只有30億元，90年代前期建立的一大批國有投資公司在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中發(fā)揮了巨大的作用。而上海市建設(shè)投資開發(fā)總公司在其中則最具代表性。上海市建設(shè)投資開發(fā)總公司成立于1992年，是上海市建設(shè)委員會設(shè)立的行業(yè)國有投資公司，其主要職能是受市政府委托，為上海城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌措、管理和使用好資金，并承擔(dān)償還資金的責(zé)任。1-上海城投的性質(zhì)和定位

上海城投的性質(zhì)是接受政府委托、承擔(dān)政府城市建設(shè)與管理任務(wù)的特殊國有企業(yè)。從其承擔(dān)部分政府投資功能以及上海城市建設(shè)任務(wù)的現(xiàn)狀來看，與其他國①黃抒雁．《加快北京城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革》．首都經(jīng)濟(jì)雜志，2001年，5月刊．33有企業(yè)相比，其特殊之處主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①上海城投是上海市政府國有資產(chǎn)投資的全資公司，隸屬于國資委，其資本金來源于地方財(cái)政。以公司名義發(fā)行的建設(shè)債券及海外融資，是受政府委托或以財(cái)政為擔(dān)保。因此，公司具有一定的特殊性。它是代替政府行使城建資金的籌集、使用、管理、高度職能，并以企業(yè)形式，進(jìn)行市場融資。所以上海城投是具有部門政府職能的特殊法人，不同于一般意義上的企業(yè)。②上海城投公司主要投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大部分是公益性項(xiàng)目，具有較高的社會效益，直接經(jīng)濟(jì)效益不明顯。而且，由于我國長期以來實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，到目前市政、公用事業(yè)價(jià)格還未調(diào)整到位，所獲項(xiàng)目收益尚達(dá)不到建設(shè)和運(yùn)營成本，難以依靠項(xiàng)目自身的收益來償還債務(wù)。這些特殊性決定了城投公司一定階段中必須每年接受政府的財(cái)政投入，以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡。由此，公司投資項(xiàng)目和額度控制絕大部分不是由公司本身意愿決定的，而是受政府委托，執(zhí)行政府的城建投資計(jì)劃。上海城投的性質(zhì)決定了其公司功能定位為：投資管理功能、資產(chǎn)運(yùn)作功能、資金服務(wù)功能、直接融資功能和海外融資功能，其中投資管理功能和資產(chǎn)運(yùn)作功能是核心的兩項(xiàng)功能。①投資管理功能。執(zhí)行政府的建設(shè)計(jì)劃，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)確定合適的投資方式，并代表政府控股與管理城建國有資產(chǎn)，城投公司對下屬企業(yè)和所投資項(xiàng)目的管理以間接管理為主，主要是通過股權(quán)管理來實(shí)現(xiàn)，即通過制定各類規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對投資項(xiàng)目的管理，如強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)管；通過對董事和主要經(jīng)營管理人員的任免、對企業(yè)發(fā)展方向及重大事項(xiàng)的決策權(quán)等方式，實(shí)現(xiàn)股權(quán)管理。這一功能成為總公司最重要的功能，并通過總公司管理層來實(shí)現(xiàn)。②資產(chǎn)運(yùn)作功能。城投公司擁有的城建資產(chǎn)規(guī)模較大，且形態(tài)各異，資產(chǎn)經(jīng)營方式很多，專業(yè)性較強(qiáng)?？偣就ㄟ^專門部門進(jìn)行操作，加強(qiáng)資產(chǎn)經(jīng)營，籌措建設(shè)資金。使資產(chǎn)運(yùn)作功能成為總公司的一項(xiàng)重要功能。③資金服務(wù)功能。城投公司通過統(tǒng)籌安排、調(diào)度和管理投資資金，對項(xiàng)目建設(shè)過程中用款總量和用款進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督和控制，通過集團(tuán)公司內(nèi)部資金的結(jié)算，實(shí)現(xiàn)資金服務(wù)功能。④直接融資功能。即在國內(nèi)證券市場上發(fā)行債券或資產(chǎn)掛牌上市。上海城投通過包裝上市、注資和發(fā)行建設(shè)債券等手段來實(shí)現(xiàn)直接融資功能。其中，建設(shè)債券是主要融資方式之一，是代表政府發(fā)行的政策性債券。而股票市場的融資，主要通過上海城投總公司控股的上市公司實(shí)現(xiàn)。目前，到國際資本市場籌措城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金在成為公司融資的一個(gè)新的重要渠道。2．上海城投的投資范圍

受政府職能部門管理權(quán)限的制約，目前上海城投公司的投資范圍只限于市建委系統(tǒng)內(nèi)的市政、公用設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營。由于上海城投是上海市政府所有的主要投資公司，其對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資正從系統(tǒng)內(nèi)擴(kuò)大到全市范圍。目前，除繼續(xù)加強(qiáng)建委系統(tǒng)內(nèi)的市政、公用設(shè)施建設(shè)以處，城投公司還參與一些回報(bào)率較高的基礎(chǔ)設(shè)施的投資活動，如港口建設(shè)與經(jīng)營，機(jī)場建設(shè)和經(jīng)營，在城投公司參與建設(shè)的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的沿線附近，劃撥一部分土地，建立土地銀行機(jī)制，開展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的土地儲備與開發(fā)等等，并也投資某些利潤較高且受政府控制的行業(yè)。目前，上海城投作為國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的國有資產(chǎn)投資公司，在體現(xiàn)政府和國有資本在城市基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資建設(shè)功能，提供社會公共產(chǎn)品，同時(shí)滿足國有資產(chǎn)保值增值的愿望方面發(fā)揮了較好的作用。公司通過擴(kuò)大投資范圍和投資領(lǐng)域，不斷開辟新的融資渠道，增加投資收益，逐步減少了財(cái)政建設(shè)資金的投入，使公司逐步走上自我平衡、資金良性循環(huán)的發(fā)展軌道。①(三)深圳基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革

深圳是由邊垂打魚的小鎮(zhèn)發(fā)展起來的，在建市的初期，城市基礎(chǔ)設(shè)施幾乎為零。滄海桑田，經(jīng)改革開放二十年，深圳城市面貌發(fā)生翻天覆地的變化。深圳市基礎(chǔ)設(shè)施改革的主要經(jīng)驗(yàn)是：開創(chuàng)了多渠道籌資搞建設(shè)的新體制，突破了單純依靠財(cái)政積累的傳統(tǒng)觀念。深圳的沙角B電廠就是我國第一個(gè)利用BOT模式吸引外資的典型例子，開創(chuàng)了BOX融資方式的先河，為政府更好地指導(dǎo)能源產(chǎn)業(yè)運(yùn)用BOX模式提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。深圳也勇于創(chuàng)新，通過組建政府投資公司，大膽引入信貸資金。將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府財(cái)政撥款行為轉(zhuǎn)為企業(yè)的投資行為，先后開辟了“利用特區(qū)優(yōu)惠政策、公共設(shè)施配套收費(fèi)、土地拍賣和批租、基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、上市公司融資”等新的融資渠道，為城市二十年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供充足的資金保證。如：深圳利用國家開發(fā)銀行融資200個(gè)億合作開發(fā)地鐵一期工程、地鐵二期工程、鹽壩高速公路(B，C段)、寶松快速干道、鹽田港三期等25個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。它不僅僅①王啟章．《大連市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資模式研究》：[碩士學(xué)位論文】．大連：大連理工大學(xué)，2008年5月．第38—39頁．

改變了單純依靠財(cái)政積累有多少錢辦多少事的傳統(tǒng)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資方式，更重要的是帶來融資方式的根本轉(zhuǎn)變，使基礎(chǔ)設(shè)施投資由政府財(cái)政性資金單一投入轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政資金、信貸資金、社會資金并重，為深圳完善城市基礎(chǔ)設(shè)施、實(shí)現(xiàn)城市的跨越式發(fā)展奠定了資金基礎(chǔ)。2．突破了土地資源無償使用的思維定勢。

深圳特區(qū)創(chuàng)辦以來，在土地管理上進(jìn)行了長期的探索。早在1981年，廣東省五屆人大十三次會議就通過了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》，在特區(qū)的土地管理上主要實(shí)行“行政劃撥、分片開發(fā)、分散經(jīng)營、征收使用費(fèi)“的辦法，這雖比不收分毫就使用土地的辦法好許多，仍存在一些弊端。面對困難，深圳決定大膽改革。至1987年5月，市委討論通過了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理改革方案》，方案明確了土地實(shí)行商品化經(jīng)營，全面推行土地的有償使用，土地的一級市場由政府壟斷，政府可采用公開招標(biāo)、拍賣、協(xié)議的方式將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給使用者，準(zhǔn)許土地的流通、轉(zhuǎn)讓、買賣和抵押。為此，深圳還劃出一塊地搞公開拍賣的試點(diǎn)，為全國實(shí)施土地改革方案積累經(jīng)驗(yàn)。同年9月，深圳分別以協(xié)標(biāo)、招標(biāo)的方式拍賣了---N土地，同年12月，由以公開拍賣的方式賣掉了第三副土地，至此，深圳的大膽嘗試揭開了我國土地有償使用的新一頁，土地作為資源在配置上實(shí)現(xiàn)市場化，作為資產(chǎn)，成為政府重要的財(cái)源，根本上實(shí)現(xiàn)了從土地資源到資金的轉(zhuǎn)化，為后來城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制打開新局面。二十年來，深圳的地價(jià)達(dá)4300多億元，既從土地的有償使用中獲得了大量城市改造和建設(shè)資金，又通過土地的級差效應(yīng)，使中心城區(qū)的布局得到合理調(diào)整。3．突破了基礎(chǔ)設(shè)施由政府投資公司投資的單一模式。探索了基礎(chǔ)設(shè)施投資的多元化路子。在深化城建投融資改革進(jìn)程中，深圳始終把體制、機(jī)制創(chuàng)新放在重要位置，促成了財(cái)政撥款——城投資——組建項(xiàng)目公司——多元投資項(xiàng)目法人制，實(shí)行代建制等投資方式的轉(zhuǎn)變。對于有一定收費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目，逐步探索對社會資金、國內(nèi)外資金開放，在高速公路、供水、燃?xì)狻⑽鬯幚淼阮I(lǐng)域，通過轉(zhuǎn)讓、上市、合資、合作等形式，吸收國際資本、國內(nèi)民營資本、社會資本。如：九十年代建成的梅觀高速公路是中外合資投資的，1995年完工的深圳機(jī)荷高速公路是國有投資的，最典型的是龍崗第二通道水官高速公路的開通，1997年，深圳華星機(jī)構(gòu)作為民營投資企業(yè)，首次用民營資金以BO丁融資方式進(jìn)入高速公路類別的重大項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一水官高速公路，開創(chuàng)了民營資金投資城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的先例。① ．

三、國外及我國部分城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的啟示和借鑒 從以上國外以及我國部分城市的投融資經(jīng)驗(yàn)可以看出，各國、各城市在不同時(shí)期的改革措施不同，做法不一樣，為包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革提供了有益的借鑒。我們應(yīng)該有針對的借鑒外國及我國其他城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為包頭市投融資體制改革服務(wù)?？v觀外國及我國其他城市的投融資體制的改革和實(shí)踐，為包頭市投融資體制改革帶來如下啟示：

(一)政府發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用而非行政作用

從西方國家和我國其他城市的投融資模式可以看出，各國政府都很重視市場化融資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用，積極倡導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，并采取了多種吸引民間資本的政策和倡導(dǎo)新型的融資方式。而包頭市的基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革，走“中國式”模式，改革總是由政府直接主導(dǎo)，主要圍繞政府內(nèi)部，中央與地方之間，政府各部門之間進(jìn)行的“體內(nèi)循環(huán)’’式的改革，且每一次改革大多是通過政府直接下達(dá)指令的方式來推動。屬于行政主導(dǎo)型的融資體制。這種體制通常會導(dǎo)致行為效率低下。因此，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，從主要靠行政手段轉(zhuǎn)到主要靠經(jīng)濟(jì)手段、法律手段調(diào)節(jié)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資，從而引導(dǎo)各類投資主體的行為。(二)形成多元化的投資主體，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府不應(yīng)該作為唯一投資主體，企業(yè)和個(gè)人才應(yīng)該是最主要的投資主體，占社會投資的較大份額。政府應(yīng)該制定各種措施鼓勵(lì)個(gè)人儲蓄、私有企業(yè)、外商等投資主體進(jìn)入這一領(lǐng)域。本著“誰投資，誰受益，誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)“的原則，支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)非政府部門、非國有機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會資金(包括民間資金)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(三)開拓多元化的融資渠道

除傳統(tǒng)的貸款外，各國都大力開拓多元化的融資渠道，發(fā)行股票、發(fā)行外幣證券、運(yùn)用BT、BOT等多種方式進(jìn)行融資。?(四)以城投公司為平臺進(jìn)行融資成立城投公司，以城投公司為投融資平臺，成為各地政府在財(cái)力不足的情況①龔鴻雁．《深圳城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資制度的探尋》．深圳大學(xué)學(xué)報(bào)，2004年，第ll頁．37下解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的有效途徑。

第二節(jié)包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制發(fā)展模式的構(gòu)想

城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式是一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)投融資體制的外在表現(xiàn)形式，由社會制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、投資管理體制等諸多因素所決定。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的時(shí)空性特征，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，其模式是不同的。因此，包頭要建立新型的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，就必須改革現(xiàn)行的投融資體制，建立適應(yīng)包頭經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新的投融資體制，為新的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的實(shí)行提供體制機(jī)制保障。

一、包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制發(fā)展模式的思路

(一)發(fā)揮政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)作用，但需轉(zhuǎn)變政府職能基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革與政府職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。長期以來，政府一直在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中承擔(dān)著直接投資者、建設(shè)者和運(yùn)營者等多重角色?！按笳钡墓芾砟Ｊ綄?dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場主體缺位，資金效率低下，政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚?；A(chǔ)設(shè)施投融資改革要以政府職能的重新定位為前提，政府應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用并不意味著政府要投資、建設(shè)、運(yùn)營和管理“一肩挑’’，而是應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的引導(dǎo)、服務(wù)、管理、監(jiān)督職能。具體來說： 1．引導(dǎo)’

政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變行政思路，樹立“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作”的觀念，做好對社會資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的引導(dǎo)工作。一方面，政府要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施未來需求預(yù)測和總體布局規(guī)劃，制訂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中長期計(jì)劃，通過向社會公布基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計(jì)劃和政府的政策、重點(diǎn)戰(zhàn)略，為外資和民間資本投資提供導(dǎo)向，消除市場盲目性，提高基礎(chǔ)設(shè)施投資效率；另一方面，在民間投資基礎(chǔ)設(shè)施的信息不充分情況下，政府要改進(jìn)投資方式，通過運(yùn)用財(cái)政貼息方式、支持政策性融資等方法和手段，提高政府投資效率，帶動民間投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2．服務(wù)

在基礎(chǔ)設(shè)施市場化融資過程中，政府要加快職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)服務(wù)職能，為廣大投資者創(chuàng)造一個(gè)公平競爭的投資環(huán)境。政府要向社會提供廣泛的信息服務(wù)，通過增強(qiáng)政府收集和分析信息的能力，形成政府的信息優(yōu)勢。利用這種信息優(yōu)勢，不僅可以改進(jìn)政府的決策質(zhì)量，而且可以向企業(yè)、其它機(jī)構(gòu)和個(gè)人提供與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資預(yù)期相關(guān)的信息，從而降低投資者投資的不確定性。3．管理

政府對基礎(chǔ)設(shè)施市場化融資的管理主要體現(xiàn)在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段對其進(jìn)行宏觀調(diào)控，以彌補(bǔ)或糾正市場失效、調(diào)節(jié)資源配置。一是按照政府投資、投資管理和行業(yè)管理職能相分離的原則，對城市基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)政府機(jī)構(gòu)和城投公司進(jìn)行配套改革，真正做到政企分開，政府退位為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的監(jiān)管人而不是主辦人；二是積極培育社會中介服務(wù)體系，發(fā)揮咨詢、設(shè)計(jì)、評估、擔(dān)保、審計(jì)等中介機(jī)構(gòu)在投融資中的作用，盡快建立中介機(jī)構(gòu)的信譽(yù)保險(xiǎn)和監(jiān)督體系，為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的市場化融資創(chuàng)造良好的外部條件。4．監(jiān)督

國內(nèi)外的實(shí)踐都表明，監(jiān)管是基礎(chǔ)設(shè)施市場化融資改革成功的關(guān)鍵。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對基礎(chǔ)設(shè)施融資過程和融資資金使用的監(jiān)管，以保證投融資過程的透明公開，防止違規(guī)使用資金。一是建立公開透明的決策程序，公開決策結(jié)果并為利益相關(guān)者提供發(fā)表意見的機(jī)會；二是聯(lián)合司法、審計(jì)以及新聞媒體等社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其對基礎(chǔ)設(shè)施融資過程、融資資金的使用的監(jiān)督作用。為了發(fā)揮政府職能，更好的為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)，成立城投公司，專門為城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資的運(yùn)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)投融資活動?！?二)完善法律法規(guī)，營造一個(gè)公平競爭的投資環(huán)境

市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的市場化融資要以相關(guān)的法律法規(guī)作保障，實(shí)行規(guī)范有序的運(yùn)作。這是因?yàn)椋阂环矫嬖诨A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、籌資、建設(shè)、運(yùn)營過程中，有關(guān)政府部門、企業(yè)和居民的責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利要用法律的形式加以明確，以杜絕責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象；另一方面法律可以為合法的融資活動提供保護(hù)，對各種投機(jī)違法活動嚴(yán)加懲戒，營造一個(gè)公平競爭的投資環(huán)境。@改革開放20年來，我國在投融資方面頒布了多部法規(guī)，如《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目實(shí)行資本金制度》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《證券法》等，為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資活動提供了一定的法律依據(jù)。但是由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資①孫榮慶．《城市環(huán)境投資癥結(jié)和改革對策》．中國投資，2008年，第一期：第98—103頁．@尹竹．《基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的市場化改革》．經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004年．的復(fù)雜性和法律建設(shè)的落后，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目市場化融資的法律環(huán)境還不完備，現(xiàn)行的有關(guān)法規(guī)對新型融資方式還有限制之處。因此，必須破除法律及政策障礙，才能實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資對社會資金的全面開放，從而加快基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的市場化融資改革。①

二、包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制發(fā)展的模式選擇

城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資沒有固定的模式，只有與本地情況的最相適應(yīng)的模式。只有找到一種最適合自己發(fā)展的模式，才能加快本地區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為此，需要對未來一段時(shí)期內(nèi)包頭市基礎(chǔ)設(shè)施的需求做一分類，依據(jù)國內(nèi)外’基礎(chǔ)設(shè)施投融資已有經(jīng)驗(yàn)和包頭市的實(shí)際情況，歸納各類項(xiàng)目，尋求最適宜的投融資方式，實(shí)現(xiàn)包頭市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的超常規(guī)、跨越式發(fā)展。(一)項(xiàng)目分類

根據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論，對包頭市近些年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分類，分出那些是經(jīng)營性的項(xiàng)目，哪些是非經(jīng)營性項(xiàng)目。(二)制定投資方式

根據(jù)對項(xiàng)目的分類，對不同的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目區(qū)別對待，不同類型的項(xiàng)目選擇不同的投融資方式?！?/p>

如包頭正在建設(shè)的項(xiàng)目如，包頭市區(qū)道路建設(shè)項(xiàng)目，屬于非經(jīng)營性的，不易產(chǎn)生收益，一般選擇政府直接投資，可以選擇項(xiàng)目代建方式。包頭城市生活垃圾建設(shè)項(xiàng)目工程，可以采用BOT等融資方式建設(shè)。‘包頭市可以通過上述方法，依照項(xiàng)目分類，借鑒國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式已有的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合包頭的實(shí)際情況，選擇以包頭市城投公司為平臺，做大做強(qiáng)包頭市城投公司這個(gè)投融資平臺，完善政府的項(xiàng)目代建制度，通過多種渠道進(jìn)行融資。

三、包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制發(fā)展模式實(shí)施的途徑(一)規(guī)范城市基礎(chǔ)設(shè)施投資行為

1．重視項(xiàng)目可行性研究①王灝，李開需，高朋．《我國城市軌道交通主要投融資模式及創(chuàng)新思路》．中國投資，2008年，第3期：第101—03頁．可行性研究廣泛應(yīng)用于新建、擴(kuò)建和技術(shù)改造項(xiàng)目，在對工程項(xiàng)目做出資決策之前，通過做好可行性研究，使投資決策工作建立在科學(xué)性和可行性的基礎(chǔ)

之上，從而達(dá)到工程項(xiàng)目在建設(shè)上可能，在技術(shù)上先進(jìn)適宜可行，在商業(yè)上、經(jīng)濟(jì)上合理有利才予以投資建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資決策科學(xué)化、民主化，減少和避免投資決策失誤，提高投資的經(jīng)濟(jì)效益。2．理順城市基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)格體制①

基礎(chǔ)設(shè)施的使用和消費(fèi)應(yīng)該進(jìn)行交換和補(bǔ)償，實(shí)行有償使用。在包頭，特別是對于經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)該按照“誰受益、誰承擔(dān)”的原則進(jìn)行收費(fèi)，使建設(shè)和經(jīng)營企業(yè)排除在政府補(bǔ)貼之外；對于準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)該在居民可以負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)，采取論證、聽證等方式，加大宣傳和公開力度，適當(dāng)提高其使用價(jià)格，既保持一定的福利性，又補(bǔ)償一部分成本，從而減少政府的財(cái)政補(bǔ)貼，使財(cái)政資金更多地投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。3．加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量管理

質(zhì)量低下是包頭市現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的突出問題之一。群眾對于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中出現(xiàn)的“拉鎖工程’’、“豆腐渣工程”等現(xiàn)象深惡痛決。造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)，因此，政府應(yīng)該嚴(yán)把基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量關(guān)，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)，提高基礎(chǔ)設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)的水平，延長其使用壽命，使之真正做到“常用常新"。(二)充分發(fā)揮城投公司職能作用 1．準(zhǔn)確定位城投公司

從投資體制改革角度定位，城投公司具有政府出資人的身份，主要是從事增量投資的政府投資主體；從國有資產(chǎn)管理的角度定位，城投公司是國有資產(chǎn)經(jīng)營的主體；從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的角度定位，城投公司是政府用增量投資發(fā)揮投資導(dǎo)向作用的主體。城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，本質(zhì)是一項(xiàng)經(jīng)營項(xiàng)目，市政府作為直接建設(shè)或直接控制的主體，是違反政府職能職責(zé)的。政府本質(zhì)是為社會提供公共服務(wù)，不應(yīng)該從事任何經(jīng)營性項(xiàng)目，因此，只有充分發(fā)揮城投公司的作用，才可能從根本上解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的難題。城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，買主是全市的居民，而全市的居民并不可能作為一個(gè)統(tǒng)一的整體來購買基礎(chǔ)設(shè)施，因此，由市政府作為城市居民的代表來行使購買者或業(yè)主的權(quán)利是必然的，也是可行的。市政府必然要對城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮著巨大的影響，但這種影響不應(yīng)該發(fā)展成傳統(tǒng)①-J．蕓．《城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來源研究》． 中國人民大學(xué)出版社，2007年5月．第71頁．41計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期完全由政府操辦整個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的局面，而應(yīng)由城投公司來具體組織融資、實(shí)施建設(shè)和強(qiáng)化資產(chǎn)管理。@ ． 2．建立政企分開、產(chǎn)權(quán)明晰的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

城投公司應(yīng)采用“獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營、自我發(fā)展”的純企業(yè)動作模式。城投公司要按照產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度要求建立法人治理結(jié)構(gòu)。公司的管理層不應(yīng)由政府官員兼任，城投公司應(yīng)承擔(dān)城建投融資的主角，政府各職能部門要支持并服務(wù)于城投公司。政府對城投公司的扶持必須到位，而不是停留在表面上。政府要打破行業(yè)間的限制，實(shí)現(xiàn)城建資產(chǎn)最大范圍的優(yōu)勢互補(bǔ)，改變目前包頭市城投公司僅僅充當(dāng)政府職能部門的配角的現(xiàn)狀。

3．發(fā)揮城投公司的四大職能

城投公司的職能設(shè)置應(yīng)包括四大部分，即城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、項(xiàng)目儲備、項(xiàng)目建設(shè)管理和資本運(yùn)營。首先，要發(fā)揮城投公司的投融資職能。城投公司可將政府授權(quán)的資產(chǎn)按經(jīng)濟(jì)效益強(qiáng)弱劃分為純公益性產(chǎn)品、準(zhǔn)公益性產(chǎn)品和非公益性產(chǎn)品。對純公益性產(chǎn)品，要以政府扶持為主，城投公司作為政策性業(yè)務(wù)進(jìn)行管理；對準(zhǔn)公益性產(chǎn)品，在政府適當(dāng)扶持下，城投公司按市場化手段運(yùn)作；對非公益性產(chǎn)品，則由城投公司完全按市場化手段進(jìn)行運(yùn)作。

其次，發(fā)揮城投公司的項(xiàng)目儲備職能。當(dāng)前，包頭市的城建項(xiàng)目普遍前期準(zhǔn)備不足，項(xiàng)目前期工作大部分分散在政府各個(gè)職能部門，市本級項(xiàng)目基本上集中在包頭市建委，旗、縣、區(qū)項(xiàng)目都由各自的建設(shè)局進(jìn)行收集。項(xiàng)目前期缺少一個(gè)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)主體，將項(xiàng)目前期各項(xiàng)工作進(jìn)行融合，一定程度上造成項(xiàng)目上馬準(zhǔn)備不足。因此，應(yīng)當(dāng)由城投公司牽頭，各部門參與，站在城市發(fā)展規(guī)劃和政府財(cái)力允許的前提下，做好城建項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目建議書、項(xiàng)目可行性報(bào)告、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目投資估算等工作，做到統(tǒng)籌規(guī)劃。再次，發(fā)揮城投公司的項(xiàng)目建設(shè)管理職能。從目前包頭市城建項(xiàng)目的投融資和建設(shè)管理現(xiàn)狀來看，城投公司只負(fù)責(zé)融資，具體建設(shè)和管理分散在政府各個(gè)職能部門和各旗縣區(qū)，一定程度上造成了建設(shè)管理混亂、責(zé)權(quán)不明晰、投資浪費(fèi)等諸多問題。因此，必須改革當(dāng)前的運(yùn)作模式，使城投公司擔(dān)負(fù)起項(xiàng)目法人公司，①丁蕓．《城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來源研究》．中國人民大學(xué)出版社，2007年5月．第131—134頁．4．2做好工程項(xiàng)目的招投標(biāo)、施工管理、工程預(yù)決算和后續(xù)管理等工作，嚴(yán)把項(xiàng)目質(zhì)量關(guān)，盡可能地降低建設(shè)成本，增加回收收益。第四，發(fā)揮城投公司的資本運(yùn)營職能。按照經(jīng)營城市的思路，盤活城市存量資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，負(fù)責(zé)城市建設(shè)資金籌措、信貸、融通、投入和償還，用好管好資本金，為資本經(jīng)營創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)城建資本或資金的集中營運(yùn)和滾動發(fā)展。改變目前城投公司只負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)前期融資貸款，而單靠財(cái)政還款的局面。

4．理順市政設(shè)施的管理關(guān)系．

城投公司是集城市基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)和經(jīng)營為一體的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，政府與公司之間是委托投資建設(shè)、代理經(jīng)營的關(guān)系。城投公司是代行部分政府職能的企業(yè)法人，應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求對市政設(shè)施進(jìn)行管理和運(yùn)作。城投公司對所有存量和增量城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)具有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。一方面有助于城投公司利用這一巨額資產(chǎn)進(jìn)行融資，加快城市建設(shè)步伐；另一方面也是明確和理順城投公司與現(xiàn)有的市政設(shè)施維護(hù)和管理單位之間關(guān)系的基礎(chǔ)。具體實(shí)施過程中，城投公司可以自營基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，也可以通過租賃、承包方式轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營權(quán)，與現(xiàn)行的市政設(shè)施管理單位之間形成一種全資或控股關(guān)系，即城投公司是各經(jīng)營管理單位的投資者，各經(jīng)營管理單位要對投資者負(fù)責(zé)，保證資產(chǎn)的保值增值。

5．創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資巨大，且具有極強(qiáng)的公益性，在賦予城投公司獨(dú)立的投融資主體地位之后，市政府還應(yīng)該在諸多方面給予必要的支持，如貼息貸款、擔(dān)保貸款、劃拔必要的土地、稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息等。在具體運(yùn)作中，政府一方面可以設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，由市政府籌措，交由城投公司使用。在使用時(shí)，與城投公司簽訂資金使用合同，明確資金使用的責(zé)權(quán)利三者的關(guān)系。另一方面，鼓勵(lì)城市土地的集中成片開發(fā)。政府通過規(guī)劃調(diào)控、土地調(diào)控、政策調(diào)控、經(jīng)營權(quán)調(diào)控等方式，為城投公司提供有力的支持。此外，允許城投公司在建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，進(jìn)行相關(guān)的經(jīng)營活動，對這部分的經(jīng)營在稅收上給予必要的優(yōu)惠。比如，對于城市道路建設(shè)項(xiàng)目，可以賦予城投公司對道路兩側(cè)土地的壟斷經(jīng)營權(quán)，使之或者進(jìn)行綜合開發(fā)，或者進(jìn)行土地收益轉(zhuǎn)讓，來補(bǔ)償?shù)缆方ㄔO(shè)資金。(三)努力開創(chuàng)多元化主體投資格局 1．加大財(cái)政性資金投入

(1)改革收費(fèi)體制，使城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)成為城建資金的有益補(bǔ)充。目前，包頭市已通過市人大立法開征了市政公用設(shè)施配套費(fèi)，該項(xiàng)費(fèi)用成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的重要來源。但也存在一些不容忽視的問題，如收費(fèi)與設(shè)施配套不對稱；收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較為混亂；減免情況較為普遍；等等。因此，需要繼續(xù)對基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的政府收費(fèi)體制加以改革，一是理順產(chǎn)品價(jià)格，使本應(yīng)通過市場交換取得的成本費(fèi)用補(bǔ)償資金合理地還原價(jià)格中去；二是通過稅收體制，增強(qiáng)財(cái)政對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入能力：三是清理不合理收費(fèi)項(xiàng)目，只保留必要的非營利性和公益性設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)①。

(2)逐步提高財(cái)政預(yù)算資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重，建立相對集中、穩(wěn)步增長的財(cái)政投入制度。加大對公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投入，重點(diǎn)投向城市道路、環(huán)境治理、防洪工程等方面的重大項(xiàng)目。采取貼息、補(bǔ)助等投入方式，吸引和拼盤各地配套資金特別是非財(cái)政性資金，提高財(cái)政資金的使用效率。緊緊抓住國家擴(kuò)大內(nèi)需的政策機(jī)遇，積極爭取國家投資的傾斜支持，對涉及跨區(qū)域的項(xiàng)目如城市道路樞紐、城市燃?xì)廪D(zhuǎn)換、城市防洪工程等要盡快列入國家規(guī)劃以獲得相應(yīng)的資金扶持，對屬于國家鼓勵(lì)發(fā)展的項(xiàng)目如城市集中供熱、污水治理、垃圾發(fā)電等要努力爭取貸款貼息補(bǔ)助?！?/p>

(3)利用好土地資源，使土地方面收入成為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要資金來源。@城市土地和城市存量資產(chǎn)是城市經(jīng)營的重要內(nèi)容，只有經(jīng)營好城市土地和存量資產(chǎn)才能使整個(gè)城市納入投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。一是充分利用好土地資源。近年來，包頭市大力推行土地收購儲備制度，對于提高土地收益、強(qiáng)化政府對土地供應(yīng)的主導(dǎo)作用發(fā)揮了重要作用。但是，政府的收儲力度還不大，還沒有最大限度地獲得土地收益。因此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化政府掌控土地，采取市場化運(yùn)作方式，加強(qiáng)對市場上土地供應(yīng)量的控制，始終保持土地處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，充分利用市場機(jī)制配置土地資源，確保土地增值，使更多地資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中。二是要強(qiáng)化對土地的管理，節(jié)約用地、依法操作。對在規(guī)定時(shí)間未能按規(guī)劃使用的土地，政府要依法無償收回或征收土地閑置費(fèi)。①丁蕓．《城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來源研究》．中國人民大學(xué)出版社，2007年5月．第68頁

@遲慶峰．《淄博市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的構(gòu)建》：[碩士學(xué)位論文]．青島：青島大學(xué)，2008 年．@丁蕓．《城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來源研究》．中國人民大學(xué)出版社，2007年5月．第69頁．

2．加大社會資金參與的深度和廣度

事實(shí)上，在加大財(cái)政性資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，在經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，實(shí)施投資主體多元化，增加社會資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的深度和廣度更加重要。作為一個(gè)欠發(fā)達(dá)城市，包頭市要有效解決基礎(chǔ)設(shè)施資金短缺、投入不足問題，僅利用政府資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須積極吸收民間資本，使民營資本盡快進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域。

第二篇：城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資分析

據(jù)統(tǒng)計(jì)，與近年來快速增長的民間投資相比，政府投資規(guī)模占全社會固定資產(chǎn)投資的比重逐漸減小。但是，政府投資對全社會投資，特別是民間投資的引導(dǎo)、帶動作用十分顯著。

為此，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部在《關(guān)于安排政府性資金對民間投資主體同等對待的通知》（發(fā)改投資〔2012〕1580號）（下簡稱通知）指出，各地方、各部門在安排政府性資金時(shí)，要根據(jù)法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，對符合政府性資金支持方向的民間投資主體同等對待，不得單獨(dú)對民間投資主體設(shè)置附加條件。鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和扶貧開發(fā)等領(lǐng)域的投資。

2012年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施意見》，強(qiáng)調(diào)“不對民間投資另設(shè)附加條件”“凡是實(shí)行優(yōu)惠政策的投資領(lǐng)域，其優(yōu)惠政策同樣適用于民間投資”“為民間資本創(chuàng)造良好的公平競爭環(huán)境”。

其中政府性資金包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資、專項(xiàng)建設(shè)資金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金，以及國際金融組織貸款和外國政府貸款等。本期就市政公用事業(yè)領(lǐng)域利用政府性資金、資金管理，及項(xiàng)目投融資進(jìn)行探討?！鞘谢A(chǔ)設(shè)施民營投資現(xiàn)狀

改革開放以來，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖取得了顯著的成就，但還存在嚴(yán)重阻礙城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城鎮(zhèn)化推進(jìn)的諸多因素，其直接因素是投入資金缺口較大、投融資主體單一，而深層次的原因則是城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制及其運(yùn)行機(jī)制改革相對滯后，民間資本進(jìn)入市政公用及其他行業(yè)仍遇到“玻璃門”、“彈簧門”。

隨著人口總量持續(xù)增長，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，是“十二五”期間發(fā)展的一條主線，我國的城市化經(jīng)歷了改革開放30

多年的發(fā)展，已經(jīng)進(jìn)入持續(xù)快速發(fā)展的階段。2010年3月聯(lián)合國有關(guān)部門發(fā)布《世界城市化展望》，報(bào)告指出，中國的城市化水平從1980年的19%躍增至2010年47%，預(yù)計(jì)2025年將達(dá)59%。目前全球超過50萬人口的城市中，有四分之一在中國，這預(yù)示著未來20年我國的城市化水平每年將提高約1個(gè)百分點(diǎn)，每年將新增1300多萬城市人口。社科院2012年8月14日發(fā)布的《城市藍(lán)皮書：中國城市發(fā)展報(bào)告NO.5》稱，2011年，我國城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.91億，城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%。2010年發(fā)布的《中小城市綠皮書》推測，到2030年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%左右，這意味著有3億農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活，而一個(gè)農(nóng)民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的投資成本是7萬元?？梢灶A(yù)見，城鎮(zhèn)化將使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生巨大的資金需求，社會保障和市政公共設(shè)施支出共計(jì)將超過30萬億元。

然而，投資需求雖然巨大，但由于土地收入難等因素導(dǎo)致了地方政府財(cái)政收入的大幅減少，而地方政府債務(wù)又很重，所以僅以地方政府財(cái)政投資將難以完成城鎮(zhèn)化這個(gè)巨大任務(wù)。同時(shí)，我國很多地方政府并沒有建立適應(yīng)城鎮(zhèn)化資金需求的多元化投融資機(jī)制，城市建設(shè)資金仍然以政府投入為主，其他形式的投入為輔，融資方式仍以銀行貸款為主，難以滿足巨大的資金需求?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年(2011—2015年)規(guī)劃綱要》規(guī)定，深化城市建設(shè)投融資體制改革，發(fā)行市政項(xiàng)目建設(shè)債券。為此，進(jìn)行投融資體制改革，讓更多民資和外資進(jìn)入，形成多元投資主體，這樣才能從根本上解決城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中存在的資金不足問題。目前，城市市政公用設(shè)施建設(shè)投資已由1978年前單一的政府財(cái)政投入逐步向城鎮(zhèn)維護(hù)建設(shè)稅、公共事業(yè)附加、中央財(cái)政撥款、地方財(cái)政撥款、國內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金和特殊政策類收費(fèi)等多種渠道拓展。其中，預(yù)算內(nèi)資金占城建資金的比重較大。

然，民營資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)建設(shè)困難重重，以前改革的很大障礙是國有企業(yè)不愿意改革，而現(xiàn)在是市政公用行業(yè)被看作是有穩(wěn)定現(xiàn)金回報(bào)的資產(chǎn)，地方政府希望控制市政公用行業(yè)為其融資服務(wù)，這成為民營資本難以進(jìn)入的障礙之一。尤其2009金融危機(jī)后，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域正彌漫著一股“國進(jìn)民退”的潮流，由于經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃投資的著力點(diǎn)在于包括市政公用設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大部分企業(yè)又是國有企業(yè),客觀上造成財(cái)政供給和信貸資金供給同時(shí)傾斜于國有企業(yè)。民營企業(yè)雖然也分得了一杯羹,但相較于國有企業(yè)來說,其受惠程度明顯較低,民營企業(yè)貸款難、融資難的問題并沒有從根本上得到解決。同時(shí),政府部門從主觀上抱有打造具有國際競爭力的大企業(yè)的迫切愿望,對國有企業(yè)的行政扶持力度明顯強(qiáng)化,一定程度上加速了國進(jìn)民退現(xiàn)象,從而，國有企業(yè)憑借其強(qiáng)大的政治優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，擠占了民營企業(yè)的發(fā)展空間。

《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）“新36條”規(guī)定，政府投資主要用于關(guān)系國家安全、市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域。對于可以實(shí)行市場化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)鼓勵(lì)和支持民間資本進(jìn)入，及鼓勵(lì)民間資本參與市政公用事業(yè)建設(shè)等。“新36條”傳達(dá)的信息就是，要進(jìn)一步鼓勵(lì)和支持非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這次的重點(diǎn)就是市場準(zhǔn)入，就是要平等對待、一視同仁。然民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域仍遇到“玻璃門”，和國有資本競爭處于不對稱地位，在戰(zhàn)略性的新興產(chǎn)業(yè)，比如風(fēng)能、太陽能發(fā)電等原先由民間投資占主導(dǎo)的競爭性領(lǐng)域，也出現(xiàn)了國資快速進(jìn)入，進(jìn)而擠出民間投資的情況。在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，具有國資背景企業(yè)同樣如此，比如四川省2011年7月成立公司制產(chǎn)業(yè)投資基金：四川產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展投資基金，以龐大的募集資

金規(guī)模300億元投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，并迅速在南部（王俊杰注）等地域簽約。北控水務(wù)集團(tuán)等企業(yè)依托國資優(yōu)勢在全國范圍內(nèi)攻城掠地。

為此，壟斷國有資本擴(kuò)張對于民營企業(yè)的擠壓，融資渠道的短缺等壓在民營企業(yè)身上，天然利益聯(lián)盟難以割斷，地方政府與國有資本的觥籌交錯(cuò)，“新36條”難以落實(shí)。

今年各部委落實(shí)“新36條”的細(xì)則相繼出臺，重點(diǎn)解決的就是民間投資如何得到公平準(zhǔn)入的問題，如何讓民間投資在各個(gè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入環(huán)節(jié)能夠得到公平待遇。然而，出臺的配套細(xì)則多數(shù)條款無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，多是以往政策的匯編，原則性仍然大于操作性。為此，要真正落實(shí)“新36條”和實(shí)現(xiàn)各部委實(shí)施意見的政策目標(biāo)，需要為民企和民間資本提供導(dǎo)向性政策優(yōu)惠，比如有更加優(yōu)惠的貸款條件、補(bǔ)貼資助和更加便捷的審批程序，形成民企和民間資本的實(shí)質(zhì)“利好”條件。更為關(guān)鍵的是，監(jiān)管層和有關(guān)部門要不折不扣地落實(shí)好這些政策和措施，避免出現(xiàn)利好政策的打折；與此同時(shí)，決策層還需從頂層設(shè)計(jì)的高度發(fā)力，根除壟斷的根源，營造更加公平的市場競爭環(huán)境。

為引進(jìn)民間投資，除消除“玻璃門”，不折不扣地落實(shí)“新36條”及細(xì)則，平等對待民間資本和國家資本，還需要發(fā)揮政府投資對民間資本的帶動作用，通過財(cái)政投資調(diào)動社會投資，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展?！鞘谢A(chǔ)建設(shè)資金來源及相關(guān)政策 一．政府性資金 1）財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金

財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出項(xiàng)目之一為：經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。政府預(yù)算內(nèi)支出包括：中央財(cái)政專項(xiàng)撥款、“兩項(xiàng)資金”和地方財(cái)政撥款三個(gè)部分。

“兩項(xiàng)資金”是指環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金和污染防治資金。環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資

金由企業(yè)上繳排污費(fèi)的80%組成，污染防治資金主要由政府財(cái)政撥款組成。環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的相關(guān)規(guī)定有：《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》、《排污費(fèi)資金收繳使用管理辦法》、《四川省省級環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》等，主要用于：污染防治項(xiàng)目和污染防治新技術(shù)、新工藝的推研發(fā)廣應(yīng)用項(xiàng)目。

預(yù)算內(nèi)資金含國債專項(xiàng)資金，由財(cái)政部根據(jù)國家投資計(jì)劃和基本建設(shè)支出預(yù)算撥付到項(xiàng)目建設(shè)單位，其中國債專項(xiàng)資金實(shí)行與地方配套資金、銀行貸款和其它資金同比例撥付的原則。使用國債專項(xiàng)資金的建設(shè)項(xiàng)目必須開設(shè)“國債專項(xiàng)資金專戶”，實(shí)行單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算。省級財(cái)政部門應(yīng)指定一家國有商業(yè)銀行作為本地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目“國債專項(xiàng)資金專戶”的開戶銀行。國債專項(xiàng)資金的相關(guān)規(guī)定有：《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)國債專項(xiàng)資金撥款管理的通知》《關(guān)于加強(qiáng)國債專項(xiàng)資金財(cái)政財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督的通知》《關(guān)于印發(fā)〈國債轉(zhuǎn)貸地方政府管理辦法〉的通知》《關(guān)于加強(qiáng)管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理與監(jiān)督的通知》等。

國債資金應(yīng)當(dāng)用于的建設(shè)項(xiàng)目：

（一）農(nóng)林水利投資；

（二）交通建設(shè)投資；

（三）城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)建設(shè)投資；

（四）城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設(shè)與改造；

（五）其他國家明確的建設(shè)項(xiàng)目。使用國債資金項(xiàng)目必須依法進(jìn)行招標(biāo)，未按規(guī)定程序進(jìn)行招投標(biāo)的項(xiàng)目，財(cái)政部門有權(quán)緩撥或停撥資金。國債資金期限一般為15年，并按規(guī)定及時(shí)還款。2）專項(xiàng)建設(shè)資金（政府性基金、土地出讓金）

城市自籌資金包括土地出讓金、城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)、市政公用設(shè)施配套費(fèi)、出租車牌照有償使用費(fèi)、排水設(shè)施有償使用費(fèi)、公用事業(yè)附加費(fèi)等。

土地出讓金的適用范圍：城市建設(shè)支出，即完善國有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出等，相關(guān)規(guī)定有《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）《國有土地使 用權(quán)出讓收支管理辦法》《四川省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等，根據(jù)《四川省人民政府關(guān)于加快市政公用行業(yè)改革和發(fā)展的意見》（府發(fā)[2003]18號）《川省人民政府關(guān)于加強(qiáng)全省城鎮(zhèn)污水處理 廠建設(shè)和管理的通知》（發(fā)［2007］53號），城市土地出讓金應(yīng)主要用于市政公用等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要把污水處理設(shè)施作為重點(diǎn)工程，國有土地使用權(quán)出讓收入用于城市建設(shè)支出的資金，要安排部分用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)。

城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)的資金來源于城市維護(hù)建設(shè)稅，其征收依據(jù)為《城市維護(hù)建設(shè)稅暫行條例》。

城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)是指按城市總體規(guī)劃要求，為籌集城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，由市政府有關(guān)部門強(qiáng)制征收的政府性基金（見財(cái)綜函[2002]3號，不同于發(fā)改辦價(jià)格［ 2009 〕 1243 號定性的行政事業(yè)型收費(fèi)）。

3）國際金融組織貸款和外國政府貸款

國際金融組織和外國政府貸款（以下簡稱國外貸款）即借用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會等國際金融組織貸款和外國政府貸款及與貸款混合使用的贈款、聯(lián)合融資等。

國外貸款屬于國家主權(quán)外債，按照政府投資資金進(jìn)行管理。國外貸款主要用于公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。境內(nèi)企業(yè)、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體均可申請借用國外貸款。

國外貸款主要規(guī)定有《國際金融組織和外國政府貸款投資項(xiàng)目管理暫行辦法》《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》《國際金融組織貸款贈款項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理暫行辦法》《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國際金融組織 貸款項(xiàng)目管理的通知》等。4）創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金

創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。引導(dǎo)基金的資金來源：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財(cái)政性專項(xiàng)資金；引導(dǎo)基金的投資收益與擔(dān)保收益等。

引導(dǎo)基金主要通過參股、融資擔(dān)保、跟進(jìn)投資等方式實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題。特別是通過鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，彌補(bǔ)一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長期、成熟期和重建企業(yè)的不足。二．社會融資 1）民間投資

在市政基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，自《國家計(jì)委、建設(shè)部、國家環(huán)?？偩株P(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》（計(jì)投資[2002]159

1號）作為第一個(gè)系統(tǒng)提出市政基礎(chǔ)設(shè)施市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展以來，民間投資在基礎(chǔ)設(shè)施投資比例逐漸增大；民間投資在石油和天然氣開采、公共設(shè)施、教育、衛(wèi)生等壟斷行業(yè)和公共事業(yè)領(lǐng)域投資中的比重一直較低,但隨著民間投資‘新36條’和相關(guān)實(shí)施細(xì)則出臺實(shí)施,近期這些行業(yè)的民間投資增速明顯高於同期行業(yè)均值。

地方政府主要通過招標(biāo)、拍賣、政府采購等途徑引入民間資本，投資方

式以BOT、TOT居多。交易標(biāo)的一般為特許經(jīng)營權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)。2）銀行貸款

國內(nèi)貸款占1999年我國市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投資總額的24%，成為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的第二大來源。

在市政基礎(chǔ)領(lǐng)域，以特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行質(zhì)押為貸款的主要方式。國務(wù)院西部開發(fā)辦《關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見》（國辦發(fā)（2001）73號）中規(guī)定，擴(kuò)大以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收益權(quán)或收費(fèi)權(quán)為質(zhì)押發(fā)放貸款的范圍。創(chuàng)造條件逐步將收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款范圍擴(kuò)大到城市供水、供熱、公交、電信等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。對具有一定還貸能力的水利開發(fā)項(xiàng)目和城市環(huán)保項(xiàng)目(如城市污水處理和垃圾處理等)，探索逐步開辦以項(xiàng)目收益權(quán)或收費(fèi)權(quán)為質(zhì)押發(fā)放貸款的業(yè)務(wù)。國務(wù)院關(guān)于印發(fā)《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)〔2012〕19號）中國人民銀行、國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部等在《關(guān)于進(jìn)一步做好水利改革發(fā)展金融服務(wù)的意見 》（銀發(fā)〔2012〕51號）等文件中亦規(guī)定，按照政策規(guī)定，探索將特許經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)等納入貸款抵押擔(dān)保物范圍。

基礎(chǔ)設(shè)施貸款期限一般在15年左右，根據(jù)《關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見》，對投資大、建設(shè)期長的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)周期和還貸能力，適當(dāng)延長貸款期限。對城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，貸款期限可放寬至10年；對其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，貸款期限最長可放寬至15年。

銀行貸款除上述收費(fèi)權(quán)質(zhì)押外，還可以項(xiàng)目公司股權(quán)、固定資產(chǎn)進(jìn)行擔(dān)保貸款。除了爭取商業(yè)銀行貸款，國家還有政策性銀行貸款。

國家政策性銀行由政府創(chuàng)立、參股或保證的，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府社會經(jīng)濟(jì)政策或意圖，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，直接或間接地從事政策性融資活動，充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)

管理工具的金融機(jī)構(gòu)。目前，具有政策性的銀行是中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，國家開發(fā)銀行2008年改制為國家開發(fā)銀行股份有限公司，成為一家商業(yè)銀行。國開行的戰(zhàn)略重點(diǎn)為支持基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)城市發(fā)展。3）社會融資

所謂市政債券是指地方政府及其代理機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)行的一種債券。1994年,我國推行財(cái)政體制改革,中央與地方政府實(shí)行“分稅制”,自此地方政府成為一個(gè)相對獨(dú)立的利益主體。但是,從我國財(cái)政運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)矛盾來看,地方政府缺乏籌集資金的權(quán)利,卻面臨艱巨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù),事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配,因此,當(dāng)?shù)胤秸猿Ｒ?guī)的方式難以解決自身的財(cái)力不足的問題時(shí),借鑒世界上許多國家經(jīng)驗(yàn),就應(yīng)當(dāng)通過適度舉債方式籌集必要資金,市政債券應(yīng)運(yùn)而生。市政債券在發(fā)達(dá)國家已有100（***）多年的歷史,其中以美國、日本、德國為主要代表,目前,我國也具有一定市政債券性質(zhì)的券種,較典型的有上海浦東發(fā)展建設(shè)債券、重慶城建重點(diǎn)債券和1997廣州地鐵建設(shè)債券。

地方政府進(jìn)行融資主要通過城投債的方式，按照《證券法》、《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》的規(guī)定發(fā)行企業(yè)債券。4）外資投資

外商投資包括外商直接投資（含中外合資、中外合作、外商獨(dú)資股份制企業(yè)及合作開發(fā)）和外商其他投資（含外商購買中方的股票及其他）。城市市政公用事業(yè)利用外資必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策和建設(shè)事業(yè)中長期規(guī)劃。吸收外商投資應(yīng)遵循《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。

我國市政公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)ν忾_放要早于對民間資本的開放，上世紀(jì)90年代中期外資即通過BOT方式進(jìn)入我國市政公用事業(yè)領(lǐng)域。如成都第六水

廠擴(kuò)建工程項(xiàng)目即為國內(nèi)市政公用事業(yè)領(lǐng)域首例BOT試點(diǎn)的外商投資項(xiàng)目。2000年5月，原建設(shè)部還專門制定了旨在擴(kuò)大利用外資規(guī)模和提高利用外資水平的《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》?？傮w而言，目前外資企業(yè)進(jìn)入我國市政公用事業(yè)的廣度和深度要超過民間資本。按照有關(guān)部門最新發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）》，幾乎所有的市政公用事業(yè)領(lǐng)域都屬于鼓勵(lì)或允許外商投資的范疇。顯然民間資本要面對外資尤其是跨國公司的激烈競爭。

（待續(xù)）

第三篇：關(guān)于我市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資情況的匯報(bào)

濟(jì)源市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局

關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資情況的匯報(bào)

近年來，我市緊緊圍繞省住建廳關(guān)于創(chuàng)新投融資體制的有關(guān)指示精神，積極探索城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式，形成了以市財(cái)政直接投入為主，公用事業(yè)改革和BT模式融資為輔的融資體系，城市基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，城市服務(wù)功能更加健全?，F(xiàn)將我市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資情況匯報(bào)如下：

一、我市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資現(xiàn)狀

（一）投資結(jié)構(gòu)。2010年，我市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)共完成投資 24435萬元，其中財(cái)政撥款15491萬元，爭取上級資金2834萬元，BT模式融資357萬元，企業(yè)自籌資金5753萬元。

（二）融資主要渠道。除財(cái)政投入外，我市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要以政府獎(jiǎng)補(bǔ)帶動、公用事業(yè)改革、BT模式融資為主要渠道。在“兩氣一水”工程建設(shè)中，市政府從2005年起每年拿出1000萬元作為獎(jiǎng)補(bǔ)資金，加快管網(wǎng)建設(shè)，2010年“兩氣一水”工程共完成投資1.1億元，政府獎(jiǎng)補(bǔ)資金1000萬元，企業(yè)自籌6110萬元。在城市集中供氣方面，2003年，我市通過市場化運(yùn)作，積極吸引外資，與中國城市燃?xì)獍l(fā)展有限公司合作，成功完成企業(yè)改制工作。采取BT模式引進(jìn)山東星通電訊科技有限公司在我市投資建設(shè)共用地下弱電管網(wǎng)，并于2003年由山東星通在我市成立了全資子公司—濟(jì)源市星通城網(wǎng)共用管道有限公司，加快城市地下弱電管網(wǎng)建設(shè)，2010年共投資弱電管網(wǎng)建設(shè)357萬元。

（三）組建投融資公司。為進(jìn)一步拓展城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道，2011年3月份，我市成立了城市建設(shè)投資發(fā)展公司，隸屬市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局管理，主要負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金融集、項(xiàng)目開發(fā)、建設(shè)經(jīng)營和市政府確定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資工作。通過優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，壯大資本實(shí)力，增強(qiáng)融資能力，建設(shè)“借、用、管、還”的一體化投融資公司。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資工作思路

（一）充分利用融資平臺，拓展項(xiàng)目融資渠道。一是壯大融資公司實(shí)力，我市計(jì)劃對住建局下屬部分單位進(jìn)行國有資產(chǎn)整合，整合后的凈資產(chǎn)納入城市建設(shè)投資發(fā)展公司，目前已確定整合工作方案，整合后進(jìn)行企業(yè)注冊，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作；二是開發(fā)融資項(xiàng)目，我市計(jì)劃對城市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，城市污泥處置建設(shè)項(xiàng)目，虎嶺產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)污水處理廠建設(shè)項(xiàng)目，采取BOT模式進(jìn)行招商引資；三是申請銀行貸款，計(jì)劃利用市政道路、橋梁項(xiàng)目和廉租住房項(xiàng)目申請農(nóng)發(fā)行貸款。

（二）實(shí)施公用事業(yè)改革，推動公用事業(yè)民營化。從盤活國有資產(chǎn)存量出發(fā)，總結(jié)我市中裕燃?xì)夤靖闹频某晒?jīng)驗(yàn)，繼續(xù)改革供水、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，采取TOT模式將其存量設(shè)施或新建設(shè)施和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行限期轉(zhuǎn)讓，由政府授權(quán)特許經(jīng)營。采取公開向社會招標(biāo)形式選擇經(jīng)營單位，獲取的資金重新用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成“轉(zhuǎn)讓—收益—投入”的良性循環(huán)。

（三）整合供熱資源，規(guī)范城市供熱管理。針對我市現(xiàn)有兩家供熱企業(yè)同時(shí)供熱，管理困難的現(xiàn)狀，政府計(jì)劃對兩家供熱企業(yè)進(jìn)行合并，采取政府收購經(jīng)營或出售給一家經(jīng)營的方式，規(guī)范城市供熱管理。

雖然我市在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資方面取得了一定成績，但仍存在一些問題，一是融資公司注冊資本主要為土地、房產(chǎn)，現(xiàn)金注冊比例較低，加上主要承擔(dān)公益性項(xiàng)目，沒有經(jīng)營收入，償債能力差；二是受央行存款準(zhǔn)備金率的頻繁上調(diào)，商業(yè)銀行貸款利率較高，銀行貸款難度較大；三是在融資平臺的經(jīng)營管理上，缺乏良好的運(yùn)作機(jī)制，投融資專業(yè)性人才欠缺，項(xiàng)目的洽談、實(shí)務(wù)操作能力較差。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的建議

（一）完善融資公司經(jīng)營管理機(jī)制。政府部門要牽頭出臺投融資公司監(jiān)督管理辦法，明確投融資公司在籌建設(shè)立、經(jīng)營決策、業(yè)務(wù)運(yùn)作、內(nèi)部控制、債務(wù)管理、外部監(jiān)督等環(huán)節(jié)的要求、職責(zé)和責(zé)任主體，指導(dǎo)融資公司建立起“自我管理、自我經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展” 運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)融資公司的高效規(guī)范運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。

（二）增加財(cái)政資金投入。一是財(cái)政部門應(yīng)增加現(xiàn)金量補(bǔ)充融資公司本金，推動公司構(gòu)建多元化的融資格局；二是改變投入方式，擴(kuò)大投資規(guī)模。對于能帶動社會投資的項(xiàng)目，可采取財(cái)政貼息、投入資本金等形式，以較少的公共財(cái)政支出獲取較大的社會效益；三是建立債務(wù)償還保障機(jī)制。政府應(yīng)撥款設(shè)立長期穩(wěn)定的償債基金，或?qū)⒚磕瓿A(yù)算收入作為償債基金，以解決公益性項(xiàng)目的償債問題。

（三）融資規(guī)模應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展規(guī)劃。政府要依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力和可支配財(cái)力，考慮本地的中長期發(fā)展規(guī)劃，投資規(guī)模要與地方財(cái)力

相適應(yīng)，投資規(guī)模要控制在政府財(cái)力能夠承受的范圍內(nèi)，在特殊情況下，負(fù)債建設(shè)雖有必要，但也要考慮今后的還款能力。

（四）建設(shè)投融資專業(yè)隊(duì)伍。應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)外地市先進(jìn)投融資經(jīng)驗(yàn)，大力引進(jìn)投融資專業(yè)人才，加大投融資理論及實(shí)踐培訓(xùn)力度，組建專業(yè)投融資隊(duì)伍。

二〇一一年六月二十二日

第四篇：較好小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資探討

英才高職論壇 2006年第 2期(總第 3期)The Foru m ofY i ngcaiH i gh er Vocat i onal Educat i on 2006N o.2(SerialNo.3)我國小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資探討* 費(fèi)振國

(山東英才職業(yè)技術(shù)學(xué)院 評估辦公室, 山東 濟(jì)南 250104)摘要: 資金對于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展來說是必備的或是不可缺少的, 但傳統(tǒng)的投資體制和有限的融資渠道卻造

成了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺,導(dǎo)致我國小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的普遍滯后。根據(jù)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的特點(diǎn),提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政

府、企業(yè)、個(gè)人共同充當(dāng)投資主體和多渠道籌集資金的對策。關(guān)鍵詞: 小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施;投資體制;融資渠道

隨著我國城市化水平不斷提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,小城鎮(zhèn)進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期,而作為小城鎮(zhèn)存在和發(fā)展基礎(chǔ)的基礎(chǔ)設(shè)施目前整體水平普遍不高, 欠賬 嚴(yán)重,嚴(yán)重制約了小城鎮(zhèn)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大內(nèi)需等功能的發(fā)揮,成為小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出問題。而建設(shè)資金的缺乏是造成小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后的主要原因。因此, 小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的進(jìn)一步完善和發(fā)展, 是小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的基礎(chǔ)和保證。

一、資金短缺已成為制約

我國小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的瓶頸 因素

英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家 P!羅森斯坦!羅丹提出的優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施理論認(rèn)為, 在消費(fèi)品工業(yè)建立之前,必須大規(guī)模地籌集不可分割的社會分?jǐn)傎Y本, 建立起基礎(chǔ)設(shè)施部門。也就是說基礎(chǔ)設(shè)施部門應(yīng)優(yōu)先于直接生產(chǎn)部門, 超前發(fā)展, 只有這樣, 基礎(chǔ)設(shè)施才能為直接生產(chǎn)部門提供外部經(jīng)濟(jì)效果, 從而達(dá)到收益遞增的目的。但目前我國小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施卻由于長期的資金短缺造成的整體滯后嚴(yán)重影響了它的健康發(fā)展。我國小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口十分巨大, 九五

時(shí)期, 我國小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金為 4064億元, 而小城鎮(zhèn)自身財(cái)力所能提供的資金僅為 2339億元, 資金短缺達(dá)1625億元, 大大阻礙了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在未來一段時(shí)期內(nèi), 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺狀況仍然十分嚴(yán)重。我們通過灰色預(yù)測的方法,可以預(yù)測未來幾年我國小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求, 再根據(jù)相應(yīng)各年份小城鎮(zhèn)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力所提供的資金供給, 就可以計(jì)算出各年份小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺額和資金短缺率。經(jīng)過計(jì)算可知,未來幾年我國小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的資金短缺率是很高的,平均達(dá) 42.2%。資金短缺額也是十分巨大的,如到 2005年, 我國小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施所需資金達(dá) 2894億元,而小城鎮(zhèn)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力所能提供的資金僅為 1676億元,資金短缺額達(dá) 1218億元。可見, 資金短缺成為制約小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的 瓶頸 因素。因此, 在未來的一段時(shí)期內(nèi), 單純依靠小城鎮(zhèn)自身的積累,已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足基礎(chǔ)設(shè)施的資金需求,還必須有相當(dāng)數(shù)量的其他的資金來源。這就需要對我國小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制進(jìn)行改革,以保證小城鎮(zhèn)有足夠的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

二、我國小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資中存在的主要問題(一)傳統(tǒng)的投資體制制約

由于基礎(chǔ)設(shè)施自然壟斷性、公共物品屬性、投資的資金集合性的特點(diǎn),決定了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需由國家來承擔(dān), 因此,在傳統(tǒng)的投資體制中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的單一的投資主體。政府包攬了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全部,從街面道路、地下排水管、垃圾處理、供水供電到學(xué)校、醫(yī)院,統(tǒng)統(tǒng)由政府來承擔(dān),而企業(yè)、個(gè)人對小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資卻很少。應(yīng)該講,這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展時(shí)期還是可行的。因?yàn)樵谀菚r(shí), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬物, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金大部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來提供,尤其是對一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū), 基本上能滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。但自從 20世紀(jì) 90年代中期以來,國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的優(yōu)惠政策開始取消,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展速度明顯放緩,在個(gè)別地方甚至出現(xiàn)倒退,并且隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已不能隨意從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)抽取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金,因此單純依靠小城鎮(zhèn)自身財(cái)力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要。同時(shí), 有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施作為非物質(zhì)生產(chǎn)部門不但不能創(chuàng)造價(jià)值, 反而會消費(fèi)價(jià)值,將本就有限的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金挪作它用。(二)有限的融資渠道

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體,其資金來源渠道包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金兩部分,由于預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入十分有限, 大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)是 吃飯 財(cái)政,預(yù)算內(nèi)資金對基礎(chǔ)設(shè)施的投資除了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)外,幾乎沒有其它可用于建設(shè)的資金。因此, 用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)和預(yù)算外資金,具體包括: 1.城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)稅。按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定, 縣城和建制鎮(zhèn)按 5%征收城鎮(zhèn)建設(shè)維護(hù)稅, 由于城鎮(zhèn)建設(shè)維護(hù)稅屬于預(yù)算內(nèi)收入, 常常被挪作它用。因此, 大部分小城鎮(zhèn)很少能真正利用此項(xiàng)資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。.出租、出讓土地使用權(quán)收入。通過出租、出讓土地使用權(quán)按一定留成比例進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),這對于土地相對充裕的小城鎮(zhèn)無疑是一項(xiàng)重要的資金來源。.收取基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對在轄區(qū)建廠建房的單位和個(gè)人征收公共設(shè)施費(fèi),但由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍不景氣, 征收存在很大的難度。同時(shí), 有些小城鎮(zhèn)為了吸引外資, 對外資基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)實(shí)行減免,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收的基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)也十分有限。4.社會集資。在小城鎮(zhèn)建設(shè)初期, 有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接或以單位擔(dān)保向社會集資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),對小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到一定推動作用。但由于基礎(chǔ)設(shè)施投資回收期長,投資回報(bào)率低, 屬微利或無利項(xiàng)目, 因此在資金償還上存在很大困難, 同時(shí),參與社會集資的個(gè)人財(cái)力十分有限,集資款要用于子女上學(xué)、婚嫁以及養(yǎng)老、醫(yī)療等開支。由于集資款不能按時(shí)償還, 在一些地方引發(fā)了社會問題,不利于小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。

三、解決我國小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資問題的對策

我國小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施傳統(tǒng)的投融資體制,已嚴(yán)重制約了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),必須加以改革, 需要我們積極探索新型的適合小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投融資體制。其改革方向是:建立政企分開、權(quán)責(zé)明確、主體多元、間接調(diào)控為特征的投融資制度, 包括自主決策、行為規(guī)范、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的多元投資主體體系;直接融資和間接融資相結(jié)合, 市場有效約束的融資體系。通過建立這種新型的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制,加快我國小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),促進(jìn)小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

(一)多元化投資主體體制的建立

在傳統(tǒng)的投資體制中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的單一的投資主體, 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身財(cái)力有限,單純依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是行不通的。這就需要建立新的投資體制, 即建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、企業(yè)、個(gè)人共同充當(dāng)投資主體的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資體制。小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施按其是否具有盈利能力分為經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)將其資金主要投向非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如城區(qū)道路、橋梁、公共場所照明等, 因?yàn)檫@些領(lǐng)域很難吸引企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行投資。對于經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,可以在政府宏觀調(diào)控下, 按照 誰投資、誰開發(fā)、誰所有、誰受益的原則吸引集體、企業(yè)、個(gè)人進(jìn)行投資,以集體和個(gè)人作為投資主體。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)收費(fèi)也要進(jìn)行合理的指導(dǎo),使其高到能提供足夠的現(xiàn)金流量以彌補(bǔ)運(yùn)營和維護(hù)成本,為資本投資提供足夠的折舊費(fèi)并帶來收益作為投資資本的回報(bào), 只有這樣才能廣泛吸引企業(yè)和個(gè)人投資小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(二)多渠道籌集資金

小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金,但目前我國小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道卻十分有限。因此,必須用市場經(jīng)濟(jì)的方法多渠道籌集小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金,只有這樣才能解決資金缺乏對基礎(chǔ)設(shè)施的 瓶頸 制約, 加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展,帶動我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資途徑主要有: 1.建立小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展基金。我國社會上現(xiàn)有大量的閑置資金,但缺乏機(jī)構(gòu)投資者的中介作用, 造成了資源的閑置。而小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展基金可以代理中小投資者進(jìn)行理財(cái),投資收益歸投資者所有, 使中小投資者具有較高的抗風(fēng)險(xiǎn)性和較高的收益,可以在較短的時(shí)間內(nèi)籌集到大量的建設(shè)資金。因此通過建立小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展基金,將市場經(jīng)濟(jì)金融機(jī)制引入小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理的范疇, 通過有效的經(jīng)營,實(shí)現(xiàn)資金的開發(fā)、融通、增值,可以不斷地增加小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金,促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。2.公私合營。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過與私人資本組成新的公司, 由他們進(jìn)行經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以土地、現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施或現(xiàn)金形式合伙, 私營合伙人將為新公司帶來專門知識和資金。當(dāng)合作雙方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí),政府并不把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè),而是參與使用的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。由于有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的參與和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān), 增強(qiáng)了私營資本合作的信心, 從而可以吸引更多的資金投入小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。同時(shí)通過引入私人企業(yè), 將市場經(jīng)濟(jì)的競爭機(jī)制引入小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中, 能更有效地提供服務(wù)和維護(hù)。.債券融資。應(yīng)根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期較長和投資數(shù)額較大的特點(diǎn)發(fā)行較長期限債券,以小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量向持券人支付利息和償還預(yù)付資本。當(dāng)然目前對大多數(shù)小城鎮(zhèn)來講,由于自身規(guī)模和財(cái)力有限不可能直接發(fā)行地方債券,但可以走聯(lián)合開發(fā)的路子, 以縣城鎮(zhèn)為主導(dǎo)聯(lián)合發(fā)行債券,進(jìn)行小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施雖然具有回報(bào)期長的不利因素,但投資收益率卻相對穩(wěn)定, 完全可以吸納保險(xiǎn)公司和養(yǎng)老基金這樣的機(jī)構(gòu)投資者為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資。通過發(fā)行這種地方債券可以在資本市場上大量籌集資金,加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。(下轉(zhuǎn) 55頁)49果開始階段項(xiàng)目進(jìn)度被低估,開發(fā)階段就可能要采用壓縮項(xiàng)目時(shí)間的方法。但是進(jìn)度壓縮有其極限。通常進(jìn)度估計(jì)錯(cuò)誤對項(xiàng)目的影響, 會在項(xiàng)目后期慢慢顯現(xiàn)出來。因此在項(xiàng)目開始前將一些延誤項(xiàng)目的因素消除,進(jìn)行詳細(xì)地系統(tǒng)分析和需求分析, 控制需求變更,做好風(fēng)險(xiǎn)管理,并獲得高層管理者的支持, 增加項(xiàng)目組成員對任務(wù)目標(biāo)的認(rèn)同感, 可以減少因項(xiàng)目延期而進(jìn)行的進(jìn)度壓縮。如果項(xiàng)目開始執(zhí)行時(shí), 或是項(xiàng)目開發(fā)途中, 因?yàn)橐s短項(xiàng)目開發(fā)時(shí)間而進(jìn)行進(jìn)度壓縮,在安排進(jìn)度表的時(shí)候要讓項(xiàng)目組成員知道壓縮的目標(biāo), 提高內(nèi)部的凝聚力。在系統(tǒng)的開發(fā)上可以采用提高系統(tǒng)的模塊化程度, 使用并行開發(fā)過程,提升軟件復(fù)用的程度。系統(tǒng)中的部分非核心的組件并不需要全部自行開發(fā), 可以從外部獲得,例如使用開放源代碼產(chǎn)品或者商業(yè)組件, 或者采用合理的軟件外包以爭取時(shí)間。不同的項(xiàng)目可以根據(jù)各自的特點(diǎn)選擇適合自己的進(jìn)度壓縮方法。參考文獻(xiàn): [ 1] Frederi ck P.B rook s.人月神話 [ M ].北京: 清華大學(xué)出版社,2002.55-59.[ 2] To m DeMarco , T i mothy L ister.與熊共舞: 軟件項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理[M ].北京: 清華大學(xué)出版社 , 2004.136-139.[ 3]Wa l ker Royce.Softw are Proj ectM anage m en t [M ].北京: 高等教育出版社, 2002.69363.[ 5]盧琳生.軟件開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)度控制淺談 [ EB /OL ].希賽軟件工程網(wǎng)(網(wǎng)址: 004km.cnpress ion in Sof t wareD evelopm ent Chen Hu i(Schoo l o f E lectronics and Inf o r m ati on Eng ineer i ng Compu ter Sc i ences , Shandong Y i ng ca i Voca ti ona l Techno l ogy Co ll ege , Ji nan Shandong 250104)Abstrac t : One co mmon proble m t hat soft w are pro jec ts face is t hat t he ti m e is a l w ays not enough.On l y a few pro j ects can be fi n ished on ti m e.In the process o f the pro j ec t deve l opm ent , people need accelerate the process to m ake up for t he l agg i ng part o r com press the entire schedu l e to adapt t o m arket co m pe ti tion.The t hesis co m bines t he pri o r t heory w i th the aut hor ? s exper i ence i n o rder to propose t h ree means of schedu l e compression : pro j ect m anage m ent , soft w are deve l opm en t process and tea m struc t ure.K eywords : so ft w are developm ent;schedu le compress i on;pro jectm anagement(上接 49頁)另外, 小城鎮(zhèn)還可以利用國內(nèi)外銀行貸款、收取沿線受

益者費(fèi)用、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、項(xiàng)目融資等多渠道、多途徑吸引各種 資金, 形成多元化的融資體制, 加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。參考文獻(xiàn): [ 1]崔功豪, 魏清泉, 陳宗興.區(qū)域經(jīng)濟(jì)與規(guī)劃 [M ].北京: 高等教育出版社, 1999.[ 2]關(guān)宗樸, 白紅.跨世紀(jì)以小康為目標(biāo)的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模分析及建議[ J].建筑管理現(xiàn)代化, 1996.[ 3]陶雨華.進(jìn)一步完善蘇南小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制 [ J ].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 1999 ,(12).[ 4]遲福林.中國基礎(chǔ)領(lǐng)域改革 [ C ].北京: 中國經(jīng)濟(jì)出版社, 2000.The D iscussion on the Invest ment and Financing for the Small Town Infrastructure Fe i Zhenguo(O ffice of Assessm ent , Shandong Y i ngca iVo ca ti ona l Techno l ogy Co ll ege , Ji nan , Shandong 250104)Abstrac t : The f und i s necessary and i ndispensable f o r the deve l opi ng and constructi on o f t he sm a ll to w n i nfrastructure.But the trad iti onal sy stem o f i nvestm ent and the li m ited financing channe l lead to the lack of the i n frastruct ure construc ti on fund i n sm a ll to w ns , wh ich causes t he universa l lag i n these areas.A cco rding to t he characteristi cs o f invest m ent and financi ng of the s m a ll town i n frastructure , a counter m easure is put forwa rd i n the article : the l o ca l governm ent , the enterpr i ses and the i ndi v iduals shou l d act t o ge t her as the m ain body o f i nvestment to en l a rge t he channe l for fund co ll ection.K eywords : i nfrastruc t ure of s m a ll towns;sy stem o f i nvest m en t;fi nancing channe l 55

第五篇：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資初探

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資初探

徐惠娟

（桃江電大06級行政管理專業(yè) 桃江 413400）

摘 要：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施對于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)具有重要作用，但我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投融資遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，很大程度上阻礙著許多農(nóng)村地區(qū)有效擺脫封閉落后狀態(tài)的進(jìn)程。本文從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的問題這個(gè)點(diǎn)出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施融資方式比較分析，從而對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的渠道進(jìn)行拓寬。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；投融資

The Study on Investment and Financing of Rural Infrastructure

Construction

Hui Juan Xu

（HuNan Taojiang,413400,China）

Abstract: Rural infrastructure plays an important role in the modernization of farmer, countryside and agriculture.However, rural infrastructure in vestment and financing is far beyond the requirement from the rural development in China, which has mostly dragged in the process of getting rid of the close and behindhand situation in many rural areas.Basing on the point of rural infrastructure, combined with the analysis of infrastructure investment and financing currently, this paper, consequently indicates enlarging the rural infrastructure investment and financing channel.Key Words: Countryside;infrastructure construction: investment and financing 1

前 言

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，是指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的全過程所需的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會條件，是在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后使用的勞動條件、勞動對象等生產(chǎn)力要素的總和，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展提供公共服務(wù)的各種硬件，主要由農(nóng)村物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村社會基礎(chǔ)兩大類構(gòu)成。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)村文明、村容整潔、管理民主”的一個(gè)基本保證。長期“二元經(jīng)濟(jì)”的格局，使得農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的起點(diǎn)很低。在我國經(jīng)濟(jì)社會確立“全面建設(shè)小康社會”和“加速構(gòu)建和諧社會”總目標(biāo)、“三農(nóng)”問題日益嚴(yán)峻，建立市場化和多樣化的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式應(yīng)是大勢所趨［1］。同時(shí)，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可以縮小城鄉(xiāng)收入差距，實(shí)現(xiàn)全面的共同富裕的目標(biāo)。農(nóng)田基本建設(shè)和農(nóng)村其它基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，是長期性的基本任務(wù)。中央頒發(fā)的文件中提出：要“加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件”。當(dāng)前，我國農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在動力不足、協(xié)作困難等制約因素和供給短缺、結(jié)構(gòu)不合理、管理不善等問題。就如何加快和搞好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如何進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資是擺在國家、縣、鄉(xiāng)、村各級組織面前的重要課題。

1農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本內(nèi)容和存在的主要問題

1.1農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本內(nèi)容

(1)鄉(xiāng)村交通

主要指農(nóng)村村莊內(nèi)的道路規(guī)劃、建設(shè)以及村與村之間的道路建設(shè)。有資料顯示目前全國還有近5萬個(gè)村不通公路，但沒有資料顯示全國還有多少個(gè)村內(nèi)沒有修成道路［2］。在農(nóng)村調(diào)查中，依然有許多村內(nèi)沒有像樣的道路可走，雨雪后泥濘滿地，干旱天塵土飛揚(yáng)。農(nóng)村隨處可見“要想富，先修路”的標(biāo)語，說明農(nóng)民已經(jīng)意識到交通道路的重要性，當(dāng)然這還主要是指與外部路網(wǎng)接通的道路是發(fā)展生產(chǎn)、提高收入的前提條件之一，但也邏輯地關(guān)聯(lián)著村內(nèi)道路是必然的配套因素和 2 鄉(xiāng)村生活狀況改善的標(biāo)志之一。

(2)農(nóng)村通訊

主要是指農(nóng)村區(qū)域固定電話、移動通訊和網(wǎng)絡(luò)通信的基本建設(shè)。由于農(nóng)利不像城市那樣有著高密度的居住人群，加上農(nóng)民經(jīng)濟(jì)水平較低，能夠用得起固定電話、移動通訊、網(wǎng)絡(luò)的人較少，導(dǎo)致通訊設(shè)備的安裝使用成本高，電信、移動通訊公司為農(nóng)村提供服務(wù)的積極性低。（3）農(nóng)村自來水設(shè)施

全國共建成農(nóng)村飲水工程300多萬處。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水工程3．2萬處，村集中供水10多萬處。農(nóng)村飲用水水源主要是地下水(淺井、深井和引泉水)比例約占73％，地表水(引江河、湖庫、池塘和水窖水)比例約27％。目前，農(nóng)村居民中享受自來水的人數(shù)約4億多人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?5%。但自然村屯自來水普及率僅29％；沒有享受自來水的人數(shù)約5.2億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?5％。其中飲用手壓井水的就有2.25億人，飲用水窖、水柜水的有2000多萬人(主要分布

。在西北部和西南部等地區(qū))［3］（4）農(nóng)田水利設(shè)施

農(nóng)田水利設(shè)施的整體狀況令人擔(dān)憂。2003年全國有耕地19.5億畝，其中缺乏灌溉條件或設(shè)施的“望天田”11.l億畝，灌溉面積僅8.38億畝，占耕地總面積的43％，其中有效實(shí)灌面積僅7.1億畝。已建成的8.38億畝灌溉面積中，2／3的灌溉面積還在沿用傳統(tǒng)落后的灌溉方法，全國灌溉水平均利用率只有45％，400多處大型灌區(qū)骨干建筑物損壞率近40％；全國有6000多萬畝易澇耕地、3000多萬畝鹽堿地和近l億畝漬害低產(chǎn)田，大部分地區(qū)排澇標(biāo)準(zhǔn)偏低，只有3—5年一遇，加之配套不完善、設(shè)備老化失修、投入無保障，已成為防洪減災(zāi)體系中的薄弱環(huán)節(jié)；全國農(nóng)田平均每年受旱面積達(dá)3億畝以上，灌區(qū)中等干旱年缺水300億立方米，因旱減產(chǎn)糧食數(shù)百億公斤［4］

（5）農(nóng)村電力供應(yīng)

我國農(nóng)村電力供應(yīng)近年有所改善，但是還存在一些問題：一是電力供應(yīng)上的 3 保障不足，特別是在急需時(shí)，如在播種、收割、抗旱等時(shí)削。二是農(nóng)村用電的價(jià)格仍顯偏高。

(6)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的設(shè)施

農(nóng)村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的基本普及九年義務(wù)教育還只是初步的，是低水平、不平衡、不鞏固的，其中還存在一些“水分”，而城鄉(xiāng)的差距擴(kuò)大正在加劇，是一個(gè)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)。據(jù)90年代中期的統(tǒng)計(jì)，全國只有40%左右的小學(xué)和5%左右的初中達(dá)到了原國家教委規(guī)定的實(shí)驗(yàn)儀器和圖書配備的標(biāo)準(zhǔn)，由此推斷農(nóng)村中小學(xué)絕大多數(shù)沒有達(dá)到國家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)［5］。在有些城市投入上億、甚至數(shù)億元建設(shè)所謂“標(biāo)致性學(xué)?！被颉笆痉缎詫W(xué)?！钡耐瑫r(shí)，鄉(xiāng)村不少學(xué)校卻在危房里上課；城市有的學(xué)校建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)的健身房、溫水游泳池等高于當(dāng)?shù)鼐用裆钏疁?zhǔn)的豪華設(shè)施，而不少鄉(xiāng)村學(xué)校的學(xué)生買不起必需的書本，教師得不到必要的教學(xué)材料。

(7)農(nóng)村醫(yī)療療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施

農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的狀況不容樂觀，基礎(chǔ)設(shè)施差，醫(yī)療設(shè)備陳舊落后，人才流失現(xiàn)象嚴(yán)重，一些簡單的檢驗(yàn)、急救和手術(shù)都不能開展，不能滿足農(nóng)民日益增長的醫(yī)療服務(wù)需求。另外農(nóng)民看病難、看不起病，因病致貧、因病返貧的問題比較突出。在構(gòu)建新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的過程中，需加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(8)農(nóng)村文化、娛樂設(shè)施

農(nóng)村的文化、娛樂設(shè)施包括圖書館、電影院、體育活動場所等。農(nóng)村文化建設(shè)投入不足，農(nóng)村文化不足的原因是缺少資金支持。文化基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)村很少見有公共的文化娛樂設(shè)施，無籃球場或足球場，供銷書店也很少。公共文化機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)存在較大困難，由于缺少資金技術(shù)等方面的支持，在加上農(nóng)村文化組織方的不固定性，造成公共文化機(jī)構(gòu)在運(yùn)轉(zhuǎn)上出現(xiàn)了困難，有些公共設(shè)施也得不到很好的利用。文化產(chǎn)品與文化服務(wù)供給不足，文化娛樂活動貧乏且單一，由于閑暇時(shí)間沒有很好的娛樂方式，于是大多人進(jìn)行打牌等賭博活動，看電視也成了主要的消遣方式之一。

1.2農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的主要問題 1.2.1農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

(1)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的狀況總體表現(xiàn)為：建設(shè)力度嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的速度，底子薄，投入不足，欠賬較多：相當(dāng)一部分地方基礎(chǔ)設(shè)施特別是交通、電力、通訊和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施總量和規(guī)模較小、水平較低，基本設(shè)施及配套的功能陳舊、老化、落后甚至失效的問題比較明顯，等級化、現(xiàn)代化、綜合化、系統(tǒng)化程度較低，抗御大災(zāi)大害的能力和對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承載力較弱。在傳統(tǒng)的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并存的歷史條件下，國民收入分配對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民來說是取多予少，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，“靠天”吃飯現(xiàn)象明顯，農(nóng)民收入很不穩(wěn)定，抵御自然災(zāi)害的能力十分脆弱，因?yàn)?zāi)致貧、返貧現(xiàn)象非常嚴(yán)重，脫貧難度大。廣大農(nóng)民消費(fèi)水平不高，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不足是主要原因。目前農(nóng)村地區(qū)的水電、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民生活水平提升的要求，直接影響了現(xiàn)代消費(fèi)品在農(nóng)村的普及和推廣?？哭r(nóng)業(yè)積累、農(nóng)民的貢獻(xiàn)和農(nóng)村的支持，我國建立起了比較完整的國民經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化體系，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也日益強(qiáng)化，農(nóng)村發(fā)展越來越落后于城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國城鄉(xiāng)居民收入差距由改革開放初期1978年的2.57倍擴(kuò)大到2005年的3.22倍，特別是自1997年之后連年明顯擴(kuò)大[6]，同時(shí)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)，與城市的差距更大。

(2)農(nóng)村地區(qū)公共投資在數(shù)量上存在嚴(yán)重的供求矛盾，對于經(jīng)濟(jì)潛在報(bào)償與對要素生產(chǎn)率的提高形成明顯的“瓶頸’’制約，嚴(yán)重影響著農(nóng)村人口生活水平的提高，阻礙了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村公共產(chǎn)品具有公益性、非競爭性和社會福利性，尤其在尋租行為的驅(qū)使下農(nóng)村公共投資水平仍處于一農(nóng)村地區(qū)公共投資在數(shù)量上存在嚴(yán)重的供求矛盾，對于經(jīng)濟(jì)潛在報(bào)償與對要素生產(chǎn)率的提高形成明顯的“瓶頸”制約，嚴(yán)重影響著農(nóng)村人口生活水平的提高，阻礙了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村公共產(chǎn)品具有公益性、非競爭性和社會福利性，尤其在尋租行為的驅(qū)使下農(nóng)村公共投資水平仍處于一個(gè)較低水平，而且農(nóng)村公共投資的資金在有限情況 5 下還存在資金拖欠、抽調(diào)嚴(yán)重的情況。各級政府對于農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村生活性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資偏低，而且常年不進(jìn)行檢修，30％以上的設(shè)施帶病運(yùn)轉(zhuǎn)或根本不能使用，損壞淤積嚴(yán)重。農(nóng)村的教育和科研投資力度不足，投資額與農(nóng)業(yè)GDP的比例呈下降趨勢［7］。

（3）中央和地方政府財(cái)政投入不足，由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有公共產(chǎn)品的屬性，因此對其投資是政府的主要職責(zé)之一。對于我國這樣的農(nóng)業(yè)大國，國家更應(yīng)加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入。但改革開放以來，國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)基建投資的數(shù)額始終偏低，我國的國力不斷增強(qiáng)，80年代初國家的財(cái)政收入只有1千多億元，而2003年已經(jīng)超過2萬億元，增長了十幾倍［8］。然而，我國對農(nóng)業(yè)的支持并未隨著實(shí)力的增強(qiáng)而相應(yīng)提升?？偟膩砜?，改革開放以來，雖然國家能力增強(qiáng)，但提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的意愿卻相對不足。其結(jié)果是我國的農(nóng)業(yè)近些年來一直在較低的水平徘徊，農(nóng)民收入也難以增加，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，很多問題也開始凸現(xiàn)出來。正因如此，改革開放初期，原來在集體化時(shí)期形成的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施尚可以發(fā)揮作用，農(nóng)業(yè)仍可以高速增長一段時(shí)期，但隨著集體經(jīng)濟(jì)形式的徹底解體，已有的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施也遭到相當(dāng)程度的破壞，表現(xiàn)在農(nóng)田水利設(shè)施年久失修、道路橋梁無人問津、農(nóng)村能源電力建設(shè)、農(nóng)村通信設(shè)施等均嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)的增長必然難以維持。

1.2.2我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資基本情況

(1)長期以來，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的主要主體是國家和地方各級財(cái)政，但是實(shí)際上各級財(cái)政投資于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金也非常有限。財(cái)政支農(nóng)支出相對財(cái)政總支出及農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位來說，總量投入不足。1990年以來，我國一直存在財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支出比重下降的問題，不僅中央財(cái)政如此，地方財(cái)政也是如此。中央財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比重，1991年為21.3％，2000年下降到12.7％，2004f進(jìn)一步下降到10.8％。相應(yīng)地，地方財(cái)政支農(nóng)支出占地方財(cái)政總支出的比重，1991年為9.6％，2000年為6.7％，2003年為5.8％。并且，長期以來，中央財(cái)政支農(nóng)支出的比重小于農(nóng)業(yè)GDP占總GDP 6 的比重，與農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位不相符。1994—2004年11年間，中央財(cái)政支農(nóng)支出占GDP的比重平均為11.6％，而同期農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重為17.6%，相差5個(gè)百分點(diǎn)[9]。由于國家財(cái)力有限，盡管多年來我國為建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入了相當(dāng)數(shù)量的資本，但是從財(cái)政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)來看，資金投入偏重大江大河治理，直接用于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施新建、修建項(xiàng)目的投資比例很小。尤其是近年來，我國財(cái)政赤字連續(xù)攀升，不可避免地會削弱中央政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投入。另外由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)重負(fù)債，隨著“大一統(tǒng)”的財(cái)政體制被“分灶吃飯”的財(cái)稅體制取代后，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要由縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)。然而，我國縣鄉(xiāng)財(cái)政收入占GDP的比重在逐年下降，并且鄉(xiāng)財(cái)政現(xiàn)在負(fù)債十分嚴(yán)重。

(2)我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資長期以來農(nóng)民籌資、以工代資是農(nóng)民參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要形式，為我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用。但近兩年，由于農(nóng)民收入增長緩慢，沒有多余的資金投資于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明，部分項(xiàng)目沒有按“誰投資、誰受益”的原則來運(yùn)行，從而影響了農(nóng)民投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極性。

(3)由于國內(nèi)銀行近年加速向港業(yè)銀行轉(zhuǎn)變，作為自負(fù)盈虧的單位，具有了追求利潤最大化的特征。而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般規(guī)模大，期限長，相對資金收益率低，償債能力差，銀行往往不愿對其發(fā)放貸款［10］。而農(nóng)發(fā)行等作為向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款獻(xiàn)政策性銀行，雖然遵循保本微利的經(jīng)營方針，但存在融資成本較高，融資期限不匹配等問題，使之仍然不能成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的主要資金來源。

(4)我國當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)投資中雖然也有一定數(shù)量的民間團(tuán)體投資，但其比重過少，不具有普通性。由于多年來形成的以政府投資為主的集中統(tǒng)一模式，加之社會團(tuán)體的參人缺乏成熟的項(xiàng)目法人運(yùn)行機(jī)制，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以有效吸納大量的社會閑散資金，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化。

2基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式比較分析

2.1BOT方式

BOT是英文Build—Operate—Transfer的縮寫，通常直譯為“建設(shè)一經(jīng)營一 7 轉(zhuǎn)讓”。BOT融資方式最早起源于19世紀(jì)后期的北美大陸，當(dāng)時(shí)用以建設(shè)鐵路和高等級公路，后來逐步推廣應(yīng)用于電站、地鐵、港口、水廠、橋梁隧道等公共工程。后來，這種方式被認(rèn)為是減少主權(quán)國家借款和吸引國外直接投資基礎(chǔ)設(shè)施的有效手段。BOT實(shí)質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式，是指政府通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議方式，把某一重大項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、融資、經(jīng)營、維護(hù)等責(zé)任授予私營機(jī)構(gòu)，允許私人機(jī)構(gòu)在建成此項(xiàng)目后的協(xié)議期內(nèi)，通過經(jīng)營該項(xiàng)目，獲得投資回報(bào)，并且在特許期屆滿后將該項(xiàng)目無償?shù)匾平唤o簽約方政府部門。

BOT融資方式的優(yōu)點(diǎn)：采用BOT融資方式可以減少政府的財(cái)政支出，改善政府的財(cái)政收支平衡；可以吸引外資減少政府外債負(fù)擔(dān)，改善政府的國際收支平衡；政府可以避免大量的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；承建商將盡可能引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理辦法，提高建設(shè)水平以及運(yùn)營管理效率，降低成本和使用者費(fèi)用；政府部通過適當(dāng)?shù)耐顿Y回報(bào)方式將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建沒和經(jīng)營管理的責(zé)任轉(zhuǎn)讓給私人部門，是責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，既減輕了政府的負(fù)擔(dān)，又激勵(lì)了私人部門的積極性[11]，更好、更快地促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的建沒。2.2TOT方式

TOT(Transfer-Operate-Transfer)是指政時(shí)為了融通資金，把己經(jīng)投產(chǎn)運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（公路、橋梁、電站等)在一定期限內(nèi)的特許權(quán)移交給私營機(jī)構(gòu)經(jīng)營，從而一次性地從私營機(jī)構(gòu)那里獲得資金以建設(shè)新的項(xiàng)目。而私營機(jī)構(gòu)通過對項(xiàng)目約定期限的經(jīng)營收回全部投資及合理回報(bào)，特許經(jīng)營期結(jié)束后，再把設(shè)施移交給政府。

TOT融資方式的優(yōu)點(diǎn)：風(fēng)險(xiǎn)小，大大增加了項(xiàng)目引資成功的可能性。TOT方式明顯地降低了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，尤其是外商面臨的風(fēng)險(xiǎn)更是大幅減少，引資成功的可能性大大增加了，是一種可行、實(shí)用的引資方式。TOT面臨的風(fēng)險(xiǎn)雖比BOT方式有所增加，但卻與自籌資金和向外貸款方式中的風(fēng)險(xiǎn)完全相當(dāng)；項(xiàng)目產(chǎn)品價(jià)格低，在TOT方式下，由于積累大量風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)階段和試生產(chǎn)階段已經(jīng)完成，因此對于外商來說，風(fēng)險(xiǎn)降低幅度是相當(dāng)大的。因此，一方面，外商預(yù)期收益率 8 會合理下調(diào)；另一方面，涉及環(huán)節(jié)較少，評估、談判等方面的從屬費(fèi)用也勢必大大降低。而東道國在組建SPV、談判等過程中的費(fèi)用也有較大幅度下降。引資成本的降低必將有助于項(xiàng)目產(chǎn)品的合理定價(jià)。新建項(xiàng)目的建設(shè)和營運(yùn)時(shí)間前提。由于TOT方式僅涉及風(fēng)險(xiǎn)較小的生產(chǎn)運(yùn)行階段，用于評估、談判的時(shí)間較BOT來說大大縮短，從而使項(xiàng)目能及時(shí)達(dá)到協(xié)議，及早建設(shè)，及早投入運(yùn)營，加快了基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)的步伐；簡便易行，方便管理，不至引起較大阻力。首先TOT只限于已建項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)的暫時(shí)轉(zhuǎn)讓，因此發(fā)展中國家現(xiàn)有政府構(gòu)架基本上能適合管理需要；其次，由于不涉及所有權(quán)問題，加之風(fēng)險(xiǎn)小政府無需對外商做過多承諾，通過引資而在東道國引起的政治爭論的可能性降低，減小了引資的阻力。涉及法律環(huán)節(jié)較小。許多國家在外資法、外資管理?xiàng)l例等范圍內(nèi)就能解決TOT方式所產(chǎn)生的大部分問題。2.3 ABS模式

ABS是英文單詞Asset—Backed Securitization第一個(gè)字母的縮寫，具體是指以目標(biāo)項(xiàng)目的所擁有資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以該項(xiàng)目資產(chǎn)未來收益為保證，通過在國際資本市場上發(fā)行高檔債券等金融產(chǎn)品來籌集資金的一種證券融資方式。ABS模式的目的在于通過其特有提高信用等級的方式，使原本信用較低的項(xiàng)目可以進(jìn)入高檔證券市場，并利用高檔證券市場信用等級高，債券安排性和流動性高，債券利率低的特點(diǎn)，大幅度降低發(fā)行債券和籌集資金的成本。

ABS融資方式優(yōu)點(diǎn)：采用ABS融資方式不需要政府的信用為債券的償還進(jìn)擔(dān)保，不增加政府負(fù)擔(dān)，緩解政府財(cái)政壓力，雖然在債券的發(fā)生期內(nèi)項(xiàng)目的資產(chǎn)所有全歸SPV（特權(quán)信托機(jī)構(gòu)）所有，但項(xiàng)目的資產(chǎn)運(yùn)營口和決策依然歸原始權(quán)益人所有；明晰了項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)了項(xiàng)目管理者和項(xiàng)目投資者的風(fēng)險(xiǎn)防范意識是；投資者可以自主決策所投資項(xiàng)目，從而優(yōu)化投資決策，提高投資效率；政府可以通過監(jiān)管證券市場，達(dá)到調(diào)控融資規(guī)模，進(jìn)而調(diào)控投資規(guī)模的目的。2.4PPP融資方式

PPP模式(源自英國的Public—Private—Part-nership)，即公共部門和私人企 9 業(yè)合作模式，是指政府、盈利性企業(yè)和非盈利性機(jī)構(gòu)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這種合作形式，合作雙方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動相比更為有利的結(jié)果。合作方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP方式在運(yùn)行中適用于大型的、一次性項(xiàng)目，如道路、學(xué)校、衛(wèi)生、水資源等使用費(fèi)偏低，資金回報(bào)率可能較低的設(shè)施。由投資者進(jìn)行商業(yè)化經(jīng)營，在特許權(quán)期間，經(jīng)營者向政府交納一定的特許費(fèi)用。對于具有投資回報(bào)的大型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如防澇抗早水利設(shè)施、交通運(yùn)輸設(shè)施等可借鑒采用這種融資方式進(jìn)行融資。PPP模式，由于其機(jī)制新、管理活、責(zé)權(quán)利明確，比傳統(tǒng)的由政府單獨(dú)建設(shè)、運(yùn)營的模式更為高效，因此，逐漸被廣泛采用。

PPP融資方式的優(yōu)缺點(diǎn)：PPP融資方式使項(xiàng)目所在國政府或者所屬機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者之間相互協(xié)調(diào)，共同在建設(shè)項(xiàng)目中發(fā)揮作用；在PPP融資方式下，有意向參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的私人企業(yè)可以盡早和項(xiàng)目所在國政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)接觸，可以節(jié)約投標(biāo)費(fèi)用，節(jié)約準(zhǔn)備時(shí)間，從而減少最后的投標(biāo)價(jià)格；通過PPP融資方式可采用有效的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，使風(fēng)險(xiǎn)降到最低。正如任何事物均存在正反兩方面一樣，PPP模式運(yùn)用中也潛藏著各種風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)有政策風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)［12］。2.5PFI方式

PFI(private—Finance—Initiative)始于英國，是國際流行的一種農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)的新型模式。其具體含義是指：對于公益性的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府通過項(xiàng)目招標(biāo)的方式確定民間投資主體，并授權(quán)后者負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)與運(yùn)行，作為對該民間投資主體的回報(bào)，政府在授權(quán)期限內(nèi)每年以財(cái)政性資金向其支付一定的使用費(fèi)或租賃費(fèi)，授權(quán)經(jīng)營期結(jié)束時(shí)，民間投資主體無償轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目給政府。

PFI與PPP的概念和應(yīng)用都有許多相同或交叉之處，但FPI更強(qiáng)調(diào)啟動民間資金，實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營的多元化渠道，其具體運(yùn)作模式采取多種 10 其他方式。在PFI中，最終是由政府支付項(xiàng)目建設(shè)、維護(hù)費(fèi)用，相當(dāng)于是政府購買服務(wù)，由此PFI主要用于一些不收費(fèi)的項(xiàng)目，如免費(fèi)的橋梁、隧道等［13］。

3.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資渠道的建議

3.1增加政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資

由于大多數(shù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，因此其大部分投資應(yīng)由政府承擔(dān)。不僅如此，通過增加對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資來促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展也是世貿(mào)組織的規(guī)則所允許的。許多發(fā)達(dá)國家為了維持本國農(nóng)業(yè)一定的規(guī)模，以保證糧食安全和農(nóng)民利益，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了大量投資。例如，在日本，農(nóng)村道路、水利設(shè)施等完全由政府投資。如果說我國的情況和發(fā)達(dá)國家有較大的差距，那么二三十年前仍處于發(fā)展中的韓國對我國則有較大的借鑒價(jià)值。韓國在“新村運(yùn)動”中，政府的財(cái)政資助占總投資額的比例很高，除了1972年和1973年在20％以下，其它年份都在20％以上，其中1975年、1979年、1980年和1982年政府財(cái)政投入均在40％以上，最高年份政府投入高達(dá)59.2％[14]。這一運(yùn)動的廣泛持久推行，不僅改變了韓國農(nóng)村的落后面貌，而且農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展又反過 來刺激和拉動了工業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而使經(jīng)濟(jì)的高速增長同農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)相互促進(jìn)，取得了很大的成功。目前，我國農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的份額已經(jīng)很小，有條件增加財(cái)政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資。而且，改革開放以來，我國的國力不斷增強(qiáng)。另外，目前我國擁有巨額的外匯儲備，動用一部分外匯儲備支持農(nóng)村社會發(fā)展也是應(yīng)當(dāng)和可行的。此外，國家還可以舉借一定的低息或無息世行貸款和外國政府貸款。按照這樣的思路，財(cái)政投入一部分，金融國債發(fā)一部分，外匯儲備動用一部分，國外資金引進(jìn)一部分，地方政府配套一部分，這就解決了很大一部分基礎(chǔ)設(shè)施的資金問題。在能力具備的情況下，關(guān)鍵是提升國家在這方面的投資意愿。從當(dāng)前來看，在總量上，國家應(yīng)增加直接和和間接財(cái)政投入。在農(nóng)業(yè)基本建設(shè)方面，財(cái)政對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投資額占農(nóng)業(yè)總的基本建設(shè)投資額的比重應(yīng)該不能低于40％，也就是說，低于現(xiàn)在的相對水平。在結(jié)構(gòu)上，應(yīng)逐步向沒有或較少有市場經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)轉(zhuǎn)移。重點(diǎn)投資方向是 11 村級道路建設(shè)、農(nóng)村中小學(xué)教育設(shè)施、農(nóng)村自來水供應(yīng)及排污系統(tǒng)建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)基本建設(shè)及農(nóng)村電網(wǎng)、有線電視、電信基礎(chǔ)設(shè)施、文化設(shè)施、科技推廣和普及等。

3.2五大重點(diǎn)需要統(tǒng)籌兼顧

廣大農(nóng)村地區(qū)最缺的基礎(chǔ)設(shè)施首先是提供生活生產(chǎn)方面的基本條件，包括飲用水、灌溉水、照明電、生產(chǎn)用電、水泥路等，沒有這幾個(gè)基本條件就更不用說工業(yè)用水用電和提高生活水平和檔次的高等級交通通訊設(shè)施了［15］。所以，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)首要的重點(diǎn)，也是當(dāng)務(wù)之急，就是加快解決農(nóng)村地區(qū)的人畜飲水、灌溉用水、生活照明用電、基本的道路交通問題。

第二個(gè)重點(diǎn)則是環(huán)境和資源保護(hù)方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。沒有優(yōu)先保護(hù)資源的基礎(chǔ)設(shè)施條件，就不可能有資源保護(hù)的良好結(jié)果。農(nóng)村是我國資源的再生之地，只有保護(hù)好農(nóng)村的資源，才能有效支撐我國國民經(jīng)濟(jì)和社會的持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)問題也相當(dāng)嚴(yán)重，農(nóng)村地區(qū)既是我國環(huán)保最薄弱的環(huán)節(jié)，是保障我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會最重要的地帶，因此，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的次重點(diǎn)必然是搞好資源環(huán)境保護(hù)方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第三個(gè)重點(diǎn)是社會發(fā)展方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括文教衛(wèi)生和醫(yī)療等［16］。農(nóng)村是我國文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生的薄弱環(huán)節(jié)，傳統(tǒng)文盲(以識字率判斷)和現(xiàn)代文盲(以高科技普及率判斷)雙高地帶，也是各種疾病、傳染病的高發(fā)地帶。而導(dǎo)致這種狀況的根本原因，就是相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上需求。因此，在考慮農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的時(shí)候，決不能忽視這一塊。

第四個(gè)重點(diǎn)便是發(fā)展通訊和通信設(shè)施。許多農(nóng)村地區(qū)連接收廣播電視和通訊的設(shè)備都相當(dāng)落后，信號很差，必須盡快解決。否則，很難打破農(nóng)村的封閉困境。

第五個(gè)重點(diǎn)就是搞好迎接農(nóng)村大丌發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的各項(xiàng)中高檔次的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括大型的水利樞紐、中高等級公路、鐵路、航空、輸油氣管道建設(shè)，以及各類型的市場培育所需要的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。3.3因地制宜和不斷創(chuàng)新各種投融資模式

3.3.1水電建設(shè)，各級地方政府投資為主

水電是農(nóng)村居民生產(chǎn)生活最基本的條件，是社會最基本的公共服務(wù)產(chǎn)品，其投資建設(shè)周期長，環(huán)境保護(hù)要求高，事關(guān)日常生活或者說國計(jì)民生，特別是水，它是農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展的命脈，不可不重視建設(shè)的質(zhì)量。我國2000年啟動農(nóng)村飲水解困項(xiàng)目以來，國債資金及地方政府配套資金和群眾自等總共投入才180多億元，卻使5700多萬農(nóng)村人口告別了飲水難［17］。然而，在水的收費(fèi)方面

卻存在很多問題，比如，預(yù)收水費(fèi)問題，鄉(xiāng)村兩級愿意多收水費(fèi)少退節(jié)余，本來 每畝只用了20元水費(fèi)，卻將各種其他支出加起來，說支出了50元。通過預(yù)收水費(fèi)，鄉(xiāng)村組織有與作為供方的大型水利設(shè)施談判的能力。在需要水的時(shí)候，鄉(xiāng)村組織到供方提要求，先抽水再交錢，先還去年欠的水費(fèi)，再欠今年的水費(fèi)。逐漸地，鄉(xiāng)村兩級欠下越來越多的水費(fèi)，雖然農(nóng)民早己交清了比實(shí)際支出多得多的水費(fèi)。因此，建議農(nóng)村水電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式以地方政府為主、集體力量次之、個(gè)人力量為輔的模式，包括資金來源、經(jīng)營管理等都是如此，并實(shí)行低價(jià)規(guī)范的收費(fèi)制度，決不允許高收費(fèi)和亂收費(fèi)。3.3.2交通建設(shè)，市場力量投資為主

農(nóng)村交通需求量很大，層次參差不齊，但以公路為主，鐵路、航空、水路等

需求量相對較小，所以，農(nóng)村交通建設(shè)主要還是考慮如何建設(shè)多層次的公路交通網(wǎng)。傳統(tǒng)模式是以集體投資建設(shè)為主，水泥路面居多。由于投資不足，路面質(zhì)量較差，使用年限較短，未能取得應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)社會效益。為此，建議實(shí)行完全市場化的投融資模式，全面放開，大力提倡和鼓勵(lì)有資金實(shí)力的個(gè)人、集體力量出錢、出力、出物，建立不同檔次的公路。盡量建設(shè)高水平的柏油路，確保長期受益。這在發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)都應(yīng)該沒有太多差別。而連接城鄉(xiāng)各地的鐵路、航空和水路交通等大型項(xiàng)目建設(shè)，仍然應(yīng)該由中央和地方政府承擔(dān)主要的責(zé)任，作為國家級基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目解決投融資問題。3.3.3社會發(fā)展，地方政府完全負(fù)責(zé)

文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生是農(nóng)村社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件，國家已經(jīng)明確規(guī)定，九年

制義務(wù)教育要全部免費(fèi)，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生改革方向是讓農(nóng)民逐步享有基本的醫(yī)療衛(wèi)

生保障。這就是說，農(nóng)村的教育和醫(yī)療衛(wèi)生方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上是無利可圖的，不可能面向市場招商引資，因而，必須實(shí)行由各級地方政府承擔(dān)全部建設(shè)和發(fā)展的職責(zé)。

3.3.4環(huán)境與資源保護(hù)，各級地方政府投資為主

農(nóng)村資源與環(huán)保方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事關(guān)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)和持續(xù)發(fā)展，不僅不可完全依賴非政府力量投資，相反，應(yīng)該實(shí)行以各級地方政府投資 為主的模式，并在政策上鼓勵(lì)和支持非政府力量積極參與。3.3.5通訊建設(shè)，大力構(gòu)建競爭性市場格局

通訊設(shè)施建設(shè)的特點(diǎn)是科技含量高、投入較大、收益較高、管理與監(jiān)督困難、覆蓋面廣泛。城市通訊設(shè)施建設(shè)投融資模式的一個(gè)顯著特點(diǎn)是政府授權(quán)性壟斷，運(yùn)行多年來明顯是弊大于利，經(jīng)營者高收費(fèi)獲得高收益，使用者付出高成本卻不能享受滿意服務(wù)，目前正在朝著打破壟斷、鼓勵(lì)競爭的方向轉(zhuǎn)變，但較為艱難。而農(nóng)村地域?qū)掗煟絽^(qū)較多，通訊設(shè)施建設(shè)很不方便，建設(shè)費(fèi)用很高；加上農(nóng)民收入低，承擔(dān)不起高額的使用費(fèi)，因此，應(yīng)該尋找與城市不同的模式，同時(shí)做到速建設(shè)和較低收費(fèi)。3.4拓展新的融資渠道

3.4.1發(fā)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)彩票，擴(kuò)大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金

在當(dāng)前我們政府財(cái)力有限的情況下，發(fā)行彩票不失為一種可行的籌資方式。在海外許多國家和地區(qū)，彩票發(fā)行的領(lǐng)域和規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國，以致于許多學(xué)者稱其為“第二財(cái)政”。筆者認(rèn)為我國的彩票發(fā)行市場潛力巨大，目前我國的彩票購買量有很大的提高空間。美國85％的人購買彩票，法國64％的人購買彩票，而我國只有6％的人摸過彩票，農(nóng)村彩票市場幾乎是空白［18］。我國居民手中的儲蓄存款已達(dá)5—6萬億元，支付能力充足試想我國每年增發(fā)300億元農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)彩票，扣除發(fā)行費(fèi)用和返還獎(jiǎng)勵(lì)部分至少能籌集到150億元，然后把這些資金用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無疑將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益［19］。

3.4.2發(fā)行項(xiàng)目建設(shè)債券，募集民間資本

亞洲開發(fā)銀行的一份調(diào)查顯示，中國民間資金總量已逾11萬億元人民幣。而據(jù)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧估計(jì)，我國民間資本(包括居民儲蓄存款)已超過12萬億元人民幣［20］!如何設(shè)計(jì)出一種方式將追求營利性、安全性、流動性的民間資金引導(dǎo)到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中了可以借鑒資產(chǎn)證券化，結(jié)合農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)，發(fā)行項(xiàng)目建設(shè)債券，為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)募集充足的資金。具體做法是：中標(biāo)的項(xiàng)目公司通過在資本市場發(fā)行項(xiàng)目建設(shè)債券募集資金，以項(xiàng)目資產(chǎn)可以帶來的預(yù)期收益還貸，出地方政府束為債券償還提供擔(dān)保承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)行項(xiàng)目建設(shè)債券應(yīng)主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施巾投資量大、周期長、利潤率較高且收益穩(wěn)定的項(xiàng)目，如農(nóng)村電網(wǎng)改造、供水、通訊、電視信號接轉(zhuǎn)等。3.4.3采用PPP融資方式

PPP融資方式即公共部門和私人企業(yè)合作模式，是指政府、盈利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這種合作形式，合作雙方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動相比更為有利的結(jié)果。合作方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP方式在運(yùn)行中適用于大型的、一次性項(xiàng)目，如道路、學(xué)校、衛(wèi)生、水資源等使用費(fèi)偏低，資金回報(bào)率可能較低的設(shè)施。由投資者進(jìn)行商業(yè)化經(jīng)營。在特許權(quán)期間，經(jīng)營者向政府交納一定的特許費(fèi)用。對于具有投資回報(bào)的大型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如防澇抗早水利設(shè)施、交通運(yùn)輸設(shè)施等可借鑒采用這種獨(dú)資方式進(jìn)行融資。3.4.4進(jìn)行投融資創(chuàng)新

以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收益權(quán)或收費(fèi)權(quán)為質(zhì)押爭取貸款。銀行等金融機(jī)構(gòu)可進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，對經(jīng)濟(jì)效益好的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施可開展項(xiàng)目收益權(quán)或收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，如開展農(nóng)電網(wǎng)收益權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，同時(shí)創(chuàng)造條件逐步將收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款范圍擴(kuò)大到灌溉和水利設(shè)施，交通運(yùn)輸設(shè)施，自來水等。此外，還應(yīng)努力爭取世貿(mào)銀行等國際金融組織提供的低息貸款。

4.結(jié)束語：

本文從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容著手，闡述了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施存在的問題，就目前我國農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)投融資現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出了目前我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資存在的問題，并對幾種基礎(chǔ)設(shè)施融資方式進(jìn)行比較分析。基于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資的重要性和緊迫性，并就此提出了建議。

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