第一篇：議我國(guó)審查逮捕制度的設(shè)置缺陷

議我國(guó)審查逮捕制度的設(shè)置缺陷

楊煌銘?

[摘要] 對(duì)偵查工作實(shí)行充分的必要的監(jiān)督是依法治國(guó)的基本要求，也是一個(gè)法治國(guó)家的基本法律制度，是對(duì)人權(quán)的重要保障。但是，當(dāng)前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的公訴機(jī)關(guān)，因其本身不可能真正成為中立的司法機(jī)構(gòu)，它對(duì)公安機(jī)關(guān)逮捕權(quán)的制約在有效性方面受到了很大的限制。而且，作為對(duì)貪污、賄賂、瀆職等國(guó)家工作人員犯罪案件自行進(jìn)行偵查的機(jī)構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)在自偵案件中還有自行決定逮捕的權(quán)力，這就使其原本薄弱的司法審查更加無(wú)力。

[關(guān)鍵詞] 審查逮捕 偵查監(jiān)督 司法審查

逮捕是偵查機(jī)構(gòu)對(duì)那些有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)、可能判處有期徒刑以上刑罰，而采取其他強(qiáng)制措施不足以防止發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性的犯罪嫌疑人，暫時(shí)剝奪人身自由的強(qiáng)制措施。逮捕屬于我國(guó)刑事訴訟中最為嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施，因?yàn)樗鼤?huì)使犯罪嫌疑人受到較長(zhǎng)時(shí)間的羈押。我國(guó)現(xiàn)行《刑事訴訟法》中規(guī)定的一般逮捕程序是公安機(jī)關(guān)必須首先向檢察機(jī)關(guān)提出逮捕申請(qǐng)書，提交有關(guān)的報(bào)告和案卷材料，以證明逮捕的必要性和合法性，然后由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查并發(fā)布是否批準(zhǔn)逮捕的決定，公安機(jī)關(guān)的逮捕證只能在檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕后才能發(fā)布。表面看起來(lái)，這里確實(shí)存在著司法機(jī)構(gòu)——檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵察機(jī)構(gòu)的司法審查。但是檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的公訴機(jī)關(guān)，本身不可能真正成為中立的司法機(jī)構(gòu)，它對(duì)公安機(jī)關(guān)逮捕權(quán)的制約在有效性方面就受到了限制。而且，作為對(duì)貪污、賄賂、瀆職等國(guó)家工作人員犯罪案件自行進(jìn)行偵查的機(jī)構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)在自偵案件中還有自行決定逮捕的權(quán)力，這就使其原本薄弱的司法審查更加無(wú)力。在后一情況下，檢察機(jī)關(guān)的逮捕決定權(quán)就相當(dāng)于偵查機(jī)構(gòu)自行羈押公民的權(quán)力。

一．中西方審查逮捕制度的一般性差異

按照西方各國(guó)的普遍做法，逮捕屬于一種類似中國(guó)拘傳的行為，它的功能是保證嫌疑人、被告人及時(shí)到庭或到場(chǎng)，只能引起短時(shí)間的羈押。逮捕后應(yīng)“毫不遲延”地將被捕者提交法官面前，由后者對(duì)是否繼續(xù)羈押、是否保釋以及羈押期間等問(wèn)題，通過(guò)開(kāi)庭的方式作出裁判。經(jīng)過(guò)法官的裁判，羈押才成為一種導(dǎo)致嫌?作者實(shí)習(xí)單位：廣西省桂林市到重慶人民檢察院

疑人人身自由受到較長(zhǎng)時(shí)間剝奪的狀態(tài)。這種逮捕與羈押相分離的制度?？梢员ＷC羈押具有高于逮捕的法定條件，并按照更加嚴(yán)格的程序進(jìn)行裁判，從程序上防止嫌疑人受到不公正、不合理的強(qiáng)制措施。

相比之下，在中國(guó)偵察機(jī)關(guān)一旦實(shí)施逮捕，就可以將犯罪嫌疑人連續(xù)羈押兩個(gè)月的時(shí)間。也就是說(shuō)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或決定的逮捕行為，其后果是導(dǎo)致嫌疑人被剝奪人身自由一直達(dá)到兩個(gè)月的時(shí)間。盡管根據(jù)中國(guó)刑事訴訟法的規(guī)定，犯罪嫌疑人及其律師可以就其訴訟權(quán)利的限制或者羈押期間的延長(zhǎng)問(wèn)題提出申訴和控告，辯護(hù)律師還可以代犯罪嫌疑人申請(qǐng)取保候?qū)?，但是這種申訴、控告或者申請(qǐng)取保候?qū)彶蛔阋砸l(fā)針對(duì)羈押的司法救濟(jì)程序。因?yàn)榕c西方各國(guó)不同，中國(guó)的各級(jí)法院都不受理這種申訴、控告或申請(qǐng)。即使犯罪嫌疑人遭受長(zhǎng)時(shí)間的羈押并且明顯屬于錯(cuò)誤，法院也不會(huì)專門針對(duì)羈押合法性問(wèn)題進(jìn)行法庭審判。

由此可見(jiàn)，西方各國(guó)實(shí)行的那種受羈押者直接向最高法院申訴的制度，在中國(guó)是不存在的。實(shí)踐中遭受不當(dāng)羈押的公民及其律師也通常不會(huì)將羈押的合法性問(wèn)題向法院提出訴訟，而是直接向偵查機(jī)構(gòu)的上級(jí)提出申訴，或者向訴訟程序之外的部門，如信訪、人大等機(jī)構(gòu)提出“上訪”。

二、我國(guó)現(xiàn)行審查逮捕制度的實(shí)施效果

在我國(guó)有關(guān)審查逮捕制度的法律法規(guī)中，突出地暴露出如下幾個(gè)問(wèn)題。第一，立法上沒(méi)有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)的審查權(quán)。雖然新修改的刑事訴訟法明確了檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督權(quán)，但卻未進(jìn)一步明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)合法性的審查權(quán)。第二，立法上沒(méi)有規(guī)定明確的糾正權(quán)。沒(méi)有糾正權(quán)就意味著失去了監(jiān)督的意義，一直以來(lái)檢察機(jī)關(guān)都沒(méi)有糾正權(quán)，實(shí)際上只有建議權(quán)。第三，檢察機(jī)關(guān)無(wú)對(duì)違法偵查責(zé)任人的處分權(quán)。雖然《人民檢察院刑事檢察工作細(xì)則》第六十一條規(guī)定：“人民檢察院刑檢部門對(duì)本院的偵查部門偵查活動(dòng)中的違法行為，應(yīng)根據(jù)情節(jié)和后果分別處理?！钡@項(xiàng)規(guī)定僅局限于在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，對(duì)擔(dān)負(fù)著絕大多數(shù)刑事偵查任務(wù)的公安機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)卻沒(méi)有涉及。況且刑檢工作細(xì)則這一項(xiàng)規(guī)定也沒(méi)有權(quán)威性。第四，法律沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)直接介入具體的偵查活動(dòng)權(quán)?，F(xiàn)行法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)有提前介入權(quán)，但究竟怎樣提前，提前到什么時(shí)候這很模糊。從立法本意上看，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為不存在什么提前問(wèn)題，只要是一開(kāi)展偵查活動(dòng)監(jiān)督就同步進(jìn)行，但我國(guó)的提前介入還只限于重、特、大、要案

范圍，范圍是過(guò)窄的，而且還流于形式。

因此，實(shí)踐中我國(guó)偵查機(jī)關(guān)存在著超期羈押、濫用強(qiáng)制措施等問(wèn)題也就不足為奇，其偵查權(quán)缺乏監(jiān)督已給國(guó)家、人民造成了很多財(cái)產(chǎn)和人身上的損害。而這突出地反映在錯(cuò)捕、濫捕的問(wèn)題上，尤其是對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益造成了極大侵害。一方面，一些無(wú)逮捕必要的輕微刑事案件可捕可不捕的，基本上都做了批捕，逮捕面過(guò)寬。主要表現(xiàn)在：捕后相對(duì)不訴案件較多，而真正因不構(gòu)成犯罪作絕對(duì)不訴的很少；另外，捕后經(jīng)法院判決三年以下輕緩刑的被告人約占整個(gè)判決人數(shù)的50%以上。另一方面，對(duì)一些無(wú)足夠證據(jù)證實(shí)涉嫌犯罪的嫌疑人作了批捕，導(dǎo)致捕后因不構(gòu)成犯罪而作絕對(duì)不訴的案件時(shí)有發(fā)生。由此而產(chǎn)生濫用逮捕權(quán)的不良后果：第一，沒(méi)有嚴(yán)格依法辦案，一定程度上損害了法律的尊嚴(yán)，不利于最大限度地保護(hù)當(dāng)事人的合法利益。通過(guò)訴訟活動(dòng)打擊犯罪固然是一層意義上保護(hù)了國(guó)家、社會(huì)和被害人的權(quán)益。但在法治社會(huì)的訴訟活動(dòng)中，還有很多復(fù)雜的法律關(guān)系、法律利益是需要關(guān)注和考慮的。特別是刑事訴訟法修改以后，訴訟參與人的合法權(quán)益在法律上有了明確的規(guī)定，更充分、更全面地保障各方面訴訟參與人的合法權(quán)益，成為現(xiàn)代法治對(duì)司法工作提出的一個(gè)鮮明要求。第二，不符合無(wú)罪推定的原則。沒(méi)有逮捕必要的犯罪嫌疑人尚未經(jīng)法院審理、定罪處罰，從法律上講，他還是個(gè)無(wú)罪的人，因此除非確系必要，不應(yīng)當(dāng)逮捕而剝奪其人身自由。此外，對(duì)不必要逮捕的犯罪嫌疑人予以逮捕也不利于無(wú)罪推定原則的更好貫徹，不利于減輕檢察環(huán)節(jié)的國(guó)家賠償壓力。第三，造成訴訟成本提高和司法資源的極大浪費(fèi)。沒(méi)有逮捕必要而逮捕，致使案件數(shù)量居高不下，辦案力量嚴(yán)重不足，看守所經(jīng)常處于超定額羈押狀態(tài)，如一個(gè)只能容納羈押八個(gè)人的監(jiān)房里，卻羈押了近十五人，客觀上侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的休息權(quán)利，也不利于看守所的管理及羈押人員的衛(wèi)生、健康等，從而造成訴訟成本提高和司法資源的極大浪費(fèi)。而在這些被捕的人中確有相當(dāng)一部分是不必要逮捕的。第四，不利于對(duì)犯罪分子的改造和社會(huì)對(duì)犯罪的綜合治理。我國(guó)刑法、刑事訴訟法其目的除了懲罰犯罪，通過(guò)對(duì)犯罪人本人的處罰達(dá)到特殊預(yù)防并警示他人外，還有一個(gè)改造、教育的功能，這就是改造、教育當(dāng)事人，使其改邪歸正回歸社會(huì)。而對(duì)于不必要逮捕的犯罪嫌疑人，采取逮捕這種嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施，在客觀上會(huì)在其心靈深處投下陰影，不利于其今后順利地回歸社會(huì)。另外也不利于社會(huì)對(duì)犯罪的綜合治理，使一些初犯、偶犯以

及青少年犯在羈押過(guò)程中成為傳授犯罪方法或教唆犯罪的對(duì)象。

三、審查逮捕制度的實(shí)施效果分析

在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的審查逮捕活動(dòng)中，錯(cuò)捕、濫捕現(xiàn)象屢禁不止。其發(fā)生的原因，可以從兩個(gè)層面上進(jìn)行分析。首先，從淺層次上主要是辦案人員執(zhí)法觀念上還普遍存在重打擊輕保護(hù)的執(zhí)法觀念，“夠捕即捕”的思想仍占主導(dǎo)地位，還沒(méi)有很好地執(zhí)行最高人民檢察院在批捕階段要求的輕緩政策；個(gè)別辦案人員業(yè)務(wù)水平不高，對(duì)證據(jù)的判斷分析和對(duì)法律法規(guī)的運(yùn)用理解還不夠全面，也造成了錯(cuò)案的發(fā)生。其次，從深層次上造成濫捕、錯(cuò)捕案件發(fā)生的原因，同我國(guó)檢察機(jī)關(guān)審查逮捕權(quán)的權(quán)力的設(shè)置上自身原來(lái)存在的問(wèn)題有關(guān)。檢察機(jī)關(guān)本身作為犯罪的追訴機(jī)關(guān)，又同時(shí)行使對(duì)犯罪嫌疑人的審查逮捕權(quán)，而在行使逮捕權(quán)時(shí)卻沒(méi)有處于一個(gè)相對(duì)中立的地位，造成了檢察機(jī)關(guān)在審查逮捕時(shí)不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些權(quán)力行使不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。

中國(guó)目前的審查逮捕制度在整體上的構(gòu)造缺陷，應(yīng)當(dāng)主要表現(xiàn)為缺少一個(gè)中立的裁判者。在我國(guó)現(xiàn)今的審查逮捕制度中由中立司法機(jī)構(gòu)主持的司法審查和授權(quán)機(jī)制并不存在。無(wú)論是逮捕還是對(duì)犯罪嫌疑人捕后長(zhǎng)時(shí)間的羈押，都是由檢察機(jī)關(guān)通過(guò)秘密審查來(lái)發(fā)布許可令狀的，而沒(méi)有類似法院這樣一個(gè)中立的司法授權(quán)機(jī)構(gòu)，也不經(jīng)過(guò)專門的授權(quán)程序。即使犯罪嫌疑人及其律師要求將羈押措施變更為取保候?qū)?，也無(wú)法向不承當(dāng)偵查和公訴職責(zé)的司法機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)。這樣，那種由司法機(jī)構(gòu)主持進(jìn)行的所謂“程序性審查”活動(dòng)在中國(guó)偵查程序中就不會(huì)存在，那種由控辯雙方同時(shí)參與的聽(tīng)審活動(dòng)在中國(guó)偵查程序中也就無(wú)從進(jìn)行?？梢哉f(shuō)，中國(guó)的審查逮捕制度還不具有“訴訟”的形態(tài)，而完全屬于一種超職權(quán)主義的、行政化的單方面追訴活動(dòng)。在這里，無(wú)論是專門性調(diào)查活動(dòng)，還是有關(guān)限制公民基本自由和權(quán)益的決定，都是由公訴機(jī)構(gòu)自行決定，而不是由中立機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)。因此，這種制度設(shè)計(jì)不符合“控訴和裁判職能分離”、“司法最終裁決”等一系列現(xiàn)代法治的基本原則。所以目前審查逮捕司法實(shí)踐中出現(xiàn)較多的非法羈押、超期羈押等現(xiàn)象，主要應(yīng)導(dǎo)源于這種由追訴機(jī)構(gòu)兼負(fù)司法審查職能的審查逮捕制度所致。

第二篇：我國(guó)行政復(fù)議制度及其缺陷

我國(guó)行政復(fù)議制度及其缺陷

【摘要】隨著當(dāng)今社會(huì)市場(chǎng)化、城市化、信息化、現(xiàn)代化與全球化接踵而至，甚至相互交織，現(xiàn)代社會(huì)日益呈現(xiàn)出民主與法制建設(shè)不斷加強(qiáng)的跡象。行政復(fù)議作為我國(guó)行政法律體系的重要組成部分，在社會(huì)生活中發(fā)揮著積極作用。但是，行政復(fù)議制度在立法方面的缺陷，制度設(shè)計(jì)上的諸多不合理，以及復(fù)議制度實(shí)施水平上的欠缺等因素，都使得行政復(fù)議制度在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果。完善行政復(fù)議制度，更好的發(fā)揮行政復(fù)議“裁判員”的角色成了時(shí)下迫不及待的任務(wù)。

本文試圖通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度的研究，一方面將我國(guó)行政復(fù)議制度準(zhǔn)確定位，另一方面揭示行政復(fù)議制度在理論上和實(shí)踐中存在的缺陷，并就如何完善和構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的行政復(fù)議制度提出自己的一點(diǎn)見(jiàn)解。

【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議；法律法規(guī)；行政行為；行政相對(duì)人

一、行政復(fù)議簡(jiǎn)述

1．行政復(fù)議制度的概念論述

從我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)行政復(fù)議制度的立法和實(shí)踐入手，我們認(rèn)為行政復(fù)議是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法請(qǐng)求上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或其他法定復(fù)議機(jī)關(guān)重新審查該具體行政行為的合法性，適當(dāng)性，行政復(fù)議機(jī)關(guān)按照法定程序?qū)Ρ簧暾?qǐng)的具體行政行為進(jìn)行審查，并做出決定的一種法律制度。①

2．行政復(fù)議制度的功能

所謂行政復(fù)議的功能，是指它能起什么作用，達(dá)到怎么養(yǎng)的目的，完成什么樣的任務(wù)。也就是我們通常所說(shuō)的建立行政復(fù)議制度的意義。行政復(fù)議制度作為一項(xiàng)法律制度它同其它法律制度一樣，具有“雙刃劍”的功效。①是防止和糾正不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。通過(guò)行政復(fù)議一方面對(duì)的工作人員的違法行為給予違法裁定，并糾正錯(cuò)誤；另一方面能夠有效監(jiān)督和規(guī)范行政人員的工作，進(jìn)而使他們不斷提高執(zhí)法水平。②保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。行政復(fù)議制度的設(shè)立、行政復(fù)議法律條文的頒布和貫徹落實(shí)，對(duì)于懲治行政主體的違法或不當(dāng)行為，對(duì)于保護(hù)受諸如濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、粗暴執(zhí)法等行為侵害的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益起到了積極而長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。3．我國(guó)行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀

行政復(fù)議制度是近代民主政治的產(chǎn)物，在世界范圍內(nèi)己經(jīng)得到了普遍的發(fā)展和應(yīng)用。從我國(guó)整個(gè)行政復(fù)議制度的發(fā)展歷程來(lái)看，“行政復(fù)議”一詞是隨著80年代我國(guó)行政法學(xué)而逐漸興起的。1990年《行政復(fù)議條例》的頒布標(biāo)志著我國(guó)行政復(fù)議制度進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段，而1999年《行政復(fù)議法》的頒布、實(shí)施又促使我國(guó)的行政復(fù)議制度進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段。它明確和適當(dāng)擴(kuò)大了行政復(fù)議的范圍，將抽象行政行為列入復(fù)議審查范圍。在某些方面又規(guī)定了國(guó)務(wù)院最終裁定原則，并且加大了對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)，全方位推進(jìn)便民原則等等。行政復(fù)議制度，作為一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)機(jī)制和對(duì)行政相對(duì)人的救濟(jì)保護(hù)機(jī)制，從開(kāi)始

登上中國(guó)法制的舞臺(tái)到現(xiàn)在，發(fā)揮著來(lái)越重要的作用。并且隨著行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)和會(huì)生活的介入日益深入，它對(duì)社會(huì)主體的權(quán)利義務(wù)影響日益擴(kuò)大。

但是行政復(fù)議在當(dāng)下我國(guó)的制度實(shí)踐令人堪憂，公眾對(duì)行政復(fù)議認(rèn)同感的日益下降便是其尷尬處境的真實(shí)寫照。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)近年來(lái)全國(guó)和地方行政復(fù)議案件總數(shù)與行政訴訟案件總數(shù)“倒置”問(wèn)題突出。時(shí)下困境主要表現(xiàn)在以下三方面：①行政復(fù)議受案數(shù)在歷經(jīng)短暫的輝煌之后呈明顯下滑趨勢(shì)。②行政復(fù)議案件居高不下的維持率致使行政復(fù)議制度的公正性遭受貶損。③行政復(fù)議繁瑣的內(nèi)部處理程序致使行政復(fù)議制度的效率優(yōu)勢(shì)無(wú)法有效發(fā)揮。

因此總的說(shuō)來(lái)，我國(guó)的行政復(fù)議制度是一個(gè)年輕的制度。它同國(guó)外英、美、法、德、日等國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的成熟的復(fù)議制度相比，還存在許多不足和需要完善之處，并且實(shí)施狀況令人堪憂已經(jīng)成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。為此，立足于我國(guó)實(shí)際，探尋行政復(fù)議制度在當(dāng)下中國(guó)的困境和可能出路，應(yīng)當(dāng)成為學(xué)界同仁的重要使命。

②

二、我國(guó)行政復(fù)議制度的缺陷

我國(guó)的行政復(fù)議制度建立以來(lái)，在監(jiān)督和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政、保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益方面起到了重要作用，取得了一定的成就。但要看到，行政復(fù)議制度在我國(guó)的發(fā)展時(shí)間很短，在很多方面與西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大的差距，我們對(duì)行政復(fù)議制度的研究也處于探索階段。特別是隨著我國(guó)加入WTO和對(duì)外開(kāi)放的進(jìn)一步深化，很多法律制度，包括行政復(fù)議制度在內(nèi)都面臨著挑戰(zhàn)。我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度的一些規(guī)定已經(jīng)在實(shí)踐中暴露出了它的缺陷。具體表現(xiàn)在：

1．行政復(fù)議制度性質(zhì)尚不明確

行政復(fù)議制度究竟是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度還是公眾的權(quán)利救濟(jì)制度？《行政復(fù)議法》

第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！痹撘?guī)定將我國(guó)行政復(fù)議制度直接定性為“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”，因此行政復(fù)議制度無(wú)論是實(shí)體上還是程序上都是按照“行政化”的特點(diǎn)來(lái)設(shè)計(jì)和運(yùn)行。一直以來(lái)，我們?cè)絹?lái)越強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的行政內(nèi)部審查職權(quán)，而越來(lái)越忽視其行政救濟(jì)職能。對(duì)行政相對(duì)人而言，行政復(fù)議是一種救濟(jì)途徑；對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，行政復(fù)議已從一種監(jiān)督機(jī)制逐漸轉(zhuǎn)化為內(nèi)部考核機(jī)制。對(duì)此，學(xué)者們對(duì)行政復(fù)議的性質(zhì)認(rèn)定也不盡相同。而行政復(fù)議制度的救濟(jì)功能正在被逐漸的淡化。③

2．行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性欠缺

根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是縣級(jí)以上人民政府及其所屬工作部門的法制機(jī)構(gòu)，而全國(guó)各級(jí)法制部門的設(shè)置沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，有的是工作部門，有的是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有的根本沒(méi)有行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和專門的行政復(fù)議工作人員。沒(méi)有縱向?qū)哟紊系慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致各法制機(jī)構(gòu)在具體承辦復(fù)議事項(xiàng)時(shí)難免由于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而受部門利益或偏私的影響，無(wú)法獨(dú)立進(jìn)行復(fù)議活動(dòng)。從而無(wú)法保證在復(fù)議審查中的公正、中立的立場(chǎng)。

入世時(shí)我國(guó)曾經(jīng)承諾：“負(fù)責(zé)審查行政行為的法庭將公正處事并獨(dú)立于行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并且不會(huì)與事務(wù)的處理結(jié)果有任何實(shí)質(zhì)性的利害關(guān)系?！钡俏覈?guó)現(xiàn)在的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)還尚

處在“下級(jí)服從上級(jí)”和行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制體制下面。他們無(wú)法確保審判的公正和獨(dú)立。更為嚴(yán)重的是還時(shí)常遭到打擊報(bào)復(fù)。

3．行政復(fù)議終局裁決違背司法最終裁決原則

一般來(lái)說(shuō)，在行政復(fù)議與行政訴訟之間，行政復(fù)議只是解決行政爭(zhēng)議的第一階段，其法律效力具有非終局性。行政相對(duì)人若對(duì)行政復(fù)議決定不服，可提起行政訴訟。司法最終解決的例外即是行政復(fù)議終局。我國(guó)行政復(fù)議法中行政復(fù)議終局的規(guī)定，意味著部分復(fù)議案件排斥司法監(jiān)督，削弱行政訴訟對(duì)行政復(fù)議活動(dòng)的監(jiān)督制約；同時(shí)行政復(fù)議終局意味著剝奪了行政相對(duì)人的訴權(quán)，即使行政相對(duì)人對(duì)復(fù)議決定不服，也無(wú)權(quán)得到司法救濟(jì)，不利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，背離了設(shè)立行政復(fù)議制度的立法初衷。行政復(fù)議終局與現(xiàn)代法治關(guān)于“司法最終解決”原則背道而馳，甚至使一部分違法的行政復(fù)議案件逃避司法審查成為一種合法的實(shí)然狀態(tài)。⑦

4．行政復(fù)議與行政訴訟銜接不暢通

行政復(fù)議和行政訴訟是我國(guó)重要的行政救濟(jì)制度，二者相互銜接和相互配套。行政復(fù)議是行政程序的內(nèi)部監(jiān)督。行政訴訟是司法程序的外部監(jiān)督。行政復(fù)議是行政訴訟的前置救濟(jì)程序。兩者銜接不暢通主要表現(xiàn)在：

首先是界定不明確。《行政訴訟法》所規(guī)定的對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以進(jìn)入行政訴訟程序。但是實(shí)踐中什么是經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的案件界定不明。例如是否包括復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理的案件?如果對(duì)于非復(fù)議前置的申請(qǐng)作出不予受理決定的，是否能進(jìn)入行政訴訟程序?

其次是限制訴訟權(quán)。“法律法規(guī)規(guī)定行政復(fù)議作為行政訴訟前置程序的，公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為不服的，必須先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟?！币簿褪钦f(shuō)對(duì)于有復(fù)議前置程序的案件，行政相對(duì)人不能直接進(jìn)行訴訟。

最后是范圍不一致。行政復(fù)議的受理范圍和行政訴訟的受案范圍不銜接。我國(guó)行政訴訟的受案范圍，僅限于對(duì)涉及人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而行政復(fù)議的受理范圍涉及具體行政行為和抽象行政行為的合法性和合理性審查，涉及保護(hù)包括人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)以及政治權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利，其遠(yuǎn)遠(yuǎn)比行政訴訟的保護(hù)范圍寬泛得多。兩者不相對(duì)應(yīng)導(dǎo)致銜接困難。③⑥

5．行政復(fù)議制度實(shí)踐中的困境

幾年來(lái)的實(shí)踐卻毋庸置疑地表明，行政復(fù)議制度的實(shí)施效果未能盡如人意，人們所預(yù)想的及時(shí)化解糾紛、減輕法院負(fù)擔(dān)及方便人民群眾的制度目標(biāo)均未能夠?qū)崿F(xiàn)。可以說(shuō)，行政復(fù)議制度在很多地方已經(jīng)“陷入困境”：

①行政復(fù)議受案數(shù)下滑

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年全國(guó)行政復(fù)議案件總數(shù)為74448件，比1999 年同比增幅超過(guò)100%;2001 年案件總數(shù)又上升至83487件，比2000年同比增長(zhǎng)8.6%。然而，自2002 年開(kāi)始，全國(guó)行政復(fù)議案件卻呈現(xiàn)出下滑趨勢(shì)，當(dāng)年全國(guó)總體下降幅度為8.4%。全國(guó)行政復(fù)議案件也呈現(xiàn)出“中間大、兩頭小”的明顯反差，即市級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議案件較多，而省部級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)特別是區(qū)縣級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議案件則明顯偏少。

②行政復(fù)議公正性受到貶損 ②

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在數(shù)量及其有限的行政復(fù)議案件中維持原判的案件居然高達(dá)50%。維持原判并沒(méi)有錯(cuò)，關(guān)鍵是背后非正常因素在起掌控作用的話，那就有錯(cuò)了。近些年來(lái)人們?yōu)槭裁辞嗖A于“信訪”這種程序，而不愿意選擇行政復(fù)議途徑來(lái)解決問(wèn)題呢，我們說(shuō)公正性的缺失是最大的隱憂。

③行政復(fù)議程序繁瑣

行政復(fù)議制度的一個(gè)明顯優(yōu)勢(shì)就在于快捷、便利。然而，從行政復(fù)議制度實(shí)踐所反饋的信息來(lái)看，這一理論上的優(yōu)勢(shì)非但沒(méi)有化為現(xiàn)實(shí)，在很多時(shí)候反而走向事物的反面。行政復(fù)議解決糾紛效率的低下業(yè)已成為全國(guó)各地的普遍現(xiàn)象。例如，一個(gè)市級(jí)人民政府所辦理的行政復(fù)議案件大致就需要經(jīng)歷“經(jīng)辦人——分管副處長(zhǎng)——處長(zhǎng)——法制辦分管副主任——法制辦主任分——管副秘書長(zhǎng)——秘書長(zhǎng)——分管副市長(zhǎng)——市長(zhǎng)”的漫長(zhǎng)過(guò)程。只要哪一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了耽擱，那么整個(gè)復(fù)議程序就不得不暫停下來(lái)。等到最后的批示下發(fā)給案件經(jīng)辦人，至少會(huì)白白花去半個(gè)多月的時(shí)間。按照這種層層送審的行政復(fù)議，由于每個(gè)環(huán)節(jié)緊緊相扣，必然成為官官相護(hù)腐敗之風(fēng)的溫床。

②

三、我國(guó)行政復(fù)議制度的完善

1．立法明確化

我國(guó)《行政復(fù)議法》在立法方面有很多的缺陷，針對(duì)其合理性，以及抽象行政行為來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)在：它規(guī)定對(duì)抽象行政行為的復(fù)議首先不能單獨(dú)申請(qǐng)，也不涉及其合理性審查；其次，對(duì)抽象行政行為的處理決定法律尚沒(méi)有規(guī)定如何做出實(shí)體決定。最后對(duì)復(fù)議合理性審查的困境在于它的模糊和缺乏可操作性。因此，在市場(chǎng)化和全球化日益加劇的今天，對(duì)法律法規(guī)的嚴(yán)格要求是為了適應(yīng)全球法制的挑戰(zhàn)，我們有需要，也有必要重新完善《行政復(fù)議法》。

2．完善復(fù)議程序和擴(kuò)大復(fù)議范圍

程序是保證合法正確地作出復(fù)議決定的先決條件。行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持合法、準(zhǔn)確、及時(shí)、便民原則的基礎(chǔ)上，增加公開(kāi)性和可操作性，增加必要的程序規(guī)定，做到既保證行政效率，又注意維持行政復(fù)議的公正性。完善行政復(fù)議做到：第一、規(guī)范和完善行政復(fù)議案件的申請(qǐng)、立案、受理、審查、決定、執(zhí)行的各環(huán)節(jié)的程序性規(guī)定，并將其細(xì)化。第二、強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政機(jī)關(guān)的具體行政行為審查的監(jiān)督性。第三、改變以往單純“書面審查為主”的審理模式，增設(shè)聽(tīng)證程序和回避制度。

行政復(fù)議受案范圍的逐漸擴(kuò)大是現(xiàn)代行政法制發(fā)展的必然趨勢(shì)。然而要把抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍，筆者認(rèn)為，為了更好地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益及公共利益和監(jiān)督抽象行政行為，行政復(fù)議法應(yīng)當(dāng)允許行政相對(duì)人單獨(dú)提出對(duì)抽象行政行為的審查申請(qǐng)。③

3．設(shè)立獨(dú)立復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員

我國(guó)行政復(fù)議行政性傾向的最顯著的弊端是行政復(fù)議活動(dòng)缺乏公正性，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)隸屬于行政機(jī)關(guān)，難以對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)行有效的內(nèi)部監(jiān)督。在各級(jí)政府配套成立行政復(fù)議委員會(huì)，保證其獨(dú)立性、公正性能夠達(dá)到最終裁決的目的。

另外，建立職業(yè)化、專業(yè)化的行政復(fù)議人員對(duì)實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的公正性也尤為重要。行政復(fù)議人員由于其職位的特殊性必須具備專門化的知識(shí)，知識(shí)的專門化又形成一道“知識(shí)的柵

欄”阻隔了不正當(dāng)?shù)母缮妗?/p>

其次，對(duì)于重大復(fù)雜和專業(yè)化程度較高的復(fù)議案件，建立“專家陪審”制度。據(jù)了解，目前實(shí)際上已有個(gè)別行政復(fù)議機(jī)關(guān)聘請(qǐng)非本機(jī)關(guān)的專家作為復(fù)議“顧問(wèn)”，以保證行政復(fù)議的公正性和權(quán)威性。

4．完善行政公開(kāi)透明制度和監(jiān)督保障制度

行政復(fù)議的法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，并且是合法有效的規(guī)范性文件。影響申請(qǐng)人重大權(quán)益的行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)公開(kāi)審理，允許新聞媒體進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)直播，允許公民旁聽(tīng)。但案件涉及申請(qǐng)人的個(gè)人隱私、商業(yè)秘密或國(guó)家機(jī)密的除外。申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人可以申請(qǐng)不公開(kāi)審理，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)在接到申請(qǐng)后5天內(nèi)作出裁定，如果不服可以申請(qǐng)復(fù)核一次。行政復(fù)議決定必須說(shuō)明理由，包括認(rèn)定的事實(shí)和法律依據(jù)。

建立和完善監(jiān)督保障制度，規(guī)范執(zhí)行行政復(fù)議法的全過(guò)程。各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)及其行政復(fù)議機(jī)構(gòu)要從明確辦案人員法定責(zé)任起，至案件結(jié)案止，建立和完善執(zhí)法責(zé)任及錯(cuò)案追究。使整個(gè)行政復(fù)議工作在規(guī)制的狀態(tài)下運(yùn)行，把行政復(fù)議過(guò)程置于社會(huì)、群眾的監(jiān)督之下。⑤

5．完全確立司法最終原則

行政復(fù)議本身是一種具體行政行為，應(yīng)當(dāng)接受司法審查。確立行政復(fù)議終局，不但削弱行政訴訟對(duì)行政復(fù)議的監(jiān)督力度，而且有悖于“司法最終解決”原則。對(duì)于行政復(fù)議決定的最終效力問(wèn)題，國(guó)外持否定態(tài)度他們認(rèn)為司法訴訟是最終救濟(jì)，不存在不受司法審查的行政行為。我國(guó)應(yīng)借鑒“司法最終審查”理念，逐步取消行政復(fù)議終局制度，更好地適應(yīng)全球化的要求，順應(yīng)各國(guó)“司法最終解決”發(fā)展趨勢(shì)，更為全面、廣泛地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。④

小結(jié)

我國(guó)行政復(fù)議制度經(jīng)過(guò)短短的十幾年的發(fā)展，確實(shí)取得了令人可喜的成績(jī)，但我們也應(yīng)該客觀地看到它同西方，如英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、日本、法國(guó)等國(guó)家復(fù)議制度的差距。我國(guó)行政復(fù)議制度在現(xiàn)實(shí)中仍有許多不足和缺陷。因此對(duì)其改革是勢(shì)在必行的。本文在分析我國(guó)行政復(fù)議制度不足的基礎(chǔ)上，就如何完善和構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的行政復(fù)議制度提出了幾點(diǎn)設(shè)想。相信隨著人們法律意識(shí)和認(rèn)知程度的提高，行政復(fù)議以其受案范圍廣、效率高、不收費(fèi)等特點(diǎn)，一定能夠順應(yīng)我國(guó)實(shí)際，開(kāi)創(chuàng)出中國(guó)特色的行政復(fù)議體制。

【參考文獻(xiàn)】

①王維達(dá)：《中國(guó)行政法學(xué)教程》, 同濟(jì)大學(xué)出版社2006年版P217頁(yè)

②章志遠(yuǎn)：行政復(fù)議困境的解決之道,2008年2月第1期

③曹慧麗、陳美玲、許群：我國(guó)行政復(fù)議制度在實(shí)踐中的若干問(wèn)題與完善,2007年5月第3 期 ④張麗：淺析我國(guó)行政復(fù)議制度的不足與完善,2005年4月 第3卷第2 期

⑤江凌：認(rèn)真實(shí)踐〔三個(gè)代表〕切實(shí)搞好行政復(fù)議, 2004年9月政府法制報(bào)

⑥應(yīng)松年：《行政法與行政訴訟法學(xué)》, 法律出版社 2005年版P435頁(yè)

⑦梁麗娟:我國(guó)行政復(fù)議制度市場(chǎng)化解讀,2007年6月第15卷 第2期。

第三篇：淺談我國(guó)人民陪審員制度的缺陷及其完善

淺談我國(guó)人民陪審員制度的缺陷及其完善

[摘要]2004年8月28日,第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》),對(duì)人民陪審員的產(chǎn)生、條件、任期,及權(quán)利義務(wù)和陪審的范圍等都作了明確的規(guī)定,標(biāo)志著人民陪審員制度將更加完善和規(guī)范。①她是我國(guó)人民行使民主權(quán)利的一條有效途徑，然而,這一制度在我國(guó)的司法實(shí)踐中卻未能得到有效實(shí)施，針對(duì)陪審員制度的缺陷和完善提出淺薄的意見(jiàn)。

[關(guān)鍵詞]人民陪審員制度缺陷完善

民事訴訟陪審員制度是指在民事訴訟過(guò)程中從審判機(jī)關(guān)審判人員之外的社會(huì)公民中產(chǎn)生陪審員參與審理案件的一項(xiàng)司法制度。它源于西方國(guó)家, 于清朝末年引人中國(guó), 它是我國(guó)民事訴訟制度中吸收并借鑒外國(guó)有益經(jīng)驗(yàn), 結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情的基礎(chǔ)上確立并使之發(fā)展而成的。②然而這一制度在實(shí)踐中產(chǎn)生了許多迫切需要解決的問(wèn)題。突出的問(wèn)題表現(xiàn)在:

一、陪審員素質(zhì)過(guò)低且結(jié)構(gòu)不合理

在今年暑假民庭的實(shí)踐中，接觸到民事訴訟的審判程序。得知法院在進(jìn)行一審的民事案件中，很多一部分都沒(méi)有陪審員，開(kāi)庭審理案件時(shí)，法官常以陪審員有任務(wù)出差等理由來(lái)推脫，而且陪審員中很大一部分是社會(huì)界人士自愿報(bào)名參加的，或者是一些企事業(yè)單位不懂法律的人濫竽充數(shù)到陪審員隊(duì)伍中去的。這樣，人民陪審員制度成為了法庭的擺設(shè)，法官的陪襯，非常不利于人民陪審員制度的落實(shí)，而且使得人民群眾對(duì)“司法民主”的信任度大大降低。按照我國(guó)法律的規(guī)定，目前我國(guó)的陪審員一般都采用任期制，任期一般為2 年或者3 年，而且可以連選連任。然而，有的陪審員甚至由于某些原因會(huì)連續(xù)擔(dān)任陪審員達(dá)10 年或20 年之久，成了所謂的“陪審專業(yè)戶”，而事實(shí)上如果陪審員的任期過(guò)長(zhǎng)的話不僅不利于調(diào)動(dòng)和保持其參加審判的積極性，而且不利于發(fā)揮審判員在審判中應(yīng)起的作用，失去了人民陪審的意義。

二、人民陪審員產(chǎn)生的途徑不規(guī)范

我國(guó)現(xiàn)行《人民法院組織法》中第38 條規(guī)定：“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿23 歲的公民，可以被選舉為人民陪審員?！边@樣的規(guī)定再加上當(dāng)前我國(guó)公民的法治觀念和參與意識(shí)并 1

不是很強(qiáng)，導(dǎo)致一些地方法院干脆自己直接聘請(qǐng)一些人大代表、有職有權(quán)的行政干部或者是有名氣、有名望的企業(yè)家等名人來(lái)做陪審員。他們當(dāng)中，很大一部分，不懂法，又沒(méi)有經(jīng)過(guò)培訓(xùn)，在崗位上，往往不能發(fā)揮陪審員的作用?！稕Q定》里雖然規(guī)范了陪審員的產(chǎn)生方式和程序,但是,按照規(guī)定,陪審員的產(chǎn)生方式是符合條件的公民,由其所在單位或者戶籍所在地的基層組織推薦或者本人申請(qǐng),由基層法院會(huì)同同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。但是，在當(dāng)前對(duì)于陪審制度缺乏足夠認(rèn)識(shí)的形勢(shì)下,符合條件的本人又有多少人會(huì)主動(dòng)申報(bào)呢? 為此,對(duì)陪審員的產(chǎn)生方式更加規(guī)范和細(xì)化，勢(shì)在必行。

三、陪審人員的參與意識(shí)不強(qiáng)

《決定》中對(duì)陪審員的性質(zhì)、地位和職責(zé)作了明確規(guī)定:人民陪審員除不能擔(dān)任審判長(zhǎng)外,與法官享有同等權(quán)利。然而,當(dāng)前一些陪審員對(duì)于陪審制度知之甚少,或者根本不懂、不了解,再加上現(xiàn)階段國(guó)家民主政治建設(shè)的積極性不高,法制意識(shí)不強(qiáng)，于是一些人民陪審員把陪審工作看作額外的負(fù)擔(dān)或是走走過(guò)場(chǎng)而已。當(dāng)法院發(fā)出邀請(qǐng)時(shí),常被以本職工作忙等理由推辭,請(qǐng)而不來(lái)或者即使來(lái)了也是陪而不審,案件審理時(shí)一言不發(fā),案件評(píng)議時(shí)隨聲附和。陪審員在工作中不能起到應(yīng)有的作用。

民事訴訟實(shí)行陪審員制度, 從民主的角度看,它的實(shí)質(zhì)在于能使社會(huì)普通公民參與司法審理案件的過(guò)程, 體現(xiàn)了人民民主的優(yōu)越性。尤其在我國(guó),它是人民群眾直接參與國(guó)家管理的具體體現(xiàn), 是審判機(jī)關(guān)走群眾路線, 接受群眾監(jiān)督的體現(xiàn), 也是保證司法公正的一項(xiàng)有力措施。然而, 要真正實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值，筆者認(rèn)為：

一、應(yīng)明確規(guī)定陪審員的任職條件

陪審員應(yīng)具有一定的法學(xué)專業(yè)知識(shí)，且應(yīng)經(jīng)過(guò)考核認(rèn)定；具有良好的政治思想道德素質(zhì)和較好的文化水平和語(yǔ)言表達(dá)能力。總之,通過(guò)吸收社會(huì)公民報(bào)名參加考核認(rèn)定, 擇擾錄用并建立陪審員培訓(xùn)學(xué)習(xí)及上崗制度，實(shí)行陪審員檔案制度。在目前的情況下, 筆者認(rèn)為，法學(xué)研究工作者、法學(xué)教育者以及廣大律師人員等都適合擔(dān)任民事訴訟中的陪審員。他們具有豐富的理論水平或?qū)I(yè)技能,為法院審理案件提供理 論依據(jù)，科學(xué)性更強(qiáng), 更富有權(quán)威性。

二、應(yīng)明確規(guī)定陪審員的產(chǎn)生辦法

首先，陪審員只能從符合任職條件的公民中產(chǎn)生, 其次應(yīng)由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核和任命，由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)推薦具有專業(yè)技能的社會(huì)人士，并根據(jù)他們的能力作為具體案件的陪審員。

三、應(yīng)提高對(duì)陪審制度的認(rèn)識(shí)

在實(shí)踐中，法院可以通過(guò)強(qiáng)化人民陪審員的教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn),為其依法參與審判活動(dòng)夯實(shí)法律業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。并同司法行政機(jī)關(guān)有針對(duì)性地、不定期地進(jìn)行業(yè)務(wù)集訓(xùn),使陪審員能夠真正認(rèn)識(shí)陪審工作的重要性,積極參與到陪審工作中去。在工作中，陪審員也要注意加強(qiáng)法律知識(shí)和各方面文化知識(shí)的學(xué)習(xí)和研究,不斷提高自身的法律素質(zhì)和文化修養(yǎng), 充分認(rèn)識(shí)到陪審員制度是人民民主的重要組成部分, 需要大家共同努力。同時(shí)法院可以把法院工作的評(píng)議、考核、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定、有關(guān)人員的職務(wù)晉升等要求進(jìn)行掛鉤,實(shí)行獎(jiǎng)懲，充分調(diào)動(dòng)他們的積極性, 加強(qiáng)他們的責(zé)任心。

我們知道，人民陪審制度是我國(guó)人民行使民主權(quán)利的一條有效途徑。人民陪審制度屬于整套司法制度中必不可少的環(huán)節(jié), 對(duì)于這個(gè)環(huán)節(jié)的完善必將會(huì)給整個(gè)司法制度帶來(lái)效率和公平。這需要我們不斷地完善，不斷地努力。① 關(guān)于完善人民陪審員制度的決定.法制日?qǐng)?bào), 2004-08-30(3).② 梁太波.論我國(guó)民事訴訟陪審員制度的缺陷與完善.《桂海論叢》16卷第4期 2000，8.

第四篇：我國(guó)人大制度的缺陷分析

王龍飛：民主的平臺(tái)期：當(dāng)代中國(guó)基層治理中的縣級(jí)人大常委會(huì)

【內(nèi)容提要】 在當(dāng)前的基層治理體系中，縣級(jí)人大常委會(huì)實(shí)際的運(yùn)作偏離了其法理地位，行政化色彩日益濃厚。這種偏離導(dǎo)致縣級(jí)人大常委會(huì)與縣級(jí)人大代表和選民之間權(quán)力連接的斷裂，缺乏民意的支持使縣級(jí)人大及其常委會(huì)的法定權(quán)力進(jìn)一步虛化，具體體現(xiàn)為黨管干部的原則架空了人事權(quán)，重大事項(xiàng)決定權(quán)淪為事后確認(rèn)，對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)虛置。同時(shí)，九十年代以后，縣級(jí)人大常委會(huì)的工作創(chuàng)新和制度改革也只是徒具形式，難以收到實(shí)質(zhì)性的政治效果。總體看來(lái)，縣級(jí)人大制度內(nèi)部的改革空間和制度潛力已基本釋放殆盡，中國(guó)基層民主的建設(shè)進(jìn)入一個(gè)平臺(tái)期，要想突破這個(gè)發(fā)展平臺(tái)期，使基層民主改革取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，必須從縣級(jí)人大常委會(huì)外部著手，改變基層治理體制的整體政治權(quán)力格局。

【關(guān) 鍵 詞】基層治理/民主/縣級(jí)人大常委會(huì)

近年來(lái)，海內(nèi)外研究中國(guó)地方人大的學(xué)者開(kāi)始提出這樣一種觀點(diǎn)，即隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化和政治體制的改革，中國(guó)的地方各級(jí)人大常委會(huì)尤其是省級(jí)以下的縣市級(jí)人大常委會(huì)，在地方治理中逐漸掌握了實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，由以往的“橡皮圖章”轉(zhuǎn)變?yōu)椤颁撚　?。①他們引用了一系列地方人大常委?huì)述職評(píng)議地方“一府兩院”的工作，以及否決地方司法機(jī)關(guān)的工作報(bào)告等案例，論證中國(guó)的地方人大常委會(huì)尤其是縣級(jí)人大常委會(huì)正在經(jīng)歷一個(gè)通過(guò)制度創(chuàng)新迅速獲得實(shí)權(quán)的轉(zhuǎn)型階段。而研究者本人通過(guò)實(shí)地調(diào)研卻發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)歷了上世紀(jì)八十年代制度的草創(chuàng)時(shí)期和九十年代制度的規(guī)范化成長(zhǎng)期之后，最近十幾年縣級(jí)人大常委會(huì)的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)平臺(tái)期。與八九十年代的運(yùn)作活力與探索熱情相比，當(dāng)前中國(guó)縣級(jí)人大常委會(huì)的運(yùn)作陷入一種僵化的路徑依賴之中，這種以形式化、程序化為核心的建設(shè)路徑不僅制約了縣級(jí)人大自身的進(jìn)一步發(fā)展，也深刻影響著中國(guó)基層治理的民主化進(jìn)程。

一、基層治理中運(yùn)作定位的偏離：行政化

按照憲法和相關(guān)法律規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)是各級(jí)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，常委會(huì)成員由人大選舉產(chǎn)生，在閉會(huì)期間行使人大的部分職權(quán)，對(duì)人大負(fù)責(zé)。因此，人大常委會(huì)的法理地位在人民代表大會(huì)之下，它只是在閉會(huì)期間處理人大事務(wù)的一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)。各級(jí)人民代表大會(huì)都是代議制民主機(jī)關(guān)，遵循的應(yīng)該是代議制民主由下而上負(fù)責(zé)的權(quán)力原則，常委會(huì)由代表選舉產(chǎn)生，代表的權(quán)力是常委會(huì)合法性的來(lái)源，我國(guó)憲法和相關(guān)組織法的規(guī)定也體現(xiàn)了這一基本原則。但是，在政治實(shí)踐中，縣級(jí)人大常委會(huì)的運(yùn)作定位逐漸偏離了其法理定位，演化成縣級(jí)人大的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，常委會(huì)的運(yùn)作呈現(xiàn)濃重的行政化色彩。

這種行政化色彩首先是體現(xiàn)在常委會(huì)內(nèi)部，從法理上講，常委會(huì)成員集體行使職權(quán)，各個(gè)常委之間是平等的關(guān)系。但是在政治實(shí)踐中，常委會(huì)內(nèi)部已經(jīng)形成了等級(jí)分明的體系。為了貫徹黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)，縣級(jí)人大常委會(huì)要通過(guò)它的黨組對(duì)同級(jí)黨委負(fù)責(zé)，而黨委本身是一個(gè)等級(jí)森嚴(yán)的組織體系，貫徹的是下級(jí)服從上級(jí)，由下向上負(fù)責(zé)的行政化邏輯。而人大常委會(huì)黨組成員與常委會(huì)主任之間高度重合，除了一兩名民主黨派或者無(wú)黨派的副主任之外，其他的常委會(huì)副主任基本上都是人大常委會(huì)黨組的成員。而在貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則之下，人大常委會(huì)的主要決策權(quán)是由人大常委會(huì)黨組行使的，人大常委會(huì)黨組才是縣級(jí)人大的核心領(lǐng)導(dǎo)力量。因此，當(dāng)前中國(guó)縣級(jí)人大常委會(huì)內(nèi)部，形成了一個(gè)類似于黨委和政府的行政化的組織體系，即人大常委會(huì)黨組、人大常委會(huì)主任和副主任、普通常委這樣三個(gè)層級(jí)。

其次是在人大常委會(huì)和代表之間、縣級(jí)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之間也體現(xiàn)出類似于命令服從式的行政化色彩。在縣級(jí)人大常委會(huì)的實(shí)際運(yùn)作中，一般是常委會(huì)黨組決定常委會(huì)的工作日程以及其他重要事項(xiàng)的決策，各個(gè)專業(yè)工作委員會(huì)去細(xì)化具體的工作內(nèi)容，各個(gè)街道人大工作室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)召集本區(qū)域內(nèi)的代表配合視察、調(diào)研、評(píng)議等活動(dòng)。與各個(gè)街道辦事處的人大工作室不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大本應(yīng)是一級(jí)獨(dú)立的人民代表大會(huì)，而不是縣區(qū)級(jí)人大常委會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，但實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)待縣級(jí)政府一樣，將縣區(qū)級(jí)人大看作是“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”，將自己定位為執(zhí)行縣級(jí)人大常委會(huì)命令任務(wù)的派出機(jī)關(guān)。“我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大很少單獨(dú)組織代表活動(dòng)，都是上級(jí)人大常委會(huì)安排了什么活動(dòng)，需要我們這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合，我們就按照上面的指示去安排代表參加，實(shí)際上和街道人大工作室沒(méi)有實(shí)質(zhì)性區(qū)別?！雹诟魑粎⒓踊顒?dòng)的常委和普通代表也是將其履職的活動(dòng)看作是完成人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的交辦任務(wù)，按照常委會(huì)的要求走程序，看項(xiàng)目，提交意見(jiàn)和材料。

這樣的運(yùn)作邏輯和組織原則，其實(shí)是與縣級(jí)人大作為代議制民主機(jī)關(guān)的基本運(yùn)作邏輯相違背的。按照法理，代表是人大運(yùn)作的主體，尤其是縣鄉(xiāng)級(jí)的人大，其代表是選民直接選舉產(chǎn)生的，其代表性是縣級(jí)人大權(quán)力合法性的來(lái)源。代表應(yīng)當(dāng)是縣級(jí)人大行使職權(quán)的主體，人大全年的工作內(nèi)容應(yīng)該由代表的主動(dòng)工作構(gòu)成，至少是由代表提出需要調(diào)研和視察的主題、質(zhì)詢的部門和個(gè)人等等，而不是由常委會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)分派任務(wù)下去給代表完成。這種現(xiàn)實(shí)中的定位扭曲不僅有悖于法理，也是對(duì)人民民主權(quán)利的不尊重。這種行政化的運(yùn)作邏輯一方面妨礙了民眾通過(guò)代表自下而上的利益表達(dá)和民主監(jiān)督；另一方面，也使得縣級(jí)人大常委會(huì)由于隔斷了與縣域民眾之間的聯(lián)系，缺乏民意支持其權(quán)力合法性，導(dǎo)致縣級(jí)人大常委會(huì)在面對(duì)地方黨委和“一府兩院”時(shí)其權(quán)力的虛化和職權(quán)的虛置。

二、法定權(quán)力的虛化

縣級(jí)人大由于沒(méi)有立法權(quán)，所以其基本的職權(quán)可以分為三項(xiàng)，即監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)。在人大閉會(huì)期間，這三項(xiàng)職權(quán)都是由縣級(jí)人大常委會(huì)行使的。但是，當(dāng)前中國(guó)縣級(jí)人大常委會(huì)的運(yùn)作現(xiàn)實(shí)則是空有職權(quán)，卻無(wú)實(shí)效，三項(xiàng)基本的權(quán)力都處于虛置的狀態(tài)。

(一)黨管干部原則架空人事權(quán)

首先就人事權(quán)來(lái)說(shuō)，黨管干部的原則架空了縣級(jí)人大的人事任免權(quán)。雖然法律上明確規(guī)定，“一府兩院”和政府主要部門的領(lǐng)導(dǎo)人都由同級(jí)人大及其常委會(huì)任命，但是實(shí)踐中的做法依舊是同級(jí)黨委組織部門掌握考核和任命干部的實(shí)權(quán)，由組織部門將干部任免的決定提交同級(jí)人大及其常委會(huì)，人大全體會(huì)議或者常委會(huì)則保證通過(guò)。所謂人大常委會(huì)的人事權(quán)，不過(guò)是對(duì)組織部門的任命意志進(jìn)行確認(rèn)，通過(guò)法定程序使其上升為國(guó)家意志，獲得形式上的合法性。在整個(gè)人事任免的過(guò)程中，從候選人醞釀到最終確定，直至提交人大常委會(huì)表決，人大常委會(huì)都是無(wú)法對(duì)人事安排方案施加實(shí)質(zhì)性影響的?！拔覀円话悴粫?huì)對(duì)組織部門提出的人選表示異議，對(duì)于候選人的各個(gè)方面的審查有紀(jì)檢部門和司法部門把關(guān)，他們都沒(méi)發(fā)現(xiàn)什么實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題，人大又有什么好說(shuō)的？”③

在政治實(shí)踐中，大部分常委在表決人事任免安排時(shí)都會(huì)對(duì)組織的安排方案直接投贊成票，而對(duì)于安排任命的干部，大部分普通常委并不了解，有些可能都不認(rèn)識(shí)其人。在實(shí)際政治生活中，縣級(jí)黨委在比較重要的人事安排上，可能會(huì)事先征求人大常委會(huì)主任的意見(jiàn)，聽(tīng)取他對(duì)人事安排的建議。但是這種做法并非固定的政治慣例，與人大常委會(huì)主任個(gè)人的權(quán)力資源和他與書記的私交有很大關(guān)系。而且人大常委會(huì)主任的意見(jiàn)也只是參考，不僅他個(gè)人的意志無(wú)法代表常委會(huì)的意志，而且其個(gè)人意見(jiàn)對(duì)人事安排的影響也不是制度性和實(shí)質(zhì)性的。

(二)先斬后奏的重大事項(xiàng)決定權(quán)

眾所周知，縣域治理中的重大事項(xiàng)都是由同級(jí)黨委掌握決策權(quán)，政府也只是縣級(jí)黨委決策的執(zhí)行者。當(dāng)前縣級(jí)人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的主要方式是對(duì)重大決策的提案進(jìn)行審議表決，形成具有法律效力的決議、決定。能夠獲得通過(guò)的提案基本上都是政府及其部門提出的，也有少數(shù)代表的提案能夠成為議案，但是這些能夠成為議案的代表提案，也幾乎都是事先與政府部門進(jìn)行溝通協(xié)商的?！霸跍?zhǔn)備提案草案的階段，我會(huì)做很多前期工作，跟縣委的領(lǐng)導(dǎo)溝通，了解今年縣委的工作重點(diǎn)是什么，想要抓哪一塊的工作，相關(guān)方面的領(lǐng)導(dǎo)們希望這個(gè)方案如何執(zhí)行?！雹?/p>

對(duì)于政府提交給人大常委會(huì)的重大事項(xiàng)決策方案，多年來(lái)幾乎沒(méi)有發(fā)生一個(gè)縣級(jí)人大常委會(huì)不予通過(guò)的實(shí)例。對(duì)于這種現(xiàn)象，很多人大工作者都表示，既然政府提交到人大常委會(huì)上來(lái)審議，證明這個(gè)決策書記已經(jīng)拍板，縣委常委會(huì)已經(jīng)通過(guò)的決議，人大常委會(huì)怎么可能否決？還有很多重大事項(xiàng)的決議，在提交人大常委會(huì)之前，該項(xiàng)方案的內(nèi)容就已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施了，有些工程已經(jīng)開(kāi)始前期的工作，政府部門才提交給人大常委會(huì)審議表決，還有一些項(xiàng)目根本沒(méi)有通過(guò)人大常委會(huì)表決通過(guò)就已經(jīng)實(shí)施了。

(三)虛置的監(jiān)督權(quán)

按照法律規(guī)定，縣級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的基本形式包括三種：一是聽(tīng)取和審議“一府兩院”的工作報(bào)告，這是人大及其常委會(huì)監(jiān)督工作的基本形式。人大會(huì)議聽(tīng)取和審議“一府兩院”的全面的工作報(bào)告并通過(guò)相應(yīng)的決議，人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議“一府兩院”某一方面的專項(xiàng)工作報(bào)告。二是審查和批準(zhǔn)政府的財(cái)政預(yù)算。三是對(duì)法律、法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行檢查。人大常委會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查，督促解決法律、法規(guī)實(shí)施中存在的問(wèn)題和改進(jìn)執(zhí)法工作。此外，針對(duì)不了解或者需要問(wèn)責(zé)事項(xiàng)的詢問(wèn)和質(zhì)詢；特定問(wèn)題調(diào)查，提出報(bào)告；罷免、審議和決定撤職案，對(duì)違法亂紀(jì)或者不稱職的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員令其去職；受理公民、法人或者其他組織對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法失職行為的申訴、控告和檢舉，也是縣級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的法定形式。

在當(dāng)前縣級(jí)人大常委會(huì)的實(shí)際運(yùn)作中，所謂聽(tīng)取和審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告，基本是只有聽(tīng)取而并無(wú)審查。一般都是在常委會(huì)召開(kāi)之前的一周召開(kāi)人大主任會(huì)議，“一府兩院”的負(fù)責(zé)人在主任會(huì)議上宣讀打算提交常委會(huì)審議的報(bào)告草案，主任會(huì)議對(duì)報(bào)告提出一些意見(jiàn)，這些意見(jiàn)基本都是遣詞造句、內(nèi)容安排方面的問(wèn)題，不會(huì)對(duì)報(bào)告所提及的具體工作內(nèi)容提出質(zhì)疑。然后“一府兩院”的相關(guān)負(fù)責(zé)人會(huì)按照人大常委會(huì)主任會(huì)議的修改意見(jiàn)對(duì)報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行整改，以保證在常委會(huì)上能夠一次通過(guò)。在正式的縣級(jí)人大常委會(huì)上，被召集開(kāi)會(huì)的普通常委也將通過(guò)“一府兩院”的工作報(bào)告看作是例行公事，相關(guān)工作報(bào)告基本上每次均能毫無(wú)懸念地以全票贊成通過(guò)。

至于審查和批準(zhǔn)政府的財(cái)政預(yù)算，在實(shí)際中的操作情況也是類似?！柏?cái)政局所做的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，里面具體的數(shù)字我們?nèi)舜笫菬o(wú)法查證的，這些專業(yè)的內(nèi)容都是審計(jì)局提供的。退一步說(shuō)，即便人大常委會(huì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)政府的財(cái)政預(yù)算決算報(bào)告中數(shù)字有水分，財(cái)政局長(zhǎng)會(huì)讓你找縣委書記去問(wèn)責(zé)。因?yàn)閷?shí)際上這些財(cái)政報(bào)告中的數(shù)字都是財(cái)政局長(zhǎng)征求過(guò)書記的意見(jiàn)才最終確定的，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)百分比，收入多少等等，牽涉到書記的政績(jī)數(shù)字，財(cái)政局長(zhǎng)一個(gè)人是不可能做主的。但是我們?nèi)舜蟪Ｎ瘯?huì)不具備問(wèn)責(zé)黨委書記的能力，所以對(duì)財(cái)政預(yù)算報(bào)告的監(jiān)督是不可能較真的?！雹?/p>

至于質(zhì)詢權(quán)，自八十年代設(shè)立縣級(jí)人大常委會(huì)以來(lái)，全國(guó)尚無(wú)縣級(jí)人大及其常委會(huì)行使質(zhì)詢權(quán)的事例。而縣級(jí)人大常委會(huì)罷免、撤職“一府兩院”工作人員的情況雖有發(fā)生，但是均是在該工作人員被紀(jì)檢部門審查處分的情況下，按照黨委組織部門的安排，由其工作單位向人大常委會(huì)提交罷免或者撤銷其職務(wù)的動(dòng)議，常委會(huì)開(kāi)會(huì)表決而已。除此之外就是受理公民的申訴、控告和檢舉，這項(xiàng)職權(quán)在人大常委會(huì)的實(shí)際運(yùn)作中被歸入信訪受理，由縣級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)信訪事項(xiàng)的工作人員接待，按照信訪的邏輯處理，采取轉(zhuǎn)信、交辦、催辦和督辦這四種方式，完全淪為信訪體系的工作，脫離了人民代表大會(huì)民主監(jiān)督權(quán)力的范疇。這些檢舉和控告，跟大多數(shù)信訪案件一樣，逐漸在各個(gè)部門的推諉拖延中消失殆盡。

三、制度完備與工作創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)：形式化 八十年代初期，中央在恢復(fù)縣級(jí)人大的同時(shí)做出了設(shè)立地方各級(jí)人大常委會(huì)的決議，主要目的就是通過(guò)常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)建立起對(duì)“一府兩院”的日常監(jiān)督。地方各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立之后，也在實(shí)踐中摸索了很多對(duì)政府部門和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的工作方法?！斑@些工作創(chuàng)新中，明確地起源于縣級(jí)人大，而且又被廣泛采用的兩種方式，就是所謂的兩評(píng)和兩制?！雹迌稍u(píng)，就是代表評(píng)議和述職評(píng)議。所謂代表評(píng)議，“就是在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由常委會(huì)組織人大代表對(duì)本級(jí)人民政府及其所屬部門、人民法院和人民檢察院的以及本行政區(qū)域內(nèi)依法具有行政管理職能的其他工作部門的執(zhí)法和工作情況進(jìn)行評(píng)議；”⑦所謂述職評(píng)議，“是指人大常委會(huì)要求由人民代表大會(huì)及其常委會(huì)選舉和任命的?一府兩院?組成人員，包括人民政府組成人員、人民法院院長(zhǎng)和副院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)和副檢察長(zhǎng)等人員向自己做述職報(bào)告的一種監(jiān)督活動(dòng)?！雹嗨^兩制，包括對(duì)行政部門的執(zhí)法責(zé)任制和對(duì)司法機(jī)關(guān)的錯(cuò)案追究制。

述職評(píng)議和民主評(píng)議的規(guī)定，意味著每年政府首長(zhǎng)及其主要部門的負(fù)責(zé)人以及司法機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人要向人大常委會(huì)做述職報(bào)告，而責(zé)任追究制則意味著人大對(duì)政府執(zhí)法部門和司法部門問(wèn)責(zé)的權(quán)力。因此，這些制度創(chuàng)新使得海內(nèi)外很多學(xué)者都認(rèn)為地方人大尤其是縣級(jí)人大的制度改革取得了突破性進(jìn)展。但是，他們很少真正去探究這些制度建立之后，在實(shí)踐中是如何實(shí)施的，其真實(shí)的效果又是怎樣的。

就兩評(píng)當(dāng)中最為引人注目的述職評(píng)議來(lái)講，許多研究者的實(shí)證研究結(jié)果都顯示，在全國(guó)普遍開(kāi)展的縣級(jí)人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的述職評(píng)議當(dāng)中，沒(méi)有一個(gè)評(píng)議結(jié)果是不合格的，幾乎清一色的全部都是優(yōu)秀。這樣的評(píng)議結(jié)果是怎么得來(lái)的呢？研究者本人的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，真實(shí)的評(píng)議操作流程一般都是人大常委會(huì)主任通知“一府兩院”的相關(guān)負(fù)責(zé)人，準(zhǔn)備好述職的報(bào)告草案先提交給人大。人大常委會(huì)召開(kāi)主任會(huì)議審議相關(guān)部門提交的述職報(bào)告草案，提出修改意見(jiàn)，把意見(jiàn)反饋給“一府兩院”讓其修改。所以，“一府兩院”的負(fù)責(zé)人在常委會(huì)上正式述職之前，這份述職報(bào)告實(shí)際上早已獲得了人大常委會(huì)主任的一致認(rèn)可，能夠順利通過(guò)常委會(huì)的評(píng)議也就是毫無(wú)懸念的了?！捌鋵?shí)述職評(píng)議工作之所以能夠開(kāi)展，都是獲得了政府一把手同意的。九十年代第一次實(shí)施述職評(píng)議工作的時(shí)候，時(shí)任人大主任的劉主任就提前跟當(dāng)時(shí)的趙區(qū)長(zhǎng)通氣，說(shuō)我想搞個(gè)區(qū)長(zhǎng)和副區(qū)長(zhǎng)都做述職報(bào)告的評(píng)議工作，趙區(qū)長(zhǎng)表示支持，并且建議把下面政府主要部門也納入述職評(píng)議的范圍，以便對(duì)他們的工作積極性起一個(gè)督促的作用。”⑨

無(wú)論是述職評(píng)議還是代表評(píng)議，基本上都限定于書面審議的形式，常委會(huì)和人大代表對(duì)部門工作的監(jiān)督僅限于聽(tīng)取他們的書面報(bào)告，然后就報(bào)告內(nèi)容打分或提出改進(jìn)意見(jiàn)。至于相關(guān)部門究竟做了哪些工作，這些工作是怎樣開(kāi)展的等實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題，在評(píng)議的過(guò)程中都是無(wú)從顯示的。述職報(bào)告的內(nèi)容也都是從宏觀上談今年該部門取得了哪些成績(jī)，充斥著“進(jìn)一步完善了社會(huì)保障體系”“有力地推動(dòng)了我市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)”等大而空泛的語(yǔ)句。述職報(bào)告中所提及的工作的缺點(diǎn)和不足，也是類似于“服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)”“規(guī)范執(zhí)法的素質(zhì)有待進(jìn)一步提高”這樣蜻蜓點(diǎn)水的表面文章。

無(wú)論是被評(píng)議的部門還是參見(jiàn)評(píng)議的人大常委和代表，都將這種評(píng)議工作看作是一種形式大于實(shí)質(zhì)的“走程序”。數(shù)位引進(jìn)兩評(píng)制度的縣級(jí)人大常委會(huì)主任都表示，無(wú)論是述職評(píng)議還是代表評(píng)議政府部門的工作，都是“合作”為主，寓監(jiān)督于支持之中。“由于憲法、監(jiān)督法等相關(guān)法律法規(guī)都沒(méi)有明確規(guī)定如何行使監(jiān)督權(quán)，述職評(píng)議和代表評(píng)議的辦法都是縣級(jí)人大常委會(huì)自己摸索的，程序固定下來(lái)之后，咱們?nèi)舜蟪Ｎ瘯?huì)對(duì)?一府兩院?的監(jiān)督就逐漸規(guī)范化了。我們搞這些工作，主要是為了讓縣級(jí)人大的各項(xiàng)工作都能有章可循，有固定的程序，以后工作開(kāi)展起來(lái)更加規(guī)范、高效。”⑩

由此可見(jiàn)，有別于外界所認(rèn)為的這些制度創(chuàng)新賦予了縣級(jí)人大監(jiān)督同級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，這種評(píng)議工作對(duì)于縣級(jí)人大常委會(huì)的建設(shè)具有的是另外一個(gè)層面的重要意義，那就是工作的規(guī)范化和形式上的程序完備。這與一直以來(lái)縣級(jí)人大在我國(guó)基層治理中的真實(shí)政治地位和基層政治權(quán)力配置的格局有關(guān)?！爸鞒秩舜蠊ぷ魇且环N藝術(shù)，我們和政府都是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的一套班子，你人大應(yīng)該是配合支持政府工作，不能搞得關(guān)系緊張了。對(duì)政府強(qiáng)制性的處分權(quán)力是縣委掌握的，人大的監(jiān)督主要是指出政府的不足之處，督促他們把工作做得更好。另一方面，人大也不能完全就當(dāng)自己是擺設(shè)，什么也不做，該做的工作，形式上該有的東西必須有。所以大家都說(shuō)人大的工作是干多了沒(méi)意思，不干不好意思，所以干點(diǎn)意思意思，講的就是這個(gè)道理?！?11)

至于涉及具體問(wèn)責(zé)的執(zhí)法責(zé)任制和錯(cuò)案追究制，多年來(lái)在縣級(jí)人大當(dāng)中少有真正實(shí)施的案例。尤其是錯(cuò)案追究制，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)其是否有干擾司法獨(dú)立的嫌疑一直存在較大的爭(zhēng)論，而在真實(shí)的政治生活中，縣級(jí)人大常委會(huì)很少會(huì)去涉足司法這一非常專業(yè)的領(lǐng)域，對(duì)政府部門具體的工作內(nèi)容也很少過(guò)問(wèn)?！鞍讣徟惺欠浅I(yè)的法律問(wèn)題，縣級(jí)人大法工委的工作人員很多都是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)提調(diào)上來(lái)的，并沒(méi)有足夠的專業(yè)法律人才，你怎么能夠知道某件案子法官審判是否合法？你以什么樣的理由去追究法官的責(zé)任？司法系統(tǒng)內(nèi)部都有自己的監(jiān)督程序，檢察院是法定的審判監(jiān)督機(jī)關(guān)，還有上級(jí)法院的二審、再審等程序，人大常委會(huì)一是沒(méi)有專業(yè)知識(shí)，無(wú)法追究；二是即便懂得法律，也無(wú)權(quán)插手具體的案件?！?12)

而執(zhí)法責(zé)任追究之所以很難實(shí)施，也是與當(dāng)前中國(guó)基層治理的實(shí)際政治條件有很大關(guān)系。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，專業(yè)分工日趨細(xì)密，程序日漸復(fù)雜繁瑣，政府部門內(nèi)部的工作信息很難為外部的人士所通曉。人大常委會(huì)和代表想要追究政府具體的執(zhí)法責(zé)任，除非出現(xiàn)了非常明顯的錯(cuò)誤和惡劣的后果，否則很難著手。“現(xiàn)在這個(gè)時(shí)代，政府部門已經(jīng)不太可能犯一些低級(jí)錯(cuò)誤讓你抓住把柄了，如果真的有重大錯(cuò)誤涉及賠償，一般也都屬于行政訴訟的范疇?！彪S著修改后的《監(jiān)督法》明確規(guī)定人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督應(yīng)該是一種整體監(jiān)督，針對(duì)具體工作人員追究責(zé)任的錯(cuò)案追究制和執(zhí)法責(zé)任制也就進(jìn)一步失去了法理上的依據(jù)，加上缺乏現(xiàn)實(shí)政治條件的支持，也就難以避免淪為一紙空文的現(xiàn)實(shí)命運(yùn)。

由此可見(jiàn)，在海內(nèi)外學(xué)者眼中具備突破性意義的縣級(jí)人大的制度創(chuàng)新，由于缺乏相應(yīng)的政治體制架構(gòu)和社會(huì)基礎(chǔ)的支持，在實(shí)踐中的效果只是具有程序規(guī)范化的意義，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)“一府兩院”切實(shí)有效的監(jiān)督。這些制度創(chuàng)新不是改變了基層治理的實(shí)質(zhì)性權(quán)力格局，而只是縣級(jí)人大常委會(huì)權(quán)力形式化邏輯的一種延續(xù)。

總結(jié)

自八十年代初重建縣級(jí)人大并設(shè)立常委會(huì)以來(lái)，中國(guó)的縣級(jí)人大常委會(huì)已經(jīng)走過(guò)了三十幾年的發(fā)展歷程。在這三十幾年的發(fā)展中，縣級(jí)人大常委會(huì)從缺乏獨(dú)立的辦公場(chǎng)所，發(fā)展到地方權(quán)力系統(tǒng)中四大班子之一，其組織機(jī)構(gòu)和制度體系的大框架已基本完備。雖然縣級(jí)人大常委會(huì)的建設(shè)取得了很大的進(jìn)步，為中國(guó)基層治理的民主化起了很大作用，但是依然無(wú)法達(dá)到當(dāng)初彭真委員長(zhǎng)提出設(shè)立縣級(jí)人大常委會(huì)時(shí)所賦予的制度期望，其實(shí)際政治地位和效用距離法理規(guī)定還有相當(dāng)大的距離。海外學(xué)者所引證的一些地方人大常委會(huì)與“一府兩院”“叫板”的案例并不具有典型意義。正如著名的人大研究專家歐博文所說(shuō)的那樣，“一些非典型事件被無(wú)限放大了”(13)，“有些研究地方人大的學(xué)者們有時(shí)限于主觀臆斷，而淡化了大多數(shù)代表大會(huì)被動(dòng)受控的事實(shí)”。(14)深入實(shí)際的政治環(huán)境中去考察縣級(jí)人大常委會(huì)的運(yùn)作就會(huì)發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)人大常委會(huì)的實(shí)際政治地位并沒(méi)有獲得實(shí)質(zhì)改變，與上個(gè)世紀(jì)八九十年代相比，其制度建設(shè)實(shí)際呈現(xiàn)不進(jìn)反退的趨勢(shì)，大多數(shù)制度創(chuàng)新流于形式，收效甚微。究其原因，還在于當(dāng)前基本的政治體制格局沒(méi)有給地方人大的進(jìn)一步改革賦予足夠的權(quán)力空間，縣級(jí)人大自身的工作方式創(chuàng)新和制度潛力已經(jīng)釋放殆盡，要想使縣級(jí)人大及其常委會(huì)獲得實(shí)在的代議制民主機(jī)關(guān)的權(quán)力，必須對(duì)當(dāng)前基層治理體制的基本格局進(jìn)行重大變革，重塑縣級(jí)人大在基層權(quán)力格局中的地位。

注釋：

①參見(jiàn)：Young Nam Cho, Local People's Congress in China: Development and Transition, New York: Cambridge University Press., 2008;Ming Xia, The People's Congresses and Governance in China: Toward a Network Mode of Governance, London: Rout ledge, 2007.②與T縣S鎮(zhèn)人大主席談鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，2014年8月12日。

③與T縣人大常委會(huì)主任談人事權(quán)的行使，2014年8月26日。

④與T縣人大代表談提案轉(zhuǎn)為議案的技巧，2014年7月28日。

⑤與T縣人大常委會(huì)副主任談財(cái)政監(jiān)督問(wèn)題，2014年7月23日。

⑥⑦何俊志：《制度等待利益——中國(guó)縣級(jí)人大制度模式研究》，重慶出版社2005年版，第208、211頁(yè)。

⑧蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年版，第401頁(yè)。

⑨與T縣人大常委會(huì)退休干部談述職評(píng)議的問(wèn)題，2014年10月19日。

⑩與T縣第十一屆人大常委會(huì)主任談縣級(jí)人大的工作創(chuàng)新問(wèn)題，2014年10月21日。

(11)與T縣第十二屆人大常委會(huì)主任談縣級(jí)人大監(jiān)督一府兩院的問(wèn)題，2014年7月24日。

(12)與T縣第十六屆人大常委會(huì)第一副主任談錯(cuò)案追究制的實(shí)施問(wèn)題，2014年9月3日。

(13)(14)歐博文：《地方各級(jí)人民代表大會(huì)與中國(guó)治理》，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2010年第6期。

第五篇：淺析如何改革和完善審查逮捕制度1

淺析如何改革和完善審查逮捕制度

逮捕作為憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職權(quán)，作為維護(hù)社會(huì)秩序的國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，因其直接關(guān)系到當(dāng)事人的憲法性權(quán)利人身自由，一直是刑事訴訟法學(xué)界乃至憲法學(xué)界以及司法實(shí)踐關(guān)注的焦點(diǎn)之一。從１９７９年我國(guó)刑事訴訟法的頒布到１９９６年刑事訴訟法的修改，從司法體制改革研究中關(guān)于強(qiáng)制措施制度改革的研究，到目前人們討論的刑事訴訟法的再修改，逮捕制度的改革與完善可以說(shuō)始終是一個(gè)重大問(wèn)題或者說(shuō)是一個(gè)討論最為熱烈的問(wèn)題。這種關(guān)注和討論一方面說(shuō)明逮捕在人們心目中的重要地位，一方面也極大推動(dòng)了逮捕制度的日趨合理與完善。

一、逮捕條件的改革與完善

逮捕條件是逮捕制度的重要組成部分，是逮捕制度的改革和完善中人們討論的首要問(wèn)題之一。１９９６年修改的刑事訴訟法，關(guān)于逮捕條件的規(guī)定相對(duì)于１９７９年的刑事訴訟法而言，無(wú)疑是一個(gè)大的進(jìn)步。法律關(guān)于逮捕條件的規(guī)定中，犯罪事實(shí)要件、刑罰要件都非常明確且具有很強(qiáng)的可操作性。這對(duì)于懲治犯罪、保障人權(quán)起到了十分重要的作用，近年來(lái)的實(shí)踐也充分證明了這一點(diǎn)。

對(duì)于刑事訴訟法修改前后逮捕條件的區(qū)別，有人認(rèn)為主要是：第一，對(duì)犯罪事實(shí)主次的要求不同。修改后的刑事訴訟法不再?gòu)?qiáng)調(diào)是主罪、重罪，在偵查的犯罪事實(shí)中，有一個(gè)犯罪事實(shí)成立即符合該條件；第二，對(duì)犯罪事實(shí)查證的要求不同。修改后的刑事訴訟法對(duì)犯罪事實(shí)只要求有證據(jù)證明“有”的程度即可，不要求“主”，也不要求“全”，修改前 的刑事訴訟法則要求達(dá)到“查清”的程度；第三，對(duì)證據(jù)、證明、犯罪事實(shí)三者之間的關(guān)系要求不同。修改后與修改前相比，以條文化、法律化的形式明確了證據(jù)與犯罪事實(shí)之間是證明與被證明的關(guān)系，這樣顯得更加明確、完善。

但是隨著司法實(shí)踐的發(fā)展，特別是人們對(duì)逮捕制度研究的進(jìn)一步深入，在近幾年關(guān)于刑事訴訟法再修改的討論中，逮捕制度再一次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，其中關(guān)于逮捕條件的如何修改完善也再一次成為討論最為熱烈，也最不易統(tǒng)一觀點(diǎn)的一個(gè)問(wèn)題。如為了進(jìn)一步增強(qiáng)逮捕的可操作性，有人提出在逮捕條件中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確應(yīng)當(dāng)逮捕和不應(yīng)當(dāng)逮捕的法定情形。也有人認(rèn)為，法律對(duì)于應(yīng)當(dāng)逮捕和不應(yīng)當(dāng)逮捕的情形作出明確規(guī)定，的確可以增強(qiáng)操作性，有利于防止和糾正逮捕中裁量權(quán)的濫用，但是難免掛一漏萬(wàn)，造成應(yīng)當(dāng)逮捕而不捕或者不應(yīng)當(dāng)逮捕而逮捕，因此對(duì)于逮捕中的裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)和量刑中的裁量權(quán)一樣，既要適當(dāng)限制，又要留給執(zhí)法者適當(dāng)?shù)牟昧靠臻g，以便執(zhí)法者在審查逮捕中更好地運(yùn)用寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，分化、瓦解、教育犯罪嫌疑人。

二、審查逮捕程序構(gòu)建中存在的缺陷及其完善

程序乃正義之基石。審查逮捕程序的改革和完善對(duì)于保障逮捕的正確適用具有重要意義。逮捕作為刑事訴訟中最為嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施，具有強(qiáng)制性、訴訟性和一定時(shí)間內(nèi)剝奪相對(duì)人人身自由的特點(diǎn)。其中訴訟性表現(xiàn)為偵查機(jī)關(guān)在偵查過(guò)程中，對(duì)犯罪嫌疑人、被告人適用逮捕，必須提請(qǐng)有權(quán)批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)。但是，我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定的審查逮捕程序，卻沒(méi)有賦予犯罪嫌疑人、被告人應(yīng)有的權(quán)利，沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān) 在審查批準(zhǔn)逮捕或者決定逮捕，法院在決定逮捕時(shí)，應(yīng)當(dāng)訊問(wèn)犯罪嫌疑人，聽(tīng)取其本人及其聘請(qǐng)的律師的辯解、辯護(hù)意見(jiàn)，使得審查批捕程序中，缺乏辯護(hù)權(quán)對(duì)偵查權(quán)的制衡。

根據(jù)我國(guó)刑事訴訟法的規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人被羈押的，其本人及其法定代理人、近親屬可以為其申請(qǐng)取保候?qū)?。其聘?qǐng)的律師在犯罪嫌疑人、被告人第一次訊問(wèn)后或者采取強(qiáng)制措施之日起，只可以為其提供法律咨詢、代理申訴、控告，只有在犯罪嫌疑人被逮捕后，才可以為其申請(qǐng)取保候?qū)?。在批?zhǔn)逮捕或者不批準(zhǔn)逮捕決定作出前，犯罪嫌疑人、被告人申請(qǐng)取保候?qū)?，只能向偵查機(jī)關(guān)提出。因此，檢察機(jī)關(guān)在審查批準(zhǔn)逮捕時(shí)，就缺乏了解是否具有社會(huì)危險(xiǎn)性、是否具有逮捕必要性的有效途徑。

最高人民檢察院在相關(guān)規(guī)定中，要求檢察機(jī)關(guān)在審查逮捕工作中，對(duì)于犯罪嫌疑人在押的，應(yīng)當(dāng)提審犯罪嫌疑人。這無(wú)疑促進(jìn)了逮捕程序的完善。但是從執(zhí)行情況看，這一問(wèn)題并沒(méi)有從根本上得到解決。有的即使訊問(wèn)犯罪嫌疑人，其目的也主要是為了核實(shí)證據(jù)，而不是為了審查犯罪嫌疑人是否有逮捕必要。而此時(shí)犯罪嫌疑人聘請(qǐng)的律師也因無(wú)權(quán)代嫌疑人申請(qǐng)取保候?qū)?、監(jiān)視居住，無(wú)法向檢察機(jī)關(guān)反映其辯護(hù)意見(jiàn)。這不僅不符合逮捕應(yīng)有的訴訟特征，而且在一定程度上，造成相當(dāng)數(shù)量的犯罪嫌疑人不具有逮捕必要性而被批準(zhǔn)逮捕。

有人認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在審查批準(zhǔn)逮捕階段提審犯罪嫌疑人，缺乏法律根據(jù)。因?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部、全國(guó)人大法工委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問(wèn)題 的規(guī)定》第二十七條規(guī)定：“人民檢察院審查公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的案件，應(yīng)當(dāng)作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)逮捕的決定，對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的案件不另行偵查?！倍崋?wèn)犯罪嫌疑人屬于偵查行為，因此檢察機(jī)關(guān)在審查逮捕期間不應(yīng)當(dāng)訊問(wèn)犯罪嫌疑人。偵查手段的確包括訊問(wèn)犯罪嫌疑人，但是訊問(wèn)犯罪嫌疑人并不等于偵查，偵查與訊問(wèn)犯罪嫌疑人在邏輯上并不是包含與被包含關(guān)系，而是交叉關(guān)系。這和詢問(wèn)證人存在相同之處，詢問(wèn)證人屬于偵查手段之一，但是并不是所有詢問(wèn)證人的行為都屬于偵查。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，在審判時(shí)法官可以訊問(wèn)被告人、詢問(wèn)證人，我們顯然不能就此認(rèn)為，既然訊問(wèn)被告人、詢問(wèn)證人屬于偵查行為，而人民法院不能偵查案件，所以法官就不能訊問(wèn)被告人、詢問(wèn)證人。檢察機(jī)關(guān)在審查批準(zhǔn)逮捕階段訊問(wèn)犯罪嫌疑人，一是為了核實(shí)證據(jù)；二是為了聽(tīng)取犯罪嫌疑人的申辯意見(jiàn)，并進(jìn)而審查犯罪嫌疑人是否具有社會(huì)危險(xiǎn)性，采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住是否可以防止發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性；三是為了審查偵查機(jī)關(guān)在偵查過(guò)程中是否存在刑訊逼供、誘供等違法行為。也就是說(shuō)，這種訊問(wèn)并不是進(jìn)行偵查，而是進(jìn)行必要的司法審查。

因此，為了建立完善的現(xiàn)代逮捕制度，應(yīng)當(dāng)完善刑事訴訟法關(guān)于審查逮捕程序的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)正視逮捕作為刑事訴訟活動(dòng)的訴訟性特征，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在審查批準(zhǔn)逮捕時(shí)，犯罪嫌疑人被羈押的，必須訊問(wèn)犯罪嫌疑人。