第一篇：重慶成為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗區(qū)

重慶成為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗區(qū) 2010-12-26 11:12:00 來源: 中國廣播網(wǎng)(北京)

中廣網(wǎng)重慶12月26日消息（記者劉湛）中國社科院日前發(fā)布《2010年中國城市競爭力藍皮書》，在各大城市競爭中，重慶獲得教育環(huán)境競爭力全國第一。

1996年，直轄前1年，重慶義務教育普及率只有18.87%，中西部最低；初中畢業(yè)生能升入高中階段學校的比例只有56.16%；到1997年大學毛入學率也僅8%，遠低于全國水平。直轄13年來，重慶教育實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。2006年，重慶義務教育普及率達到100%，全面完成“普九”；2010年，初中畢業(yè)生升入高中階段的比例和大學毛入學率分別達到90%和30%，西部排名第一。

重慶教育靠什么取得突破與發(fā)展？市教委主任彭智勇說，法寶就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，敢為天下先。2003年9月，重慶在全國率先實行銷號制和直接支付制，清理化解“普九”債務，累計償還總額達28億元，成為全國第一個還清“普九”欠債的省份。

2005年以后，重慶投入45億元改造農(nóng)村學校危舊房，全面消除了400多萬平方米中小學D類危房；市財政安排資金改善農(nóng)村教師待遇，在全國率先兌現(xiàn)義務教育階段學校教師績效工資；建立家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系，僅2009年全市安排資助經(jīng)費就達40億元，惠及各類學生413萬人次。

2006年，重慶在全國率先實行中職學生資助政策；2008年，提出四五年內(nèi)投入資金158億元，重點加強職業(yè)教育達標學校、示范重點學校、實訓基地和教師隊伍等建設，率先在6個區(qū)開始免費中職試點工作；2009年，將免費試點范圍擴大到10個區(qū)。2008年7月，教育部和重慶市簽訂《建設國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗區(qū)戰(zhàn)略合作協(xié)議》，重慶成為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗區(qū)。

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第二篇：設立重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)

重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗總體方案

丁懷鵬 2010級 工商管理系 營銷與策劃 A1004班

設立重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，是國家進一步深化改革開放和發(fā)揮重慶西部大開發(fā)戰(zhàn)略支點作用的重大舉措。設立直轄市以來，重慶市經(jīng)濟社會發(fā)展取得了重大成就，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征仍很突出，集大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)和民族地區(qū)于一體的基本市情尚未根本改變，當前又面臨應對國際金融危機的新挑戰(zhàn)。新形勢下，國家對重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展賦予了新的使命。近期，專門出臺了《國務院關于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2009〕3號，以下簡稱《意見》）。為做好《意見》的貫徹落實工作，根據(jù)《國家發(fā)展改革委關于批準重慶市和成都市設立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2007〕1248號）要求，結(jié)合重慶市實際，制訂本方案。

一、改革試驗的總體思路

（一）指導思想

以中國特色社會主義理論體系為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，以解放思想、深化改革、擴大開放為動力，以推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化為支撐，遵循“統(tǒng)籌兼顧、科學規(guī)劃、突出重點、分步實施”的原則，積極穩(wěn)妥地推進改革試驗。著力調(diào)整國民收入分配格局，構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)差距不斷縮小的長效機制；著力探索富有西部特色的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式，推進自主創(chuàng)新，構(gòu)建大城市帶動大農(nóng)村、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會逐步一體化的良性機制；著力推進三峽庫區(qū)移民安穩(wěn)致富和生態(tài)環(huán)境保護，構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好、發(fā)展持續(xù)、社會和諧的科學發(fā)展新機制，全面加強經(jīng)濟、政治、文化、社會建設，加快把重慶建設成為西部地區(qū)的重要增長極、長江上游地區(qū)的經(jīng)濟中心和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的直轄市，在西部地區(qū)率先實現(xiàn)全面建設小康社會的目標，努力為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展探索新道路。

（二）基本措施

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗是長期而艱巨的歷史任務，近期重點圍繞三條主線推進改革試驗，探索建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的12項新機制。同時，著力改善市場經(jīng)濟環(huán)境，探索內(nèi)陸開放型經(jīng)濟發(fā)展模式，深入推進西部大開發(fā)，進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制，力爭在改革和發(fā)展上有新的突破。

――推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。以主城為核心、一小時車程為半徑的經(jīng)濟圈（簡稱“一圈”）和以萬州為中心、重慶三峽庫區(qū)為主體的渝東北地區(qū)，以黔江為中心、少數(shù)民族聚居的渝東南貧困山區(qū)（簡稱“兩翼”）是重慶二元結(jié)構(gòu)在區(qū)域上的表現(xiàn)形態(tài)。要加快把“一圈”建成西部地區(qū)重要增長極的核心區(qū)域、長江上游經(jīng)濟中心的主要載體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展直轄市的重要平臺，把渝東北地區(qū)建成長江上游特色經(jīng)濟走廊和重要生態(tài)屏障，把渝東南地區(qū)建成扶貧開發(fā)示范區(qū)，促進“一圈兩翼”協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)大城市帶大農(nóng)村、推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展。一是建立產(chǎn)業(yè)合理布局與有序發(fā)展的導向機制，落實主體功能定位，促進人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展；二是建立政府財力向公共服務特別是農(nóng)村基本公共服務傾斜的投入機

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制，構(gòu)建合理的公共財政體制框架；三是構(gòu)建區(qū)域?qū)趲头?、互動發(fā)展機制，建立和完善“一圈”在產(chǎn)業(yè)布局和社會事業(yè)發(fā)展、扶貧開發(fā)等方面幫扶“兩翼”的合作方式；四是建立適應社會主義市場經(jīng)濟健康運行要求的政府服務機制，不斷深化行政管理體制改革。

――推進城鄉(xiāng)勞務經(jīng)濟健康發(fā)展。發(fā)展勞務經(jīng)濟是加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的需要，對于一個農(nóng)業(yè)人口比重很高的直轄市特別重要。要把統(tǒng)籌解決農(nóng)民工問題作為重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口。一是建立提升勞動力素質(zhì)和引導其就業(yè)創(chuàng)業(yè)的新機制，進一步加強城鄉(xiāng)教育事業(yè)和勞動力培訓；二是建立覆蓋城鄉(xiāng)、有序轉(zhuǎn)接的社會保障新機制，健全城鄉(xiāng)社會保障體系；三是建立引導城鄉(xiāng)人口合理分布的新機制，不斷完善城鄉(xiāng)戶籍管理制度；四是建立促進和諧的現(xiàn)代社會管理新機制，保障和維護農(nóng)民工合法權(quán)益。

――推進土地流轉(zhuǎn)和集約利用。遵循依法、自愿、有償原則，有序引導土地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營。一是探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和征地補償新機制，促進農(nóng)村人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，提高土地利用效率；二是探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新模式、新機制，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務體系；三是建立基礎設施和公共服務網(wǎng)絡加快向鄉(xiāng)村延伸的新機制，加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設；四是建立招投標方式配置扶農(nóng)資源的新機制，落實集約節(jié)約用地制度。

（三）實現(xiàn)目標

到2012年，重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革取得重大進展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度框架基本形成，經(jīng)濟實力、人民生活和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平邁上新臺階。人均地區(qū)生產(chǎn)總值達到全國平均水平，城鄉(xiāng)居民收入達到西部地區(qū)較高水平，基本公共服務能力達到全國平均水平，單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗比2007年下降20%，三峽庫區(qū)長江干流水質(zhì)達到II類。一是基本形成大城市帶大農(nóng)村發(fā)展的良性機制，“一圈”與“兩翼”人均GDP之比、城鄉(xiāng)居民收入比分別縮小到2.2?1和3.15?1，農(nóng)民人均純收入年均增長率不低于11%；二是基本形成開發(fā)與保護并重、收益合理分配、規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)和利用制度，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營比例超過25%；三是基本形成農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)、有序遷居城鎮(zhèn)的政策制度，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重超過65%，城鎮(zhèn)化率達到55%以上；四是基本形成城鄉(xiāng)社會保障制度框架，擴大最低生活保障覆蓋面，并建立城鄉(xiāng)低保標準聯(lián)動調(diào)整機制；五是基本形成保障公共服務城鄉(xiāng)均衡的公共財政框架，加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，全市新增社會事業(yè)投入主要用于農(nóng)村；六是基本形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的行政管理體制，政府與市場的關系進一步理順。

到2020年，各項改革全面深化，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度體系，支撐經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人民生活水平穩(wěn)步提高，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平在西部領先，長江上游地區(qū)經(jīng)濟中心、西部地區(qū)重要增長極的功能形成，在西部率先實現(xiàn)全面建設小康社會的目標，取得科學發(fā)展、社會和諧的明顯成效。人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過全國平均水平；城鄉(xiāng)居民收入達到全國平均水平，收入差距縮小至2.5?1，城鎮(zhèn)化率達到70%；基本公共服務能力高于全國平均水平；單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗進一步顯著下降；生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，森林覆蓋率達到45%，三峽庫區(qū)長江干流水質(zhì)穩(wěn)定保持II類。

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二、改革試驗的重點任務

按照改革試驗的總體思路和分階段目標，加快推進社會管理和公共服務向農(nóng)村延伸，社會事業(yè)和社會保障向農(nóng)村延伸，市場機制和市場要素向農(nóng)村延伸；著力攻克農(nóng)村土地制度創(chuàng)新、農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)和安居扶持機制創(chuàng)新、城鄉(xiāng)社會保障制度建設、公共財政制度改革、行政管理體制改革等五大難點。主要實施以下重點改革任務：

（一）加快形成市域主體功能區(qū)布局。加快推進全市主體功能區(qū)規(guī)劃編制，充分考慮人口空間分布的影響，明確區(qū)域主體功能，合理確定區(qū)域開發(fā)強度。引導區(qū)縣錯位發(fā)展，營造與資源要素流動和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求相銜接的政策環(huán)境。貫徹實施重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，推進城鄉(xiāng)一體規(guī)劃建設，促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間相協(xié)調(diào)。完善市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村規(guī)劃體系，按照本地主體功能定位，統(tǒng)籌編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)建設、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃，分區(qū)域確定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度、建設用地標準、投入產(chǎn)出強度、環(huán)境保護要求，建立各類規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的新機制。

（二）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌公共財政框架。優(yōu)化公共財政投向，財政性資金逐步退出競爭性領域，加大對“三農(nóng)”、就業(yè)和社會保障、社會事業(yè)、基礎設施、生態(tài)環(huán)保、公共安全等民生投入。以財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整引導國民收入分配結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進建立向農(nóng)村傾斜的投入機制，逐步提升財政對公共服務特別是農(nóng)村基本公共服務的保障水平。著眼于增強重慶自我發(fā)展能力和提高統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的財力水平，進一步加大中央財政轉(zhuǎn)移支付、中央預算內(nèi)專項資金和中央預算內(nèi)投資以及其他中央專項資金對重慶市的投入力度。用好各類專項補助和項目資金，加快城鄉(xiāng)公共服務均等化進程。投入生產(chǎn)領域的財政性資金，優(yōu)先支持節(jié)能減排、自主研發(fā)、循環(huán)經(jīng)濟等符合科學發(fā)展要求的項目。完善財政管理體制，提高市對區(qū)縣一般性轉(zhuǎn)移支付比例，加強預算管理和監(jiān)督。繼續(xù)完善“鄉(xiāng)財縣管”體制，提前清償鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。

（三）建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟互動發(fā)展機制。以“一圈”和區(qū)域性中心城市為重點，加快技術創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)升級，引導產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)和園區(qū)集聚，建設現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地。加大“兩翼”地質(zhì)勘探和資源調(diào)查力度，大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實施林業(yè)發(fā)展和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，建設現(xiàn)代畜牧業(yè)示范區(qū)。創(chuàng)新扶貧機制，實行新的扶貧標準，加大扶貧開發(fā)力度，實施整村推進扶貧。建立“一圈”對口幫扶“兩翼”的機制，著力在園區(qū)發(fā)展、公共資源共享和對口扶貧方面創(chuàng)新，通過經(jīng)濟發(fā)展提供更多的人口轉(zhuǎn)移就業(yè)崗位，減輕三峽庫區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的人口資源環(huán)境壓力，促進“兩翼”地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，縮小區(qū)域差距。土地開發(fā)整理項目和資金向“兩翼”傾斜，主城區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設占用耕地主要通過在“兩翼”地區(qū)定向開發(fā)整理土地予以平衡和補償，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)多元共建和異地投資利益分享新機制。探索建立區(qū)域橫向轉(zhuǎn)移支付機制，促進“一圈兩翼”公共資源共享。進一步加大對“兩翼”區(qū)縣的政策扶持和對口幫扶力度，落實全國對口支援三峽庫區(qū)移民工作五年規(guī)劃綱要，探索更有效的對口支援方式。盡快編制報批三峽庫區(qū)后續(xù)工作規(guī)劃，在研究制定重大水利工程建設基金管理辦法和分配方案時統(tǒng)籌考慮三峽庫區(qū)后續(xù)資金需求，爭取盡快依法開征三峽電站水資源費，支持庫區(qū)移民安穩(wěn)致富、社會保障制度建設、地災防治、生態(tài)建設、環(huán)境保護和提高水庫管理能力。

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（四）構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)行政管理體系。鞏固直轄市行政管理體制優(yōu)勢，加快政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)政府管理和服務對農(nóng)村工作的全覆蓋。合理劃分市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府管理權(quán)限，增強區(qū)縣統(tǒng)籌管理能力。認真實施“農(nóng)村基層人才隊伍建設計劃”，2008―2012年選派32000名大學生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村“兩委”工作，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務和社會管理職能。整合行政資源，將可由社會承擔的職能逐步轉(zhuǎn)移到行業(yè)協(xié)會和中介組織，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。改革行政績效考核機制，將符合主體功能定位和部門職責定位，體現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)容納入對區(qū)縣和部門的考核，形成科學的分類考核制度。

（五）健全城鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓機制。建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)服務體系，加大農(nóng)村勞動力就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓力度，實現(xiàn)勞務經(jīng)濟由數(shù)量型轉(zhuǎn)向質(zhì)量型。對新生勞動力和長年務工者實行區(qū)別化培訓，促使部分農(nóng)民工轉(zhuǎn)向中高端就業(yè)，加速向新型產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)化。支持職業(yè)培訓社會化、市場化，鼓勵用人單位加大對農(nóng)民工在崗培訓和技能培訓的投入，完善政府購買勞務培訓的辦法。優(yōu)化職業(yè)教育資源配置，逐步把農(nóng)村新生勞動力納入系統(tǒng)化職業(yè)教育培訓體系。完善農(nóng)村勞動力資源調(diào)查和信息共享制度，形成市、區(qū)縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村互聯(lián)互通的勞務信息體系。規(guī)范發(fā)展勞務中介組織和勞務經(jīng)紀人，加大勞務品牌建設投入，提升勞務附加值。鼓勵農(nóng)民經(jīng)商辦企業(yè)，增強勞動者創(chuàng)業(yè)意識，支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，改進工商、稅務、融資、用地、用工等服務。

（六）建立城鄉(xiāng)社會保障體系。進一步加大財政支持力度，加快建設覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。擴大農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險覆蓋面，推進農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系靈活轉(zhuǎn)續(xù)。完善農(nóng)民工大病醫(yī)療保險、工傷保險和意外傷害保險制度。構(gòu)建和完善農(nóng)村社會保障體系，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)農(nóng)村社會救助對象全覆蓋，關心關愛農(nóng)村留守兒童、留守老人。探索最低生活保障標準與經(jīng)濟發(fā)展水平掛鉤、城鄉(xiāng)最低生活保障標準聯(lián)動調(diào)整機制，縮小城鄉(xiāng)低保差距。著力研究解決城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險遺留問題，將被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員納入城鎮(zhèn)社會保險體系。完善城鄉(xiāng)醫(yī)療保險和救助制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險接軌，不斷提高城鄉(xiāng)合作醫(yī)療保障水平。提高對生活困難人員的醫(yī)療救助水平。建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障信息網(wǎng)絡。

（七）均衡城鄉(xiāng)基本公共服務。深化教育體制改革，支持重慶建設國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗區(qū)。在“普九”全覆蓋基礎上推進“雙高普九”，2012年全市基本普及高中階段教育。擴大高校招生計劃，加快職業(yè)教育發(fā)展。健全城鄉(xiāng)基本醫(yī)療服務，完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務體系。建設與重慶城市定位相匹配的醫(yī)學中心體系。深化研究計生獎勵扶助政策，促進城鄉(xiāng)優(yōu)生優(yōu)育。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化建設。推進國家文化和自然遺產(chǎn)地保護、歷史文化名城保護、搶救性文物保護、文化信息資源共享工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、廣播電視村村通工程、農(nóng)村電影放映工程建設。加大政府投入支持，促進公共資源向農(nóng)村社會事業(yè)傾斜，鼓勵引導社會資金投入，扶持農(nóng)村社會事業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展。實施農(nóng)村義務教育、村級基礎醫(yī)療、鄉(xiāng)村文化室等標準化工程，逐步從硬件上縮小城鄉(xiāng)基本公共服務差距。加快建立有利于城鄉(xiāng)社會事業(yè)一體化發(fā)展的體制機制，加強對以改善民生為重點的社會建設的績效評價考核。加強對農(nóng)村教師、衛(wèi)生等專業(yè)技術人員培養(yǎng)培訓，改善基層公共服務人才待遇，引進人才，穩(wěn)定隊伍，提高素質(zhì)。

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（八）深化戶籍制度改革。改革完善戶籍管理制度，引導人口隨就業(yè)在各級城鎮(zhèn)合理、有序流動。實行積極的產(chǎn)業(yè)政策，引導人口合理布局。以縣城和小城鎮(zhèn)為重點，放寬入戶條件，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機制，鼓勵在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工家庭自愿退出宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)，進入城鎮(zhèn)安家落戶，享有城鎮(zhèn)居民社會保障和公共服務。增加縣城和中心鎮(zhèn)基礎設施及公共服務投入，結(jié)合農(nóng)村危舊房改造和宅基地整理復墾，在小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設農(nóng)村外出務工人員新居工程，不斷增強縣城和小城鎮(zhèn)對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移吸納的承載能力。結(jié)合農(nóng)民工遷居城鎮(zhèn)，加快“城中村”、城鎮(zhèn)危舊房、工礦成片棚戶區(qū)改造步伐，探索在“城中村”改造中留出適量土地由轉(zhuǎn)為市民的當?shù)鼐用窠M織經(jīng)濟實體進行開發(fā)。按照屬地化管理原則，逐步建立起以常住人口為基礎的社會管理、財政投入、轉(zhuǎn)移支付和考核評價制度體系。

（九）加強農(nóng)民工服務與管理。嚴格執(zhí)行勞動合同制度，構(gòu)建農(nóng)民工工資支付保障和工資合理增長調(diào)控機制，維護農(nóng)民工合法權(quán)益。方便農(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)就近入學，確保農(nóng)民工子女依法接受義務教育。完善農(nóng)民工聚居區(qū)醫(yī)療設施和服務體系，保障農(nóng)民工按居住地享有國家規(guī)定的免費公共衛(wèi)生服務和計劃生育服務。建設必要的文體設施，組織流動影視、圖書站、新市民學校等服務，豐富農(nóng)民工精神文化生活。規(guī)劃管理好農(nóng)民工進城居住區(qū)，鼓勵為農(nóng)民工提供集體宿舍、務工公寓和低租住房，改善農(nóng)民工在務工地的居住條件。保障農(nóng)民工政治權(quán)利，在社區(qū)居住滿半年的農(nóng)民工依法享有居委會選舉權(quán)和被選舉權(quán)。吸納流動人口參與社區(qū)管理和服務，加強城市社區(qū)居民與農(nóng)民工遷居家庭的融合，促進城鎮(zhèn)新老市民和諧共處。關注和保障少數(shù)民族流動人口權(quán)益。推進“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部、新型農(nóng)村居民點等綜合治理，適時推進“村改居”，完善服務和管理。

（十）促進農(nóng)村土地規(guī)?；s化經(jīng)營。強化耕地保護和糧食安全意識，確保全市耕地保有量按照國務院確定的面積一畝不減，糧食年產(chǎn)量不低于1100萬噸。從穩(wěn)定數(shù)量和提升質(zhì)量兩個方面加強耕地保護，推進土地整理、移土培肥、土壤改良等工作，穩(wěn)步提高耕地質(zhì)量。實行農(nóng)用地分類保護，制定耕地和基本農(nóng)田分區(qū)保護規(guī)劃，盡快完成耕地和基本農(nóng)田劃定工作，并落實到具體地塊。鼓勵采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、股份合作等多種流轉(zhuǎn)形式，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)步伐，促進土地規(guī)模經(jīng)營，大幅度提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。建立區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務體系，充分發(fā)揮各類土地流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)作用，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)秩序，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格評估和風險防范機制。引導農(nóng)用地集約化經(jīng)營，財政性支農(nóng)資金重點支持經(jīng)營大戶和規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展。鼓勵社會資本、人才、管理等要素參與農(nóng)業(yè)長期開發(fā)，把現(xiàn)代市場經(jīng)濟理念和組織方式引入農(nóng)業(yè)。建設規(guī)?；Z食、蔬果、肉類、水產(chǎn)等生產(chǎn)基地，實現(xiàn)市域內(nèi)主要農(nóng)副產(chǎn)品基本自給。推進農(nóng)村土地資源市場化配置和林權(quán)制度改革，探索農(nóng)民分享承包地、林地流轉(zhuǎn)后增值收益的長效機制，切實保護投資者合法權(quán)益。

（十一）建立新型土地利用和耕地占補平衡制度。在確保耕地保有量不減少、質(zhì)量不降低的前提下，在市域內(nèi)探索補充耕地數(shù)量、質(zhì)量按等級折算占補平衡制度，健全城鄉(xiāng)建設用地置換和跨區(qū)域耕地占補平衡市場化機制。在國家指導下開展集體建設用地有償使用制度改革，穩(wěn)步開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點。規(guī)范開展農(nóng)村土地交易所土地實物交易和指標

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交易試驗，爭取條件成熟時發(fā)展成為城鄉(xiāng)一體化的土地交易市場。引導城鄉(xiāng)建設集約用地，鼓勵節(jié)地型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對不同行業(yè)、不同區(qū)域項目實行差異化供地政策，引導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級和優(yōu)化布局。規(guī)范和嚴格管理農(nóng)村宅基地，盤活和高效利用宅基地，推廣節(jié)地型住宅標準，鼓勵農(nóng)村居民自愿聯(lián)建住宅和相對集中居住。鞏固完善城鎮(zhèn)土地儲備制度，加強城鎮(zhèn)土地招拍掛工作。改革征地制度，探索開展農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批和實施分離改革試點，建立征地補償安置標準適時增長機制及與社會保障制度的聯(lián)動機制。創(chuàng)新國土規(guī)劃計劃管理制度，開展國土規(guī)劃編制試點，在新增建設用地總規(guī)模不變的前提下推行用地指標的彈性管理。

（十二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)建設和環(huán)境保護。健全節(jié)能減排工作機制，強化節(jié)能減排目標責任制，完善統(tǒng)計監(jiān)測和考核實施辦法，把重慶建成中西部地區(qū)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的示范區(qū)。加強城鄉(xiāng)污染綜合治理，防止污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。全面加強城鎮(zhèn)生活污染防治及垃圾處理和再利用力度，加大水污染防治、環(huán)境質(zhì)量整治和環(huán)保執(zhí)法力度，形成政府監(jiān)督、企業(yè)自律、公眾參與的環(huán)保監(jiān)督機制。以改水改廁、垃圾集中處理、養(yǎng)殖業(yè)廢棄物無污染治理、農(nóng)村沼氣建設、減少化肥農(nóng)藥使用等為重點，強化農(nóng)業(yè)面源污染防治。加快實施三峽庫區(qū)及其上游水污染防治規(guī)劃，保護好長江、嘉陵江流域水體和生態(tài)環(huán)境，保護好中梁山、銅鑼山、明月山等生態(tài)走廊。加快納入規(guī)劃的污水和垃圾處理、重點工業(yè)污染源治理、次級河流污染整治等項目建設，用好中央財政補助資金。加強長江流域重慶段防護林體系建設，穩(wěn)步實施25度以上陡坡耕地退耕還林，加強天然林保護，力爭森林覆蓋率每年提升1個百分點，2020年達到45%。探索建立區(qū)域生態(tài)補償機制。

（十三）完善農(nóng)村綜合服務體系。健全農(nóng)村生產(chǎn)生活服務體系，推進城鎮(zhèn)公共設施網(wǎng)絡和服務向鄉(xiāng)村延伸，加強農(nóng)村水利、交通通信、能源等基礎設施建設，實施山水田林路氣綜合整治。加快建設“澤渝”等大中型水利工程和小型水源工程，實施蔬菜、柑桔、煙葉基地水利配套工程，增強城鄉(xiāng)居民飲水、農(nóng)業(yè)灌溉用水、防洪減災安全保障。加快實施公路鄉(xiāng)村通達工程，促進城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展，改善農(nóng)村居民出行條件。構(gòu)筑穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔的能源保障體系，在推進重大能源項目建設的同時，加快農(nóng)村沼氣及配套服務體系建設，合理開發(fā)利用生物質(zhì)能源。加強城鄉(xiāng)大型防災骨干工程和信息系統(tǒng)建設，提高農(nóng)村災害監(jiān)測預警和防御水平。積極開展農(nóng)民專業(yè)合作社試驗，提高農(nóng)民組織化程度。完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量技術服務，支持農(nóng)產(chǎn)品品牌建設，提高農(nóng)業(yè)機械化水平及種養(yǎng)殖業(yè)技術服務覆蓋面。完善農(nóng)村流通體系，提高生產(chǎn)資料和生活資料保障水平。加快農(nóng)村金融機構(gòu)改革，積極開展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機構(gòu)試點。探索開展農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)、鄉(xiāng)村房屋產(chǎn)權(quán)抵押融資服務。建立多層次農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險與再保險體系，擴大政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，逐步形成農(nóng)業(yè)災害風險轉(zhuǎn)移分攤機制。

（十四）推進建立高效的“三農(nóng)”投入機制。提高財政資金投入“三農(nóng)”的績效，建立以競爭方式安排鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)及建設類財政資金的制度，加快支農(nóng)資金、扶貧資金整合運用，集中資金保障重點領域、重點區(qū)域、關鍵環(huán)節(jié)的投入。統(tǒng)籌鄉(xiāng)村建設資金，引導農(nóng)民新村建設與土地集約化經(jīng)營、易地扶貧、生態(tài)移民、減災救災等相結(jié)合，鼓勵相對集中居住。加強市場體系建設，支持生產(chǎn)要素和市場機制向鄉(xiāng)村延伸，培植各類市場主體，加快農(nóng)村市場化進程。推進農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

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改革，提升集體經(jīng)濟自我發(fā)展能力，壯大集體經(jīng)濟實力。加大稅收優(yōu)惠、財政貼息等政策運用，進一步開放鄉(xiāng)村經(jīng)營性公共服務領域，擴大財政購買鄉(xiāng)村公共服務的范圍，加快社會資本進入“三農(nóng)”發(fā)展，逐步建立多元化的鄉(xiāng)村投入機制。

（十五）著力改善市場經(jīng)濟環(huán)境。努力消除制約經(jīng)濟又好又快發(fā)展的體制機制障礙，更好地發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。深化審批制度改革，逐步形成準入寬松、監(jiān)管嚴格、懲處及時的管理新體制。壯大行業(yè)競爭力強的大企業(yè)集團，發(fā)展就業(yè)吸納能力強的中小企業(yè)，落實中小企業(yè)和個體工商戶發(fā)展扶持政策，貫徹實施西部開發(fā)稅收優(yōu)惠政策。落實國家重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃，抓好重點產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢企業(yè)的兼并重組和技術改造，通過體制創(chuàng)新和機制轉(zhuǎn)換形成一批市場競爭力強的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。健全宏觀調(diào)控機制，綜合運用政策調(diào)控手段，激勵自主創(chuàng)新，促進資源節(jié)約，加強環(huán)境保護，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，推進產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中。加快老工業(yè)基地調(diào)整改造，推進國有經(jīng)濟布局與結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力。深化國有企業(yè)公司制股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)。大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟。深化壟斷行業(yè)改革，支持非公經(jīng)濟進入金融、經(jīng)營性基礎設施、公共服務、公用事業(yè)等領域。大力發(fā)展資本、產(chǎn)權(quán)、技術等要素市場，完善有利于資源節(jié)約和環(huán)境友好的資源要素價格形成機制。加快發(fā)展多層次的資本市場，適時把重慶納入全國場外交易市場體系。支持期貨交易所在渝設立本地優(yōu)勢品種商品的期貨交割倉庫，創(chuàng)造條件設立以生豬等畜產(chǎn)品為主要交易品種的遠期交易市場。待時機成熟后，優(yōu)先考慮在重慶設立全國性電子票據(jù)交易中心。擴大直接融資和中小企業(yè)擔保規(guī)模，引導金融企業(yè)實施金融創(chuàng)新，開發(fā)更多適合中小市場主體的金融產(chǎn)品。設立保險業(yè)創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)，開展保險資金投資基礎設施等試點。穩(wěn)步開展外匯管理體制改革試點。

（十六）探索內(nèi)陸開放型經(jīng)濟發(fā)展模式。加快建設暢通重慶、森林重慶、健康重慶、宜居重慶、平安重慶，著力完善長江上游地區(qū)綜合交通樞紐和物流中心功能，改善發(fā)展環(huán)境，進一步增強重慶對內(nèi)對外開放能力，以大開放促大改革。開放投資領域，改進產(chǎn)業(yè)配套條件，完善物流配送、公共研發(fā)、人才培訓、企業(yè)融資、污染治理、質(zhì)量標準等公共服務平臺，吸引世界500強和中國500強企業(yè)投資興業(yè)。與世界銀行等國際金融組織合作推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展示范項目。創(chuàng)新涉外經(jīng)濟體制，建設內(nèi)陸商貿(mào)、旅游、物流集散地和出口基地。建設西部地區(qū)服務外包基地，大力承接沿海地區(qū)加工貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為企業(yè)“走出去”創(chuàng)造條件。以北部新區(qū)為基礎，研究設立“兩江新區(qū)”問題。加快建設兩路寸灘保稅港區(qū)，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗做法，開展國際配送、國際采購、國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口加工等業(yè)務。建設電子口岸，充分發(fā)揮長江黃金水道的優(yōu)勢，推進江海直達，將重慶打造成為長江上游的航運中心，輻射帶動長江上游和西南地區(qū)先進制造業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展邁上新臺階。構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟合作新機制，促進重慶與周邊地區(qū)基礎設施互聯(lián)互通、資源共同開發(fā)、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。加快成渝經(jīng)濟區(qū)建設，加強與沿江省市的產(chǎn)業(yè)協(xié)作聯(lián)動，著力建設東西部合作示范基地。加強旅游資源保護和旅游景區(qū)基礎設施建設，加快旅游業(yè)發(fā)展。

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第三篇：成都市《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗區(qū)十大行動計劃實施方案》

成都市《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗區(qū)十大行動計劃實施方案》

到2020年，中心城區(qū)共規(guī)劃小學400所，提供學位49.4萬座；規(guī)劃中學219所，提供學位38.2萬座，高中階段優(yōu)質(zhì)學校比例達到85％以上；教師將逐步實現(xiàn)同縣同酬，同圈層同酬，最終實現(xiàn)市域同酬??昨日，成都市教育局正式頒布了《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗區(qū)十大行動計劃實施方案》。

“十大行動計劃”

01 成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)學校布局行動計劃實施方案

02 成都市教育公平行動計劃實施方案

03 成都市素質(zhì)教育和基礎教育質(zhì)量提升行動計劃實施方案

04 成都市職業(yè)教育攻堅行動計劃實施方案

05 成都市高等教育質(zhì)量提升行動計劃實施方案

06 成都市終身教育行動計劃實施方案

07 成都市教育國際化水平提升行動計劃實施方案

08 成都市教師素質(zhì)提升行動計劃實施方案

09 成都市教師住房保障行動計劃實施方案成都市校舍安全行動計劃實施方案

實現(xiàn)教育公平

新生入學分班 電腦隨機派位

總體目標：

三階段全面實現(xiàn)教育現(xiàn)代化

按照《成都市教育公平行動計劃實施方案》，成都教育公平實施分為三個階段。

第一階段（2008-2010年）：初中畢業(yè)生升入高中階段的比例達到95%以上，高中階段教育職普招生比例達到5.8∶4.2，高等教育毛入學率達到40%。到2010年，全面完成災后教育重建任務，初步實現(xiàn)教育現(xiàn)代化。

第二階段（2011-2015年）：初中畢業(yè)生升入高中階段的比例達98%以上，普職結(jié)構(gòu)更加合理，建成職教公共實訓基地6個，國家級示范校5所，畢業(yè)生“雙證率”達到85%以上。高等教育毛入學率達到45%，新增勞動力預期人均受教育年限達到14年。到2015年，努力達到東部發(fā)達地區(qū)的教育水平。

第三階段（2016-2020年）：高中階段優(yōu)質(zhì)學校比例達到85％以上，職業(yè)教育實訓工位與在校生比達到1∶3，實現(xiàn)免費中等職業(yè)教育。普及高等教育，高等教育毛入學率達到50%以上。

我市將定期向社會發(fā)布區(qū)域間、校際間教育均衡和公平調(diào)查狀況報告。

待遇公平：

教師從同縣同酬到市域同酬

為保證農(nóng)村學生接受公平教育，我市將統(tǒng)一城鄉(xiāng)教育政策，即實現(xiàn)4個統(tǒng)一：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)一城鄉(xiāng)教育經(jīng)費投入標準、統(tǒng)一城鄉(xiāng)學校建設標準、統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師管理。

將各區(qū)（市）縣學校建設納入城鄉(xiāng)一體化綜合發(fā)展規(guī)劃，全域規(guī)劃成都基礎教育和職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展和校點布局。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育經(jīng)費，形成統(tǒng)一、規(guī)范的教育財政撥款制度，切實保障農(nóng)村教育基本經(jīng)費需求。學校建設統(tǒng)一招投標，實行投、建、管三方分離。對城鄉(xiāng)教師統(tǒng)一待遇，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師從“同縣同酬”、“同圈同酬”到“市域同酬”；推進城鄉(xiāng)教師區(qū)域內(nèi)有序流動。市教育局相關人士昨晚表示，目前，我市教師績效工資改革如期進行，城鄉(xiāng)教師“同縣同酬”基本上已經(jīng)實現(xiàn)，甚至有些地方，農(nóng)村教師收入高于縣城教師收入；而實現(xiàn)“同圈同酬”到“市域同酬”，取決于各個圈層與市域經(jīng)濟的發(fā)展水平。入學公平：

分班采用電腦派位并公示

堅持規(guī)范辦學，保障所有學生受教育機會公平。堅持義務教育階段公辦學校免試就近入學。加大義務教育階段公辦學?！皠澠猩庠嚲徒雽W”的實施力度，均衡配置生源，有效遏制義務教育擇校。

學校公平對待所有學生。消除大班額。新生入學分班采取電腦隨機派位，對分班結(jié)果進行公示。不設重點班。

教師公平對待所有學生。制定個別化教學計劃幫助學習困難學生進步。因材施教，加強對學生進行個別輔導，促進不同興趣和特長的學生都能充分激發(fā)潛能。

民校公平：

義務教育納入政府預算

“公平計劃”提出，依法保障民辦學校與公辦學校享有同等的法律地位。將民辦學校發(fā)展納入教育發(fā)展總體規(guī)劃，維護民辦學校教職工合法權(quán)益。保障民辦學校學生在升學、就業(yè)等方面享有與公辦學校學生同等的權(quán)利。

建立各級政府公共財政資助民辦教育的制度，將發(fā)展和推進民辦教育納入公共預算。承擔義務教育任務的民辦學校由政府根據(jù)學生數(shù)量，以及當?shù)貙嵤┝x務教育公辦學校生均教育經(jīng)費標準，撥付相應的教育經(jīng)費。

高等教育

市屬高校平均就業(yè)率2011年達90%

到2012年，我市將力爭建設10個市級特色專業(yè)（5個本科專業(yè)、5個?？茖I(yè)），50個市級精品課程，市屬高校平均就業(yè)率達到90%。

市級財政要在教育部門預算中安排資金，用于特色專業(yè)（每個專業(yè)15萬元）、精品課程（每門3萬元）項目的建設，同時每年安排一定經(jīng)費作為評估及課題費用。各市屬高校也要按照市級撥款的相應比例進行配套。

教師素質(zhì)

2015年 全市75%教師學歷達本科

按照《成都市教師素質(zhì)提升行動計劃實施方案》，2009年至2012年，全體教師每年將有不低于100個學時的培訓；市本級培養(yǎng)6500名市級骨干教師。力爭到2015年，全市教師本科及以上學歷達75%以上，有5%的教師達到研究生學歷水平。

教育國際化

辦好1-3所國際學校

提升成都教育國際化水平。包括鼓勵學生海外修學，建設雙語學校，設立成都市政府留學生獎學金和成立“成都教育國際交流服務中心”等。要辦好1-3所國際學校。市屬高校都有1－2項高水平的中外合作辦學項目。市屬高校、省級以上示范性高中和重點職業(yè)中學都有友好學校。

開設3－5個海外“孔子課堂”

依托國際友好城市開設3－5個海外“孔子課堂”。市屬高校、省級及以上示范性普通高中和重點職業(yè)中學的領導干部、市級及以上學科帶頭人境外研修、培訓的比例逐年提高。到2010年，上述學校中教師有境外培訓經(jīng)歷者力爭達到1%-3%，其中英語教師力爭達到10%-15%（8%-12%）。

鼓勵學生修學旅行

開設海外體驗的選修課程，組織學生出境修學旅行。以修學旅行為主的出境交流學生每年力爭達到3000人次，境外學生來蓉修學旅行每年力爭達到1000－1500人次，各級各類學校接受境外來蓉或交流的學生每年力爭達到1000人次。到2010年，全市“雙語教育實驗學校（園）”達到50－60所。

政府設留學生獎學金

我市將成立“成都教育國際交流服務中心”。設立“成都市人民政府留學生獎學金”，對來市屬高校留學的優(yōu)秀境外學生進行獎勵；努力完善留學生、外籍教師醫(yī)療保險等具體

實施辦法；設立成都教育國際化專項獎。

素質(zhì)教育

逐年擴大指標到校生比例

減負：學生課業(yè)負擔定期公布

經(jīng)過3年努力，把成都建成全國素質(zhì)教育示范區(qū)。建立市政府對區(qū)（市）縣政府的素質(zhì)教育評價機制，并將素質(zhì)教育實施情況納入考核目標。同時，還將建立縣域內(nèi)義務教育均衡發(fā)展監(jiān)測機制和素質(zhì)教育監(jiān)測公布制度。定期公布各區(qū)（市）縣義務教育均衡發(fā)展情況、教育投入、學校教育質(zhì)量情況以及學生發(fā)展水平、課業(yè)負擔狀況等反映素質(zhì)教育的基本指標。

招生：探索多樣化錄取方式

我市將改革招生考試制度。完善高中階段學校綜合評價錄取辦法，探索多樣化錄取方式。逐步實行中職類學校憑初中畢業(yè)成績和畢業(yè)證免試升學制度；實行普通高中指標到校生制度，并逐年擴大指標到校生比例。

同時，還將完善學生綜合素質(zhì)評價辦法。將學生綜合素質(zhì)評價結(jié)果，作為學生是否達到畢業(yè)標準和高中階段學校招生的重要依據(jù)。

制定素質(zhì)教育特色學校標準和評選辦法，開展特色學校創(chuàng)建活動。用3年時間在全市建設100所外語、科技、體育、藝術等各類素質(zhì)教育特色學校。

城鄉(xiāng)學校布局

《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)學校布局行動計劃實施方案》指出，我市將在中心城區(qū)（含五城區(qū)及高新區(qū)）、龍泉驛、新都、郫縣，共9個區(qū)縣，對于現(xiàn)有的和規(guī)劃可控的中小學校用地資源，嚴格加以控制，緩解中心城區(qū)中小學教育用地緊張的狀況，集約地利用中小學空間資源。根據(jù)現(xiàn)有中小學資源分布情況、中心城區(qū)人口分布情況及用地功能調(diào)整發(fā)展的要求，到2020年，中心城區(qū)共規(guī)劃小學400所，提供學位49.4萬座，規(guī)劃中學219所，提供學

位38.2萬座。

對于一些校地面積小于5000平方米，無法有效發(fā)揮辦學功能導致資源無法利用的校點，可通過切實可行的用地等量置換措施進行整合，或采取一校多區(qū)的辦學模式加以利用。關于市民普遍關心的小學布局，方案認為相對完整獨立的居住片區(qū)應優(yōu)先滿足小學的布點，但對于因小學分布不均衡而帶來的局部地區(qū)小學資源不足，可結(jié)合周邊地區(qū)的實際情況，在保證學位總量平衡的條件下，進行小學生源的跨區(qū)分流。中學在城市新區(qū)可適當相對集中布局寄宿制中學。

小學分布不均 可跨區(qū)分流

終身教育

大力開展社區(qū)教育，逐步形成以社區(qū)大學和20所社區(qū)教育學院為主體，以219所鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人學校（社區(qū)教育學校）為骨干，以1666所村社區(qū)教學點和1034所中小學資源開放為輔助的，全方位、多層次、現(xiàn)代化、開放式的社區(qū)教育網(wǎng)絡服務體系。

確保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌形成的農(nóng)民集中居住新型社區(qū)全部建立社區(qū)教育工作站，使年培訓率達到區(qū)域常住人口的40%以上。

各級政府應按照區(qū)域常住人口人均最低1元的標準單列社區(qū)教育專項經(jīng)費，并實現(xiàn)逐年有所增加。

區(qū)域常住人口 年培訓率40%以上

教師住房保障

年內(nèi)完成農(nóng)村中小學教師住房困難工作

2008年，我市已解決農(nóng)村中小學教師住房困難戶1000余戶。到2009年年底，我市將全面完成農(nóng)村中小學教師住房困難工作。據(jù)了解，解決農(nóng)村中小學教師住房困難工作由教育部門提出需求，區(qū)(市)縣政府負責建設落實，并納入民生工程目標。

第四篇：重慶成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘探析

重慶成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘探析

轉(zhuǎn)載日期：2012-7-18 21:49:00 來源：互聯(lián)網(wǎng)

摘要：二元結(jié)構(gòu)模式導致了重慶的貧富差距越來越大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，“三農(nóng)”問題日益嚴峻，相關配套制度供給失衡等弊端。要達到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，必須打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘。2007年6月7日，重慶獲批成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。根據(jù)重慶實際情況，本文建議利用政策優(yōu)勢，從消除二元戶籍制度入手，充分發(fā)揮城市的帶動作用，大力推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快重慶“一圈兩翼”戰(zhàn)略布局建設。

關鍵詞：全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實驗區(qū)；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘；戶籍制度

On the research of solving the city and countryside dual structure barrier after Chongqing becoming the nation pilot cities for coordinated and balanced development between urban and rural areas

Song Lan

School of Culture and Social Development Studies, Southwest University, Chongqing 400715,China

Abstract: Chongqing's dual structure model led to a growing gap between rich and poor, irrational industrial structure, the “three-dimensional” increasingly serious problem, and corresponding imbalance in the supply system and other ills.June 7, 2007, Chongqing approved to become the National Rural integrated support reform pilot area.To make it possible to co-ordinate urban and rural areas, we must break the barriers of urban and rural dual structure.According to Chongqing actual situation, we shoule use policy advantages, eliminate the dual household registration system, give full play to the leading role of cities, vigorously promote rural urbanization, development of the industrialization of agriculture and agricultural businesses, the realization of agricultural modernization, and accelerate the Chongqing “one circle, two wings” strategic layout of the building.Key words: National Rural integrated reform experiment;Urban and rural structure barriers;Household registration system

引言

1.1 研究背景

1.1.1 現(xiàn)實背景

1997年3月14日，八屆全國人民代表大會五次會議批準設置重慶直轄市，6月18日，重慶直轄掛牌。距今，重慶直轄已十年。直轄十年來，重慶堅持“打基礎、建平臺、增后勁”的基本思路，著力在“解困”方面積極探索并取得了歷史性的階段成果。生產(chǎn)總值由1997年的1360.24億元增加到2005年的3070.49億元，翻了兩倍多，并且二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯，分別達到了1259.12億元和1347.97億元，占生產(chǎn)總值貢獻率的41%和43.7%（1997年，重慶市二、三產(chǎn)業(yè)的貢獻率分別是39.7%和37.7%），產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨成熟。[1]在減少行政層級，提高行政效能方面，由剛直轄時的“省-地（市）-區(qū)縣-區(qū)公所（區(qū)公委）-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級管理層次減少為“市-區(qū)縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”三級，逐步實現(xiàn)行政管理的“扁平化”。

2007年6月7日，在重慶慶祝直轄十周年之際，國家又批準重慶市設立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，這是繼百萬移民之后，重慶面臨的又一世界級難題。雖然重慶在直轄十年期間，各方面都取得了可喜成績和長足進步，但是重慶仍是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)差距大，區(qū)域發(fā)展不平衡，資源節(jié)約和環(huán)境保護任務繁重，集合和疊加了我國東部現(xiàn)象與西部現(xiàn)象，具有我國很多地區(qū)尤其是中西部省區(qū)相似的基本特點，是我國基本國情的一個縮影。作為直轄市,重慶同時又具有中等省的構(gòu)架和欠發(fā)達省的特征，擇其進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗，不僅有利于完善新興直轄市的體制，也有利于探索省級構(gòu)架下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之路。在重慶進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗，對全國特別是中西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有典型意義。

1.1.2 理論背景

城鄉(xiāng)對立是個歷史范疇，是隨著野蠻向文明的過渡、部落制度向國家的過渡、地方局限性向民族的過渡而開始的,它貫穿著全部文明的歷史并一直延續(xù)到現(xiàn)在。馬克思指出，城鄉(xiāng)對立鮮明地反映出個人屈從于分工、屈從于他被迫從事的某種活動,這種屈從現(xiàn)象把一部分人變?yōu)槭芫窒薜某鞘袆游?，把另一部分人變?yōu)槭芫窒薜泥l(xiāng)村動物，并且每天都不斷地產(chǎn)生他們利益之間的對立。在這種情況下，雖然“城市資本主義竭力提供一切現(xiàn)代科學的方法來發(fā)展農(nóng)業(yè)技術，但是生產(chǎn)者的社會地位仍舊和以前一樣悲慘，城市資本不能有系統(tǒng)、有計劃地把城市文化輸入農(nóng)村”。[2]城鄉(xiāng)對立不但導致了農(nóng)村居民的貧困、愚昧，還直接損害了農(nóng)業(yè)這一國民經(jīng)濟的基礎，農(nóng)業(yè)的落后狀態(tài)必將拖整個國民經(jīng)濟的后腿。

建國以來，出于國際環(huán)境對中國的不利影響以及中國國內(nèi)的政治形勢，新中國領導人急切地要改變中國貧窮落后的面貌，快速推進國家工業(yè)化的進程，作出了大力發(fā)展重工業(yè)的舉措。1956年4月，毛澤東在《論十大關系》講話中明確指出：“重工業(yè)是我國建設的重點，必須優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)資料生產(chǎn)，這是已經(jīng)定了的。但是決不可以因此忽視生活資料尤其是糧食的生產(chǎn)。如果沒有足夠的糧食和其他生活必需品，首先就不能養(yǎng)活工人，還談什么發(fā)展重工業(yè)？” [3]中央明確表明了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、農(nóng)業(yè)置于基礎和服務地位的戰(zhàn)略思想。因此，農(nóng)業(yè)一直作為工業(yè)的資源聚集地，農(nóng)村只是為城市、工業(yè)發(fā)展服務，形成了“先進的城市、落后的農(nóng)村”、“城市辦工業(yè)，農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)”城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)局面，城鄉(xiāng)的非均衡發(fā)展問題日益突出，城鄉(xiāng)之間處于相對隔離的發(fā)展狀態(tài)，逐步形成了城鄉(xiāng)分治，城鄉(xiāng)分管的局面，以城市居民和農(nóng)村居民分治分管的戶籍制度、社會保障制度等一系列行政管理體制為特征，成為現(xiàn)今社會體制改革的頑疾。相關概念界定

2.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

關于發(fā)展中國家經(jīng)濟二元性的明確的、系統(tǒng)的、影響最大、應用最廣的理論則出自于美國著名經(jīng)濟學家、諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿瑟·劉易斯（W.A.Lewis）的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)理論。1954年劉易斯在《勞動無限供給條件下的經(jīng)濟發(fā)展》中提出了關于發(fā)展中國家經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)的理論模型，這一模型指出發(fā)展中國家一般存在著性質(zhì)不同、成熟度不一的兩個經(jīng)濟部門，一個是“資本主義”部門，又稱現(xiàn)代部門；一個是“維持生計”部門，亦稱傳統(tǒng)部門。它們在資本運用、生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)方式、生產(chǎn)效率、收人水平等方面存在明顯不同，不僅揭示了發(fā)展中國家二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)形式和特征，而且在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的基礎上建構(gòu)起一種全新的經(jīng)濟發(fā)展模型，揭示了傳統(tǒng)部門和現(xiàn)代部門的消長機制。[4]

在我國，首先提出“二元社會結(jié)構(gòu)”的是農(nóng)業(yè)部政策研究中心農(nóng)村工業(yè)化、城市化課題組在1988年第9期《經(jīng)濟研究參考資料》上發(fā)表的根據(jù)調(diào)研結(jié)果寫成的研究報告《二元社會結(jié)構(gòu)———城鄉(xiāng)關系：工業(yè)化、城市化》。這篇報告首創(chuàng)了一個后來在理論界引起多方關注的新概念——二元社會結(jié)構(gòu)，即指把城市社會作為一元，農(nóng)村社會作為另一元的城鄉(xiāng)分割狀態(tài)。

王正中則在其題為《城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對當代中國農(nóng)民現(xiàn)代性的制約》的論文中，將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)清晰界定為：所謂城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是指維持城市現(xiàn)代部門和農(nóng)村傳統(tǒng)部門二元經(jīng)濟形態(tài)，以及城市社會和農(nóng)村相互分割的二元社會形態(tài)的一系列制度安排所形成的制度結(jié)構(gòu)。[5]

2.2 全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)

為了有別于1979年起陸續(xù)設立的深圳、珠海、汕頭等“經(jīng)濟特區(qū)”，人們將“國家綜合配套改革試驗區(qū)”俗稱為“新特區(qū)”。繼2005年、2006年上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)設立全國綜合配套改革試驗區(qū)并加快發(fā)展后，全國多個地區(qū)都同時積極爭奪第三個“綜改試驗區(qū)”，但以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”發(fā)展申請設立“全國綜合配套改革試驗區(qū)”的只有重慶和成都兩地。所謂統(tǒng)籌，就是通過全盤籌劃，用最少的時間、人力、物力，獲得最佳經(jīng)濟效果的方法，稱為統(tǒng)籌方法。其應用要點為抓住關鍵環(huán)節(jié)，合理安排工序，以縮短工時，提高效率。重慶和成都的成功申請，說明城鄉(xiāng)統(tǒng)籌事關全國改革大局，事關科學發(fā)展、和諧發(fā)展大局。國務院要求成渝兩地從實際出發(fā)，全面推進各領域的體制改革，并在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制機制，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，也為推動全國深化改革發(fā)揮示范帶頭作用。重慶城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘的弊端

3.1 城鄉(xiāng)差距越來越大

2005年，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入10493元，農(nóng)村居民人均純收入3255元，收入水平相差3.22倍。城鎮(zhèn)居民大部有社會保障，農(nóng)村居民大部沒有社會保障，城鎮(zhèn)居民的文化、物質(zhì)生活設施也大大好于農(nóng)村。[6]對于重慶，這個全國最年輕、最西邊的直轄市，中央給予了許多政策優(yōu)惠和財政扶持，2006年，重慶工業(yè)利潤達155億元，資產(chǎn)達1500多億元。城市面貌日新月異，建成區(qū)10年長了一倍，無處不見高樓林立，燈影蕩漾。城市人民的生活水平有了長足提高，小汽車等高檔消費品的擁有量大幅上升，對生活質(zhì)量的要求也越來越高。三峽廣場、奧體中心等市政設施的修建在為都市人民帶來方便的同時，也見證了重慶成長為國際化大都市的進程。但在城市之外的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，農(nóng)村居民的生活卻不見得有如此翻天覆地的變化。重慶市3100多萬人口中農(nóng)村居民占80%以上，城鄉(xiāng)居民收入比為4：1，比全國平均差距還要大。2005年，由主城九區(qū)構(gòu)成的都市發(fā)達經(jīng)濟圈的地區(qū)生產(chǎn)總值達到1294.73億元，其中第一產(chǎn)業(yè)僅60.27億元，第二產(chǎn)業(yè)563.56億元，第三產(chǎn)業(yè)670.90億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值20266元；由萬盛區(qū)、雙橋區(qū)、合川市等12個縣級市、區(qū)、縣組成的渝西經(jīng)濟走廊創(chuàng)造的生產(chǎn)總值為869.72億元，其中第一產(chǎn)業(yè)193.45億元，第二產(chǎn)業(yè)343.38億元，第三產(chǎn)業(yè)332.89億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值10345元；而由萬州區(qū)、巫山縣、奉節(jié)縣等19個區(qū)、縣組成的三峽庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值共906.04億元，其中第一產(chǎn)業(yè)209.68億元，第二、三產(chǎn)業(yè)分別為352.18億元和344.18億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值僅6885元。[7]可以看出，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的存在，城市和農(nóng)村市場體系和市場載體的較大差異，導致生產(chǎn)資料、生產(chǎn)工具、人力資源向城市的集中，這樣一來，它一方面聚集著社會的歷史動力，另一方面又破壞著人和土地之間的物質(zhì)交換，也就是使人以衣食形式消費掉的土地的組成部分不能回到土地，從而破壞土地持久肥力的永恒的自然條件工業(yè)和農(nóng)業(yè)矛盾尖銳化，使得城市居民和農(nóng)村居民在享受服務、自身發(fā)展上的不平等，而這種不平等正是近年城鄉(xiāng)居民收入不斷擴大的主要原因。

3.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重不足

按產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變規(guī)律，一個國家經(jīng)濟發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)密切相關。一般是從第一產(chǎn)業(yè)占主體地位逐步向第二產(chǎn)業(yè)繼而向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但由于我國長期執(zhí)行重工業(yè)優(yōu)先的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，投資嚴重向重工業(yè)傾斜，削弱了農(nóng)業(yè)基礎，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展也受到抑制，第一、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展遠遠滯后于工業(yè)，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展畸形。在這種情況下，由于工業(yè)生產(chǎn)本身資本密集的特點，不能吸收過多的勞動力就業(yè)，而第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不足也無力提供更多的就業(yè)崗位，導致許多農(nóng)村剩余勞動力無法實現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移。

特別是重慶，由于其作為陪都的歷史原因和作為碼頭的地理位置，從一開始，就是國家重點建設的重工業(yè)基地。中央政府以發(fā)展國家重點項目重化工業(yè)為線索，向西部地區(qū)投資幾千億元人民幣。但到目前為止，以中央企業(yè)項目為基礎的、主要由中央前頭發(fā)展的西部崛起模式存在先天不足。首先，中央投資分配主要沒有惠及當?shù)兀黄浯?，重化項目屬于資本與技術密集型工業(yè)，無法有效拉動當?shù)刂行∑髽I(yè)發(fā)展、當?shù)氐南M與就業(yè)。很明顯，如果沒有當?shù)氐慕?jīng)濟與社會模式的改革相配套，這些重點項目投資與當?shù)亟?jīng)濟的融合不力，成為高懸于上的標本項目，即便有了數(shù)個全國第一，也基本與當?shù)氐拿裆P系不大。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡違背了城市發(fā)展的規(guī)律，導致第一產(chǎn)業(yè)剩余勞動力眾多卻不能轉(zhuǎn)移，第三產(chǎn)業(yè)急需發(fā)展卻無人可用。根據(jù)重慶統(tǒng)計年鑒對2005年重慶農(nóng)村地區(qū)的統(tǒng)計顯示，在1366.91萬鄉(xiāng)村從業(yè)人員中，從事第一產(chǎn)業(yè)的有775.88萬人，占從業(yè)人員總數(shù)的56.8%；第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員356.27萬人，僅占從業(yè)人員總數(shù)的26.1%。

3.3 市場機制作用未能充分發(fā)揮，行政干預過多

由于改革開放的時間較短，城鄉(xiāng)分割的市場沒能被完全打破，市場機制發(fā)揮作用的空間和領域還較為有限。尤其是在農(nóng)村，城鄉(xiāng)二元戶籍制度導致勞動力不能自由流動，城鄉(xiāng)分治的公共設施供給體制導致農(nóng)村基礎設施的落后，使得勞動力、生產(chǎn)資料、生產(chǎn)工具不能達到大范圍內(nèi)的有效匹配，市場機制的有效競爭不能充分發(fā)揮。城鎮(zhèn)建設則實行計劃方式和政府主導，城鎮(zhèn)的任何設施，包括基礎設施、生產(chǎn)設施和生活設施，都得由政府確定計劃后再撥款建設。社會需求在市場上得不到反映，各種要素不能進行有效組合，農(nóng)村城市化裹步不前，被市場機制作用下的農(nóng)村工業(yè)化遠遠拋在了后邊。有關方面已經(jīng)認識到行政之手高高在上地用大筆資金推動城鄉(xiāng)一體化很難手整體發(fā)展和和諧發(fā)展之效，政府應深化職能轉(zhuǎn)變，將重心放在提供便捷的公共服務設施，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上，讓市場在資源配置中的作用凸顯出來。

3.4 “三農(nóng)”問題形勢嚴峻

中央對“三農(nóng)”問題的重視程度和解決“三農(nóng)”問題的決心早已不言而喻，從幾個中央“一號文件”的發(fā)表，從取消農(nóng)業(yè)稅和大力推進新農(nóng)村建設中可見端倪。瓶頸原理認為，瓶頸決定瓶子的最大流量。瓶子再大，裝的再多，影響進出口速度的第一因素是瓶口的直徑，瓶子流量與直徑成正比?！叭r(nóng)”問題就是制約我國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的瓶頸，并且折射出諸多深層次的矛盾。在我國城鄉(xiāng)二元社會格局就政府優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的政策下，我國的經(jīng)濟發(fā)展重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)，重城市輕農(nóng)村。國家以不平等的交換體制為基礎，使農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)品價格的“剪刀差”中，白白地流失到自己的勞動成果。國家的工業(yè)化和城市化幾乎完全建立在犧牲農(nóng)業(yè)、掠奪農(nóng)民的基礎上，這種政策的弊端愈來愈成為今天諸多社會瘤疾的關鍵所在。[8]如果不改變農(nóng)民的“非國民待遇”，改變引起這種不公平待遇的制度體系，要想緩解“三農(nóng)”問題的嚴峻形勢，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，達到國民的共同富裕都是無稽之談。

3.5 相關配套制度供給嚴重失衡

具體說來，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是多方面政策的組合，城鄉(xiāng)制度的具體差異概括為14個方面：戶籍制度、糧食供給制度、副食品與燃料供給制度、教育制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險制度、勞動保護制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度。[9]

1953年由于相當多的農(nóng)村人口擁往城市，經(jīng)濟衰敗的城市承受不了巨大的壓力，因此，國家發(fā)出了《關于制止農(nóng)民盲目流入城市的緊急通知》，盲流由此產(chǎn)生。從此以后，一直到1960年，中央出臺一系列政策強化這一措施，終于形成了用行政手段控制人口遷移的“戶口遷移制度”，即二元戶籍制。二元戶籍制造成了城鄉(xiāng)的嚴重對立，阻礙著農(nóng)村人口向城市非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，把農(nóng)民束縛在土地上。而由此造成城市居民與農(nóng)村居民身份地位的不平等，及教育、醫(yī)療等社會保障制度上的差別，這種差別使得其他體制層面的改革要么難以實施，要么流于形式。對于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘的幾點建議

4.1 利用政策優(yōu)勢，推進改革進程

重慶社科院區(qū)域經(jīng)濟研究所所長李勇指出，成為新特區(qū)，可以得到中央財政在一定時候內(nèi)的專項補助，同時還可以得到稅收、銀行貸款等方面的支持。重慶地方財力較弱，可以爭取在上繳中央財政的增量部分，實行先征后返。并且，在不違背中央大政方針和主導精神的前提下，中央將給新特區(qū)更多的靈活制定政策的空間，使之更能因地制宜，極大地發(fā)揮地方的創(chuàng)造性思維。對于錯綜復雜的各項行政制度，市政府要有吃螃蟹的信念，理清思路，抓住主要矛盾，大膽創(chuàng)新。有了資金和政策優(yōu)勢，重慶才有可以大刀闊斧改革的資本。

4.2 充分發(fā)揮城市的帶動作用

所謂城鄉(xiāng)融合，就是“將結(jié)合城市和鄉(xiāng)村生活方式的優(yōu)點而避免兩者的偏頗和缺點”。城鄉(xiāng)融合，絕非要毀滅城市這種物質(zhì)實體,融合也絕非要實現(xiàn)城鄉(xiāng)無差別的統(tǒng)一，而是在“揚棄”的基礎上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)“更高級的綜合”。在城鄉(xiāng)融合的過程中，決不是歧視城市，或簡單地將城鄉(xiāng)拉平，而恰恰要重視大工業(yè)和城市的歷史地位，充分發(fā)揮城市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的積極作用?！斑@不是說，城市和鄉(xiāng)村之間對立的消滅應當引導到‘大城市的毀滅’。不僅大城市不會毀滅，并且還要出現(xiàn)新的大城市?！?[10]如果城市必然使自己越居特權(quán)地位，使鄉(xiāng)村變成從屬的、落后的、無助的、閉塞的，那么，有農(nóng)村居民流入城市，只有農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口混合和融合起來，才能提高鄉(xiāng)村居民，使其擺脫孤立無援的地位。[11]

4.3 消除二元結(jié)構(gòu)，戶籍改革先行

改革開放以來，二元戶籍制度對經(jīng)濟社會發(fā)展的弊端日益突現(xiàn)，國家也對其進行了許多形式的改革，但總的說來，改革取得的實質(zhì)性進展很少，“三農(nóng)”問題依然嚴重。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶籍制度相互固化，使許多改革措施流于形式，沒有取得實質(zhì)性進展。遷徙權(quán)是公民基本權(quán)利之一，改革戶籍制度不僅是因其阻礙了經(jīng)濟政治的發(fā)展，也是體現(xiàn)以人為本，還權(quán)于民的要求。二元戶籍制度尤如第一張“多米諾骨牌”，只有將其推倒，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民身份上的無差別，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才能建立在可靠的理論基礎之上。正如李培林、李煒指出，農(nóng)民工與城市工人最大的非市場化差異或身份差異，集中在社會保障狀況方面。戶籍體制的改革應與養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障待遇相聯(lián)系，才能對改善農(nóng)民生活狀況起作用。[12]

4.4 發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)化

解決“三農(nóng)”問題的首要問題是農(nóng)民問題，解決農(nóng)民問題的出路在于農(nóng)民非農(nóng)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和工業(yè)化。馬克思指出要打破“工業(yè)只能布局于城市”的觀點和現(xiàn)實，“要使這些被排擠出農(nóng)業(yè)的工人不至沒有工作,或不會被迫集結(jié)城市,必須使他們就在農(nóng)村中從事工業(yè)勞動”。[13]因此發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化便成為解決這一問題的主要途徑之一。實踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在吸納農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)方面起了重要作用。2005年，重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)登記75206家，吸收2039467人就業(yè)，實現(xiàn)總產(chǎn)值27273077元。但這種“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”的“中國式城市化道路”也在一定程度上造成了環(huán)境污染、重復建設等問題。在以后的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，政府應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理布局廠址，妥善處理好這些問題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收更多的勞動力就業(yè)。

實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)用地的征用是政府工作的難點。統(tǒng)籌后，全市的土地政策有望更加靈活，可以在區(qū)縣之間調(diào)整用地指標，在全市范圍內(nèi)實現(xiàn)耕地的占補平衡，這將有助于加快重慶的城鎮(zhèn)化進程，加快勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)換

4.5 發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

建設社會主義新農(nóng)村的終極目標是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民知識化。在農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的過程中，原來農(nóng)村分散的家庭小規(guī)模經(jīng)營就有了可以集中的條件。農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，與土地制度的改革是分不開的，因此，應該實現(xiàn)土地之間在合法前提下更加靈活地轉(zhuǎn)讓、出租和承包。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)業(yè)相關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的一體化、市場化、集約化，可以使中國農(nóng)業(yè)從小規(guī)模、分散、不連片的經(jīng)營方式逐步向適度規(guī)模的連片經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，給大規(guī)模使用農(nóng)業(yè)機械提供了可能，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必會將科技成果和現(xiàn)代工業(yè)成果以及科學的管理知識、管理思想帶入農(nóng)業(yè)中，實現(xiàn)農(nóng)民知識化。正是在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的助推下出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人的概念。重慶由于地理位置的限制，山區(qū)面積較大，在使用機械、推廣規(guī)模經(jīng)營方面存在一定困難。新特區(qū)設立后，國家將在重慶農(nóng)村基礎設施投入方面給予支持，如在農(nóng)村公路、農(nóng)田水利等方面增加投入，通過改善基礎條件，為農(nóng)村實現(xiàn)集約化、規(guī)?；?jīng)營提供有利條件。對于山區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，應把握自身特色，因地制宜，大力發(fā)展林業(yè)、畜牧業(yè)等，走一條既符合經(jīng)濟發(fā)展又符合生態(tài)要求的新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)道路。

4.6 加快“一圈兩翼”建設

2006年底召開的全市經(jīng)濟工作會議上，汪洋書記提出“一圈兩翼”的發(fā)展構(gòu)想，決定打造以主城區(qū)為核心的“一小時經(jīng)濟圈”，建設以萬州為中心的渝東北地區(qū)和以黔江為中心的渝東南地區(qū)“兩翼”，構(gòu)建“一圈兩翼”的區(qū)域發(fā)展新格局?！耙恍r經(jīng)濟圈”將分三個層次推進。第一層次：做優(yōu)做強主城，逐步形成有機聯(lián)系又相對獨立的“一城五片”特大城市格局；第二層次：做強區(qū)域性中心城市。重點打造涪陵、江津、合川、永川等4個區(qū)域性中心城市，發(fā)揮對主城特大城市的支撐作用；第三層次：做活中小城市，建成一批成渝經(jīng)濟區(qū)、渝南黔北地區(qū)的重要“門戶城市”。同時發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，帶動農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，提升“一小時經(jīng)濟圈”的綜合承載能力。

通過集中建設，在“一小時經(jīng)濟圈”的規(guī)模和實力增強后，可以提高市級財政對渝東北、渝東南“兩翼”的轉(zhuǎn)移支付能力。市委、市政府還將通過合理開發(fā)以萬州、黔江為中心的“兩翼”，促進這些地區(qū)享有與“一小時經(jīng)濟圈”均等的基本公共服務；通過健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制，以城鄉(xiāng)綜合改革為突破口，完善農(nóng)村人口進城安家、就業(yè)、生活的引導政策，促進“兩翼”人口向“一小時經(jīng)濟圈”轉(zhuǎn)移。一圈兩翼的發(fā)展戰(zhàn)略，就是做大核心區(qū)域的總量，改變現(xiàn)在的“大城市帶大農(nóng)村”的局面，形成“大馬拉大車”的良性發(fā)展局面。[14] 結(jié)束語

2007年，重慶又處于歷史潮流的風浪口，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)的申請成功，為重慶的發(fā)展提供了又一平臺。辦好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)，目標是基本建立改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的體制機制，基本形成促進社會和諧的社會體制，走出一條適合中西部地區(qū)特點的科學發(fā)展道路。其標志是城鄉(xiāng)居民收入水平、公共服務水平和生活水平的差距明顯縮小，為全國積累經(jīng)驗，提供示范。

改革都不是一蹴而就的，而是一個循序漸進的過程，要想改變長期形成的二元結(jié)構(gòu)決非在一朝一夕可以達到。破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘，是擺在所有關心中國發(fā)展進程的國人面前的難題，雖然這個壁壘根深蒂固，在改革中將遇到無數(shù)不可預知的困難，但只要群策群力，把握住改革的“瓶頸”，相信在不久的將來，重慶“一圈兩翼”的發(fā)展模式將為許多地方借鑒和學習。

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第五篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革

[轉(zhuǎn)] “城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”是一種變相的征地

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”是一種變相的征地

北京天則經(jīng)濟研究所學術委員會主席 張曙光

關于土地問題我在前年做過研究——城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實施和保護，這是從總體方面來討論的。今天專門來討論農(nóng)村的集體建設用地問題和小產(chǎn)權(quán)房的問題，包括8個方面的問題。

第一個問題：城市土地與農(nóng)村宅基地的不同

集體建設用地大部分是宅基地，而矛盾最鮮明的也是在這一塊，其他的沒有多大問題。

農(nóng)村與城市相比，有幾個不同的特征：第一個是跟城市的房產(chǎn)比較起來，農(nóng)村宅基地的取得方式不同。城市是通過市場化取得的，政府通過招、拍、掛賣給開發(fā)商，開發(fā)商建了房子賣給居民，產(chǎn)權(quán)也轉(zhuǎn)移了，使用權(quán)也轉(zhuǎn)移了，這是商品化交易的過程。農(nóng)村則是集體劃撥，是無償?shù)?。這個無償劃撥雖然滿足了農(nóng)民平等的住房需求，但是想用這辦法來控制宅基地的目的卻沒有達到。既然是“不要白不要”，農(nóng)民就想多要，想收回多占和不用的宅基地是不可能的。第二個是城市的房屋都商品化了，沒有什么限制：中國人可以買，外國人也可以買；城里人可以買，鄉(xiāng)下人也可以買。而在農(nóng)村，它基本上是不能讓城里人買，只允許農(nóng)村居民之間買賣，所以商品化的程度很低。這種狀況，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。為什么呢？我們可以看到，城市原來也是實行住房分配制，那時的城市房屋破爛得很，后來一商品化，城市馬上就發(fā)展起來了，城市漂亮了，住房也好了。第三個是取得的數(shù)量不同。城里人的房子，可以買一套也可以買幾套。農(nóng)村規(guī)定只能是一戶一宅，但是一戶多宅的現(xiàn)象還是大量存在。保護耕地的目的并沒有達到。第四個就是決策主體和所有者主體不一樣。城市里的土地，政府是所有者，也是決策主體。但是農(nóng)村土地的所有者主體是村集體，而能不能取得宅基地卻要政府部門批準。農(nóng)村宅基地和農(nóng)用地的差別也很大。農(nóng)用地可以主張權(quán)利，但是宅基地的問題始終沒有解決，所以農(nóng)村宅基地出了不少問題，而且尋租現(xiàn)象大量發(fā)生。

第二個問題：小產(chǎn)權(quán)房的法律困境

政府規(guī)定了一系列關于宅基地的管制辦法———不準城里人買，不準農(nóng)村人賣給城里人或轉(zhuǎn)讓給城里人。政府的管制執(zhí)法有兩種，一是行政執(zhí)法，二是法院審理。行政執(zhí)法，由國土資源部執(zhí)行。國土資源部設了土地監(jiān)察司，在各地設立了土地監(jiān)察辦公室，去年搞了土地執(zhí)法大檢查。法院審理的農(nóng)民之間的宅基地官司有很多案例；但是在農(nóng)民和市民之間土地交易的官司，審理的案子很少，但是影響非常大。我這里有兩個案例。一個案例是，北京房山區(qū)的青龍頭村，和城里的一個建設開發(fā)公司合作，蓋了138套別墅。結(jié)果被遙感衛(wèi)星發(fā)現(xiàn)以后，國土資源部和北京市規(guī)劃辦公室進行了執(zhí)法檢查。最后把138套中的85套給拆除了，并且對相應的人員作了處分。但是這以后，“小產(chǎn)權(quán)”房的問題并沒有禁止住。因為首先這條法律本身有著很大的爭議，其次圈占土地的利益太大，冒著殺頭的危險也有人要干；還有查處的概率和處罰力度都不夠。法院判決的一個最重要的案例就是宋莊畫家村。許多畫家買了農(nóng)民的房子建起了畫家村，由于畫家村起來以后變成了北京市的藝術園區(qū)，所以村里就想把園區(qū)重新規(guī)劃。這時土地升值了，一位農(nóng)民就想反悔，就把買他房的畫家告上了法院。法院的一審判決：畫家是45000塊錢買的一個院落，法院判決農(nóng)民賠他9萬塊錢，這9萬塊錢是對他添建的那些損失的補償。二審再判的時候，給畫家賠得了18萬，大概是占到了這個房子升值后收益的70%。村里面也做了一些安排使畫家們能夠繼續(xù)留下來。這個案例的判決說明了現(xiàn)在法律的尷尬，判這個案例實際上是在考慮土地的增值收益到底屬于誰？按照現(xiàn)在的法律來判就是應該屬于這個農(nóng)民。但是增值收益又是怎么來的？是畫家在畫家村里聚集使得這個地方興起了一大批與原來農(nóng)業(yè)無關的產(chǎn)業(yè)，比如畫材畫筆、繪畫裝裱、繪畫拍賣、繪畫交易等等，才使這個地方發(fā)展起來的。事實上，最后的判決主要收益還是歸了畫家。這個案例如果判了畫家敗訴，畫家們一走，那么畫家村沒有了，這個以此為基礎的開發(fā)區(qū)也就完了。

第三個問題：“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”是一種變相的征地

對于宅基地的爭奪一直是非常激烈的。前期是政府征地，結(jié)果征地的名聲太壞，所以現(xiàn)在各地方政府變了個法———搞“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”。那么城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到底是什么？我做了些調(diào)查。這里提供兩個例子來說明，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實際上是一種變相的征地。我去了重慶的九龍坡，這是重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革先走一步的實驗點；看了天津開發(fā)區(qū)———華明示范鎮(zhèn)。前一個，可以說改革是失敗了。因為它最重要的一步就是政府征地以后，搞了個1000畝的博士園，其中200畝已經(jīng)建成了。在這1000畝地里設計了140個蔬菜大棚，然后兩個大棚之間建一座博士小樓，50萬元———名義上為租，實際上是賣。最后大概是有人把此事反映給總理，這個試驗就放下來了。天津開發(fā)區(qū)，它完全是財政包干的一個試驗，把12個村的1.2萬畝土地拿出3900畝蓋樓，讓農(nóng)民上樓，一個農(nóng)民平均37平方米。其余的地全部變成國有土地。市政府拿了4000畝，區(qū)政府2000畝，鎮(zhèn)政府2000畝。大家可以看到綜合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是個什么。其實第二個案例中，它的實質(zhì)完全是在現(xiàn)存法律之內(nèi)的。就工作本身來說，兩個地方都做得比較細，但是問題在什么地方呢？就是所有的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式都是變相征地。因為前一段的征地太落伍、太露骨，那么現(xiàn)在的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌只是有效地解決了農(nóng)民的住房問題，卻并沒有保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)。因為所有置換出來的土地都實現(xiàn)了國有化，都被政府拿走，農(nóng)民既喪失了處置權(quán)和使用權(quán)，也沒有了收益權(quán)。前者是強征，而后者就是用一些好的遠景把農(nóng)民的地給拿走。

第四個問題：應讓土地成為農(nóng)民公共信托的資產(chǎn)

在目前的利益格局下，政府不可能真正兼顧城市和農(nóng)民的利益。即使沒有官員的尋租和腐敗問題，都不可能兼顧農(nóng)民的利益。為什么呢？城市要擴大，要地，還要錢、要融資。城市取得土地目的不是一個———不僅是要地，而且還要錢。所以城市不光是要把土地拿走，還要把收益拿走，這是現(xiàn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個關鍵問題。真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，我認為就應該劃清一個界限：就是把土地給城市，用于城市建設；但是應該把收益留給農(nóng)民。解決了這個問題，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是沒問題的，現(xiàn)有的作法剝奪了農(nóng)民的參與權(quán)和發(fā)展權(quán)。天津開發(fā)區(qū)，政府從開發(fā)行借了25億，把房子蓋起來。但是賣不出去，錢回不來。預計有38億的收益，現(xiàn)在只有2800萬，所以農(nóng)民的就業(yè)問題沒有解決。只有讓土地作為農(nóng)民公共信托的資產(chǎn)，農(nóng)民作為受益人才能解決這個問題?，F(xiàn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中存在著這樣兩個口號，一個是“宅基地換房”，一個是“以土地換社保”，這兩個口號全部都是有問題的?！罢負Q房”是保障了農(nóng)民的住房權(quán)利，而侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)利。而“以土地換社?！笔且赞r(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利換農(nóng)民的公民權(quán)利。因為社會保障，比如基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療是人們的基本公民權(quán)利。但是現(xiàn)在是農(nóng)民把土地交出來才給你公民權(quán)，這是荒唐的，這沒有任何平等可言。

第五個問題：土地級差收益的歸屬決定城市化的道路

其實對于宅基地，農(nóng)民和基層有很多的創(chuàng)造，而這些創(chuàng)造基本上走出了一條解決宅基地問題的路子。我這里有兩個案例。一個案例是北京的鄭各莊。它是一個村社合一的體制，村里辦了很多企業(yè)，最后留下來的是一個建筑企業(yè)。這個建筑企業(yè)現(xiàn)在有二級資質(zhì)，可以承辦奧運工程。村里邊的土地，通過了村民和村、村和企業(yè)的一系列合作把地交由公司運作?，F(xiàn)在村里有宅基地1050畝，用了250畝蓋了60多幢樓，不到30%是村里的人住，人均是70平方米。再一部分是給村里和企業(yè)里的員工和村里的大學中學小學的老師們按成本價買的，然后有45%左右是按照商品房賣了，賣了23億多。這23億就作為企業(yè)發(fā)展的資金，現(xiàn)在是每一畝地企業(yè)給村里5000塊錢的租金，這5000塊錢就成了村里的共同信托基金的收益，由全村人共同享受，而且村民的福利狀況可能比一些城里人還好。土地的資本化過程完全是村里自己做起來的。它創(chuàng)造了現(xiàn)在商品房開發(fā)的一個新的模式。現(xiàn)在的舊村改造都是通過政府拆遷，開發(fā)商建設，農(nóng)民搬遷上樓。這樣農(nóng)民就喪失了土地，收益也沒了，與政府的糾紛、與開發(fā)商的糾紛不斷。但是自己開發(fā)、自己建設，是沒有這個問題的，它打破了現(xiàn)行國有土地壟斷供應條件下房地產(chǎn)市場畸形發(fā)展和房地產(chǎn)價格居高不下的局面，從而創(chuàng)造了新的模式。而現(xiàn)行的房地產(chǎn)開發(fā)模式是政府供應國有土地，由房地產(chǎn)開發(fā)商進行生產(chǎn)建設和生產(chǎn)經(jīng)營，政府壟斷了土地增值收益，開發(fā)商獲得超額利潤，農(nóng)民的權(quán)益被剝奪。而鄭各莊創(chuàng)造出一種不同的模式，利用的是盤活宅基地，建設的主體是村社企業(yè)，開發(fā)的部分商品房對外銷售，收益全部留在農(nóng)村。我們可以看到，實際上這個鄭各莊的建筑企業(yè)公司具有了“集體土地資產(chǎn)經(jīng)營管理公司”的性質(zhì)。所以說他走出了一條十七屆三中全會要解決的問題的路子。

還有一個案例是深圳的“城中村”。深圳的城中村是一個非常發(fā)達的社區(qū)———城中村有3.5萬棟樓，1.2億平方米，住了深圳人口中的520萬人。而它完全是在宅基地的基礎上發(fā)展起來的，這個過程中，政府四次限制，農(nóng)民卻四次搶建。先是建兩、三層樓；后蓋到了四、五層，七、八層；現(xiàn)在蓋到了12層、15層以上，帶電梯了。底下一層都是商家店鋪，各種各樣的服務產(chǎn)品都有。人們，特別是打工仔在這里能生存，因為租金便宜，一室一廳的房子是600-800塊錢，兩個人吃飯15塊錢可以吃飽吃好。所以打工仔能夠生存，深圳才能有今天的局面。在這個過程中，深圳市政府是要撤除城中村、改造城中村。為了限制城中村還曾經(jīng)出臺了《深圳私房租賃條例》———就是凡是登記了的、取得了產(chǎn)權(quán)的才能租，否則不能租。但是那么多人去深圳，要房子住，廉租屋市場供給和需求都是大量的，城中村就提供這樣的供給。城中村，創(chuàng)造了另外一個經(jīng)驗，就是廉租房不僅是政府可以供給的，其實市場也是可以供給的。如果深圳還要再蓋一億多平方米的廉租屋，得花多少錢？當然，城中村有它的問題，它的樓房密度很大，消防、治安都會有一些問題。出現(xiàn)了這些問題要去想應該怎么解決，而不是去取締它或是占它的利益。就這些農(nóng)民創(chuàng)造出來的經(jīng)驗看，我覺得有幾點我們要討論：隨著城市化的推進，農(nóng)民主動參與和分享土地增值收益，正在成為一個共識。改革初期，土地價值沒有顯現(xiàn)，而現(xiàn)在顯現(xiàn)了，那么農(nóng)民自然要參與這塊收益。政府是要限制它還是要引導它？這是個很重要的問題。而實際上土地級差收益的歸屬問題決定了城市化的道路問題。主流觀點認為，土地級差收益的上升，是城市化帶來的，是政府的基礎設施帶來的。但是這種觀點只看到了表面，而沒有看到本質(zhì)。無數(shù)的事例證明了，沒有農(nóng)民自主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沒有人口的聚集，政府的本錢從什么地方來？因此，如果沒有農(nóng)民的土地權(quán)利這只雞，哪里來的政府基礎設施這個蛋？所以說土地級差收益歸屬問題決定了城市化的道路。歸政府，就是走政府主導的城市化———也就是官員的城市化道路；歸農(nóng)民，就是走農(nóng)民自主的城市化道路。

第六個問題：小產(chǎn)權(quán)房的幾種方式

“小產(chǎn)權(quán)”房，實際是農(nóng)民爭奪和實施財產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)的博弈。首先，“小產(chǎn)權(quán)”房，是相對于“大產(chǎn)權(quán)”房來的?！按螽a(chǎn)權(quán)”房就是城里的商品房。商品房的權(quán)利是充分的，價格也是市場的。但是“小產(chǎn)權(quán)”房，權(quán)利是受限制的，價格也是受限制的，所以稱“小產(chǎn)權(quán)”房。政府的管制，使“小產(chǎn)權(quán)”房有兩個概念，它有寬的定義和窄的定義：寬的定義是農(nóng)村所有的房屋都是“小產(chǎn)權(quán)”房，因為政府禁止農(nóng)民將自己的房子賣給城里人。還有一個窄的概念就是農(nóng)村蓋的商品房，不包括農(nóng)民自己住的那一塊。從“小產(chǎn)權(quán)”房開發(fā)建設的狀況來看，開發(fā)建設從前面提到幾個例子可以看到至少有三種方式：一是自主開發(fā)的建設方式，這里又有兩種情況，第一種是由村莊供給建設用地，由村莊企業(yè)開發(fā)建設，如鄭各莊那樣，前提是有資金和建設能力；第二種是村民個人或者村集體雇請施工隊來建設，然后出租和出售，如深圳“城中村”這種狀況。二是合作開發(fā)，就是由村莊和外部企業(yè)合作，村莊向企業(yè)出租建設用地的使用權(quán)，外部企業(yè)出資開發(fā)建設。一方面滿足村民的住房需求，另一方面滿足企業(yè)發(fā)展的用地需求。其實青龍頭就是這么個方式，不過失敗了。重慶九龍坡有個陶家村也是采取這種模式。企業(yè)每年給一畝地一千斤稻谷的租金，去年稻谷的租金是九毛錢一斤，今年是一塊錢一斤。它現(xiàn)在已經(jīng)開發(fā)建設起來，引進了30多個企業(yè)，今年的產(chǎn)值達到了一億多元。三是由開發(fā)商開發(fā)的，就是由村集體把建設用地一次性地出讓給開發(fā)商，并承諾辦理房產(chǎn)證，換得農(nóng)民上樓和一次性的補償，農(nóng)民住進了樓，也就失去了土地。這個和政府征地、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式基本是一樣的。這種方式是有問題的，而前兩種方式從現(xiàn)在來看都是解決問題的一條路子。現(xiàn)在農(nóng)民們也有經(jīng)驗了，我們在天津開發(fā)區(qū)做調(diào)查的時候，有個村支書，政府想用他的地建葡萄園，但是在出讓土地的時候，他不賣掉地上的設施（水井等），他要投資入股。

第七個問題：小產(chǎn)權(quán)房為什么越限越多

“小產(chǎn)權(quán)”房實際上是在城市住房商品化后發(fā)展起來的。以前城市的住宅是公房，在商品化以后的幾年之間，城市的住房大為改善，1978年，城市人均住房面積只有6.7平方米，現(xiàn)在是平均26.1平方米。房地產(chǎn)的發(fā)展使城市周邊的地價升值，刺激了城市周邊房地產(chǎn)的開發(fā)。在這個情況下，由于現(xiàn)有的所謂“合法”的開發(fā)方式———政府征地，給農(nóng)民30倍的賠償，然后高價賣給開發(fā)商，使得開發(fā)商的利潤大增———從2007年到2009年增加了48.4%的利潤。也因為這樣才撬動了“小產(chǎn)權(quán)”房的發(fā)展，因為一方面農(nóng)村有土地，另一方面是地價不高———“小產(chǎn)權(quán)”房的地價只是“大產(chǎn)權(quán)”房的1/2或1/3；更重要的是，它有市場———很多農(nóng)民進城以后需要住房，但是高價房租不起，那么“小產(chǎn)權(quán)”就是他們的樂園。目前，全國“小產(chǎn)權(quán)”房的面積達66億平方米，“大產(chǎn)權(quán)”房是120億平方米。在深圳，城中村的住房面積占深圳全部住宅的49%。通州區(qū)是北京市“小產(chǎn)權(quán)”房集中的地區(qū)，有人說通州的“小產(chǎn)權(quán)”房占全部住房面積超過了50%。通過這個事情我們可以看到：政府雖然嚴厲限制，但是“小產(chǎn)權(quán)”房卻蓬勃發(fā)展，禁而不止。為什么會有這樣的現(xiàn)象？我覺得這提出了一個問題———法律上的產(chǎn)權(quán)是公有還是私有，這不是問題的關鍵，關鍵看誰有產(chǎn)權(quán)實施和控制的能力?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的實施能力由什么所決定？我覺得有那么幾點：第一，產(chǎn)權(quán)的實施一個是由產(chǎn)權(quán)制度是否公正決定的。我們現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)制度可以說不符合這個條件。限制和取締“小產(chǎn)權(quán)”房的規(guī)定是對農(nóng)民不合理的剝奪和限制，缺乏合理的基礎。因而在限制的過程中就會遇到阻力和反抗。第二，地權(quán)安排的有效性取決于傳統(tǒng)地權(quán)規(guī)則的適應。其實在鄉(xiāng)土社會，這個問題是更清楚的。傳統(tǒng)的規(guī)則，你是不是違反了？事實上咱們現(xiàn)在的規(guī)定違反了過去的規(guī)定，甚至連集體產(chǎn)權(quán)的規(guī)定都沒有維護。傳統(tǒng)的規(guī)則必然隨時都在起自己的作用，成為正式產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生作用的依據(jù)和條件。

第八個問題：建立利益相容的機制

從法理上講，農(nóng)民出賣“小產(chǎn)權(quán)”房和他出賣糧食、蔬菜是一個道理———市場交易。那為什么要限制呢？這背后有一個不同———農(nóng)民出售糧食、蔬菜是農(nóng)民和農(nóng)民競爭；而農(nóng)民出賣“小產(chǎn)權(quán)”房是農(nóng)民和開發(fā)商競爭。農(nóng)民的“小產(chǎn)權(quán)”房實際上是動了開發(fā)商的奶酪，而開發(fā)商的背后是政府，問題的關鍵就在這里。我想講的是改革的辦法。土地問題是一個整體的問題，那么政府之所以提出要對“小產(chǎn)權(quán)”房進行限制，一個非常重要的原因就是想要保護耕地。我認為，保護耕地的前提之下，應放開“小產(chǎn)權(quán)”房的市場。實際上，目前政府的保護耕地政策是失敗的，它沒有達到利益相容，而是造成了許多利益矛盾。耕地問題上的一個利益沖突是中央政府和地方政府的沖突，沖突在土地的規(guī)劃和土地的計劃指標上；另一個是地方政府和農(nóng)民的沖突，沖突在耕地上。按道理說土地保護是農(nóng)民最想做的事情，農(nóng)民也最有辦法保護。而現(xiàn)在是農(nóng)民不保護它，不光是因為“小產(chǎn)權(quán)”房，農(nóng)村荒廢的土地有的是，為什么呢？因為農(nóng)民耕種糧食收益很低。農(nóng)民不保護，地方政府不保護，開發(fā)商更不保護，只有中央政府保護，但是又沒有辦法保護，最沒有辦法的人最要保護耕地，最有辦法的人卻不保護耕地，這樣的局面怎么去解決？就要想辦法使政策讓各方可以利益相容，有意愿去保護耕地。這是政策調(diào)整的很重要的方面。先找到糧產(chǎn)區(qū)集中的地方———黑龍江、吉林等地來保護，其他地方由地方政府去保護。不是現(xiàn)在這樣強硬的辦法，而是如何使種糧的收益達到平均收益的水平。怎么能夠使得種地能達到平均收益水平？需要建立一個耕地保護的基金。通過補貼、提高糧價來提高收益。而保護基金人人有份，因為人人都要吃糧。按照成本承擔和利益共享的原則來解決問題，不光是農(nóng)民要承擔，城市和發(fā)達地區(qū)，也要按照人口平均分擔一部分保護基金使其建立起來。這些問題都解決了，就有兩個辦法可以解決“小產(chǎn)權(quán)”房問題：一個是可以向購房者收取一定的土地使用費，作為集體的共同基金；一個是國家對農(nóng)民和集體建房者要收取相應的稅收，建立房產(chǎn)物業(yè)稅，把它留給地方。在這個基礎上，對現(xiàn)在的法律進行一些修改。