第一篇：土地上的變遷——成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)報(bào)告

土地上的變遷——成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)報(bào)告一

序言

2009年4月下旬，去重慶、四川考察。考察的目的是要學(xué)習(xí)渝、蓉兩地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試驗(yàn)的成功經(jīng)驗(yàn)。成渝國家級(jí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)，受到高度的關(guān)注，完成考察報(bào)告很容易，要寫好這個(gè)考察報(bào)告對(duì)我來說很難。改革，關(guān)鍵在于實(shí)踐。但是，改革不應(yīng)該再可以說是摸著石頭過河的事情，方方面面的確要有理論總結(jié)。不考察，不知道，考察報(bào)告不寫，更不知道，總結(jié)改革的經(jīng)驗(yàn)，是天底下的難事，更不要說改革本身了。所以，改革家是最苦命的人。

中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過改革開放后30年的發(fā)展，工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化、國際化成就非凡，在全球化迅速發(fā)展的今天，已經(jīng)成為世界上第四大經(jīng)濟(jì)體。我們國家發(fā)展到今天，在土地特別是農(nóng)民的土地上得到的好處實(shí)在太多了。工業(yè)化發(fā)展速度越來越快，城市化水平越來越高，GDP總量越來越大，有人說工業(yè)化和城市化是農(nóng)民進(jìn)工廠、村民變市民的過程，結(jié)果是農(nóng)民的數(shù)量越來越多，城鄉(xiāng)差別越來越顯著，改革開放已經(jīng)這么多年，冒出個(gè)越來越嚴(yán)重的“三農(nóng)”的問題。

2008年，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧先生在《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》上發(fā)表長(zhǎng)文《論城鄉(xiāng)二元體制改革》，提出搞活農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入，關(guān)鍵在于改革城鄉(xiāng)二元體制，讓農(nóng)民和城市居民一樣享有同等的權(quán)利，擁有同等的機(jī)會(huì)。厲以寧因此獲得2008CCTV中國經(jīng)濟(jì)年度人物的特別榮譽(yù)獎(jiǎng)?，F(xiàn)在十七屆三中全會(huì)決議已經(jīng)明確，改革城鄉(xiāng)二元體制，走城鄉(xiāng)一體化的道路。而早在2007年，國家批準(zhǔn)設(shè)立重慶市和成都市為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，據(jù)厲以寧于今年4月6日在南京的說法，都是搞城鄉(xiāng)二元體制改革的（2009年4月6日，厲以寧在“中國經(jīng)濟(jì)信心之旅”南京站的主題演講）。他的說法是可以肯定的。在十七屆三中全會(huì)前，厲以寧就建議中央將推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)寫入即將召開的中共十七屆三中全會(huì)的文件，推動(dòng)試點(diǎn)，鼓勵(lì)地方探索土地承包權(quán)的各種有效流轉(zhuǎn)形式，包括在不改變土地的農(nóng)用地性質(zhì)的前提下發(fā)展農(nóng)民以承包地入股的股份合作制。在2008年9月2日全國政協(xié)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局”協(xié)商會(huì)上，厲以寧表示，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最重要的任務(wù)就是改革城鄉(xiāng)二元體制，這是中國下一輪改革發(fā)展的重點(diǎn)，同時(shí)是一場(chǎng)偉大的社會(huì)變革?！保▍栆詫帢O力主張“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”，也受到尖刻的批評(píng)）。

我國正進(jìn)入城市化和工業(yè)化的高速擴(kuò)張階段，1998—2006年，我國的城市化率以每年1.5個(gè)百分點(diǎn)提高，2007年的城鎮(zhèn)化率達(dá)到43%，未來一段時(shí)期，發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市化水平提高以及由產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的中西部地區(qū)的工業(yè)起飛和城市發(fā)展，仍將是拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)的兩大引擎。在高速工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，選擇怎樣的城市化模式，以及在這一進(jìn)程中如何對(duì)待土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利問題，將是決定我國經(jīng)濟(jì)是否能實(shí)現(xiàn)健康、持續(xù)、公平發(fā)展的關(guān)鍵，在很大程度上決定著我國經(jīng)濟(jì)的未來。

據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉守英的說法，目前我國的城市化有兩種模式，第一種模式，是地方政府以區(qū)劃規(guī)劃和土地國有化推動(dòng)的城市化；第二種模式，是農(nóng)民以集體土地自主參與工業(yè)化、城市化。中國的城市化是城市在擴(kuò)大、農(nóng)村不縮小。第一種模式是合法的，第二種模式不合法。第二種模式雖然不合法，但在有些地方，如廣東南海，已存在10多年了，要轉(zhuǎn)為第一種合法模式也很難辦。有的從全國情況出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)該取消廣東南海所采用的第二種不合法模式，將其轉(zhuǎn)為第一種合法模式；有的則從廣東南海等地的實(shí)際情況出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)該允許第二種模式的存在，在政策上讓其合法。爭(zhēng)論沒有達(dá)成共識(shí)。

江蘇全省的城市化模式，當(dāng)然是第一種模式。這種城市化模式，一是需要“土地財(cái)政”的強(qiáng)烈支持，二是以設(shè)區(qū)的市為單位要有大量的土地后備資源，三是要有不間斷的基本建設(shè)投資和工業(yè)用地需求，四是要有失地農(nóng)民的大量付出。2003年以后，江蘇省城市化明顯有優(yōu)先發(fā)展“大城市”的傾向，大拆大建對(duì)土地和農(nóng)民的壓力就更大。作者希望有更的多人明白這個(gè)。

成都、重慶的城市化和工業(yè)化用地也要通過征用才能使用，既不完全是第二種模式，農(nóng)民不可能拿集體土地自主參與工業(yè)化、城市化，也不完全是第一種模式。他們的經(jīng)驗(yàn)特別是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念、方式，更有普遍意義和借鑒作用。

而災(zāi)難對(duì)人文意識(shí)的喚醒以及成都在救災(zāi)重建中探索出來的改革思路，對(duì)揚(yáng)州、對(duì)江蘇在金融危機(jī)和科學(xué)發(fā)展條件下反思發(fā)展問題具有時(shí)代特色、意義重大。

一、渝蓉兩市的基本情況及改革試驗(yàn)啟動(dòng)情況

（一）成都市

成都，是四川省省會(huì)，副省級(jí)城市之一，共轄9個(gè)區(qū)、4個(gè)市、6個(gè)縣，土地面積12390平方公里，其中，中心城區(qū)面積598平方公里，市轄區(qū)面積1418平方公里。1993年，成都被國務(wù)院確定為西南地區(qū)的科技、商貿(mào)、金融中心和交通及通信樞紐，綜合實(shí)力西部第一。2007年，成都市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)已獲國務(wù)院正式批準(zhǔn)，成為繼上海浦東新區(qū)和天津海濱新區(qū)之后又一個(gè)國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。2008年末全市戶籍人口1125.0萬人，常住人口1270.6萬人。2008年，全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3901億（比上一年增長(zhǎng)12.1%，列中國城市第14名），人均GDP超過4000美元。

建國60年來，成都市面貌變化很大。解放初期，成都市的建成區(qū)面積只有18平方公里，是一座消費(fèi)型城市。特別是改革開放以來，成都市堅(jiān)持以城市規(guī)劃為“龍頭”，舊城改造、新區(qū)開發(fā)和城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以前所未有的速度發(fā)展，市容、市貌發(fā)生了舉世矚目的變化。上世紀(jì)70年代，成都市城鄉(xiāng)分野基本上以一環(huán)路為界，但一環(huán)路以內(nèi)還有部分農(nóng)田，到80年代末，一環(huán)路以外全部是農(nóng)村，90年代二環(huán)路以外全部是農(nóng)村，到21世紀(jì)初，城區(qū)已填充到三環(huán)路，但三環(huán)路以外全部是農(nóng)村，現(xiàn)在，三環(huán)路以外已被城市和非農(nóng)建筑迅速占領(lǐng)，成都市居民最為直觀地看到，每10年甚至5年，城區(qū)就會(huì)有很大擴(kuò)展，目前這種趨勢(shì)正呈現(xiàn)加速態(tài)勢(shì)。2007年提出“全域成都”，“全域成都”的核心內(nèi)容是統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)成都12390平方公里市域，形成“一區(qū)兩帶三圈層四基地”布局格局?！耙粎^(qū)”：1個(gè)特大都市區(qū)，由中心城和華陽、新都、龍泉驛、雙流、溫江、郫縣等6個(gè)新城構(gòu)成；“兩帶”：龍門山和龍泉山兩個(gè)旅游發(fā)展帶；“三圈層”：成都城市的三個(gè)圈層；“走廊”：中心城—華陽—正興，中心城—雙流—新津—蒲江，中心城—溫江—邛崍，中心城—郫縣—都江堰，中心城—新都—青白江—金堂，中心城—龍泉驛；“四基地”：爭(zhēng)取用10年時(shí)間，將成都建成中國重要的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、現(xiàn)代制造業(yè)基地、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地?！叭虺啥肌睆?qiáng)調(diào)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中，打破區(qū)域分割、城鄉(xiāng)分割和行政體制障礙，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和城市功能要求，實(shí)現(xiàn)要素和資源的市場(chǎng)化自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。

從2003年開始，成都市就提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”的工作思路，2004年2月5日成都市出臺(tái)《中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的意見》（成委發(fā)［2004］7號(hào)）后，圍繞意見印發(fā)了涉及縣鄉(xiāng)財(cái)政體制、農(nóng)業(yè)行政管理體制、戶籍管理制度、土地流轉(zhuǎn)辦法、社會(huì)保障等方面的政策、制度文件幾十個(gè)，形成了較為完善的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策體系。由此成為中國第二次農(nóng)村改革的先行者。成都是在有過5年的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開始國家級(jí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)的。

（二）重慶市（渝）

重慶是中國四大中央直轄市之一（1997年3月14日批準(zhǔn)設(shè)立），是我國西部最發(fā)達(dá)的特大中心城市之一，國家歷史文化名城，長(zhǎng)江上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心，國家重要的現(xiàn)代制造業(yè)基地，西南地區(qū)綜合交通樞紐、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的特大型城市。直轄使重慶中心城市生產(chǎn)力不斷得到釋放。土地面積82403萬平方公里，共轄19個(gè)市轄區(qū)，17個(gè)縣，4個(gè)自治縣。2007年底，重慶戶籍人口總量已達(dá)到3235.32萬。2007年，全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值4122.51億元，比上年增長(zhǎng)15.6%，按常住人口計(jì)算，人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到14660元，比上年增長(zhǎng)15.3%。重慶以主城區(qū)為依托，各區(qū)、縣、自治縣形如眾星拱月，構(gòu)成了大、中、小城市有機(jī)結(jié)合的組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代城市群，是中國目前行政轄區(qū)最大、人口最多、管理行政單元最多的特大型城市。2007年初，重慶將四大板塊的發(fā)展戰(zhàn)略確定為“一圈兩翼”三大板塊，即“1小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”和渝東北、渝東南“兩翼”。（重慶“一圈兩翼”的含義是：依托“１小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，與四川共同打造國家新的增長(zhǎng)極——成渝增長(zhǎng)極；以庫區(qū)腹心城市萬州區(qū)為中心的渝東北和以黔江為中心的渝東南則合理開發(fā)礦產(chǎn)資源，發(fā)展特色農(nóng)副產(chǎn)品加工和特色旅游產(chǎn)業(yè)。）“一圈兩翼”既是重慶的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，且深刻蘊(yùn)涵著重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展模式、工作重點(diǎn)和著力方向。2007年9月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的批復(fù)》，正式批準(zhǔn)實(shí)施《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007—2020年）》，明確了重慶市是我國重要的中心城市之一，國家歷史文化名城，長(zhǎng)江上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心，國家重要的現(xiàn)代制造業(yè)基地，西南地區(qū)綜合交通樞紐。以重慶為中心的古巴渝地區(qū)是巴渝文化的發(fā)祥地，這片土地孕育了重慶悠久的歷史。

重慶著力推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，努力把“一圈兩翼”打造為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)的平臺(tái)，明確了一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈“領(lǐng)頭領(lǐng)跑”、渝東北地區(qū)“提速提檔”、渝東南地區(qū)“做特做優(yōu)”的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。努力構(gòu)建產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、就業(yè)轉(zhuǎn)移、教育互助、科技合作、衛(wèi)生共享、人才交流、融資支持、扶貧開發(fā)八大新機(jī)制，“一圈”和“兩翼”按主題功能定位優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展，在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上促進(jìn)城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展。重慶市著力形成城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，鼓勵(lì)城市資源下鄉(xiāng)，支持實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和小城鎮(zhèn)開發(fā)相結(jié)合的綜合性建設(shè)。

渝、蓉兩市均具有廣袤的農(nóng)村，農(nóng)村人口眾多，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突顯，建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套試驗(yàn)區(qū)的典型和示范意義十分明顯。

（三）成渝兩市改革試驗(yàn)啟動(dòng)情況

2007年6月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展和改革委員會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立重慶市和成都市為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)（國家發(fā)展改革委關(guān)于批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的通知2007年6月7日，發(fā)改經(jīng)體［2007］1248號(hào)）。通知要求，重慶市和成都市要從兩市實(shí)際出發(fā)，根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的要求，全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的體制改革，并在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制，促進(jìn)兩市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，也為推動(dòng)全國深化改革，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與和諧發(fā)展，發(fā)揮示范和帶動(dòng)作用。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是消除中國社會(huì)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)，達(dá)到城市和農(nóng)村、居民和農(nóng)民真正平等的目的，是在新的歷史時(shí)期加快中西部發(fā)展，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，是繼上海、天津建設(shè)綜合配套改革區(qū)之后的又一重大舉措。其意義堪比當(dāng)年中央設(shè)立深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)。

1、成都市開展建設(shè)全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的基本思路和制定的主要政策、采取的主要措施

（1）成都市的基本思路

中共成都市委制定了未來10年的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)：明確提出“三個(gè)集中”的戰(zhàn)略思路，即：一是工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中。工業(yè)集中度達(dá)到80％，城市化率達(dá)到70％，土地規(guī)模經(jīng)營率達(dá)75％。到2017年，要把150萬農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。二是?jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展。全市地區(qū)生產(chǎn)總值在2006年的基礎(chǔ)上翻兩番，突破1萬億元，萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗減少20％。三是城鄉(xiāng)差距明顯縮小。城鎮(zhèn)居民收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)10％以上，城鄉(xiāng)居民收入比例縮小到2∶1。就業(yè)，教育、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)、公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本均等化，城鄉(xiāng)居民生活條件基本同質(zhì)化。四是科學(xué)發(fā)展體制初步形成。建立起較為完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、公平正義的社會(huì)制度、執(zhí)政為民的價(jià)值體系、廉潔高效的行政管理體制，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)得到全面發(fā)展，發(fā)展的成果惠及城鄉(xiāng)居民，城鄉(xiāng)、區(qū)域和人與自然更加協(xié)調(diào)發(fā)展到。

根據(jù)2007年成都市委、市政府《關(guān)于推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》，到2017年，將有150萬農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，城鄉(xiāng)差距明顯縮小，城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)基本均衡，城鄉(xiāng)居民生活條件實(shí)現(xiàn)基本同質(zhì)化。全市地區(qū)生產(chǎn)總值將突破1萬億元，在2006年的基礎(chǔ)上翻兩番；人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到8.2萬元；全口徑財(cái)政收入預(yù)計(jì)突破3000億元。

（2）成都市制定的主要政策

成都市成立了推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革辦公室。成都市農(nóng)業(yè)委和推進(jìn)辦分別向市委、市政府提供了《加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、推進(jìn)科學(xué)發(fā)展》和《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革工作情況》的報(bào)告，為市委和市政府決策提供依據(jù)。中共成都市委和成都市人民政府制定了《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開拓現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新局面的意見（試行）》（下稱《意見》），提出：產(chǎn)業(yè)發(fā)展是推進(jìn)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，土地向業(yè)主集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中的關(guān)鍵和前提，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)和根本動(dòng)力。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的重要組成部分，是農(nóng)民就業(yè)增收的基本途徑，是推動(dòng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和集中居住的重要基礎(chǔ)。必須把建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的一項(xiàng)重大而長(zhǎng)期的任務(wù)，切實(shí)抓緊抓好。

《意見》強(qiáng)調(diào)“三個(gè)集中”的基本原則；必須充分尊重群眾意愿，努力做好群眾工作，發(fā)揮群眾的主體作用；必須堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，把政府支持和發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用有機(jī)結(jié)合；必須更新觀念、創(chuàng)新思路，健全促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。要努力開拓現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新局面，把成都建設(shè)為西部農(nóng)業(yè)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工中心、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物流中心、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化中心。

（3）成都市采取的主要措施

成都市選擇雙流縣作為這項(xiàng)改革的先行示范區(qū)，率先啟動(dòng)改革?！叭齻€(gè)集中”是成都市雙流縣在學(xué)習(xí)借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身實(shí)際，探求出的一種推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的有效形式。通過工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，可以節(jié)約土地資源，提高基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率；可以形成產(chǎn)業(yè)聚集的優(yōu)勢(shì)，提高工業(yè)發(fā)展水平；有效防止“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”，減少環(huán)境污染。通過土地向業(yè)主集中，可以提高農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營水平，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)品發(fā)展，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和農(nóng)業(yè)的效益。通過農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，可以讓農(nóng)民享受到城鎮(zhèn)較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施和城市文明，促進(jìn)農(nóng)民思想觀念、生活方式和行為方式的轉(zhuǎn)變。

2、重慶市開展建設(shè)全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的基本思路和制定的主要政策、采取的主要措施

（1）重慶市的基本思路

重慶市將以“一圈兩翼”（一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈，兩翼為渝東南和渝東北）、解決農(nóng)民工問題、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)變政府職能等4個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行突破，提出以“加快”、“率先”為目標(biāo)，以“一圈兩翼”為戰(zhàn)略平臺(tái)，以發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和勞務(wù)經(jīng)濟(jì)為抓手，以解決好農(nóng)民工問題擴(kuò)大社會(huì)保障和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，以消除城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的機(jī)制障礙為突破口，著力推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化進(jìn)程，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，力爭(zhēng)在西部率先構(gòu)建科學(xué)發(fā)展新機(jī)制。該市將在戶籍、土地、公共財(cái)政、行政管理等領(lǐng)域大膽進(jìn)行改革探索，逐步建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度體系。

（2）重慶市制定的主要政策

建設(shè)試驗(yàn)區(qū)的第一年，重慶市就重點(diǎn)完成了《重慶建設(shè)全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)施方案》的報(bào)批，制定《重慶建設(shè)全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的五年規(guī)劃》以及年度試點(diǎn)工作計(jì)劃。同時(shí)，按年、分區(qū)域?qū)⑷蝿?wù)分解。

目前，重慶市正在探索土地流轉(zhuǎn)的三種方式，即對(duì)于不能改變農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)的土地，可對(duì)其經(jīng)營方式進(jìn)行調(diào)整；如果可由農(nóng)業(yè)用地改為城市用地，對(duì)征地動(dòng)遷的農(nóng)民采取現(xiàn)金補(bǔ)償+股份補(bǔ)償?shù)姆绞?；集中配置宅基地等非農(nóng)用地資源，把更多的非農(nóng)用地釋放出來。

（3）重慶市采取的主要措施

重慶市選擇九龍坡區(qū)作為這項(xiàng)改革的先行示范區(qū)，率先啟動(dòng)改革。九龍坡區(qū)具有大城市帶大農(nóng)村的代表性，改革的重點(diǎn)有7個(gè)方面：一是加快推進(jìn)戶籍配套制度改革。二是加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革。三是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)全覆蓋的社會(huì)保障制度改革。四是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)均等的教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)管理等公共服務(wù)體制改革。五是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)發(fā)展，消除城鄉(xiāng)市場(chǎng)壁壘。六是加快推進(jìn)行政管理體制改革。七是加快推進(jìn)建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，增強(qiáng)聯(lián)動(dòng)區(qū)域發(fā)展和反哺渝東南地區(qū)和渝東北地區(qū)的能力。

根據(jù)示范區(qū)所取得的經(jīng)驗(yàn)，重慶市進(jìn)行了“五個(gè)方面的統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)；統(tǒng)籌推進(jìn)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)化；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)；統(tǒng)籌國民收入分配；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。要實(shí)現(xiàn)這五個(gè)統(tǒng)籌，重慶市正在積極爭(zhēng)取國家給予政策支持，并在多方面進(jìn)行配套改革和創(chuàng)新。它包括：建立覆蓋城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)財(cái)政分配的公平和公正；完善社會(huì)管理體制，促進(jìn)人口有序流動(dòng)，建立相應(yīng)的戶籍制度，構(gòu)成城鄉(xiāng)銜接的社會(huì)保障體系；深化土地管理和使用制度改革，讓農(nóng)民共享土地出讓的增值，促進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)體制改革，讓農(nóng)業(yè)更好地走向產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化；讓金融等生產(chǎn)要素更好地為農(nóng)民服務(wù)，讓城鄉(xiāng)市場(chǎng)相互交融；加快政府的行政改革，打破一切阻礙城鄉(xiāng)發(fā)展的陳規(guī)陋習(xí)?；窘ǔ煞ㄖ菩秃徒y(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共服務(wù)型政府。

全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)是中國改革進(jìn)程中一件具有里程碑意義的大事，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重大舉措，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。城鄉(xiāng)一體化是解決新形勢(shì)下“三農(nóng)”問題的重要舉措，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，已成為全面建設(shè)小康社會(huì)以及構(gòu)建和諧社會(huì)的時(shí)代旋律。

二、成都的方式

（一）成都推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的基本辦法

2003年10月22日，成都市委、市政府在雙流縣召開全市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)場(chǎng)工作會(huì)，在總結(jié)當(dāng)年3月、9月分別在5個(gè)縣（市）、5個(gè)城區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，決定在全市實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略。自此，成都全面推進(jìn)了后來被概括為“以城鄉(xiāng)一體化為核心、以規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)和基層民主政治建設(shè)為保障”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略，擺脫了就農(nóng)村說農(nóng)村、就城市說城市的傳統(tǒng)，強(qiáng)力突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的剛性，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。

2004年2月5日，《中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的意見》正式頒布實(shí)施，這份文件提出“建立城鄉(xiāng)一體規(guī)劃新格局、建立城鄉(xiāng)一體統(tǒng)一開放的勞動(dòng)力市場(chǎng)、逐步建立城鄉(xiāng)基本統(tǒng)一的社會(huì)保障制度、加快城鄉(xiāng)路網(wǎng)建設(shè)、加快城鄉(xiāng)水利建設(shè)、加快城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)、加強(qiáng)農(nóng)村教育事業(yè)建設(shè)、加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)、加強(qiáng)農(nóng)村文化事業(yè)建設(shè)、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍管理制度、探索建立新型農(nóng)村宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)管理制度、完善農(nóng)村土地制度、積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)轉(zhuǎn)變、發(fā)揮金融支農(nóng)作用、加大財(cái)政支持力度”等“一攬子”城鄉(xiāng)一體化改革的綜合配套政策，使成都的城鄉(xiāng)一體化一開始就走上“系統(tǒng)推進(jìn)”的道路。

成都的城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)，是城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌推進(jìn)的城市化。

成都城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略部署，概括起來就是“三個(gè)集中”、“三大工程”和“兩大保障”?！叭齻€(gè)集中”在試點(diǎn)區(qū)縣2003年3月以來的探索實(shí)踐中誕生，于2003年10月22日雙流會(huì)議被正式提出作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的具體辦法。后來又相繼在實(shí)踐中總結(jié)出“三大工程”、“兩大保障”，完善了總體戰(zhàn)略部署。

“三個(gè)集中”：以縣城和有條件的區(qū)域中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)，以規(guī)劃為龍頭和基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，以形成市場(chǎng)化配置資源的機(jī)制為關(guān)鍵，以綜合配套政策為保障，以農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變?yōu)橹埸c(diǎn)和落腳點(diǎn)，在貫徹國家宏觀調(diào)控政策和市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)下，工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中；在產(chǎn)業(yè)聚集和城鎮(zhèn)建設(shè)推動(dòng)下，農(nóng)民向城鎮(zhèn)和集中居住區(qū)集中；按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，土地向規(guī)模經(jīng)營集中。

“三個(gè)集中”是成都城鄉(xiāng)一體化以的核心內(nèi)容和根本方法。工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，走集約、集群發(fā)展道路，以工業(yè)化作為城鄉(xiāng)發(fā)展的基本推動(dòng)力量，帶動(dòng)城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力的條件；農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，聚集人氣和創(chuàng)造商機(jī)，農(nóng)村富余勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件；土地向規(guī)模經(jīng)營集中，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

“三大工程”：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營工程、農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)工程、農(nóng)村扶貧開發(fā)工程。在一些經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)落后，尚不具備條件實(shí)施“三個(gè)集中”的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，實(shí)施以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為核心的“三大工程”。

“兩大保障”：以規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)和基層民主政治建設(shè)為保障。

《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》提出：把成都試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展的先行樣板，構(gòu)建和諧社會(huì)的示范窗口。其基本思路是“堅(jiān)持走中國特色的新型工業(yè)化道路，以推進(jìn)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中為重點(diǎn)，提高工業(yè)集中集約集群發(fā)展的水平，增強(qiáng)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的能力；堅(jiān)持走中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，以推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營為重點(diǎn)，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；堅(jiān)持走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，以推進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移為重點(diǎn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)城市帶動(dòng)農(nóng)村的能力”。

據(jù)此，成都按照“全域成都”理念規(guī)劃試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)：到2012年，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)6000億元以上，人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)4.8萬元以上，城鎮(zhèn)化率達(dá)68%以上，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)2.1萬元，農(nóng)村居民人均純收入達(dá)1萬元。

（二）大力實(shí)施以“三個(gè)集中”為核心的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略

強(qiáng)力推進(jìn)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，走新型工業(yè)化道路。按照走新型工業(yè)化道路的要求，制定城鄉(xiāng)一體的工業(yè)布局規(guī)劃，將原規(guī)模小、布局散的116個(gè)工業(yè)開發(fā)區(qū)調(diào)整、歸并為20個(gè)工業(yè)集中發(fā)展區(qū)。通過規(guī)劃調(diào)控、政策引導(dǎo)，推進(jìn)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中。

穩(wěn)步推進(jìn)土地向規(guī)模經(jīng)營集中，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路。堅(jiān)持以穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取轉(zhuǎn)包、租賃、入股等形式，穩(wěn)步推進(jìn)土地向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和種植大戶集中，實(shí)施規(guī)?；⒓s經(jīng)營。到2006年底，共實(shí)施土地規(guī)模經(jīng)營153.8萬畝，規(guī)模以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展到580家，各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主體聯(lián)系帶動(dòng)農(nóng)戶123.5萬戶，占全市總農(nóng)戶數(shù)的59.2%。

梯度引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，走新型城鎮(zhèn)化道路。遵循“因地制宜、農(nóng)民自愿、依法有償、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，有組織分層次地引導(dǎo)農(nóng)民多種形式地向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。全市規(guī)劃建設(shè)了600個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)。到2006年底，近27萬農(nóng)民住進(jìn)了城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)。

為了積極創(chuàng)造條件實(shí)施“三個(gè)集中”，成都市在農(nóng)村大力開展了以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村扶貧開發(fā)“三大工程”。

農(nóng)民得到了實(shí)實(shí)在在的好處，在4個(gè)方面增加了收入：

第一，部分農(nóng)民被征地后，可以到征地企業(yè)去上班，領(lǐng)取企業(yè)給予的工資；第二，農(nóng)民的另一部分收入，來自入股土地的分紅；第三，農(nóng)民享受社保覆蓋；第四，按拆遷面積的35%—45%給農(nóng)民返還住房。農(nóng)村的住房面積大，按此比例返還后，很多農(nóng)民一家就可以得到兩套新房，其中一套還可以出租。

在這個(gè)過程中，一部分農(nóng)民變?yōu)榱耸忻?，而沒有進(jìn)入城市的農(nóng)民則成了農(nóng)業(yè)工人。

（三）構(gòu)建農(nóng)村和農(nóng)業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)

農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化改革涉及到一系列利益關(guān)系的重新調(diào)整，尤其是土地問題。在這方面，成都首先探索農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的具體辦法。農(nóng)村承包地是根據(jù)水田、旱地和耕地質(zhì)量的優(yōu)劣來搭配承包給農(nóng)民的，雖然公平，但很分散。如成都市雙流縣一農(nóng)戶，全家承包地不到4畝，但卻有24塊。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，土地規(guī)模經(jīng)營是基礎(chǔ)和前提，承包地的分散、交叉使農(nóng)民和市場(chǎng)主體都很難進(jìn)行土地規(guī)模經(jīng)營。因此，可以采取農(nóng)民土地承包權(quán)實(shí)行股份量化方式，分離土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民以股份化的土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)給市場(chǎng)主體，讓有競(jìng)爭(zhēng)能力的市場(chǎng)主體對(duì)土地實(shí)行規(guī)?；?jīng)營，促使一般農(nóng)戶向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)或成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人。這既穩(wěn)定了農(nóng)村基本經(jīng)營制度，又促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。如成都邛崍市固驛鎮(zhèn)仁壽村與文君米業(yè)公司合作，對(duì)全村90.7%的耕地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，并以“土地承包權(quán)收益換社?！钡姆绞浇⑥r(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，2006年，農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)率84.3%，農(nóng)民人均純收入增加1400余元，已有312名農(nóng)民辦理了參保手續(xù)。

其次是鼓勵(lì)農(nóng)村專業(yè)組織、大戶、企業(yè)的聯(lián)合。以前，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)已發(fā)展了一些農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)，但是這些組織、專業(yè)戶和企業(yè)規(guī)模一般都比較小、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力也不強(qiáng)。因此，要增強(qiáng)其對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的帶動(dòng)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，就要采取股份合作等多種聯(lián)合方式，壯大經(jīng)營規(guī)模，共同參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。近年來，成都市一些專業(yè)組織、大戶、企業(yè)通過聯(lián)合，使經(jīng)營規(guī)模和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力都得到了明顯增強(qiáng)。

政府還積極引導(dǎo)工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)。工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，不僅可以解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的資本匱乏，而且可以帶來先進(jìn)的生產(chǎn)經(jīng)營理念和技術(shù)，有利于形成具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)主體，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須高度重視和發(fā)揮其巨大的推動(dòng)作用。

農(nóng)業(yè)具有自然和市場(chǎng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不能完全依靠市場(chǎng)的作用，政府還必須進(jìn)行有效的干預(yù)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。2007年初，成都市在增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的基礎(chǔ)上，整合財(cái)政性農(nóng)業(yè)資金組建成都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司，利用這個(gè)融資平臺(tái)，有效地吸引信貸資金和民間資金投向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（四）推進(jìn)以規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)為重點(diǎn)的各項(xiàng)改革，努力構(gòu)建適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制

推進(jìn)規(guī)劃體制機(jī)制改革，以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)科學(xué)發(fā)展。探索“城市規(guī)劃”變“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地編制了全方位、多層次的城鄉(xiāng)一體發(fā)展的各類規(guī)劃，并建立起了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃管理體制，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理、實(shí)施管理、監(jiān)督管理滿覆蓋。

推進(jìn)城鄉(xiāng)管理體制改革，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的管理體制。

一是穩(wěn)步推進(jìn)市和區(qū)（市）縣行政管理體制改革。采取撤并、重組、延伸等辦法，先后實(shí)施了30多個(gè)部門的行政管理體制改革，促進(jìn)公共管理、公共行政、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋。

二是積極推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革。調(diào)整市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍和領(lǐng)域，加大了市級(jí)財(cái)政對(duì)困難區(qū)（市）縣的轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。

三是全面實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革。撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）并村，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)各類人員。實(shí)施了“村改居”的農(nóng)村社區(qū)管理。

推進(jìn)公共服務(wù)體制機(jī)制改革，建立城鄉(xiāng)均衡的社會(huì)事業(yè)發(fā)展機(jī)制。率先在全國提出“實(shí)行一元化戶籍制度”，將全市戶籍人口統(tǒng)一登記為居民戶口。同時(shí)推進(jìn)各項(xiàng)配套改革，制定配套政策。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化使成都在全國率先實(shí)現(xiàn)規(guī)劃變革，加快了政府體制改革、發(fā)展了社會(huì)主義民主政治，深化了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，解決了“錢從哪里來”的難題，加快了農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，解決了“人往哪里去”的難題，明顯促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。2007年6月，成都獲批“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”后，進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)一體化的改革力度。2008年1月1日，成都市委出臺(tái)2008“第一號(hào)文件”。這份名為《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》的文件，把改革的重點(diǎn)鎖定在開展農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)登記、創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制、推動(dòng)土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)、推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和開展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)等目標(biāo)，這份旨在切實(shí)推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)資本化、促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變、為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展創(chuàng)造條件的文件，把農(nóng)村市場(chǎng)化改革推入“深水區(qū)”，必將進(jìn)一步提高農(nóng)村的市場(chǎng)化程度。

2008年1月4日，成都市委十一屆四次全會(huì)提出，成都必須站在更高的層次和更寬的領(lǐng)域來思考發(fā)展定位，按照建設(shè)西部物流和商貿(mào)中心、金融中心、科技中心和交通樞紐、通信樞紐以及中國重要的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、現(xiàn)代制造業(yè)基地、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地的目標(biāo)定位深入謀劃試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。

成都城鄉(xiāng)一體化典型：

增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距的典型：錦江區(qū)紅砂村（三圣鄉(xiāng)）。

統(tǒng)籌推進(jìn)“三個(gè)集中”的典型：邛崍市羊安鎮(zhèn)。

農(nóng)村規(guī)劃的典型：彭州市磁峰鎮(zhèn)鹿坪村。

規(guī)劃變革的典型：成都市規(guī)劃局。

規(guī)范化服務(wù)型政府的典型：成都市政務(wù)服務(wù)中心。

城鄉(xiāng)一體行政機(jī)構(gòu)改革的典型：成都市水務(wù)局。

基層民主政治建設(shè)的典型：新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)。

投融資體制改革的典型：興蓉公司。

城市經(jīng)營的典型：東郊工業(yè)區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

市場(chǎng)化配置資源推動(dòng)工業(yè)園區(qū)發(fā)展的典型：郫縣安德鎮(zhèn)“中國川菜工產(chǎn)業(yè)基地”。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的典型：武侯區(qū)。

農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的典型：都江堰市。

農(nóng)村教育的典型：青羊區(qū)。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的典型：邛崍市羊安鎮(zhèn)湯營村。

加強(qiáng)糧食生產(chǎn)的典型：邛崍市固驛鎮(zhèn)仁壽村。

土地流轉(zhuǎn)的典型：蒲江縣復(fù)興鄉(xiāng)。

農(nóng)民居住環(huán)境改善的典型：都江堰市虹口鄉(xiāng)高原村三組。

農(nóng)村信息化的典型：新都區(qū)。

農(nóng)村扶貧開發(fā)的典型：青白江區(qū)姚渡鎮(zhèn)蘆篙村。

工業(yè)園區(qū)發(fā)展的典型：青羊工業(yè)集中發(fā)展區(qū)（東區(qū)）。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)典型：溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)、郫縣安德鎮(zhèn)。

吳志良

2009年5月3日

三、重慶的意義

成都、重慶兩市GDP差距不明顯，重慶略高，重慶市的人均財(cái)政收入比成都高得多。重慶市的農(nóng)村人口比成都多，城鄉(xiāng)收入差距比成都更大。重慶的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)更為典型，面對(duì)的問題更艱巨，重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)探索起步也艱難。但重慶市具有更優(yōu)越的體制優(yōu)勢(shì)，試驗(yàn)方案等直接上報(bào)和請(qǐng)示中央。成都要解決和探索的是城區(qū)與郊區(qū)（郊縣）、大城市與周邊衛(wèi)星城市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；重慶要解決和探索的則是主城區(qū)、郊區(qū)（郊縣）、縣域的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，即一個(gè)省域范圍內(nèi)（中心）城市與農(nóng)村、市域經(jīng)濟(jì)與縣域經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展，特別是要解決和探索庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展問題。

成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后，重慶市按照中央要求，結(jié)合本地實(shí)際，著眼于“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全面小康”，積極開展了一系列改革探索。

根據(jù)大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)并存的特殊市情，重慶市提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的基本思路，即以破解分割城鄉(xiāng)的二元體制為核心，以推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化為支撐，圍繞城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)勞務(wù)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)和集約利用3條主線推進(jìn)改革，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，逐步形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展探索新路子。在此基礎(chǔ)上，重慶市提出了試驗(yàn)分兩步推進(jìn)。第一步是到2012年，重點(diǎn)領(lǐng)域改革取得突破性進(jìn)展，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度框架。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重超過65％，城鎮(zhèn)化率達(dá)到55％以上，促進(jìn)重慶經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人民生活和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平邁上新臺(tái)階。第二步是到2020年，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度體系，支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人民生活水平穩(wěn)步提高。城鎮(zhèn)化率達(dá)到70％，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平在西部領(lǐng)先，長(zhǎng)江上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心、西部地區(qū)重要增長(zhǎng)極的功能形成，在西部率先全面建成小康社會(huì)，取得科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧的明顯成效。

重慶圍繞促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，推出了一批政策措施。建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，著力引導(dǎo)和促進(jìn)“農(nóng)村富余農(nóng)民進(jìn)城”。市委辦公廳、市政府辦公廳將為農(nóng)民工辦好七大類實(shí)事的任務(wù)分解到市級(jí)相關(guān)部門。制定出臺(tái)了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)辦法，加大了強(qiáng)制工傷保險(xiǎn)的推行力度。在14個(gè)區(qū)縣開展了進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工小額貸款政策試點(diǎn)工作，并完善了農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)制度，對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動(dòng)者初次職業(yè)技能鑒定給予補(bǔ)貼。將農(nóng)民工住房保障與解決城市低收入家庭住房困難一并考慮并開始試點(diǎn)，對(duì)農(nóng)民工購房給予價(jià)格優(yōu)惠和契稅減免，并鼓勵(lì)農(nóng)民工集中區(qū)域修建或改造形成農(nóng)民工公寓、集體宿舍等，主城區(qū)部分不能為農(nóng)民工提供保障性租賃房或免費(fèi)集體宿舍的用工單位，開始按月發(fā)放每人40元至150元的租房補(bǔ)貼。

重慶市委、市政府還制定了一系列新政策來加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，通過統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅收標(biāo)準(zhǔn)，來減輕農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)；統(tǒng)一城鄉(xiāng)貸款利息，增加針對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的貸款資源；統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障，新增21個(gè)區(qū)縣開展城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)，試點(diǎn)區(qū)縣達(dá)26個(gè)，涉及城鄉(xiāng)居民1641.8萬人，讓農(nóng)民和城市居民享受同樣醫(yī)療待遇；統(tǒng)一城鄉(xiāng)教育，加大對(duì)農(nóng)村教育的財(cái)政支持，保證教育均衡發(fā)展；統(tǒng)一就業(yè)制度，徹底開放城市勞力市場(chǎng)，在工資待遇上逐漸拉平城鄉(xiāng)差距；在財(cái)政政策上，確保財(cái)政支農(nóng)力度剛性增長(zhǎng)，特別是加大對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)推進(jìn)體制，與教育部就部市共建全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)達(dá)成了合作意向，提出了依托重慶工商大學(xué)組建農(nóng)民工學(xué)院的設(shè)想并啟動(dòng)前期工作。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，重慶市選擇了九龍坡區(qū)、墊江縣和梁平縣作為先行示范區(qū)縣開展試點(diǎn)。

在試點(diǎn)區(qū)縣以外，重慶市其他地區(qū)也推出了系列統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的措施。江北區(qū)出臺(tái)了農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的“1＋5”政策，南岸區(qū)和大渡口區(qū)積極建設(shè)農(nóng)民工“陽光公寓”、廉租房和藍(lán)領(lǐng)公寓，南川區(qū)推行工會(huì)、勞動(dòng)保障、農(nóng)業(yè)、司法四部門牽頭、其他部門配合的農(nóng)民工維權(quán)“4＋X”模式，南岸區(qū)著手建立城鄉(xiāng)一體的合作醫(yī)療、就業(yè)市場(chǎng)和公共服務(wù)體系；三峽庫區(qū)充分發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，利用庫區(qū)建設(shè)機(jī)會(huì)，把庫區(qū)實(shí)際情況和國家政策結(jié)合起來，將發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)工作來做，在培育品牌上下功夫，做大基地，做強(qiáng)龍頭，做響品牌，目前，已有湖北宜化真空制鹽、聯(lián)堿，江蘇大全多晶硅等項(xiàng)目落戶，總投資超過100億元，直接帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)安置1萬余人就業(yè)。

同時(shí)，重慶市還引導(dǎo)工商企業(yè)投身改革試驗(yàn)，將資源、要素引向鄉(xiāng)村開發(fā)建設(shè)。重慶商社集團(tuán)、建工集團(tuán)、美心集團(tuán)、廣廈集團(tuán)等企業(yè)結(jié)合自身發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與小城鎮(zhèn)開發(fā)相結(jié)合，與農(nóng)村居民共建共享，實(shí)施了一批三次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)的綜合性項(xiàng)目，形成了工商資本積極參與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的良好局面。

為尋找破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題的有效途徑，重慶不斷深化大城市帶大農(nóng)村戰(zhàn)略的內(nèi)涵和思路，取得了初步成效。加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，初步建立起了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的就業(yè)體系。采取三大措施大力實(shí)施“百萬農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工程”：一是探索農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的有效措施。二是強(qiáng)化服務(wù)管理，營造農(nóng)村勞動(dòng)力穩(wěn)定就業(yè)的良好環(huán)境。三是實(shí)行城鄉(xiāng)戶口一體化管理，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)稱為“重慶市居民戶口”。調(diào)整和放寬了“三投靠”的戶口遷移政策。

加快農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展和社會(huì)保障體系建設(shè)，努力縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距。探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，全市20個(gè)區(qū)縣45萬人參加了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。全面建立農(nóng)村最低生活保障制度和特困戶最低救助制度，享受農(nóng)村低保人數(shù)超過65萬人。建立了以縣為主的農(nóng)村教育管理體制，全面實(shí)現(xiàn)“兩基普實(shí)”目標(biāo)，“兩免一補(bǔ)”政策全面落實(shí)。17個(gè)區(qū)縣的752萬農(nóng)民參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療。創(chuàng)造了以提高農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)公平性和可及性為核心的“黔江模式”。

加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將建設(shè)重心逐步由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村。按照城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、網(wǎng)絡(luò)化、共建同享的要求，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施不斷向農(nóng)村延伸。改善了農(nóng)村用電、通信、出行、飲水安全等條件。

改革行政管理體制，初步構(gòu)建起了行政層次少、運(yùn)行成本低、管理效率高的新型行政管理體制。全市管理層次由直轄前五級(jí)減少為三級(jí)，市政府機(jī)構(gòu)由直轄市前的54個(gè)精簡(jiǎn)為46個(gè)，各級(jí)機(jī)關(guān)工作人員減少23%。不斷推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行有限賦權(quán)改革模式，市與區(qū)縣、區(qū)縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)問事權(quán)體制逐步形成。

調(diào)整國民收入分配格局和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，初步建立起了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共財(cái)政框架和城市反哺農(nóng)村的扶貧機(jī)制。加大對(duì)“三農(nóng)”的投入，支農(nóng)資金年均增長(zhǎng)15.4%，市級(jí)75%以上財(cái)力用于區(qū)縣和農(nóng)村發(fā)展；市級(jí)財(cái)政新增社會(huì)事業(yè)經(jīng)費(fèi)和固定資產(chǎn)投資增量的70%以上用于農(nóng)村；農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金重點(diǎn)用于土地整理、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)；探索形成了“主城帶庫區(qū)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式。

2009年1月26日，國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見（國發(fā)［2009］3號(hào)），對(duì)推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展提出了明確的總體要求，并予以各種政策支持，這是成都試驗(yàn)區(qū)求之不能得的。

四、啟示與建議

（一）啟示

1、試驗(yàn)區(qū)的意義在于探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新

成都城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐的突出特征是“堅(jiān)持不懈、系統(tǒng)推進(jìn)”。成都以“城鄉(xiāng)一體化”為標(biāo)志的改革，以其系統(tǒng)性、全面性和深入性，為中國第二次農(nóng)村改革積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，就是要改變長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)對(duì)立的發(fā)展格局，走出一條突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)剛性、跳出“三農(nóng)”來解決“三農(nóng)”問題的新路子。從根本上解決“三農(nóng)”問題。解決城鄉(xiāng)一體化問題，關(guān)鍵在農(nóng)村，重點(diǎn)、難點(diǎn)也在農(nóng)村，農(nóng)村應(yīng)該是突破點(diǎn)。幾年來，成都市以“三個(gè)集中”為重點(diǎn)，實(shí)施了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學(xué)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，在解決城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然之間發(fā)展不協(xié)調(diào)以及城鄉(xiāng)收入差距拉大等問題上取得了明顯成效，成都市成為全省乃至全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展的先行試點(diǎn)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的成功典范、構(gòu)建和諧社會(huì)的示范窗口。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，成都市全面加快推進(jìn)基礎(chǔ)最薄弱也是最能夠體現(xiàn)民生利益的農(nóng)村社會(huì)事業(yè)建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)“又好又快”發(fā)展與改善民生之間找到了一個(gè)最佳的切入點(diǎn)——城市公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，農(nóng)村居民享受到了過去只有城里人才能夠擁有的就業(yè)、居住、社保等“特權(quán)”，和醫(yī)療、教育、文化等方面相對(duì)公平和逐步均等化的公共服務(wù)，長(zhǎng)期處于弱勢(shì)的農(nóng)民群體成為城鄉(xiāng)一體化的最大受益者。

在把解決民生問題作為統(tǒng)籌的核心環(huán)節(jié)。同時(shí)，政策實(shí)施的重點(diǎn)是最迫切需要救助的農(nóng)村中的社會(huì)底層群體，他們的基本生活問題有了制度保障，后顧之憂解除了，幸福感普遍增強(qiáng)。

試驗(yàn)區(qū)的意義就在于要探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新。

2、試驗(yàn)區(qū)的探索也不能完全脫離法律軌道

據(jù)2008年11月的報(bào)道，曾經(jīng)備受關(guān)注的土地改革實(shí)驗(yàn)已經(jīng)被中央叫停，溫家寶總理在相關(guān)報(bào)告上批示“重慶應(yīng)發(fā)展專業(yè)合作社”，為重慶的改革指示了方向，要求先行實(shí)施“股田改革”的省市要探索以土地入股發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社。簡(jiǎn)單點(diǎn)說，就是重慶原來進(jìn)行的股田制公司改革被停止，改為進(jìn)行農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)。

重慶市在獲批為中國第三個(gè)“國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)”后的2007年7月，出臺(tái)了《服務(wù)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)施意見》，其中“允許以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)出資入股”最引各界關(guān)注?！兑庖姟访鞔_允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股，設(shè)立有限責(zé)任公司和獨(dú)資、合伙等企業(yè)，支持當(dāng)?shù)靥剿鬓r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式，在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)、不改變土地用途的前提下，允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社，及在條件成熟的地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨(dú)資、合伙等企業(yè)的試點(diǎn)工作。這種以工商登記將土地權(quán)益正式轉(zhuǎn)化為資本的試驗(yàn)開了國內(nèi)先河，被形象地稱為“股田制公司”。但是土地入股實(shí)際上就是一種以農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)為資本的投資行為，而投資本身就是有風(fēng)險(xiǎn)的。重慶的“股田制公司”在《意見》出臺(tái)前已經(jīng)出現(xiàn)，截至2007年5月，重慶市已有35家以土地入股的農(nóng)民公司，涉及柑橘、花椒種植和生豬養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，同時(shí)，重慶市財(cái)政局也從涉農(nóng)資金中拿出部分給予補(bǔ)貼，這些措施是繼減免賦稅、提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等方法后，增加農(nóng)民收入的一種良好嘗試。

但中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室調(diào)研后，認(rèn)為，一是土地承包經(jīng)營權(quán)入股后，一旦經(jīng)過股權(quán)轉(zhuǎn)讓，則非農(nóng)村集體成員也可能獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，這與現(xiàn)行的土地承包制度發(fā)生沖突。二是一旦入股企業(yè)破產(chǎn)，土地則可能用于償還債務(wù)，農(nóng)民面臨失地風(fēng)險(xiǎn)。三是按照《公司法》的規(guī)定，公司股東不超過50人，而農(nóng)地入股的公司股東大多超過百人。這些可能出現(xiàn)的情況，都與現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》沖突（《農(nóng)民專業(yè)合作社法》已于2007年7月1日起實(shí)施）。為此，緊急叫停了“股田制公司”的推進(jìn)。試驗(yàn)區(qū)的探索也不能完全脫離法律軌道。

3、東部的經(jīng)驗(yàn)與西部的探索相互印證：讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一個(gè)歷史過程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的水平隨著生產(chǎn)力水平的提高而不斷提高,率先發(fā)展的東部在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)方面也走在前面，積累了許多值得成渝“試驗(yàn)區(qū)”學(xué)習(xí)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。按西部對(duì)東部的認(rèn)知，東部地區(qū)事實(shí)上從改革開放一開始就在實(shí)行的土地入股辦法，讓廣大農(nóng)民分享到工業(yè)化成果；東部地區(qū)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鼓勵(lì)企業(yè)的舉措，大力發(fā)展農(nóng)村金融和民間金融的創(chuàng)新，率先推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度和農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)，率先為進(jìn)城農(nóng)民提供社會(huì)保障和進(jìn)城民工子女提供義務(wù)教育，為西部提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和政策借鑒。

成都鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和增加農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)性收入，并以此為主線推進(jìn)農(nóng)村金融制度改革、土地制度改革、戶籍制度改革和新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，讓農(nóng)民、農(nóng)村更有效地進(jìn)入市場(chǎng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中爭(zhēng)取更大的利益，這是成都“試驗(yàn)區(qū)”新的亮點(diǎn)。

4、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，必須以規(guī)劃為基礎(chǔ)

成都市抓住作為全國土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃修編試點(diǎn)城市的契機(jī)，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、大手筆、高質(zhì)量地編制了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的各類規(guī)劃。大力推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革，建立了與城鄉(xiāng)一體化相適應(yīng)的規(guī)劃管理體制。如雙流縣對(duì)規(guī)劃實(shí)行開口管理，耗資5800萬元邀請(qǐng)了中國規(guī)劃設(shè)計(jì)院等30余家國內(nèi)外知名專業(yè)規(guī)劃公司，對(duì)全縣城鄉(xiāng)一體化、城市分區(qū)、產(chǎn)業(yè)布局、物流服務(wù)、園區(qū)功能等6大類30余項(xiàng)進(jìn)行高水平規(guī)劃，保持?jǐn)?shù)十年不變，一張藍(lán)圖管到底，按規(guī)劃發(fā)展。特別是在新農(nóng)村建設(shè)中堅(jiān)持規(guī)劃先行，超前思考，認(rèn)真搞好縣域村莊布局總體規(guī)劃，精心編制各村建設(shè)規(guī)劃，力求做到生態(tài)和諧，風(fēng)格鮮明，現(xiàn)代時(shí)尚，融入自然，充分體現(xiàn)了西部一流品位和建設(shè)水平。

5、積極參加與大力支持：國土資源部門在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實(shí)踐中大有作為

土地制度改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革最核心的問題。中國的農(nóng)村土地制度已由《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》作出規(guī)定。土地所有權(quán)屬集體，農(nóng)民家庭僅有使用權(quán)。這些法規(guī)既保護(hù)了農(nóng)民免于喪失土地之苦，同時(shí)也制造了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)難以向規(guī)?；?jīng)營發(fā)展的障礙。一家一戶農(nóng)民是成不了市場(chǎng)主體的。農(nóng)村沒有市場(chǎng)主體，農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也難以發(fā)展。解決土地問題和矛盾關(guān)鍵是要進(jìn)行土地制度改革。而改革的要義，不是改變農(nóng)村土地的所有制，而是要用農(nóng)民的“承包地”來換城鎮(zhèn)就業(yè)、換城鎮(zhèn)社保，用農(nóng)民的“宅基地”來換城鎮(zhèn)住宅。農(nóng)民的“承包地”既是就業(yè)保障，又是社會(huì)保障。如果僅僅換社會(huì)保障，而不能在城鎮(zhèn)就業(yè)，那農(nóng)民就失去了生活保障。原來自己種糧、自己種菜、自己養(yǎng)豬養(yǎng)禽、自己取水，現(xiàn)在都要出錢去買，錢從哪里來？所以，在農(nóng)村土地制度改革上，農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)是核心問題。包括國家征用農(nóng)民土地也是如此。如果征了農(nóng)民土地而導(dǎo)致農(nóng)民成為無業(yè)游民，那是很危險(xiǎn)的。

2008年8月5日—6日，國土資源部分別與重慶市政府簽署《推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革工作備忘錄》、與四川省政府、成都市政府簽署《關(guān)于共同推進(jìn)國土資源管理工作促進(jìn)成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的合作協(xié)議》。

《備忘錄》明確了雙方將共同探索土地利用新機(jī)制，編制國土規(guī)劃，改進(jìn)土地利用規(guī)劃計(jì)劃工作，開展節(jié)約集約用地試點(diǎn)。共同探索耕地保護(hù)新模式，落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，形成耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，國土資源部支持重慶探索建立耕地保護(hù)基金和分類分級(jí)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制；加強(qiáng)土地整理規(guī)劃編制指導(dǎo)，對(duì)重慶市域內(nèi)的國家土地整理重大工程，在資金、技術(shù)和政策等方面給予支持，聚合各類資金，推進(jìn)土地整理工作。共同探索關(guān)注民生的新舉措，改革征地補(bǔ)償安置制度，探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治與綜合治理，開展不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。

《合作協(xié)議》主要包括促進(jìn)成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃，科學(xué)合理安排土地利用；創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性；推進(jìn)節(jié)約集約用地，探索可持續(xù)發(fā)展的新模式；探索農(nóng)村集體土地使用制度改革，建立完善市場(chǎng)配置機(jī)制；大力推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局；深化征地制度改革，開展對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征收分類審批改革試點(diǎn)；探索建立國土資源執(zhí)法監(jiān)管新機(jī)制；利用現(xiàn)代科技手段加大國土執(zhí)法監(jiān)察力度；規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序；大力做好災(zāi)后重建工作；建立長(zhǎng)效合作機(jī)制。

成都市國土資源部門在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中發(fā)揮了積極作用，如在推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作方面，在創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制方面等。在災(zāi)后重建中按統(tǒng)籌城鄉(xiāng)思路，運(yùn)用國土資源部在土地利用方面給予我市的政策支持，把農(nóng)村住房集中重建節(jié)約的建設(shè)用地，運(yùn)用“集體建設(shè)用地增減掛鉤”政策，在成都市范圍內(nèi)城鎮(zhèn)掛鉤使用，以市場(chǎng)化方式獲得級(jí)差地租收益，以城補(bǔ)鄉(xiāng)籌措農(nóng)村房屋重建資金。通過這種方式，可籌集掛鉤項(xiàng)目資金約50億元，部分已落實(shí)到重災(zāi)的都江堰、彭州、崇州、大邑、邛崍等市縣。新津縣將土地整理與解決“三農(nóng)”問題進(jìn)行有機(jī)結(jié)合的實(shí)踐證明，把“金土地”工程作為惠及老百姓的“民生工程”和加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要載體，作為建設(shè)現(xiàn)代城市與現(xiàn)代農(nóng)村和諧交融的有效渠道，對(duì)于建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化國家具有重要意義。

（二）建議

揚(yáng)州爭(zhēng)取國家級(jí)綜合配套改革試驗(yàn)比較難，但爭(zhēng)取省級(jí)綜合配套改革試點(diǎn)有路子可走。2008年，浙江省人民政府就批復(fù)（浙政函［2008］102號(hào)）同意三個(gè)省級(jí)綜合配套改革試點(diǎn)總體方案（《杭州市綜合配套改革試點(diǎn)總體方案》、《嘉興市、義烏市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)總體方案》，《溫州市、臺(tái)州市民營經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展綜合配套改革試點(diǎn)總體方案》）。

成都是國家級(jí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)，但成都《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》還沒有獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，四川省政府就批復(fù)，原則同意3個(gè)省級(jí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)總體方案，三個(gè)省級(jí)試點(diǎn)市分別為德陽、自貢、廣元。不僅如此，四川省委、省政府還要求未承擔(dān)省級(jí)試點(diǎn)的其他市（州）自主選擇1個(gè)在本地區(qū)具有代表性的縣（市、區(qū)）開展市級(jí)試點(diǎn)。2008年9月，農(nóng)工黨中央在重慶、成都調(diào)研時(shí)了解到，兩地初步取得了一些階段性成果和寶貴經(jīng)驗(yàn)，但也遇到了一些體制、機(jī)制性的障礙。同時(shí)，由于汶川特大地震災(zāi)害的發(fā)生，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”又面臨著災(zāi)后重建的重要任務(wù)。為了積極探索試驗(yàn)區(qū)改革的新思路，更好地發(fā)揮示范和帶動(dòng)作用，劉曉峰常委代表農(nóng)工黨中央建議將四川全納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與災(zāi)后重建的科學(xué)統(tǒng)一，并建議中央給予統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)更大的政策創(chuàng)新空間，使綜合配套改革試驗(yàn)在土地、金融、社保、機(jī)構(gòu)和人事制度改革等方面突破體制和政策障礙。今年兩會(huì)，四川團(tuán)建議進(jìn)一步支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，代表們?cè)诮ㄗh中提出，懇請(qǐng)國家比照支持重慶改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的政策和推進(jìn)方式，加大對(duì)成都試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的支持力度。盡快制定出臺(tái)推進(jìn)成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的意見。

任何改革都有成本，都要付出代價(jià)。成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革，起初是自費(fèi)改革，就如當(dāng)年昆山自費(fèi)辦開發(fā)區(qū)一樣，后來得到公認(rèn)，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立國家級(jí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。成都的“三個(gè)集中”最早是起源在吳江市，被成都借鑒并本土化為工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中。5.12汶川特大地震發(fā)生后，成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作一度停止，但兩個(gè)月后，市委、市政府就再次發(fā)出“上路”信號(hào)：推動(dòng)改革試點(diǎn)“擴(kuò)面提速”。成都改革事業(yè)所以成功，與其有一大批優(yōu)秀干部隊(duì)伍分不開，與其有李春城（中共四川省委常委、成都市委書記）這樣的領(lǐng)軍人物分不開。揚(yáng)州市的政治生態(tài)復(fù)雜，要成功推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)，建議借鑒中共黃山市委的做法，開展政治生態(tài)環(huán)境建設(shè)年活動(dòng)，將來年列為“政治生態(tài)環(huán)境建設(shè)年”，將干部從貪圖享樂、鋪張浪費(fèi)，爭(zhēng)權(quán)爭(zhēng)利、相互拆臺(tái)，造謠詆毀、拖拉推諉，安于現(xiàn)狀、脫離實(shí)際的困境中解放出來。

目前，包括揚(yáng)州市在內(nèi)全省各地正在推進(jìn)萬頃良田建設(shè)工程試點(diǎn)。萬頃良田建設(shè)工程試點(diǎn)是部門主張，尚未提升到政府層面，缺乏總體設(shè)計(jì)思路，缺乏土地政策與農(nóng)村政策的統(tǒng)籌，缺乏土地改革與農(nóng)村改革的統(tǒng)籌，建議以萬頃良田建設(shè)工程試點(diǎn)為抓手，由揚(yáng)州市政府的名義向省政府申報(bào)“省級(jí)綜合配套改革試點(diǎn)”。

吳志良

2009年5月3日

第二篇：成渝試驗(yàn)區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革比較研究

成渝試驗(yàn)區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革比較研究

摘要：本文對(duì)成渝兩地在城鄉(xiāng)綜合配套改革中的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)進(jìn)行比較，分析成渝實(shí)驗(yàn)區(qū)所具備的條件和面臨的挑戰(zhàn)，總結(jié)成都和重慶在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的探索和實(shí)踐，進(jìn)而比較分析兩大區(qū)域推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)、任務(wù)、基本思路以及戰(zhàn)略舉措，提出在統(tǒng)籌城6綜合配套改革中實(shí)現(xiàn)兩地的互動(dòng)和合作。

關(guān)鍵詞：成渝實(shí)驗(yàn)區(qū)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，比較研究

一直以來，我國城鄉(xiāng)之間未能建立起均衡增長(zhǎng)的良性互動(dòng)機(jī)制，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)也產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會(huì)失衡。重慶和成 都是典型的大城市帶大農(nóng)村，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，城鄉(xiāng)差距大，集合和疊加了我國東部現(xiàn)象與西部現(xiàn)象。選擇西部地區(qū)這兩個(gè)具有重大影響和帶動(dòng)作用的特大中 心城市設(shè)立國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，對(duì)重大政策措施先行試點(diǎn)，具有全局和典型意義。成都和重慶兩地在城鄉(xiāng)發(fā)展差距、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面既有共 性，也存在著差異性；兩地各有優(yōu)勢(shì)，但也有諸多劣勢(shì)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的過程中，雙方都在諸多領(lǐng)域進(jìn)行了探索和實(shí)踐，積累了各具特色的經(jīng)驗(yàn)，但都存在著不 足。因此，對(duì)成渝進(jìn)行比較研究，有利于兩地在城鄉(xiāng)綜合配套改革中相互吸取經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)合作互動(dòng)，共同推進(jìn)成渝實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)。

一、成渝兩地在城鄉(xiāng)綜合配套改革中的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)

成渝兩地城市的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)。但成都整體發(fā)展水平高于重慶，目前成都GDP增速、固定資產(chǎn)投資增速都高于重慶。成都的改革試驗(yàn)是在1.24萬平公里、以平原為主體的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，沒有山體、丘陵的自然阻隔，城市與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系相對(duì)緊密，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革和探索更多地體現(xiàn)為大城市帶大郊區(qū)，總?cè)丝谝膊坏?200萬，城市和農(nóng)村人口基本相當(dāng)，壓力比重慶要小很多，是“大馬拉小車”。然而，在其內(nèi)部也分為三個(gè)圈次：主城區(qū)、近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)。目前，近郊區(qū)正向主城區(qū)靠近，但遠(yuǎn)郊區(qū)依然是典型的農(nóng)村。重慶兼具中等省構(gòu)架和欠發(fā)達(dá)省的特征。其改革試驗(yàn)是在8.2萬平方公里的廣闊區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，大城市帶著大農(nóng)村，再加一個(gè)大庫區(qū)，700萬城市人口帶2500萬農(nóng)村人口，“小馬拉大車”的基本市情沒有改變，中心城市對(duì)農(nóng)村輻射帶動(dòng)能力明顯不是，城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的機(jī)制有待健全。因此，重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的問題更為復(fù)雜，任務(wù)更加艱巨。

重慶作為直轄市，其管理體制在西部地區(qū)具有優(yōu)勢(shì)。與重慶相比，成都不論在人口還是地域上均顯得較為單薄，顯然不利 于與重慶的競(jìng)爭(zhēng)。

但成都作為四川省省會(huì)，近年來一直進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革實(shí)驗(yàn)，已具備了相當(dāng)豐富的綜合配套改革經(jīng)驗(yàn)：一是在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展上，成都的認(rèn)識(shí) 比重慶深刻、措施更得力；二是在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理上，成都的目標(biāo)比重慶明確、特色鮮明；三是在擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外開放方面，成都的政策比重慶靈活，效果更明 顯；四是在提升軟實(shí)力上，成都的意識(shí)比重慶強(qiáng)烈，舉措更實(shí)在。

二、成渝實(shí)驗(yàn)區(qū)所具備的條件和面臨的挑戰(zhàn)

三、成渝兩地在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的探索與實(shí)踐

2.成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面的探索

從2003年開始，成都市探索并實(shí)施了以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化為核心、以規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)和基層民主政治建設(shè)為保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略，開創(chuàng)了城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮的可喜局面。

(1)大力實(shí)施以“三個(gè)集中”為核心的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略

強(qiáng)力推進(jìn)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，走新型工業(yè)化道路。按照走新型工業(yè)化道路的要求，制定了城鄉(xiāng)一體的工業(yè)布局規(guī)劃，將原規(guī)模小、布局散的116個(gè)工業(yè)開發(fā)區(qū)調(diào)整、歸并為20個(gè)工業(yè)集中發(fā)展區(qū)。通過規(guī)劃調(diào)控、政策引導(dǎo)，推進(jìn)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中。目前20個(gè)工業(yè)集中發(fā)展區(qū)入駐規(guī)模以上企業(yè)1105個(gè)，集中度達(dá)到59.9%。

穩(wěn)步推進(jìn)土地向規(guī)模經(jīng)營集中，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路。堅(jiān)持以穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取轉(zhuǎn)包、租賃、入股等形式，穩(wěn)步推進(jìn)土地向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和種植大戶集中，實(shí)施規(guī)?；?、集約經(jīng)營。到2006年底，共實(shí)施土地規(guī)模經(jīng)營153.8萬畝，規(guī)模以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展到580家，各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主體聯(lián)系帶動(dòng)農(nóng)戶123.5萬戶。梯度引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，走新型城鎮(zhèn)化道路。遵循“因地制宜、農(nóng)民自愿、依法有償、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，有組織分層次地引導(dǎo)農(nóng)民多種形式地向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。全市規(guī)劃建設(shè)了600個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)。到2006年底，近27萬農(nóng)民住進(jìn)了城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)。

為了積極創(chuàng)造條件實(shí)施“三個(gè)集中”，成都市在農(nóng)村大力開展了以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村扶貧開發(fā)“三大工程”。

(2)推進(jìn)以規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)為重點(diǎn)的各項(xiàng)改革，努力構(gòu)建適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制

推進(jìn)規(guī)劃體制機(jī)制改革，以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)科學(xué)發(fā)展。探索“城市規(guī)劃”變“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地編制了全方位、多層次的城鄉(xiāng)一體發(fā)展的各類規(guī)劃，并建立起了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃管理體制，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理、實(shí)施管理、監(jiān)督管理滿覆蓋。

推進(jìn)城鄉(xiāng)管理體制改革，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的管理體制。一是穩(wěn)步推進(jìn)市和區(qū)(市)縣行政管理體制改革。采取撤并、重組、延伸等辦法，先后實(shí)施了30多個(gè)部門的行政管理體制改革，促進(jìn)公共管理、公共行政、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋。二是積極推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革。調(diào)整市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍和領(lǐng)域，加大了市級(jí)財(cái)政對(duì)困難區(qū)(市)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。三是全面實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革。撤鄉(xiāng)(鎮(zhèn))并村，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)各類人員。實(shí)施了“村改居”的農(nóng)村社區(qū)管理辦法。

推進(jìn)公共服務(wù)體制機(jī)制改革，建立城鄉(xiāng)均衡的社會(huì)事業(yè)發(fā)展機(jī)制。率先在全國提出“實(shí)行一元化戶籍制度”，將全市戶籍 人口統(tǒng)一登記為居民戶口；建立了城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)優(yōu)惠政策、就業(yè)援助、就業(yè)工作責(zé)任等體系；基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度全覆蓋；推進(jìn) 教育體制改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展；推進(jìn)醫(yī)療、衛(wèi)生體制改革。形成了農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮、疾病預(yù)防控制等體系，全面實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)衛(wèi)生院(站)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；推進(jìn)科技、文化事業(yè)改革，推動(dòng)了城市文明向農(nóng)村輻射。

推進(jìn)投(融)資 體制改革，規(guī)范和完善市場(chǎng)化配置資源機(jī)制。制定配套政策，降低市場(chǎng)門檻；建立規(guī)范的城市經(jīng)營機(jī)制，全面實(shí)行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓制度，規(guī) 范和實(shí)施了特許經(jīng)營權(quán)的市場(chǎng)化配置；建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源的市場(chǎng)化配置機(jī)制，多渠道增加對(duì)“三農(nóng)”的投入；自上而下建立了政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的投融資平臺(tái)。推進(jìn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)方式改革，建設(shè)規(guī)范化服務(wù)型政府(機(jī)關(guān))。推進(jìn)政府管理方式轉(zhuǎn)變，切實(shí)解決政府管理上存在的缺位、越位和不到位問題；創(chuàng)新政府服務(wù)方式，從市到村初步形成了比較規(guī)范的政府服務(wù)體系和運(yùn)行機(jī)制；建立 了民主決策、政務(wù)公開、群眾評(píng)價(jià)的人民群眾參與的監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)了政府依法、高效行政：加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，促進(jìn)基層民主管理。探索了公推差額直選、開 放基層“三會(huì)”、“民評(píng)官”等形式。

四、成渝推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合配套改革的基本設(shè)想比較研究

成渝兩地在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)關(guān)系上有各自不同的特點(diǎn)，各有優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，盡管其統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的目標(biāo)——致，但改革的探索和試驗(yàn)在方向和內(nèi)容上有所區(qū)別。

2.成都推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革的設(shè)想

根據(jù)中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的要求，成都將進(jìn)一步深化對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，繼續(xù)堅(jiān)持以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化為核心，以規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)和基層民主政治建設(shè)為保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學(xué)發(fā)展的總體戰(zhàn)略，勇于探索、大膽實(shí)踐和創(chuàng)新，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制，以增強(qiáng)對(duì)全省的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展。成都將按照“1年啟動(dòng)，3年取得新突破，5年開創(chuàng)新局面，10年基本實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)”的要求分步推進(jìn)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)。力爭(zhēng)到2017年，“三個(gè)集中”取得顯著成效，經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展，城鄉(xiāng)差距得到明顯縮小，科學(xué)發(fā)展體制初步形成。

(1)成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的基本思路

一是深入統(tǒng)籌推進(jìn)“三個(gè)集中”，加快新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城市化進(jìn)程。推進(jìn)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，走新型工業(yè)化道路；推進(jìn)土地向規(guī)模經(jīng)營集中，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路；引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，走新型城鎮(zhèn)化道路。通過10年左右的努力，使土地規(guī)模經(jīng)營率達(dá)75%，工業(yè)集中度達(dá)到80%，150萬農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，城市化率達(dá)到70%，城鄉(xiāng)居民收入比縮小到2：1。

二是積極推進(jìn)市場(chǎng)化改革，增強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的可持續(xù)動(dòng)力。促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要素自由流動(dòng)；增強(qiáng)城鄉(xiāng)微觀經(jīng)濟(jì)主體活力；加強(qiáng)區(qū)域互動(dòng)合作。

三是深化規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展管理體制。深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體系。

四是深化基層民主政治建設(shè)，夯實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的群眾基礎(chǔ)。健全公推差額直選制度；健全民主決策制度；健全民主監(jiān)督制度。

(2)深化改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制和機(jī)制

完善城鄉(xiāng)一體的發(fā)展規(guī)劃。用“全域成都”的理念，著眼于建設(shè)

1.24萬平方公里的現(xiàn)代化都市區(qū)，高起點(diǎn)、滿覆蓋編制和完善城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)

社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；健全城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理體制機(jī)制，確保科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行。

建立覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及管理體制。改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)境。建成覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和管理體制、投入機(jī)制。

建立城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)保障體制。推動(dòng)公共資源向農(nóng)民直接受益的方面傾斜配置，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、市民與農(nóng)民公平享受、城市與農(nóng)村軟硬件均衡的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化、公共安全。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權(quán)利基本平等化，公共服務(wù)基本均等化，生活條件基本同質(zhì)化。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口登記制度，逐步剝離附加在戶籍制度上不合理的社會(huì)管理功能，消除農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦闹贫日系K，保障其合法的經(jīng)濟(jì)政治權(quán)利。

建立覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障體制。促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)平等、機(jī)會(huì)均等。建立農(nóng)村養(yǎng)老、最低生活保障和更加規(guī)范的社會(huì)救濟(jì)制度。實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村社會(huì)保障制度的銜接，把進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民和失地農(nóng)民納入城市社會(huì)保障范圍，并統(tǒng)一發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。

建立城鄉(xiāng)一體的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)體制。完善資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)約束政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境資源的科學(xué)利用和有效保護(hù)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的行政管理體制。改革現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的政府行政管理體制，把政府有關(guān)部門社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能由城市延伸到農(nóng)村。完善行政區(qū)劃設(shè)置和行政管理模式。

健全基層自治組織。推進(jìn)管理有序、治安良好的和諧社區(qū)、和諧村鎮(zhèn)建設(shè)。探索新時(shí)期城鄉(xiāng)基層自治組織建設(shè)和管理的有效模式。

作者：陳映 來源：《城市發(fā)展研究》2007年第05期

第三篇：成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革背景及前景分析

成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革背景及前景分析

何獨(dú)明谷繼建

摘要：從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究成果來看，多數(shù)無外乎是分析其政策配套、問題、改革路徑等，我們?cè)诒疚闹袇s從成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景尤其是歷史背景和制度背景入手，探討了成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與眾不同的特色，進(jìn)而上升為一般案例，為探究城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展思路，提供另一種視角內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌歷史背景制度背景發(fā)展前景

談到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本上都要提及成渝兩地的試驗(yàn)改革問題，眾多學(xué)者、官員們都要依此為契機(jī)探討—種發(fā)展的思維和一種邏輯和政策性建議，我們則從歷史實(shí)踐和制度發(fā)展需求來探索成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)生邏輯，所以本文從時(shí)代背景、歷史背景初制度背景三個(gè)方面進(jìn)行探索，進(jìn)而提出一種展望。

一、成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的背景

(一)時(shí)代因素

2007年6月7日，國務(wù)院批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，國家著眼于區(qū)域經(jīng)濟(jì)體的平衡發(fā)展戰(zhàn)略，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考慮，多多少少似乎有些對(duì)重農(nóng)主義的復(fù)古。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的前提條件不是偏倚于任何一方，更不是重回魁奈的“自然秩序”論，而是借助于被農(nóng)村供養(yǎng)成長(zhǎng)的城市的涌流效應(yīng)稿極化效應(yīng)使農(nóng)村走向現(xiàn)代化、工業(yè)化道路。不過，無論從內(nèi)容上看還是從形式上看，確實(shí)有重農(nóng)主義的成分，然而，與封建社會(huì)重“農(nóng)”、非重“民”有著本質(zhì)的區(qū)別。成渝的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是重“農(nóng)”與重“民”的雙重含義，它的歸宿是鄉(xiāng)村城市化、農(nóng)民市民化，而重農(nóng)主義僅僅是維持城鄉(xiāng)分界的基礎(chǔ)上，改善和提高農(nóng)村發(fā)展、穩(wěn)定，以便為統(tǒng)治階級(jí)提供生存的衣食之本。

重慶是典型的大城市帶動(dòng)大農(nóng)村，城市相對(duì)發(fā)達(dá)，農(nóng)村特別落后。2006年全市農(nóng)村常任人口大約是1500萬人，戶籍人口2300萬人，占了全市戶籍人口的73%[1]，這種突出的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是我國基本國情的縮影。加上大庫區(qū)，又處內(nèi)陸腹地，因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在重慶特別具有代表性，在重慶開展體制、機(jī)制方面的探索和改革，對(duì)于全國尤其是中西部地區(qū)將具有典型的示范效應(yīng)。

(二)歷史背景

成瀝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是現(xiàn)代社會(huì)的專利品，在古代就已經(jīng)存在著，21：躍行苔。早期的研究，沒有使用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展這個(gè)概念，這紀(jì)論述的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，夫要包含日本思想、重農(nóng)主義、鄉(xiāng)襯兩品經(jīng)濟(jì)三個(gè)方面涵義。

1、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中有“民本思想”

民本思想理淪的產(chǎn)爾與發(fā)展雖然有其特殊原因，但其在歷史發(fā)展進(jìn)程中確實(shí)占據(jù)徊當(dāng)重要的地位，并且在盛世時(shí)代必然是社會(huì)的主流。春秋戰(zhàn)國之交是民本思想充分發(fā)展的歷史期，當(dāng)局儒家民本思想最為突出，也是中華民族上—J；幾千年以來的精神支柱，為中圓材：會(huì)的和諧、穩(wěn)定立刀；了汗馬功勞；孔、孟、葡等儒家代表人物將民本思想加以系統(tǒng)化、并上升到政治哲學(xué)的高度，以此奠定了儒家治國思想的基礎(chǔ)。從程宋理學(xué)的集大成到明清的黃宗荔，民本思想在中國一直延續(xù)著，直到現(xiàn)在形成了一種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革的戰(zhàn)略意識(shí)。

2、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中有“重農(nóng)主義”

從商敬變法開始，重農(nóng)主義一直延續(xù)看，清末才畝所松動(dòng)，長(zhǎng)期的重農(nóng)主義在歷史過程中形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的積淀，為今后的改革提供寶貴的財(cái)富。葡

況說：“田野縣鄙者財(cái)之本也，垣命倉庫者財(cái)之末也?！狈吨傺驼f：“厚農(nóng)桑．B觀《書》日：德恨善政，政在養(yǎng)民?！痹凇稗r(nóng)本”思想的影響下，秦漢王朝建立和完善了農(nóng)業(yè)管理體系，制定和推行勸課農(nóng)桑、獎(jiǎng)勵(lì)墾荒、興修水利、輕搖簿賦等重農(nóng)政策，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。，浙中國建立后的農(nóng)業(yè)學(xué)大寨則把重農(nóng)主義理論推到了最高點(diǎn)，目前“三農(nóng)問題”的大力研究和落實(shí)，仍然延續(xù)著中國對(duì)于鄉(xiāng)村的重視，凸現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌歷史淵源的沉淀。

3、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中有“商品經(jīng)濟(jì)”

商靶變法是重農(nóng)抑商，商是指城市工商業(yè)，相對(duì)于大農(nóng)業(yè)而吉的。奏漢時(shí)期使我國古代農(nóng)業(yè)領(lǐng)域商品經(jīng)濟(jì)有了比較充分的發(fā)展，西漢迎來了我國歷史上農(nóng)業(yè)領(lǐng)域商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一個(gè)高潮，蔬菜、果木等經(jīng)濟(jì)作物的園圃農(nóng)業(yè)出現(xiàn)餃早；《周禮“地百·場(chǎng)人》云：“場(chǎng)人掌國之場(chǎng)圃，而樹之果珍異之物，凡祭把、共果亦如之”5(管子·問》列舉城邑調(diào)查項(xiàng)目中，就有“問民理園圃而食者幾何家?”的內(nèi)容。說明長(zhǎng)期以來農(nóng)業(yè)中的商品經(jīng)濟(jì)是被重視的，也為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，沒有使中國鄉(xiāng)村中的農(nóng)業(yè)僅僅局限于小農(nóng)業(yè)，否則中國二元社會(huì)結(jié)構(gòu)更為畸形。

(三)制度背景

歸納城鄉(xiāng)統(tǒng)簿試驗(yàn)的因素有很多，但是文明社會(huì)下的工業(yè)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步越來越依靠制度的建設(shè)，任何一個(gè)國家的發(fā)展，發(fā)展程度越高就越依賴于制度建設(shè)。所以，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理淪在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程中的作用越來越突出，由此，我們需要在成偷城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)中探討有關(guān)制度建設(shè)的背景。

1、制度變遷

諾斯拙制度變遷同經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效直接連在一起，并指出了兩者的正向因果天系，提出了經(jīng)濟(jì)制度變遷的“自我強(qiáng)化機(jī)制”和路徑依賴與閉鎖，這也恬恰能夠解釋區(qū)域經(jīng)濟(jì)體制度的競(jìng)爭(zhēng)、追趕與合作，也是國家推行成偷城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜臺(tái)配套改革試驗(yàn)區(qū)興起的理論淵源。所以，以中國目前的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體輻射力對(duì)全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，中國需要有更多區(qū)域經(jīng)濟(jì)體的興起，尤其是在西部地區(qū)，于是成渝經(jīng)濟(jì)體就應(yīng)運(yùn)而生，為了聚集最大資源能量，輻射帶動(dòng)大片地區(qū)的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展。

2、制度模仿

楊小凱、林毅夫的關(guān)于后發(fā)優(yōu)勢(shì)與后發(fā)劣勢(shì)之爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)上是后發(fā)國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該走技術(shù)模仿道路還是制度模仿道路之爭(zhēng)，制度是具有模仿性的，并且在區(qū)域經(jīng)濟(jì)體的變革過程中就是歷史合力的結(jié)果，至于楊、林的爭(zhēng)論我們覺得沒有多大必要集中于討論技術(shù)模仿道路還是制度模仿道路的問題，而應(yīng)該討論哪種選擇更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)際上社會(huì)的發(fā)展是時(shí)時(shí)刻刻都有制度模仿這個(gè)變量參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革、制度變遷，尤其是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展中表現(xiàn)得更為突出，特區(qū)(成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新形式)的各種制度設(shè)計(jì)、啟發(fā)國家追趕先發(fā)國家的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、金融與股票設(shè)計(jì)等等都是制度的模仿，把成渝設(shè)計(jì)為中國西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極是一個(gè)后進(jìn)追趕先進(jìn)的典型，也就是說制度模具有必然性，尤其是信息社會(huì)更顯突出。

3、制度均衡

‘‘3g度均衡”這個(gè)概念可能要受到部分學(xué)者們的質(zhì)疑，甚至覺得我們?yōu)E用均衡概念，所以有必要界定什么是制度均衡。上海交通大學(xué)湯蘊(yùn)韶就“制度均衡”有兩分法。本文的“制度均衡’’則是指一個(gè)行政主權(quán)領(lǐng)域內(nèi)不同階段、不同地域在國家制度的設(shè)計(jì)、政策的傾斜不一樣的情況下，逐漸向著一種優(yōu)先實(shí)

驗(yàn)的良性制度過渡，或是強(qiáng)制性制度變遷，或是誘致性制度變遷，最終達(dá)到制度設(shè)計(jì)、政策力度、行政地位等的平等，這在后發(fā)國家表現(xiàn)的非常明顯，也就是我們所說的制度不均衡，它的均衡過程及原因很像內(nèi)納·繆爾達(dá)爾的“循環(huán)累積因果理論”和艾爾伯持·赫希曼的“核，隊(duì)——邊緣理論”。

暑、成扮城鄉(xiāng)絕皋建設(shè)的首景

著眼于現(xiàn)實(shí)的路徑選擇、政策偏好，姑且對(duì)成偷城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究斗膽做些前景分析。

1、改變城鄉(xiāng)發(fā)展失衡

成愉城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個(gè)初衷就是要改變一些不平衡狀態(tài)，除了改變東部與西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間的不平衡外，也要著眼于在典型地區(qū)試行城市與鄉(xiāng)村不平衡的實(shí)驗(yàn)。一般認(rèn)為，成偷城鄉(xiāng)發(fā)展主要存在五個(gè)方面的失衡：即城鄉(xiāng)公共品供給失衡；城鄉(xiāng)民間投資失衡s資源要素流動(dòng)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移失衡；城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)失衡；城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革失衡。哨目不能達(dá)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)的初衷，在此還不能妄下斷言，不過困難倒是可想而知的，“作為大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)并存的直轄市，重慶現(xiàn)在縣城市比較弱、農(nóng)村比較難，‘小馬拉大車’，短期內(nèi)難以改變。”，’

2、消除社會(huì)發(fā)展二元結(jié)構(gòu)

全圍統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)呼之欲出。也正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，重慶市被中央政府作為改革試點(diǎn)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2006年重慶城鄉(xiāng)居民人均收入比為4：1，大于全國和西部的城鄉(xiāng)落差；市域的都市區(qū)、偷西和三峽庫區(qū)三大區(qū)域人均GE)P之比為3：16：1，大于全國東、中、西三大地帶的落差；最高和最低的區(qū)縣人均GDP相差105倍，大于上海和貴州的落差。顯而易貝，重慶是典型的“大城市l(wèi)大農(nóng)村”。嗆種突出的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是我國基本國惰的縮影。在重慶開展體制機(jī)制方面的探索和改革，對(duì)全國尤其是中西部地區(qū)將具有示范效應(yīng)o3、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、提升國際地位

一個(gè)國家的競(jìng)爭(zhēng)力不能僅僅盯住經(jīng)濟(jì)總量的大小，要想在國際上立足，強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是依靠堅(jiān)強(qiáng)的普惠型社會(huì)作后盾，沒有任何國家能夠在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)失衡的條件下做到立足于世界民族之林，所以我們的觀點(diǎn)是成偷經(jīng)濟(jì)體層至西部其他經(jīng)濟(jì)體的迅速順起才自縱本質(zhì)上實(shí)現(xiàn)國家實(shí)力質(zhì)的飛躍，“從歷史看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定并不一定是同步保持的。伊朗1gZ9年發(fā)生霍梅尼革命，當(dāng)時(shí)伊朗經(jīng)濟(jì)年增長(zhǎng)率超過10％，是伊斯蘭地區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化最決的國家之一。印尼近年發(fā)生**、政變，而印尼前些年經(jīng)濟(jì)發(fā)展位居亞洲四小虎之首。法國有一個(gè)研究法國革命的著名歷史學(xué)家馬迪厄，寫了一本《法國革命史》，他這本書的第一頁就講，‘這次革命不是發(fā)生在一個(gè)貧窮的國度，而是發(fā)生在一個(gè)富裕的國度。不是發(fā)生在大饑荒中，而是整個(gè)國家在欣欣向榮。那么是什么東西使這次革命發(fā)生呢?沖認(rèn)為是由于社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡、兩極分化與階級(jí)斗爭(zhēng)。而這書的7乍老并不是窮人?！?/p>

4、實(shí)現(xiàn)東西部均衡

2晰年珠江三角洲區(qū)域人口占全國(大陸下同]的996％，面積僅占全國的3鞏，GE)PI當(dāng)年價(jià)，下同16全國比重達(dá)1464％，人均Gz)P是全國平均水平的1．47倍；長(zhǎng)江三角洲口占全國的11．11％，面積僅占全國的2．3脫，占全國比重達(dá)20顧飛，人均GE)P為全國平均水平的1．86倍；環(huán)渤海區(qū)域人口占全國1451％，面積僅占全國的393％，而既)P占全國19的％p人均GE)P為全國平均水平的1．歷倍；二洲一海區(qū)域發(fā)展水平明顯較高，土地面積總和僅3貿(mào)鞏的人口，創(chuàng)造了占全55況的國內(nèi)生產(chǎn)總值。

2鞏，GI)P約占全國比重達(dá)2風(fēng)。由此可見，東部三大經(jīng)濟(jì)體之間稿東西部經(jīng)濟(jì)體之間差異相當(dāng)大，尤其是東西部差距，國家設(shè)立成愉經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)配套改革是著眼于國家整體區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡的戰(zhàn)略，我們可以大膽的預(yù)言，未來發(fā)展進(jìn)程中，中西部凡是具備一定條件的區(qū)域會(huì)陸續(xù)成為我國各種各樣綜合配套改革的試驗(yàn)區(qū)。改革就是示范效應(yīng)的轉(zhuǎn)化、提升和推廣，放而成渝經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展不僅僅是自身的問題，它牽涉到國家整體利益，它吸引著全國的目光、集中著國人的心血，成渝經(jīng)濟(jì)體究竟走向如何?我們不敢妄下結(jié)論，只有讓我們拭目以待，為其祝福。

參考文獻(xiàn)：

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[6敝陽君山．新—輪特區(qū)實(shí)驗(yàn)改革：成都重慶雙飛舊新世紀(jì)周刊U晾]，2D7反20●作者單位：重慶文理學(xué)院重慶永川402160

第四篇：重慶成為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)

重慶成為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗(yàn)區(qū) 2010-12-26 11:12:00 來源: 中國廣播網(wǎng)(北京)

中廣網(wǎng)重慶12月26日消息（記者劉湛）中國社科院日前發(fā)布《2010年中國城市競(jìng)爭(zhēng)力藍(lán)皮書》，在各大城市競(jìng)爭(zhēng)中，重慶獲得教育環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力全國第一。

1996年，直轄前1年，重慶義務(wù)教育普及率只有18.87%，中西部最低；初中畢業(yè)生能升入高中階段學(xué)校的比例只有56.16%；到1997年大學(xué)毛入學(xué)率也僅8%，遠(yuǎn)低于全國水平。直轄13年來，重慶教育實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。2006年，重慶義務(wù)教育普及率達(dá)到100%，全面完成“普九”；2010年，初中畢業(yè)生升入高中階段的比例和大學(xué)毛入學(xué)率分別達(dá)到90%和30%，西部排名第一。

重慶教育靠什么取得突破與發(fā)展？市教委主任彭智勇說，法寶就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，敢為天下先。2003年9月，重慶在全國率先實(shí)行銷號(hào)制和直接支付制，清理化解“普九”債務(wù)，累計(jì)償還總額達(dá)28億元，成為全國第一個(gè)還清“普九”欠債的省份。

2005年以后，重慶投入45億元改造農(nóng)村學(xué)校危舊房，全面消除了400多萬平方米中小學(xué)D類危房；市財(cái)政安排資金改善農(nóng)村教師待遇，在全國率先兌現(xiàn)義務(wù)教育階段學(xué)校教師績(jī)效工資；建立家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系，僅2009年全市安排資助經(jīng)費(fèi)就達(dá)40億元，惠及各類學(xué)生413萬人次。

2006年，重慶在全國率先實(shí)行中職學(xué)生資助政策；2008年，提出四五年內(nèi)投入資金158億元，重點(diǎn)加強(qiáng)職業(yè)教育達(dá)標(biāo)學(xué)校、示范重點(diǎn)學(xué)校、實(shí)訓(xùn)基地和教師隊(duì)伍等建設(shè)，率先在6個(gè)區(qū)開始免費(fèi)中職試點(diǎn)工作；2009年，將免費(fèi)試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到10個(gè)區(qū)。2008年7月，教育部和重慶市簽訂《建設(shè)國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略合作協(xié)議》，重慶成為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)。

資料來源：

第五篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革

[轉(zhuǎn)] “城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”是一種變相的征地

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”是一種變相的征地

北京天則經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)術(shù)委員會(huì)主席 張曙光

關(guān)于土地問題我在前年做過研究——城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)，這是從總體方面來討論的。今天專門來討論農(nóng)村的集體建設(shè)用地問題和小產(chǎn)權(quán)房的問題，包括8個(gè)方面的問題。

第一個(gè)問題：城市土地與農(nóng)村宅基地的不同

集體建設(shè)用地大部分是宅基地，而矛盾最鮮明的也是在這一塊，其他的沒有多大問題。

農(nóng)村與城市相比，有幾個(gè)不同的特征：第一個(gè)是跟城市的房產(chǎn)比較起來，農(nóng)村宅基地的取得方式不同。城市是通過市場(chǎng)化取得的，政府通過招、拍、掛賣給開發(fā)商，開發(fā)商建了房子賣給居民，產(chǎn)權(quán)也轉(zhuǎn)移了，使用權(quán)也轉(zhuǎn)移了，這是商品化交易的過程。農(nóng)村則是集體劃撥，是無償?shù)?。這個(gè)無償劃撥雖然滿足了農(nóng)民平等的住房需求，但是想用這辦法來控制宅基地的目的卻沒有達(dá)到。既然是“不要白不要”，農(nóng)民就想多要，想收回多占和不用的宅基地是不可能的。第二個(gè)是城市的房屋都商品化了，沒有什么限制：中國人可以買，外國人也可以買；城里人可以買，鄉(xiāng)下人也可以買。而在農(nóng)村，它基本上是不能讓城里人買，只允許農(nóng)村居民之間買賣，所以商品化的程度很低。這種狀況，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為什么呢？我們可以看到，城市原來也是實(shí)行住房分配制，那時(shí)的城市房屋破爛得很，后來一商品化，城市馬上就發(fā)展起來了，城市漂亮了，住房也好了。第三個(gè)是取得的數(shù)量不同。城里人的房子，可以買一套也可以買幾套。農(nóng)村規(guī)定只能是一戶一宅，但是一戶多宅的現(xiàn)象還是大量存在。保護(hù)耕地的目的并沒有達(dá)到。第四個(gè)就是決策主體和所有者主體不一樣。城市里的土地，政府是所有者，也是決策主體。但是農(nóng)村土地的所有者主體是村集體，而能不能取得宅基地卻要政府部門批準(zhǔn)。農(nóng)村宅基地和農(nóng)用地的差別也很大。農(nóng)用地可以主張權(quán)利，但是宅基地的問題始終沒有解決，所以農(nóng)村宅基地出了不少問題，而且尋租現(xiàn)象大量發(fā)生。

第二個(gè)問題：小產(chǎn)權(quán)房的法律困境

政府規(guī)定了一系列關(guān)于宅基地的管制辦法———不準(zhǔn)城里人買，不準(zhǔn)農(nóng)村人賣給城里人或轉(zhuǎn)讓給城里人。政府的管制執(zhí)法有兩種，一是行政執(zhí)法，二是法院審理。行政執(zhí)法，由國土資源部執(zhí)行。國土資源部設(shè)了土地監(jiān)察司，在各地設(shè)立了土地監(jiān)察辦公室，去年搞了土地執(zhí)法大檢查。法院審理的農(nóng)民之間的宅基地官司有很多案例；但是在農(nóng)民和市民之間土地交易的官司，審理的案子很少，但是影響非常大。我這里有兩個(gè)案例。一個(gè)案例是，北京房山區(qū)的青龍頭村，和城里的一個(gè)建設(shè)開發(fā)公司合作，蓋了138套別墅。結(jié)果被遙感衛(wèi)星發(fā)現(xiàn)以后，國土資源部和北京市規(guī)劃辦公室進(jìn)行了執(zhí)法檢查。最后把138套中的85套給拆除了，并且對(duì)相應(yīng)的人員作了處分。但是這以后，“小產(chǎn)權(quán)”房的問題并沒有禁止住。因?yàn)槭紫冗@條法律本身有著很大的爭(zhēng)議，其次圈占土地的利益太大，冒著殺頭的危險(xiǎn)也有人要干；還有查處的概率和處罰力度都不夠。法院判決的一個(gè)最重要的案例就是宋莊畫家村。許多畫家買了農(nóng)民的房子建起了畫家村，由于畫家村起來以后變成了北京市的藝術(shù)園區(qū)，所以村里就想把園區(qū)重新規(guī)劃。這時(shí)土地升值了，一位農(nóng)民就想反悔，就把買他房的畫家告上了法院。法院的一審判決：畫家是45000塊錢買的一個(gè)院落，法院判決農(nóng)民賠他9萬塊錢，這9萬塊錢是對(duì)他添建的那些損失的補(bǔ)償。二審再判的時(shí)候，給畫家賠得了18萬，大概是占到了這個(gè)房子升值后收益的70%。村里面也做了一些安排使畫家們能夠繼續(xù)留下來。這個(gè)案例的判決說明了現(xiàn)在法律的尷尬，判這個(gè)案例實(shí)際上是在考慮土地的增值收益到底屬于誰？按照現(xiàn)在的法律來判就是應(yīng)該屬于這個(gè)農(nóng)民。但是增值收益又是怎么來的？是畫家在畫家村里聚集使得這個(gè)地方興起了一大批與原來農(nóng)業(yè)無關(guān)的產(chǎn)業(yè)，比如畫材畫筆、繪畫裝裱、繪畫拍賣、繪畫交易等等，才使這個(gè)地方發(fā)展起來的。事實(shí)上，最后的判決主要收益還是歸了畫家。這個(gè)案例如果判了畫家敗訴，畫家們一走，那么畫家村沒有了，這個(gè)以此為基礎(chǔ)的開發(fā)區(qū)也就完了。

第三個(gè)問題：“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”是一種變相的征地

對(duì)于宅基地的爭(zhēng)奪一直是非常激烈的。前期是政府征地，結(jié)果征地的名聲太壞，所以現(xiàn)在各地方政府變了個(gè)法———搞“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革”。那么城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到底是什么？我做了些調(diào)查。這里提供兩個(gè)例子來說明，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)際上是一種變相的征地。我去了重慶的九龍坡，這是重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革先走一步的實(shí)驗(yàn)點(diǎn)；看了天津開發(fā)區(qū)———華明示范鎮(zhèn)。前一個(gè)，可以說改革是失敗了。因?yàn)樗钪匾囊徊骄褪钦鞯匾院?，搞了個(gè)1000畝的博士園，其中200畝已經(jīng)建成了。在這1000畝地里設(shè)計(jì)了140個(gè)蔬菜大棚，然后兩個(gè)大棚之間建一座博士小樓，50萬元———名義上為租，實(shí)際上是賣。最后大概是有人把此事反映給總理，這個(gè)試驗(yàn)就放下來了。天津開發(fā)區(qū)，它完全是財(cái)政包干的一個(gè)試驗(yàn)，把12個(gè)村的1.2萬畝土地拿出3900畝蓋樓，讓農(nóng)民上樓，一個(gè)農(nóng)民平均37平方米。其余的地全部變成國有土地。市政府拿了4000畝，區(qū)政府2000畝，鎮(zhèn)政府2000畝。大家可以看到綜合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是個(gè)什么。其實(shí)第二個(gè)案例中，它的實(shí)質(zhì)完全是在現(xiàn)存法律之內(nèi)的。就工作本身來說，兩個(gè)地方都做得比較細(xì)，但是問題在什么地方呢？就是所有的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式都是變相征地。因?yàn)榍耙欢蔚恼鞯靥湮椤⑻豆?，那么現(xiàn)在的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌只是有效地解決了農(nóng)民的住房問題，卻并沒有保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)。因?yàn)樗兄脫Q出來的土地都實(shí)現(xiàn)了國有化，都被政府拿走，農(nóng)民既喪失了處置權(quán)和使用權(quán)，也沒有了收益權(quán)。前者是強(qiáng)征，而后者就是用一些好的遠(yuǎn)景把農(nóng)民的地給拿走。

第四個(gè)問題：應(yīng)讓土地成為農(nóng)民公共信托的資產(chǎn)

在目前的利益格局下，政府不可能真正兼顧城市和農(nóng)民的利益。即使沒有官員的尋租和腐敗問題，都不可能兼顧農(nóng)民的利益。為什么呢？城市要擴(kuò)大，要地，還要錢、要融資。城市取得土地目的不是一個(gè)———不僅是要地，而且還要錢。所以城市不光是要把土地拿走，還要把收益拿走，這是現(xiàn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個(gè)關(guān)鍵問題。真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，我認(rèn)為就應(yīng)該劃清一個(gè)界限：就是把土地給城市，用于城市建設(shè)；但是應(yīng)該把收益留給農(nóng)民。解決了這個(gè)問題，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是沒問題的，現(xiàn)有的作法剝奪了農(nóng)民的參與權(quán)和發(fā)展權(quán)。天津開發(fā)區(qū)，政府從開發(fā)行借了25億，把房子蓋起來。但是賣不出去，錢回不來。預(yù)計(jì)有38億的收益，現(xiàn)在只有2800萬，所以農(nóng)民的就業(yè)問題沒有解決。只有讓土地作為農(nóng)民公共信托的資產(chǎn)，農(nóng)民作為受益人才能解決這個(gè)問題?，F(xiàn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中存在著這樣兩個(gè)口號(hào)，一個(gè)是“宅基地?fù)Q房”，一個(gè)是“以土地?fù)Q社?！?，這兩個(gè)口號(hào)全部都是有問題的?！罢?fù)Q房”是保障了農(nóng)民的住房權(quán)利，而侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)利。而“以土地?fù)Q社?！笔且赞r(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利換農(nóng)民的公民權(quán)利。因?yàn)樯鐣?huì)保障，比如基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療是人們的基本公民權(quán)利。但是現(xiàn)在是農(nóng)民把土地交出來才給你公民權(quán)，這是荒唐的，這沒有任何平等可言。

第五個(gè)問題：土地級(jí)差收益的歸屬?zèng)Q定城市化的道路

其實(shí)對(duì)于宅基地，農(nóng)民和基層有很多的創(chuàng)造，而這些創(chuàng)造基本上走出了一條解決宅基地問題的路子。我這里有兩個(gè)案例。一個(gè)案例是北京的鄭各莊。它是一個(gè)村社合一的體制，村里辦了很多企業(yè)，最后留下來的是一個(gè)建筑企業(yè)。這個(gè)建筑企業(yè)現(xiàn)在有二級(jí)資質(zhì)，可以承辦奧運(yùn)工程。村里邊的土地，通過了村民和村、村和企業(yè)的一系列合作把地交由公司運(yùn)作?，F(xiàn)在村里有宅基地1050畝，用了250畝蓋了60多幢樓，不到30%是村里的人住，人均是70平方米。再一部分是給村里和企業(yè)里的員工和村里的大學(xué)中學(xué)小學(xué)的老師們按成本價(jià)買的，然后有45%左右是按照商品房賣了，賣了23億多。這23億就作為企業(yè)發(fā)展的資金，現(xiàn)在是每一畝地企業(yè)給村里5000塊錢的租金，這5000塊錢就成了村里的共同信托基金的收益，由全村人共同享受，而且村民的福利狀況可能比一些城里人還好。土地的資本化過程完全是村里自己做起來的。它創(chuàng)造了現(xiàn)在商品房開發(fā)的一個(gè)新的模式?，F(xiàn)在的舊村改造都是通過政府拆遷，開發(fā)商建設(shè)，農(nóng)民搬遷上樓。這樣農(nóng)民就喪失了土地，收益也沒了，與政府的糾紛、與開發(fā)商的糾紛不斷。但是自己開發(fā)、自己建設(shè)，是沒有這個(gè)問題的，它打破了現(xiàn)行國有土地壟斷供應(yīng)條件下房地產(chǎn)市場(chǎng)畸形發(fā)展和房地產(chǎn)價(jià)格居高不下的局面，從而創(chuàng)造了新的模式。而現(xiàn)行的房地產(chǎn)開發(fā)模式是政府供應(yīng)國有土地，由房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營，政府壟斷了土地增值收益，開發(fā)商獲得超額利潤(rùn)，農(nóng)民的權(quán)益被剝奪。而鄭各莊創(chuàng)造出一種不同的模式，利用的是盤活宅基地，建設(shè)的主體是村社企業(yè)，開發(fā)的部分商品房對(duì)外銷售，收益全部留在農(nóng)村。我們可以看到，實(shí)際上這個(gè)鄭各莊的建筑企業(yè)公司具有了“集體土地資產(chǎn)經(jīng)營管理公司”的性質(zhì)。所以說他走出了一條十七屆三中全會(huì)要解決的問題的路子。

還有一個(gè)案例是深圳的“城中村”。深圳的城中村是一個(gè)非常發(fā)達(dá)的社區(qū)———城中村有3.5萬棟樓，1.2億平方米，住了深圳人口中的520萬人。而它完全是在宅基地的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，這個(gè)過程中，政府四次限制，農(nóng)民卻四次搶建。先是建兩、三層樓；后蓋到了四、五層，七、八層；現(xiàn)在蓋到了12層、15層以上，帶電梯了。底下一層都是商家店鋪，各種各樣的服務(wù)產(chǎn)品都有。人們，特別是打工仔在這里能生存，因?yàn)樽饨鸨阋?，一室一廳的房子是600-800塊錢，兩個(gè)人吃飯15塊錢可以吃飽吃好。所以打工仔能夠生存，深圳才能有今天的局面。在這個(gè)過程中，深圳市政府是要撤除城中村、改造城中村。為了限制城中村還曾經(jīng)出臺(tái)了《深圳私房租賃條例》———就是凡是登記了的、取得了產(chǎn)權(quán)的才能租，否則不能租。但是那么多人去深圳，要房子住，廉租屋市場(chǎng)供給和需求都是大量的，城中村就提供這樣的供給。城中村，創(chuàng)造了另外一個(gè)經(jīng)驗(yàn)，就是廉租房不僅是政府可以供給的，其實(shí)市場(chǎng)也是可以供給的。如果深圳還要再蓋一億多平方米的廉租屋，得花多少錢？當(dāng)然，城中村有它的問題，它的樓房密度很大，消防、治安都會(huì)有一些問題。出現(xiàn)了這些問題要去想應(yīng)該怎么解決，而不是去取締它或是占它的利益。就這些農(nóng)民創(chuàng)造出來的經(jīng)驗(yàn)看，我覺得有幾點(diǎn)我們要討論：隨著城市化的推進(jìn)，農(nóng)民主動(dòng)參與和分享土地增值收益，正在成為一個(gè)共識(shí)。改革初期，土地價(jià)值沒有顯現(xiàn)，而現(xiàn)在顯現(xiàn)了，那么農(nóng)民自然要參與這塊收益。政府是要限制它還是要引導(dǎo)它？這是個(gè)很重要的問題。而實(shí)際上土地級(jí)差收益的歸屬問題決定了城市化的道路問題。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，土地級(jí)差收益的上升，是城市化帶來的，是政府的基礎(chǔ)設(shè)施帶來的。但是這種觀點(diǎn)只看到了表面，而沒有看到本質(zhì)。無數(shù)的事例證明了，沒有農(nóng)民自主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沒有人口的聚集，政府的本錢從什么地方來？因此，如果沒有農(nóng)民的土地權(quán)利這只雞，哪里來的政府基礎(chǔ)設(shè)施這個(gè)蛋？所以說土地級(jí)差收益歸屬問題決定了城市化的道路。歸政府，就是走政府主導(dǎo)的城市化———也就是官員的城市化道路；歸農(nóng)民，就是走農(nóng)民自主的城市化道路。

第六個(gè)問題：小產(chǎn)權(quán)房的幾種方式

“小產(chǎn)權(quán)”房，實(shí)際是農(nóng)民爭(zhēng)奪和實(shí)施財(cái)產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)的博弈。首先，“小產(chǎn)權(quán)”房，是相對(duì)于“大產(chǎn)權(quán)”房來的?！按螽a(chǎn)權(quán)”房就是城里的商品房。商品房的權(quán)利是充分的，價(jià)格也是市場(chǎng)的。但是“小產(chǎn)權(quán)”房，權(quán)利是受限制的，價(jià)格也是受限制的，所以稱“小產(chǎn)權(quán)”房。政府的管制，使“小產(chǎn)權(quán)”房有兩個(gè)概念，它有寬的定義和窄的定義：寬的定義是農(nóng)村所有的房屋都是“小產(chǎn)權(quán)”房，因?yàn)檎罐r(nóng)民將自己的房子賣給城里人。還有一個(gè)窄的概念就是農(nóng)村蓋的商品房，不包括農(nóng)民自己住的那一塊。從“小產(chǎn)權(quán)”房開發(fā)建設(shè)的狀況來看，開發(fā)建設(shè)從前面提到幾個(gè)例子可以看到至少有三種方式：一是自主開發(fā)的建設(shè)方式，這里又有兩種情況，第一種是由村莊供給建設(shè)用地，由村莊企業(yè)開發(fā)建設(shè)，如鄭各莊那樣，前提是有資金和建設(shè)能力；第二種是村民個(gè)人或者村集體雇請(qǐng)施工隊(duì)來建設(shè)，然后出租和出售，如深圳“城中村”這種狀況。二是合作開發(fā)，就是由村莊和外部企業(yè)合作，村莊向企業(yè)出租建設(shè)用地的使用權(quán)，外部企業(yè)出資開發(fā)建設(shè)。一方面滿足村民的住房需求，另一方面滿足企業(yè)發(fā)展的用地需求。其實(shí)青龍頭就是這么個(gè)方式，不過失敗了。重慶九龍坡有個(gè)陶家村也是采取這種模式。企業(yè)每年給一畝地一千斤稻谷的租金，去年稻谷的租金是九毛錢一斤，今年是一塊錢一斤。它現(xiàn)在已經(jīng)開發(fā)建設(shè)起來，引進(jìn)了30多個(gè)企業(yè)，今年的產(chǎn)值達(dá)到了一億多元。三是由開發(fā)商開發(fā)的，就是由村集體把建設(shè)用地一次性地出讓給開發(fā)商，并承諾辦理房產(chǎn)證，換得農(nóng)民上樓和一次性的補(bǔ)償，農(nóng)民住進(jìn)了樓，也就失去了土地。這個(gè)和政府征地、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式基本是一樣的。這種方式是有問題的，而前兩種方式從現(xiàn)在來看都是解決問題的一條路子?，F(xiàn)在農(nóng)民們也有經(jīng)驗(yàn)了，我們?cè)谔旖蜷_發(fā)區(qū)做調(diào)查的時(shí)候，有個(gè)村支書，政府想用他的地建葡萄園，但是在出讓土地的時(shí)候，他不賣掉地上的設(shè)施（水井等），他要投資入股。

第七個(gè)問題：小產(chǎn)權(quán)房為什么越限越多

“小產(chǎn)權(quán)”房實(shí)際上是在城市住房商品化后發(fā)展起來的。以前城市的住宅是公房，在商品化以后的幾年之間，城市的住房大為改善，1978年，城市人均住房面積只有6.7平方米，現(xiàn)在是平均26.1平方米。房地產(chǎn)的發(fā)展使城市周邊的地價(jià)升值，刺激了城市周邊房地產(chǎn)的開發(fā)。在這個(gè)情況下，由于現(xiàn)有的所謂“合法”的開發(fā)方式———政府征地，給農(nóng)民30倍的賠償，然后高價(jià)賣給開發(fā)商，使得開發(fā)商的利潤(rùn)大增———從2007年到2009年增加了48.4%的利潤(rùn)。也因?yàn)檫@樣才撬動(dòng)了“小產(chǎn)權(quán)”房的發(fā)展，因?yàn)橐环矫孓r(nóng)村有土地，另一方面是地價(jià)不高———“小產(chǎn)權(quán)”房的地價(jià)只是“大產(chǎn)權(quán)”房的1/2或1/3；更重要的是，它有市場(chǎng)———很多農(nóng)民進(jìn)城以后需要住房，但是高價(jià)房租不起，那么“小產(chǎn)權(quán)”就是他們的樂園。目前，全國“小產(chǎn)權(quán)”房的面積達(dá)66億平方米，“大產(chǎn)權(quán)”房是120億平方米。在深圳，城中村的住房面積占深圳全部住宅的49%。通州區(qū)是北京市“小產(chǎn)權(quán)”房集中的地區(qū)，有人說通州的“小產(chǎn)權(quán)”房占全部住房面積超過了50%。通過這個(gè)事情我們可以看到：政府雖然嚴(yán)厲限制，但是“小產(chǎn)權(quán)”房卻蓬勃發(fā)展，禁而不止。為什么會(huì)有這樣的現(xiàn)象？我覺得這提出了一個(gè)問題———法律上的產(chǎn)權(quán)是公有還是私有，這不是問題的關(guān)鍵，關(guān)鍵看誰有產(chǎn)權(quán)實(shí)施和控制的能力?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的實(shí)施能力由什么所決定？我覺得有那么幾點(diǎn)：第一，產(chǎn)權(quán)的實(shí)施一個(gè)是由產(chǎn)權(quán)制度是否公正決定的。我們現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)制度可以說不符合這個(gè)條件。限制和取締“小產(chǎn)權(quán)”房的規(guī)定是對(duì)農(nóng)民不合理的剝奪和限制，缺乏合理的基礎(chǔ)。因而在限制的過程中就會(huì)遇到阻力和反抗。第二，地權(quán)安排的有效性取決于傳統(tǒng)地權(quán)規(guī)則的適應(yīng)。其實(shí)在鄉(xiāng)土社會(huì)，這個(gè)問題是更清楚的。傳統(tǒng)的規(guī)則，你是不是違反了？事實(shí)上咱們現(xiàn)在的規(guī)定違反了過去的規(guī)定，甚至連集體產(chǎn)權(quán)的規(guī)定都沒有維護(hù)。傳統(tǒng)的規(guī)則必然隨時(shí)都在起自己的作用，成為正式產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生作用的依據(jù)和條件。

第八個(gè)問題：建立利益相容的機(jī)制

從法理上講，農(nóng)民出賣“小產(chǎn)權(quán)”房和他出賣糧食、蔬菜是一個(gè)道理———市場(chǎng)交易。那為什么要限制呢？這背后有一個(gè)不同———農(nóng)民出售糧食、蔬菜是農(nóng)民和農(nóng)民競(jìng)爭(zhēng)；而農(nóng)民出賣“小產(chǎn)權(quán)”房是農(nóng)民和開發(fā)商競(jìng)爭(zhēng)。農(nóng)民的“小產(chǎn)權(quán)”房實(shí)際上是動(dòng)了開發(fā)商的奶酪，而開發(fā)商的背后是政府，問題的關(guān)鍵就在這里。我想講的是改革的辦法。土地問題是一個(gè)整體的問題，那么政府之所以提出要對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房進(jìn)行限制，一個(gè)非常重要的原因就是想要保護(hù)耕地。我認(rèn)為，保護(hù)耕地的前提之下，應(yīng)放開“小產(chǎn)權(quán)”房的市場(chǎng)。實(shí)際上，目前政府的保護(hù)耕地政策是失敗的，它沒有達(dá)到利益相容，而是造成了許多利益矛盾。耕地問題上的一個(gè)利益沖突是中央政府和地方政府的沖突，沖突在土地的規(guī)劃和土地的計(jì)劃指標(biāo)上；另一個(gè)是地方政府和農(nóng)民的沖突，沖突在耕地上。按道理說土地保護(hù)是農(nóng)民最想做的事情，農(nóng)民也最有辦法保護(hù)。而現(xiàn)在是農(nóng)民不保護(hù)它，不光是因?yàn)椤靶‘a(chǎn)權(quán)”房，農(nóng)村荒廢的土地有的是，為什么呢？因?yàn)檗r(nóng)民耕種糧食收益很低。農(nóng)民不保護(hù)，地方政府不保護(hù)，開發(fā)商更不保護(hù)，只有中央政府保護(hù)，但是又沒有辦法保護(hù)，最沒有辦法的人最要保護(hù)耕地，最有辦法的人卻不保護(hù)耕地，這樣的局面怎么去解決？就要想辦法使政策讓各方可以利益相容，有意愿去保護(hù)耕地。這是政策調(diào)整的很重要的方面。先找到糧產(chǎn)區(qū)集中的地方———黑龍江、吉林等地來保護(hù)，其他地方由地方政府去保護(hù)。不是現(xiàn)在這樣強(qiáng)硬的辦法，而是如何使種糧的收益達(dá)到平均收益的水平。怎么能夠使得種地能達(dá)到平均收益水平？需要建立一個(gè)耕地保護(hù)的基金。通過補(bǔ)貼、提高糧價(jià)來提高收益。而保護(hù)基金人人有份，因?yàn)槿巳硕家约Z。按照成本承擔(dān)和利益共享的原則來解決問題，不光是農(nóng)民要承擔(dān)，城市和發(fā)達(dá)地區(qū)，也要按照人口平均分擔(dān)一部分保護(hù)基金使其建立起來。這些問題都解決了，就有兩個(gè)辦法可以解決“小產(chǎn)權(quán)”房問題：一個(gè)是可以向購房者收取一定的土地使用費(fèi)，作為集體的共同基金；一個(gè)是國家對(duì)農(nóng)民和集體建房者要收取相應(yīng)的稅收，建立房產(chǎn)物業(yè)稅，把它留給地方。在這個(gè)基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)在的法律進(jìn)行一些修改。