城市房屋拆遷法律問題

第一篇：城市房屋拆遷法律問題

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城市房屋拆遷法律問題

作為全國眾多拆遷糾紛案件之一，本案之所以在全國乃至于全世界引起轟動，原因在于剛剛結束的第十次全國人民代表大會第五次會議通過了《中華人民共和國物權法》(以下稱《物權法》)，人們都在密切關注著這部新的所謂的保護公民合法私有財產(chǎn)的法律究竟能發(fā)揮什么作用。筆者試圖從該案出發(fā)，分析中國城市房屋拆遷立法、司法等現(xiàn)狀，并就存在的問題提出建議。

房屋拆遷;物權法;公共利益;

一.對于本案的誤解

如前所述，全國人民都非常關注這部具有歷史意義的《物權法》的頒布和實施，尤其是想通過該案的處理結果來檢驗這部法律的效用是否像想象的那么理想。本案當事人吳萍女士在接受記者采訪時就是手握一本《中華人民共和國憲法》(以下稱《憲法》)和《物權法》，法律咨詢s.yingle.com

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并聲稱要用《物權法》捍衛(wèi)自己的權利。但是，《物權法》目前還未施行，等到2007年10月1日才能夠正式施行，因此，對于現(xiàn)在發(fā)生的糾紛，并不能援引《物權法》來判案。

二.中國城市房屋拆遷的相關法律法規(guī)規(guī)定及其程序

重慶的這起案件只是中國城市房屋拆遷糾紛的一個縮影，因此，本文試圖從目前城市房屋拆遷的整體法律法規(guī)規(guī)定及其程序開始分析。

《憲法》第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”《土地管理法》第二條第四款：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！被凇稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā分嘘P于國家對城市單位及公民的房屋進行征收的相關規(guī)定，國務院于2001年頒布了《中華人民共和國城市房屋拆遷管理條例》(以下稱《拆遷條例》)，就城市房屋拆遷的相關程序做出了具體的規(guī)定。首先，拆遷房屋的單位要向房屋拆遷管理部門申請領取房屋拆遷許可證，前提是提交所要求的資料，其中包括“國有土地使用權批準文件”。經(jīng)主管部門審查，對符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證。拆遷人取得房屋拆遷許可證后，應當與被拆遷人“就補償方式

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和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，訂立拆遷補償安置協(xié)議?！钡谝?，如果雙方當事人達成了拆遷補償安置協(xié)議后，被拆遷人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，“拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執(zhí)行。”第二，如果雙方當事人達不成協(xié)議，“經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”如果“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”本案即出現(xiàn)了前面所述的第二種情形，雙方當事人就拆遷補償問題一直未能達成協(xié)議，于是拆遷人依照《拆遷條例》相關規(guī)定申請主管部門裁決，并申請法院強制執(zhí)行。最終在法院的主持下，雙方當事人達成和解協(xié)議。本案能有這樣的結局也算是被拆遷人的幸運，如果不是處在《物權法》剛剛頒布這樣的關鍵時期，恐怕那座高高聳立的“紀念碑”早已被強制拆除了。但是，就全國所有的拆遷糾紛以及今后可能發(fā)生的糾紛來說，筆者認為，還有更多的問題值得探討。

三.立法、司法及執(zhí)法等存在的問題

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(一)立法問題：《拆遷條例》不合法

現(xiàn)在解決城市房屋拆遷糾紛主要的依據(jù)為《拆遷條例》，經(jīng)過這幾年的發(fā)展，尤其是隨著2004年憲法修正案的通過，以及2007年《物權法》的頒布，保護公民合法私有財產(chǎn)的觀念已經(jīng)深入人心，這部由國務院頒布的行政法規(guī)顯然已經(jīng)跟不上時代發(fā)展的步伐，而且還違反憲法以及物權法的規(guī)定?！恫疬w條例》第七條規(guī)定，拆遷房屋的單位要向房屋拆遷管理部門申請領取房屋拆遷許可證，前提是提交所要求的資料，其中包括“國有土地使用權批準文件”。拆遷人取得拆遷許可證后就可以與被拆遷人談判解決拆遷問題。但是，這其中存在很嚴重的侵權行為：被拆遷人作為房屋的所有人和土地的合法使用權人，同時，國家卻在沒有對被拆遷人任何補償并收回土地使用權的情況下，將土地使用權又批準給被拆遷人，這種做法嚴重侵犯了被拆遷人的用益物權——土地使用權。《拆遷條例》做出這樣的規(guī)定違背了《憲法》及《物權法》“保護公民合法私有財產(chǎn)”的立法宗旨，從而也違反了《憲法》第五條第三款的規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”

(二)政府定位問題：政府既是當事人，又是裁判者，還是營利方

政府從被拆遷人手中征收土地，和政府把土地出讓給被拆遷人，法律咨詢s.yingle.com

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這是兩個法律關系。然而，目前政府普遍的做法是讓拆遷人直接和拆遷戶發(fā)生關系，從而實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)嫁責任和風險。本來應該由政府先將土地使用權收回，然后再出讓給拆遷人，但是，按照《拆遷條例》的規(guī)定，政府先是將拆遷人與被拆遷人置于談判協(xié)商的位置，一旦雙方達不成協(xié)議，通常經(jīng)過拆遷人的申請，政府又會以裁判者的身份出現(xiàn)，對該爭議做出行政裁決，如果當事人拒不執(zhí)行，還可申請法院強制執(zhí)行。當然，當事人可以在3個月內(nèi)提起行政復議或者行政訴訟，但是，由于行政行為具有的特殊執(zhí)行力，在這期間，即使當事人提起行政復議或者行政訴訟，也不能阻止法院強制拆遷。而且，根據(jù)《拆遷條例》第四條的規(guī)定：“拆遷人應當依照本條例的規(guī)定，對被拆遷人給予補償、安置;被拆遷人應當在搬遷期限內(nèi)完成搬遷?！?，即被拆遷人沒有不拆遷的權利，而且即使有異議也不能阻止房屋被拆遷。對于政府和拆遷人，做到程序上的合法性很容易，裁決，或者申請法院的強制執(zhí)行。但被拆遷人不想啟動拆遷程序，就很難，沒有相應的程序保障。最后被拆遷人會感覺裁決判決，都是向著拆遷人和政府既定的開發(fā)意圖去的。

此外，政府出讓土地使用權給拆遷人，通常都是賺錢的，但是其并不會將所賺部分利潤分給被拆遷人;而拆遷人也是本著營利的目的而為拆遷，更難給與被拆遷人更多的補償。這就導致最終受害的總是被拆遷人。

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第二篇：我國城市房屋拆遷中的若干法律問題

我國城市房屋拆遷中的若干法律問題 ——以北京酒仙橋拆遷案為例

胡錦光中國人民大學法學院教授 , 王鍇北京航空航天大學法學院

關鍵詞: 城市房屋拆遷/公共利益/公民投票/平等權

內(nèi)容提要: 城市房屋拆遷的性質(zhì)是國家收回被拆遷人的國有土地使用權，本質(zhì)上是國家基于公共利益，強制取得公民的私有財產(chǎn)權。因此，現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理條例》將其定位為一種拆遷人與被拆遷人之間的民事關系，是存在合憲性爭議的。同時，政府在城市房屋拆遷中并非處于“配角”的地位，政府應當對公民的私有財產(chǎn)權承擔不作為義務和保護義務。北京酒仙橋拆遷案中所首創(chuàng)的“公民投票決定拆遷”和“同步拆遷杜絕釘子戶”的措施，前者是對直接民主的迷信，公民投票并不能完全體現(xiàn)理性，而且容易對少數(shù)人的權益構成打壓；后者的“一刀切”則容易侵犯被拆遷人的平等權，所以，我國城市房屋拆遷并非一兩個創(chuàng)新措施就能解決，需要從根本上突破制度的“瓶頸”。

關鍵詞: 城市房屋拆遷/公共利益/公民投票/平等權

2007年6月發(fā)生在北京的酒仙橋拆遷案是近年來中國諸多城市房屋拆遷案中比較有代表性的案件。這個案件中所反映出來的諸多問題，既有與其他拆遷案件一樣的共性問題，比如城市房屋拆遷的性質(zhì)、政府在城市房屋拆遷中的角色定位，也有這個案件本身的一些特色問題，比如這個案件中所采用的“公民投票決定拆遷”、“同步拆遷杜絕釘子戶”的“創(chuàng)新方法”，這些都著實值得我們深思。

一、城市房屋拆遷的性質(zhì)如何？根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》，城市房屋拆遷是一種拆遷人與被拆遷人之間的合同行為，即拆遷人與被拆遷人在基于合意的基礎上的不動產(chǎn)的移轉(zhuǎn)。而政府在其中的角色只是對拆遷過程進行監(jiān)督管理，從而“維護拆遷當事人的合法權益，保障建設項目順利進行”。[1]由此來看，城市房屋拆遷似乎成為一種私人之間的民事行為。但是，這僅僅是問題的表面。由于我國實行土地與房屋的分開管理，而根據(jù)憲法第10條第1款，城市的土地屬于國家所有。所以，被拆遷人雖然對房屋享有所有權，但卻是在使用國有的土地。由此，房屋拆遷實際上變成了國有土地使用權人的改變，即從原來的被拆遷人變更為拆遷人。但是，這個改變不是由拆遷人和被拆遷人自行決定的，而是通過國家先從被拆遷人處收回土地的使用權，然后再轉(zhuǎn)移給拆遷人來完成的。這也就是《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定拆遷人在拆遷之前必須向國家申請拆遷許可證的原因，所謂國家許可拆遷就是國家同意了將該塊土地的使用權人從被拆遷人變更為拆遷人。

那么，國家收回國有土地使用權的性質(zhì)如何？它與憲法第13條第2款規(guī)定的國家的征收或征用行為有什么聯(lián)系呢？從《土地管理法》的規(guī)定來看，并沒有給出明確的答案。對此，筆者認為，既然被拆遷人之前曾經(jīng)合法地取得國有土地的使用權，并且可以通過對該土地的使用來獲取經(jīng)濟利益，比如將自己的房屋出租給他人，那么，這個土地的使用權就應當成為被拆遷人的私有財產(chǎn)權的一部分，因為根據(jù)財產(chǎn)權的定義，一切具有經(jīng)濟利益或者財產(chǎn)價值的權利都可以屬于財產(chǎn)權。如此，國家收回被拆遷人的國有土地的使用權就是對被拆遷人的財產(chǎn)權的侵害。那么，這種侵害究竟是對被拆遷人的私有財產(chǎn)的征收還是征用呢？根據(jù)王兆國副委員長在《關于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》中對征收、征用的解釋為：征收主要是所有權的轉(zhuǎn)移，征用只是使用權的轉(zhuǎn)移。然而，這種對征收、征用的定義無法涵蓋所有的在當事人沒有過錯的情況下，國家強制取得私有財產(chǎn)權的情形。因為無論是所有權還是使用權，都是針對物權而言的，只有物權才有所謂的所有權和使用權，而對于物權之外的其他財產(chǎn)權甚至物權之下的某個“子物權”，都很難區(qū)分所有權和使用權。[2]比如，我們無法說債權的所有權和債權的使用權，同樣，我們也不可能說收回當事人的國有土地使用權是剝奪了當事人的國有土地使用權的所有權還是剝奪了他的國有土地使用權的使用權。[3]因此，根據(jù)現(xiàn)行憲法的對征收和征用的定義是很難說清楚國家收回當事人的國有土地使用權的性質(zhì)的，估計這也是《土地管理法》對此“模棱兩可”的原因。對此，筆者認為，要么取消征收或征用的劃分，將其統(tǒng)一為一種行為，比如征用（當然這需要修改憲法，實現(xiàn)起來難度很大），要么對征收或征用作擴大解釋，將其擴充到一切在當事人沒有過錯的情形下，國家強制取得私有財產(chǎn)權的行為。

二、城市房屋拆遷中的公共利益在哪里？

誠如前述，既然城市房屋拆遷本質(zhì)上仍是國家對私有財產(chǎn)權的征收或征用，那么，根據(jù)憲法第13條，國家必須基于公共利益進行。雖然，《城市房屋拆遷管理條例》中沒有出現(xiàn)任何公共利益的字眼，但是，根據(jù)《土地管理法》第58條，國家收回國有土地使用權的條件是：（1）為公共利益需要使用土地的；（2）為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；（3）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的；（4）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；（5）公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的。這其中的第一個條件就是基于公共利益的需要，但是，令人疑惑的是，該條將“公共利益”與“舊城改造”并列，且分別規(guī)定，似乎舊城改造并不屬于公共利益。但如果舊城改造不屬于公共利益，在當事人沒有過錯的情況下，國家收回國有土地使用權的合憲性就很值得懷疑。所以，為了維護城市房屋拆遷的正當性，對于《土地管理法》第58條中的公共利益，立法者最好進行具體解釋。[4] 況且，我國的危房改造往往與土地的商業(yè)開發(fā)聯(lián)系在一起，即除將危房改造后騰出的土地一部分用作原來居民的回遷房外，其余的則進入土地交易市場用于商業(yè)目的。比如，酒仙橋拆遷案中，在實際改造的84萬余平方米中，其中58萬余平方米用于回遷及配套規(guī)劃面積，占69％；入市交易的土地面積為25萬余平方米，占31％。[5]那么，即使危房改造屬于公共利益，而對于危房改造所遺留的土地的商業(yè)開發(fā)，能否因為危房改造也一并取得收回這部分國有土地使用權的正當目的呢？ ?

三、能否通過公投的方式?jīng)Q定拆遷？

酒仙橋拆遷案中最令人矚目的就是對拆遷人提出的補償方案的“全民公投”，有人認為，這是拆遷邁向民主化的進步。這是否屬于進步？仍然需要細致的分析。所謂公民投票是指由官方舉辦的，由公民直接對“事”，而非對“人”，以投票的方式表達其接受與否的意見。[6]由于公民可以通過投票決定的“事”有很多，這就導致了公民投票的內(nèi)涵非常的豐富。首先，公民投票有涉及主權建立而具有國際法意義的投票或為制定憲法而進行的投票和單純涉及體制內(nèi)公共事務，只有國內(nèi)法意義的投票。前者由于尚未建立國家，所以嚴格地講，并非公民投票而是住民投票。[7]其次，對于體制內(nèi)的投票，又可以分為創(chuàng)制和復決。創(chuàng)制就是公民從無到有的創(chuàng)設，而復決是指公民對已有決定的同意。當然，根據(jù)提起復決的主體的不同，又可分為主動的復決和被動的復決。前者是由公民自己發(fā)動，自己復決；后者是由國家機關發(fā)動，“丟”給公民復決。再次，根據(jù)公民投票的效力，又可分為有拘束力的公民投票和咨詢性的公民投票兩種。[8]前者具有法律效力，決策機關必須遵守；而后者的目的只是就公投的主題探尋民意的看法，以作為決策機關的施政參考。最后，以公民投票有無法律依據(jù)為標準，可以將其分為有法律依據(jù)的公民投票和無法律依據(jù)的公民投票。前者是制度化的、可重復進行的投票，后者則是在“機緣巧合”時，一時發(fā)生的投票。體制內(nèi)的公民投票多屬于前者，而咨詢性的公民投票多屬于后者。[9] 如果根據(jù)上述定義與分類來看待酒仙橋拆遷案中的公民投票，并不完全符合公民投票的定義。蓋因為公民投票一般都是由官方舉辦的，而本案中的公民投票則是由拆遷人——北京電控陽光房地產(chǎn)開發(fā)有限公司組織的，當?shù)卣皇秦撠焻f(xié)助維持投票的秩序和相關的安全穩(wěn)定事宜。[10]同時，從該次公民投票的性質(zhì)來看，應屬于不具有法律效力的咨詢性投票。因為根據(jù)投票的組織者的說法，“我們只是想通過這個方式全面了解居民的真實意愿，隨后再召開一次決策會商定最后的方案”。[11]雖然咨詢性投票不對決策者產(chǎn)生法律上的拘束力，但由此所帶給決策者巨大的民意壓力，成為一種事實上的拘束力。即決策者不得不根據(jù)民意來調(diào)整自己的決定。所以，世界各國仍然對咨詢性投票給與法律上的規(guī)范。以德國為例，對咨詢性投票的合法性，通說持反對的態(tài)度。理由主要在于：（1）咨詢性的投票雖不具有法律效力，但在事實上有如此強烈的政治壓力，國家機關皆不敢違背，這種現(xiàn)象不符合國民主權和法治國家的原理；（2）咨詢性的投票容易為了贏得支持所設計的問卷調(diào)查而變質(zhì)，因此危險的是，問卷的設計是為了特定的答案所作的誘導性的提問，然而，執(zhí)政黨最后并不用為了承擔政治責任的問題而道歉，因為可以以公民意見普查的中的多數(shù)也希望如此的結果去推脫責任。（3）咨詢性的投票容易使得參與普查的公民陷于個人偶發(fā)利益的表白與應負政治責任之間的分裂，所以不適合對此進行的意見普查。（4）任何一種由國家組織所發(fā)動的咨詢性投票具有代議機關成員下達指令的意義，這種指令根據(jù)憲法原理是不被允許的。因為這種結果在政治道德上的拘束力幾乎無法和憲法拘束力區(qū)別。[12] 采用公民投票這種直接民主的方式來決定拆遷的根本原因在于對直接民主的迷信，認為直接民主即多數(shù)決具有超越一切的正當性。但根據(jù)學者的研究，直接民主是否真正優(yōu)越于間接民主是有疑問的。首先，公民投票容易形成對少數(shù)人權益的打壓。即使在酒仙橋拆遷案中有44％的居民同意拆遷的情況下，仍有人發(fā)出疑問：“為什么要讓我的鄰居決定我的房子拆不拆？” [13]公民投票的程序設計有可能侵害少數(shù)者的權利。比如，公民投票下的個人，由于無法預知何時和何種議題會再度被交付公民投票，因此失去在投票行為中與其他人進行交換支持的動機，同時秘密投票的運用也使其無法判斷對方是否信守諾言。這種情況下，個別投票行為人便會根據(jù)自己對此單一議題的偏好做投票決定，問題在于，多數(shù)決可能出現(xiàn)多數(shù)人微弱的贊成無關緊要的利害關系勝過少數(shù)人強烈的反對、事關重大的權益損害的情形。[14]再比如，公民投票中往往將問題簡化為二選一，讓投票者作出非此即彼的選擇，如此怎能解決所有可能發(fā)生的問題？這不僅失去多種結果的可能性，并且使問題被壓縮為兩種答案，妨礙少數(shù)人的言論自由的表達。[15]其次，公民投票具有非理性。有學者研究證明，在對人選舉和對事決定方面，個人的理性是不同的。對人選舉時，往往個人利益變得無足輕重，選賢能成為唯一的要求，因此，選民不從本性的我出發(fā)，而從較好的我出發(fā)去作決定。相反，如果公民在對事作決定，并且詢問的事情沒有任何拘束力時，所作出的決定往往是擴大的自私，且投票的結果有隨著情緒而定的危險。[16]再次，破壞正常決策的持續(xù)性，使決策者推脫責任。公民投票的存在使代議機關中的少數(shù)往往動輒借助公民投票來反對代議機關的決定。但是民意多變，如果完全要求代議機關的決策與民意保持同步的話，必然會損害代議機關本身決策的形成與持續(xù)性。同時也容易養(yǎng)成代議機關為了避免得罪任何選民，將那些高度爭議性的燙手山芋丟給公民，從而使代議機關正常的決策能力逐漸退化。最后，并非對任何議題都適合公民投票?，F(xiàn)代社會的政策議題復雜而充滿技術性，透過人數(shù)不多但比較專業(yè)的民意代表和政府官員的充分的論辯、協(xié)商，可以較好地保障決策的品質(zhì)，對此專業(yè)性的問題，公民是否有能力作出深思熟慮的判斷，令人生疑。再比如，對于預算、租稅、薪俸等具有財政效果的決策，一般認為選民比較容易受自利的心態(tài)所左右，而導致輸出不理性的結果，所以即使承認公民投票的國家也往往將其排除在公投議題之外。[17] 鑒于公民投票的種種缺點，有學者提出了實施公民投票的幾大原則，值得我們思考：（1）補充原則。公民投票只能作為彌補正常決策的不足，而不是直接阻擾或取代正常的決策。所以，只有在正常決策通道無法進行，比如代議機關的立法怠惰，或者系爭事物非常重大且分歧嚴重，代議機關無法作有效的決定，才能進行。（2）少數(shù)人權益尊重原則。對于單純涉及特定區(qū)域居民的生命、財產(chǎn)、安全等事項的決定，原則應由最直接的利害關系人來進行，不能由事不關己，或利害根本相沖突的其他民眾以公投的方式來決定，否則勢必造成多數(shù)人的暴力。（3）專業(yè)問題排除原則。專業(yè)問題、技術性較強的問題應尊重專家的決定。比如哪些藥品應列為劇毒性藥品、輻射安全標準等如何制定，都需要專業(yè)的、科學的認定，不適合簡單地通過多數(shù)決來決定。[18]（4）合法性原則。筆者認為，公民投票也必須合法，對于法律規(guī)定的強制性的事項，除非執(zhí)行其將會導致極度的不公正，否則不能通過公民投票來反對之。比如，在酒仙橋拆遷案中，如果該處居民居住的的確是危房，符合危房改造的標準，并且危房改造屬于公共利益的范疇，那么對其拆遷就是必需的，不可能通過公民投票的多數(shù)決來反對該項規(guī)定的執(zhí)行。否則，法律的權威何在？我們的法律還如何貫徹實施？而針對法律中的任意性規(guī)定，比如本案中的補償標準問題，既然法律允許拆遷人與被拆遷人的協(xié)商，那么，通過公民投票來咨詢民意才是可以的。?

四、同步拆遷是否侵犯被拆遷人的平等權？

酒仙橋拆遷案的另一個創(chuàng)新之處在于首次采用了同步拆遷方法。所謂同步拆遷，與其他拆遷方法不同的是，為有效杜絕“釘子戶”，拆遷并非采取簽一戶搬一戶的方式，而是居民中達到一定比例的人都簽訂補償協(xié)議后，才實行搬遷，從而避免了越到最后拿到的補償越多的現(xiàn)象。[19] 釘子戶也是我國城市房屋拆遷的“頑疾”，[20]在政府與被拆遷人的關系中，要么政府居于強勢地位（常態(tài)如此），可能對被拆遷人進行強制拆遷，甚至野蠻拆遷。[21]要么被拆遷人“占據(jù)上風”，成為政府無可奈何的釘子戶，向政府索取高額的補償款。我國的城市房屋拆遷總是在這兩種力量的較量中“左右搖擺”。

但是，筆者認為，這兩種極端狀態(tài)都是不合法的。在沒有充分補償甚至不符合拆遷條件的情形下，政府對被拆遷人進行強制拆遷違反了《城市房屋拆遷管理條例》中所規(guī)定的維護被拆遷人合法權益的目的。另一方面，在符合拆遷條件或者應當拆遷的情形下，通過索要高于同等條件的被拆遷人的補償款來阻礙拆遷是抗法行為，政府不能一味遷就，應當強制執(zhí)行的必須強制執(zhí)行。否則就是政府的不作為。當然，對于釘子戶，我們必須區(qū)別對待，釘子戶本身要求高于同等條件的被拆遷人的補償款，如果滿足，構成對其他被拆遷人的不平等對待；反之，如果釘子戶的確具備不同于其他被拆遷人的特殊困難，那么，也需要不同情況不同對待，對其給與不同于其他被拆遷人的補償。所以，釘子戶問題歸根結底是一個政府如何平等對待的問題。

酒仙橋拆遷案中所采取的同步拆遷制度在杜絕第一種不平等——同等條件的被拆遷人被不同對待的問題上確實會起到有益的作用，但反過來，卻可能造成第二種不平等——不同條件的被拆遷人被同等對待。即如果強行要求所有的居民都贊成同樣的補償標準，這對于一些有特殊情形的被拆遷人來說又造成了新的不平等。因此，筆者不主張任何形式的“一刀切”，比如本案中的同步拆遷方法，政府在拆遷補償問題上，必須區(qū)別情況，同等條件的同等對待，不同條件的不同對待，當然后者需要政府充分地說明理由，即基于被拆遷人之間合理的差別。[22] ? ?

五、政府在城市房屋拆遷中扮演什么樣的角色？

雖然在整個酒仙橋拆遷案中，政府始終處在一個“配角”的地位上（這恐怕是我國城市房屋拆遷制度的最大特色，即政府努力逃避與被拆遷人進行直接接觸，從而防止 “惹火燒身”），但實際上，通過對《城市房屋拆遷管理條例》的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，城市房屋拆遷處處體現(xiàn)著政府與被拆遷人之間的行政法律關系。首先，根本上，由于我國實行土地和房屋的雙重管理，那么，如果房屋使用的是國有的土地，要拆遷該房屋，就必然要收回被拆遷人對國有土地的使用權。誠如前述，這種政府土地管理部門收回國有土地使用權屬于一種行政行為，而收回的國有土地使用權又以有價出讓或劃撥的方式提供給拆遷人，這仍然是行政行為。所以，在拆遷中的關鍵——獲得國有土地使用權階段，拆遷人與被拆遷人之間尚不存在法律關系，而只有政府與被拆遷人、政府與拆遷人之間的行政法律關系。其次，拆遷人在獲得被拆遷房屋的土地使用權之后，緊接著就要向建設行政主管部門申請房屋拆遷許可證。這雖然是行政機關向拆遷人作出的一種行政許可，但由于涉及到被拆遷人的財產(chǎn)權，被拆遷人成為該行政許可的利害關系人。

再次，在具體的拆遷過程中，雖然拆遷人與被拆遷人之間表面上是一種合同關系，但《城市房屋拆遷管理條例》同時又規(guī)定，如果雙方達不成協(xié)議的，可以申請建設行政部門裁決，房地產(chǎn)管理部門的裁決是一種行政裁決，雙方當事人不服可以提起行政訴訟。這樣，這種民事關系又進入了行政領域。根據(jù)《最高人民法院關于當事人達不成拆遷補償安置協(xié)議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議，就補償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當事人向有關部門申請裁決。由此可見，拆遷人與被拆遷人之間并非一種單純的民事關系，因為他們有關拆遷補償協(xié)議的爭議無法通過民事訴訟解決，而是必須通過行政途徑來解決。

由此可見，雖然立法者極力想將房屋拆遷關系定性為一種拆遷人與被拆遷人之間的民事關系，但實際上，由于房屋拆遷屬于一種對公民私有財產(chǎn)權的強制剝奪，沒有公權力的參與，私人根本無法進行。所以，政府在城市房屋拆遷中是無法逃避責任。政府不僅不能逃避責任，而應當勇于承擔責任，這個責任就是政府針對公民憲法上享有的私有財產(chǎn)權的不作為義務和保護義務。一方面，政府本身不能作出對被拆遷人的財產(chǎn)權進行非法侵害的行為，[23]另一方面，政府應當主動保護被拆遷人的財產(chǎn)權，防止其受到拆遷人行為的侵害。[24] 誠如筆者在一篇有關公共利益的文章所說，我們當前的房屋拆遷（包括土地的征用、征收）并非單純的法律不完善問題，而是有很深的制度難題。[25]就城市房屋拆遷來說，由于土地與房屋的分離，房屋拆遷本質(zhì)上是國家在收回被拆遷人的國有土地使用權，而國家在什么情況下可以收回被拆遷人的國有土地使用權？如果基于公共利益收回，公共利益包括哪些？政府在城市房屋拆遷中扮演什么樣的角色？等等，這些根本問題不解決，任何的有創(chuàng)意的措施也只是“杯水車薪”，“治標不治本”。

注釋:

[1] 參見《城市房屋拆遷管理條例》第1條。

[2] 從德、日等國對征收或征用的定義來看，都籠統(tǒng)地針對財產(chǎn)權，并不區(qū)分所有權和使用權。比如，德國學者通稱公用征收，是指對作為財產(chǎn)保護的具有財產(chǎn)價值的法律地位的全部或者部分地剝奪，參見【德】哈特穆特·毛雷爾著，高家偉譯《行政法學總論》第683頁，法律出版社2000年版。日本學者通稱為公用收用，是指為了公共公共事業(yè)之用，而強制地取得私人的特定財產(chǎn)權的活動或制度。參見楊建順著《日本行政法通論》第471頁，中國法制出版社1998年版。

[3] 我國民法學者馬俊駒、梅夏英將其稱為“物權的物權的怪圈”，參見馬俊駒、梅夏英：《財產(chǎn)權制度的歷史評析和現(xiàn)實思考》，載《中國社會科學》1999年第1期。

[4] 公共利益是否真的像某些學者所說的難以具體化，筆者認為不然：首先，公共利益是憲法委托。憲法固然可以對公共利益作概括規(guī)定，但這既是出于憲法本身的特點所決定，也代表了立憲者對立法者的一種立法的委托，即寄希望于立法者續(xù)其未竟之志，而為一定之作為。因此，假如憲法并未對該內(nèi)容確定之，而該內(nèi)容又是必須規(guī)定者，則由立法制定執(zhí)行性質(zhì)法律，來貫徹憲法，不僅是權限，亦是一種義務。立法者違反這種義務，將承擔立法不作為的責任。其次，從其他國家的情況來看，在普通立法中對公共利益進行列舉是普遍做法。比如德國、日本。

[5] 《北京酒仙橋危改多數(shù)居民贊成公證人員全程監(jiān)督》，資料來源：http://news.sohu.com/20070610/n250483608.shtml。

[6] 許宗力：《憲法與公民投票——公投的合憲性分析與公投法的建制》，載氏著《憲法與法治國行政》第56頁，元照出版有限公司2007年版。

[7] 蘇永欽：《創(chuàng)制復決與咨詢性公投——從民主理論與憲法的角度探討》，載《憲政時代》第27卷第2期。

[8] 曲兆祥著《公民投票理論與臺灣的實踐》第70－71頁，揚智文化事業(yè)股份有限公司2004年版。

[9] 蘇永欽：《創(chuàng)制復決與咨詢性公投——從民主理論與憲法的角度探討》，載《憲政時代》第27卷第2期。

[10] 《北京酒仙橋危改多數(shù)居民贊成公證人員全程監(jiān)督》，資料來源：http://news.sohu.com/20070610/n250483608.shtml。2007年6月26日訪問。

[11] 同上。

[12] 陳英淙：《以德國為例探討直接民主的可能性及可行性》，載《憲政時代》第24卷第4期。

[13] 《北京酒仙橋危改項目投票民主試驗再陷僵局》，資料來源：http://news.sina.com.cn/c/2007-06-10/041013193109.shtml。2007年6月26日訪問。

[14] 許宗力：《憲法與公民投票——公投的合憲性分析與公投法的建制》，載氏著《憲法與法治國行政》第57頁，元照出版有限公司2007年版。

[15] 在酒仙橋拆遷案中，即出現(xiàn)這樣的情況。投反對票的人中多數(shù)實際上并不反對拆遷，而是對補償不滿意，但由于議題的二選一，不得不投出整個的反對票。

[16] 陳英淙：《以德國為例探討直接民主的可能性及可行性》，載《憲政時代》第24卷第4期。

[17] 許宗力：《憲法與公民投票——公投的合憲性分析與公投法的建制》，載氏著《憲法與法治國行政》第83頁，元照出版有限公司2007年版。

[18] 上述三個原則參考了臺灣學者許宗力的論述，參見同上，許宗力文，第81－84頁。

[19] 《北京酒仙橋危改多數(shù)居民贊成公證人員全程監(jiān)督》，資料來源：http://news.sohu.com/20070610/n250483608.shtml。2007年6月26日訪問。

[20] 參見此前引起廣泛報道的重慶最牛釘子戶事件，資料來源：http://news.sina.com.cn/s/2007-03-09/032512468160.shtml。2007年6月26日訪問。

[21] 參見此前的江蘇“鐵本事件”、湖南“嘉禾事件”報道。參見何禹欽、陳芳：《鐵本之亂》，載《財經(jīng)》2004年第10期；曾鵬宇：《嘉禾拆遷事件，誰在撒謊》，載《北京青年報》2004年5月22日。

[22] 從這個角度來說，一些學者主張的逐個協(xié)商的方式反而是值得推廣的（參見《北京酒仙橋危改項目投票民主試驗再陷僵局》，資料來源：http://news.sina.com.cn/c/2007-06-10/041013193109.shtml，2007年7月1日訪問）。當然有同志可能會說，這種方式太浪費時間，會拖延拆遷的進行。對此，筆者認為，首先，由于房屋拆遷影響到許多被拆遷人的生存，不能一味以效率來犧牲公平；其次，制度上的適當設計可以提高逐個協(xié)商的效率，比如，對具有相同條件的被拆遷人進行分類，對屬于同一類別的被拆遷人進行集體協(xié)商，而在不同類別的被拆遷人之間進行個別協(xié)商，這種集體協(xié)商與個別協(xié)商相結合的方式相信會兼顧效率與公平。

[23] 這就是所謂的基本權利的防御權功能，是指公民可以根據(jù)基本權利規(guī)定，請求國家不作出非法侵害其基本權利的行為。

[24] 這就是所謂的基本權利的保護義務功能，是指公民可以根據(jù)基本權利規(guī)定，向國家請求保護其基本權利所保障的法益免受其他人民的侵害。參見張嘉尹：《論“價值秩序”作為憲法學的基本概念》，載《臺大法學論叢》第30卷第5期。

[25] 參見胡錦光、王鍇：《我國憲法上“公共利益”的界定》，載《中國法學》2005年第1期。

第三篇：關于我國城市房屋拆遷補償?shù)南嚓P法律問題探討

我國城市的房屋拆遷補償已經(jīng)成為了我國城市房屋拆遷最為核心的內(nèi)容之一。我國的城市房屋拆遷補償關系到了我國城市建設和規(guī)劃，是城市經(jīng)濟能夠得到很好發(fā)展的頭等大事，并且關系到了我國行政機關的信用和威信問題，也關系著我國城市居民社會保障和生活保障問題。

一、關于我國城市房屋拆遷補償所謂的房屋拆遷補償是指我國城市拆遷人員對于被拆除屬于自己的房屋以及附屬物按照相關規(guī)定和一定的標準，給予被拆除房屋所有人的一種補償。我國城市房屋拆遷補償?shù)膶ο蟪税ū徊鸪课莸乃腥酥猓€包括國家授權國有房屋管理人、國家授權國有房屋附屬物管理人以及房屋的代管人。我國城市房屋拆遷補償有三種形式：作價補償、產(chǎn)權調(diào)換以及作價補償相互結合、產(chǎn)權調(diào)換的形式。

二、我國城市房屋拆遷補償?shù)南嚓P法律問題探討

（一）公益事業(yè)房屋拆遷補償所謂的公益事業(yè)房屋是指那些非生產(chǎn)性、公共福利性、文教衛(wèi)生事業(yè)單位所使用的房屋以及其附屬物，公益事業(yè)的盈利少，有些公益事業(yè)甚至不會盈利，那些應用于公益事業(yè)的房屋大多數(shù)都是供人們用來進行社會活動使用的，本著不因為城市房屋拆遷而導致人們文化生活以及社會生活受到影響這一重要目的，在進行公益事業(yè)房屋的拆遷工作時，一般都是由拆遷人進行重建，拆遷人所重建的房屋或者其附屬物不僅僅要保持其自身的使用功能不發(fā)生任何變化，還要保證重建房屋的原有規(guī)模。

（二）出租房屋拆遷補償這里所指的出租房屋主要是指用于出租的私房、其他產(chǎn)權形式用于出租住宅的房屋以及用于出租的公房等等。對于這類出租房屋的拆遷，一般情況下都采用產(chǎn)權調(diào)換這一方式對其進行補償，也就是說在對出租房屋拆遷中實行了產(chǎn)權調(diào)換后，原來的租賃關系還應該繼續(xù)保持，不能夠因為房屋的補償或者拆除而影響到原來住房的承租者與產(chǎn)權人之間租賃的關系，但是，因為出租房屋拆遷所引起的住宅結構或者住房面積等等方面的變化，導致了住宅房屋的租金需要進行調(diào)整的時候，原來的租賃合同條款需要做出相應的修改。

（三）有產(chǎn)權糾紛房屋補償所謂的有產(chǎn)權糾紛的房屋就是指那些房屋的產(chǎn)權關系還具有爭議或者異議，產(chǎn)權人還沒有得到確定的房屋。對于這類房屋的拆遷補償，凡是拆遷的范圍內(nèi)有這類產(chǎn)權糾紛房屋，產(chǎn)權糾紛的當事人必須要在當?shù)氐姆康禺a(chǎn)管理部門所公布的規(guī)定期限之內(nèi)，對產(chǎn)權糾紛問題盡快的協(xié)商解決。在進行拆遷之前要對房屋做好勘察的記錄，勘察記錄主要包括房屋的面積、成新度、

第四篇：城市房屋拆遷中的法律問題

城市房屋拆遷中的法律問題

摘要：城市房屋拆遷是舊城改建房地產(chǎn)開發(fā)的老大難問題同時也是城市發(fā)展和居民居住條件和環(huán)境改善的必由之路.為了順利實施房屋拆遷,國家不斷調(diào)整拆遷補償政策,但是房屋拆遷受地方政策影響較大,實務操作中更多適用地方規(guī)則.本文對現(xiàn)城市房屋拆遷中的法律問題及其對策作了系統(tǒng)的回答。

一、城市房屋拆遷的概念及其目的

(一)城市房屋拆遷的概念

城市房屋拆遷是指拆遷人根據(jù)建設規(guī)則要求和政府所批準的用地文件,在取得拆遷許可證的情況下,依法拆除建設用地范圍內(nèi)的房屋和附屬物,將該范圍內(nèi)的單位和居民(被拆遷人)重新安置并對其所受損失予以補償?shù)囊幌盗谢顒?(二)城市房屋拆遷的目的

當前的房屋拆遷有為城市公共利益的拆遷，也有純是為商業(yè)利益的拆遷，但目前的立法還沒有將兩者區(qū)別對待。因此，首先必須區(qū)分公益性拆遷和商業(yè)性拆遷。凡為修建公共道路、興辦醫(yī)療、文化、軍事等設施而拆遷房屋的，是公益性拆遷，本身具有一定的正當性，這決定了政府參與拆遷的必要性和正當性，政府在這種拆遷中可以有較多的發(fā)言權。而在公益性拆遷之外的商業(yè)性拆遷，是開發(fā)商為了賺取商業(yè)利潤而進行的拆遷，這種拆遷應結合城市發(fā)展的需要來看待其正當性，并且必須依照商業(yè)模式而非現(xiàn)在的公益模式來拆遷，在補償費用和安置上應給予所有權人及時、充分的補償，決不能像現(xiàn)在這樣讓開發(fā)商大飽私囊。我國憲法既規(guī)定了公民的合法財產(chǎn)受法律保護，也規(guī)定了國家為公共利益的需要可以依法征用土地，房屋拆遷與所有權受保護并不矛盾。現(xiàn)在的問題是如何體現(xiàn)拆遷的合理性，以減少日益增多的糾紛和訴訟。這一合理性應從三方面來把握：其一，拆遷目的是否正當，是否為城市發(fā)展或改善人們生活所必需；其二，拆遷程序是否正當；其三，補償標準是否合理，是否充分協(xié)調(diào)了各方利益。

二、城市房屋拆遷中的問題

(一)拆遷許可證取得中存在的問題

近年來，隨著我國城市房屋建設的快速發(fā)展，房屋拆遷引發(fā)的相關問題已經(jīng)相當嚴重。其中首要的問題是，開發(fā)商無需同房主協(xié)商就可以直接申請并獲得政府許可進行拆遷，公民房屋所有權和土地使用權事實上已經(jīng)變得非常脆弱，在房地產(chǎn)開發(fā)商持有的拆遷許可證前，居民的《私有房屋所有權證》和《土地使用權證》變成廢紙一張。我們知道城市發(fā)展需要拆遷，沒有拆遷就沒有發(fā)展，但是，我們不能把拆遷建立在對私有財產(chǎn)的侵害上。在我國長期的拆遷歷史中恰恰忽視了這個問題，只是到了最近，我們才關心起私人財產(chǎn)權問題，但立法對此沒有給予“足夠”的重視，嚴重一點說，現(xiàn)在有的房屋拆遷是一種大規(guī)模的、有組織的對私人財產(chǎn)權的侵犯，不但直接侵害了私人財產(chǎn)權，而且也引發(fā)了社會極大的不穩(wěn)定，破壞了人們對法治的信心。

《行政許可法》第三十六條規(guī)定：“行政機關對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。” 第四十七條：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內(nèi)組織聽證。”第五十三條：“實施本法第十二條第二項所列事項的行政許可的，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！逼涞诙検牵骸坝邢拮匀毁Y源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項?！?按照這樣的原則，房屋拆遷許可也應該事先告之被拆遷人，并且由政府和被拆遷人協(xié)商規(guī)定一定的底價，在具備資質(zhì)的開發(fā)商中實行招標或拍賣的方式確定許可證的獲得者。

(二)被拆遷人的權利救濟方面存在的問題

1、當前開發(fā)商熱衷于房屋拆遷的關鍵原因在于拆遷成本很低，而造成這一不公正結果的因素就是在補償費用和安置問題上幾乎都是由開發(fā)商單方?jīng)Q定的，房主在整個拆遷過程中沒有表達自己意愿、維護自己合法權益的機會。實際上，補償費用和安置就是房主喪失房屋所有權的對價，房主對此豈能沒有發(fā)言權？

開發(fā)商是強者，房主是弱者，這一強一弱不僅表現(xiàn)在前者是有組織的經(jīng)濟勢力強大的團體，還表現(xiàn)在信息的不對稱上，前者擁有全面的信息。因此，應該有適當程序保障房主在整個拆遷過程中有機會表達自己的意見，主張自己的權利。首先，在房屋價格評估上，應取消由開發(fā)商聘請評估機構來評估的做法，采取公開、公正的程序如招標等方式來選擇評估機構，保障公正評估。其次，應建立拆遷談判機制，讓房主和開發(fā)商有一個平等交流的機會，平等協(xié)商補償費用和安置問題。在補償問題上，完全等價有償?shù)匮a償房主的損失是不可能的，完全滿足開發(fā)商的利益更不應該，這里要貫徹適當補償原則。適當補償是從充分補償被拆遷人利益的角度上而言的，補償?shù)绞裁闯潭炔攀沁m當?shù)?？這要結合具體情況而定。但可以肯定的是，拆遷補償不僅要補償被拆遷人的房屋損失，而且還要補償被拆遷人的宅基地使用權。當前房屋拆遷中存在的一個重大問題就是補償數(shù)額過低，之所以過低，原因正在于只補償被拆遷人的地上建造物，而不補償其宅基地使用權。

2、雖然我們說拆遷中的開發(fā)利益應該返還社會，但實際上其中的大部分利益被開發(fā)商拿走，政府也從中得到了很多，惟獨較少獲得開發(fā)利益的就是被拆遷人。這一結果的出現(xiàn)，固然與目前我國的土地所有制有較大關系，但和拆遷立法的不完善也有關。至少，從程序上看，拆遷補償?shù)闹匾瓌t即先協(xié)商后拆遷的原則必須得以貫徹執(zhí)行；此外，從實體上看，國家應該制定拆遷各方都能夠接受的拆遷補償標準、拆遷補償方式和方法。很遺憾，目前有關的拆遷規(guī)定在這個問題上非常模糊，或者根本就沒有具體規(guī)定，被拆遷人的利益能否得到保障，完全取決于開發(fā)商的實力和信譽。為解決這個問題，立法必須從實體上和程序上明確以下幾個問題：在實體上，必須明確開發(fā)商和被拆遷人之間的法律關系，拆遷是開發(fā)商收購被拆遷人的財產(chǎn)？還是將被拆遷人的財產(chǎn)作為股權投資？如果是收購，按什么價格收購？如果是股權投資，如何在開發(fā)商和被拆遷人之間分配開發(fā)利潤？在程序上，要建立拆遷補償安置資金監(jiān)控程序。首先，要事先測算資金監(jiān)控數(shù)額，在發(fā)放拆遷許可證前，政府部門應對拆遷范圍進行摸底調(diào)查，結合房屋產(chǎn)權管理部門登記的資料，確定監(jiān)控資金數(shù)額，以保障被拆遷人能夠按時、按標準得到補償安置。其次，指定特定銀行保管并監(jiān)控該資金?？顚Ｓ?，其使用必須經(jīng)過三方簽字確認。

3、當前的房屋拆遷，由于行政權力的介入，加之有關拆遷補償和安置都是由開發(fā)商一個人說了算，是霸王條款，被拆遷人同意也罷，不同意也罷，都得拆，嚴重侵害了被拆遷人的利益。同時，由于一部分被拆遷人有搭便車的心理，開發(fā)商又推出一些“先搬遷先獎勵”的措施，造成被拆遷人之間在補償上的不公平。因此，為保障拆遷補償和安置的公平，立法應允許被拆遷人成立被拆遷人大會，由其商同開發(fā)商選定拆遷評估機構，公平合理地確定拆遷補償費用和安置方案。

國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》中關于補償安置的規(guī)定非常不合理，它閉塞了被拆遷人獲得民事救濟的渠道。依據(jù)該規(guī)定，被拆遷人不滿開發(fā)商提出的補償安置方案時，開發(fā)商可以申請房屋拆遷管理部門裁決，若房主不服，其只能就此裁決向法院提起行政訴訟，而不能以開發(fā)商為被告提起民事訴訟。但在行政訴訟中，法院原則上只審查行政行為的合法性，不涉及合理性。因此，這對房主非常不利。而且依據(jù)國務院《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定，開發(fā)商可以在房主提起訴訟前強行拆遷，由此導致的后果是：１）法院無法審查該補償費用或安置是否合理，因為房屋已經(jīng)被拆毀；２）迫使法院維持拆遷，因為房屋拆遷已成定局，無法恢復原狀。這種強制拆遷固然有利于提高效率，但是否兼顧了公平？這種強制拆遷是一種嚴重侵犯私人財產(chǎn)權的行為。個人的財產(chǎn)權，除了依照司法程序外，不被其他任何組織或個人非法剝奪。像強制拆遷這樣可以在法院作出生效判決前剝奪個人的房屋所有權，確實是違背法律原則的。

4、從法理上講，行政機關的具體行政行為一經(jīng)作出，就產(chǎn)生公定力、拘束力和執(zhí)行力。我國《行政訴訟法》第四十四條也規(guī)定，訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。這就是說，只要政府的拆遷命令已經(jīng)作出，強制拆遷就獲得了合法性。但是，合法的，不一定合理。強制拆遷制度雖然有其一定的合法性，但還得和行政補償制度和行政賠償制度配套，否則就會成為侵犯私人利益的幫兇。如果強制拆遷最后被法院的生效判決確認為違法，應該予以賠償；如果被確認為合法，則應該實行補償?；蛘吒訌氐滓恍?，不必區(qū)分合法還是違法，只要是強制拆遷導致的危害或者利益的減少，拆遷人都必須負責填補。只要建立起這樣的制度，強制拆遷的一系列問題就可以迎刃而解了為保障將來法院能夠公正審理這類案件，我認為現(xiàn)在的強制拆遷應該受到兩點限制。一是房屋拆遷管理部門自己不能進行強制拆遷；二是在強制拆遷時應進行證據(jù)保全，為以后判斷拆遷是否合理提供依據(jù)。在民事訴訟中，誰主張誰舉證，房屋拆遷中的強制拆遷可以在法院審理前強行拆除房屋，房子都沒有了，被拆遷人如何去舉證拆遷補償或安置不合理呢？被拆遷人的敗訴也就在所難免了。?

如果出于社會公共利益目的而進行強制拆遷，應當說具有一定合理性；但如果為商業(yè)性目的而在法院判決前給予強制拆遷，這就有問題了。因為，第一，在房屋拆遷中，被拆遷人處于弱勢地位，行政權力的介入應該保護弱者而非強者。第二，從法理上講不通，開發(fā)商與被拆遷人本是平等的民事主體，在商業(yè)性拆遷法律關系中，雙方地位平等，凡雙方不能自行解決的問題，應通過民事訴訟程序最終由法院裁決。行政部門事先強行拆遷，是行政權對司法權的粗暴干預。因此，雖然《城市房屋拆遷管理條例》第十七條規(guī)定，被拆遷人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，可以由房屋拆遷管理部門申請人民法院強制拆遷，但是這一規(guī)定毫無道理，既不能保護被拆遷人的合法權益，又違背了法治的基本原則。

三、城市房屋拆遷的完善

(一)正確處理好拆遷人與拆遷人.政府的利益關系

房屋拆遷，實際上涉及到三方主體利益即房主的房屋所有權、政府的土地所有權和開發(fā)商的開發(fā)權，從公正意義上說應該是由三者來分享開發(fā)利益，但目前的立法著重保護政府和開發(fā)商利益。從保障拆遷順利進行和維護社會穩(wěn)定的長遠目標來看，構造一個維護三者利益平衡的法律系統(tǒng)勢在必行。在今天的城市化發(fā)展過程中，拆遷的直接目的越來越多元化了，單純地直接用于公益目的的征地越來越少，與之相對的商品房、休閑度假村等開發(fā)項目興盛起來了。在這種背景下，加之公民的財產(chǎn)權利意識的增強，要求我們重新審視現(xiàn)行的房屋拆遷立法。要真正實現(xiàn)被拆遷人與拆遷人、政府三者之間的利益平衡，就必須確立按市場價格補償?shù)幕驹瓌t和基本標準。這里需要強調(diào)的是，政府對拆遷負有特別監(jiān)督的職責，千萬不要像眼下許多地方政府所做的那樣，將補償金總括性地包干給開發(fā)商，然后就一概不管不問了。因此，在立法的完善方面，有必要對政府的特別監(jiān)督職責予以明確規(guī)定。

真正實現(xiàn)三者之間的利益平衡，必須從立法上解決以下問題：首先，房屋拆遷立法應將出于商業(yè)目的的拆遷與出于社會公益目的的拆遷區(qū)別開來；其次，對出于商業(yè)目的的拆遷應確定特別的程序和原則。第一，商業(yè)拆遷規(guī)劃立項時，應公告征求廣大被拆遷人意見，確保被拆遷人的知情權和異議權，并建立被拆遷人大會或代表大會制度；第二，拆遷評估機構應由開發(fā)商與被拆遷人共同選定；第三，應建立拆遷安置補償費用專項監(jiān)管制度；第四，取消對商業(yè)拆遷中的行政裁判制度，未經(jīng)法院判決，不得強制拆遷；最后，政府應強化對開發(fā)商的管理，除檢查規(guī)劃、立項等工作外，對拆遷人與被拆遷人之間的糾紛應發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，但不應對被拆遷人作出強制性的行政決定。

(二)完善立法

加快制定與物全法相適應的實施細則的步伐.《中華人民共和國物全法》第42條規(guī)定:”為了公共利益的需要依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位.個人的房屋及其他不動產(chǎn).”然而《物全法》并未對公共利益的范圍作出明確的界定,不能更進一步體現(xiàn)在實施中的作用.在實踐中可能會遇到許多麻煩.我認為有必要在后續(xù)的《物全法》的司法解釋中細化公共利益的范圍和標準.制定《物全法》實施細則.不僅為城市房屋征收和拆遷及訴訟提供明確的司法審查標準而且可指導與此相關的其他方面的實踐。

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第五篇：集體土地上房屋拆遷法律問題探討

集體土地上房屋拆遷法律問題探討

城市土地所有權性質(zhì)包括國有土地和集體土地兩種性質(zhì)，所以，廣義的城市房屋拆遷包括國有土地上的房屋拆遷和集體土地上的房屋拆遷。關于國有土地上的房屋拆遷已經(jīng)有了較為系統(tǒng)的理論和操作規(guī)程，也有國家級規(guī)范性法規(guī)，但對集體土地上的房屋拆遷人們涉足不深，尚無系統(tǒng)的理論加以研究，亦無明確的規(guī)范性措施加以制約。

隨著城市框架的不斷拉大和城市周邊農(nóng)村集體土地的大量被征用，農(nóng)村房屋拆遷數(shù)量也不斷增加，尤其是近幾年迅速上升的態(tài)勢已達到歷史高峰。與此同時，由于因集體土地征用而產(chǎn)生的拆遷問題是我國工業(yè)化、城市化加快發(fā)展所引發(fā)矛盾的集中體現(xiàn)，其中涉及多方主體，交織著多種法律關系，背后又摻雜著多種利益沖突，所以，人民法院在審理征用土地和房屋拆遷安臵補償案件中，在依法保護房屋被拆遷人、土地被征用人的合法權益，監(jiān)督和支持行政機關依法行政，維護社會穩(wěn)定并實現(xiàn)裁判案件所要達到的法律效果、政治效果和社會效果的契合統(tǒng)一方面遇到了前所未有的困難。對于造成這些困難的原因如不能及時進行分析、探討并加以解決，司法權就難以起到社會矛盾平衡器的作用，人民法院在人民群眾中的威望和形象也會受到嚴重影響。目前，對于城市房屋拆遷有《城市房屋拆遷管理條例》進行規(guī)范，盡管還不完善，但畢竟有一個規(guī)范性法規(guī)。但對征用拆遷農(nóng)村集體土地上房屋這種事關農(nóng)民安身立命之本的重大事項上，國家層面上的法律缺失，使得許多地方農(nóng)民的合法權益受到嚴重侵犯，激化了社會矛盾，形成了影響社會安定的不穩(wěn)定因素。所以對于集體土地上房屋拆遷法律問題進行研究探討，不僅是非常必要的，而且是非常迫切的。

一、集體土地上房屋拆遷中存在的主要問題

1、法定補償標準的缺失造成集體土地上房屋拆遷補償隨意性極大。

我國《土地管理法》第四十七條第二、第三款對耕地征用的補償費，安臵補助費進行了規(guī)定并有具體的計算標準，但對因土地征用而引起的農(nóng)民在宅基地上自建房屋的拆遷卻沒有補償標準?，F(xiàn)實中，一般是由政府參照《城市房屋拆遷管理條例》及《細則》進行補償，由于城市國有土地上的房屋和農(nóng)村集體土地上的房屋在土地所有權性質(zhì)、所有權主體、土地管理方式以及拆遷安臵對象等方面均有差異，所以，《城市房屋拆遷管理條例》并不具有直接的參照性，導致在執(zhí)行過程中，各級政府制定的補償標準隨意性很大，拆遷程序和補償標準十分混亂。這種隨意性不但造成了補償標準不統(tǒng)一，也造成了補償標準的不合理性，因此也就不可避免地產(chǎn)生了許多糾紛，不僅極大地影響了黨和政府的聲譽，也直接影響了拆遷的進程和效率。在一些地區(qū)，政府為了引進投資，制定較低的補償標準，以犧牲農(nóng)民的利益換取所謂的投資環(huán)境，使農(nóng)民的利益得不到應有保護。法定補償標準的缺失導致此類糾紛矛盾尖銳，處理難度加大。

2、對拆遷中農(nóng)民的私有財產(chǎn)權保護不夠。

農(nóng)民通過宅基地依法取得集體土地的使用權，農(nóng)民在宅基地上所建的房屋屬農(nóng)民私有財產(chǎn)是無可非議的。但在征用農(nóng)村集體土地的現(xiàn)實中，由于缺乏相應的法律規(guī)范對農(nóng)村集體土地征用補償法律關系進行明確的界定和規(guī)范，地方政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書》，協(xié)議中卻將屬于農(nóng)民私有財產(chǎn)的房屋一同處分。這種協(xié)議將私產(chǎn)與公產(chǎn)混為一談，其違法性顯而易見。從法理而論，房屋作為農(nóng)民的私有財產(chǎn)，農(nóng)民是房屋所有權的主體，只能由農(nóng)民自己進行處分，所以關于集體土地上房屋拆遷的補償應從土地征用補償中分離出來。

同時，房屋拆遷補償協(xié)議作為一種民事法律關系，應當由拆遷人和被拆遷人協(xié)商一致達成補償協(xié)議。但是由于我國《土地管理法》將集體土地上的房屋納入到了土地征用補償之中，房屋所有權主體作為被拆遷人不直接參與協(xié)商，對被拆遷人的房屋進行價格評估亦不通知被拆遷人到場，而是由拆遷人單方指定的評估機構進行評估，有關拆遷補償和安臵通常是由開發(fā)商一方說了算，協(xié)議中的一些規(guī)定屬于霸王條款，加之一些地方政府為了“優(yōu)化”當?shù)赝顿Y環(huán)境，加大了行政權力的介入，被拆遷人無論是否同意都得拆，剝奪了農(nóng)民作為被拆遷人在整個拆遷過程中表達自己意愿、維護自己權益的機會，嚴重侵害了被拆遷人的權益。實際上，一攬子包括在土地征用費中的房屋拆遷安臵補償費就是農(nóng)民作為被拆遷人時喪失房屋所有權的對價，他們對此豈能沒有發(fā)言權？這顯然違反了民法上的意思自治原則，更不能體現(xiàn)拆遷人與被拆遷人作為法律意義上的平等主體關系。

3、房屋所有人和第三人合法權益得不到保障。

集體土地上的房屋拆遷和城市房屋拆遷一樣，涉及很多法律關系。如拆遷居住房屋涉及的搬遷補助費、過渡期內(nèi)的臨時安臵費，拆遷農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以土地使用權入股聯(lián)營等形式與其他單位、個人共同開辦的企業(yè)所有的非居住房屋涉及的補償費問題及因拆遷造成的停產(chǎn)、停業(yè)損失及預期收益的補償問題，對利用宅基地內(nèi)自建房屋從事生產(chǎn)經(jīng)營并持工商營業(yè)執(zhí)照房屋的拆遷安臵問題，拆遷農(nóng)房租賃戶時涉及的租賃法律關系等等，其中既涉及房屋所有權人的權益，同時又涉及房屋所有人以外第三人的權益。由于我國目前尚無明確的法律、法規(guī)對上述問題進行規(guī)范、相當一部分地區(qū)對上述問題比較忽視，在實際拆遷時，只將房屋作為集體土地上的附著物進行補償，并不細化區(qū)分農(nóng)村房屋的用途、性質(zhì)及相關的權利，嚴重損害了房屋所有人和第三人的合法權益。對任何私人房屋的拆遷都必須給予合理的補償，這是國際通行的一條基本準則。國家發(fā)展必然要征用土地，城市化建設必須進行拆遷，拆遷就需要補償。同時，不管是對城市居民還是對農(nóng)民，拆遷補償均應該是公平合理的。如果能夠給予公平合理的補償，國家經(jīng)濟建設、城市發(fā)展便不會造成更大的社會矛盾和利益沖突，這是迫切需要解決的重要問題。

4、剝奪了農(nóng)民作為被拆遷人時的訴權。

由于我國《土地管理法》并沒有將農(nóng)民的房屋從土地征用中分離出來，而是將其包含在“地上附著物”中，所以在具體操作時，征地單位通常是將土地補償費及“地上附著物”補償費按照補償方案一攬子支付給政府或村組，關于補償方案又是政府或村組與征地單位協(xié)商。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，補償方案要經(jīng)有關政府批準，對補償方案有異議或不能達成協(xié)議的，由政府部門處理。從法理而言，當一個私權利受到另一個私權利侵犯時，當事人一方或雙方可以采取到法院提起民事訴訟等方式去解決，而當私權利受到公權侵犯時，只有一個辦法，就是提請行政復議和提起行政訴訟，告的必須是具體行政行為，因為在我國當事人不能起訴政府的抽象行政行為，同時，依據(jù)我國《行政訴訟法》的有關規(guī)定，被征用方與征用方就征用補償有關問題達不成協(xié)議，對行政裁決又不服，可以向人民法院提起行政訴訟。由于農(nóng)民個體作為被拆遷人時不是土地征用的一方當事人，所以就不能行使這種訴權，農(nóng)民只能被迫接受政府裁決的方案。

二、關于集體土地上房屋拆遷立法的一些思考與建議

1、建立完善關于集體土地上房屋拆遷的法律、法規(guī)。

由于至今沒有一部獨立且具可操作性的關于集體土地上房屋拆遷安臵補償?shù)膰壹墶按蠓ā保瑢е聦嵺`中無法可依，或回避了涉及被拆遷人權益的關鍵問題，或違法強制拆遷后將矛盾上交，其結果是引發(fā)了大量的矛盾和糾紛，甚至在有的地方出現(xiàn)了被拆遷人拎汽油桶找拆遷辦自焚等惡性事件，所以應該立即啟動關于我國集體土地上房屋拆遷的立法工程。目前，集體土地上農(nóng)民房屋拆遷主要是土地征用和城中村改造中涉及的房屋拆遷，其中更多的是征用土地時引起的房屋拆遷。在土地征用中，我國《土地管理法》第四十七條規(guī)定了關于征用耕地的補償問題，但作為農(nóng)民私有財產(chǎn)的地上房屋僅被包含在“地上附著物”之中，且沒有對農(nóng)民房屋等私有財產(chǎn)的補償標準作出具體規(guī)定。在現(xiàn)實處理中，主要參照由國土資源部、建設部、各級地方政府部門發(fā)布的行政規(guī)章及文件處分在征用過程中涉及的農(nóng)民私產(chǎn)。如果說對于征用土地涉及的集體土地上農(nóng)民房屋拆遷補償還有《土地管理法》中的“附著物”將其提到的話，那么城中村改造和其它建設所涉及農(nóng)民房屋的拆遷更是成了無人顧及的“孤兒”。目前所見的行政法規(guī)、規(guī)章的適用范圍均是關于國有土地上的城市房屋拆遷補償之規(guī)定，而對集體土地上房屋的拆遷補償尚無規(guī)定，現(xiàn)實中一直是參照城市房屋拆遷補償辦理。但國有土地和集體土地在所有權主體、性質(zhì)及管理方法等方面存在諸多差異，房屋建造成本也不同，再加上城鄉(xiāng)居民生活條件的差異，所以說參照城市房屋拆遷補償是不妥當?shù)模膊皇呛侠淼?，致使農(nóng)村集體土地房屋拆遷在現(xiàn)實中遇到許多難以解決的問題。因此，為加快城鄉(xiāng)各項建設的發(fā)展，規(guī)范征用土地補償行為，保護當事人合法權益，盡快制定一部關于集體土地上房屋拆遷補償安臵法十分必要。

2、明確公權干預之法律限制、保護集體土地上私有房屋財產(chǎn)權。

在法治社會，公權限制干預私權是必要的，但必須依法進行。在當前集體土地上的房屋拆遷中，由于法律缺位，導致政府行為缺乏法律制約，行政權力在干預私權中過大且缺乏有效的監(jiān)督制約，各級政府集規(guī)則制定者、參與者與處罰機關等多種身份于一身，農(nóng)民作為被拆遷人時應有的民事權利被限制，甚至被剝奪，所以，必須從立法上對拆遷行為加以限制。房屋拆遷可以分為兩種：一種是基于公共利益的需要通過土地征用而進行的房屋拆遷，一種是基于商業(yè)開發(fā)目的實施的拆遷行為。土地征用是國家為了公共利益的需要，對集體所有的土地收歸國有的過程。從土地征用理論而言，土地所有權是物權的一種，是土地所有者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自由使用和處理其土地的權利。土地所有權的行使具有排他性、絕對性和社會性的特點。這個社會性特點就是指土地所有者在行使自己的權利時要受到國家的限制，即國家為了公共利益的需要可以對土地所有者所有的土地實施強制購買，其方式是給予被購買者以合理補償。所以，對于基于公益征用土地，國家應當進一步完善征用土地的法律并嚴格按照法定程序進行。對于第二種基于商業(yè)開發(fā)目的而實施的征地拆遷，實質(zhì)上是一種平等主體間的民事法律行為，國家行政權力不應介入過多。因為基于商業(yè)目的，房屋拆遷中涉及兩種法律關系，即行政管理法律關系和民事法律關系。在行政管理法律關系中，我國應當從立法上規(guī)范行政執(zhí)法行為，對涉及房屋拆遷的行政管理行為作出明確界定，以防止公權干預過大損害私權。在民事法律關系中，開發(fā)商作為拆遷人和被拆遷人之間應當是平等的民事主體之間的關系，對于房屋拆遷補償?shù)慕痤~、時間、支付方式、安臵方式等相關事項，應當在平等、協(xié)商的基礎上確立其相互之間的法律關系。同時，法律必須明確限制政府行為，政府在這種民事法律關系中的職責就是作好土地利用的發(fā)展規(guī)劃、作好土地利用的管理者并處于中立地位，而不能成為民事主體介入其間。如果政府為了開發(fā)商的商業(yè)目的，動用國家征用土地的公權力，就等于是開發(fā)商借政府之手對被拆遷人私人之房屋進行強制購買，這不僅違背了土地征用必須基于公益的基本原則，而且也濫用了國家賦予政府的征用權。征用權的濫用迫使私人在拆遷問題上失去了選擇權，并使政府的權力和開發(fā)商的利益結合起來，使被拆遷人在這兩個強大勢力面前成為了弱勢群體，只能陷入任人宰割的窘地。這也正是當前拆遷矛盾激化，政府成為矛盾焦點的根本原因。

3、完善集體土地征用中房屋拆遷的補償原則、標準和程序。

在集體土地上房屋拆遷立法中，首先應當明確規(guī)定征地補償和房屋拆遷補償?shù)幕驹瓌t。在前述中，筆者認為，對集體土地的征用應嚴格區(qū)分為基于公共利益的土地征用和出于商業(yè)開發(fā)目的的土地征用，那么因此而引起的集體土地上房屋拆遷的補償標準、原則和程序也就不同。對于商業(yè)開發(fā)目的而實施的征用集體土地引發(fā)的農(nóng)民房屋拆遷行為，適用相關民事法律規(guī)范進行調(diào)整，上述已經(jīng)談到，在此不再贅述。對于出于公共利益的需要而實施的集體土地上的房屋拆遷在性質(zhì)上屬于國家對集體土地的強制購買，性質(zhì)上是公權對私權的干預限制，所以政府的行為必須受到嚴格的法律限制，包括行使權力的范圍和方式。同時，政府負有公平合理補償被拆遷農(nóng)民財產(chǎn)損失的職責和義務；農(nóng)民有要求政府給予公平合理補償?shù)臋嗬?。補償標準和金額的確定應遵循合理補償?shù)幕驹瓌t?？v觀世界各國的土地征用補償法律規(guī)定，有兩種補償確定方法，一種是以西方國家為主的市場價確定方法，一種是以我國大陸為主的根據(jù)規(guī)定標準來確定地價補償方法，但無論哪種方法都必須以合理補償為基本原則。“合理”標準應該是地價既要體現(xiàn)土地所有權的價格，同時，還應體現(xiàn)與土地所有權相關的權利如土地上的房屋所有權等方面的損失補償，使被征用方既無法獲取暴利，也不致遭受損失，以達到土地所有權人基本滿意。第二，細化補償項目，制定統(tǒng)一的拆遷補償計算標準。我國《土地管理法》第四十七條對土地使用權的征用補償規(guī)定比較明確，相應的有具體的計算標準。同理，對房屋等私產(chǎn)的征用補償也應細化補償項目并確定補償計算標準。在此基礎上，由各地按照規(guī)定的計算方法確定具體的補償金額。通過制定法定的拆遷補償計算標準，既能防止征用方克扣、壓低征用補償費用，損害農(nóng)民利益；也能防止被拆遷方漫天要價、謊報和擴大面積，非法獲利，加重國家用地負擔的事件發(fā)生。第三，規(guī)定嚴格的法律程序。政府對農(nóng)民房屋拆遷必須依照嚴格的法定程序完成，如可以參照《城市房屋拆遷管理條例》，規(guī)定嚴格的拆遷程序，包括財產(chǎn)評估程序、補償標準公示程序、聽證程序、強制拆遷程序等。第四，賦予農(nóng)民作為被拆遷人時的訴訟主體資格，使農(nóng)民能夠通過訴訟獲得司法救濟。第五，明確因拆遷行為損害第三人利益時，第三人獲得司法救濟的程序。

三、審判中的難點及解決方法

（一）行政審判

目前，集體土地上的房屋拆遷糾紛在我市以行政糾紛居多。人民法院在審理集體土地上房屋拆遷案件中遇到的難點問題，突出表現(xiàn)在司法的局限性方面。因為法院在審查被訴的具體行政行為是否合法時，所訴的房屋拆遷補償、安臵方案一般已經(jīng)經(jīng)過了有關政府部門的裁決，人民法院只能對行政裁決進行合法性審查，最后只能做出維持或撤銷的判決而不能進行司法變更，同時行政訴訟又不適用調(diào)解原則，所以法院判決的結果通常無法使當事人訴訟的根本問題得到徹底解決，有時還因行政裁決案件引起拆遷許可、城市規(guī)劃、拆遷補償安臵合同等行政、民事多方面的連環(huán)訴訟，筆者贊同對于此類糾紛應當賦予法院司法變更權的觀點，建議確立合法性與合理性審查相結合的原則，以合理性原則審查判斷行政機關在房屋拆遷安臵行為中行使自由裁量權是否客觀、適度，用合理性審查判斷、支持、補充合法性審查原則。另外，筆者認為，對此類糾紛應允許進行調(diào)解。實踐中，審判人員也經(jīng)常通過說服教育的調(diào)解工作，使雙方當事人達成和解后，由一方當事人撤訴結案，取得了較好的效果。因為在農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷安臵中，一方面涉及被拆遷人安家居業(yè)的重大利益，另一方面是政府謀求社會經(jīng)濟發(fā)展的重大措施，公權與私權形成強烈的沖突，以在不違背有關法律、法規(guī)的前提下以調(diào)解方式解決這類糾紛不但能夠平衡公權對私權的限制，亦有利于及時、徹底的解決當事人之間的根本問題，更有利于發(fā)展、穩(wěn)定的大局，從而有力地支持行政機關依法行政和拆遷人依法拆遷，并以此支持和服務于地方政府的經(jīng)濟建設，實現(xiàn)農(nóng)村房屋拆遷和征用集體土地安臵補償工作的良性循環(huán)，最終實現(xiàn)審判的法律效果、政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

（二）民事審判

1、集體土地上房屋拆遷補償糾紛訴訟主體的確定。目前，由于集體土地上房屋拆遷同土地征用一并進行，所以房屋的拆遷補償方案也同土地補償方案同時制定。而補償方案是由征地方制定，報政府批準，因補償方案引起的糾紛，只能通過行政訴訟解決。筆者認為，這只適用于解決國家基于公共利益的需要而實施的集體土地征用和房屋拆遷，正如前述所分析，對于基于商業(yè)開發(fā)之目的實施的征地拆遷補償應直接適用民事法律規(guī)范進行調(diào)整。同時在國家基于公益的征地拆遷中，由于在補償方案確定之后，補償協(xié)議大多是由集體經(jīng)濟組織與征地方簽訂，房屋所有人不參與簽訂協(xié)議，形成房屋所有權人和征地方無拆遷補償協(xié)議。那么發(fā)生糾紛時，房屋所有權人能否以自己的名義就補償方案中的補償數(shù)額、安臵方式等問題提起民事訴訟？從協(xié)議本身來說，房屋所有權人不是簽訂協(xié)議的一方，不能以自己名義提起訴訟，但從財產(chǎn)所有權法律關系來講，房屋所有權人應當享有訴權。目前，人民法院對房屋所有人以自己名義起訴主張權利時，往往又以其不是協(xié)議一方當事人而不予受理或裁定駁回起訴，導致房屋所有權人的權利得不到及時保護。筆者認為，集體土地上房屋拆遷是一種社會活動，在這個活動中獨立享有權利和承擔義務的公民、法人是這一法律關系的主體，同時，集體土地上房屋所有人對其所有權的享有是排他的，所從法理上講，對房屋的處分，只能由房屋所有權人行使，其他任何單位和個人均無權處分，房屋拆遷實質(zhì)上是拆遷人將被拆遷人的房屋折價購買，是一種民事行為，應由房屋所有權人和拆遷人協(xié)商一致達成協(xié)議，集體經(jīng)濟組織與征地單位簽訂協(xié)議的行為，只能認定為一種代理行為，如無房屋所有人授權，其簽訂的協(xié)議應為無效。所以房屋所有權人以自己名義就拆遷補償協(xié)議提起的民事訴訟，人民法院應當受理。

在當前現(xiàn)實中，拆遷人為了使拆遷順利進行，往往借助政府權力，將補償?shù)氖乱私唤o政府處理，關于補償費的支付也由政府代付，一旦發(fā)生糾紛，也存在訴訟主體的確定問題，在此情況下，筆者認為應區(qū)分不同情況，如果拆遷單位將補償款已支付給政府，此時政府就應履行代付補償款的義務，屬民事法律關系，被拆遷人可以政府為被告提起訴訟；如果拆遷單位未按拆遷補償協(xié)議將補償費支付被拆遷人，也未支付給政府，被拆遷人可以拆遷人為被告提起民事訴訟；如果拆遷協(xié)議是政府與被拆遷人簽訂的，被拆遷人則可以政府為被告，以拆遷人為第三人提起民事訴訟。

2、對集體土地上房屋拆遷補償范圍的審查認定。

目前只有北京、上海等為數(shù)不多的地區(qū)對集體土地上的房屋拆遷補償范圍進行了規(guī)定，大多數(shù)地區(qū)對此并沒有規(guī)定。房屋拆遷補償?shù)哪康氖菍Ρ徊疬w人因拆遷所造成的財產(chǎn)損失和其他經(jīng)濟損失進行補償，包括已經(jīng)造成的損失和將來必然造成的損失，換言之，就是被拆遷所得到的補償應當能夠恢復被拆遷人財產(chǎn)利益于被拆遷以前的狀態(tài)，以維持其生活的安定。所以，世界許多國家實行市價補償?shù)脑瓌t。我國也可以考慮將此作為認定補償范圍的一個原則，補償范圍不能僅局限于對房屋自身價值的補償，還應包括房屋的地理位臵、用途等方面的價值。在實踐中，拆遷單位僅就房屋進行補償，對其他損失不進行補償?shù)淖鞣?，有違公平原則。所以人民法院在審理拆遷補償案件時，應當區(qū)分不同情況下農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房及其它用途房屋的補償范圍，給予合理的補償，如拆遷居住房屋，除對房屋進行補償外，還應補償被拆遷人的搬家補助費，過渡期內(nèi)的臨時安臵費。被拆遷人向人民法院起訴主張此部分補償費，人民法院應予支持。對利用宅基地內(nèi)自建房屋從事生產(chǎn)經(jīng)營并持工商營業(yè)執(zhí)照房屋的拆遷、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房的拆遷，被拆遷人向拆遷人主張停產(chǎn)停業(yè)損失的，人民法院應予支持。

3、房屋拆遷糾紛中第三人訴訟權利的保護。

集體土地上房屋拆遷與城市房屋拆遷一樣涉及很多法律關系，其中不可避免的要涉及第三人的利益。實踐中，通常的理解是拆遷人只對被拆遷人直接進行補償，第三人要獲得補償，只能向被拆遷人主張。筆者認為，第三人的損失是由于拆遷行為造成的，如此處理對被拆遷人也是不公平的，因為被拆遷人并無過錯。在拆遷過程中，引起第三人利益的損失，往往是因拆遷行為導致房屋所有權人與第三人之間協(xié)議不能履行而造成的。所以，對于第三人通過訴訟尋求權利救濟時，要視不同法律關系確定訴訟主體。以租賃為例，在前述中筆者認為拆遷安臵補償費是農(nóng)民作為被拆遷人時喪失房屋所有權的對價，也就是拆遷人通過補償?shù)男问劫徺I了被拆遷人的房屋，成為房屋的所有權人，根據(jù)“買賣不破租賃”原則，原租賃協(xié)議對新的房屋所有人即拆遷人仍然有效，基于此，承租人（第三人）依據(jù)租賃協(xié)議將拆遷人作為被告主張自己的權利，是符合法律規(guī)定的。拆遷農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以土地使用權入股聯(lián)營等形式與其他單位、個人共同開辦的企業(yè)所有的非居住房屋，可以理解為，拆遷人以征用行為取得了土地的使用權，在聯(lián)營中替代了原土地使用權人，成為了聯(lián)營的一方，可按合同法的有關規(guī)定處理。

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城市房屋拆遷法律問題

第一篇：城市房屋拆遷法律問題

第二篇：我國城市房屋拆遷中的若干法律問題

第三篇：關于我國城市房屋拆遷補償?shù)南嚓P法律問題探討

第四篇：城市房屋拆遷中的法律問題

第五篇：集體土地上房屋拆遷法律問題探討

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