第一篇：刑事立案檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀分析與制度完善的研究

刑事立案檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀分析與制度完善

關(guān)鍵詞: 刑事立案/檢察監(jiān)督

在我國司法實(shí)踐中，“犯罪立案數(shù)只占實(shí)際發(fā)案數(shù)40%左右，存在大量的犯罪黑數(shù)?！?[1]刑事立案中存在的“當(dāng)立不立”和“不當(dāng)立而立”的問題較為嚴(yán)重，這一問題已經(jīng)引起了社會(huì)各界的強(qiáng)烈反響。司法機(jī)關(guān)要保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義，就必須解決刑事立案中存在的問題，加強(qiáng)人民檢察院對刑事立案的檢察監(jiān)督。然而，從司法實(shí)踐看，公安機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督中的立案通知不予執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)該如何繼續(xù)行使檢察監(jiān)督權(quán)(注：公安機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的刑事立案監(jiān)督置之不理的情況經(jīng)常發(fā)生，這里舉一例為證：被告人阮某于某日晚利用看麥場的機(jī)會(huì)，以暴力手段將前去麥場取農(nóng)具的同村女青年林某強(qiáng)奸。林某被害后當(dāng)即到鄉(xiāng)政府告發(fā)。但鄉(xiāng)政府個(gè)別干部卻認(rèn)為兩家同住一村，原來又沒有什么矛盾，沒有強(qiáng)奸的因素，而且一個(gè)人對一個(gè)人，如女方不同意，進(jìn)行反抗，男方也不能達(dá)到目的，遂以通奸作結(jié)論，責(zé)成被告人作出檢討而了結(jié)此案。被害人及其父母不服，向縣公安局告發(fā)。公安局則認(rèn)為鄉(xiāng)政府已作處理而不予受理。被害人又告到縣人民檢察院。檢察院按照案件立案管轄的規(guī)定又轉(zhuǎn)到公安局，并建議公安局對此案及時(shí)查處。公安局派人前往調(diào)查，經(jīng)訊問被告人，被告人不承認(rèn);故未立案。爾后，被害人又告到檢察院，檢察院經(jīng)詳細(xì)詢問被害人并到鄉(xiāng)政府了解情況后認(rèn)為，被害人告發(fā)情態(tài)自然;鄉(xiāng)政府調(diào)查時(shí)見到被害人衣服撕破，手皮擦破以及褲子上附有精斑等;兩家無矛盾，被害人與被告人平日來往不多，不存在誣陷的可能。因此認(rèn)為，鄉(xiāng)政府的原處理是錯(cuò)誤的。據(jù)此，檢察院再次通知公安機(jī)關(guān)，要求立案偵查，但公安機(jī)關(guān)認(rèn)為已經(jīng)調(diào)查過，拒絕受理。該案例參見徐靜村主編：《刑事訴訟法學(xué)》，法律出版社，1997年7月第1版。)，法律并無明確規(guī)定。事實(shí)證明，在目前情況下，“人民檢察院的立案監(jiān)督缺乏足夠 1 的權(quán)威性和獨(dú)立性，缺乏科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制和強(qiáng)制性的約束手段，” [2]因而未能對刑事立案開展有力的監(jiān)督、制約。如何加強(qiáng)刑事立案的檢察監(jiān)督是擺在法學(xué)理論工作者和法律實(shí)踐工作者面前的一個(gè)急需解決的問題。

一、刑事立案的性質(zhì)

刑事立案是獨(dú)立的刑事訴訟程序還是刑事訴訟程序中偵查程序的一個(gè)環(huán)節(jié)，理論界存在爭議。有人認(rèn)為，“立案是一個(gè)獨(dú)立的訴訟程序，也是一種重要的訴訟活動(dòng)?！?[3]但筆者認(rèn)為，無論是從刑事訴訟立法規(guī)定來看，還是從刑事訴訟的過程來看，立案都只能是一種具有明顯程序性的啟動(dòng)訴訟活動(dòng)的一個(gè)環(huán)節(jié)，其本身隸屬于偵查程序，并不具有一個(gè)獨(dú)立訴訟程序的實(shí)質(zhì)屬性。

從我國立法的規(guī)定看，無法表明立案程序在立法上的獨(dú)立程序地位。刑事訴訟法第八十三條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，立案偵查。”這一法條把立案與偵查看成是不可分割的兩個(gè)環(huán)節(jié)，視為一個(gè)程序。因此把立案認(rèn)定為一個(gè)獨(dú)立的訴訟程序，法律依據(jù)并不充分。所以，筆者認(rèn)為，加強(qiáng)對刑事立案的檢察監(jiān)督是加強(qiáng)對刑事偵查的檢察監(jiān)督的重要組成部分，加強(qiáng)對刑事立案這一環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督，可以實(shí)現(xiàn)對立案偵查程序的檢察監(jiān)督的完整性。

二、刑事立案檢察監(jiān)督的立法和實(shí)踐

我國現(xiàn)行法律對刑事立案檢察監(jiān)督的規(guī)定很不完善。對刑事立案“當(dāng)立不立”的檢察監(jiān)督只有刑事訴訟法第八十七條的規(guī)定：“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng) 2

通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案?！边@一法律規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行中存在兩個(gè)問題：一是對公安機(jī)關(guān)在接到檢察機(jī)關(guān)立案通知后沒有按照法律規(guī)定執(zhí)行立案如何處理無明確規(guī)定;二是如果公安機(jī)關(guān)在很不情愿的情況下進(jìn)行了立案，但立而不偵或者怠慢偵查怎么辦?偵查工作不是機(jī)械的作業(yè)，需要充分發(fā)揮偵查人員的主觀能動(dòng)性才能解決實(shí)際問題，形式上的立案，實(shí)質(zhì)上的久拖不辦不能體現(xiàn)監(jiān)督的效果。

對刑事立案“不當(dāng)立而立”的檢察監(jiān)督我國現(xiàn)行法律沒有明文規(guī)定，因而在實(shí)踐中出現(xiàn)了許多問題，產(chǎn)生了不良社會(huì)后果。如公安機(jī)關(guān)干預(yù)民事糾紛時(shí)有發(fā)生，有的以合同詐騙犯罪立案來幫助民事案件當(dāng)事人追債;又如人民法院為執(zhí)行生效民事判決而扣押被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)時(shí)，公安機(jī)關(guān)以被執(zhí)行人報(bào)案而以搶劫立案為由出面干預(yù)執(zhí)行。產(chǎn)生問題的主要原因并不是刑事立案的條件不明確，而是缺少有效的監(jiān)督。

考察國外一些國家對刑事立案的監(jiān)督可以發(fā)現(xiàn)，盡管由于各國法律制度各不相同，檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)的關(guān)系也不盡一致，但是，大多數(shù)國家對刑事立案的監(jiān)督與控制仍然是十分有力的。

在意大利，檢察院的首項(xiàng)職能就是主導(dǎo)刑事偵查，警察必須接受檢察官的指令，由檢察官?zèng)Q定刑事偵查的進(jìn)程，整個(gè)刑事立案的控制權(quán)在檢察官手中。在法國，檢察官兼具有司法警察的所有職權(quán)，有權(quán)指揮司法警察的一切偵查活動(dòng)，可以要求司法警察就一切犯罪提供報(bào)告及移送案件，并可受理告發(fā)與告訴。法國檢察官對偵查人員的刑事立案的監(jiān)督是全方位的，每一個(gè)案件的立案都要受到檢察官的監(jiān)督，而且檢察官可以自行立案偵查。

英美法系國家的刑事訴訟立法對此也有所體現(xiàn)。在美國，檢察官的主要職責(zé)是在刑事案件中代表國家提起公訴，可他們也有權(quán)參與偵查工作。有些檢察機(jī)關(guān)有自己的專門偵查人員，有些檢察機(jī)構(gòu)則經(jīng)常從當(dāng)?shù)鼐炀殖檎{(diào)偵探組成偵查隊(duì)伍。特別是當(dāng)警察人員因受不公正之利害關(guān)系牽制不能

公正進(jìn)行偵查工作的時(shí)候，檢察官往往親自主持開展偵查工作。由此說明英美國家刑事立案偵查的權(quán)力也主要是由檢察機(jī)關(guān)掌握的。

在日本，訴訟模式是以當(dāng)事人主義為主，職權(quán)主義為輔的一種訴訟構(gòu)造。一般認(rèn)為，偵查是警察的責(zé)任，警察具有較大的獨(dú)立性，但也受到了檢察官的制約。日本檢察官對警察的刑事立案檢察監(jiān)督，主要有兩種形式，一是罷免不服從指揮的警察;二是決定自行偵查。司法警察在對犯罪案件進(jìn)行偵查時(shí)，需要檢察官從公訴的角度對司法警察的偵查行為進(jìn)行制約，故日本刑事訴訟法賦予了檢察官一定的指示、指揮權(quán)。[4]日本刑事訴訟法第二百四十二條規(guī)定，司法警察在接受告訴或告發(fā)時(shí)，應(yīng)當(dāng)迅速將與之有關(guān)的文書及物證送交檢察官，檢察官認(rèn)為有必要時(shí)可自行偵查;檢察官為了保證公訴的提起，有權(quán)對警察的偵查活動(dòng)進(jìn)行一般性指示及一般性指揮。為確立檢察官對司法警察的優(yōu)勢地位，日本刑事訴訟法第一百九十四條規(guī)定了警察拒不執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)指示、指揮行為的懲戒。在司法警察職員沒有正當(dāng)性理由而不服從檢察官的指示或指揮的情況下，認(rèn)為有必要時(shí)，檢察總長、高等檢察廳長或地方檢察廳長，對于警察署的司法警察職員，可以向國家公安委員會(huì)或都道公安委員會(huì)提出懲戒或罷免追訴，對于警察署以外的司法警察職員，可以向?qū)λ袘徒浠蛄T免權(quán)限的機(jī)關(guān)分別提出懲戒或罷免追訴。

可見，無論是以英、美為代表的當(dāng)事人主義，還是以法、德為代表的職權(quán)主義，抑或是以日本為代表的混合主義，雖然各國檢察監(jiān)督模式在表現(xiàn)形式上各有差異，但檢察官對包括刑事立案在內(nèi)的偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和制約是無可爭議的。這種檢察監(jiān)督的強(qiáng)化發(fā)展，是現(xiàn)代刑事訴訟制度的內(nèi)在要求，也是訴訟程序規(guī)律的體現(xiàn)。

在現(xiàn)代社會(huì)，訴訟程序存在的一個(gè)重要理由是規(guī)制權(quán)力以保證其合目的地運(yùn)作。為了規(guī)制公安機(jī)關(guān)對刑事立案權(quán)力的行使，應(yīng)該用訴訟程序理論來說明刑事立案檢察監(jiān)督的合理性和正當(dāng)性。在 4

訴訟程序理論中，公安機(jī)關(guān)在立案、偵查中與檢察機(jī)關(guān)關(guān)系，在西方國家采用“偵檢一體理論”，(注：學(xué)界有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，偵檢關(guān)系模式只有一種即偵檢一體化模式，大陸法系的偵檢一體化模式可稱之為緊密型，英美法系的偵檢一體化模式可稱之為松散型。(編者注))我國強(qiáng)調(diào)“偵檢分工制約理論”，即公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”?！皞蓹z分工制約理論”是我國構(gòu)建刑事立案檢察監(jiān)督制度的理論基礎(chǔ)。根據(jù)“偵檢分工制約理論”，檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)具有檢察監(jiān)督的制約權(quán)，而這種制約權(quán)應(yīng)該既包括對“作為”行為的制約權(quán)，又包括對“不作為”行為的制約權(quán)。權(quán)力也是職責(zé)和責(zé)任，不依法行使權(quán)力是一種失職行為，必須有明確的監(jiān)督。對公安機(jī)關(guān)立案偵查的“作為”的行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過審查批準(zhǔn)、審查起訴等環(huán)節(jié)進(jìn)行檢察監(jiān)督，而對于公安機(jī)關(guān)“當(dāng)立不立”的不作為行為，如果檢察機(jī)關(guān)沒有有效的監(jiān)督手段，那么“偵檢分工理論”也是不完善和不全面的。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)刑事立案中“當(dāng)立不立”和“不當(dāng)立而立”現(xiàn)象的檢察監(jiān)督是全面落實(shí)“偵檢分工制約理論”的要求。因此，盡管我國不采用“偵檢一體理論”，但應(yīng)借鑒“偵檢一體理論”中符合我國國情的要素，加強(qiáng)對偵查工作的檢察監(jiān)督，[5]并將立案和偵查作為一個(gè)整體進(jìn)行檢察監(jiān)督，使“偵檢分工制約理論”更加豐富和完善。

三、刑事立案檢察監(jiān)督的制度完善

從刑事立案檢察監(jiān)督的實(shí)施情況來看，如果不輔之以檢察監(jiān)督制度的深入改革，訴訟程序的公正必然難以實(shí)現(xiàn)。根據(jù)司法實(shí)踐及他國的立法經(jīng)驗(yàn)，筆者就完善檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)刑事立案的檢察監(jiān)督程序，提出二項(xiàng)改革的建議：一是對公安機(jī)關(guān)“當(dāng)立不立”的案件，檢察機(jī)關(guān)不僅可以指令公安機(jī)關(guān)立案偵查，而且公安機(jī)關(guān)不按照指令辦理時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以自行立案偵查;二是對公安機(jī)關(guān)“不當(dāng)立而立”的案件，檢察機(jī)關(guān)可以指令公安機(jī)關(guān)撤銷案件。

在公安機(jī)關(guān)不按照檢察機(jī)關(guān)立案指令辦理時(shí)，保留檢察機(jī)關(guān)自行立案偵查的選擇權(quán)力是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的重要手段。一方面，從“偵檢分工制約理論”的要求上看，自行立案偵查是有效制約、打擊犯罪的監(jiān)督手段。當(dāng)一個(gè)人被迫做不愿意做的事情的時(shí)候，這個(gè)人就會(huì)對這件事情應(yīng)付了事，而立案偵查是需要積極去做才能有成效的，與其讓公安機(jī)關(guān)消極立案偵查還不如改變立案偵查的主管機(jī)關(guān)更有效果。另一方面，從“偵檢一體理論”和“偵檢分工制約理論”相互借鑒的角度看，我國應(yīng)該在堅(jiān)持“偵檢分工制約理論”的同時(shí)，適當(dāng)借鑒“偵檢一體理論”的某些精神，吸收國際上的一些通常做法，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約作用。

檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)“不當(dāng)立而立”的刑事案件行使立案撤銷權(quán)，可以使刑事立案工作更加規(guī)范化，建議刑事訴訟法第八十七條增加一款作為第二款，規(guī)定：“犯罪嫌疑人向人民檢察院申訴認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案偵查的，人民檢察院可以要求公安機(jī)關(guān)報(bào)送有關(guān)材料，并進(jìn)行審查，經(jīng)審查認(rèn)為確實(shí)不應(yīng)當(dāng)立案的，人民檢察院可以指令公安機(jī)關(guān)撤銷案件?！?/p>

本文原載于《人民檢察》2005年第4期上

注釋:

【參考文獻(xiàn)】

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第二篇：安遠(yuǎn)縣檢察院對刑事檢察調(diào)解制度的研究分析

安遠(yuǎn)縣檢察院對刑事檢察調(diào)解制度的研究分析

安遠(yuǎn)縣人民檢察院唐強(qiáng)英

近年來，檢察機(jī)關(guān)不斷創(chuàng)新工作機(jī)制，有力地促進(jìn)了和諧社會(huì)建設(shè)及“三項(xiàng)重點(diǎn)”工作，特別是檢調(diào)對接工作的開展為檢察機(jī)關(guān)更積極主動(dòng)地服務(wù)大局、服務(wù)群眾提供了更為廣闊的平臺(tái)。安遠(yuǎn)縣院審時(shí)度勢，立足工作實(shí)際，積極探索化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的新工作機(jī)制與方法，并把實(shí)踐工作提升到理論層面進(jìn)行思考和總結(jié)。

一、一個(gè)案例引發(fā)的思考

2011年8月16日，安遠(yuǎn)縣檢察院受理了一起提請批準(zhǔn)逮捕案件：犯罪嫌疑人魏X泉因向被害人魏X陽索要房租一事發(fā)生爭吵，進(jìn)而發(fā)生打斗。犯罪嫌疑人魏X泉用拳頭擊打被害人魏X陽面部等處，造成被害人右眼眶內(nèi)側(cè)壁骨折、頭部、頸部等多處軟組織挫傷（經(jīng)法醫(yī)鑒定為輕傷甲級），犯罪嫌疑人魏X泉的妻子也被誤傷,當(dāng)場昏倒。犯罪嫌疑人魏X泉被取保候?qū)彙Ｔ摪傅搅藱z委會(huì)討論階段，捕與不捕爭議較大。原來犯罪嫌疑人魏X泉與被害人魏X陽是鄰居，平時(shí)關(guān)系還頗為親密，而犯罪嫌疑人魏X泉是其家庭的主要經(jīng)濟(jì)來源，其子患有智障，若把他逮捕，對這個(gè)家庭的傷害非常大。另一方面，被害人魏X陽對自己的打架行為也有悔意。

面對這一情況，承辦人認(rèn)為，為促進(jìn)社會(huì)和諧，深入貫徹“兩 1

少兩擴(kuò)”精神，建議由縣院主持調(diào)解這一輕微刑事犯罪案件。檢委會(huì)認(rèn)為檢察調(diào)解制度尚未成熟，如何依法、公正、公開地調(diào)解好這一案件需要縝密的思考。

經(jīng)過詳細(xì)了解案件雙方態(tài)度、居中主持“圓桌調(diào)解”、兩方充分對話協(xié)商、簽訂調(diào)解協(xié)議、加害方及時(shí)履行道歉賠款義務(wù)、及時(shí)作出不逮捕決定等程序，該院成功化解了當(dāng)事人之間的矛盾，不僅使被害人的利益得到了最大限度的保護(hù)，犯罪嫌疑人也受到了深刻的教育，其家庭得以保全，雙方重歸友好。

安遠(yuǎn)縣院以辦理此典型案件為契機(jī)，查看歷年批捕、公訴案件記錄，發(fā)現(xiàn)類似于上述案例的輕微刑事案件在司法實(shí)踐中還有很多。而根據(jù)最高檢《關(guān)于深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的實(shí)施意見》及十六部委《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》，如何構(gòu)建檢察調(diào)解制度儼然已成為一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

二、檢察機(jī)關(guān)適用調(diào)解制度存在的問題

（一）缺乏法律依據(jù)，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。我國目前的《刑法》、《刑事訴訟法》都沒有規(guī)定刑事調(diào)解，即使是現(xiàn)如今的《刑事訴訟法修正案（草案）》也沒有支持檢察機(jī)關(guān)主持調(diào)解的條文。最高檢沒有就檢察機(jī)關(guān)主持刑事調(diào)解工作發(fā)布規(guī)范或指導(dǎo)意見，在《最高人民檢察院關(guān)于開展檢調(diào)對接試點(diǎn)工作的意見》中，檢察機(jī)關(guān)仍然處于協(xié)同配合的地位。

（二）檢察調(diào)解與審查批捕、審查起訴期限有沖突。刑事訴

訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的審查批捕期限為七天，審查起訴的期限最長為一個(gè)半月。而檢察機(jī)關(guān)主持調(diào)解要從審查案卷、告知權(quán)利義務(wù)、詳細(xì)了解雙方意愿、面對面協(xié)商方案、簽訂協(xié)議、履行協(xié)議、審批做出決定等環(huán)節(jié)需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，甚至可能遭遇當(dāng)事人反悔、履行不能等情況，導(dǎo)致調(diào)解周期無限延長。

（三）調(diào)解方案的不履行與不批捕、不起訴決定相矛盾。經(jīng)調(diào)解后的案件，會(huì)因各種原因不能立即履行協(xié)議，而檢察機(jī)關(guān)根據(jù)調(diào)解協(xié)議在法定期限內(nèi)做出了不批捕、不起訴的決定，卻無法確保當(dāng)事人切實(shí)履行協(xié)議，這就無疑給被害人的合法權(quán)益帶來了第二次侵害，同時(shí)也會(huì)給犯罪嫌疑人乘機(jī)逃脫刑罰的機(jī)會(huì)，社會(huì)不穩(wěn)定、不和諧因素可能不減反增。

三、檢察機(jī)關(guān)適用調(diào)解的可行性分析

（一）構(gòu)建和諧社會(huì)為建立檢察調(diào)解提供了有利的社會(huì)環(huán)境。十六屆六中全會(huì)會(huì)議公報(bào)指出：“社會(huì)和諧是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性??要更加積極主動(dòng)地正視矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，不斷促進(jìn)社會(huì)和諧。”檢察機(jī)關(guān)居中調(diào)解促進(jìn)加害人與被害人對話協(xié)商，使被害人充分表達(dá)利益訴求、內(nèi)心上得到更多關(guān)照，使加害人自愿悔過、積極賠償以取得被害人的諒解和法律的寬大處理，對妥善化解社會(huì)矛盾、建設(shè)和諧社會(huì)意義重大。

（二）中國“和”文化及恥訴的傳統(tǒng)觀念為檢察調(diào)解提供了文化基礎(chǔ)。儒家文化的“仁”“義”思想，使中國人歷來不提倡

對抗式地解決矛盾糾紛。我們在提倡通過訴訟來“定紛止?fàn)帯钡耐瑫r(shí)，還應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，謹(jǐn)記刑法的“謙抑性”，把力量和資源集中在打擊少數(shù)嚴(yán)重違法犯罪上。面對家庭、鄰里之間發(fā)生的輕微刑事案件，適調(diào)解會(huì)比刑罰更符合當(dāng)事人的意志及我國的歷史文化傳統(tǒng)。

（三）寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策及“大調(diào)解”工作機(jī)制的構(gòu)建為檢察調(diào)解提供了政策依據(jù)。寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的實(shí)質(zhì)是要對刑事犯罪區(qū)別對待，而檢察調(diào)解是實(shí)現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)的重要措施。此外，贛州市十六家機(jī)關(guān)單位近日聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》中規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)要依法履行法律監(jiān)督職能，建立依托大調(diào)解工作平臺(tái)參與化解社會(huì)矛盾糾紛的工作機(jī)制，對輕微刑事案件，依照法律規(guī)定，探索建立運(yùn)用和解方式解決問題的機(jī)制，明確開展調(diào)解或引導(dǎo)刑事和解的條件、范圍和程序”。

四、檢察調(diào)解制度的具體內(nèi)容

（一）檢察調(diào)解適用范圍

適用檢察調(diào)解的范圍宜限定于未成年犯、過失犯、初犯、偶犯、老年人犯及親友、鄰里之間糾紛引發(fā)的輕微刑事案件。因?yàn)檫@些人主觀惡性較小，教育、改造的難度不大，能夠保護(hù)被害人利益、恢復(fù)被破壞的社會(huì)關(guān)系，還達(dá)到使犯罪者改過自新、復(fù)歸社會(huì)，并節(jié)約司法成本、提高訴訟效率的目的。同時(shí)這些輕微刑事案件往往更具有調(diào)解可能性，當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議的積極主動(dòng)性、可控性也會(huì)更強(qiáng)，能夠

有效的維護(hù)被害人的合法權(quán)益。

（二）檢察調(diào)解的適用條件

檢察機(jī)關(guān)在審查批捕、審查起訴階段適用調(diào)解的輕微刑事案件應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自愿、公開、公平、公正原則，并要求具備一定的主觀條件和客觀條件：主觀上犯罪嫌疑人認(rèn)罪并悔過，愿意承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)，且雙方當(dāng)事人都有和解意愿；客觀上檢察機(jī)關(guān)已查清案件事實(shí)，掌握充分證據(jù)，分清了責(zé)任大小，且雙方對案件事實(shí)認(rèn)定無異議。

（三）檢察調(diào)解的適用程序

1、啟動(dòng)調(diào)解程序。當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人、法定代理人一方或雙方在檢察機(jī)關(guān)審查批捕、審查起訴期間主動(dòng)提出申請的，承辦人經(jīng)審查認(rèn)為符合條件的即可開展調(diào)解。若沒有當(dāng)事人主動(dòng)提請調(diào)解，而檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)調(diào)解時(shí)機(jī)成熟，應(yīng)主動(dòng)聯(lián)系雙方進(jìn)行充分說明解釋，在征得雙方當(dāng)事人同意后即可啟動(dòng)刑事調(diào)解。

2、調(diào)解階段。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部專門調(diào)解小組組織涉案各方，和平對話，一起分別就案件事實(shí)、責(zé)任分擔(dān)、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容發(fā)表意見，并協(xié)商擬定解決方案，磋商過程有檢察機(jī)關(guān)記錄在案。檢察機(jī)關(guān)根據(jù)調(diào)解結(jié)果制作《刑事調(diào)解書》，由三方簽章后生效。

3、調(diào)解執(zhí)行階段。在審查批捕階段訂立調(diào)解協(xié)議后，只有當(dāng)事人在批捕期限內(nèi)執(zhí)行完協(xié)議內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)才能做出不批捕決定，否則應(yīng)立即按照普通程序作出決定。在審查起訴階段適用

調(diào)解，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)該在當(dāng)事人執(zhí)行完協(xié)議內(nèi)容后再作出不起訴決定，但應(yīng)考慮當(dāng)事人的實(shí)際情況，附加一些條件作出不起訴決定，以保證被害人的合法權(quán)益不被再次侵犯，如在需要賠付損失而犯罪嫌疑人經(jīng)濟(jì)能力不允許的情況下可提供有經(jīng)濟(jì)能力的擔(dān)保人或擔(dān)保物。

4、監(jiān)督幫教階段。在當(dāng)事人履行了調(diào)解協(xié)議后，檢察機(jī)關(guān)依法作出不批捕、不起訴決定后，應(yīng)審查監(jiān)督調(diào)解成效，對當(dāng)事人進(jìn)行幫教回訪，或到其所在單位、社區(qū)、親友家了解雙方和解后的心理狀態(tài)及思想認(rèn)識，盡力幫助他們解決一些實(shí)際困難。若一方反悔，不履行協(xié)議，應(yīng)支持另一方根據(jù)調(diào)解協(xié)議向法院申請執(zhí)行。

此外，檢察調(diào)解并不意味著對加害人不進(jìn)行懲罰。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事調(diào)解時(shí)可以輔之以訓(xùn)誡、要求具結(jié)悔過書、進(jìn)行社會(huì)幫教或社區(qū)矯正等非監(jiān)禁措施，或運(yùn)用附條件不起訴、刑事污點(diǎn)限制公開等，以切實(shí)做到司法公正、案結(jié)事了。

第三篇：檢察改革與刑事訴訟制度的完善

檢察改革與刑事訴訟制度的完善

最高人民檢察院檢察理論研究所 所長 張智輝

? 2013-03-10 21:30:17

來源：《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2012 年第 5 期

關(guān)鍵詞: 檢察改革/刑事訴訟法再修改/法律監(jiān)督/職能調(diào)整/模式轉(zhuǎn)變

內(nèi)容提要: 檢察機(jī)關(guān)參與刑事訴訟的全過程，其工作與刑事訴訟法的修改完善具有極為密切的聯(lián)系。近年來，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的檢察體制和工作機(jī)制改革為刑事訴訟法的修改提供了豐富的素材，奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)；刑事訴訟制度的改革完善，特別是刑事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)新的職責(zé)，必將引起檢察工作機(jī)制的變革和檢察改革的進(jìn)一步深化。

全國人大常委會(huì)副委員長王兆國 2012 年 3 月 8 日在第十一屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上作《關(guān)于〈中華人民共和國刑事訴訟法修正案（草案）〉的說明》時(shí)指出：這次刑事訴訟法修改，“堅(jiān)持社會(huì)主義法治理念，貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，落實(shí)中央深化司法體制和工作機(jī)制改革的要求，適應(yīng)新形勢下懲罰犯罪和保護(hù)人民的需要，著力解決當(dāng)前司法實(shí)踐中迫切需要解決的問題，符合我國國情和實(shí)際?！边@些話，充分反映了這次刑事訴訟法修改與近年來進(jìn)行的司法體制和工作機(jī)制改革之間的內(nèi)在聯(lián)系。檢察改革作為國家司法體制和工作機(jī)制改革的一個(gè)重要組成部分，亦與刑事訴訟法的修改具有密切的聯(lián)系?；仡櫃z察改革的推進(jìn)歷程和基本內(nèi)容，分析探討檢察改革與刑事訴訟法修改的關(guān)系，對于深化檢察改革，深刻理解和貫徹實(shí)施修改后的刑事訴訟法，都具有極為重要的意義。

一、檢察改革的簡要回顧

自 1997 年黨的十五大明確提出“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”以來，全國各級檢察機(jī)關(guān)圍繞檢察體制和工作機(jī)制中存在的問題，開始了檢察改革的研究和探索。2000 年 2 月 15 日最高人民檢察院頒布了《三年檢察改革實(shí)施意見》，首次對檢察改革進(jìn)行了全面規(guī)劃，從改革檢察業(yè)務(wù)工作機(jī)制、改革檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)等組織體系、改革檢察官辦案機(jī)制、改革檢察機(jī)關(guān)干部人事制度、改革檢察機(jī)關(guān)內(nèi)外部監(jiān)督制約機(jī)制等五個(gè)方面提出了 35 項(xiàng)改革任務(wù)。

2002 年，黨的十六大報(bào)告進(jìn)一步明確了司法改革的目標(biāo)和任務(wù)，提出要“按照公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法的要求，完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度，進(jìn)一步健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制?！?003 年 4 月，中央政法委牽頭成立了中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。2004 年 12 月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見》，從十個(gè)方面規(guī)定了司法改革的內(nèi)容。在中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，最高人民檢察院成立了最高人民檢察院司法體制和工作機(jī)制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立了辦公室，負(fù)責(zé)研究和協(xié)調(diào)檢察體制和工作機(jī)制改革中的相關(guān)問題，并于 2005 年 8 月頒布了《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》，明確了 2005 年至2008 年檢察改革的任務(wù)。該意見從重點(diǎn)解決當(dāng)前制約檢察工作發(fā)展的體制性、機(jī)制性問題入手，提出了改革和完善對訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督制度、完善檢察機(jī)關(guān)接受監(jiān)督和內(nèi)部制約的制度、創(chuàng)新檢察工作機(jī)制、完善檢察機(jī)關(guān)組織體系、改革和完善檢察干部管理體制、改革和完善檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障體制等六個(gè)方面的 36 項(xiàng)改革任務(wù)，并提出了完成檢察改革任務(wù)的主要措施。

2007 年，黨的十七大報(bào)告再次提出要“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)?！卑凑拯h的十七大報(bào)告的精神，中央政法委員會(huì)于 2008 年12 月發(fā)出了《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》，從優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障等四個(gè)方面提出了 60 項(xiàng)改革任務(wù)。根據(jù)這個(gè)意見，并結(jié)合現(xiàn)行檢察體制和工作機(jī)制在某些方面出現(xiàn)的與人民群眾的新要求、新期待以及檢察工作科學(xué)發(fā)展不相適應(yīng)的問題，2009 年 2 月 19 日最高人民檢察院印發(fā)了《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實(shí)中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制改革若干意見的實(shí)施意見——關(guān)于深化檢察改革 2009—2012 年工作規(guī)劃》，提出今后一段時(shí)期深化檢察改革的總體目標(biāo)，并把檢察改革的重點(diǎn)確定為強(qiáng)化人民檢察院的法律監(jiān)督職能和加強(qiáng)對人民檢察院自身執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督制約。該規(guī)劃從優(yōu)化檢察職權(quán)配置、改革和完善人民檢察院接受監(jiān)督制約制度、完善檢察工作中貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的制度和措施、改革和完善人民檢察院組織體系和檢察干部管理制度、認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于改革和完善政法經(jīng)費(fèi)保障體制的總體部署等五個(gè)方面提出了深化檢察改革的 40 項(xiàng)任務(wù)。按照中央關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的要求以及檢察改革工作規(guī)劃，近年來，檢察改革穩(wěn)步推進(jìn)，各項(xiàng)改革措施相繼完成。

從改革的目標(biāo)上看，檢察改革重點(diǎn)著眼于兩個(gè)方面：一是強(qiáng)化法律監(jiān)督。法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的根本性質(zhì)和基本職能，強(qiáng)化法律監(jiān)督不僅是檢察工作的目標(biāo)，也是檢察改革始終堅(jiān)持的目標(biāo)。檢察改革就是要通過檢察體制和工作機(jī)制改革，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)更好更充分地履行法律監(jiān)督職責(zé)，從制度上保障檢察機(jī)關(guān)職能作用的充分發(fā)揮。二是強(qiáng)化對自身執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。為了保障檢察權(quán)的正確行使，加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)的內(nèi)部制約和外部監(jiān)督是十分必要的。因此，在強(qiáng)化對其他機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)對自身執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督也高度重視，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要把對自身執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督放在與法律監(jiān)督同等重要的位置。

從具體措施上看，有關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督的檢察改革主要包括以下方面：第一，改革和完善對立案活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制。針對有案不立、有罪不究、以罰代刑等問題，最高人民檢察院與有關(guān)部門會(huì)簽了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》，建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制，明確檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督職責(zé)和程序；會(huì)同公安部聯(lián)合制定并下發(fā)了《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》，進(jìn)一步加強(qiáng)了對刑事立案活動(dòng)的法律監(jiān)督。第二，改革和完善對偵查活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制。最高人民檢察院與公安部聯(lián)合制定并下發(fā)了《關(guān)于審查逮捕階段訊問犯罪嫌疑人的規(guī)定》，通過增強(qiáng)審查逮捕程序的司法性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正偵查活動(dòng)中可能存在的違法行為；制定并下發(fā)《關(guān)于在審查逮捕和審查起訴工作中加強(qiáng)證據(jù)審查的若干意見》，完善檢察機(jī)關(guān)介入偵查、引導(dǎo)取證工作機(jī)制，力圖遏制刑訊逼供、暴力取證等違法行為。第三，改革和完善對審判活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制。最高人民檢察院通過與最高人民法院會(huì)簽《關(guān)于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議的實(shí)施意見》、《關(guān)于對民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見》、《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》以及《關(guān)于調(diào)閱訴訟卷宗有關(guān)問題的通知》等文件，落實(shí)和完善檢察長和受委托的副檢察長列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議制度，規(guī)范列席會(huì)議的職責(zé)、范圍和程序，強(qiáng)化對審判活動(dòng)的法律監(jiān)督，探索對執(zhí)行活動(dòng)的法律監(jiān)督；出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)適用簡易程序公訴案件訴訟監(jiān)督工作的通知》，完善對適用簡易程序的公訴案件實(shí)行法律監(jiān)督的工作機(jī)制；出臺(tái)《人民檢察院開展量刑建議工作的指導(dǎo)意見（試行）》，與最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合制定《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問題的意見（試行）》，配合人民法院規(guī)范量刑程序的相關(guān)改革，規(guī)范檢察機(jī)關(guān)量刑建議活動(dòng)；出臺(tái)《關(guān)于辦理不服人民法院生效刑事裁判申訴案件若干問題的規(guī)定》，改革檢察機(jī)關(guān)辦理刑事申訴案件的工作機(jī)制，加強(qiáng)對生效裁判的法律監(jiān)督。第四，改革和完善對羈押場所執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制。最高人民檢察院制定下發(fā)了《關(guān)于減刑、假釋法律監(jiān)督工作的程序規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)對監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管檢察監(jiān)督的意見》，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)了對減刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行活動(dòng)的法律監(jiān)督。針對近年來出現(xiàn)的“躲貓貓”等事件，最高人民檢察院與公安部聯(lián)合制定并印發(fā)了《關(guān)于人民檢察院對看守所實(shí)施法律監(jiān)督若干問題的意見》，與公安部、司法部聯(lián)合制定并印發(fā)了《關(guān)于建立和完善人民檢察院派出機(jī)構(gòu)與監(jiān)獄、看守所、勞教所工作聯(lián)系制度的意見》等規(guī)范性文件，建立刑罰變更執(zhí)行同步監(jiān)督機(jī)制，推行與看守所監(jiān)管活動(dòng)的信息聯(lián)網(wǎng)，強(qiáng)化對看守所執(zhí)法活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，建立健全糾正和防止超期羈押的長效工作機(jī)制，維護(hù)被羈押人的合法權(quán)益。第五，改革和完善對司法工作人員瀆職行為的法律監(jiān)督機(jī)制。最高人民檢察院會(huì)同最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部會(huì)簽并下發(fā)了《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》，明確了檢察機(jī)關(guān)對司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為可以采取調(diào)查核實(shí)、建議更換辦案人等方式進(jìn)行監(jiān)督，調(diào)查核實(shí)可以詢問當(dāng)事人、知情人，查閱、復(fù)制、摘抄、調(diào)取有關(guān)材料等，進(jìn)一步豐富了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的手段。

有關(guān)強(qiáng)化對自身執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督的檢察改革主要包括以下方面：第一，推行職務(wù)犯罪審查逮捕程序改革。為了解決職務(wù)犯罪案件的偵查和逮捕在同一檢察院內(nèi)部運(yùn)行，制約效果不明顯的問題，最高人民檢察院出臺(tái)了《關(guān)于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定（試行）》和《〈關(guān)于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定（試行）〉的補(bǔ)充規(guī)定》，從 2009 年 9 月起在省級以下（不含省級）人民檢察院有步驟地推行逮捕職務(wù)犯罪嫌疑人報(bào)請上一級人民檢察院審查決定的制度，進(jìn)一步規(guī)范職務(wù)犯罪偵查中強(qiáng)制措施的適用，以切實(shí)保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。第二，實(shí)行偵查職權(quán)與抗訴職權(quán)相分離。為切實(shí)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)中不同性質(zhì)權(quán)能之間的有效制衡，最高人民檢察院頒布了《關(guān)于完善抗訴工作與職務(wù)犯罪偵查工作內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的規(guī)定》，決定各級人民檢察院的抗訴職權(quán)與職務(wù)犯罪偵查職權(quán)由不同業(yè)務(wù)部門行使，并規(guī)范了抗訴工作與職務(wù)犯罪偵查工作的內(nèi)部職責(zé)分工與協(xié)作配合，防止因同一部門權(quán)力過于集中導(dǎo)致權(quán)力被濫用，增強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法的公信力。第三，健全和規(guī)范檢察委員會(huì)制度。最高人民檢察院頒布了《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》、《人民檢察院檢察委員會(huì)專職委員選任及職責(zé)暫行規(guī)定》，通過優(yōu)化檢察委員會(huì)委員的人員和知識結(jié)構(gòu)，規(guī)范檢察委員會(huì)的議事規(guī)則，加強(qiáng)檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)，以保證檢察委員會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)對重大案件和檢察業(yè)務(wù)工作重大問題的科學(xué)決策和民主決策。第四，完善對執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督制度。最高人民檢察院頒布《人民檢察院執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督暫行規(guī)定》、《關(guān)于強(qiáng)化上級人民檢察院對下級人民檢察院執(zhí)法辦案活動(dòng)監(jiān)督的若干意見》，不斷加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)的監(jiān)督制約；出臺(tái)《人民檢察院訊問犯罪嫌疑人實(shí)行全程同步錄音錄像的規(guī)定（試行）》，建立和推行訊問職務(wù)犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像制度，規(guī)范職務(wù)犯罪偵查行為；出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)舉報(bào)線索管理工作的意見》，加強(qiáng)和改進(jìn)檢察機(jī)關(guān)對舉報(bào)線索的辦理機(jī)制；出臺(tái)《人民檢察院扣押、凍結(jié)涉案款物工作規(guī)定》，建立規(guī)范扣押、凍結(jié)、保管、處理涉案款物的長效機(jī)制；出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步建立健全檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案考評機(jī)制的指導(dǎo)意見》，改革和完善檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案考評機(jī)制；成立專門的案件管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對人民檢察院辦案工作全過程的規(guī)范化管理和有效控制。第五，改革和完善接受監(jiān)督制約制度。最高人民檢察院制定并下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好向全國人大常委會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告有關(guān)問題的意見》、《最高人民檢察院與各民主黨派中央、全國工商聯(lián)和無黨派人士聯(lián)絡(luò)工作辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開”的意見》、《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》等規(guī)范性文件，使檢察機(jī)關(guān)接受人民群眾包括人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督的工作更加規(guī)范。檢察機(jī)關(guān)還開通了全國人大代表、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)專網(wǎng)和專線電話，完善了檢察新聞發(fā)布制度，舉辦“檢察開放日”活動(dòng)，推行不起訴案件、申訴案件聽證會(huì)制度和檢察法律文書釋法說理制度，不斷深化和拓展檢務(wù)公開，加強(qiáng)了對檢察活動(dòng)的社會(huì)監(jiān)督。這些改革措施不僅加強(qiáng)了對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)的監(jiān)督制約，而且進(jìn)一步規(guī)范了檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，增強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法的公信力。

此外，檢察改革還圍繞著制約檢察工作發(fā)展的體制性、機(jī)制性問題展開，取得了明顯成效。例如，鐵路檢察院管理體制改革取得了突破性進(jìn)展，徹底改變了企業(yè)管檢察院的體制；檢察機(jī)關(guān)干部人事管理體制改革積極推進(jìn)，檢察人員工資待遇和職業(yè)保障制度逐步完善；檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障體制進(jìn)一步科學(xué)化，經(jīng)費(fèi)保障水平明顯提高，基層基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善。

二、檢察改革對刑事訴訟制度完善的實(shí)踐意義

從對檢察改革的簡要回顧中不難看出，檢察改革的內(nèi)容，無論是為了強(qiáng)化法律監(jiān)督，還是為了強(qiáng)化對自身執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，多數(shù)都與刑事訴訟制度有著密切的聯(lián)系，甚至有的本身就是刑事訴訟制度修改完善的組成部分。可以說，近年來的檢察改革在許多方面都為刑事訴訟法的修改提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

例如，為有效防止和糾正檢察工作中存在的超期羈押現(xiàn)象，從 2003 年 5 月開始，最高人民檢察院在全國范圍內(nèi)單獨(dú)或聯(lián)合其他機(jī)關(guān)共同開展清理超期羈押活動(dòng)，并制定了《關(guān)于在檢察工作中防止和糾正超期羈押的若干規(guī)定》，建立了羈押期限告知、期限屆滿提示、檢查通報(bào)、超期投訴和責(zé)任追究等八項(xiàng)制度。2010 年 10 月，高檢院又會(huì)同公安部制發(fā)了《關(guān)于人民檢察院對看守所實(shí)施法律監(jiān)督若干問題的意見》，進(jìn)一步強(qiáng)化了看守所法律監(jiān)督工作。這些改革舉措，為羈押制度的修改完善奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。修改后的刑事訴訟法不僅明確規(guī)定，犯罪嫌疑人被拘留或者逮捕后，應(yīng)當(dāng)立即送看守所羈押，犯罪嫌疑人被送交看守所羈押以后，偵查人員應(yīng)當(dāng)在看守所內(nèi)進(jìn)行訊問，而且明確規(guī)定“犯罪嫌疑人、被告人被羈押的案件，不能在本法規(guī)定的偵查羈押、審查起訴、一審、二審期限內(nèi)辦結(jié)的，對犯罪嫌疑人、被告人應(yīng)當(dāng)予以釋放”，“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護(hù)人對于人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施法定期限屆滿的，有權(quán)要求解除強(qiáng)制措施”，“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)收到申請后，應(yīng)當(dāng)在三日以內(nèi)作出決定；不同意變更強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)告知申請人，并說明不同意的理由”。刑事訴訟法還規(guī)定，“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)對羈押的必要性進(jìn)行審查。對不需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)建議予以釋放或者變更強(qiáng)制措施。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院”。這些規(guī)定對于完善刑事羈押制度，充分保障被羈押人的權(quán)利，無疑具有重要的意義。而它們之所以被寫入刑事訴訟法，應(yīng)該說，與近年來檢察機(jī)關(guān)在改革過程中同有關(guān)國家機(jī)關(guān)密切配合，積極防止和糾正超期羈押，加強(qiáng)對看守所的法律監(jiān)督，有著密切的聯(lián)系。

又如，按照 1996 年刑事訴訟法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)審查逮捕，主要是對公安機(jī)關(guān)移送的案卷材料和證據(jù)進(jìn)行審查并作出決定。這意味著檢察機(jī)關(guān)在審查批準(zhǔn)逮捕的時(shí)候，往往單方面地依據(jù)公安機(jī)關(guān)的意見。為了保證逮捕適用的公正性和準(zhǔn)確性，最高人民檢察院從 2005 年起就要求實(shí)行審查逮捕時(shí)訊問犯罪嫌疑人的制度。2010 年，最高人民檢察院會(huì)同公安部聯(lián)合制定并印發(fā)了《關(guān)于審查逮捕階段訊問犯罪嫌疑人的規(guī)定》，明確檢察機(jī)關(guān)在審查逮捕中認(rèn)為證據(jù)存有疑問的，可以復(fù)核有關(guān)證據(jù)、訊問犯罪嫌疑人、詢問證人；在以下四類案件中應(yīng)當(dāng)訊問犯罪嫌疑人：（1）犯罪嫌疑人是否有犯罪事實(shí)、是否有逮捕必要等關(guān)鍵問題有疑點(diǎn)的；（2）案情重大、疑難、復(fù)雜的；（3）犯罪嫌疑人系未成年人的；（4）有線索或者證據(jù)表明偵查活動(dòng)可能存在刑訊逼供、暴力取證等違法犯罪行為的。在刑事訴訟法修改過程中，立法機(jī)關(guān)吸收了這項(xiàng)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定：“人民檢察院審查批準(zhǔn)逮捕，可以訊問犯罪嫌疑人；有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)訊問犯罪嫌疑人：

（一）對是否符合逮捕條件有疑問的；

（二）犯罪嫌疑人要求向檢察人員當(dāng)面陳述的；

（三）偵查活動(dòng)可能有重大違法行為的。人民檢察院審查批準(zhǔn)逮捕，可以詢問證人等訴訟參與人，聽取辯護(hù)律師的意見；辯護(hù)律師提出要求的，應(yīng)當(dāng)聽取辯護(hù)律師的意見”。顯然，在檢察改革基礎(chǔ)上形成的這些規(guī)定進(jìn)一步完善了審查批準(zhǔn)逮捕程序。

再如，訊問職務(wù)犯罪嫌疑人實(shí)行全程同步錄音錄像是檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)司法民主的一項(xiàng)重大舉措，其改革成果也為本次刑訴法修改所采納。2005 年 11 月，高檢院制定并下發(fā)了《訊問職務(wù)犯罪嫌疑人實(shí)行全程同步錄音錄像的規(guī)定（試行）》，并明確了相關(guān)的技術(shù)規(guī)范，建立了訊問職務(wù)犯罪嫌疑人全程錄音錄像制度。隨著該項(xiàng)工作的全面推開和不斷深化，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查水平不斷提高，對訊問活動(dòng)的監(jiān)督和犯罪嫌疑人的人權(quán)保障得到進(jìn)一步強(qiáng)化。刑事訴訟法修正案吸收了這一成功做法，第 121 條明確規(guī)定：“偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時(shí)候，可以對訊問過程進(jìn)行錄音或者錄像；對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應(yīng)當(dāng)對訊問過程進(jìn)行錄音或者錄像。錄音或者錄像應(yīng)當(dāng)全程進(jìn)行，保持完整性”。這個(gè)規(guī)定，既是對檢察機(jī)關(guān)率先推行全程同步錄音錄像改革舉措的充分肯定，也是在吸取檢察機(jī)關(guān)多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的。

此外，2010 年 6 月“兩高三部”聯(lián)合制發(fā)了《關(guān)于辦理死刑案件審查判斷證據(jù)若干問題的規(guī)定》和《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“兩個(gè)證據(jù)規(guī)定”）。為了落實(shí)兩個(gè)證據(jù)規(guī)定，高檢院于 2010 年 12 月制發(fā)了關(guān)于適用兩個(gè)證據(jù)規(guī)定的指導(dǎo)意見，對非法證據(jù)排除的范圍、檢察機(jī)關(guān)對非法證據(jù)的處理、庭審中證據(jù)合法性的證明責(zé)任、證據(jù)合法性的證明、證據(jù)的調(diào)查核實(shí)及偵查人員出庭作證等問題作了進(jìn)一步明確和規(guī)范。全國檢察機(jī)關(guān)據(jù)此切實(shí)排除非法證據(jù)，為刑事證據(jù)制度的修改完善積累經(jīng)驗(yàn)。在刑事訴訟法修改過程中，立法機(jī)關(guān)肯定了檢察機(jī)關(guān)在排除非法證據(jù)中的重要地位，也重點(diǎn)吸收了相關(guān)檢察改革的成果。

正如王兆國副委員長所指出的：“深化司法體制和工作機(jī)制改革，是中央從發(fā)展社會(huì)主義民主政治、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家的高度，作出的重要戰(zhàn)略部署。進(jìn)一步規(guī)范司法行為，推進(jìn)建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，需要加快完善刑事訴訟制度。刑事訴訟法的修改，是貫徹落實(shí)中央深化司法體制和工作機(jī)制改革要求的具體舉措。”因此，以檢察改革為代表的司法體制和工作機(jī)制改革中的有益探索和成功經(jīng)驗(yàn)，被立法機(jī)關(guān)吸收或者借鑒而上升為法律規(guī)范，亦在情理之中。

三、刑事訴訟法修改對檢察改革提出的新課題

刑事訴訟法的修改，既吸收了檢察改革乃至整個(gè)司法體制和工作機(jī)制改革的成果，也為檢察改革提出了新的課題。刑事訴訟法對原有刑事訴訟制度的修改，需要檢察機(jī)關(guān)調(diào)整和改變原有的執(zhí)法觀念和辦案模式，進(jìn)行工作機(jī)制創(chuàng)新；刑事訴訟法新設(shè)立的制度，需要檢察機(jī)關(guān)對內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工作出新的規(guī)定，或者調(diào)整原有的工作機(jī)制以滿足貫徹實(shí)施新的刑事訴訟法的要求。

第一，新增職能的分工問題。這次刑事訴訟法修改進(jìn)一步擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)的訴訟職責(zé)，如何切實(shí)履行這些新增職責(zé)，是檢察機(jī)關(guān)必須思考的問題。例如，刑事訴訟法第 93 條規(guī)定，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對羈押的必要性進(jìn)行審查。這是此次刑事訴訟法修改賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新的職責(zé)。這個(gè)職責(zé)應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)部門具體行使，是一個(gè)需要研究解決的問題。有的人認(rèn)為，審查批準(zhǔn)逮捕和決定逮捕以及延長羈押期限的審查批準(zhǔn)，都是由偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)的，羈押必要性審查也應(yīng)當(dāng)由偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)。有的人認(rèn)為，監(jiān)所檢察部門對羈押的情況最了解，是否有必要繼續(xù)羈押，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)所檢察部門負(fù)責(zé)審查，并且監(jiān)所檢察部門對羈押必要性進(jìn)行審查，也符合決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的原則。究竟羈押必要性審查的職責(zé)由哪個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來履行更為合適，就涉及到一個(gè)檢察權(quán)內(nèi)部的優(yōu)化配置問題，需要通過檢察體制和工作機(jī)制改革來完成。

第二，職務(wù)犯罪偵查模式的轉(zhuǎn)變問題。這次刑事訴訟法修改進(jìn)一步強(qiáng)化了對被告人權(quán)利的保護(hù)，對偵查程序的規(guī)制也愈加嚴(yán)格，如明確規(guī)定犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人。辯護(hù)律師會(huì)見犯罪嫌疑人、被告人時(shí)不被監(jiān)聽。犯罪嫌疑人被送交看守所羈押以后，偵查人員對其進(jìn)行訊問，應(yīng)當(dāng)在看守所內(nèi)進(jìn)行。偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時(shí)候，可以對訊問過程進(jìn)行錄音或者錄像；對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應(yīng)當(dāng)對訊問過程進(jìn)行錄音或者錄像。這些規(guī)定，對檢察機(jī)關(guān)直接受理案件的偵查工作提出了新的挑戰(zhàn)，原來訊問犯罪嫌疑人的空間阻隔、信息封閉的辦案優(yōu)勢被打破，這就必然要引起職務(wù)犯罪偵查模式的轉(zhuǎn)變和偵查工作機(jī)制的創(chuàng)新，否則難以適應(yīng)刑事訴訟法修改的需要。

第三，公訴模式的轉(zhuǎn)變問題。刑事訴訟法關(guān)于“適用簡易程序?qū)徖砉V案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)派員出席法庭”的規(guī)定（第 210 條第 2 款）、關(guān)于“人民檢察院提出抗訴的案件或者第二審人民法院開庭審理的公訴案件，同級人民檢察院都應(yīng)當(dāng)派員出席法庭”的規(guī)定（第 224 條）、關(guān)于“人民法院開庭審理的再審案件，同級人民檢察院應(yīng)當(dāng)派員出席法庭”的規(guī)定（第 245 條第 2 款），關(guān)于庭前會(huì)議的規(guī)定，關(guān)于非法證據(jù)排除的規(guī)定，關(guān)于“法庭審理過程中，對與定罪、量刑有關(guān)的事實(shí)、證據(jù)都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查、辯論”的規(guī)定（第 193 條），尤其是關(guān)于四個(gè)特別程序的規(guī)定，都給檢察機(jī)關(guān)的公訴活動(dòng)帶來重大影響。這些規(guī)定，一方面大大增加了公訴部門的工作量，進(jìn)一步加劇了公訴部門案多人少的矛盾；另一方面也賦予了公訴活動(dòng)一些新的職能，必將引起公訴模式的改變。這都對檢察改革提出了新的課題，需要在以后的改革進(jìn)程中加以解決。

第四，刑罰執(zhí)行監(jiān)督的機(jī)制改革問題。對刑罰執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)。但過去，這種監(jiān)督一直是一種事后監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)提出的監(jiān)督意見往往因?yàn)橛嘘P(guān)的決定或者裁判已經(jīng)執(zhí)行而難以發(fā)揮作用。為此，檢察機(jī)關(guān)在有關(guān)機(jī)關(guān)的配合下，積極推進(jìn)刑罰執(zhí)行監(jiān)督程序的改革。在這次刑事訴訟法修改過程中，立法機(jī)關(guān)總結(jié)了近年來檢察改革的實(shí)踐，對刑罰執(zhí)行監(jiān)督作了重大改革。刑事訴訟法第255、256 條規(guī)定：“監(jiān)獄、看守所提出暫予監(jiān)外執(zhí)行的書面意見的，應(yīng)當(dāng)將書面意見的副本抄送人民檢察院。人民檢察院可以向決定或者批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出書面意見”；“決定或者批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將暫予監(jiān)外執(zhí)行決定抄送人民檢察院。人民檢察院認(rèn)為暫予監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)自接到通知之日起一個(gè)月以內(nèi)將書面意見送交決定或者批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)，決定或者批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)接到人民檢察院的書面意見后，應(yīng)當(dāng)立即對該決定進(jìn)行重新核查”。第 262、263 條規(guī)定：“被判處管制、拘役、有期徒刑或者無期徒刑的罪犯，在執(zhí)行期間確有悔改或者立功表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)依法予以減刑、假釋的時(shí)候，由執(zhí)行機(jī)關(guān)提出建議書，報(bào)請人民法院審核裁定，并將建議書副本抄送人民檢察院。人民檢察院可以向人民法院提出書面意見”；“人民檢察院認(rèn)為人民法院減刑、假釋的裁定不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)在收到裁定書副本后二十日以內(nèi)，向人民法院提出書面糾正意見。人民法院應(yīng)當(dāng)在收到糾正意見后一個(gè)月以內(nèi)重新組成合議庭進(jìn)行審理，作出最終裁定”。這些規(guī)定改變了過去那種事后監(jiān)督的模式，使檢察機(jī)關(guān)有可能在決定機(jī)關(guān)變更刑罰執(zhí)行方式的同時(shí)，有針對性地提出監(jiān)督意見，實(shí)現(xiàn)對刑罰執(zhí)行活動(dòng)的同步監(jiān)督。而這些規(guī)定的貫徹執(zhí)行，同樣需要改革檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察工作機(jī)制。

總之，由于檢察機(jī)關(guān)參與刑事訴訟的整個(gè)過程，刑事訴訟法的修改完善，必然引起檢察體制和工作機(jī)制的改革。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)刑事訴訟法的修改情況，調(diào)整內(nèi)部職責(zé)分工，更新工作機(jī)制，保證新的刑事訴訟法在檢察工作中得到全面貫徹和切實(shí)遵守。

第四篇：殘疾人社會(huì)保障現(xiàn)狀與制度完善

殘疾人社會(huì)保障現(xiàn)狀與制度完善

賀仁清（興和縣殘聯(lián)理事長）

殘疾人是一個(gè)特殊性的弱勢群體，重視殘疾人社會(huì)保障，不僅是完善社會(huì)保障體系的必要內(nèi)容，更是衡量社會(huì)公正與文明進(jìn)步程度的基本指標(biāo)。改革開放以來，我國殘疾人社會(huì)保障事業(yè)不斷發(fā)展，殘疾人生活水平不斷提高，貧困殘疾人基本上實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！??？傊?，我國最低生活保障工作已經(jīng)步入規(guī)范化、法治化的軌道，作為一項(xiàng)普遍的、有效的社會(huì)政策，最低生活保障制度對保護(hù)殘疾人群體和構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮了巨大的作用。但是，這項(xiàng)制度在執(zhí)行過程中也暴露出很多問題，如殘疾人社會(huì)保障措施還不夠完善，殘疾人在基本生活、醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)、教育、就業(yè)、社會(huì)參與等方面還存在很多問題，殘疾人總體生活狀況與社會(huì)平均水平存在較大的差距。因此，在加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的背景下，應(yīng)盡快彌補(bǔ)對殘疾人社會(huì)保障的缺失，以殘疾人保障與殘疾人服務(wù)為重點(diǎn)，推進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展。

一、殘疾人社會(huì)保障存在的主要問題

（一）對殘疾人最低生活保障缺乏救助理念。在許多人的傳統(tǒng)觀念中，殘疾人屬于個(gè)人和家庭的不幸，照顧殘疾人完全是家庭的責(zé)任，這一觀念需要改變。因?yàn)闅埣踩酥職埖脑蚴嵌喾矫娴模杭扔邢忍斓囊蛩兀灿泻筇斓囊蛩?；既有個(gè)人的原因，也有社會(huì)的原因。在致殘的各種原因中，如職業(yè)傷害、交通事故、醫(yī)療事故、環(huán)境污染等都屬于社會(huì)因素。因此，照顧好殘疾人，不僅是家庭的責(zé)任，而且最終是社會(huì)和政府的責(zé)任。但是，在社會(huì)保障制度的實(shí)施過程中，對實(shí)施主體的救濟(jì)理念還存在缺陷。

（二）殘疾人社會(huì)保障線單一，救助傾斜不夠。目前我國實(shí)行的最低生活保障制度，不是按照年齡和殘疾程度等方面的標(biāo)準(zhǔn)制定的，而是按照家庭成員人均收入是否低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)來提供最低生活保障金的，因而，殘疾人最低生活保障線單一，沒有專門對殘疾人老人、兒童等特殊家庭進(jìn)行救助，使他們無法應(yīng)對附加的支出需求。在現(xiàn)實(shí)生活中，殘疾人由于身體的特殊性，其貧困的程度和弱勢化的程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他群體，理應(yīng)將殘疾人最低生活保障進(jìn)行單獨(dú)劃分，分類施保。但是，現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)并沒有將殘疾人的特殊性考慮進(jìn)去，沒有對殘疾人這個(gè)特殊困難的群體分類施保，更沒有考慮到殘疾人特別是重度殘疾人的特殊需求，在殘疾人低保救助中仍實(shí)行著與健全人同樣的計(jì)算和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，因此，最低保障弱化了殘疾人這個(gè)特殊群體應(yīng)當(dāng)享有的優(yōu)惠政策，客觀上也給殘疾人家庭帶來了社會(huì)救助的不公平。

（三）殘疾人最低生活保障覆蓋面較窄，城鄉(xiāng)差距大。雖然殘疾人的低保覆蓋率較普通人群高，但殘疾人的貧困狀況仍很嚴(yán)重，特別是農(nóng)村殘疾人低保覆蓋面偏低。在農(nóng)村雖然建立了最低生活保障、醫(yī)療救助、新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及臨時(shí)救濟(jì)救助等扶助政策，已將符合條件的農(nóng)村貧困殘疾人全部納入其中，但受財(cái)政收入的限制，一直存在著補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低的現(xiàn)象。因此，農(nóng)村貧困殘疾人的基本生活普遍較為困難。另外，“新農(nóng)合”以及醫(yī)療救助政策仍徘徊在低層次的救助水平上，還難以滿足農(nóng)村殘疾人的醫(yī)療救助需求。

二、完善殘疾人社會(huì)保障制度的路徑選擇

（一）更新救助理念，實(shí)現(xiàn)救助社會(huì)化。十七屆五中全會(huì)報(bào)告中提出，要大力發(fā)展慈善事業(yè)，支持殘疾人事業(yè)發(fā)展，健全殘疾人服務(wù)體系。要確立殘疾人保障與殘疾人服務(wù)理念，前者主要是現(xiàn)金津貼方式，后者則是勞務(wù)服務(wù)方式，要重視兩者的有機(jī)結(jié)合。因此，從中國殘疾人事業(yè)的客觀需要出發(fā)，僅靠政府承擔(dān)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。殘疾人社會(huì)保障無疑需要財(cái)政資金的支撐，但更需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的資源和公眾參與的積極性。資金籌集可以多元化，如政府與民間乃至國外，服務(wù)則應(yīng)當(dāng)主要走民間發(fā)展的道路，即動(dòng)員全社會(huì)的力量，支持與鼓勵(lì)民間興辦殘疾人護(hù)理機(jī)構(gòu)等。如果能夠?qū)崿F(xiàn)官民結(jié)合、資金與服務(wù)結(jié)合，不僅可以壯大殘疾人事業(yè)的發(fā)展，而且可以主導(dǎo)或者直接影響其他制度，如計(jì)劃生育中的新生兒出生缺陷干預(yù)、職業(yè)病的預(yù)防、工傷受害者及其他事故致殘者的康復(fù)、老年人的護(hù)理等，使社會(huì)保障與慈善公益事業(yè)走向融合，形成人人關(guān)心、全社會(huì)救助的濃厚氛圍。

（二）提供綜合性救助，把不同項(xiàng)目社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)整合到一體化制度中。在對殘疾人實(shí)行救助時(shí)，要考慮把不同項(xiàng)目的社會(huì)救助制度整合到一體化的制度中，以各類的基本需求為基礎(chǔ)，綜合考慮并及時(shí)提供綜合性援助。所謂綜合性援助，就是在考慮一個(gè)家庭日常所需的醫(yī)療、住房、教育等方面最低費(fèi)用的基礎(chǔ)上，給出一個(gè)綜合的救助金額。這個(gè)金額應(yīng)綜合考慮一個(gè)家庭日常生活的基本需求，因每個(gè)家庭的需求是不同的，所以所得的救助金也應(yīng)各不相同。因此，綜合性救助不僅可以避免由于項(xiàng)目疊加而出現(xiàn)的救助成本過高的現(xiàn)象，也可以更好地滿足受助者的實(shí)際需求。

（三）完善分類救助制度，提高對重度殘疾人的救助標(biāo)準(zhǔn)。對殘疾人實(shí)施分類救助包括兩個(gè)方面，其一，殘疾人與其他弱勢群體相比具有自身的特殊性，因而需要獲得一些特殊服務(wù)，如醫(yī)療救助、康復(fù)等，應(yīng)將殘疾人的低保線同健全人的低保線進(jìn)行重新劃定，殘疾人最低保障標(biāo)準(zhǔn)可提高10個(gè)百分點(diǎn)到20個(gè)百分點(diǎn)，提高后的標(biāo)準(zhǔn)不會(huì)給政府帶來很大的財(cái)政壓力，而且能夠?qū)⒏嗟臍埣踩思{入到最低生活保障體系中。其二，殘疾人群體內(nèi)部也需要根據(jù)殘疾 等級、殘疾類型、年齡等因素實(shí)施不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。因此，分類救助可以將救濟(jì)資源作重新分配，并向更 弱勢者傾斜，這有助于提高政府對特殊低保對象的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，使之更能滿足特殊救助對象的實(shí)際需求。

第五篇：探討檢察委員會(huì)的制度現(xiàn)狀與完善

檢察委員會(huì)的制度現(xiàn)狀與完善

一、檢察委員會(huì)制度概述

為最大限度發(fā)揮集體智慧的作用，在民主集中制原則下對檢察業(yè)務(wù)中遇到的重大疑難復(fù)雜案件和其他重大事項(xiàng)進(jìn)行討論，確保檢察決策的正確性，我國創(chuàng)設(shè)了檢察委員會(huì)制度。它是中國特色檢察制度的主要組成部分，也是我國檢察改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，符合法制現(xiàn)代化所要求的“法律運(yùn)作和法律組織機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代化” [1]。

現(xiàn)行檢察委員會(huì)制度正式產(chǎn)生于新中國成立之初，是具有中國特色的檢察制度的重要組成部分。從歷史的角度考察，檢察委員會(huì)的決策機(jī)制經(jīng)歷了從檢察長制向民主集中制推演的歷史過程。1949年12月制定的《最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定，檢察長是檢察委員會(huì)的主席，檢察委員會(huì)意見不一致時(shí)，檢察長有最后的決定權(quán)，表明了檢察長在檢察委員會(huì)制度中的特殊地位。1954年的《人民檢察院組織法》進(jìn)一步擴(kuò)大了檢察長的權(quán)力，規(guī)定檢察委員會(huì)在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下處理檢察工作中的重大問題。1979年的《人民檢察院組織法》總結(jié)了過去的歷史教訓(xùn)，明確規(guī)定了檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制。此后的有關(guān)組織法或組織條例，對檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制都作了明確規(guī)定。1999 年最高人民檢察院發(fā)出的《關(guān)于改革和加強(qiáng)檢察委員會(huì)工作的通知》以及2008年2月新修訂通過的《檢察委員會(huì)組織條例》(以下稱《組織條例》)對檢察委員會(huì)的決策機(jī)制作了更加具體的規(guī)定。如《組織條例》第11條規(guī)定“檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制，遵循少

數(shù)服從多數(shù)的原則”、“檢察委員會(huì)會(huì)議必須有全體組成人員過半數(shù)出席，才能召開；必須有全體組成人員過半數(shù)同意，才能作出決定”等。2009年10月，最高人民檢察院出臺(tái)《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》，對民主集中制的決策原則和決策程序再次作了強(qiáng)調(diào)和規(guī)范。

二、現(xiàn)行檢察委員會(huì)制度缺陷

檢察委員會(huì)的決策機(jī)制在歷史演進(jìn)中雖然取得了長足進(jìn)步，但從制度層面及實(shí)踐運(yùn)作來看，檢察委員會(huì)制度尤其決策機(jī)制仍然不盡完善。具體表現(xiàn)為決策機(jī)制仍帶有較強(qiáng)的行政色彩、決策主體專業(yè)化不足以及責(zé)任機(jī)制缺失等。隨著新修訂的《組織條例》以及《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》的施行，上述問題雖得到一定程度的改觀，但尚未根本解決。

第一，檢察委員會(huì)的議事規(guī)則仍帶有較濃厚的行政色彩。受檢察機(jī)關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)體制和檢察長負(fù)責(zé)制的影響，現(xiàn)行檢察委員會(huì)制度的行政色彩仍十分濃厚。它們突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面檢察長的行政權(quán)威可能影響甚至左右其他檢察委員會(huì)成員的意見。一些基層檢察院的實(shí)踐表明，檢察長可能違反議事規(guī)則有意或無意地先行表達(dá)出傾向性意見，或者在最后發(fā)表不同于大多數(shù)人的意見后再次征詢其他委員的意見，其他委員基于檢察長的行政權(quán)威可能臨時(shí)改變主張或不再堅(jiān)持自己的意見。另一方面是檢察委員會(huì)議而未決的案件可能通過請示方式報(bào)上級審批，將司法斷案演變?yōu)樾姓Q策?！督M織條例》規(guī)定，地方各級人民檢察院檢察長在討論重大案件或重大問題時(shí)不同意多

數(shù)檢察委員會(huì)委員意見的，可以報(bào)請上一級人民檢察院決定。實(shí)踐中，常出現(xiàn)基層院的請示案件可能經(jīng)三級檢察委員會(huì)研究進(jìn)而嚴(yán)重影響辦案期限的窘?jīng)r，同時(shí)還為法外干擾、基層院推卸責(zé)任、上交矛盾開辟了渠道。

第二，檢察委員會(huì)某些組成人員專業(yè)化不足?，F(xiàn)行檢察委員會(huì)委員的構(gòu)成模式和選任程序不盡科學(xué)合理，影響到檢察委員會(huì)的議決質(zhì)量和效率?！度嗣駲z察院組織法》及《組織條例》對檢察委員會(huì)的組成以及委員任職條件的規(guī)定過于籠統(tǒng)和簡略，委員任期、換屆、資格、權(quán)利義務(wù)等都沒有更詳細(xì)的規(guī)定。由此導(dǎo)致實(shí)踐中通常出現(xiàn)三種類型的問題：一是對檢察委員會(huì)委員的選任機(jī)制不健全，委員資格偏重行政資歷，人員素質(zhì)參差不齊。二是專職委員的專業(yè)化程度不高。2006年，中央在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》中提出各級檢察機(jī)關(guān)可以設(shè)置2名左右的專職委員。實(shí)踐中，有的檢察機(jī)關(guān)忽視專業(yè)素養(yǎng)而將有限的名額用來解決即將退休的干部的職級待遇。三是委員的任期無限制，更新機(jī)制不健全。

第三，決策原則缺乏司法特色。現(xiàn)行檢察委員會(huì)決策機(jī)制在決策規(guī)則以及決定的執(zhí)行力等方面缺乏司法特色，有的方面甚至存在弱化跡象。一是檢察委員會(huì)實(shí)行的民主集中制并不完整，檢察長與其他委員的權(quán)力地位不完全平等。如《人民檢察院組織法》和《組織條例》都規(guī)定，檢察長不同意多數(shù)委員的意見的，并不要求嚴(yán)格按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定，檢察長在此享有其他委員不具備的報(bào)請上級人民檢察院決定的權(quán)力。檢察長可以通過這種特別程序來否定多數(shù)人的意見，這無疑是民主集中制原則的例外。二是檢察長將重大問題可以報(bào)請同級人大常委會(huì)決定之規(guī)定同樣弱化了檢察委員會(huì)決策的司法屬性。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向同級人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，但不能混淆立法與司法在憲法上的職能界分。三是賦予下級機(jī)關(guān)對上級檢察委員會(huì)決定的復(fù)議權(quán)也是缺乏司法屬性的表現(xiàn)。《組織條例》第15條規(guī)定，下級檢察機(jī)關(guān)對上級檢察委員會(huì)決定有不同意見的，可以提請上級檢察委員會(huì)復(fù)議。復(fù)議復(fù)核屬行政程序范疇，將該程序引入檢察委員會(huì)的司法處斷活動(dòng)，無疑影響了檢察委員會(huì)決定的嚴(yán)肅性和執(zhí)行力。

第四，檢察委員會(huì)責(zé)任機(jī)制缺失。對于如何認(rèn)定并追究檢察委員會(huì)的執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任，目前尚無明確規(guī)定。最高人民檢察院出臺(tái)的《檢察人員執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究條例》第12條對集體議決的執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任承擔(dān)僅有原則性的規(guī)定：人民檢察院及其執(zhí)法辦案部門經(jīng)集體討論造成執(zhí)法過錯(cuò)的，由集體討論的主持人和導(dǎo)致錯(cuò)誤決定產(chǎn)生的其他人員分別承擔(dān)責(zé)任。但這個(gè)規(guī)定具體到檢察委員會(huì)應(yīng)如何落實(shí)、如何認(rèn)定并追究委員的執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任尚不明確。檢察委員會(huì)議決案件實(shí)行集體負(fù)責(zé)制，一旦出現(xiàn)執(zhí)法過錯(cuò)往往因追究機(jī)制不健全而集體不負(fù)責(zé)。無責(zé)任則無制約，責(zé)任機(jī)制的缺失意味著決策機(jī)制的不完整，會(huì)嚴(yán)重影響決策主體的責(zé)任心和決策質(zhì)量。

總而言之，由于司法改革的整體理論貯備仍比較薄弱，致使司法改革包括檢察改革仍面對重重矛盾和種種難題。如何改革現(xiàn)行的檢察制度，是事關(guān)檢察事業(yè)發(fā)展、事關(guān)司法改革本質(zhì)命運(yùn)、事關(guān)司法現(xiàn)代化進(jìn)程的重大問題。我國現(xiàn)行的檢察制度是新中國在政權(quán)建設(shè)和法

制建設(shè)進(jìn)程中的歷史性選擇，其產(chǎn)生具有科學(xué)的理論基礎(chǔ)、堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)和深厚的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，具有自身的強(qiáng)大優(yōu)勢和強(qiáng)大的生命力。

三、關(guān)于完善我國檢察委員會(huì)制度的一些設(shè)想

最高人民檢察院按照中央關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革的意見精神，制定了《關(guān)于深化檢察改革2009-2012年工作規(guī)劃》，提出要繼續(xù)深化檢察委員會(huì)制度改革，進(jìn)一步提高檢察委員會(huì)決策的質(zhì)量和效率。檢察委員會(huì)制度改革應(yīng)當(dāng)遵循司法規(guī)律，以民主、高效、權(quán)威為目標(biāo)，重點(diǎn)改革議決方式，優(yōu)化決策體系，兌現(xiàn)責(zé)任機(jī)制。

第一，合理吸納合議制，嚴(yán)格檢察長的“集中”機(jī)制。檢察委員會(huì)制度應(yīng)借鑒吸納審判合議制的合理內(nèi)核，嚴(yán)格檢察長的“集中”機(jī)制，以補(bǔ)強(qiáng)民主集中制原則，實(shí)現(xiàn)決策程序的正當(dāng)化。檢察委員會(huì)的議決機(jī)制要實(shí)現(xiàn)在票權(quán)上的平等性(檢察長的票權(quán)可相對優(yōu)于其他委員)，要適時(shí)引入合議制作為檢察委員會(huì)的決策機(jī)制，使檢察委員會(huì)議決案件更加符合司法活動(dòng)的規(guī)律。

第二，應(yīng)建立檢察委員會(huì)層級議決制度。要嚴(yán)格按照各級檢察院的分工，對屬于本級檢察院分工范圍內(nèi)的決策事項(xiàng)，應(yīng)該做出決策而不能再遞交上級檢察院決策。同時(shí)，對不屬于本級檢察院分工范圍內(nèi)的決策事項(xiàng)，即使是已經(jīng)討論并得出結(jié)果的，也應(yīng)該層報(bào)上級院做決策。

第三，要優(yōu)化檢察委員會(huì)人員組成結(jié)構(gòu)，確保檢察委員會(huì)議事質(zhì)量。一是調(diào)整委員結(jié)構(gòu)，注意員額配比適度，年齡結(jié)構(gòu)合理。嚴(yán)格執(zhí)行《檢察改革三年實(shí)施意見》，真正把業(yè)務(wù)精、議事水平高的優(yōu)秀檢

察官充實(shí)到檢察委員會(huì)中來。二是嚴(yán)格委員的選任程序。選任程序可原則確定為民主推薦、檢察長提名、報(bào)人大任命這一程序；明確委員的任職期限，原則上可與檢察長任期協(xié)調(diào)一致，連任不超過兩屆。

第四，要建立完善責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化檢察委員會(huì)決策責(zé)任。決策意味著風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。建立完善責(zé)任機(jī)制是強(qiáng)化檢察委員會(huì)決策的司法屬性和決策質(zhì)量的重要保障。檢察委員會(huì)決策要敢于兌現(xiàn)責(zé)任，但要建立科學(xué)的責(zé)任追究機(jī)制?？梢匝芯窟m度將集體責(zé)任分解兌現(xiàn)到個(gè)人，在《檢察人員執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究條例》的基礎(chǔ)上制定實(shí)施細(xì)則，明確檢察委員會(huì)委員執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的認(rèn)定、責(zé)任劃分與追究程序，做到追究責(zé)任有依據(jù)。此外，還應(yīng)對檢察委員會(huì)委員進(jìn)行績效管理。委員每年年終都應(yīng)當(dāng)向檢察委員會(huì)以及同級人大常委會(huì)述職；政工部門會(huì)同檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)對委員的履職情況如參會(huì)次數(shù)、發(fā)表意見的情況、紀(jì)律作風(fēng)等進(jìn)行匯總測評，報(bào)給人大作為考評依據(jù)，以此增強(qiáng)委員的決策責(zé)任心，提高決策質(zhì)量。

附：參考文獻(xiàn)

[1]公丕祥．法制現(xiàn)代化研究(第二卷)[M]．南京師范大學(xué)出版社。1996：80—81．