第一篇：2018陜西社區(qū)知識考點大全-各地創(chuàng)新社區(qū)治理的初步探索

自從黨的十八大明確提出推進社區(qū)治理的重大決策以來，各地推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理、培育社區(qū)治理主體、健全社區(qū)治理機制取得了初步的成績，這些先進的經(jīng)驗對于推進社區(qū)治理的進一步發(fā)展有著非常重要的借鑒意義。

(一)北京市：社區(qū)網(wǎng)格化管理將增民政服務(wù) 2014 年，北京市將包括低保、婚姻登記等在內(nèi)的民政服務(wù)也納入社區(qū)“網(wǎng)格”之中。而網(wǎng)格化管理已覆蓋北京市七成街道社區(qū)，2015 年將基本覆蓋全市。北京市將各個社區(qū)劃分為網(wǎng)格，設(shè)立居民“對接”網(wǎng)格員，每個網(wǎng)格的“格長”由居委會主任擔任，書記由街道的科長擔任。而書記也成為了聯(lián)系街道和社區(qū)的紐帶，幫助協(xié)調(diào)解決各類問題，實現(xiàn)“小事不出社區(qū)，大事不出街道”。

(二)江蘇太倉：“政社互動”實踐

2008 年起，太倉市委、市政府成立“政社互動”研究工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織專門力量進行破題攻關(guān)。太倉通過梳理“兩份清單”、簽訂《協(xié)助協(xié)議》、實施“雙向評估”等方式，加快構(gòu)建政社互動、和諧善治的社會管理新格局。太倉通過“政社互動”的實踐，為創(chuàng)新基層社會治理探索了有效途徑，為政府職能的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了契機，開辟了推進基層依法自治的廣闊空間，奠定了社會和諧的基礎(chǔ)。

(三)?？谑校撼闪⑸鐓^(qū)工作站

2014年4月16日，?？谏鐓^(qū)工作站在?？谑旋埲A區(qū)濱海新村掛牌成立，工作站將全面承接和履行政府延伸至社區(qū)的各項社會管理和公共服務(wù)職能。工作站是政府在社區(qū)的公共服務(wù)平臺，在街道(領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，接受社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和居委會的監(jiān)督，每年向社區(qū)居民會議或居民代表會議通報一次工作。社區(qū)工作站的設(shè)立，將進一步明晰工作職責、轉(zhuǎn)變職能，有利于實現(xiàn)行政審批提速，服務(wù)工作前移，解決社區(qū)工作職責不清、體制不暢的問題，提 高管理和服務(wù)水平。

(四)廈門市：“美麗廈門共同締造”實踐

廈門按照“核心在共同，基礎(chǔ)在社區(qū)，關(guān)鍵在激發(fā)群眾參與、凝聚群眾共識、塑造群眾精神，根本在讓群眾滿意、讓群眾幸福”的要求創(chuàng)新理念和方法。通過創(chuàng)新政府治理、發(fā)動群眾參與、塑造社區(qū)精神、激活基層組織、培育社會組織和創(chuàng)新體制機制的方式，認真落實以人為本理念和黨的群眾路線，充分依靠群眾，發(fā)揮群眾主體作用，變政府唱主角為群眾唱主角，變?yōu)槊褡髦鳛橛擅褡鲋鳎儐蜗蚬芾頌槎嘣卫?，形成各主體協(xié)商合作、多手段統(tǒng)籌運用、上下雙向互動的政府主導(dǎo)、社會協(xié)調(diào)、公眾參與的社會治理新格局，真正實現(xiàn)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變。

第二篇：天津社區(qū)工作者考試：各地創(chuàng)新社區(qū)治理的初步探索

天津社區(qū)工作者考試：各地創(chuàng)新社區(qū)治理的初步探索

2015年社區(qū)工作者考試公共基礎(chǔ)、公共行政的功能和原則識考試內(nèi)容主要包括：馬克思主義哲學原理、毛澤東思想概論、中國特色社會主義理論體系、當代中國政府與政治、國家機關(guān)工作人員的職業(yè)道德、法律知識、語文基礎(chǔ)知識和公文寫作、經(jīng)濟知識和科技常識、中國近現(xiàn)代史、世界現(xiàn)代史及其他知識、公共管理與社會工作基礎(chǔ)知識等。下面天津社區(qū)工作者考試網(wǎng)為大家整理了社區(qū)考點大全，希望對考生們有所幫助。

各地創(chuàng)新社區(qū)治理的初步探索

自從黨的十八大明確提出推進社區(qū)治理的重大決策以來，各地推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理、培育社區(qū)治理主體、健全社區(qū)治理機制取得了初步的成績，這些先進的經(jīng)驗對于推進社區(qū)治理的進一步發(fā)展有著非常重要的借鑒意義。

(一)北京市：社區(qū)網(wǎng)格化管理將增民政服務(wù)

2014 年，北京市將包括低保、婚姻登記等在內(nèi)的民政服務(wù)也納入社區(qū)“網(wǎng)格”之中。而網(wǎng)格化管理已覆蓋北京市七成街道社區(qū)，2015 年將基本覆蓋全市。北京市將各個社區(qū)劃分為網(wǎng)格，設(shè)立居民“對接”網(wǎng)格員，每個網(wǎng)格的“格長”由居委會主任擔任，書記由街道的科長擔任。而書記也成為了聯(lián)系街道和社區(qū)的紐帶，幫助協(xié)調(diào)解決各類問題，實現(xiàn)“小事不出社區(qū)，大事不出街道”。

(二)江蘇太倉：“政社互動”實踐

2008 年起，太倉市委、市政府成立“政社互動”研究工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織專門力量進行破題攻關(guān)。太倉通過梳理“兩份清單”、簽訂《協(xié)助協(xié)議》、實施“雙向評估”等方式，加快構(gòu)建政社互動、和諧善治的社會管理新格局。太倉通過“政社互動”的實踐，為創(chuàng)新基層社會治理探索了有效途徑，為政府職能的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了契機，開辟了推進基層依法自治的廣闊空間，奠定了社會和諧的基礎(chǔ)。

(三)?？谑校撼闪⑹讉€社區(qū)工作站

2014年4月16日，?？谑讉€社區(qū)工作站在?？谑旋埲A區(qū)濱海新村掛牌成立，工作站將全面承接和履行政府延伸至社區(qū)的各項社會管理和公共服務(wù)職能。工作站是政府在社區(qū)的公共服務(wù)平臺，在街道(領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，接受社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和居委會的監(jiān)督，每年向社區(qū)居民會議或居民代表會議通報一次工作。社區(qū)工作站的設(shè)立，將進一步明晰工作職責、轉(zhuǎn)變職能，有利于實現(xiàn)行政審批提速，服務(wù)工作前移，解決社區(qū)工作職責不清、體制不暢的問題，提 高管理和服務(wù)水平。

(四)廈門市：“美麗廈門共同締造”實踐

廈門按照“核心在共同，基礎(chǔ)在社區(qū)，關(guān)鍵在激發(fā)群眾參與、凝聚群眾共識、塑造群眾精神，根本在讓群眾滿意、讓群眾幸?！钡囊髣?chuàng)新理念和方法。通過創(chuàng)新政府治理、發(fā)中公教育天津分校地址：天津市和平區(qū)衛(wèi)津路云瑯大廈c座底商（天大東門對面）

動群眾參與、塑造社區(qū)精神、激活基層組織、培育社會組織和創(chuàng)新體制機制的方式，認真落實以人為本理念和黨的群眾路線，充分依靠群眾，發(fā)揮群眾主體作用，變政府唱主角為群眾唱主角，變?yōu)槊褡髦鳛橛擅褡鲋鳎儐蜗蚬芾頌槎嘣卫?，形成各主體協(xié)商合作、多手段統(tǒng)籌運用、上下雙向互動的政府主導(dǎo)、社會協(xié)調(diào)、公眾參與的社會治理新格局，真正實現(xiàn)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變。

中公教育天津分校地址：天津市和平區(qū)衛(wèi)津路云瑯大廈c座底商（天大東門對面）

第三篇：關(guān)于社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新的初步探索

關(guān)于社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新的初步探索

華宏偉

（2004年10月）

（一）早在1993年全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上，時任總書記的江澤民同志就提出統(tǒng)戰(zhàn)工作“形成新氣勢，開創(chuàng)新局面”的要求。他還高屋建瓴地指出：“創(chuàng)新是一個民族的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力，也是一個政黨永葆生機的源泉?！被仨鴼v史，總結(jié)現(xiàn)實，學習領(lǐng)袖教導(dǎo)，我們深切體會到，新時期統(tǒng)一戰(zhàn)線作為黨的一個重要法寶和政治優(yōu)勢、一項長期方針，不但不能丟掉，不能有絲毫削弱，相反，必須不斷加強、發(fā)展和創(chuàng)新。創(chuàng)新，是推動統(tǒng)戰(zhàn)工作前進的巨大力量，是做好新形勢下統(tǒng)戰(zhàn)工作的客觀要求，既使是在統(tǒng)戰(zhàn)對象不多、客觀條件不優(yōu)的社區(qū)，只要堅持改革創(chuàng)新，也能贏得新優(yōu)勢，打開新天地，統(tǒng)戰(zhàn)工作同樣大有作為。

另一方面，還應(yīng)當清醒地看到，新時期城市社區(qū)，近年來確實發(fā)生了太多的變化，給統(tǒng)戰(zhàn)工作帶來許多新情況新問題。隨著企業(yè)轉(zhuǎn)制，大批“單位人”成為“社會人”涌入社區(qū)，下崗失業(yè)人員增多，流動人口膨脹；政府職能

剝離下移，社區(qū)管理服務(wù)任務(wù)加重。特別是非公有制經(jīng)濟長足發(fā)展，私營個體業(yè)主成為主要納稅人和統(tǒng)戰(zhàn)工作重要對象。以光榮轄區(qū)為例。2004年外來流動人口達3000人以上，私營個體業(yè)戶1100戶，占經(jīng)濟總量100%，涌現(xiàn)“科技樓”等黨外知識分子集中居住區(qū)，統(tǒng)戰(zhàn)工作對象發(fā)展到300多人。在這種情況下，社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作還能再滿足于理論上的老調(diào)子，工作上的老樣子，方法上的老框子，墨守成規(guī)嗎？顯然不能。我們必須以開拓進取的精神積極探索創(chuàng)新，這是擺在社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作面前一項艱巨的任務(wù)，也是實現(xiàn)統(tǒng)戰(zhàn)工作突破的必由之路。

（二）胡錦濤總書記曾強調(diào)：“實踐沒有止境，創(chuàng)新也沒有止境，黨的全部理論和工作都要體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性?！鄙鐓^(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新是一項系統(tǒng)工程，必須按照時代要求、社區(qū)工作規(guī)律，在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，創(chuàng)造出適合社區(qū)特點的模式，以實現(xiàn)思想認識的新高度，工作思路的新境界，載體建設(shè)的新進展，方式方法的新變化，工作成效的新提高。

為實現(xiàn)上述“五個新”，我們在實踐中重點探索了三個問題：

一是，創(chuàng)新思路，實現(xiàn)重心轉(zhuǎn)移。針對轄區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人員變化實際，我們確立了“擴大覆蓋，突出主體，重心下移，調(diào)動一切積極因素”的思路，克服“街道統(tǒng)戰(zhàn)對象少，沒有干頭”；“經(jīng)濟建設(shè)是中心，統(tǒng)戰(zhàn)工作排不上號”的認識誤區(qū)，改變只抓上頭，忽視下頭，只抓“三胞”及眷屬，忽視新經(jīng)濟組織、新涌現(xiàn)統(tǒng)戰(zhàn)對象的傾向，做到工作重心由街道向社區(qū)轉(zhuǎn)移，工作對象由傳統(tǒng)人物向私營個體業(yè)主和非黨知識分子轉(zhuǎn)移.尤其是對非公有制企業(yè)，我們堅定地實行民營為主，“放心、放手、放開”的方針，不僅經(jīng)濟上實施優(yōu)惠政策，而且政治上充分信任。每年都召開納稅大戶座談會，及時吸納優(yōu)秀個體私營業(yè)主入黨，大力開展“致富思源，富而思進”教育，經(jīng)常與他們談心，交朋友，增進感情，幫助解決企業(yè)發(fā)展難題，調(diào)動其積極性，使之成為街道經(jīng)濟主體和奉獻社會的主力。據(jù)不完全統(tǒng)計，近三年全街私營企業(yè)支援社區(qū)建設(shè)資金10多萬元，企業(yè)出資建居家養(yǎng)老院9戶，包干貧困戶外30戶。僅2004年企業(yè)支持社區(qū)6萬元，占社區(qū)創(chuàng)收30%。春節(jié)期間6家企業(yè)捐獻米面8600斤，使140戶居民得到救濟。這一成果的取得，是統(tǒng)戰(zhàn)工作重心轉(zhuǎn)移的結(jié)果.，也是社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新的結(jié)果。

二是，創(chuàng)新載體，實現(xiàn)內(nèi)容轉(zhuǎn)變。我們認為，提高社

區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作成效，關(guān)鍵是得民心、順民意，樹立統(tǒng)戰(zhàn)工作威望。為此，必須設(shè)計出豐富多彩、適合社區(qū)工作規(guī)律特點、有利于調(diào)動統(tǒng)戰(zhàn)對象積極性的工作載體，開展富有特色的活動，改變那種說教式的模式，代之以服務(wù)群眾、注重實效、抓熱點解難點、找準切入點的做法?；谶@樣的認識，我們以同心社區(qū)為試點，以建立統(tǒng)戰(zhàn)工作聯(lián)誼會為主要形式，對社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作載體進行了大膽嘗試。四年過去，雖然聯(lián)誼會章程幾經(jīng)修改，人員不斷變化，但“團結(jié)、友誼、奉獻、共建”的宗旨沒變，注重實效的初衷沒變，先后開展了為社區(qū)建設(shè)提一條建議、做一件實事、幫一個貧困戶的“三個一”活動，服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)、服務(wù)綠色社區(qū)、服務(wù)居民的“三服務(wù)”活動，既極大豐富了社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作內(nèi)容，又使統(tǒng)戰(zhàn)工作由一般說教躍升到辦實事、務(wù)實效的層次。經(jīng)聯(lián)誼會牽頭，居民室外健身場所建起來了，象征友誼的同心樹成林了，同心[社區(qū)成為區(qū)綠色社區(qū)和科普社區(qū)。事實說明，統(tǒng)戰(zhàn)工作載體創(chuàng)新是整體創(chuàng)新鏈條的重要一環(huán)，而構(gòu)建“實效型”載體，則更能起到順時適勢的作用，達到虛事實做、常創(chuàng)常新的目的。

三是，創(chuàng)新機制，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)型。過去我們做統(tǒng)戰(zhàn)工作，僅停留在社區(qū)層面，處于封閉狀態(tài)。改建黨工委后，隨著領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)變，對社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作方式也做了積極改

進。除街道專干外，普遍設(shè)立社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)專干，完善統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范，建立黨工委定期討論社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作制度，進一步加強黨對統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)導(dǎo)。尤其是根據(jù)光榮轄區(qū)單位多、企業(yè)多的實際，成立社區(qū)成員單位聯(lián)誼會，將轄區(qū)單位、企事業(yè)統(tǒng)戰(zhàn)工作納入社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)大循環(huán)，擴大覆蓋面，實現(xiàn)哪里有黨組織、哪里有統(tǒng)戰(zhàn)對象，哪里就有統(tǒng)戰(zhàn)工作，基本形成在街道黨工委和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)，以區(qū)域內(nèi)各類統(tǒng)戰(zhàn)對象為主體，共同參與的社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作新格局。

（三）社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的實踐，揭示一個現(xiàn)實的問題，即創(chuàng)新是一個艱苦的過程，也是一項全新的事業(yè)，必然會遇到困難和阻力，也必須有豐富的知識集累作根底。因此我們認為，實現(xiàn)社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的創(chuàng)新，需要具備兩個根本性保證：

第一，樹立強烈的創(chuàng)新意識和勇氣是根本?？梢赃@樣講，舒舒服服搞不了創(chuàng)新，瞻前顧后難于創(chuàng)新，患得患失不可能創(chuàng)新。作為統(tǒng)戰(zhàn)工作者，一定要熱愛這項工作，一定要有求新求變的愿望，并把這種愿望變?yōu)楦母飫?chuàng)新的自覺行動。正象小平同志指出的：“看準了的就大膽地試，大膽地闖”，這樣才能有所突破，有所前進。我們在同心社區(qū)建立統(tǒng)戰(zhàn)聯(lián)誼會，也并非一帆風順，甚至遇到一些人

不理解和非議。但是我們看準了這個載體，堅定了信心，困難就迎刃而解，聯(lián)誼會也越辦越好。反之，如果沒有強烈的意識和勇氣，圖省力，走過場，抱殘守缺，一切成果決不會輕易而得。

第二，扎扎實實學習是基礎(chǔ)。要認識到，統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新說到底是個解放思想、突破前人的問題。只有認真學習，掌握好黨的統(tǒng)戰(zhàn)理論、政策，才能構(gòu)成判斷，下定決心，適應(yīng)實踐發(fā)展，把思想從不合時宜的觀念、做法、體制束縛中解脫出來。因此，掌握多方面知識，適應(yīng)創(chuàng)新需要，是做好社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的基礎(chǔ)和不可少的條件。幾年來，我們正是適應(yīng)這一需要，建立了統(tǒng)戰(zhàn)工作例會、學習制度，多次舉辦統(tǒng)戰(zhàn)知識競賽、理論研討，提高對新時期統(tǒng)戰(zhàn)工作地地位、作用的認識，培養(yǎng)了一支素質(zhì)較好的統(tǒng)戰(zhàn)工作隊伍，才奠定了社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作較好的基礎(chǔ)。這一過程再次證明，抓好學習對實現(xiàn)統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新多么重要。

21世紀是統(tǒng)戰(zhàn)工作再鑄輝煌的世紀，重任在肩。在新的歷史條件下，我們決心發(fā)揚馬克思主義與時俱進的理論品質(zhì)，在開拓中進取，在進取中開拓創(chuàng)新，繼續(xù)譜寫社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的新篇章。

第四篇：社區(qū)治理模式改革探索

社區(qū)治理模式改革探索

（成都理工大學 政治學院，四川 成都610051）

摘 要：現(xiàn)有的治理理論無法為政府主導(dǎo)型的社區(qū)模式改革提供具體的實施途徑，我國社區(qū)治理失靈的現(xiàn)象比比皆是。新公共管理中“政府再造”原則、戰(zhàn)略與工具為我國社區(qū)管理改革提供了可以借鑒的模式，即獲得授權(quán)的社區(qū)、居民驅(qū)使的社區(qū)、協(xié)作型社區(qū)、企業(yè)型社區(qū)與競爭型社區(qū)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)再造；新公共管理；政府再造；社區(qū)治理

中圖分類號：F272；D63-3； 文獻標識碼：A文章編號：1672-8750（2011）04-0022-05 收稿日期：2011-05-25

作者簡介：王菁（1982―），女，四川樂山人，成都理工大學政治學院講師，博士，主要研究方向為政治學理論與公共管理實踐。

20世紀80年代以來，我國城市社區(qū)治理逐步由街居制（國家行政全能主義治理模式）逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)制（合作主義治理模式）。這一轉(zhuǎn)變以治理理論為指導(dǎo)，強調(diào)治理主體多元化，強調(diào)新的社區(qū)管理必須是包括政府、社區(qū)組織、轄區(qū)單位、非政府組織以及社區(qū)居民的治理。在各地探索過程中，涌現(xiàn)出了上海模式、沈陽模式、武漢模式等多種治理形式。然而，盡管模式很多，但我國城市社區(qū)治理失靈現(xiàn)象仍然俯拾皆是。這集中體現(xiàn)在行政權(quán)力職責不明、公民參與度低、社區(qū)服務(wù)競爭性差和非盈利組織缺乏等方面。社區(qū)治理中問題叢生的現(xiàn)實需要實踐界與理論界探索出新的解決途徑，而新公共管理的“政府再造”原則無疑對于我國“社區(qū)再造”具有借鑒作用，可以成為解決我國社區(qū)治理失靈的一劑良藥。

一、我國城市社區(qū)治理現(xiàn)狀

以主導(dǎo)角色作為劃分標準，我國現(xiàn)有社區(qū)治理大致有三種模式：一是居民參與型治理模式，以深圳南山區(qū)月亮灣模式與武漢江漢區(qū)滿春街小夾社區(qū)模式為典型。居民在社區(qū)中發(fā)揮著核心作用，政府功能在于“掌舵”。二是企業(yè)參與型治理模式，以深圳福田區(qū)的蓮花北社區(qū)為典型，物業(yè)管理公司承擔了社區(qū)管理的主要責任，居民也愿意聽從安排。三是行政引導(dǎo)型治理模式，這種模式分布范圍最廣，也最常見，是我國社區(qū)治理的主流模式。但是三種治理模式的背后都有著政府的“魔幻影子”，都是在政府的主導(dǎo)下進行的治理模式變革，居民、企業(yè)、第三組織往往只是被動地參與社區(qū)治理。

政府主導(dǎo)型的治理模式會導(dǎo)致社區(qū)治理嚴重失靈，表現(xiàn)為社區(qū)管理資源的浪費、居民參與積極性不高、參與目標層次較低、社區(qū)管理的低效率以及尋租活動的滋長與蔓延。Bowled 和 Gintis認為負激勵是社區(qū)失靈的原因之一【sup】［1］【/sup】，Banner指出社區(qū)治理的變革需要政府制度和政策上的支持與推動【sup】［2］217【/sup】。我國目前這種政府主導(dǎo)的社區(qū)治理模式進一步強化了政府的角色，將本來屬于人民自我管理、自治性質(zhì)的社區(qū)變成了受各種政府機構(gòu)控制的“泥娃娃”，街道辦與街道黨委在改革中獲得了監(jiān)督監(jiān)察權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)、干部任免權(quán)等【sup】［3］【/sup】，居委會的自治角色難以確定，公民深度參與難以實現(xiàn)，治理效益無法在社區(qū)形成激勵機制。相應(yīng)地，政府壟斷地位造成了非營利性組織和社會自治團體的缺乏，導(dǎo)致社會服務(wù)中介組織的競爭不足。這樣，在“摸著石頭過河”的探索中，我國各級地方政府不但沒有創(chuàng)造社區(qū)治理模式變革的制度環(huán)境，反而成為負激勵的推動者。

治理理論在我國社區(qū)管理改革中“碰了釘子”。盡管“上海模式”、“沈陽模式”、“深圳模式”等等無一例外都宣稱以“治理理論”為指導(dǎo)，然而最終卻都將“多元化、網(wǎng)絡(luò)化”方向的改革變成了政府一家獨大的“控制型社區(qū)治理”改革，使得我國的社區(qū)管理又走回了原來由政府控制的老路。要改變這種狀況，筆者認為必須引入新公共管理理論，利用它的“再造精神”與“再造工具”，對我國的社區(qū)治理進行“社區(qū)再造”。

二、新公共管理理論與“社區(qū)再造”

新公共管理運動是在全球經(jīng)濟問題日益嚴重、西方國家財政危機不斷加劇的背景下興起的，它對政府、企業(yè)與公民角色進行了重新定位，即“以生產(chǎn)者為中心的政府治理轉(zhuǎn)向以消費者為中心的治理。政府應(yīng)以公民為中心而不是以自己為中心”【sup】［4］41【/sup】。新公共管理的思想集中體現(xiàn)為兩種路徑：一是奧斯本的“政府再造”路徑，強調(diào)對公民、社團組織、社區(qū)組織授權(quán)，建議從官僚層級制政府改革為參與及團隊合作的分權(quán)的政府，建立通過市場杠桿進行改革的市場導(dǎo)向的政府等。另一路徑是登哈特夫婦提出的“新公共服務(wù)”路徑，強調(diào)政府的職能是服務(wù)而非“掌舵”，政府應(yīng)該追求公共利益，政府思想上要具有戰(zhàn)略性、行動上要具有民主性，政府應(yīng)該服務(wù)于公民而不是服務(wù)于“顧客”，政府責任并不是單一的，公務(wù)員不應(yīng)當僅僅關(guān)注市場，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令、社會價值觀、政治行為準則、職業(yè)標準和公民利益，應(yīng)重視人而不只是生產(chǎn)率，對公民權(quán)的重視程度要勝過對企業(yè)家精神的重視程度。新公共服務(wù)理論更加關(guān)注民主價值、公共利益和公民的積極參與，提倡實行“以公民為導(dǎo)向”的政府管理。雖然這兩種路徑強調(diào)的側(cè)重點不同，但是都體現(xiàn)了民主、公平與公正，都以實現(xiàn)公共利益為結(jié)果導(dǎo)向。

社區(qū)是地域相對較小、社會經(jīng)濟文化活動比較相似、社會功能相對完整的共同體，其基本涵義是指一個社會功能相對完整的、能夠滿足社區(qū)居民基本生活需要的地域或區(qū)域性組織【sup】［5］【/sup】，因而，社區(qū)管理作為基層公共管理，也伴隨著“政府再造”的改革運動發(fā)生了相應(yīng)的變革。筆者將西方國家利用新公共管理理論所進行的社區(qū)再造改革梳理成了一張簡表（表1），它反映了近些年發(fā)達國家社區(qū)改革的最新動態(tài)。

表1 西方國家社區(qū)管理變革特征比較表

從表1可以看出，西方國家社區(qū)管理的模式再造是在新公共管理運動的背景下發(fā)展起來的【sup】［2］221【/sup】，都體現(xiàn)出社區(qū)授權(quán)、參與決策、協(xié)作管理等“政府再造”特征?？梢?，“政府再造”的原則與戰(zhàn)略同樣適用于“社區(qū)再造”。

首先，根據(jù)公共物品理論，社區(qū)公共物品類似于俱樂部產(chǎn)品，與純公共物品既有相同點也有不同之處。社區(qū)公共物品與純公共物品的共同點在于它也具有多人共同消費和同時消費、成本由集體支付的特性，它也不可能通過市場來提供。但社區(qū)公共物品與純公共物品在受益范圍、需求多樣化、影響復(fù)雜化方面存在差別。社區(qū)公共物品的特殊性使得對它的有效提供需要將競爭機制注入提供服務(wù)中去，需要通過市場力量來進行變革。我們稱之為 “競爭型社區(qū)”。

其次，根據(jù)集體行動理論的邏輯，小集團比大集團更容易獲得集體物品的最優(yōu)水平，增進共榮利益；而且小集團內(nèi)部的個人關(guān)系更加重要，討價還價所帶來的損失要小得多【sup】［6］【/sup】。社區(qū)是社區(qū)成員的“利益共同體”，是一個非營利的社會組織，它是典型的具有共榮利益的小集團。因此，社區(qū)利益的一致性能夠使社區(qū)成為以社區(qū)居民為導(dǎo)向的社區(qū)。社區(qū)不僅僅要“掌舵”而且還要“劃槳”，這需要政府給予社區(qū)充分的授權(quán)。

第三，根據(jù)公民參與理論，公民參與不僅是民主的內(nèi)在要求，而且對政府行政管理有積極的結(jié)果效應(yīng)。對于政府行政實施而言，公民參與能夠“促使政府組織從以自身為中心的決策項目安排轉(zhuǎn)向?qū)で蠊裰С趾褪跈?quán)公民管理的決策安排。同理，不斷拓展的公民參與機會，能夠保證政府的行動鑲嵌于社會之中，而不是強加給社會和公民，這樣就能夠更好地發(fā)揮和強化社會的作用” 【sup】［7］【/sup】。因此，社區(qū)需要對社區(qū)公民負責，同時，也是由公民、社團組織充分參與決策的社區(qū)，其管理方式相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)作式的管理，而非等級式的，即“協(xié)作式社區(qū)”。

表2 政府再造與社區(qū)再造原則對照表

第四，根據(jù)新公共管理理論，“再造”是指對公共體制和公共組織進行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅度提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，并通過變革組織目標、組織激勵、責任機制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化來完成這種轉(zhuǎn)型過程【sup】［8］14【/sup】。“企業(yè)化社區(qū)”也應(yīng)構(gòu)成“社區(qū)再造”的一部分，諸如明確組織目標的核心戰(zhàn)略、創(chuàng)設(shè)績效后果的后果戰(zhàn)略以及相應(yīng)的工具――績效管理、激勵機制等，對于社區(qū)管理同樣適用。

三、我國“社區(qū)再造”的模式選擇

筆者在現(xiàn)有的成功社區(qū)治理經(jīng)驗中提煉出幾種我國社區(qū)改革的可行模式。

（一）獲得授權(quán)的社區(qū)：會站分離模式

社區(qū)要能夠自治并能夠自主地處理社區(qū)事務(wù)，政府行政權(quán)力的放權(quán)就是關(guān)鍵。各級地方政府對于如何治理社區(qū)也進行了有益的嘗試，其中，深圳鹽田實施的“站居分設(shè)”（“會站分離”）模式基本上解決了社區(qū)居委會的行政化問題，在制度上重點厘清了社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)站和社區(qū)工作站之間的關(guān)系，并從組織結(jié)構(gòu)、職能、人員、經(jīng)費和場地等關(guān)鍵環(huán)節(jié)把它們一一分離開來【sup】［9］65【/sup】王連喜指出：“社區(qū)工作站人員由雇員組成，行政關(guān)系隸屬街道辦事處，主要承擔政府交辦的工作。可以把目前已經(jīng)進入到社區(qū)的各項工作分別歸并到社區(qū)組織、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)文化、社區(qū)計生、社區(qū)建設(shè)7項內(nèi)容里，以此作為社區(qū)工作站的主要職能。同時，社區(qū)工作站要協(xié)助社區(qū)居委會處理各項居民事務(wù)，接受社區(qū)居委會協(xié)調(diào)、監(jiān)督和評議，對政府聘任的社區(qū)工作站人員，社區(qū)居委會有推薦和建議解聘的權(quán)力，從而將政府職能從社區(qū)居委會中剝離出來。社區(qū)居委會則由居民按照《中華人民共和國居民委員會組織法》的規(guī)定民主選舉產(chǎn)生，成為實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的社區(qū)居民自治組織，成為居民權(quán)利的表達者和維護者。作為居民權(quán)益維護機構(gòu)，社區(qū)居委會的主要功能是充當政府組織、社會中介組織與居民之間的橋梁，調(diào)動社區(qū)資源進行社區(qū)建設(shè)，將居民的權(quán)利要求轉(zhuǎn)達給政府組織和社會中介組織，并代表居民對政府組織、社區(qū)中介組織的行為進行監(jiān)督。同時通過下設(shè)的各類專業(yè)委員會，按照自助、互助的方式，舉辦社區(qū)公益事業(yè)和社區(qū)服務(wù)活動，為社區(qū)居民服務(wù)。整個過程是協(xié)商、對話、討論、辯論、審議。”【sup】［9］65【/sup】。盡管如前文所述，這些依據(jù)治理理論所進行的改革仍然無法避免政府的“幻影”，但它們也確實創(chuàng)立了“會站分離”模式的雛形――立足社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中政府行政權(quán)力與社區(qū)自治組織居委會權(quán)力的分離，這種模式在新公共管理中被稱為“會站分離再造”，它為政府放權(quán)奠定了結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。會站分離模式是將來我國社區(qū)管理改革的最重要模式。

（二）居民驅(qū)使的社區(qū)：社區(qū)憲章模式

在自治組織中，利益相關(guān)者的共榮利益是組織存在的根源所在，否則，組織的合法性與政策的實施將會遇到障礙。上海竹園休閑中心的修建過程歷時8年，街道辦的“好心”由于沒有征求居民意見和進行信息披露導(dǎo)致休閑中心建設(shè)兩度遭到居民反對。1999年，街道辦事處吸取教訓(xùn)，決定讓公民參與決策，給每戶居民發(fā)出《意見征求書》，召開居民代表會議，2001年由居民投票表決出具體的規(guī)劃方案【sup】【/sup】［10］250-253。在這個過程中，街道辦事處依據(jù)居民的愿望和偏好進行施工，沒有出現(xiàn)居民阻撓施工的事件，居民對于休閑中心的認同度也很高。社區(qū)制度建設(shè)應(yīng)保障居民進行選擇的權(quán)力，包括建立公共服務(wù)項目的居民選擇制度（如上海市盧灣區(qū)的“社區(qū)聽證會”、武漢江漢區(qū)花樓街的“社區(qū)居民論壇”）、確立居民服務(wù)保證制度（即類似于新公共管理運動中的“公民憲章”）【sup】［8］37【/sup】。我們稱這一模式為“社區(qū)憲章模式 ”。從“社區(qū)憲章模式”的相關(guān)規(guī)定中可以發(fā)現(xiàn)《衛(wèi)生憲章》《環(huán)境憲章》《公民參與憲章》等對社區(qū)管理者和服務(wù)提供者提出了詳盡的要求，這樣使得居民可以對服務(wù)提供者實施有效監(jiān)督。因此，“社區(qū)憲章模式”是新公共管理理論在社區(qū)治理實踐上的有益嘗試。目前浙江紹興新昌就已經(jīng)推行著類似的“鄉(xiāng)村典章”模式，“鄉(xiāng)村典章”是由村民公議公決產(chǎn)生，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)對村務(wù)運作機制予以了明確和細化，為農(nóng)民民主權(quán)利的行使提供了充分保障【sup】［11］【/sup】。這種探索無疑具有“社區(qū)憲章”模式的意味，是一種難得的探索，也是我國下一步社區(qū)改革可以采用的有效模式。

（三）企業(yè)型社區(qū)：績效導(dǎo)向模式

企業(yè)型社區(qū)指的是社區(qū)以居民利益為服務(wù)導(dǎo)向，運用績效與激勵工具，確定社區(qū)目標，高效率、高質(zhì)量地滿足居民需要。社區(qū)中的績效管理方式（績效獎勵、精神補償、獎金、增益分享、共享節(jié)余、績效工資、績效合同、效率紅利、績效預(yù)算）與激勵因素（成就感、認可、挑戰(zhàn)性、興趣、責任感、晉升、工資和福利）能夠運用于居委會監(jiān)督和評價中介組織、自治組織，同時也可以在社區(qū)各類組織與人員中付諸實施；另外，街道辦事處也需要以激勵形式對社區(qū)進行獎勵與懲罰，從而推動社區(qū)再造。目前績效型政府運動在我國已經(jīng)開展得如火如荼，但我國的社區(qū)管理改革卻在應(yīng)用績效導(dǎo)向工具方面，遠遠落在了政府改革的后面，這就需要在進一步的改革中大力推行績效導(dǎo)向模式，推進社區(qū)管理改革。

（四）協(xié)作型社區(qū)：居民自治模式

與合作網(wǎng)絡(luò)治理模式一樣，協(xié)作型社區(qū)也倡導(dǎo)反垂直化、反科層制管理，提倡以居民、各類自治組織與政府機構(gòu)的雙向互動為依托，以社區(qū)授權(quán)于居民為主要工具。協(xié)作型社區(qū)的協(xié)作方式往往是社區(qū)根據(jù)情境產(chǎn)生的，其推動力量主要源于居民的物質(zhì)與安全保障需要，“門棟自治”與“院落自治”就是社區(qū)自治組織協(xié)作管理的典型方式。武漢市的“門棟自治”方式是以門棟自管會為依托，通過門棟居民平等協(xié)商來解決門棟公共事務(wù)，形成了社區(qū)治理的多元網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。門棟自治制度在推廣中得到完善，自治趨于制度化、規(guī)范化。它的基礎(chǔ)是建立門棟自管會推選制度，各門棟自管會成員的產(chǎn)生需經(jīng)過“征求門棟居民意見、確定推薦候選人、門棟居民會議或戶代表會議投票表決、選舉結(jié)果報居委會備案”等程序【sup】［12］【/sup】。上海市康健街道形成的塊區(qū)黨支部構(gòu)建了另一種協(xié)作組織結(jié)構(gòu)，它介于街道與社區(qū)支部之間，由相鄰各居民區(qū)黨支部書記或在職黨員志愿者聯(lián)絡(luò)站站長組成。塊區(qū)黨支部主要是針對幾個社區(qū)存在的問題進行監(jiān)督，并開展各類便民活動。它不屬于行政機構(gòu)序列，實際上是對變化的環(huán)境做出的具有嘗試性的調(diào)適【sup】［13］【/sup】。這些探索表明一種基于新公共管理“再造”原則與工具的新社區(qū)管理模式在我國已經(jīng)萌生，它就是居民自治模式。無論從發(fā)達國家經(jīng)驗還是我國已有實踐探索來看，這種自治模式都有著天然的優(yōu)越性，可以解決我國社區(qū)管理中政府干預(yù)過多、居民自治不足的“老大難”問題，是我國社區(qū)管理改革的必不可少的重要模式。

（五）競爭型社區(qū)：簽約購買型模式

將競爭機制引入社區(qū)，使社區(qū)服務(wù)提供者不只是特定的中介組織、社區(qū)服務(wù)站和物業(yè)管理公司，這能夠有效地遏制社區(qū)“尋租”的行為。因為社區(qū)服務(wù)站與各類街道中介組織如果由街道設(shè)立，那么無論是自收自支的全民事業(yè)單位，還是民辦非企業(yè)單位，都是具有壟斷性的社區(qū)服務(wù)提供者。在實踐中，政府購買公共服務(wù)是一個較好的選擇。成都市成華區(qū)通過簽訂合同的方式向工作站委托政務(wù)服務(wù)，上海市普陀區(qū)、浦東區(qū)等也有類似嘗試。賈西津指出，“購買服務(wù)模式能夠成立，除了合同關(guān)系，還有幾個條件：一是購買的必須是一種公共服務(wù)產(chǎn)品，如養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人照料，而不是一項政府職能，如某個部門在社區(qū)的工作；二是購買對象是具有獨立決策權(quán)的組織（企業(yè)或者非營利組織），而不是貫徹政府意志的工作單位，購買的結(jié)果是其終端服務(wù)的實現(xiàn)；三是購買過程是公開、公平、競爭性的，而不是政府將固定財政資金向特定對象的轉(zhuǎn)移”【sup】［14］【/sup】。實際上，這種社區(qū)公私合作關(guān)系就是將公共服務(wù)提供交由市場決定，政府與社區(qū)只是監(jiān)督服務(wù)的一方，居民才是最終評價服務(wù)的終端。這種模式更有利于解決我國社區(qū)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)提供缺位、錯位問題，更有利于節(jié)約成本。在將來我國社區(qū)改革中，凡是有條件的社區(qū)均可以推進這種模式。

四、結(jié)束語

社區(qū)治理作為中國基層自治組織的管理機制，既需要構(gòu)建促進居民、社區(qū)組織與政府良性互動的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，也需要采用推動社區(qū)服務(wù)高效能、社區(qū)機構(gòu)高效率、居民參與高滿意度的一系列治理工具。我國依據(jù)治理理論所進行的社區(qū)改革效果并不理想，它還造成了社區(qū)治理中“政府魔影”問題。新公共管理運動的一系列“再造”原理與工具無疑可以適應(yīng)我國社區(qū)新一輪“再造”改革的需要，“政府再造”的原則、戰(zhàn)略與工具能夠使“社區(qū)再造”進一步具體化、明晰化。

本文根據(jù)新公共管理理論提出了“社區(qū)再造”五項原則，即獲得授權(quán)的社區(qū)、居民驅(qū)使的社區(qū)、企業(yè)型社區(qū)、協(xié)作型社區(qū)、競爭型社區(qū)。在此基礎(chǔ)上提出了我國社區(qū)管理改革可資借鑒的五種模式，即會站分離模式、社區(qū)憲章模式、績效導(dǎo)向模式、居民自治模式、簽約購買型模式。這些模式對于推進我國社區(qū)管理進一步的改革與“再造”無疑具有借鑒意義。

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The Reform of China's Community Governing Models:

Based on New Public Management Theory

WANG Jing

Abstract:The present governance theory couldn't be applied to the urban community governance model, so there is much failurein governing communities.The principles, strategies and tools of Government Reengineering could provide models for community governance, such as warranted community, driven by denizen community, collaborative community, enterprise community and competitive community.Key words:community reengineering new public management Government Reengineering community governance

第五篇：城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索

城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索

20世紀90年代以來，我國城市社會發(fā)展發(fā)生了前所未有的變化：隨著單位人轉(zhuǎn)為社會人，城市社區(qū)成為城市最重要的社會組織方式。我國城市基層社會管理體制逐漸從單位制、街居制走向社區(qū)制。伴隨著城市化進程與住房商品化的進程，城市社會的空間結(jié)構(gòu)急劇變化，大量流動人口涌入城市，城市人口流動也日益增強，使城市社會管理的難度、廣度、復(fù)雜程度進一步加大?，F(xiàn)階段，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，城市社區(qū)管理體制也面臨著新舊體制共處的局面。由于傳統(tǒng)體制在實踐中弊端日益暴露，因此如何改革傳統(tǒng)社區(qū)管理體制，建立新型城市社區(qū)管理新體制成為本研究的出發(fā)點。

一、研究背景與緣起

“社區(qū)”一詞在20世紀30年代被引入中國，而作為一個廣泛使用的名詞始于1986年。當時，民政部為推進城市社會福利工作改革，爭取社會力量參與興辦社會福利事業(yè)，并將后者區(qū)別于民政部門代表國家辦的社會福利，就另起了一個名字，稱之為“社區(qū)服務(wù)”，由此引入了社區(qū)概念。1991年，民政部為了開拓民政工作又提出“社區(qū)建設(shè)”的概念。1998年，國務(wù)院確定民政部在原基層政權(quán)建設(shè)司的基礎(chǔ)上設(shè)立基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，意在推動社區(qū)建設(shè)在全國的發(fā)展。2000年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見，由此帶來了社區(qū)建設(shè)在全國各大城市的廣泛推行。

80年代晚期開始，對計劃經(jīng)濟下的控制型社區(qū)管理模式進行反思和改革，對市場經(jīng)濟制度為基礎(chǔ)的自治型社區(qū)治理體制進行探索，逐漸成為各級政府、學術(shù)界和基層社會共同的探討方向。1999年，民政部在10個城市確定了11個城區(qū)為“社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”，經(jīng)過幾年探索，出現(xiàn)了各具特色的社區(qū)管理新模式，如北京九道灣模式、哈爾濱南崗模式、上海盧灣模式、沈陽模式、江漢模式、杭州模式、深圳蓮花北模式、武漢百步亭模式、成都錦江模式等等。從國家與社會關(guān)系的角度考察，這些模式可概括為：行政主導(dǎo)型、半行政半自治型、企業(yè)主導(dǎo)型、自治型等。與傳統(tǒng)控制型社區(qū)管理模式相比，這些模式在提高社區(qū)自主性方面有了很大進步，但在制度創(chuàng)新的深度上尚有缺欠。

當前中國城市社區(qū)管理體制改革中出現(xiàn)的問題，歸根到底，在于社區(qū)管理體制難以適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型對政府執(zhí)行力、社區(qū)自治能力的需求。1.政府職能轉(zhuǎn)變滯后于社區(qū)自治的發(fā)展。在法理層面，街道辦事處和居民委員會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但在實踐中，指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在這種情況下，居委會的工作只能向政府負責，而不是向居民負責。政府的諸多職能部門為使居委會能更多更好地完成自己委派的工作，實現(xiàn)本部門的工作目標，習慣于用政府部門的體系對居委會工作進行考核、評比，這就造成了居委會工作與群眾實際需求的脫節(jié)，成為基層政權(quán)的行政化組織，背離了社區(qū)自治的本質(zhì)。

2.傳統(tǒng)的城市管理體制下，社區(qū)自治被虛化，社區(qū)淪為行政管理任務(wù)的“腿”，居民委員會的組織機構(gòu)成為與政府機構(gòu)一一對應(yīng)的“小政府機構(gòu)”。北京市有些居民委員會的機構(gòu)就與街道辦事處有著對應(yīng)關(guān)系：街道辦事處的司法科，對應(yīng)居民委員會的人民調(diào)解委員會；街道辦事處的民政科，對應(yīng)居民委員會的社會福利委員會；街道辦事處的城管科，對應(yīng)居民委員會的公共衛(wèi)生委員會；街道辦事處的計劃生育委員會，對應(yīng)居民委員會的計劃生育委員會。居民委員會與街道辦事處不僅是組織機構(gòu)對應(yīng)，而且任務(wù)也對應(yīng)。社區(qū)自治職能和服務(wù)職能未能成為社區(qū)工作的主體內(nèi)容，而是被擱置和虛化。社區(qū)、街道、區(qū)政府管理職責不清，政府職能“越位”與“缺位”并存，挫傷了居民的自治熱情。

3.當前我國各城市社區(qū)自治的實踐過程中，一方面，逐步確立了社區(qū)自治地位；但另一方面，隨著大量行政職能的上交，城市管理體制下的許多權(quán)力、經(jīng)費和資源被政府也一并收回，社區(qū)服務(wù)工作面臨著缺乏資源的尷尬局面。

4.政府職能部門在傳統(tǒng)社區(qū)管理體制下已習慣了把工作任務(wù)下放給社區(qū)，在當前社區(qū)自治的實踐過程中，當大量的行政管理職能被上交，工作量驟然增加，市、區(qū)政府職能部門對這種新的工作局面表現(xiàn)出不理解、不適應(yīng)。離開了基層社區(qū)這條“腿”之后，客觀上確實也面臨著城市管理幅度大為拓寬、管理手段明顯不足、管理能力相形見絀的考驗。

當前，城市社區(qū)管理體制的研究具有重要的社會價值與學術(shù)價值。隨著公民參與水平和基層自治組織自治化程度的不斷提高，公民和非政府公共組織在社區(qū)公共事務(wù)管理中顯示出越來越明顯的作用。社區(qū)管理實踐已成為中國公共管理實踐的重要課題。

二、城市社區(qū)管理體制改革的理論探討

從社區(qū)的形成方式來看，有自然社區(qū)和法定社區(qū)。自然社區(qū)指的是人們在共同生活的基礎(chǔ)上自然形成的社區(qū)，其中包含著人與人之間相互熟識、相互關(guān)懷及相似的文化背景和價值取向等關(guān)系。法定社區(qū)則是人為劃定，注重管理。社區(qū)管理基本以這個層面的社區(qū)作為研究對象，是一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。不同的學者對社區(qū)的理解也存在著很大歧異，概括起來大致有三個理論范式：滕尼斯的社區(qū)社會二元論、麥基文的地域社區(qū)論、桑德斯的綜合論。三個范式雖然存在著概念界定的分歧，但主要含義相對一致，即地域、共同關(guān)系和社會互動。

《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》中指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體?！蓖瑫r，該文件還明確指出了城市社區(qū)的范圍，“目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會的轄區(qū)”。從20世紀80年代以來出版的有關(guān)學術(shù)文獻看，國內(nèi)學者對社區(qū)概念的理解趨于一致，社區(qū)具有一些基本的構(gòu)成要素：具有一定數(shù)量的、以一定社會關(guān)系聯(lián)結(jié)起來的、參與共同社會生活的人群；有一定界限的地域，界限一般來說是比較明確的；有一套相對完善的生活設(shè)施；有一套相互配合的生活制度和管理機構(gòu)；生活在其中的社會成員在情感和心理上具有一定的認同感和歸屬感。

社區(qū)管理就是“管理社區(qū)”，然而，由誰來管理?管理什么?管理性質(zhì)如何?學者們的認識并不一致。有學者認為，社區(qū)管理就是對人們所賴以居住和生活的地域共同體的管理行為。然而，這只是一種現(xiàn)象性表述，尚不足以揭示社區(qū)管理的內(nèi)在屬性，也不足以說明社區(qū)管理的構(gòu)成要素。[1]有人認為，社區(qū)管理就是在政府及其職能部門的指導(dǎo)和幫助下，動員和依靠社區(qū)各方面的力量，對社區(qū)的各項公共事務(wù)和公益事業(yè)進行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)的過程。[2]有人認為，社區(qū)管理是指以促進社區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，滿足社區(qū)居民的物質(zhì)和精神文化生活需要，全面提高生活質(zhì)量和人的素質(zhì)為宗旨，圍繞社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展目標對社區(qū)內(nèi)的社會公共事務(wù)所展開的各項管理工作。[3]綜上幾種定義，社區(qū)管理是指在政府的指導(dǎo)下，社區(qū)職能部門、社區(qū)單位、社區(qū)居民對社區(qū)的各項公共事務(wù)和公益事業(yè)進行的自我管理。

社區(qū)管理體制改革背后透視著國家與社會關(guān)系的變遷。中國城市基層的社區(qū)管理體制改革，反映著政府包辦社會的一元管理體制，轉(zhuǎn)向政府—公民社會—NGO多元社區(qū)治理體制，國家自上而下的單向管理逐漸改革成為政府與社區(qū)協(xié)作的雙向管理模式。不同的社會事務(wù)和公共物品由不同的組織承擔和處理，體現(xiàn)國家－社會－公民三者的良性互動，社區(qū)自治真正讓社區(qū)居委會還原為法定的自治屬性，給公民社會更大的發(fā)展空間，最終有利于形成國家與社會的和諧互動。在國家與社會關(guān)系上，人們常常以對立的眼光來看待兩者關(guān)系，于是產(chǎn)生了所謂的“強國家－弱社會”或“弱國家－強社會”的理論模式。這兩種模式都強調(diào)國家與社會的對立、沖突、矛盾。一方強大就意味著另一方弱小，一方的增長便會帶來另一方的削弱。但若以統(tǒng)一的立場來審視國家與社會關(guān)系，就會發(fā)現(xiàn)國家與社會具有互為因果、相互平等、相互協(xié)作、相互制衡、互利互惠的一致性。當把國家與社會關(guān)系放到政治現(xiàn)代化歷史中考察時，就會發(fā)現(xiàn)，在這一進程中，雖然國家與社會之間存在著對立的一面，但它們又是互為條件、互相依存、互相型塑，最終目標是實現(xiàn)國家與社會的共同發(fā)展。

社區(qū)管理體制改革也體現(xiàn)治理變革。治理意味著“統(tǒng)治的含義發(fā)生了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會?！盵4]治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅森瑙在代表作《沒有政府統(tǒng)治的治理》、《21世紀的治理》等文中將治理定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機制。與統(tǒng)治不同，治理指一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。[5]治理強調(diào)以多元的調(diào)和為基礎(chǔ)。這種多元性，不僅表現(xiàn)在政府與社會、市場之間的分權(quán)，權(quán)威分散于政府與非政府的各個領(lǐng)域，而且表現(xiàn)在政府本身各個層級之間的相對獨立和自主?？偠灾?，現(xiàn)代政府正日益從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治。統(tǒng)治追求的是統(tǒng)治利益的最大化，而治理的目標則在于最大限度地追求公共利益。統(tǒng)治權(quán)威是政府，施威方式通過自上而下的發(fā)號施令，施威領(lǐng)域是在國家界限之內(nèi)。治理通過由公民社會組織、NGO與政府部門、私營經(jīng)濟部門等多元治理主體間建立合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系來共同實現(xiàn)對公共事務(wù)的更有效率的管理。

三、“行政、統(tǒng)籌、自治之三元復(fù)合體制”的結(jié)構(gòu)與內(nèi)涵

在國內(nèi)社區(qū)管理體制改革的實踐模式的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)結(jié)合中國國情，汲取已有理論，思考中國特色的城市社區(qū)治理。中西方政治體制不同，國家－社會關(guān)系的形態(tài)存在差異，社區(qū)管理作為國家管理的末梢，在很大程度上體現(xiàn)著國家政治體制的印記。中國社區(qū)管理體制改革是以黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，并且是黨為在新時期解放思想，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，而推行的治國策略的一部分，因此必然存在與西方社區(qū)管理體制不同的內(nèi)在邏輯。在我國當前“強國家－弱社會”結(jié)構(gòu)中，轉(zhuǎn)型時期的社區(qū)治理應(yīng)體現(xiàn)為：行政力量與社會力量的彈性互動，專業(yè)行政與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的結(jié)合，從而形成“行政、統(tǒng)籌、自治之三元復(fù)合體制”（見下圖）。該體制具有彈性，三種力量隨著國家—社會關(guān)系的變化而相應(yīng)發(fā)生變化。

（一）社區(qū)自治與雙重動力

從國家－社會理論來看，社會權(quán)力是邏輯上的終極權(quán)力，政府權(quán)力是社會權(quán)力主體委托的產(chǎn)物。自治權(quán)力是社會固有的權(quán)力運作方式，而政府權(quán)力是社會權(quán)力的委托和讓渡，因此，社區(qū)自治權(quán)力來源于社會權(quán)力本身，而不是政府的“恩賜”。在“社會自治”理念下，社會權(quán)力主體在實現(xiàn)社會權(quán)力主體利益的運作過程中可以直接運作，即共同團體中所有成員直接共同決定公共事務(wù)。實現(xiàn)社會公共利益，“自治是指某個人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨對其行為和命運負責的一種狀態(tài)”。[6] “社區(qū)管理”與傳統(tǒng)管理模式不同，強調(diào)“共同管理、共同服務(wù)”，“自治”與“服務(wù)”是“社區(qū)管理”的核心內(nèi)容。社區(qū)自治既是世界經(jīng)驗，也是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢。在現(xiàn)代國家－社會關(guān)系結(jié)構(gòu)中，社區(qū)作為居民自己的家園，無論從本質(zhì)還是從實踐來看，社區(qū)自治應(yīng)該成為社區(qū)管理體制改革的基本方向。在社區(qū)中，社區(qū)居民既是社區(qū)管理的主體，又是社區(qū)管理的客體。社區(qū)成員既有權(quán)利對社區(qū)建設(shè)與管理提出要求，又要為社區(qū)的建設(shè)與管理盡自己的義務(wù)。

我國城市社區(qū)發(fā)展來源于兩種力量的推動：一是從上至下的政府推進；二是從下至上的社會推進。從政府推進來看，各級地方政府在城市社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。自20世紀90年代中后期開始，在地方政府的主導(dǎo)與推動下，北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市通過政府組織，設(shè)立了26個“全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”，形成了若干種代表性的城市社區(qū)治理模式。地方政府官員希望通過制度創(chuàng)新，建設(shè)社區(qū)治理的“示范區(qū)”，從而實現(xiàn)體制優(yōu)化與政績改善之雙重目標。

從社會推進來看，社區(qū)自治的興起源于國家－社會關(guān)系的轉(zhuǎn)型，我國改革開放的過程，正是政府還權(quán)與社會，還權(quán)與民的過程。政府從包攬一切經(jīng)濟與社會事務(wù)的全能政府，逐漸向有限政府轉(zhuǎn)型，通過推進行政審批制度改革，還權(quán)與社會，進行職能重配。在這一過程中，市場調(diào)節(jié)與社會自治的空間不斷擴大，基層民眾的參與意識、民主意識與法治意識逐步增強，社會與民間力量逐漸成為社區(qū)建設(shè)的重要推動力。從總體上來看，目前，“社區(qū)建設(shè)的興起，一方面是我國社會經(jīng)濟、政治發(fā)展到一定階段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要強力推動的結(jié)果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展開的。這種路徑選擇必然導(dǎo)致社區(qū)行政化傾向的產(chǎn)生。要改變這一狀況，就必須對政府的角色和社區(qū)的性質(zhì)進行合理的界定”。[7]社會自身與政府推進構(gòu)成當前我國社區(qū)發(fā)展的兩股重要力量，這兩股力量若能形成“合力”，將使社區(qū)體制改革快速推進，并實現(xiàn)政府和社會的“共治”與“雙贏”。

（二）職能均衡配置：行政、統(tǒng)籌與自治的三元復(fù)合體制

社區(qū)管理體制不是割裂的，而是置于區(qū)政府－街道－社區(qū)聯(lián)動的系統(tǒng)中，形成有機聯(lián)系的整體。社區(qū)管理體制的核心問題在于結(jié)構(gòu)（機構(gòu)）－職能的調(diào)整、重配、優(yōu)化，即如何才能在三大組織結(jié)構(gòu)之間實現(xiàn)職能的最優(yōu)配置。作為公共權(quán)力的政府主要職能在于提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，實現(xiàn)特定的經(jīng)濟管理與社會管理職能。盡管政府職能的范疇與方式，伴隨著我國審批制度改革的推進，在不同歷史時期不斷變化，但在特定歷史時期，政府職能的“總盤子”總是一定的，如何將職能的“總盤子”最優(yōu)配置，使區(qū)政府、街道、社區(qū)各自的“天然優(yōu)勢”能得到充分發(fā)揮，以達到資源配置的帕累托最優(yōu)與最高制度績效?這是研究的出發(fā)點與核心。政府、街道、社區(qū)三者職能的“總盤子”包括五大核心職能：政治控制職能、行政管理職能、公共服務(wù)職能、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能、自治職能。1.社區(qū)自治與基層行政功能的實現(xiàn)途徑

社區(qū)自治的前提在于專業(yè)性行政功能的剝離。在深圳鹽田模式中，改革方案將居委會承擔的行政、自治和服務(wù)三種功能進行分化，把政府行政職能和公共服務(wù)功能從居委會中剝離出來，賦予社區(qū)工作站（與社區(qū)居委會平行的政府組織）；把自治職能交還給社區(qū)服務(wù)站，同時由居民直選產(chǎn)生憲法規(guī)定的基層群眾性自治組織——社區(qū)居委會來履行社區(qū)自治功能，以此來理順政府與社區(qū)關(guān)系的制度設(shè)計。

在社區(qū)管理體制改革中，一個重要的問題是：政府在離開了社區(qū)的“腿”之后，如何解決城市管理的有效性?建議如下：（1）政府職能部門可直接向社區(qū)派出機構(gòu)或人員，受理和處理行政事務(wù)，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服務(wù)送上門。（2）政府職能部門在街道設(shè)立分支機構(gòu)或派出人員，或者在街道設(shè)各職能部門人員集中辦理業(yè)務(wù)的社區(qū)服務(wù)大廳。（3）在區(qū)一級建立各部門集中辦理業(yè)務(wù)的政務(wù)中心，并與職能部門開門辦公相結(jié)合，有些事務(wù)可以讓居民直接上政務(wù)中心去辦理，有些難以集中的事務(wù)則留在職能部門讓居民上門來辦理。（4）把政府行政職能和公共服務(wù)功能從居委會中剝離出來，創(chuàng)建與社區(qū)居委會平行的政府派出組織——社區(qū)工作站。這樣，在區(qū)、街道、社區(qū)三個層面，都可建立起政府職能部門獨立承擔行政職能的新機制，使社區(qū)從“行政的腿”中擺脫出來，這是社區(qū)自治的前提。

2.街道辦的統(tǒng)籌職能定位與關(guān)系重構(gòu)

1954年制定的《街道辦事處組織條例》是當前街道辦事處開展工作的法律依據(jù)。而當前街道辦事處的職能遠超出《條例》規(guī)定的三項，包括街道經(jīng)濟、城市管理、民政、福利、社區(qū)服務(wù)、人口（包括外來人口）管理、社會治安、街道黨的建設(shè)、指導(dǎo)居委會、社區(qū)精神文明建設(shè)等。街道辦事處在操作層面上已經(jīng)成為一級準政府，使得中國城市管理組織構(gòu)架由理論上的“二級政府，三級管理”，演變成實際操作中的“三級政府、四級管理”的復(fù)雜局面。隨著社區(qū)自治組織的完善和自治能力的增強，街道組織體系和管理體制改革提上日程?！敖值擂k”的改革主要有三種設(shè)想：一是將“街道辦”改成一級政府；二是恢復(fù)“街道辦”派出機關(guān)的性質(zhì)；三是撤銷“街道辦”的建制，如青島市市北區(qū)浮山后社區(qū)、南京市白下區(qū)淮海路社區(qū)、北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)等。[8]我們認為，街道不應(yīng)再作為一級準政府組織，但也不宜取消，否則，區(qū)政府要直接面對的社區(qū)數(shù)量過多，管理幅度過大，必然制約管理效率。基本思路是保留街道這一級組織，改革街道管理體制和組織體系；剝離街道辦事處專業(yè)管理職責，推進政府部門專業(yè)管理到位。街道辦的改革思路：保留、精簡，剝離專業(yè)管理職能，塑造溝通平臺。

保留街道辦，改革街道管理體制和組織體系。街道不再作為一級準政府組織，而定位成區(qū)政府與社區(qū)之間溝通聯(lián)系的平臺，區(qū)政府進行城市綜合治理的一個整合資源、聯(lián)合行動的平臺。在目前城市社區(qū)自治不斷推進的情況下，為繼續(xù)發(fā)揮黨和政府對社區(qū)自治的引導(dǎo)和支持作用，需要街道代表區(qū)政府對下轄社區(qū)進行工作指導(dǎo)和信息溝通，及時把情況反映給區(qū)政府作為決策依據(jù)；另一方面，在社區(qū)上交了大部分行政職能，而政府職能部門由于人員有限，不可能對所有社區(qū)管理一插到底的情況下，很容易出現(xiàn)城市管理的空白地帶，這需要街道作為一個層級，加強其對轄區(qū)范圍的城市管理事務(wù)進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法的作用。

剝離街道辦事處專業(yè)管理職責，推進政府部門專業(yè)管理到位。堅持街道辦事處作為政府派出機構(gòu)的職能，進一步明確街道辦事處的職責定位。街道辦事處的主要職責是：根據(jù)區(qū)政府的授權(quán)，統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展，監(jiān)督專業(yè)管理，組織公共服務(wù)，指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)。街道辦事處要堅持區(qū)政府派出機構(gòu)的職能，逐步剝離專業(yè)管理事項，切實加強綜合管理和對公共服務(wù)的組織工作。一是清理街道辦事處目前承擔的行政管理事項，按照綜合管理、專業(yè)管理、協(xié)助管理等類別進行分類。二是進行街道層面的政府管理機構(gòu)整合。一方面要根據(jù)基層管理的需要，區(qū)政府專業(yè)管理部門建立必要的工作機構(gòu)或工作機制，將原來設(shè)在街道辦事處內(nèi)部的科室改為站所，切實負起基層專業(yè)管理和服務(wù)的責任；另一方面街道辦事處要在剝離專業(yè)管理職責的前提下，根據(jù)自身承擔的職能，進行內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整，減少與專業(yè)管理部門對應(yīng)的科室，實行“大科制”，加強綜合管理和組織公共服務(wù)的部門。街道不再設(shè)立政府職能部門的對口機構(gòu)，只保留街道黨工委和街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、辦公室、城市綜合治理委員會以及社區(qū)服務(wù)委員會等機構(gòu)和人員即可。

專業(yè)行政與街道辦是何關(guān)系?在“行政歸行政，自治歸自治”原則下，街道辦根據(jù)區(qū)政府的授權(quán)，統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展，成為區(qū)政府進行城市綜合治理的一個整合資源、聯(lián)合行動的平臺，成為區(qū)政府與社區(qū)之間溝通聯(lián)系的渠道。街道辦與社區(qū)之間是何關(guān)系?街道辦與社區(qū)之間關(guān)系應(yīng)按法律要求，回歸于指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》第2條規(guī)定：不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)開展工作。由此可見，城市基層政權(quán)及其派出機關(guān)（街道辦事處）與居委會是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也不是上級與下級的關(guān)系。所謂指導(dǎo)，就是在工作上給予指點和引導(dǎo)，提出原則性意見，把握方向；所謂支持，就是給予政策、思想、輿論與人員等方面的支持和幫助。

3.社區(qū)自治與政府管理的動態(tài)均衡

在社區(qū)實現(xiàn)自治后，社區(qū)自治與政府管理是何關(guān)系?筆者反對社區(qū)行政化的傳統(tǒng)思維，也不認同完全排斥政府參與、不顧社區(qū)自治能力地推行社區(qū)自治。社區(qū)自治的范疇與程度，應(yīng)依據(jù)我國各城市中社區(qū)的特定自身資源，即經(jīng)濟發(fā)展水平、社區(qū)自治能力和政府公共管理能力，在政府行政管理與社區(qū)自治之間實現(xiàn)權(quán)能的均衡配置。社區(qū)自治意味著社區(qū)逐漸地履行社區(qū)建設(shè)的“劃槳”功能，自我管理社區(qū)的各項公共事務(wù)和公益事業(yè)，包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)經(jīng)濟等具體內(nèi)容。社區(qū)自治并不是對政府的排斥，兩者之間應(yīng)是新型合作關(guān)系而非對立關(guān)系。新型合作關(guān)系就是在“行政歸行政，自治歸自治”的前提下，分工協(xié)作、相互配合、相互支持，共同實現(xiàn)“良治”。即使在社區(qū)自治下，政府依然要履行起社區(qū)建設(shè)的“掌舵”功能，主要包括：指導(dǎo)社區(qū)工作、撥款支持社區(qū)自治、培育社會自治組織的成長。政府管理功能與社區(qū)自治服務(wù)功能兩者間的比例，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平與社區(qū)自治能力提高而動態(tài)變化；政府與社區(qū)權(quán)能分配的黃金分割點，隨著差異性的社區(qū)資源結(jié)構(gòu)而動態(tài)位移。當社區(qū)不完全具備自治能力和條件時，政府應(yīng)當在社區(qū)建設(shè)中承擔更多的權(quán)能，并培育社區(qū)自治能力生長；當社區(qū)建設(shè)在實踐中逐步具備了成熟的治理能力，政府權(quán)力自然得以逐漸退出。這樣的職能定位使區(qū)政府－街道－社區(qū)之間形成和諧－高效關(guān)系，使區(qū)政府、街道、社區(qū)各自的“天然優(yōu)勢”能得到充分發(fā)揮，以達到資源配置的帕累托最優(yōu)與最高制度績效。