第一篇：2018陜西社區(qū)知識(shí)考點(diǎn)大全-各地創(chuàng)新社區(qū)治理的初步探索

自從黨的十八大明確提出推進(jìn)社區(qū)治理的重大決策以來(lái)，各地推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理、培育社區(qū)治理主體、健全社區(qū)治理機(jī)制取得了初步的成績(jī)，這些先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于推進(jìn)社區(qū)治理的進(jìn)一步發(fā)展有著非常重要的借鑒意義。

(一)北京市：社區(qū)網(wǎng)格化管理將增民政服務(wù) 2014 年，北京市將包括低保、婚姻登記等在內(nèi)的民政服務(wù)也納入社區(qū)“網(wǎng)格”之中。而網(wǎng)格化管理已覆蓋北京市七成街道社區(qū)，2015 年將基本覆蓋全市。北京市將各個(gè)社區(qū)劃分為網(wǎng)格，設(shè)立居民“對(duì)接”網(wǎng)格員，每個(gè)網(wǎng)格的“格長(zhǎng)”由居委會(huì)主任擔(dān)任，書(shū)記由街道的科長(zhǎng)擔(dān)任。而書(shū)記也成為了聯(lián)系街道和社區(qū)的紐帶，幫助協(xié)調(diào)解決各類問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“小事不出社區(qū)，大事不出街道”。

(二)江蘇太倉(cāng)：“政社互動(dòng)”實(shí)踐

2008 年起，太倉(cāng)市委、市政府成立“政社互動(dòng)”研究工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織專門力量進(jìn)行破題攻關(guān)。太倉(cāng)通過(guò)梳理“兩份清單”、簽訂《協(xié)助協(xié)議》、實(shí)施“雙向評(píng)估”等方式，加快構(gòu)建政社互動(dòng)、和諧善治的社會(huì)管理新格局。太倉(cāng)通過(guò)“政社互動(dòng)”的實(shí)踐，為創(chuàng)新基層社會(huì)治理探索了有效途徑，為政府職能的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了契機(jī)，開(kāi)辟了推進(jìn)基層依法自治的廣闊空間，奠定了社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。

(三)海口市：成立社區(qū)工作站

2014年4月16日，海口社區(qū)工作站在?？谑旋埲A區(qū)濱海新村掛牌成立，工作站將全面承接和履行政府延伸至社區(qū)的各項(xiàng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。工作站是政府在社區(qū)的公共服務(wù)平臺(tái)，在街道(領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，接受社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和居委會(huì)的監(jiān)督，每年向社區(qū)居民會(huì)議或居民代表會(huì)議通報(bào)一次工作。社區(qū)工作站的設(shè)立，將進(jìn)一步明晰工作職責(zé)、轉(zhuǎn)變職能，有利于實(shí)現(xiàn)行政審批提速，服務(wù)工作前移，解決社區(qū)工作職責(zé)不清、體制不暢的問(wèn)題，提 高管理和服務(wù)水平。

(四)廈門市：“美麗廈門共同締造”實(shí)踐

廈門按照“核心在共同，基礎(chǔ)在社區(qū)，關(guān)鍵在激發(fā)群眾參與、凝聚群眾共識(shí)、塑造群眾精神，根本在讓群眾滿意、讓群眾幸?！钡囊髣?chuàng)新理念和方法。通過(guò)創(chuàng)新政府治理、發(fā)動(dòng)群眾參與、塑造社區(qū)精神、激活基層組織、培育社會(huì)組織和創(chuàng)新體制機(jī)制的方式，認(rèn)真落實(shí)以人為本理念和黨的群眾路線，充分依靠群眾，發(fā)揮群眾主體作用，變政府唱主角為群眾唱主角，變?yōu)槊褡髦鳛橛擅褡鲋鳎儐蜗蚬芾頌槎嘣卫?，形成各主體協(xié)商合作、多手段統(tǒng)籌運(yùn)用、上下雙向互動(dòng)的政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與的社會(huì)治理新格局，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變。

第二篇：天津社區(qū)工作者考試：各地創(chuàng)新社區(qū)治理的初步探索

天津社區(qū)工作者考試：各地創(chuàng)新社區(qū)治理的初步探索

2015年社區(qū)工作者考試公共基礎(chǔ)、公共行政的功能和原則識(shí)考試內(nèi)容主要包括：馬克思主義哲學(xué)原理、毛澤東思想概論、中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系、當(dāng)代中國(guó)政府與政治、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的職業(yè)道德、法律知識(shí)、語(yǔ)文基礎(chǔ)知識(shí)和公文寫作、經(jīng)濟(jì)知識(shí)和科技常識(shí)、中國(guó)近現(xiàn)代史、世界現(xiàn)代史及其他知識(shí)、公共管理與社會(huì)工作基礎(chǔ)知識(shí)等。下面天津社區(qū)工作者考試網(wǎng)為大家整理了社區(qū)考點(diǎn)大全，希望對(duì)考生們有所幫助。

各地創(chuàng)新社區(qū)治理的初步探索

自從黨的十八大明確提出推進(jìn)社區(qū)治理的重大決策以來(lái)，各地推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理、培育社區(qū)治理主體、健全社區(qū)治理機(jī)制取得了初步的成績(jī)，這些先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于推進(jìn)社區(qū)治理的進(jìn)一步發(fā)展有著非常重要的借鑒意義。

(一)北京市：社區(qū)網(wǎng)格化管理將增民政服務(wù)

2014 年，北京市將包括低保、婚姻登記等在內(nèi)的民政服務(wù)也納入社區(qū)“網(wǎng)格”之中。而網(wǎng)格化管理已覆蓋北京市七成街道社區(qū)，2015 年將基本覆蓋全市。北京市將各個(gè)社區(qū)劃分為網(wǎng)格，設(shè)立居民“對(duì)接”網(wǎng)格員，每個(gè)網(wǎng)格的“格長(zhǎng)”由居委會(huì)主任擔(dān)任，書(shū)記由街道的科長(zhǎng)擔(dān)任。而書(shū)記也成為了聯(lián)系街道和社區(qū)的紐帶，幫助協(xié)調(diào)解決各類問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“小事不出社區(qū)，大事不出街道”。

(二)江蘇太倉(cāng)：“政社互動(dòng)”實(shí)踐

2008 年起，太倉(cāng)市委、市政府成立“政社互動(dòng)”研究工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織專門力量進(jìn)行破題攻關(guān)。太倉(cāng)通過(guò)梳理“兩份清單”、簽訂《協(xié)助協(xié)議》、實(shí)施“雙向評(píng)估”等方式，加快構(gòu)建政社互動(dòng)、和諧善治的社會(huì)管理新格局。太倉(cāng)通過(guò)“政社互動(dòng)”的實(shí)踐，為創(chuàng)新基層社會(huì)治理探索了有效途徑，為政府職能的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了契機(jī)，開(kāi)辟了推進(jìn)基層依法自治的廣闊空間，奠定了社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。

(三)?？谑校撼闪⑹讉€(gè)社區(qū)工作站

2014年4月16日，?？谑讉€(gè)社區(qū)工作站在?？谑旋埲A區(qū)濱海新村掛牌成立，工作站將全面承接和履行政府延伸至社區(qū)的各項(xiàng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。工作站是政府在社區(qū)的公共服務(wù)平臺(tái)，在街道(領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，接受社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和居委會(huì)的監(jiān)督，每年向社區(qū)居民會(huì)議或居民代表會(huì)議通報(bào)一次工作。社區(qū)工作站的設(shè)立，將進(jìn)一步明晰工作職責(zé)、轉(zhuǎn)變職能，有利于實(shí)現(xiàn)行政審批提速，服務(wù)工作前移，解決社區(qū)工作職責(zé)不清、體制不暢的問(wèn)題，提 高管理和服務(wù)水平。

(四)廈門市：“美麗廈門共同締造”實(shí)踐

廈門按照“核心在共同，基礎(chǔ)在社區(qū)，關(guān)鍵在激發(fā)群眾參與、凝聚群眾共識(shí)、塑造群眾精神，根本在讓群眾滿意、讓群眾幸福”的要求創(chuàng)新理念和方法。通過(guò)創(chuàng)新政府治理、發(fā)中公教育天津分校地址：天津市和平區(qū)衛(wèi)津路云瑯大廈c座底商（天大東門對(duì)面）

動(dòng)群眾參與、塑造社區(qū)精神、激活基層組織、培育社會(huì)組織和創(chuàng)新體制機(jī)制的方式，認(rèn)真落實(shí)以人為本理念和黨的群眾路線，充分依靠群眾，發(fā)揮群眾主體作用，變政府唱主角為群眾唱主角，變?yōu)槊褡髦鳛橛擅褡鲋?，變單向管理為多元治理，形成各主體協(xié)商合作、多手段統(tǒng)籌運(yùn)用、上下雙向互動(dòng)的政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與的社會(huì)治理新格局，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變。

中公教育天津分校地址：天津市和平區(qū)衛(wèi)津路云瑯大廈c座底商（天大東門對(duì)面）

第三篇：關(guān)于社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新的初步探索

關(guān)于社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新的初步探索

華宏偉

（2004年10月）

（一）早在1993年全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上，時(shí)任總書(shū)記的江澤民同志就提出統(tǒng)戰(zhàn)工作“形成新氣勢(shì)，開(kāi)創(chuàng)新局面”的要求。他還高屋建瓴地指出：“創(chuàng)新是一個(gè)民族的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，也是一個(gè)政黨永葆生機(jī)的源泉?！被仨鴼v史，總結(jié)現(xiàn)實(shí)，學(xué)習(xí)領(lǐng)袖教導(dǎo)，我們深切體會(huì)到，新時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線作為黨的一個(gè)重要法寶和政治優(yōu)勢(shì)、一項(xiàng)長(zhǎng)期方針，不但不能丟掉，不能有絲毫削弱，相反，必須不斷加強(qiáng)、發(fā)展和創(chuàng)新。創(chuàng)新，是推動(dòng)統(tǒng)戰(zhàn)工作前進(jìn)的巨大力量，是做好新形勢(shì)下統(tǒng)戰(zhàn)工作的客觀要求，既使是在統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象不多、客觀條件不優(yōu)的社區(qū)，只要堅(jiān)持改革創(chuàng)新，也能贏得新優(yōu)勢(shì)，打開(kāi)新天地，統(tǒng)戰(zhàn)工作同樣大有作為。

另一方面，還應(yīng)當(dāng)清醒地看到，新時(shí)期城市社區(qū)，近年來(lái)確實(shí)發(fā)生了太多的變化，給統(tǒng)戰(zhàn)工作帶來(lái)許多新情況新問(wèn)題。隨著企業(yè)轉(zhuǎn)制，大批“單位人”成為“社會(huì)人”涌入社區(qū)，下崗失業(yè)人員增多，流動(dòng)人口膨脹；政府職能

剝離下移，社區(qū)管理服務(wù)任務(wù)加重。特別是非公有制經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)足發(fā)展，私營(yíng)個(gè)體業(yè)主成為主要納稅人和統(tǒng)戰(zhàn)工作重要對(duì)象。以光榮轄區(qū)為例。2004年外來(lái)流動(dòng)人口達(dá)3000人以上，私營(yíng)個(gè)體業(yè)戶1100戶，占經(jīng)濟(jì)總量100%，涌現(xiàn)“科技樓”等黨外知識(shí)分子集中居住區(qū)，統(tǒng)戰(zhàn)工作對(duì)象發(fā)展到300多人。在這種情況下，社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作還能再滿足于理論上的老調(diào)子，工作上的老樣子，方法上的老框子，墨守成規(guī)嗎？顯然不能。我們必須以開(kāi)拓進(jìn)取的精神積極探索創(chuàng)新，這是擺在社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作面前一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)戰(zhàn)工作突破的必由之路。

（二）胡錦濤總書(shū)記曾強(qiáng)調(diào)：“實(shí)踐沒(méi)有止境，創(chuàng)新也沒(méi)有止境，黨的全部理論和工作都要體現(xiàn)時(shí)代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性?！鄙鐓^(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須按照時(shí)代要求、社區(qū)工作規(guī)律，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，創(chuàng)造出適合社區(qū)特點(diǎn)的模式，以實(shí)現(xiàn)思想認(rèn)識(shí)的新高度，工作思路的新境界，載體建設(shè)的新進(jìn)展，方式方法的新變化，工作成效的新提高。

為實(shí)現(xiàn)上述“五個(gè)新”，我們?cè)趯?shí)踐中重點(diǎn)探索了三個(gè)問(wèn)題：

一是，創(chuàng)新思路，實(shí)現(xiàn)重心轉(zhuǎn)移。針對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人員變化實(shí)際，我們確立了“擴(kuò)大覆蓋，突出主體，重心下移，調(diào)動(dòng)一切積極因素”的思路，克服“街道統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象少，沒(méi)有干頭”；“經(jīng)濟(jì)建設(shè)是中心，統(tǒng)戰(zhàn)工作排不上號(hào)”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，改變只抓上頭，忽視下頭，只抓“三胞”及眷屬，忽視新經(jīng)濟(jì)組織、新涌現(xiàn)統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象的傾向，做到工作重心由街道向社區(qū)轉(zhuǎn)移，工作對(duì)象由傳統(tǒng)人物向私營(yíng)個(gè)體業(yè)主和非黨知識(shí)分子轉(zhuǎn)移.尤其是對(duì)非公有制企業(yè)，我們堅(jiān)定地實(shí)行民營(yíng)為主，“放心、放手、放開(kāi)”的方針，不僅經(jīng)濟(jì)上實(shí)施優(yōu)惠政策，而且政治上充分信任。每年都召開(kāi)納稅大戶座談會(huì)，及時(shí)吸納優(yōu)秀個(gè)體私營(yíng)業(yè)主入黨，大力開(kāi)展“致富思源，富而思進(jìn)”教育，經(jīng)常與他們談心，交朋友，增進(jìn)感情，幫助解決企業(yè)發(fā)展難題，調(diào)動(dòng)其積極性，使之成為街道經(jīng)濟(jì)主體和奉獻(xiàn)社會(huì)的主力。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近三年全街私營(yíng)企業(yè)支援社區(qū)建設(shè)資金10多萬(wàn)元，企業(yè)出資建居家養(yǎng)老院9戶，包干貧困戶外30戶。僅2004年企業(yè)支持社區(qū)6萬(wàn)元，占社區(qū)創(chuàng)收30%。春節(jié)期間6家企業(yè)捐獻(xiàn)米面8600斤，使140戶居民得到救濟(jì)。這一成果的取得，是統(tǒng)戰(zhàn)工作重心轉(zhuǎn)移的結(jié)果.，也是社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新的結(jié)果。

二是，創(chuàng)新載體，實(shí)現(xiàn)內(nèi)容轉(zhuǎn)變。我們認(rèn)為，提高社

區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作成效，關(guān)鍵是得民心、順民意，樹(shù)立統(tǒng)戰(zhàn)工作威望。為此，必須設(shè)計(jì)出豐富多彩、適合社區(qū)工作規(guī)律特點(diǎn)、有利于調(diào)動(dòng)統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象積極性的工作載體，開(kāi)展富有特色的活動(dòng)，改變那種說(shuō)教式的模式，代之以服務(wù)群眾、注重實(shí)效、抓熱點(diǎn)解難點(diǎn)、找準(zhǔn)切入點(diǎn)的做法?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，我們以同心社區(qū)為試點(diǎn)，以建立統(tǒng)戰(zhàn)工作聯(lián)誼會(huì)為主要形式，對(duì)社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作載體進(jìn)行了大膽嘗試。四年過(guò)去，雖然聯(lián)誼會(huì)章程幾經(jīng)修改，人員不斷變化，但“團(tuán)結(jié)、友誼、奉獻(xiàn)、共建”的宗旨沒(méi)變，注重實(shí)效的初衷沒(méi)變，先后開(kāi)展了為社區(qū)建設(shè)提一條建議、做一件實(shí)事、幫一個(gè)貧困戶的“三個(gè)一”活動(dòng)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、服務(wù)綠色社區(qū)、服務(wù)居民的“三服務(wù)”活動(dòng)，既極大豐富了社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作內(nèi)容，又使統(tǒng)戰(zhàn)工作由一般說(shuō)教躍升到辦實(shí)事、務(wù)實(shí)效的層次。經(jīng)聯(lián)誼會(huì)牽頭，居民室外健身場(chǎng)所建起來(lái)了，象征友誼的同心樹(shù)成林了，同心[社區(qū)成為區(qū)綠色社區(qū)和科普社區(qū)。事實(shí)說(shuō)明，統(tǒng)戰(zhàn)工作載體創(chuàng)新是整體創(chuàng)新鏈條的重要一環(huán)，而構(gòu)建“實(shí)效型”載體，則更能起到順時(shí)適勢(shì)的作用，達(dá)到虛事實(shí)做、常創(chuàng)常新的目的。

三是，創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)型。過(guò)去我們做統(tǒng)戰(zhàn)工作，僅停留在社區(qū)層面，處于封閉狀態(tài)。改建黨工委后，隨著領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)變，對(duì)社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作方式也做了積極改

進(jìn)。除街道專干外，普遍設(shè)立社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)專干，完善統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范，建立黨工委定期討論社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作制度，進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)導(dǎo)。尤其是根據(jù)光榮轄區(qū)單位多、企業(yè)多的實(shí)際，成立社區(qū)成員單位聯(lián)誼會(huì)，將轄區(qū)單位、企事業(yè)統(tǒng)戰(zhàn)工作納入社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)大循環(huán)，擴(kuò)大覆蓋面，實(shí)現(xiàn)哪里有黨組織、哪里有統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象，哪里就有統(tǒng)戰(zhàn)工作，基本形成在街道黨工委和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)，以區(qū)域內(nèi)各類統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象為主體，共同參與的社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作新格局。

（三）社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的實(shí)踐，揭示一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，即創(chuàng)新是一個(gè)艱苦的過(guò)程，也是一項(xiàng)全新的事業(yè)，必然會(huì)遇到困難和阻力，也必須有豐富的知識(shí)集累作根底。因此我們認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的創(chuàng)新，需要具備兩個(gè)根本性保證：

第一，樹(shù)立強(qiáng)烈的創(chuàng)新意識(shí)和勇氣是根本?？梢赃@樣講，舒舒服服搞不了創(chuàng)新，瞻前顧后難于創(chuàng)新，患得患失不可能創(chuàng)新。作為統(tǒng)戰(zhàn)工作者，一定要熱愛(ài)這項(xiàng)工作，一定要有求新求變的愿望，并把這種愿望變?yōu)楦母飫?chuàng)新的自覺(jué)行動(dòng)。正象小平同志指出的：“看準(zhǔn)了的就大膽地試，大膽地闖”，這樣才能有所突破，有所前進(jìn)。我們?cè)谕纳鐓^(qū)建立統(tǒng)戰(zhàn)聯(lián)誼會(huì)，也并非一帆風(fēng)順，甚至遇到一些人

不理解和非議。但是我們看準(zhǔn)了這個(gè)載體，堅(jiān)定了信心，困難就迎刃而解，聯(lián)誼會(huì)也越辦越好。反之，如果沒(méi)有強(qiáng)烈的意識(shí)和勇氣，圖省力，走過(guò)場(chǎng)，抱殘守缺，一切成果決不會(huì)輕易而得。

第二，扎扎實(shí)實(shí)學(xué)習(xí)是基礎(chǔ)。要認(rèn)識(shí)到，統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新說(shuō)到底是個(gè)解放思想、突破前人的問(wèn)題。只有認(rèn)真學(xué)習(xí)，掌握好黨的統(tǒng)戰(zhàn)理論、政策，才能構(gòu)成判斷，下定決心，適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展，把思想從不合時(shí)宜的觀念、做法、體制束縛中解脫出來(lái)。因此，掌握多方面知識(shí)，適應(yīng)創(chuàng)新需要，是做好社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的基礎(chǔ)和不可少的條件。幾年來(lái)，我們正是適應(yīng)這一需要，建立了統(tǒng)戰(zhàn)工作例會(huì)、學(xué)習(xí)制度，多次舉辦統(tǒng)戰(zhàn)知識(shí)競(jìng)賽、理論研討，提高對(duì)新時(shí)期統(tǒng)戰(zhàn)工作地地位、作用的認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)了一支素質(zhì)較好的統(tǒng)戰(zhàn)工作隊(duì)伍，才奠定了社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作較好的基礎(chǔ)。這一過(guò)程再次證明，抓好學(xué)習(xí)對(duì)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新多么重要。

21世紀(jì)是統(tǒng)戰(zhàn)工作再鑄輝煌的世紀(jì)，重任在肩。在新的歷史條件下，我們決心發(fā)揚(yáng)馬克思主義與時(shí)俱進(jìn)的理論品質(zhì)，在開(kāi)拓中進(jìn)取，在進(jìn)取中開(kāi)拓創(chuàng)新，繼續(xù)譜寫社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的新篇章。

第四篇：社區(qū)治理模式改革探索

社區(qū)治理模式改革探索

（成都理工大學(xué) 政治學(xué)院，四川 成都610051）

摘 要：現(xiàn)有的治理理論無(wú)法為政府主導(dǎo)型的社區(qū)模式改革提供具體的實(shí)施途徑，我國(guó)社區(qū)治理失靈的現(xiàn)象比比皆是。新公共管理中“政府再造”原則、戰(zhàn)略與工具為我國(guó)社區(qū)管理改革提供了可以借鑒的模式，即獲得授權(quán)的社區(qū)、居民驅(qū)使的社區(qū)、協(xié)作型社區(qū)、企業(yè)型社區(qū)與競(jìng)爭(zhēng)型社區(qū)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)再造；新公共管理；政府再造；社區(qū)治理

中圖分類號(hào)：F272；D63-3； 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-8750（2011）04-0022-05 收稿日期：2011-05-25

作者簡(jiǎn)介：王菁（1982―），女，四川樂(lè)山人，成都理工大學(xué)政治學(xué)院講師，博士，主要研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論與公共管理實(shí)踐。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)城市社區(qū)治理逐步由街居制（國(guó)家行政全能主義治理模式）逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)制（合作主義治理模式）。這一轉(zhuǎn)變以治理理論為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)治理主體多元化，強(qiáng)調(diào)新的社區(qū)管理必須是包括政府、社區(qū)組織、轄區(qū)單位、非政府組織以及社區(qū)居民的治理。在各地探索過(guò)程中，涌現(xiàn)出了上海模式、沈陽(yáng)模式、武漢模式等多種治理形式。然而，盡管模式很多，但我國(guó)城市社區(qū)治理失靈現(xiàn)象仍然俯拾皆是。這集中體現(xiàn)在行政權(quán)力職責(zé)不明、公民參與度低、社區(qū)服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性差和非盈利組織缺乏等方面。社區(qū)治理中問(wèn)題叢生的現(xiàn)實(shí)需要實(shí)踐界與理論界探索出新的解決途徑，而新公共管理的“政府再造”原則無(wú)疑對(duì)于我國(guó)“社區(qū)再造”具有借鑒作用，可以成為解決我國(guó)社區(qū)治理失靈的一劑良藥。

一、我國(guó)城市社區(qū)治理現(xiàn)狀

以主導(dǎo)角色作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)現(xiàn)有社區(qū)治理大致有三種模式：一是居民參與型治理模式，以深圳南山區(qū)月亮灣模式與武漢江漢區(qū)滿春街小夾社區(qū)模式為典型。居民在社區(qū)中發(fā)揮著核心作用，政府功能在于“掌舵”。二是企業(yè)參與型治理模式，以深圳福田區(qū)的蓮花北社區(qū)為典型，物業(yè)管理公司承擔(dān)了社區(qū)管理的主要責(zé)任，居民也愿意聽(tīng)從安排。三是行政引導(dǎo)型治理模式，這種模式分布范圍最廣，也最常見(jiàn)，是我國(guó)社區(qū)治理的主流模式。但是三種治理模式的背后都有著政府的“魔幻影子”，都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的治理模式變革，居民、企業(yè)、第三組織往往只是被動(dòng)地參與社區(qū)治理。

政府主導(dǎo)型的治理模式會(huì)導(dǎo)致社區(qū)治理嚴(yán)重失靈，表現(xiàn)為社區(qū)管理資源的浪費(fèi)、居民參與積極性不高、參與目標(biāo)層次較低、社區(qū)管理的低效率以及尋租活動(dòng)的滋長(zhǎng)與蔓延。Bowled 和 Gintis認(rèn)為負(fù)激勵(lì)是社區(qū)失靈的原因之一【sup】［1］【/sup】，Banner指出社區(qū)治理的變革需要政府制度和政策上的支持與推動(dòng)【sup】［2］217【/sup】。我國(guó)目前這種政府主導(dǎo)的社區(qū)治理模式進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的角色，將本來(lái)屬于人民自我管理、自治性質(zhì)的社區(qū)變成了受各種政府機(jī)構(gòu)控制的“泥娃娃”，街道辦與街道黨委在改革中獲得了監(jiān)督監(jiān)察權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)、干部任免權(quán)等【sup】［3］【/sup】，居委會(huì)的自治角色難以確定，公民深度參與難以實(shí)現(xiàn)，治理效益無(wú)法在社區(qū)形成激勵(lì)機(jī)制。相應(yīng)地，政府壟斷地位造成了非營(yíng)利性組織和社會(huì)自治團(tuán)體的缺乏，導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)中介組織的競(jìng)爭(zhēng)不足。這樣，在“摸著石頭過(guò)河”的探索中，我國(guó)各級(jí)地方政府不但沒(méi)有創(chuàng)造社區(qū)治理模式變革的制度環(huán)境，反而成為負(fù)激勵(lì)的推動(dòng)者。

治理理論在我國(guó)社區(qū)管理改革中“碰了釘子”。盡管“上海模式”、“沈陽(yáng)模式”、“深圳模式”等等無(wú)一例外都宣稱以“治理理論”為指導(dǎo)，然而最終卻都將“多元化、網(wǎng)絡(luò)化”方向的改革變成了政府一家獨(dú)大的“控制型社區(qū)治理”改革，使得我國(guó)的社區(qū)管理又走回了原來(lái)由政府控制的老路。要改變這種狀況，筆者認(rèn)為必須引入新公共管理理論，利用它的“再造精神”與“再造工具”，對(duì)我國(guó)的社區(qū)治理進(jìn)行“社區(qū)再造”。

二、新公共管理理論與“社區(qū)再造”

新公共管理運(yùn)動(dòng)是在全球經(jīng)濟(jì)問(wèn)題日益嚴(yán)重、西方國(guó)家財(cái)政危機(jī)不斷加劇的背景下興起的，它對(duì)政府、企業(yè)與公民角色進(jìn)行了重新定位，即“以生產(chǎn)者為中心的政府治理轉(zhuǎn)向以消費(fèi)者為中心的治理。政府應(yīng)以公民為中心而不是以自己為中心”【sup】［4］41【/sup】。新公共管理的思想集中體現(xiàn)為兩種路徑：一是奧斯本的“政府再造”路徑，強(qiáng)調(diào)對(duì)公民、社團(tuán)組織、社區(qū)組織授權(quán)，建議從官僚層級(jí)制政府改革為參與及團(tuán)隊(duì)合作的分權(quán)的政府，建立通過(guò)市場(chǎng)杠桿進(jìn)行改革的市場(chǎng)導(dǎo)向的政府等。另一路徑是登哈特夫婦提出的“新公共服務(wù)”路徑，強(qiáng)調(diào)政府的職能是服務(wù)而非“掌舵”，政府應(yīng)該追求公共利益，政府思想上要具有戰(zhàn)略性、行動(dòng)上要具有民主性，政府應(yīng)該服務(wù)于公民而不是服務(wù)于“顧客”，政府責(zé)任并不是單一的，公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場(chǎng)，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令、社會(huì)價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益，應(yīng)重視人而不只是生產(chǎn)率，對(duì)公民權(quán)的重視程度要?jiǎng)龠^(guò)對(duì)企業(yè)家精神的重視程度。新公共服務(wù)理論更加關(guān)注民主價(jià)值、公共利益和公民的積極參與，提倡實(shí)行“以公民為導(dǎo)向”的政府管理。雖然這兩種路徑強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)不同，但是都體現(xiàn)了民主、公平與公正，都以實(shí)現(xiàn)公共利益為結(jié)果導(dǎo)向。

社區(qū)是地域相對(duì)較小、社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)比較相似、社會(huì)功能相對(duì)完整的共同體，其基本涵義是指一個(gè)社會(huì)功能相對(duì)完整的、能夠滿足社區(qū)居民基本生活需要的地域或區(qū)域性組織【sup】［5］【/sup】，因而，社區(qū)管理作為基層公共管理，也伴隨著“政府再造”的改革運(yùn)動(dòng)發(fā)生了相應(yīng)的變革。筆者將西方國(guó)家利用新公共管理理論所進(jìn)行的社區(qū)再造改革梳理成了一張簡(jiǎn)表（表1），它反映了近些年發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)改革的最新動(dòng)態(tài)。

表1 西方國(guó)家社區(qū)管理變革特征比較表

從表1可以看出，西方國(guó)家社區(qū)管理的模式再造是在新公共管理運(yùn)動(dòng)的背景下發(fā)展起來(lái)的【sup】［2］221【/sup】，都體現(xiàn)出社區(qū)授權(quán)、參與決策、協(xié)作管理等“政府再造”特征?？梢?jiàn)，“政府再造”的原則與戰(zhàn)略同樣適用于“社區(qū)再造”。

首先，根據(jù)公共物品理論，社區(qū)公共物品類似于俱樂(lè)部產(chǎn)品，與純公共物品既有相同點(diǎn)也有不同之處。社區(qū)公共物品與純公共物品的共同點(diǎn)在于它也具有多人共同消費(fèi)和同時(shí)消費(fèi)、成本由集體支付的特性，它也不可能通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供。但社區(qū)公共物品與純公共物品在受益范圍、需求多樣化、影響復(fù)雜化方面存在差別。社區(qū)公共物品的特殊性使得對(duì)它的有效提供需要將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入提供服務(wù)中去，需要通過(guò)市場(chǎng)力量來(lái)進(jìn)行變革。我們稱之為 “競(jìng)爭(zhēng)型社區(qū)”。

其次，根據(jù)集體行動(dòng)理論的邏輯，小集團(tuán)比大集團(tuán)更容易獲得集體物品的最優(yōu)水平，增進(jìn)共榮利益；而且小集團(tuán)內(nèi)部的個(gè)人關(guān)系更加重要，討價(jià)還價(jià)所帶來(lái)的損失要小得多【sup】［6］【/sup】。社區(qū)是社區(qū)成員的“利益共同體”，是一個(gè)非營(yíng)利的社會(huì)組織，它是典型的具有共榮利益的小集團(tuán)。因此，社區(qū)利益的一致性能夠使社區(qū)成為以社區(qū)居民為導(dǎo)向的社區(qū)。社區(qū)不僅僅要“掌舵”而且還要“劃槳”，這需要政府給予社區(qū)充分的授權(quán)。

第三，根據(jù)公民參與理論，公民參與不僅是民主的內(nèi)在要求，而且對(duì)政府行政管理有積極的結(jié)果效應(yīng)。對(duì)于政府行政實(shí)施而言，公民參與能夠“促使政府組織從以自身為中心的決策項(xiàng)目安排轉(zhuǎn)向?qū)で蠊裰С趾褪跈?quán)公民管理的決策安排。同理，不斷拓展的公民參與機(jī)會(huì)，能夠保證政府的行動(dòng)鑲嵌于社會(huì)之中，而不是強(qiáng)加給社會(huì)和公民，這樣就能夠更好地發(fā)揮和強(qiáng)化社會(huì)的作用” 【sup】［7］【/sup】。因此，社區(qū)需要對(duì)社區(qū)公民負(fù)責(zé)，同時(shí)，也是由公民、社團(tuán)組織充分參與決策的社區(qū)，其管理方式相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)作式的管理，而非等級(jí)式的，即“協(xié)作式社區(qū)”。

表2 政府再造與社區(qū)再造原則對(duì)照表

第四，根據(jù)新公共管理理論，“再造”是指對(duì)公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅度提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，并通過(guò)變革組織目標(biāo)、組織激勵(lì)、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化來(lái)完成這種轉(zhuǎn)型過(guò)程【sup】［8］14【/sup】?！捌髽I(yè)化社區(qū)”也應(yīng)構(gòu)成“社區(qū)再造”的一部分，諸如明確組織目標(biāo)的核心戰(zhàn)略、創(chuàng)設(shè)績(jī)效后果的后果戰(zhàn)略以及相應(yīng)的工具――績(jī)效管理、激勵(lì)機(jī)制等，對(duì)于社區(qū)管理同樣適用。

三、我國(guó)“社區(qū)再造”的模式選擇

筆者在現(xiàn)有的成功社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)中提煉出幾種我國(guó)社區(qū)改革的可行模式。

（一）獲得授權(quán)的社區(qū)：會(huì)站分離模式

社區(qū)要能夠自治并能夠自主地處理社區(qū)事務(wù)，政府行政權(quán)力的放權(quán)就是關(guān)鍵。各級(jí)地方政府對(duì)于如何治理社區(qū)也進(jìn)行了有益的嘗試，其中，深圳鹽田實(shí)施的“站居分設(shè)”（“會(huì)站分離”）模式基本上解決了社區(qū)居委會(huì)的行政化問(wèn)題，在制度上重點(diǎn)厘清了社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)站和社區(qū)工作站之間的關(guān)系，并從組織結(jié)構(gòu)、職能、人員、經(jīng)費(fèi)和場(chǎng)地等關(guān)鍵環(huán)節(jié)把它們一一分離開(kāi)來(lái)【sup】［9］65【/sup】王連喜指出：“社區(qū)工作站人員由雇員組成，行政關(guān)系隸屬街道辦事處，主要承擔(dān)政府交辦的工作?？梢园涯壳耙呀?jīng)進(jìn)入到社區(qū)的各項(xiàng)工作分別歸并到社區(qū)組織、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)文化、社區(qū)計(jì)生、社區(qū)建設(shè)7項(xiàng)內(nèi)容里，以此作為社區(qū)工作站的主要職能。同時(shí)，社區(qū)工作站要協(xié)助社區(qū)居委會(huì)處理各項(xiàng)居民事務(wù)，接受社區(qū)居委會(huì)協(xié)調(diào)、監(jiān)督和評(píng)議，對(duì)政府聘任的社區(qū)工作站人員，社區(qū)居委會(huì)有推薦和建議解聘的權(quán)力，從而將政府職能從社區(qū)居委會(huì)中剝離出來(lái)。社區(qū)居委會(huì)則由居民按照《中華人民共和國(guó)居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定民主選舉產(chǎn)生，成為實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的社區(qū)居民自治組織，成為居民權(quán)利的表達(dá)者和維護(hù)者。作為居民權(quán)益維護(hù)機(jī)構(gòu)，社區(qū)居委會(huì)的主要功能是充當(dāng)政府組織、社會(huì)中介組織與居民之間的橋梁，調(diào)動(dòng)社區(qū)資源進(jìn)行社區(qū)建設(shè)，將居民的權(quán)利要求轉(zhuǎn)達(dá)給政府組織和社會(huì)中介組織，并代表居民對(duì)政府組織、社區(qū)中介組織的行為進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)通過(guò)下設(shè)的各類專業(yè)委員會(huì)，按照自助、互助的方式，舉辦社區(qū)公益事業(yè)和社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，為社區(qū)居民服務(wù)。整個(gè)過(guò)程是協(xié)商、對(duì)話、討論、辯論、審議?！薄緎up】［9］65【/sup】。盡管如前文所述，這些依據(jù)治理理論所進(jìn)行的改革仍然無(wú)法避免政府的“幻影”，但它們也確實(shí)創(chuàng)立了“會(huì)站分離”模式的雛形――立足社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中政府行政權(quán)力與社區(qū)自治組織居委會(huì)權(quán)力的分離，這種模式在新公共管理中被稱為“會(huì)站分離再造”，它為政府放權(quán)奠定了結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。會(huì)站分離模式是將來(lái)我國(guó)社區(qū)管理改革的最重要模式。

（二）居民驅(qū)使的社區(qū)：社區(qū)憲章模式

在自治組織中，利益相關(guān)者的共榮利益是組織存在的根源所在，否則，組織的合法性與政策的實(shí)施將會(huì)遇到障礙。上海竹園休閑中心的修建過(guò)程歷時(shí)8年，街道辦的“好心”由于沒(méi)有征求居民意見(jiàn)和進(jìn)行信息披露導(dǎo)致休閑中心建設(shè)兩度遭到居民反對(duì)。1999年，街道辦事處吸取教訓(xùn)，決定讓公民參與決策，給每戶居民發(fā)出《意見(jiàn)征求書(shū)》，召開(kāi)居民代表會(huì)議，2001年由居民投票表決出具體的規(guī)劃方案【sup】【/sup】［10］250-253。在這個(gè)過(guò)程中，街道辦事處依據(jù)居民的愿望和偏好進(jìn)行施工，沒(méi)有出現(xiàn)居民阻撓施工的事件，居民對(duì)于休閑中心的認(rèn)同度也很高。社區(qū)制度建設(shè)應(yīng)保障居民進(jìn)行選擇的權(quán)力，包括建立公共服務(wù)項(xiàng)目的居民選擇制度（如上海市盧灣區(qū)的“社區(qū)聽(tīng)證會(huì)”、武漢江漢區(qū)花樓街的“社區(qū)居民論壇”）、確立居民服務(wù)保證制度（即類似于新公共管理運(yùn)動(dòng)中的“公民憲章”）【sup】［8］37【/sup】。我們稱這一模式為“社區(qū)憲章模式 ”。從“社區(qū)憲章模式”的相關(guān)規(guī)定中可以發(fā)現(xiàn)《衛(wèi)生憲章》《環(huán)境憲章》《公民參與憲章》等對(duì)社區(qū)管理者和服務(wù)提供者提出了詳盡的要求，這樣使得居民可以對(duì)服務(wù)提供者實(shí)施有效監(jiān)督。因此，“社區(qū)憲章模式”是新公共管理理論在社區(qū)治理實(shí)踐上的有益嘗試。目前浙江紹興新昌就已經(jīng)推行著類似的“鄉(xiāng)村典章”模式，“鄉(xiāng)村典章”是由村民公議公決產(chǎn)生，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)對(duì)村務(wù)運(yùn)作機(jī)制予以了明確和細(xì)化，為農(nóng)民民主權(quán)利的行使提供了充分保障【sup】［11］【/sup】。這種探索無(wú)疑具有“社區(qū)憲章”模式的意味，是一種難得的探索，也是我國(guó)下一步社區(qū)改革可以采用的有效模式。

（三）企業(yè)型社區(qū)：績(jī)效導(dǎo)向模式

企業(yè)型社區(qū)指的是社區(qū)以居民利益為服務(wù)導(dǎo)向，運(yùn)用績(jī)效與激勵(lì)工具，確定社區(qū)目標(biāo)，高效率、高質(zhì)量地滿足居民需要。社區(qū)中的績(jī)效管理方式（績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、精神補(bǔ)償、獎(jiǎng)金、增益分享、共享節(jié)余、績(jī)效工資、績(jī)效合同、效率紅利、績(jī)效預(yù)算）與激勵(lì)因素（成就感、認(rèn)可、挑戰(zhàn)性、興趣、責(zé)任感、晉升、工資和福利）能夠運(yùn)用于居委會(huì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)中介組織、自治組織，同時(shí)也可以在社區(qū)各類組織與人員中付諸實(shí)施；另外，街道辦事處也需要以激勵(lì)形式對(duì)社區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰，從而推動(dòng)社區(qū)再造。目前績(jī)效型政府運(yùn)動(dòng)在我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展得如火如荼，但我國(guó)的社區(qū)管理改革卻在應(yīng)用績(jī)效導(dǎo)向工具方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在了政府改革的后面，這就需要在進(jìn)一步的改革中大力推行績(jī)效導(dǎo)向模式，推進(jìn)社區(qū)管理改革。

（四）協(xié)作型社區(qū)：居民自治模式

與合作網(wǎng)絡(luò)治理模式一樣，協(xié)作型社區(qū)也倡導(dǎo)反垂直化、反科層制管理，提倡以居民、各類自治組織與政府機(jī)構(gòu)的雙向互動(dòng)為依托，以社區(qū)授權(quán)于居民為主要工具。協(xié)作型社區(qū)的協(xié)作方式往往是社區(qū)根據(jù)情境產(chǎn)生的，其推動(dòng)力量主要源于居民的物質(zhì)與安全保障需要，“門棟自治”與“院落自治”就是社區(qū)自治組織協(xié)作管理的典型方式。武漢市的“門棟自治”方式是以門棟自管會(huì)為依托，通過(guò)門棟居民平等協(xié)商來(lái)解決門棟公共事務(wù)，形成了社區(qū)治理的多元網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。門棟自治制度在推廣中得到完善，自治趨于制度化、規(guī)范化。它的基礎(chǔ)是建立門棟自管會(huì)推選制度，各門棟自管會(huì)成員的產(chǎn)生需經(jīng)過(guò)“征求門棟居民意見(jiàn)、確定推薦候選人、門棟居民會(huì)議或戶代表會(huì)議投票表決、選舉結(jié)果報(bào)居委會(huì)備案”等程序【sup】［12］【/sup】。上海市康健街道形成的塊區(qū)黨支部構(gòu)建了另一種協(xié)作組織結(jié)構(gòu)，它介于街道與社區(qū)支部之間，由相鄰各居民區(qū)黨支部書(shū)記或在職黨員志愿者聯(lián)絡(luò)站站長(zhǎng)組成。塊區(qū)黨支部主要是針對(duì)幾個(gè)社區(qū)存在的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，并開(kāi)展各類便民活動(dòng)。它不屬于行政機(jī)構(gòu)序列，實(shí)際上是對(duì)變化的環(huán)境做出的具有嘗試性的調(diào)適【sup】［13］【/sup】。這些探索表明一種基于新公共管理“再造”原則與工具的新社區(qū)管理模式在我國(guó)已經(jīng)萌生，它就是居民自治模式。無(wú)論從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)還是我國(guó)已有實(shí)踐探索來(lái)看，這種自治模式都有著天然的優(yōu)越性，可以解決我國(guó)社區(qū)管理中政府干預(yù)過(guò)多、居民自治不足的“老大難”問(wèn)題，是我國(guó)社區(qū)管理改革的必不可少的重要模式。

（五）競(jìng)爭(zhēng)型社區(qū)：簽約購(gòu)買型模式

將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入社區(qū)，使社區(qū)服務(wù)提供者不只是特定的中介組織、社區(qū)服務(wù)站和物業(yè)管理公司，這能夠有效地遏制社區(qū)“尋租”的行為。因?yàn)樯鐓^(qū)服務(wù)站與各類街道中介組織如果由街道設(shè)立，那么無(wú)論是自收自支的全民事業(yè)單位，還是民辦非企業(yè)單位，都是具有壟斷性的社區(qū)服務(wù)提供者。在實(shí)踐中，政府購(gòu)買公共服務(wù)是一個(gè)較好的選擇。成都市成華區(qū)通過(guò)簽訂合同的方式向工作站委托政務(wù)服務(wù)，上海市普陀區(qū)、浦東區(qū)等也有類似嘗試。賈西津指出，“購(gòu)買服務(wù)模式能夠成立，除了合同關(guān)系，還有幾個(gè)條件：一是購(gòu)買的必須是一種公共服務(wù)產(chǎn)品，如養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人照料，而不是一項(xiàng)政府職能，如某個(gè)部門在社區(qū)的工作；二是購(gòu)買對(duì)象是具有獨(dú)立決策權(quán)的組織（企業(yè)或者非營(yíng)利組織），而不是貫徹政府意志的工作單位，購(gòu)買的結(jié)果是其終端服務(wù)的實(shí)現(xiàn)；三是購(gòu)買過(guò)程是公開(kāi)、公平、競(jìng)爭(zhēng)性的，而不是政府將固定財(cái)政資金向特定對(duì)象的轉(zhuǎn)移”【sup】［14］【/sup】。實(shí)際上，這種社區(qū)公私合作關(guān)系就是將公共服務(wù)提供交由市場(chǎng)決定，政府與社區(qū)只是監(jiān)督服務(wù)的一方，居民才是最終評(píng)價(jià)服務(wù)的終端。這種模式更有利于解決我國(guó)社區(qū)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)提供缺位、錯(cuò)位問(wèn)題，更有利于節(jié)約成本。在將來(lái)我國(guó)社區(qū)改革中，凡是有條件的社區(qū)均可以推進(jìn)這種模式。

四、結(jié)束語(yǔ)

社區(qū)治理作為中國(guó)基層自治組織的管理機(jī)制，既需要構(gòu)建促進(jìn)居民、社區(qū)組織與政府良性互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，也需要采用推動(dòng)社區(qū)服務(wù)高效能、社區(qū)機(jī)構(gòu)高效率、居民參與高滿意度的一系列治理工具。我國(guó)依據(jù)治理理論所進(jìn)行的社區(qū)改革效果并不理想，它還造成了社區(qū)治理中“政府魔影”問(wèn)題。新公共管理運(yùn)動(dòng)的一系列“再造”原理與工具無(wú)疑可以適應(yīng)我國(guó)社區(qū)新一輪“再造”改革的需要，“政府再造”的原則、戰(zhàn)略與工具能夠使“社區(qū)再造”進(jìn)一步具體化、明晰化。

本文根據(jù)新公共管理理論提出了“社區(qū)再造”五項(xiàng)原則，即獲得授權(quán)的社區(qū)、居民驅(qū)使的社區(qū)、企業(yè)型社區(qū)、協(xié)作型社區(qū)、競(jìng)爭(zhēng)型社區(qū)。在此基礎(chǔ)上提出了我國(guó)社區(qū)管理改革可資借鑒的五種模式，即會(huì)站分離模式、社區(qū)憲章模式、績(jī)效導(dǎo)向模式、居民自治模式、簽約購(gòu)買型模式。這些模式對(duì)于推進(jìn)我國(guó)社區(qū)管理進(jìn)一步的改革與“再造”無(wú)疑具有借鑒意義。

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The Reform of China's Community Governing Models:

Based on New Public Management Theory

WANG Jing

Abstract:The present governance theory couldn't be applied to the urban community governance model, so there is much failurein governing communities.The principles, strategies and tools of Government Reengineering could provide models for community governance, such as warranted community, driven by denizen community, collaborative community, enterprise community and competitive community.Key words:community reengineering new public management Government Reengineering community governance

第五篇：城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索

城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)城市社會(huì)發(fā)展發(fā)生了前所未有的變化：隨著單位人轉(zhuǎn)為社會(huì)人，城市社區(qū)成為城市最重要的社會(huì)組織方式。我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制逐漸從單位制、街居制走向社區(qū)制。伴隨著城市化進(jìn)程與住房商品化的進(jìn)程，城市社會(huì)的空間結(jié)構(gòu)急劇變化，大量流動(dòng)人口涌入城市，城市人口流動(dòng)也日益增強(qiáng)，使城市社會(huì)管理的難度、廣度、復(fù)雜程度進(jìn)一步加大。現(xiàn)階段，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，城市社區(qū)管理體制也面臨著新舊體制共處的局面。由于傳統(tǒng)體制在實(shí)踐中弊端日益暴露，因此如何改革傳統(tǒng)社區(qū)管理體制，建立新型城市社區(qū)管理新體制成為本研究的出發(fā)點(diǎn)。

一、研究背景與緣起

“社區(qū)”一詞在20世紀(jì)30年代被引入中國(guó)，而作為一個(gè)廣泛使用的名詞始于1986年。當(dāng)時(shí)，民政部為推進(jìn)城市社會(huì)福利工作改革，爭(zhēng)取社會(huì)力量參與興辦社會(huì)福利事業(yè)，并將后者區(qū)別于民政部門代表國(guó)家辦的社會(huì)福利，就另起了一個(gè)名字，稱之為“社區(qū)服務(wù)”，由此引入了社區(qū)概念。1991年，民政部為了開(kāi)拓民政工作又提出“社區(qū)建設(shè)”的概念。1998年，國(guó)務(wù)院確定民政部在原基層政權(quán)建設(shè)司的基礎(chǔ)上設(shè)立基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，意在推動(dòng)社區(qū)建設(shè)在全國(guó)的發(fā)展。2000年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)，由此帶來(lái)了社區(qū)建設(shè)在全國(guó)各大城市的廣泛推行。

80年代晚期開(kāi)始，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的控制型社區(qū)管理模式進(jìn)行反思和改革，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)的自治型社區(qū)治理體制進(jìn)行探索，逐漸成為各級(jí)政府、學(xué)術(shù)界和基層社會(huì)共同的探討方向。1999年，民政部在10個(gè)城市確定了11個(gè)城區(qū)為“社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”，經(jīng)過(guò)幾年探索，出現(xiàn)了各具特色的社區(qū)管理新模式，如北京九道灣模式、哈爾濱南崗模式、上海盧灣模式、沈陽(yáng)模式、江漢模式、杭州模式、深圳蓮花北模式、武漢百步亭模式、成都錦江模式等等。從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的角度考察，這些模式可概括為：行政主導(dǎo)型、半行政半自治型、企業(yè)主導(dǎo)型、自治型等。與傳統(tǒng)控制型社區(qū)管理模式相比，這些模式在提高社區(qū)自主性方面有了很大進(jìn)步，但在制度創(chuàng)新的深度上尚有缺欠。

當(dāng)前中國(guó)城市社區(qū)管理體制改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，歸根到底，在于社區(qū)管理體制難以適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)政府執(zhí)行力、社區(qū)自治能力的需求。1.政府職能轉(zhuǎn)變滯后于社區(qū)自治的發(fā)展。在法理層面，街道辦事處和居民委員會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但在實(shí)踐中，指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在這種情況下，居委會(huì)的工作只能向政府負(fù)責(zé)，而不是向居民負(fù)責(zé)。政府的諸多職能部門為使居委會(huì)能更多更好地完成自己委派的工作，實(shí)現(xiàn)本部門的工作目標(biāo)，習(xí)慣于用政府部門的體系對(duì)居委會(huì)工作進(jìn)行考核、評(píng)比，這就造成了居委會(huì)工作與群眾實(shí)際需求的脫節(jié)，成為基層政權(quán)的行政化組織，背離了社區(qū)自治的本質(zhì)。

2.傳統(tǒng)的城市管理體制下，社區(qū)自治被虛化，社區(qū)淪為行政管理任務(wù)的“腿”，居民委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)成為與政府機(jī)構(gòu)一一對(duì)應(yīng)的“小政府機(jī)構(gòu)”。北京市有些居民委員會(huì)的機(jī)構(gòu)就與街道辦事處有著對(duì)應(yīng)關(guān)系：街道辦事處的司法科，對(duì)應(yīng)居民委員會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)；街道辦事處的民政科，對(duì)應(yīng)居民委員會(huì)的社會(huì)福利委員會(huì)；街道辦事處的城管科，對(duì)應(yīng)居民委員會(huì)的公共衛(wèi)生委員會(huì)；街道辦事處的計(jì)劃生育委員會(huì)，對(duì)應(yīng)居民委員會(huì)的計(jì)劃生育委員會(huì)。居民委員會(huì)與街道辦事處不僅是組織機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)，而且任務(wù)也對(duì)應(yīng)。社區(qū)自治職能和服務(wù)職能未能成為社區(qū)工作的主體內(nèi)容，而是被擱置和虛化。社區(qū)、街道、區(qū)政府管理職責(zé)不清，政府職能“越位”與“缺位”并存，挫傷了居民的自治熱情。

3.當(dāng)前我國(guó)各城市社區(qū)自治的實(shí)踐過(guò)程中，一方面，逐步確立了社區(qū)自治地位；但另一方面，隨著大量行政職能的上交，城市管理體制下的許多權(quán)力、經(jīng)費(fèi)和資源被政府也一并收回，社區(qū)服務(wù)工作面臨著缺乏資源的尷尬局面。

4.政府職能部門在傳統(tǒng)社區(qū)管理體制下已習(xí)慣了把工作任務(wù)下放給社區(qū)，在當(dāng)前社區(qū)自治的實(shí)踐過(guò)程中，當(dāng)大量的行政管理職能被上交，工作量驟然增加，市、區(qū)政府職能部門對(duì)這種新的工作局面表現(xiàn)出不理解、不適應(yīng)。離開(kāi)了基層社區(qū)這條“腿”之后，客觀上確實(shí)也面臨著城市管理幅度大為拓寬、管理手段明顯不足、管理能力相形見(jiàn)絀的考驗(yàn)。

當(dāng)前，城市社區(qū)管理體制的研究具有重要的社會(huì)價(jià)值與學(xué)術(shù)價(jià)值。隨著公民參與水平和基層自治組織自治化程度的不斷提高，公民和非政府公共組織在社區(qū)公共事務(wù)管理中顯示出越來(lái)越明顯的作用。社區(qū)管理實(shí)踐已成為中國(guó)公共管理實(shí)踐的重要課題。

二、城市社區(qū)管理體制改革的理論探討

從社區(qū)的形成方式來(lái)看，有自然社區(qū)和法定社區(qū)。自然社區(qū)指的是人們?cè)诠餐畹幕A(chǔ)上自然形成的社區(qū)，其中包含著人與人之間相互熟識(shí)、相互關(guān)懷及相似的文化背景和價(jià)值取向等關(guān)系。法定社區(qū)則是人為劃定，注重管理。社區(qū)管理基本以這個(gè)層面的社區(qū)作為研究對(duì)象，是一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。不同的學(xué)者對(duì)社區(qū)的理解也存在著很大歧異，概括起來(lái)大致有三個(gè)理論范式：滕尼斯的社區(qū)社會(huì)二元論、麥基文的地域社區(qū)論、桑德斯的綜合論。三個(gè)范式雖然存在著概念界定的分歧，但主要含義相對(duì)一致，即地域、共同關(guān)系和社會(huì)互動(dòng)。

《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》中指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體?！蓖瑫r(shí)，該文件還明確指出了城市社區(qū)的范圍，“目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)的轄區(qū)”。從20世紀(jì)80年代以來(lái)出版的有關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)社區(qū)概念的理解趨于一致，社區(qū)具有一些基本的構(gòu)成要素：具有一定數(shù)量的、以一定社會(huì)關(guān)系聯(lián)結(jié)起來(lái)的、參與共同社會(huì)生活的人群；有一定界限的地域，界限一般來(lái)說(shuō)是比較明確的；有一套相對(duì)完善的生活設(shè)施；有一套相互配合的生活制度和管理機(jī)構(gòu)；生活在其中的社會(huì)成員在情感和心理上具有一定的認(rèn)同感和歸屬感。

社區(qū)管理就是“管理社區(qū)”，然而，由誰(shuí)來(lái)管理?管理什么?管理性質(zhì)如何?學(xué)者們的認(rèn)識(shí)并不一致。有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)管理就是對(duì)人們所賴以居住和生活的地域共同體的管理行為。然而，這只是一種現(xiàn)象性表述，尚不足以揭示社區(qū)管理的內(nèi)在屬性，也不足以說(shuō)明社區(qū)管理的構(gòu)成要素。[1]有人認(rèn)為，社區(qū)管理就是在政府及其職能部門的指導(dǎo)和幫助下，動(dòng)員和依靠社區(qū)各方面的力量，對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)的過(guò)程。[2]有人認(rèn)為，社區(qū)管理是指以促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足社區(qū)居民的物質(zhì)和精神文化生活需要，全面提高生活質(zhì)量和人的素質(zhì)為宗旨，圍繞社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展目標(biāo)對(duì)社區(qū)內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)所展開(kāi)的各項(xiàng)管理工作。[3]綜上幾種定義，社區(qū)管理是指在政府的指導(dǎo)下，社區(qū)職能部門、社區(qū)單位、社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行的自我管理。

社區(qū)管理體制改革背后透視著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷。中國(guó)城市基層的社區(qū)管理體制改革，反映著政府包辦社會(huì)的一元管理體制，轉(zhuǎn)向政府—公民社會(huì)—NGO多元社區(qū)治理體制，國(guó)家自上而下的單向管理逐漸改革成為政府與社區(qū)協(xié)作的雙向管理模式。不同的社會(huì)事務(wù)和公共物品由不同的組織承擔(dān)和處理，體現(xiàn)國(guó)家－社會(huì)－公民三者的良性互動(dòng)，社區(qū)自治真正讓社區(qū)居委會(huì)還原為法定的自治屬性，給公民社會(huì)更大的發(fā)展空間，最終有利于形成國(guó)家與社會(huì)的和諧互動(dòng)。在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系上，人們常常以對(duì)立的眼光來(lái)看待兩者關(guān)系，于是產(chǎn)生了所謂的“強(qiáng)國(guó)家－弱社會(huì)”或“弱國(guó)家－強(qiáng)社會(huì)”的理論模式。這兩種模式都強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的對(duì)立、沖突、矛盾。一方強(qiáng)大就意味著另一方弱小，一方的增長(zhǎng)便會(huì)帶來(lái)另一方的削弱。但若以統(tǒng)一的立場(chǎng)來(lái)審視國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，就會(huì)發(fā)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)具有互為因果、相互平等、相互協(xié)作、相互制衡、互利互惠的一致性。當(dāng)把國(guó)家與社會(huì)關(guān)系放到政治現(xiàn)代化歷史中考察時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在這一進(jìn)程中，雖然國(guó)家與社會(huì)之間存在著對(duì)立的一面，但它們又是互為條件、互相依存、互相型塑，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的共同發(fā)展。

社區(qū)管理體制改革也體現(xiàn)治理變革。治理意味著“統(tǒng)治的含義發(fā)生了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過(guò)程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同以前，或是以新的方法來(lái)統(tǒng)治社會(huì)?！盵4]治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅森瑙在代表作《沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理》、《21世紀(jì)的治理》等文中將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制。與統(tǒng)治不同，治理指一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。[5]治理強(qiáng)調(diào)以多元的調(diào)和為基礎(chǔ)。這種多元性，不僅表現(xiàn)在政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的分權(quán)，權(quán)威分散于政府與非政府的各個(gè)領(lǐng)域，而且表現(xiàn)在政府本身各個(gè)層級(jí)之間的相對(duì)獨(dú)立和自主。總而言之，現(xiàn)代政府正日益從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治。統(tǒng)治追求的是統(tǒng)治利益的最大化，而治理的目標(biāo)則在于最大限度地追求公共利益。統(tǒng)治權(quán)威是政府，施威方式通過(guò)自上而下的發(fā)號(hào)施令，施威領(lǐng)域是在國(guó)家界限之內(nèi)。治理通過(guò)由公民社會(huì)組織、NGO與政府部門、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門等多元治理主體間建立合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系來(lái)共同實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的更有效率的管理。

三、“行政、統(tǒng)籌、自治之三元復(fù)合體制”的結(jié)構(gòu)與內(nèi)涵

在國(guó)內(nèi)社區(qū)管理體制改革的實(shí)踐模式的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)結(jié)合中國(guó)國(guó)情，汲取已有理論，思考中國(guó)特色的城市社區(qū)治理。中西方政治體制不同，國(guó)家－社會(huì)關(guān)系的形態(tài)存在差異，社區(qū)管理作為國(guó)家管理的末梢，在很大程度上體現(xiàn)著國(guó)家政治體制的印記。中國(guó)社區(qū)管理體制改革是以黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，并且是黨為在新時(shí)期解放思想，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，而推行的治國(guó)策略的一部分，因此必然存在與西方社區(qū)管理體制不同的內(nèi)在邏輯。在我國(guó)當(dāng)前“強(qiáng)國(guó)家－弱社會(huì)”結(jié)構(gòu)中，轉(zhuǎn)型時(shí)期的社區(qū)治理應(yīng)體現(xiàn)為：行政力量與社會(huì)力量的彈性互動(dòng)，專業(yè)行政與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的結(jié)合，從而形成“行政、統(tǒng)籌、自治之三元復(fù)合體制”（見(jiàn)下圖）。該體制具有彈性，三種力量隨著國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的變化而相應(yīng)發(fā)生變化。

（一）社區(qū)自治與雙重動(dòng)力

從國(guó)家－社會(huì)理論來(lái)看，社會(huì)權(quán)力是邏輯上的終極權(quán)力，政府權(quán)力是社會(huì)權(quán)力主體委托的產(chǎn)物。自治權(quán)力是社會(huì)固有的權(quán)力運(yùn)作方式，而政府權(quán)力是社會(huì)權(quán)力的委托和讓渡，因此，社區(qū)自治權(quán)力來(lái)源于社會(huì)權(quán)力本身，而不是政府的“恩賜”。在“社會(huì)自治”理念下，社會(huì)權(quán)力主體在實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)力主體利益的運(yùn)作過(guò)程中可以直接運(yùn)作，即共同團(tuán)體中所有成員直接共同決定公共事務(wù)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，“自治是指某個(gè)人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨(dú)對(duì)其行為和命運(yùn)負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)”。[6] “社區(qū)管理”與傳統(tǒng)管理模式不同，強(qiáng)調(diào)“共同管理、共同服務(wù)”，“自治”與“服務(wù)”是“社區(qū)管理”的核心內(nèi)容。社區(qū)自治既是世界經(jīng)驗(yàn)，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。在現(xiàn)代國(guó)家－社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)中，社區(qū)作為居民自己的家園，無(wú)論從本質(zhì)還是從實(shí)踐來(lái)看，社區(qū)自治應(yīng)該成為社區(qū)管理體制改革的基本方向。在社區(qū)中，社區(qū)居民既是社區(qū)管理的主體，又是社區(qū)管理的客體。社區(qū)成員既有權(quán)利對(duì)社區(qū)建設(shè)與管理提出要求，又要為社區(qū)的建設(shè)與管理盡自己的義務(wù)。

我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展來(lái)源于兩種力量的推動(dòng)：一是從上至下的政府推進(jìn)；二是從下至上的社會(huì)推進(jìn)。從政府推進(jìn)來(lái)看，各級(jí)地方政府在城市社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。自20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，在地方政府的主導(dǎo)與推動(dòng)下，北京、上海、天津、沈陽(yáng)、武漢、青島等城市通過(guò)政府組織，設(shè)立了26個(gè)“全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”，形成了若干種代表性的城市社區(qū)治理模式。地方政府官員希望通過(guò)制度創(chuàng)新，建設(shè)社區(qū)治理的“示范區(qū)”，從而實(shí)現(xiàn)體制優(yōu)化與政績(jī)改善之雙重目標(biāo)。

從社會(huì)推進(jìn)來(lái)看，社區(qū)自治的興起源于國(guó)家－社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)型，我國(guó)改革開(kāi)放的過(guò)程，正是政府還權(quán)與社會(huì)，還權(quán)與民的過(guò)程。政府從包攬一切經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的全能政府，逐漸向有限政府轉(zhuǎn)型，通過(guò)推進(jìn)行政審批制度改革，還權(quán)與社會(huì)，進(jìn)行職能重配。在這一過(guò)程中，市場(chǎng)調(diào)節(jié)與社會(huì)自治的空間不斷擴(kuò)大，基層民眾的參與意識(shí)、民主意識(shí)與法治意識(shí)逐步增強(qiáng)，社會(huì)與民間力量逐漸成為社區(qū)建設(shè)的重要推動(dòng)力。從總體上來(lái)看，目前，“社區(qū)建設(shè)的興起，一方面是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展到一定階段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要強(qiáng)力推動(dòng)的結(jié)果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展開(kāi)的。這種路徑選擇必然導(dǎo)致社區(qū)行政化傾向的產(chǎn)生。要改變這一狀況，就必須對(duì)政府的角色和社區(qū)的性質(zhì)進(jìn)行合理的界定”。[7]社會(huì)自身與政府推進(jìn)構(gòu)成當(dāng)前我國(guó)社區(qū)發(fā)展的兩股重要力量，這兩股力量若能形成“合力”，將使社區(qū)體制改革快速推進(jìn)，并實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的“共治”與“雙贏”。

（二）職能均衡配置：行政、統(tǒng)籌與自治的三元復(fù)合體制

社區(qū)管理體制不是割裂的，而是置于區(qū)政府－街道－社區(qū)聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)中，形成有機(jī)聯(lián)系的整體。社區(qū)管理體制的核心問(wèn)題在于結(jié)構(gòu)（機(jī)構(gòu)）－職能的調(diào)整、重配、優(yōu)化，即如何才能在三大組織結(jié)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)職能的最優(yōu)配置。作為公共權(quán)力的政府主要職能在于提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)管理職能。盡管政府職能的范疇與方式，伴隨著我國(guó)審批制度改革的推進(jìn)，在不同歷史時(shí)期不斷變化，但在特定歷史時(shí)期，政府職能的“總盤子”總是一定的，如何將職能的“總盤子”最優(yōu)配置，使區(qū)政府、街道、社區(qū)各自的“天然優(yōu)勢(shì)”能得到充分發(fā)揮，以達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)與最高制度績(jī)效?這是研究的出發(fā)點(diǎn)與核心。政府、街道、社區(qū)三者職能的“總盤子”包括五大核心職能：政治控制職能、行政管理職能、公共服務(wù)職能、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能、自治職能。1.社區(qū)自治與基層行政功能的實(shí)現(xiàn)途徑

社區(qū)自治的前提在于專業(yè)性行政功能的剝離。在深圳鹽田模式中，改革方案將居委會(huì)承擔(dān)的行政、自治和服務(wù)三種功能進(jìn)行分化，把政府行政職能和公共服務(wù)功能從居委會(huì)中剝離出來(lái)，賦予社區(qū)工作站（與社區(qū)居委會(huì)平行的政府組織）；把自治職能交還給社區(qū)服務(wù)站，同時(shí)由居民直選產(chǎn)生憲法規(guī)定的基層群眾性自治組織——社區(qū)居委會(huì)來(lái)履行社區(qū)自治功能，以此來(lái)理順政府與社區(qū)關(guān)系的制度設(shè)計(jì)。

在社區(qū)管理體制改革中，一個(gè)重要的問(wèn)題是：政府在離開(kāi)了社區(qū)的“腿”之后，如何解決城市管理的有效性?建議如下：（1）政府職能部門可直接向社區(qū)派出機(jī)構(gòu)或人員，受理和處理行政事務(wù)，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服務(wù)送上門。（2）政府職能部門在街道設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或派出人員，或者在街道設(shè)各職能部門人員集中辦理業(yè)務(wù)的社區(qū)服務(wù)大廳。（3）在區(qū)一級(jí)建立各部門集中辦理業(yè)務(wù)的政務(wù)中心，并與職能部門開(kāi)門辦公相結(jié)合，有些事務(wù)可以讓居民直接上政務(wù)中心去辦理，有些難以集中的事務(wù)則留在職能部門讓居民上門來(lái)辦理。（4）把政府行政職能和公共服務(wù)功能從居委會(huì)中剝離出來(lái)，創(chuàng)建與社區(qū)居委會(huì)平行的政府派出組織——社區(qū)工作站。這樣，在區(qū)、街道、社區(qū)三個(gè)層面，都可建立起政府職能部門獨(dú)立承擔(dān)行政職能的新機(jī)制，使社區(qū)從“行政的腿”中擺脫出來(lái)，這是社區(qū)自治的前提。

2.街道辦的統(tǒng)籌職能定位與關(guān)系重構(gòu)

1954年制定的《街道辦事處組織條例》是當(dāng)前街道辦事處開(kāi)展工作的法律依據(jù)。而當(dāng)前街道辦事處的職能遠(yuǎn)超出《條例》規(guī)定的三項(xiàng)，包括街道經(jīng)濟(jì)、城市管理、民政、福利、社區(qū)服務(wù)、人口（包括外來(lái)人口）管理、社會(huì)治安、街道黨的建設(shè)、指導(dǎo)居委會(huì)、社區(qū)精神文明建設(shè)等。街道辦事處在操作層面上已經(jīng)成為一級(jí)準(zhǔn)政府，使得中國(guó)城市管理組織構(gòu)架由理論上的“二級(jí)政府，三級(jí)管理”，演變成實(shí)際操作中的“三級(jí)政府、四級(jí)管理”的復(fù)雜局面。隨著社區(qū)自治組織的完善和自治能力的增強(qiáng)，街道組織體系和管理體制改革提上日程?！敖值擂k”的改革主要有三種設(shè)想：一是將“街道辦”改成一級(jí)政府；二是恢復(fù)“街道辦”派出機(jī)關(guān)的性質(zhì)；三是撤銷“街道辦”的建制，如青島市市北區(qū)浮山后社區(qū)、南京市白下區(qū)淮海路社區(qū)、北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)等。[8]我們認(rèn)為，街道不應(yīng)再作為一級(jí)準(zhǔn)政府組織，但也不宜取消，否則，區(qū)政府要直接面對(duì)的社區(qū)數(shù)量過(guò)多，管理幅度過(guò)大，必然制約管理效率?；舅悸肥潜Ａ艚值肋@一級(jí)組織，改革街道管理體制和組織體系；剝離街道辦事處專業(yè)管理職責(zé)，推進(jìn)政府部門專業(yè)管理到位。街道辦的改革思路：保留、精簡(jiǎn)，剝離專業(yè)管理職能，塑造溝通平臺(tái)。

保留街道辦，改革街道管理體制和組織體系。街道不再作為一級(jí)準(zhǔn)政府組織，而定位成區(qū)政府與社區(qū)之間溝通聯(lián)系的平臺(tái)，區(qū)政府進(jìn)行城市綜合治理的一個(gè)整合資源、聯(lián)合行動(dòng)的平臺(tái)。在目前城市社區(qū)自治不斷推進(jìn)的情況下，為繼續(xù)發(fā)揮黨和政府對(duì)社區(qū)自治的引導(dǎo)和支持作用，需要街道代表區(qū)政府對(duì)下轄社區(qū)進(jìn)行工作指導(dǎo)和信息溝通，及時(shí)把情況反映給區(qū)政府作為決策依據(jù)；另一方面，在社區(qū)上交了大部分行政職能，而政府職能部門由于人員有限，不可能對(duì)所有社區(qū)管理一插到底的情況下，很容易出現(xiàn)城市管理的空白地帶，這需要街道作為一個(gè)層級(jí)，加強(qiáng)其對(duì)轄區(qū)范圍的城市管理事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法的作用。

剝離街道辦事處專業(yè)管理職責(zé)，推進(jìn)政府部門專業(yè)管理到位。堅(jiān)持街道辦事處作為政府派出機(jī)構(gòu)的職能，進(jìn)一步明確街道辦事處的職責(zé)定位。街道辦事處的主要職責(zé)是：根據(jù)區(qū)政府的授權(quán)，統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展，監(jiān)督專業(yè)管理，組織公共服務(wù)，指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)。街道辦事處要堅(jiān)持區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的職能，逐步剝離專業(yè)管理事項(xiàng)，切實(shí)加強(qiáng)綜合管理和對(duì)公共服務(wù)的組織工作。一是清理街道辦事處目前承擔(dān)的行政管理事項(xiàng)，按照綜合管理、專業(yè)管理、協(xié)助管理等類別進(jìn)行分類。二是進(jìn)行街道層面的政府管理機(jī)構(gòu)整合。一方面要根據(jù)基層管理的需要，區(qū)政府專業(yè)管理部門建立必要的工作機(jī)構(gòu)或工作機(jī)制，將原來(lái)設(shè)在街道辦事處內(nèi)部的科室改為站所，切實(shí)負(fù)起基層專業(yè)管理和服務(wù)的責(zé)任；另一方面街道辦事處要在剝離專業(yè)管理職責(zé)的前提下，根據(jù)自身承擔(dān)的職能，進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整，減少與專業(yè)管理部門對(duì)應(yīng)的科室，實(shí)行“大科制”，加強(qiáng)綜合管理和組織公共服務(wù)的部門。街道不再設(shè)立政府職能部門的對(duì)口機(jī)構(gòu)，只保留街道黨工委和街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、辦公室、城市綜合治理委員會(huì)以及社區(qū)服務(wù)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)和人員即可。

專業(yè)行政與街道辦是何關(guān)系?在“行政歸行政，自治歸自治”原則下，街道辦根據(jù)區(qū)政府的授權(quán)，統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展，成為區(qū)政府進(jìn)行城市綜合治理的一個(gè)整合資源、聯(lián)合行動(dòng)的平臺(tái)，成為區(qū)政府與社區(qū)之間溝通聯(lián)系的渠道。街道辦與社區(qū)之間是何關(guān)系?街道辦與社區(qū)之間關(guān)系應(yīng)按法律要求，回歸于指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》第2條規(guī)定：不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作。由此可見(jiàn)，城市基層政權(quán)及其派出機(jī)關(guān)（街道辦事處）與居委會(huì)是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也不是上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系。所謂指導(dǎo)，就是在工作上給予指點(diǎn)和引導(dǎo)，提出原則性意見(jiàn)，把握方向；所謂支持，就是給予政策、思想、輿論與人員等方面的支持和幫助。

3.社區(qū)自治與政府管理的動(dòng)態(tài)均衡

在社區(qū)實(shí)現(xiàn)自治后，社區(qū)自治與政府管理是何關(guān)系?筆者反對(duì)社區(qū)行政化的傳統(tǒng)思維，也不認(rèn)同完全排斥政府參與、不顧社區(qū)自治能力地推行社區(qū)自治。社區(qū)自治的范疇與程度，應(yīng)依據(jù)我國(guó)各城市中社區(qū)的特定自身資源，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社區(qū)自治能力和政府公共管理能力，在政府行政管理與社區(qū)自治之間實(shí)現(xiàn)權(quán)能的均衡配置。社區(qū)自治意味著社區(qū)逐漸地履行社區(qū)建設(shè)的“劃槳”功能，自我管理社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)，包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)經(jīng)濟(jì)等具體內(nèi)容。社區(qū)自治并不是對(duì)政府的排斥，兩者之間應(yīng)是新型合作關(guān)系而非對(duì)立關(guān)系。新型合作關(guān)系就是在“行政歸行政，自治歸自治”的前提下，分工協(xié)作、相互配合、相互支持，共同實(shí)現(xiàn)“良治”。即使在社區(qū)自治下，政府依然要履行起社區(qū)建設(shè)的“掌舵”功能，主要包括：指導(dǎo)社區(qū)工作、撥款支持社區(qū)自治、培育社會(huì)自治組織的成長(zhǎng)。政府管理功能與社區(qū)自治服務(wù)功能兩者間的比例，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社區(qū)自治能力提高而動(dòng)態(tài)變化；政府與社區(qū)權(quán)能分配的黃金分割點(diǎn)，隨著差異性的社區(qū)資源結(jié)構(gòu)而動(dòng)態(tài)位移。當(dāng)社區(qū)不完全具備自治能力和條件時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)在社區(qū)建設(shè)中承擔(dān)更多的權(quán)能，并培育社區(qū)自治能力生長(zhǎng)；當(dāng)社區(qū)建設(shè)在實(shí)踐中逐步具備了成熟的治理能力，政府權(quán)力自然得以逐漸退出。這樣的職能定位使區(qū)政府－街道－社區(qū)之間形成和諧－高效關(guān)系，使區(qū)政府、街道、社區(qū)各自的“天然優(yōu)勢(shì)”能得到充分發(fā)揮，以達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)與最高制度績(jī)效。