第一篇：隨著我國(guó)投資體制改革的深入

隨著我國(guó)投資體制改革的深入，政府投資項(xiàng)目將主要集中在基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目上，這些項(xiàng)目往往是解決地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展制約瓶頸的重點(diǎn)項(xiàng)目。如何加快政府投資項(xiàng)目的建設(shè)速度，提高政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，是當(dāng)前政府部門必須認(rèn)真思考的一個(gè)問題。

從當(dāng)前我縣重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況來看，存在的困難和問題主要有以下幾點(diǎn)：

1、前期工作不充分。一是某些項(xiàng)目單位在思想觀念上對(duì)前期工作不重視，不舍得花錢做深做細(xì)項(xiàng)目前期工作；二是某些咨詢單位在編制可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)等過程中工作不細(xì)致，導(dǎo)致可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)方案做得不深不透不全面。

2、部門協(xié)調(diào)不夠順暢。由于政府投資項(xiàng)目牽涉的部門多，環(huán)節(jié)多，各部門都有各自的政策規(guī)定、在前期工作中信息不對(duì)稱、推諉扯皮、效率低下等現(xiàn)象依然存在。

3、建設(shè)資金缺口大。當(dāng)前國(guó)家宏觀調(diào)控政策已對(duì)我縣產(chǎn)生較大影響，加上土地出讓金政策的調(diào)整，我縣預(yù)算外收入建設(shè)資金將大大減少。

4、建設(shè)用地指標(biāo)少。自2003年以來，國(guó)家不斷加大宏觀調(diào)控力度，實(shí)行最嚴(yán)厲的土地政策，緊把土地這道“閘門”，造成項(xiàng)目用地緊張，工程實(shí)施艱難。

5、政策處理難度大。重點(diǎn)工程在涉及土地征用、拆遷等政策處理過程中，少數(shù)群眾甚至是個(gè)別群眾因政策處理方案不接受，片面強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益，提出無理的要求導(dǎo)致土地?zé)o法征用、工程停工等問題。

上述問題的存在，除了項(xiàng)目單位自身原因外，與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)和配合有著重要關(guān)系，需要相關(guān)部門的通力合作，協(xié)調(diào)一致才能解決好。

一、突出“一個(gè)理念”謀劃項(xiàng)目。各部門都要牢牢樹立“抓項(xiàng)目就是抓發(fā)展”的理念，將思想認(rèn)識(shí)和行動(dòng)統(tǒng)一到促進(jìn)浦江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局上來，心往一處想，力往一處使，共同推進(jìn)我縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快的發(fā)展。為了將我縣的“十一五”規(guī)劃藍(lán)圖變成實(shí)實(shí)在在的建設(shè)項(xiàng)目，我們必須充分利用各部門的資源和優(yōu)勢(shì)，做到選項(xiàng)準(zhǔn)確、準(zhǔn)備充分、論證科學(xué)，形成“建設(shè)一批、申報(bào)一批、儲(chǔ)備一批”的良性循環(huán)機(jī)制。

二、突破“兩個(gè)瓶頸”爭(zhēng)取項(xiàng)目。制約投資項(xiàng)目推進(jìn)的兩大要素瓶頸是資金和土地，而要切實(shí)推進(jìn)項(xiàng)目工作，就必須千方百計(jì)突破這兩個(gè)要素瓶頸的制約。一是要千方百計(jì)突破資金瓶頸。要敢于負(fù)債，善于融資，創(chuàng)新運(yùn)作模式，建立政府與金融部門的良性互動(dòng)體系，拓展融資渠道；二是千方百計(jì)突破土地瓶頸。繼續(xù)做好土地征用、土地整理工作，加大清理閑置土地和盤活存量土地的力度，大力提高土地集約利用率；充分利用各類扶持政策，通過省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和技改項(xiàng)目以及重大招商引資項(xiàng)目的爭(zhēng)取，向上爭(zhēng)取土地指標(biāo)。

三、圍繞“三大環(huán)節(jié)”服務(wù)項(xiàng)目。一是圍繞前期工作服務(wù)項(xiàng)目。項(xiàng)目前期過程中，涉及建設(shè)、國(guó)土、環(huán)保等多個(gè)部門的審批。涉及項(xiàng)目的政府各相關(guān)職能部門要提高服務(wù)意識(shí)，實(shí)行“一次性告知”、“一站式

服務(wù)”，甚至要做到“主動(dòng)服務(wù)”。二是圍繞在建工程服務(wù)項(xiàng)目。項(xiàng)目實(shí)施后要加強(qiáng)對(duì)施工企業(yè)的監(jiān)督管理，杜絕分包、掛靠等各類不規(guī)范行為，確保設(shè)備到位，技術(shù)到位，管理到位，保證工程進(jìn)度。三是圍繞竣工投產(chǎn)服務(wù)項(xiàng)目。項(xiàng)目建成后，政府不能撒手不管，而要幫助解決竣工投產(chǎn)后的種種困難和問題，促使項(xiàng)目早日發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

四、建立“四項(xiàng)制度”確保項(xiàng)目。一是建立縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系負(fù)責(zé)制度。進(jìn)一步完善縣領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系重點(diǎn)工程制度，由聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)落實(shí)各相關(guān)配合部門的工作任務(wù)，協(xié)調(diào)解決重點(diǎn)工程實(shí)施過程中的困難和問題。二是建立項(xiàng)目聯(lián)席會(huì)議制度。采取“6+X”的項(xiàng)目聯(lián)席會(huì)議制度，通過聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)解決重大項(xiàng)目推進(jìn)過程中存在的困難和問題。三是建立督察通報(bào)制度。實(shí)行“一月一督察，一季一通報(bào)”的辦法，每月對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的進(jìn)展情況進(jìn)行督察，每個(gè)季度在媒體上將重點(diǎn)工程進(jìn)度情況進(jìn)行通報(bào)。四是建立項(xiàng)目獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度。針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)中存在的“等、靠、怕”(等待國(guó)家計(jì)劃安排、靠政府出面、怕花錢和麻煩)思想，要建立獎(jiǎng)懲考核制度，對(duì)那些為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)做出突出貢獻(xiàn)的有功單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不作為的部門和單位則給予通報(bào)批評(píng)。(作者單位：縣發(fā)展和改革局)

第二篇：我國(guó)高等教育投資體制改革30年

我國(guó)高等教育投資體制改革30年

日 期: 2008-8-6

中國(guó)教育科研參考 來 源:

一、改革開放以來高等教育投資體制的發(fā)展與變革

建國(guó)伊始，百?gòu)U待興．中國(guó)政府依照蘇聯(lián)模式建立起了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的高等教育體系。與之相適應(yīng)，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，中國(guó)高等教育遵循政府計(jì)劃、政府舉辦、公共財(cái)政出資的高等教育辦學(xué)理念，施行的是國(guó)家包辦的單一體制和模式的免費(fèi)高等教育。1977年高考的恢復(fù)直接改變和推動(dòng)了隨后整個(gè)中國(guó)教育的改革和發(fā)展。當(dāng)時(shí)各行各業(yè)都迫切需要人才支持國(guó)家現(xiàn)代化的建設(shè)，而國(guó)民收入普遍很低，高等教育肩負(fù)著在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均可支配收入極其有限的條件下，盡快彌補(bǔ)由于文革造成的人才青黃不接的特殊的歷史使命，而主要由政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)支撐的免費(fèi)高等教育為社會(huì)主義建設(shè)培養(yǎng)了一批社會(huì)精英。

隨著經(jīng)濟(jì)體制和教育體制改革的開始和不斷深入，以及社會(huì)對(duì)高等教育需求的不斷增大，資源配置方式從計(jì)劃調(diào)配轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為基本方式，原有的高等教育投資體制已經(jīng)不再適應(yīng)高等教育事業(yè)發(fā)展的需要。l984年中央政府把教育

體制改革提上了議事日程。高等教育投資體制改革，作為教育資源配置的改革，是整個(gè)高等教育體制改革體系中的基礎(chǔ)性改革，它的改革成效將制約著其他一系列改革，以至整個(gè)教育事業(yè)的發(fā)展。

(一)政府間高等教育投資責(zé)任的變革

從國(guó)家財(cái)政投資體制的角度看，20世紀(jì)80年代中央和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系經(jīng)歷了幾次重大改革，其主要目標(biāo)就是實(shí)行對(duì)地方政府放權(quán)讓利的財(cái)政包干體制，改變由國(guó)家統(tǒng)一管理財(cái)政收入和支出的“統(tǒng)收統(tǒng)支”的中央集權(quán)式財(cái)政體制，實(shí)行中央與地方分級(jí)管理財(cái)政收人和支出的“劃分收支，分級(jí)包干”，各省“分灶吃飯”的中央與地方分級(jí)負(fù)責(zé)的新財(cái)政體制。為了進(jìn)一步深化高等教育體制改革，l993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》特別明確提出進(jìn)一步確立中央與省分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的教育管理體制，體現(xiàn)了中央進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)的意圖。隨著中央對(duì)辦學(xué)和投資責(zé)任的不斷下放，這在很大程度上激發(fā)了地方政府投資高等教育的積極性，增加了地方政府對(duì)高等教育的投資責(zé)任，并最終為高等教育事業(yè)的發(fā)展提供

了更多的資源。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代末以來，由于國(guó)家機(jī)構(gòu)改革和財(cái)政改革等一系列改革，中央與地方政府間高等教育的事權(quán)和支出范圍發(fā)生了-些調(diào)整，其結(jié)果是在高等教育的事權(quán)和支出責(zé)任層層下移的同時(shí)，財(cái)權(quán)財(cái)力的層層上移。

(二)政府撥款模式的變革

高教投資體制改革中政府投資作用的變化不僅體現(xiàn)在各級(jí)政府的責(zé)任和權(quán)力的劃分、投資的數(shù)量和結(jié)構(gòu)等方面，而且也體現(xiàn)在對(duì)高等教育撥款方式的轉(zhuǎn)變上。l985年以前，政府對(duì)高等學(xué)校的事業(yè)費(fèi)是按照“基數(shù)加發(fā)展”的模式撥付的。1985年，教育主管部門提出“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的高等教育經(jīng)費(fèi)分配方法。與“基數(shù)加發(fā)展”的舊模式相比，“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的模式總體上更加有利于經(jīng)費(fèi)的合理配置，增加了高等學(xué)校安排經(jīng)費(fèi)的主動(dòng)性、自主性以及經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任，在一定程度上反

映了高校的成本行為規(guī)律，在撥款的透明性和公正性方面有明顯進(jìn)步。

在20世紀(jì)90年代以后，中央政府開啟了一些大型的高等教育專項(xiàng)資金項(xiàng)目。1991年年底“211工程”方案上報(bào)國(guó)務(wù)院并著手實(shí)施。這不僅被認(rèn)為是在高等教育界開啟了政府目標(biāo)管理方式之先河，而且也是“綜合定額”之外政府加大對(duì)高校，特別是重點(diǎn)高校的專項(xiàng)投入的重要標(biāo)志性事件。繼此之后，一些重大的專項(xiàng)資助陸續(xù)啟動(dòng)，例如1998年開啟的“985”項(xiàng)目等等，表明政府對(duì)高校投人的專項(xiàng)資金力度不斷被強(qiáng)化。

(三)高等教育成本補(bǔ)償制度的確立與發(fā)展

在20世紀(jì)80年代中期以前，我國(guó)高等學(xué)校辦學(xué)所需的全部費(fèi)用均由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。高等院校不僅不向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)，而且要撥出相當(dāng)一部分資金作為“人民助學(xué)金”補(bǔ)貼學(xué)生學(xué)習(xí)期間的生活費(fèi)開支。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)各級(jí)各類高級(jí)專門人才的需求以及廣大人民群眾對(duì)于接受高等教育機(jī)會(huì)的需求日益增加，國(guó)家需要提供日益增多的高等教育機(jī)會(huì)。然而在國(guó)家財(cái)力有限的情況下，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就必須建立起高等教育的成本分擔(dān)和成本補(bǔ)償機(jī)制。

1984年，國(guó)家決定招收一定數(shù)量的委培生和自費(fèi)生。l985年發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確指出，要改革高等學(xué)校的人民助學(xué)金制度，并提出了在學(xué)雜費(fèi)和培養(yǎng)費(fèi)方面進(jìn)行改革的思想。l993年的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》是20世紀(jì)90年代教育改革和發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，其中正式宣布將“收取非義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)”作為多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的投資體制。1994年，國(guó)家在37所高校實(shí)行招生并軌改革試點(diǎn)。l997年，全國(guó)高校并軌完成，實(shí)行所有新生都繳費(fèi)上學(xué)的制度。至此，對(duì)高等教育進(jìn)行成本的私人補(bǔ)償成為中國(guó)高等教育投資的一個(gè)重要部分。

在實(shí)行成本補(bǔ)償、收取學(xué)費(fèi)的同時(shí)，為了確保貧困家庭的子女不會(huì)由于經(jīng)濟(jì)原因而被排除在高等教育系統(tǒng)之外，我國(guó)的學(xué)生資助體系也經(jīng)歷了一個(gè)建立與逐步完善的過程，形成了以“獎(jiǎng)、助、貸、勤、減、補(bǔ)”為主要內(nèi)容的資助體系，以向弱勢(shì)群體提供必要的教育資助。

(四)高校自籌性資金的拓展

鼓勵(lì)高等院校通過自身優(yōu)勢(shì)自籌資金是20世紀(jì)80年代至90年代高等教育投資體制改革的又一重要內(nèi)容?！吨泄仓醒腙P(guān)于教育體制改革的決定》明確規(guī)定高等學(xué)校有權(quán)具體安排國(guó)家撥發(fā)的基建投資和經(jīng)費(fèi)，有權(quán)利用自籌資金等等。1993年的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》則更加明確地將學(xué)費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)、高新科技企業(yè)、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)捐資助學(xué)、金融信貸手段等作為國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)之外的教育經(jīng)費(fèi)籌措的主要措施。

高等學(xué)校通過多種形式的創(chuàng)收、自籌活動(dòng)，挖掘和利用了在人才方面和科學(xué)技術(shù)方面的潛力，增加了學(xué)校的收入和經(jīng)費(fèi)來源渠道，并通過多種多樣的科技開發(fā)、技術(shù)咨詢和人才培訓(xùn)活動(dòng)促進(jìn)了高等學(xué)校自身教學(xué)與科研工作的改革。

(五)民辦高校投資體制的發(fā)展

利用對(duì)高等教育的旺盛需求與公立高等教育資源不足所形成的市場(chǎng)空間．利用市場(chǎng)機(jī)制舉辦民辦教育，吸納國(guó)家財(cái)政以外的資金投資辦學(xué)成為高等教育體制改革的重要部分。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》對(duì)地方辦學(xué)、社會(huì)力量辦學(xué)開始“松綁”。1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出了國(guó)家對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)采取“積極鼓勵(lì)，大力支持，正確引導(dǎo)，加強(qiáng)管理”的十六字方針，確立并形成了高等教育以政府辦學(xué)為主、社會(huì)各界參與辦學(xué)的新格局。2002年12月28日通過的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，使民辦教育獲得了相應(yīng)的法律地位。

從民辦高校的投資體制上看，其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要依靠學(xué)費(fèi)收入，其余不足部分則依賴銀行和個(gè)人貸款或母體企業(yè)和股市上的經(jīng)費(fèi)支持。政府對(duì)民辦高校實(shí)行直接減免稅政策或者其他扶持政策。隨著體制改革的深入，民辦高等教育初步實(shí)現(xiàn)了對(duì)以國(guó)家包辦為特征的高等教育的體制改革和制度創(chuàng)新，對(duì)于窮國(guó)辦大教育的不堪重負(fù)的國(guó)家財(cái)政是一個(gè)有效的緩解。

(六)高等學(xué)校內(nèi)部財(cái)務(wù)管理體制的變革

中國(guó)高等教育投資體制改革的內(nèi)容既有國(guó)家高等教育宏觀投資體制的改革，也有在院校層次上實(shí)施的財(cái)務(wù)管理體制改革。1980年以前，高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)均由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一計(jì)劃撥款，學(xué)校在年終決算后需將全部結(jié)余款項(xiàng)交回國(guó)家財(cái)政。這導(dǎo)致高等學(xué)校不僅缺乏經(jīng)費(fèi)使用方面的自主權(quán)，也缺乏提高經(jīng)費(fèi)使用效益的積極性，在一定程度上造成了高教經(jīng)費(fèi)使用不當(dāng)，降低了學(xué)校的辦學(xué)效益。1980年財(cái)政部召開全國(guó)文教行政財(cái)務(wù)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)全面推行“預(yù)算包干，結(jié)余留用”的辦法，各個(gè)高等院校按照國(guó)家下達(dá)的預(yù)算包干使用，年終結(jié)余全部留歸學(xué)校結(jié)轉(zhuǎn)下支配。

到了20世紀(jì)90年代后期，這種以擴(kuò)大高校自主權(quán)的改革方向發(fā)生了變化。1998年底全國(guó)財(cái)政工作會(huì)上正式提出了新的公共財(cái)政改革，它包括部門預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中收付制度改革、“收支兩條線”改革、政府采購(gòu)制度改革等，對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理和運(yùn)作發(fā)生了重要影響?？梢哉f與20世紀(jì)80年代的改革相比，90年代末財(cái)政改革對(duì)于高等院校內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的影響完全是不同的；是在大大增強(qiáng)了中央財(cái)政部門對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的直接控制的同時(shí)，高等院校在內(nèi)部財(cái)務(wù)管理方面的自治和自主權(quán)限受到了明顯的限制。

二、高等教育投資體制改革的成效

(一)高等教育投資體制改革確立了經(jīng)費(fèi)的多元化發(fā)展格局

20世紀(jì)80年代初我國(guó)開始探索多渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)的體制。l998年頒布的《高等教育法》，將國(guó)家建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道為輔的高等教育經(jīng)費(fèi)籌措方式寫入法律，確立了以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制的合法性。

目前中國(guó)高等教育籌資的多元化格局中，其經(jīng)費(fèi)來源主要包括：政府預(yù)算內(nèi)、外撥款；各級(jí)政府征收用于教育的稅費(fèi)；學(xué)生或者家庭繳納的學(xué)、雜費(fèi)；校辦產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營(yíng)收益用于教育的經(jīng)費(fèi)；社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人捐集資辦學(xué)經(jīng)費(fèi)；建立教育基金；承接科研課題或與企事業(yè)單位進(jìn)行科研合作所取得的收入；學(xué)校貸款和從資本市場(chǎng)上取得的利息收入等，簡(jiǎn)稱為“財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基、科、貸、息”。

(二)高等教育投資體制改革支撐了高等教育規(guī)模的擴(kuò)展

高等教育投資體制從單一的經(jīng)費(fèi)來源到多渠道經(jīng)費(fèi)籌措格局的轉(zhuǎn)型，為我國(guó)高等教育的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，使高等教育的大規(guī)模擴(kuò)展得以成為現(xiàn)實(shí)。改革開放以來，我國(guó)高等教育的規(guī)模不斷擴(kuò)大，這主要體現(xiàn)在高等教育毛入學(xué)率和在校生人數(shù)的持續(xù)增長(zhǎng)。高等教育規(guī)模的擴(kuò)大，特別是1999年以來規(guī)模的急速擴(kuò)張是人類歷史上史無前例的。我國(guó)僅用不到l0年的時(shí)間，就實(shí)現(xiàn)了許多國(guó)家用了幾十年才實(shí)現(xiàn)的高等教育由精英化階段向大眾化階段的歷史性跨越。正是高等教育投資體制的改革以及由此形成的經(jīng)費(fèi)來源渠道的多元化使得這種擴(kuò)張成為可能。

(三)高等教育投資體制改革推動(dòng)了高等教育類型和結(jié)構(gòu)的多元化

高等教育投資體制的不斷變革一方面促使高等教育的投資渠道不斷拓寬，資金總量不斷增加，支持了高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，同時(shí)也催生了在多渠道投資架構(gòu)基礎(chǔ)上的一些新的辦學(xué)模式，促進(jìn)了我國(guó)高等教育類型和結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展。

20世紀(jì)80年代以來，隨著體制改革的推進(jìn)，省級(jí)政府管理高等教育的權(quán)限擴(kuò)大，省會(huì)城市的高等院校數(shù)量增加。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地級(jí)中心城市舉辦的高等學(xué)校也逐漸增多。這一發(fā)展進(jìn)程表明，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高等學(xué)校的布局已經(jīng)逐步下移，地級(jí)城市興辦高等學(xué)校成為高等教育大眾化發(fā)展階段的重要特征。

投資體制的改革還直接促進(jìn)了辦學(xué)主體的多元化。除了以各級(jí)政府為辦學(xué)主體的公辦高校的辦學(xué)模式外，出現(xiàn)了完全市場(chǎng)化的各類民辦高校的辦學(xué)模式，以及政府、高校和市場(chǎng)相結(jié)合的混合型高校的辦學(xué)模式等新的高等院校類型(如獨(dú)立學(xué)院)，從而極大地促進(jìn)了我國(guó)各類高等教育形式的蓬勃發(fā)展。高等教育辦學(xué)的合作者多種多樣，有境內(nèi)的國(guó)營(yíng)與民營(yíng)企業(yè)、民辦學(xué)校、社會(huì)和學(xué)術(shù)團(tuán)體、科技開發(fā)公司等，也有境外的優(yōu)質(zhì)大學(xué)、國(guó)際組織等。而辦學(xué)的方式也呈現(xiàn)多樣化的特征。經(jīng)費(fèi)來源多渠道既有通過融資手段籌資，也有靠企業(yè)投入經(jīng)費(fèi)，還有依靠學(xué)費(fèi)滾動(dòng)發(fā)展等，但都不依靠國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入。

(四)高等教育投資體制改革改善了社會(huì)資源分布的公平

高等教育投資體制從單一的經(jīng)費(fèi)籌措渠道向多渠道轉(zhuǎn)型，除了是為應(yīng)對(duì)高等教育旺盛需求下的高等教育經(jīng)費(fèi)緊張外，很重要的一個(gè)理念是為了實(shí)現(xiàn)更大的高等教育財(cái)政公平。我國(guó)的高等教育系統(tǒng)實(shí)施的是嚴(yán)格的高考選拔制度，入學(xué)機(jī)會(huì)在很大程度上是由考生的高考成績(jī)來決定。而高考成績(jī)的高低又在很大程度上取決于學(xué)生所接受的中、小學(xué)教育的質(zhì)量。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以及富裕家庭的孩子較之經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)以及貧困家庭的孩子，有更多的機(jī)會(huì)接受較高質(zhì)量的中、小學(xué)教育，因此前者在高考競(jìng)爭(zhēng)的起跑線上往往處于優(yōu)勢(shì)。如果高等教育完全由政府通過稅收來承擔(dān)，那么只能是少數(shù)接受高等教育的人占用了大量的公共教育資源，這在很大程度上就意味著是窮人在對(duì)富家子弟接受高等教育進(jìn)行補(bǔ)貼。

實(shí)行多渠道籌措經(jīng)費(fèi)后，當(dāng)政府投入高等教育的資源保持不變時(shí)，學(xué)生生均公共資源的占有量將減少，這就意味著有更多的人有機(jī)會(huì)接受高等教育，從而導(dǎo)致公共教育資源在社會(huì)成員中配置的結(jié)構(gòu)性公平；當(dāng)接受高等教育的人數(shù)一定時(shí)，學(xué)生生均公共教育資源占有量的減少意味著政府投入高等教育的總資源可以減少，政府便可以將更多資源向基礎(chǔ)教育傾斜。因此，多渠道籌措經(jīng)費(fèi)有利于促進(jìn)社會(huì)公共教育資源在全體社會(huì)成員中的公平分布。

(五)高等教育投資體制改革改變了高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)的分布

多渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)，使得經(jīng)費(fèi)總量增大的同時(shí)，教育行政部門和高校還能拿出其中的一部分經(jīng)費(fèi)建立和完善各種學(xué)生資助體系，使得家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生同樣可以獲得接受高等教育的機(jī)會(huì)。

目前的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，盡管在考慮了高等教育的質(zhì)量后，高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)的公平是否得到了改善并沒有定論，但是多數(shù)實(shí)證研究一致的結(jié)論是，如果不考慮質(zhì)量這一因素，伴隨著我國(guó)高等教育投資體制的改革，高等教育規(guī)模獲得了空前的發(fā)展，使得更多來自較低社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的學(xué)生能夠有機(jī)會(huì)接受高等教育，高等教育入學(xué)率的均等化程度有了顯著的提高，這在一定程度上促進(jìn)了高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)的平等。

(六)高等教育投資體制改革賦予了高校發(fā)展的自主權(quán)

高等教育投資體制改革的重要意義還在于，它開始改變高等學(xué)校過去由于在經(jīng)濟(jì)上主要依賴財(cái)政從而在辦學(xué)上過于依賴政府的狀況，為高等學(xué)校注入了新的活力，使得高等學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)具有了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和激勵(lì)機(jī)制。處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的高等學(xué)校，已經(jīng)改變了過去完全依賴政府的習(xí)慣，開始積極主動(dòng)地面向社會(huì)開放辦學(xué)，成為了融資主體。參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的高校也開始改變過去隔離于社會(huì)的象牙塔作風(fēng)，更加靈活、更加主動(dòng)地加強(qiáng)人才培養(yǎng)與社會(huì)需求、加強(qiáng)科研開發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的密切聯(lián)系，動(dòng)員各種社會(huì)資源，提高辦學(xué)的質(zhì)量和效益。而且，高校一旦與社會(huì)和市場(chǎng)接觸更加緊密，問責(zé)意識(shí)與項(xiàng)目管理意識(shí)都會(huì)無形中得到提高；就有動(dòng)力改變自身內(nèi)部資源的分配方式，從而降低運(yùn)行成本，使得高校在資源投

入相同的情況下，教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)這些不同產(chǎn)出之間的聯(lián)系更加緊密，從而使得總的產(chǎn)出效益提高。

三、高等教育投資體制改革所面臨的挑戰(zhàn)

(一)政府財(cái)政性撥款總量不足、結(jié)構(gòu)不夠合理

1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》明確規(guī)定，在20世紀(jì)末，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例要達(dá)到4％。從具體執(zhí)行情況來看，無論是中央財(cái)政還是大部分省市區(qū)財(cái)政都沒有達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)，高等教育投入嚴(yán)重不足。20世紀(jì)80年代開始的以“分級(jí)管理”為基本特征的高等教育投資體制改革，一方面促進(jìn)了地方高等教育的發(fā)展，另一方面也造成了全國(guó)高等教育發(fā)展條件的極其不平衡。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，高等教育經(jīng)費(fèi)比較充足，辦學(xué)條件相對(duì)較好；而在經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，高教經(jīng)費(fèi)相對(duì)短缺，辦學(xué)條件相對(duì)較差，有些高校的基本運(yùn)轉(zhuǎn)非常困難。而與此同時(shí)，由于中央財(cái)政的加強(qiáng)，來自中央的專項(xiàng)補(bǔ)貼性的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)大大增加。由于專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付比例過高，相關(guān)制度不正規(guī)、不透明，它的后果就是相關(guān)政府部門的權(quán)利很大，決策受非制度化的人為影響過大，極易導(dǎo)致“尋租”行為。

(二)學(xué)費(fèi)收入增長(zhǎng)的可能性明顯受到抑制

20世紀(jì)90年代中期以來，特別是高校擴(kuò)招以來，由于政府撥款的相對(duì)不足等多種原因，高等學(xué)校的學(xué)費(fèi)水平不斷上漲。從90年代中期，學(xué)費(fèi)就開始成為除政府財(cái)政投入外的第二大經(jīng)費(fèi)來源渠道，而且其在整個(gè)高等教育經(jīng)費(fèi)中所占的比例不斷上升，從2003年起已高居30％以上。但是，一個(gè)時(shí)期以來高校收費(fèi)水平及其上漲速度不僅使居民普遍感到了經(jīng)濟(jì)上的壓力，更在相當(dāng)程度上超越了社會(huì)普遍的心理承受能力。經(jīng)濟(jì)狀況處于劣勢(shì)家庭的子女的升學(xué)問題成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題。學(xué)費(fèi)水平的制定不再單純是一個(gè)依據(jù)培養(yǎng)成本進(jìn)行科學(xué)核算的技術(shù)問題，它越來越成為一個(gè)關(guān)系到社會(huì)和諧穩(wěn)定的政治問題?？梢哉f高等教育收費(fèi)機(jī)制的改革正在遭遇改革開放以來所未曾有過的來自各方面的社會(huì)壓力。

(三)高校債務(wù)危機(jī)及其影響加劇

由于20世紀(jì)90年代末以來學(xué)生規(guī)模的超常規(guī)快速擴(kuò)張，原有渠道的資金來源數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足對(duì)包括大量新建教學(xué)設(shè)施在內(nèi)的資金需求。在政府撥款不足、經(jīng)費(fèi)供求缺口日趨擴(kuò)大的狀況下，許多高校被迫選擇借貸籌資，既包括從外部金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，也包括來自高校內(nèi)部不同項(xiàng)目之間的內(nèi)部債務(wù)。負(fù)債運(yùn)作是近年來各地高校普遍采用的籌資行為，成為繼財(cái)政撥款、學(xué)雜費(fèi)收入之后，高等院校籌措資源的第三個(gè)主要渠道。雖然負(fù)債融資作為在原有財(cái)力有限的條件約束下高等教育非常規(guī)發(fā)展的特殊的資金融資手段，在一定程度上緩解了高校經(jīng)費(fèi)不足的困境，為高等教育的跨越性發(fā)展提供了重要的財(cái)力支撐，但與此同時(shí)，部分高校通過各種外部或者內(nèi)部債務(wù)來維持學(xué)校的經(jīng)營(yíng)與發(fā)展，在相當(dāng)程度上加重了后續(xù)財(cái)務(wù)運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)。而還款期的進(jìn)入使得風(fēng)險(xiǎn)壓力不斷升級(jí)，已經(jīng)成為威脅我國(guó)高等教育良性可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重隱患。

(四)其他經(jīng)費(fèi)來源渠道的能力建設(shè)不容樂觀

除了以上高等教育經(jīng)費(fèi)來源的三大主要渠道外，其他渠道進(jìn)一步拓展的空間也不容樂觀。在我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)來源的總盤子里，來自校辦企業(yè)和高校的社會(huì)性服務(wù)收入的比例自從20世紀(jì)90年代中期以來一直呈明顯的下降趨勢(shì)，進(jìn)入新世紀(jì)以來基本一直徘徊在1％左右。而社會(huì)捐集資經(jīng)營(yíng)收益用于教育的經(jīng)費(fèi)和捐集資收入的比例都停留在l％的水平上?？傮w而言，我國(guó)高等院校在除政府和學(xué)費(fèi)兩個(gè)主渠道外的籌資能力是極其有限的。

1998年開始的高校財(cái)務(wù)制度改革，其實(shí)施的實(shí)際效果與20世紀(jì)80年代以來所倡導(dǎo)的簡(jiǎn)政放權(quán)、發(fā)揮地方和高校辦學(xué)自主權(quán)的高等教育分權(quán)化體制改革的走向表現(xiàn)了明顯的矛盾和沖突。現(xiàn)行的財(cái)務(wù)管理方式是財(cái)政部門對(duì)高等學(xué)校采取與政府職能部門相同的管理方式，即對(duì)高校的財(cái)政撥款實(shí)行“國(guó)庫(kù)集中收付制度”。實(shí)際上，國(guó)庫(kù)集中支付改革成功的必備條件要求預(yù)算具體、準(zhǔn)確和完整。但是由于高校運(yùn)轉(zhuǎn)，特別是科研活動(dòng)的成本行為和財(cái)務(wù)管理的復(fù)雜性和特殊性，其預(yù)算很難做到充分的準(zhǔn)確、完整，存在眾多不可預(yù)計(jì)性，需要在執(zhí)行過程中不斷調(diào)整和修正。因此過度強(qiáng)化預(yù)算的剛性管理，有違高等院校發(fā)展的自身規(guī)律。應(yīng)該說，20世紀(jì)90年代末一系列財(cái)政改革的結(jié)果是，高校正在失去利用短期資金沉淀綜合協(xié)調(diào)和規(guī)劃教育發(fā)展的能力；減弱了高校與包括金融在內(nèi)的機(jī)構(gòu)合作融資的基礎(chǔ)；造成了資

金支付的一些不必要的困難；在一定程度帶來了請(qǐng)如年底盲目突擊花錢，浪費(fèi)既有資源等等一系列問題。

四、高等教育投資體制的進(jìn)一步改革與完善

鞏固和加強(qiáng)20世紀(jì)80年代中后期到90年代體制改革的成果，堅(jiān)定不移地繼續(xù)高等教育體制改革的正確方向，維護(hù)高等學(xué)校在資源配置方面的自主權(quán)，扭轉(zhuǎn)教育主管部門和高校事權(quán)和財(cái)權(quán)弱化的被動(dòng)局面，實(shí)現(xiàn)高等教育經(jīng)費(fèi)事權(quán)和財(cái)權(quán)的真正統(tǒng)一，使高校真正成為面向社會(huì)依法自主辦學(xué)和有效自我約束的法人實(shí)體，已經(jīng)成為燃眉之急的迫切任務(wù)。

應(yīng)該堅(jiān)持“以財(cái)政撥款為主，其他多渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔”的體制，加大各級(jí)政府對(duì)高等教育的投資力度，同時(shí)繼續(xù)對(duì)發(fā)展多渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)的途徑提供法律法規(guī)和政策的制度保障，以保證高教發(fā)展得到必要的經(jīng)費(fèi)和資源支持。應(yīng)該調(diào)整財(cái)政撥款結(jié)構(gòu)，適當(dāng)降低目前專項(xiàng)補(bǔ)貼偏高的比例，增加綜合定額類一般性撥款在高等教育財(cái)政總投入中的份額，增強(qiáng)撥款程序中的公平性和透明度，確保高校能夠獲得維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的、穩(wěn)定的財(cái)源。應(yīng)該更多地發(fā)揮高校的自主性和能動(dòng)性，堅(jiān)定地走對(duì)高等教育進(jìn)行成本分擔(dān)和成本補(bǔ)償?shù)牡缆?，?gòu)建一整套基于社會(huì)參與、民主管理、能夠追究和問責(zé)的尊重高等教育自身發(fā)展邏輯的制度體系。應(yīng)該建立和完善鼓勵(lì)民辦高校發(fā)展的機(jī)制，切實(shí)解決多樣化帶來的民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)問題，加大對(duì)民辦高等教育的政策優(yōu)惠和投資支持力度，促使公辦和民辦高校能夠在一個(gè)相對(duì)公平的環(huán)境中優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，只有切實(shí)加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變，真正落實(shí)政府宏觀管理、高校自我約束、社會(huì)參與評(píng)價(jià)相互結(jié)合的有效機(jī)制，高等教育才能獲得健康發(fā)展，這已經(jīng)是為國(guó)際國(guó)內(nèi)高等教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)所反復(fù)證明的真理。

第三篇：我國(guó)財(cái)政體制改革

課程名稱

論文題目

授課教師

姓名

學(xué)號(hào)

系別

日期

成績(jī)

我國(guó)財(cái)政體制改革

摘要：綜觀我國(guó)近十年來的財(cái)政體制改革脈絡(luò)，大致可以分為兩個(gè)階段的改革進(jìn)程：第一

階段是1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革，其目的是構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府與企業(yè)、個(gè)人之間的分配關(guān)系和中央與地方的分配關(guān)系；第二階段是1998年開始推行的財(cái)政支出管理改革，其目的是轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步建立公共財(cái)政體制框架。目前我國(guó)的財(cái)政層次過多，是影響分稅制財(cái)政體制正常運(yùn)行和導(dǎo)致基層財(cái)政困難的主要原因之一。從目前的情況來看，建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管；取消市級(jí)（地級(jí)市）財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的管理，實(shí)行省級(jí)財(cái)政直接管理縣級(jí)財(cái)政。這樣一來，全國(guó)的財(cái)政級(jí)次變?yōu)槿?jí)，即中央、?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）和縣（地級(jí)市、縣級(jí)市）三級(jí)，增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政的調(diào)控能力。

關(guān)鍵詞：改革；財(cái)政體制；趨勢(shì)分析

正文：

1994年以來，為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，我國(guó)積極推進(jìn)財(cái)政體制改革，在建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的分稅制財(cái)政體制和公共財(cái)政基本框架兩方面取得了重大進(jìn)展，基本構(gòu)建了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政體制框架，有力地支持了我國(guó)的改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。但與此同時(shí)，由于改革的漸進(jìn)性和不完善性，以及我國(guó)改革開放的深化和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，財(cái)政體制運(yùn)行中的不適應(yīng)、不配套、不協(xié)調(diào)等矛盾開始激化和暴露出來，需要繼續(xù)深化財(cái)政體制和管理方面的改革，以適應(yīng)當(dāng)前財(cái)經(jīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。

1．我國(guó)財(cái)政體制改革的基本回顧

綜觀我國(guó)近十年來的財(cái)政體制改革脈絡(luò)，大致可以分為兩個(gè)階段的改革進(jìn)程：第一階段是1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革，其目的是構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府與企業(yè)、個(gè)人之間的分配關(guān)系和中央與地方的分配關(guān)系；第二階段是1998年開始推行的財(cái)政支出管理改革，其目的是轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步建立公共財(cái)政體制框架。這兩個(gè)階段的改革都獲得了很大成功，取得了積極成效。

1.1分稅制財(cái)政體制改革的成效分析

1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革，其主要任務(wù)有兩個(gè)：一是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)和簡(jiǎn)化稅制的原則，改革工商稅收制度；二是把地方財(cái)政包干制改革為能夠調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的分稅制，建立中央和地方兩個(gè)稅收體系。

在中央和地方實(shí)行分稅制的財(cái)政體制，首先要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的稅收制度。改革之前，我國(guó)的稅收制度帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，稅種較多、稅率難定、重復(fù)征稅、隨意減免等問題十分突出，已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，我國(guó)1994年開始的分稅制財(cái)政體制改革取得了很大成績(jī)。一是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，規(guī)范了國(guó)家與企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系，建立了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。這一改革的成功實(shí)施，結(jié)束了我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的以減稅讓利和財(cái)政退讓為主要特征的財(cái)政支持改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，逐步增強(qiáng)了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力和政府配置資源的能力。二是建立了中央和地方財(cái)政收入均快速增長(zhǎng)的雙贏的財(cái)政體制，調(diào)動(dòng)了中央和地方兩個(gè)積極性。

近年來，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，我國(guó)對(duì)稅制和分稅制財(cái)政體制又進(jìn)行了一些改革。一是農(nóng)村稅費(fèi)改革。改革的主要內(nèi)容是：三取消、兩調(diào)整、一改革，即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)等向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策；調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收使用辦法。先期試點(diǎn)的地方改革表明，這項(xiàng)改革規(guī)范了農(nóng)村的分配關(guān)系，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)民人均減負(fù)率一般在30％左右，農(nóng)村“三亂”問題得到有效遏制，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。二是進(jìn)一步調(diào)整稅制。

1.2公共財(cái)政體制建設(shè)的進(jìn)展分析

1998年以后，財(cái)政改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向財(cái)政支出體制，目標(biāo)是逐步建立公共財(cái)政體制框架。在推進(jìn)公共財(cái)政體制建設(shè)方面，主要進(jìn)行了以下幾個(gè)方面的改革：一是推行部門預(yù)算；二是

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付；三是推進(jìn)政府采購(gòu)改革；四是實(shí)行“收支兩條線”管理。

實(shí)行部門預(yù)算，增強(qiáng)了預(yù)算的完整性、統(tǒng)一性，部門的各種財(cái)政性資金（包括預(yù)算內(nèi)外資金）全部在一本預(yù)算中編制，所有收支項(xiàng)目都在預(yù)算中反映出來。

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付，是將所有的財(cái)政資金納入國(guó)庫(kù)單一賬戶，所有的財(cái)政支出由國(guó)庫(kù)直接支付，取消各部門和單位在銀行設(shè)立的收支賬戶。

實(shí)行政府集中采購(gòu)，克服了過去分散采購(gòu)的許多弊端，如采購(gòu)資金的分配和使用脫節(jié)，無法有效進(jìn)行監(jiān)督；采購(gòu)效益不高，采購(gòu)的產(chǎn)品和服務(wù)往往價(jià)高質(zhì)次；采購(gòu)過程不透明、不公開，容易滋生腐敗，等等。

實(shí)行“收支兩條線”管理，從收入方面，防止了部門和單位亂收、濫罰及坐收坐支；從支出方面，執(zhí)收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤，有利于執(zhí)收單位公正執(zhí)法。

與此同時(shí)，按照建立公共財(cái)政的要求，我國(guó)各級(jí)財(cái)政逐步減少了在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的支出，加大了教、科、文、衛(wèi)、社保等滿足社會(huì)公共需要方面的重點(diǎn)支出，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)逐步向公共支出轉(zhuǎn)變?？傊?，經(jīng)過近五年的財(cái)政支出管理改革，優(yōu)化了支出結(jié)構(gòu)，增加了財(cái)政支出管理的科學(xué)性，初步建立了公共財(cái)政的基本框架。

2．今后我國(guó)財(cái)政改革的側(cè)重點(diǎn)和趨勢(shì)分析

過去的財(cái)政改革取得了很大成績(jī)，有力地支持了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，但由于改革的漸進(jìn)性，新的財(cái)政制度、機(jī)制、管理等方面不可避免地會(huì)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)、不規(guī)范等問題。結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)，今后必須在以下方面繼續(xù)深化財(cái)政改革：

2.1按照建立公共財(cái)政的要求，繼續(xù)深化財(cái)政預(yù)算管理改革

經(jīng)過1998年以來的財(cái)政支出體制改革，我國(guó)雖建立了公共財(cái)政的基本框架，但離建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的公共財(cái)政體制仍有較大距離。公共財(cái)政體制的主要內(nèi)容，可以分為三個(gè)層次進(jìn)行考察和分析：一是財(cái)政的主要職能和基本定位。二是財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制。三是科學(xué)的方法和有效的監(jiān)督。在這三個(gè)層次中，預(yù)算管理是核心。首先，財(cái)政的職能要通過預(yù)算的安排體現(xiàn)出來，即通過預(yù)算得以實(shí)現(xiàn)；其次，科學(xué)、細(xì)化、規(guī)范的預(yù)算管理，是國(guó)庫(kù)集中支付和政府集中采購(gòu)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)；再次，預(yù)算是財(cái)政監(jiān)督的依據(jù)，具有法律效力。建立公共財(cái)政體制，必須要不斷深化預(yù)算管理改革。我國(guó)在部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和政府集中采購(gòu)等方面已進(jìn)行了有效的探索和改革，初步建立了公共財(cái)政的基本框架，這使我國(guó)建立公共財(cái)政體制的改革進(jìn)入了核心和攻堅(jiān)的階段，即深化預(yù)算改革階段。

財(cái)政支出預(yù)算是國(guó)庫(kù)集中收付、政府集中采購(gòu)以及加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的依據(jù)，也是提高財(cái)政支出效益的關(guān)鍵，因此，必須要細(xì)化預(yù)算的編制。目前的預(yù)算主要有三部分，一是固定部分，即人員工資和共用經(jīng)費(fèi)部分；二是活的部分，即專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)部分；三是轉(zhuǎn)移支付部分，即上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的補(bǔ)助。

2.2按照財(cái)權(quán)、事權(quán)對(duì)等的原則，繼續(xù)完善分稅制財(cái)政體制

分稅制財(cái)政體制運(yùn)行以來，逐漸暴露出來的不協(xié)調(diào)、不匹配的問題，突出表現(xiàn)在基層財(cái)政越來越困難。

近年來的情況顯示，現(xiàn)在分稅制財(cái)政體制運(yùn)行的結(jié)果是，財(cái)力逐步向上集中，但事權(quán)仍在基層，甚至呈擴(kuò)大的趨勢(shì)。尤其是許多該財(cái)政承擔(dān)的支出，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重已影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村的稅費(fèi)改革，這部分支出開始回歸財(cái)政，基層財(cái)政的事權(quán)反而在擴(kuò)大。因此，在這兩個(gè)反方向因素的共同作用下，縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難的矛盾開始激化。

分稅制財(cái)政體制能夠成功運(yùn)行的一個(gè)基本要求，是各級(jí)政府有自己的主體收入，用自己的財(cái)力辦自己的事情。依賴不斷增強(qiáng)和上移的必然結(jié)果，分稅制財(cái)政體制自然消亡，地方增收節(jié)支的積極性轉(zhuǎn)化為“跑上”的積極性。因此，完善分稅制財(cái)政體制，解決基層財(cái)政的實(shí)

際困難，核心是確立一級(jí)財(cái)政，就要使這級(jí)財(cái)政有能夠基本滿足自己需要的自主財(cái)力，在輔之少量的轉(zhuǎn)移支付財(cái)力的情況下，做到自己的事情自己辦。從目前的情況來看，建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管；取消市級(jí)（地級(jí)市）財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的管理，實(shí)行省級(jí)財(cái)政直接管理縣級(jí)財(cái)政。這樣一來，全國(guó)的財(cái)政級(jí)次變?yōu)槿?jí)，即中央、?。ㄊ?、自治區(qū)）和縣（地級(jí)市、縣級(jí)市）三級(jí)，增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政的調(diào)控能力。

各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)稱，是分稅制財(cái)政體制正常運(yùn)行的又一基本要求。從現(xiàn)在的發(fā)展趨勢(shì)看，一是中央財(cái)政的職責(zé)重大,另一個(gè)是縣級(jí)財(cái)政的職責(zé)重大。所以，完善目前的分稅制財(cái)政體制，要增加縣級(jí)財(cái)政的主體稅種，擴(kuò)大稅收分享中縣級(jí)財(cái)政分享的比例，同時(shí)要加大對(duì)中西部地區(qū)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步大幅度增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政的實(shí)力。

2.3按照公共財(cái)政和城鄉(xiāng)一體原則，繼續(xù)改革農(nóng)村財(cái)稅制度

目前，我國(guó)實(shí)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，其主要目標(biāo)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系，遏制農(nóng)村“三亂”現(xiàn)象的發(fā)生。從試點(diǎn)情況看，農(nóng)村稅費(fèi)改革確實(shí)實(shí)現(xiàn)了上述目標(biāo)，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但是，現(xiàn)在實(shí)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，并沒有根本改變我國(guó)1958年左右形成的農(nóng)村稅收體系，農(nóng)村仍然實(shí)行有別于城市的稅收制度。

從稅收負(fù)擔(dān)看，目前農(nóng)村居民普遍相對(duì)高于城市居民。許多工商稅都有起征點(diǎn)和免征額，如增值稅、營(yíng)業(yè)稅等，但農(nóng)業(yè)稅沒有，無論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本多大，也無論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的凈收入是多少，都需要繳納固定比例的農(nóng)業(yè)稅。目前，許多農(nóng)民的人均純收入還不如城市居民的“低?！彼?，尤其在很多貧困地區(qū)，但在城市享受照顧，而在農(nóng)村確要納稅。因此，相對(duì)城市居民來說，農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)是重的，也是不公平的，在稅制上設(shè)置了城市和農(nóng)村的差別待遇。從實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和建立公共財(cái)政體制的目標(biāo)出發(fā)，必須繼續(xù)深化我國(guó)的農(nóng)村稅收制度改革。長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)，應(yīng)是逐步建立城鄉(xiāng)基本協(xié)調(diào)的稅收制度，將農(nóng)業(yè)稅改為體現(xiàn)農(nóng)民純收益的具有和城市個(gè)人所得稅有大致相同的起征點(diǎn)和免征額的新型收益稅。當(dāng)前，“三農(nóng)”問題已是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出問題，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)村市場(chǎng)恢復(fù)乏力，已嚴(yán)重影響了國(guó)內(nèi)有效需求的擴(kuò)張。目前，增加農(nóng)民收入，已是“三農(nóng)”問題中的核心問題。為此，在農(nóng)村新的稅制改革到位以前，建議目前免除一切農(nóng)業(yè)稅。

在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政支出政策體系中，財(cái)政與農(nóng)民的關(guān)系，主導(dǎo)的觀念是財(cái)政支農(nóng)。這是帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期特征的觀念，是改革開放20多年后的今天仍能保留下來的為數(shù)不多的早已過時(shí)的觀念。

財(cái)政支農(nóng)的觀念，與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求是很不一致的。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無論國(guó)有經(jīng)濟(jì)，還是集體經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)或者私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的活動(dòng)主體，都有義務(wù)按照國(guó)家統(tǒng)一稅法的規(guī)定，積極主動(dòng)地向國(guó)家納稅，同時(shí)也有權(quán)利享受國(guó)家一視同仁地向社會(huì)成員提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)。其實(shí)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的財(cái)政政策已逐步從區(qū)別性的政策走向共同性的政策。所以，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，今后我國(guó)農(nóng)民應(yīng)該和城市居民一樣同等地享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的由國(guó)家財(cái)政提供的各種社會(huì)福利，這就必然要求徹底拋棄帶有區(qū)別性和歧視性的財(cái)政支農(nóng)觀念。

3．結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村的許多公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施、教育、社會(huì)保障等，不僅在屬性上與城市公共產(chǎn)品是一樣的，而且許多公共產(chǎn)品的受益范圍也不局限于農(nóng)村居民，甚至城市居民的受益還要大于農(nóng)村居民的受益。因此，在供給的方式上也應(yīng)該采取相同的政策，但現(xiàn)在在公共產(chǎn)品的供給上，存在較大區(qū)別，農(nóng)村的公共產(chǎn)品主要由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。這種厚此薄彼的公共產(chǎn)品供給政策，必然造成城鄉(xiāng)居民發(fā)展機(jī)會(huì)的不均等，進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)的差別。所以，今后的財(cái)政政策調(diào)整，要加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度，尤其是目前農(nóng)村的九年義務(wù)教育、飲用水、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老救濟(jì)等農(nóng)村急迫需要的公共產(chǎn)品，要逐步納入全國(guó)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體系，以逐步縮小城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展。

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第四篇：淺談我國(guó)行政監(jiān)督體制改革

淺談我國(guó)行政監(jiān)督體制改革

黨的十六大報(bào)告把“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督”作為當(dāng)前和今后一段時(shí)間我國(guó)政治體制改革的重要任務(wù)之一。行政權(quán)力是國(guó)家的一項(xiàng)重要權(quán)力，隨著我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能的拓展，行政權(quán)力也在不斷擴(kuò)大，其在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位日益突出。十八世紀(jì)的法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩有句名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”①。由此可看出，權(quán)力沒有制約就會(huì)失衡，不加監(jiān)督，就會(huì)被濫用。加強(qiáng)行政監(jiān)督是我國(guó)政治體制改革順利進(jìn)行的重要保證。下面我就行政監(jiān)督體制的內(nèi)涵及改革意義、我國(guó)行政監(jiān)督體制面臨的主要主要問題、我國(guó)行政監(jiān)督體制改革的思路和對(duì)策做以初淺的分析。

[內(nèi)容提要]隨著中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的不斷發(fā)展進(jìn)步，政府在政治統(tǒng)治和社會(huì)事務(wù)管理方面的職能也急劇擴(kuò)大，行政權(quán)力不斷取得實(shí)質(zhì)性擴(kuò)張。而我國(guó)現(xiàn)行行政監(jiān)督體制有些地方已呈現(xiàn)滯后趨勢(shì)，若跟不上改革的步伐，將極大地影響行政監(jiān)督的力度和效果，影響有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的前進(jìn)和發(fā)展。本文通過分析我國(guó)現(xiàn)行行政監(jiān)督體制，找出其中不完善之處，如行政監(jiān)督法制化程度低、缺乏獨(dú)立性等，并就當(dāng)前如何完善中國(guó)行政監(jiān)督體制，提出一些想法和對(duì)策，如加快行政監(jiān)督立法，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性等。

[關(guān)鍵詞]行政權(quán)力 監(jiān)督體制 改革思路

一、行政監(jiān)督體制的內(nèi)涵及改革意義 新中國(guó)成立以來，黨和國(guó)家為建立健全適合我國(guó)國(guó)情的監(jiān)督制度做了不懈努力，建立了一整套監(jiān)督機(jī)構(gòu)，制定了很多監(jiān)督制度。一個(gè)較為完備的具有中國(guó)特色的行政監(jiān)督體系基本形成。

(一)行政監(jiān)督體制的內(nèi)涵

行政監(jiān)督是指對(duì)行政行為的監(jiān)督，它是保障國(guó)家的行政活動(dòng)依法進(jìn)行的制度。具體來說，就是具有法定監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)、其他社會(huì)組織及公民依法對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在實(shí)施行政管理活動(dòng)中是否堅(jiān)持依法行政所進(jìn)行的評(píng)價(jià)、檢查、督促及糾正的活動(dòng)。②體制一詞在中文里含義很廣，一般是指某一組織的制度及運(yùn)行方式，其實(shí)質(zhì)是權(quán)力關(guān)系的制度化、程序化。③將行政監(jiān)督權(quán)力關(guān)系制度化，并按此制度所規(guī)定的關(guān)系運(yùn)行，就是行政監(jiān)督體制。行政監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，在監(jiān)督行政權(quán)力、提高行政效率、優(yōu)化政府形象等方面起到了極為重要的作用，有利于推進(jìn)政府行政管理的廉潔化、法治化和高效化。

我國(guó)行政監(jiān)督體系由行政組織外部的異體監(jiān)督和行政組織內(nèi)部的同體監(jiān)督組合而成。

外部異體監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)以外的權(quán)力與非權(quán)力主體對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督。外部監(jiān)督又可分為外部權(quán)力監(jiān)督和外部非權(quán)力監(jiān)督。其中外部權(quán)力監(jiān)督包括：國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督；國(guó)家司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即人民檢察院和人民法院實(shí)施的監(jiān)督；中國(guó)共產(chǎn)黨組織作為執(zhí)政黨實(shí)施的行政監(jiān)督。外部非權(quán)力監(jiān)督包括：人民政協(xié)以及各民主黨派的監(jiān)督；社會(huì)群眾及輿論監(jiān)督，主要是指各人民團(tuán)體（工、青、婦等）、群眾組織、企事業(yè)單位、公民個(gè)人以及新聞媒體實(shí)施的監(jiān)督。

內(nèi)部同體監(jiān)督是指來自行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督。主要有兩種形式，一是專職監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如監(jiān)察和審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督；二是非專職監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督，主要有一般監(jiān)督、主管監(jiān)督、職能監(jiān)督三種形式。一般監(jiān)督，即各行政機(jī)關(guān)按直接隸屬關(guān)系，自上而下和自下而上所產(chǎn)生的直線監(jiān)督或縱向垂直監(jiān)督。主管監(jiān)督，即行政機(jī)關(guān)對(duì)被管理單位及其工作人員的監(jiān)督。職能監(jiān)督，指政府各職能部門就其所主管的工作，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)其他有關(guān)部門實(shí)行監(jiān)督。如財(cái)政、稅務(wù)、工商、物價(jià)等部門的監(jiān)督等。

從上述架構(gòu)可以看出，我國(guó)現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制具有監(jiān)督客體的公開性、主體的多元性以及監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性等特點(diǎn)。從理論上來看，充分體現(xiàn)出了監(jiān)督的人民主權(quán)原則、經(jīng)常監(jiān)督原則和公開監(jiān)督原則；而外部異體監(jiān)督和內(nèi)部同體監(jiān)督的結(jié)合，更有利于形成全面復(fù)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，提高監(jiān)督的整體效能。

(二)行政監(jiān)督體制改革的意義

中國(guó)的行政監(jiān)督，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政監(jiān)督，是人民代表大會(huì)制度下的行政監(jiān)督，是以人民群眾的監(jiān)督為基礎(chǔ)、同專門機(jī)構(gòu)密切結(jié)合的行政監(jiān)督，監(jiān)督的目的是為了改善國(guó)家行政管理，提高行政效率，使政府及工作人員更好地為人民服務(wù)。鄧小平一貫強(qiáng)調(diào)，共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督，黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政府要接受監(jiān)督。他在《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》一文以及其他一些重要文獻(xiàn)中，詳細(xì)地論證了接受來自各方面的監(jiān)督對(duì)于黨和政府工作的重要意義和作用。他指出：加強(qiáng)對(duì)黨和政府及工作人員的監(jiān)督，具有十分重要意義和作用。這表現(xiàn)在可以促使黨和政府做到兼聽則明，謹(jǐn)慎從事，在工作中減少失誤；有利于防止家長(zhǎng)制作風(fēng)，實(shí)現(xiàn)民主管理； 有利于保障人民的民主權(quán)利，對(duì)鞏固安定團(tuán)結(jié)的政治局面，對(duì)清除政府工作人員中的腐敗現(xiàn)象，維護(hù)政府威信，具有十分重要意義。④

因此行政監(jiān)督體制改革能夠緩解或消除社會(huì)利益矛盾，從而推動(dòng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展，適應(yīng)社會(huì)利益發(fā)展要求，維護(hù)政治統(tǒng)治，提高政治管理效率；同時(shí)也是醫(yī)治行政監(jiān)督弊端的良藥，通過改革建立起相應(yīng)的防止和克服弊端的制度，是社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的自我完善，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政，確保國(guó)家法律、法規(guī)、方針政策的貫徹實(shí)施；有助于激勵(lì)行政工作人員成為人民勤務(wù)員，即社會(huì)公仆，是發(fā) 展民主政治、維護(hù)人民的合法權(quán)益的重要途徑；完善和執(zhí)行行政監(jiān)督是懲治腐敗、克服官僚主義、推進(jìn)廉政建設(shè)的必要措施；強(qiáng)化行政監(jiān)督有助于支持各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使法定權(quán)力，保障憲法、法律、法規(guī)實(shí)施。

二、目前我國(guó)行政監(jiān)督體制面臨的主要問題

我國(guó)行政監(jiān)督的制度化、體系化發(fā)展在促進(jìn)政府機(jī)關(guān)及其工作人員廉政勤政，提高行政效能，促進(jìn)國(guó)家的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等方面，發(fā)揮了不可或缺的作用。但是，我國(guó)現(xiàn)行行政監(jiān)督體制仍然不夠健全和完善，行政監(jiān)督缺位、滯后和監(jiān)督不力的問題大量存在，這在很大程度上影響了我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體來看，有以下幾點(diǎn)。

(一)行政監(jiān)督法制化程度低

行政監(jiān)督立法是建立和完善行政監(jiān)督體制的前提和保證。改革開放以來，在建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中，我國(guó)在行政監(jiān)督立法方面已邁出了較大步伐，先后制定和頒布了一批有關(guān)行政監(jiān)督方面的法律、法規(guī)，對(duì)促進(jìn)和保障政府機(jī)關(guān)及其工作人員廉潔奉公起到了重要作用。但從實(shí)踐來看，我國(guó)監(jiān)督權(quán)涉及的一些重要領(lǐng)域尚缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范：有關(guān)保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使職權(quán)的法律法規(guī)尚不健全，特別是對(duì)行使監(jiān)督權(quán)的形式和程序、監(jiān)督對(duì)象違法行為的法律責(zé)任和處臵方式等都缺乏可操作性的規(guī)定。監(jiān)督立法的這種滯后，直接導(dǎo)致了行政監(jiān)督工作程序不嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)致、彈性因素強(qiáng)等問題的產(chǎn)生，造成了監(jiān)督的盲目性和主觀隨意性，極大地影響了行政監(jiān)督工作的公正性和嚴(yán)肅性。

(二)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性

行政監(jiān)督體現(xiàn)著監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，這種制約的效果主要取決于監(jiān)督主體所擁有的地位和權(quán)力。但從目前我國(guó)的實(shí)際情況來看，目前的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)（包括監(jiān)察和審計(jì)部門）都處于附屬地位而缺乏必要的獨(dú)立 性，這種附屬型的隸屬關(guān)系，使專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)在人、財(cái)、物等多個(gè)方面受制于監(jiān)督客體，監(jiān)督人員往往屈從于長(zhǎng)官意志，嚴(yán)重削弱了專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。而現(xiàn)階段在我國(guó)的省、市、縣三級(jí)政權(quán)中，專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)之一的行政監(jiān)察部門與同級(jí)紀(jì)委實(shí)行的是合署辦公模式，雖在一定程度上使監(jiān)察機(jī)關(guān)地位有所提高，有利于發(fā)揮黨政聯(lián)合監(jiān)督的整體作用。但這種監(jiān)督體制仍然存在較為突出的問題，一方面，黨的紀(jì)律監(jiān)督得到了強(qiáng)化而行政監(jiān)察職能卻有弱化的趨勢(shì)。目前的監(jiān)察機(jī)關(guān)更多履行的主要是從事反腐敗工作的辦案職能，而對(duì)如何保證行政機(jī)關(guān)政令暢通、勤政高效等方面則監(jiān)督不夠。另一方面，監(jiān)督機(jī)構(gòu)在同級(jí)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，同樣沒能走出監(jiān)督主體依附于監(jiān)督客體的模式，無法顯示其權(quán)威性和獨(dú)立性，難以起到有力的監(jiān)督作用。特別是對(duì)同級(jí)政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子及其“一把手”難以實(shí)行真正的監(jiān)督。

（三）監(jiān)督主體未能形成合力

我國(guó)目前的行政監(jiān)督體制是一個(gè)多元化的體制，監(jiān)督主體多，機(jī)構(gòu)多，方式和渠道多，這是一個(gè)優(yōu)點(diǎn)，但如果不把各種監(jiān)督整合好，這種優(yōu)越性也難以發(fā)揮出來。近年來，在黨中央直接領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)在事后監(jiān)督特別是查辦大案要案方面切實(shí)發(fā)揮了部門、地區(qū)之間密切配合的辦案協(xié)調(diào)機(jī)制和整體合力。但目前各種監(jiān)督間的關(guān)系尚未理順，各種監(jiān)督主體又都程度不同地存在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等不夠明確、具體等問題，尚未形成一個(gè)嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、運(yùn)行高效的有機(jī)整體，使監(jiān)督工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”，造成有的問題多方插手，有的事情無人過問，尤其是對(duì)那些界限不清的疑難案件，經(jīng)常出現(xiàn)各監(jiān)督部門互相推諉、扯皮，無人監(jiān)督的狀況，導(dǎo)致了監(jiān)督機(jī)制弱化，削弱了行政監(jiān)督的整體效能。

（四）監(jiān)督主體缺乏監(jiān)督力度

在目前，我國(guó)的行政監(jiān)督主體主要是人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。人 大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，既體現(xiàn)了人民行使國(guó)家權(quán)力和管理國(guó)家事務(wù)的形式，又體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的意志和法律賦予的權(quán)威，因而它應(yīng)該是代表國(guó)家或人民的意志，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行的最有權(quán)威的監(jiān)督。但目前，人大監(jiān)督是法律地位高而實(shí)際地位低，理論上應(yīng)有的權(quán)力與現(xiàn)實(shí)中實(shí)有的權(quán)力有差距，監(jiān)督工作依然是人大工作的薄弱環(huán)節(jié)。突出表現(xiàn)在監(jiān)督制約的法規(guī)不完善，力度不夠；機(jī)構(gòu)不健全，強(qiáng)度不夠；手段不配套，深度不夠；尚未真正體現(xiàn)人大作為權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)。

（五）監(jiān)督人員素質(zhì)影響監(jiān)督效能

行政監(jiān)督人員是行政監(jiān)督工作的具體承擔(dān)者和實(shí)施者，行政監(jiān)督效能的高低，在很大程度上取決于監(jiān)督人員的素質(zhì)。在我國(guó)這樣一個(gè)非常重視“人情”的國(guó)度里，相當(dāng)部分行政監(jiān)督人員政治素質(zhì)不高，不注意堅(jiān)持原則，不依法行政。在實(shí)際工作中，或因怕得罪人，或因外界干預(yù)而放棄監(jiān)督；甚至在一些重大原則問題上，也分不清是非界限。相當(dāng)部分行政監(jiān)督人員政策法規(guī)水平和業(yè)務(wù)水平較低，在相當(dāng)大的程度上降低了行政監(jiān)督的效能。

三、我國(guó)行政監(jiān)督體制改革的思路和對(duì)策

要有效解決我國(guó)行政監(jiān)督體制現(xiàn)存的弊端，進(jìn)而提高行政監(jiān)督的效能，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。我以為，需從以下幾個(gè)方面對(duì)行政監(jiān)督體制進(jìn)行改革。

（一）加快行政監(jiān)督立法

行政監(jiān)督是一種法制監(jiān)督，這不僅意味著行政監(jiān)督是對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政情況的監(jiān)督，也意味著行政監(jiān)督應(yīng)依法進(jìn)行。有關(guān)監(jiān)督的法律既是對(duì)行政監(jiān)督權(quán)力及其行使的規(guī)范，又是這種權(quán)力及行使的保障。從我國(guó)目前行政監(jiān)督法規(guī)不完善，監(jiān)督缺乏可操作性的現(xiàn)狀來看，首 要工作是加快行政監(jiān)督立法進(jìn)程，制定一系列專門監(jiān)督法律、法規(guī)。為此，必須加快制定《行政監(jiān)督程序法》、《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《反腐敗法》、《罷免法》、《追究法》等法律法規(guī)，促進(jìn)行政監(jiān)督的進(jìn)一步制度化、法制化。通過各種專門監(jiān)督法律對(duì)各監(jiān)督主體的職責(zé)和權(quán)限、監(jiān)督的對(duì)象和范圍、監(jiān)督的方式和手段、監(jiān)督者與被監(jiān)督者的義務(wù)和權(quán)利等作出明確規(guī)定。以達(dá)到依法強(qiáng)化監(jiān)督、細(xì)化監(jiān)督、增強(qiáng)可操作性的目的。只有完善監(jiān)督法制，才能為健全行政監(jiān)督法律機(jī)制，依法實(shí)行行政監(jiān)督提供基本的規(guī)范程序和保障。

（二）使監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性

“從世界各國(guó)已有的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其發(fā)展趨勢(shì)來看，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是其享有廣泛的授權(quán)并具有獨(dú)立性，它只向最高權(quán)力機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，接受它們的領(lǐng)導(dǎo)，而不從屬于任何政府部門，其編制也不納入公務(wù)員系列?！?⑤在當(dāng)代，世界上許多國(guó)家和地區(qū)也已實(shí)行了監(jiān)察權(quán)獨(dú)立，產(chǎn)生了良好的監(jiān)督效果，如新加坡、泰國(guó)、瑞典、中國(guó)香港等國(guó)家或地區(qū)腐敗現(xiàn)象之所以很少發(fā)生，就與監(jiān)督權(quán)獨(dú)立有關(guān)。

我國(guó)應(yīng)借鑒已有的成功經(jīng)驗(yàn)，賦予專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)必要的獨(dú)立性與權(quán)威性。具體設(shè)想如下，可以在我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人大常委會(huì)內(nèi)設(shè)一個(gè)最高專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)以替代監(jiān)察部，受全國(guó)人大（常委會(huì)）領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)全國(guó)人大（常委會(huì)）負(fù)責(zé)，并在此最高專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)下設(shè)地方各級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，受地方各級(jí)人大（常委會(huì)）和上級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。這樣既有利于把憲法規(guī)定的各級(jí)人大（常委會(huì)）對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，同時(shí)可以保證國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。雖然在各級(jí)人大法定權(quán)力進(jìn)一步歸位之前，這一新的監(jiān)督體制不可能有非常理想的效果，但至少可以改變因行政監(jiān)督機(jī)關(guān)（監(jiān)察機(jī)關(guān)）隸屬于同級(jí)政府而帶來的種種弊端。

而在上述獨(dú)立監(jiān)督體制建立之前，有必要通過健全專門行政監(jiān)督體制以確保行政監(jiān)察部門的權(quán)威性和相對(duì)獨(dú)立性。首先要改革現(xiàn)行行政監(jiān)察體制，使監(jiān)察部門由雙重領(lǐng)導(dǎo)向垂直領(lǐng)導(dǎo)過渡。目前可先試點(diǎn)實(shí)行省以下 垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，將省以下各級(jí)政府機(jī)關(guān)中的行政監(jiān)察部門獨(dú)立出來，受上級(jí)監(jiān)察部門直接領(lǐng)導(dǎo)，人、財(cái)、物權(quán)均由上級(jí)監(jiān)察部門解決。同時(shí)考慮到目前監(jiān)察部門和紀(jì)委合署辦公，因此紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制也應(yīng)實(shí)行同步改革。其次是擴(kuò)大行政監(jiān)察部門的職權(quán)。在其現(xiàn)有的檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和處分權(quán)外，賦予一定的經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)，如對(duì)因決策失誤或指揮不當(dāng)給國(guó)家和人民利益造成嚴(yán)重?fù)p失的政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)擁有對(duì)其進(jìn)行一定經(jīng)濟(jì)處罰的職權(quán)。第三要強(qiáng)化預(yù)防監(jiān)督和監(jiān)察手段。從事前監(jiān)督入手，確定監(jiān)督目標(biāo)，制定科學(xué)的監(jiān)督計(jì)劃，努力發(fā)揮監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督和財(cái)政、稅務(wù)、環(huán)保等職能監(jiān)督經(jīng)常性和連續(xù)性的作用，促進(jìn)行政監(jiān)督的規(guī)范化、科學(xué)化，建立起有效的預(yù)防與控制機(jī)制。同時(shí)提高監(jiān)察手段的科技含量，充分運(yùn)用現(xiàn)代辦公手段，建立監(jiān)察信息網(wǎng)絡(luò)體系，保障監(jiān)察工作的多向信息渠道暢通，實(shí)現(xiàn)查處案件手段的現(xiàn)代化。

（三）建立嚴(yán)密的監(jiān)督體系和合理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)

我國(guó)現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制是一個(gè)多元化的體系，監(jiān)督的類型和內(nèi)容繁多，而且互相之間缺乏協(xié)調(diào)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)分工也不盡合理。因此現(xiàn)在我們必須使各種監(jiān)督主體對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督形成一個(gè)整體效應(yīng)，構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)密的體系。從監(jiān)督的內(nèi)容來說，包括對(duì)行政決策的糾正與完善，對(duì)行政執(zhí)行的督導(dǎo)與反饋，對(duì)行政立法的審查與保障，對(duì)行政效率的評(píng)估與獎(jiǎng)懲及對(duì)行政決定的復(fù)議與申訴。從監(jiān)督的類型來說，應(yīng)該包括權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)的行政訴訟監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察，以及群眾、輿論、政協(xié)的民主監(jiān)督。由此形成一個(gè)縱橫交錯(cuò)、內(nèi)外結(jié)合的全方位監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公務(wù)員加以行政監(jiān)督和制約，有效地防止行政權(quán)力腐敗現(xiàn)象的滋生，使各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員臵于有效的監(jiān)督之下。

要逐步由自上而下的單向監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙潞妥韵露系碾p向監(jiān)督模式。政府內(nèi)部的雙向監(jiān)督既包括上級(jí)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)及其普通群眾所實(shí)施的下行監(jiān)督，又包括下級(jí)機(jī)關(guān)及其普通群眾對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)所實(shí)施的上行監(jiān)督。因此，我們行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)臵必須要與其權(quán)能相適應(yīng)，做到一職一權(quán)、一權(quán)一責(zé)，從根本上克服過去那種監(jiān)督 機(jī)構(gòu)地位從屬的缺陷。如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏有效的獨(dú)立性，受制于監(jiān)督客體，那么合理的監(jiān)督結(jié)構(gòu)就無從談起。我們一方面要改各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的平行領(lǐng)導(dǎo)為垂直領(lǐng)導(dǎo)，使之成為上級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，以保證其對(duì)同級(jí)政府機(jī)關(guān)監(jiān)督的獨(dú)立性；另一方面，擴(kuò)大監(jiān)察機(jī)構(gòu)的調(diào)查、處分權(quán)力，不僅包括縱向的擴(kuò)權(quán)，也就是調(diào)查、處理問題的權(quán)威，而且還包括橫向的擴(kuò)權(quán)，即權(quán)力客體范圍的擴(kuò)大，由此形成強(qiáng)有力的監(jiān)督制約機(jī)制。

（四）強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督

強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督是制約行政權(quán)力、完善行政監(jiān)督體制的重要保障。在實(shí)踐中，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督制約機(jī)制，首先應(yīng)加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的自身建設(shè)，目前亟待解決兩個(gè)問題：一是健全組織機(jī)構(gòu)，如建立人大監(jiān)督委員會(huì)等專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以擔(dān)負(fù)起日常監(jiān)督工作，保證人大監(jiān)督權(quán)的落實(shí)；二是提高人大代表素質(zhì)和監(jiān)督能力，通過各種方式，讓人大代表和常委會(huì)成員熟悉有關(guān)監(jiān)督的法律、法規(guī)，了解監(jiān)督的形式、程序和方法；引入公開競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，選舉人大代表，弱化代表榮譽(yù)感，強(qiáng)化責(zé)任感和使命感。其次是要改進(jìn)監(jiān)督方式，變被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督，抽象監(jiān)督為具體監(jiān)督，一般監(jiān)督為重點(diǎn)監(jiān)督，尤其是需要把人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)或者焦點(diǎn)問題作為監(jiān)督重點(diǎn)，如政府機(jī)關(guān)反腐倡廉、勤政為民，社會(huì)保障體系的完善，住房制度改革以及公用事業(yè)和日用消費(fèi)品物價(jià)調(diào)整問題等，人大及其常委會(huì)有責(zé)任圍繞這些問題或選擇其中某一問題，對(duì)有關(guān)政府部門應(yīng)盡的責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督，以督促他們及時(shí)有效的解決群眾關(guān)心的問題，以更好地提高監(jiān)督質(zhì)量和效果。

（五）提高行政監(jiān)督人員素質(zhì)

由于監(jiān)督機(jī)制不完善，監(jiān)督機(jī)關(guān)的一些工作人員徇私枉法、濫用監(jiān)督權(quán)力的現(xiàn)象已屢屢發(fā)生。如果制定了專門監(jiān)督法律和實(shí)行了垂直領(lǐng)導(dǎo)以后，監(jiān)督者的權(quán)力大大擴(kuò)大，如果不對(duì)其加強(qiáng)政治思想教育和業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，同樣還會(huì)產(chǎn)生監(jiān)督者的腐敗。所以，在注重對(duì)監(jiān)督人員的選拔和培訓(xùn)的同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督。另外，還要盡可能地創(chuàng)造條件，保證 監(jiān)督人員的政治社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)待遇，使之能全身心地投入到監(jiān)督事業(yè)中去，自行杜絕參與腐敗的意念。

行政監(jiān)督人員的素質(zhì)主要包括政治思想素質(zhì)、道德作風(fēng)素質(zhì)、業(yè)務(wù)技術(shù)素質(zhì)和文化智能素質(zhì)等。我覺得目前要提高我國(guó)行政監(jiān)督人員的整體素質(zhì)應(yīng)從以下三個(gè)方面著手：一是選拔一批有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)素質(zhì)和較高文化素質(zhì)的工作人員充實(shí)到各級(jí)監(jiān)督隊(duì)伍中來。二是針對(duì)目前有的監(jiān)督人員理論和業(yè)務(wù)水平距離要求還存在不少差距的情況，應(yīng)十分注意通過培訓(xùn)來提高他們的行政監(jiān)督的政策水平、工作能力等基本素質(zhì)。其三，加強(qiáng)行政監(jiān)督工作人員的自我素質(zhì)修養(yǎng)，要養(yǎng)成努力學(xué)習(xí)，奮發(fā)進(jìn)取的習(xí)慣；要勇于實(shí)踐，刻苦鍛煉；要從一點(diǎn)一滴做起，嚴(yán)格要求自己，持之以恒，使自己的素質(zhì)不斷提高。有了高素質(zhì)的監(jiān)督隊(duì)伍，監(jiān)督水平的提高就有了基礎(chǔ)。不過也不能完全依賴道德素質(zhì)的力量在行政監(jiān)督中的作用，同時(shí)也要有法律約束。

（六）健全社會(huì)及輿論監(jiān)督機(jī)制

目前新聞媒體被很多學(xué)者稱作傳統(tǒng)“三權(quán)”（立法、行政、司法）之外的“第四權(quán)力”?？梢娖湓谛姓O(jiān)督中可以發(fā)揮重要的作用，但要真正將“第四權(quán)”發(fā)揮到極致，就必須建立健全新聞媒體監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)階段健全輿論監(jiān)督機(jī)制的關(guān)鍵是要加強(qiáng)新聞立法。雖然現(xiàn)在新聞媒介在反映民意對(duì)政府及其工作人員的某些腐敗行為進(jìn)行揭露起到了一定的作用，但是，我們也應(yīng)該看到我國(guó)的新聞媒介監(jiān)督這一環(huán)節(jié)還很薄弱。當(dāng)前，可以根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，借鑒國(guó)外的一些好的經(jīng)驗(yàn)來完善我國(guó)的新聞媒介監(jiān)督，加強(qiáng)新聞立法。同時(shí)我們應(yīng)該完善輿論監(jiān)督的信息反饋和責(zé)任追究機(jī)制。完善輿論監(jiān)督的信息反饋有利于監(jiān)督機(jī)關(guān)及時(shí)了解信息，及時(shí)采取措施。完善的責(zé)任追究機(jī)制有利于提高輿論監(jiān)督的效率。在加強(qiáng)新聞媒介監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，也應(yīng)該完善新聞媒介的自律機(jī)制。新聞媒介自身也應(yīng)該自我約束，新聞工作者不僅要有較高的專業(yè)素質(zhì)，還要有職業(yè)道德，不做虛假報(bào)道，總是以國(guó)家和人民群眾的利益為重。

（七）完善行政監(jiān)督信息收集系統(tǒng)

現(xiàn)在隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，Internet的廣泛應(yīng)用，信息網(wǎng)是非常重要的。信息不僅對(duì)企業(yè)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，它對(duì)政府工作也同樣重要?，F(xiàn)在政府部門也在積極開展政府部門上網(wǎng)工程，也在推行電子政務(wù)。如果建立了完善的專門的行政監(jiān)督情報(bào)信息網(wǎng)，政府就可以及時(shí)了解各個(gè)部門的情況及各個(gè)公務(wù)員的情況，對(duì)他們的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。

總之，行政監(jiān)督體制改革，是一個(gè)涉及多方面的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要使各個(gè)監(jiān)督主體的行政監(jiān)督職能得到真正充分地發(fā)揮，應(yīng)更多地務(wù)實(shí)于“事先預(yù)防、事中控制、事后懲處”的科學(xué)操作，從法制上健全、從體制上完善、人員素質(zhì)上提高等多方面入手，全面提高監(jiān)督工作的整體效能，使其在全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的過程中發(fā)揮更大的作用。

參考文獻(xiàn)

① 孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊(cè)）商務(wù)印書館1982年5月第154頁(yè)。② 何穎、教軍章著《公共行政學(xué)新論》吉林人民出版社2001年3月第1版312頁(yè)。③傅明賢主編《行政組織理論》高等教育出版社2000年3月第1版129頁(yè)。④據(jù)張尚族編著的《行政監(jiān)督概論》64頁(yè)。⑤劉長(zhǎng)江：《論建立預(yù)防性的監(jiān)督機(jī)制》 《理論文萃》 1999年3月 第27頁(yè)。⑥陳奇星：《中國(guó)公共行政監(jiān)督機(jī)制現(xiàn)狀分析與對(duì)策思考》[J].《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》 2003年３月

指導(dǎo)教師評(píng)語(yǔ)： 12

第五篇：我國(guó)行政體制改革

我國(guó)行政體制改革探索

平塘縣委黨校莫 彬

自20世紀(jì)末，經(jīng)濟(jì)全球化和世界多極化的浪潮以及信息技術(shù)的飛速發(fā)展，猛烈沖擊著傳統(tǒng)的國(guó)際秩序，包括西方世界的所有國(guó)家的政府管理和公共行政體制在發(fā)生著深刻變革。21世紀(jì)，中國(guó)公共行政面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。全面建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，全面融入經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代潮流，全面發(fā)展社會(huì)主義民主政治，構(gòu)成當(dāng)今我國(guó)公共行政面臨的主要行政環(huán)境和時(shí)代特征。因此，必須以鄧小平理論為指導(dǎo)，對(duì)我國(guó)公共行政進(jìn)行全面而深入的總體性改革，建立起適應(yīng)市場(chǎng)化、全球化、民主化要求的公共行政體制。

一、行政體制改革的基本內(nèi)容

我國(guó)行政體制改革要以鄧小平行政管理理論為指導(dǎo)，必須建立與加入世貿(mào)組織后全面開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與社會(huì)主義民主政治制度配套的公共行政體制。使政府更好地滿足社會(huì)公共需要，優(yōu)質(zhì)高效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，公共行政體制改革要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

1、黨政分開，建立強(qiáng)有力的政府工作系統(tǒng)。黨政分開是政治體制改革的關(guān)鍵，黨政分開就是將執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)分開。中國(guó)共產(chǎn)黨的職能是對(duì)整個(gè)國(guó)家和社會(huì)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則，政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部。各類國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)文化組織，同執(zhí)政黨并沒有組織上的上下級(jí)隸屬關(guān)系，與執(zhí)政黨在政治運(yùn)行機(jī)制中具的不同職能。執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)職能的運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該在人民代表機(jī)關(guān)內(nèi)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)執(zhí)政黨的路線，方針，政策及重大決策制定出來后，并在自己的代表大會(huì)獲得通過，成為全黨的意志之后，并不能自然而然地成為國(guó)家意志，它必須經(jīng)過一定程序在人民代表機(jī)關(guān)中討論、審議、表決。經(jīng)表決通過的路線，方針，政策和重大的決策才能成為國(guó)家意志，并具體化，條文化為國(guó)家的法律，法令，成為國(guó)家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)行政依據(jù)和司法依據(jù)。當(dāng)前，必須改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。

2、改善人民代表大會(huì)制度，建立公共行政權(quán)力體系。

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)根本政治制度，全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。我國(guó)公共行政體制改革首先從完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)人大對(duì)政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約入手，建立公共行政權(quán)力體制，確保政府行政權(quán)力建立在法治與規(guī)則的框架之內(nèi)，防止政府權(quán)力對(duì)市場(chǎng)自治、人民自主與社會(huì)自主的不法侵害。改革開放以來，我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在加強(qiáng)立法工作的同時(shí)，也將監(jiān)督工作放在同等重要位置，除加強(qiáng)對(duì)實(shí)體法監(jiān)督外，還注重對(duì)程序違法進(jìn)行監(jiān)督。但人大及其常委會(huì)的實(shí)際作用離憲法賦予的最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位還有相當(dāng)大的距離，要進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，還需做大量的工作。

（1）完善憲政體制，確立憲法在政府管理中的權(quán)威地位。通過完善憲政體制，確立政府權(quán)力界限，政府必須保護(hù)公民的自由權(quán)利、民主權(quán)利與社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利；確立政府正確行使權(quán)利的法律限制，政府必須遵守正當(dāng)程序原則與依法行政

原則。

（2）進(jìn)一步細(xì)化人民代表大會(huì)對(duì)政府工作的監(jiān)督。我國(guó)在下一步細(xì)化人民代表大會(huì)對(duì)政府工作的監(jiān)督和制約作用，探索新的監(jiān)督方法與具體監(jiān)督方式；加強(qiáng)人民代表大會(huì)對(duì)政府行政決策的監(jiān)督，行使對(duì)重大事項(xiàng)的監(jiān)督權(quán)利。

（3）完善我國(guó)的選舉制度，完善人民代表大會(huì)制度的代表產(chǎn)生辦法，代表管理辦法，議事程序。憲法明確規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。我國(guó)也是實(shí)行代議制民主的國(guó)家，通過民主選舉產(chǎn)生各級(jí)人民代表行使國(guó)家權(quán)力，選舉制度人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)和重要組成。目前，我國(guó)選舉制度仍存在著很多缺陷和問題。為進(jìn)一步適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與民主政治建設(shè)的需要，我國(guó)完善選舉制度主要從幾個(gè)方面進(jìn)行；第一，修改和完善現(xiàn)行的選舉法，制定實(shí)施選舉法相關(guān)的法律法規(guī)與制度。第二，完善候選人介紹的辦法，在選舉中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。第三，逐步擴(kuò)大直接選舉的范圍，加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)。第四，調(diào)整全國(guó)人大代表結(jié)構(gòu)，讓更多與基層民眾有直接聯(lián)系的代表進(jìn)入。第五，加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)和專門委員會(huì)，充分發(fā)揮其職能作用。

3、轉(zhuǎn)變政府職能，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共管理職能體系。

改革權(quán)力高度集中的管理體制，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，理順政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)，政府與社會(huì)的關(guān)系，從以下三方面進(jìn)行：第一，下放企業(yè)的自主權(quán)，推行政企分開，各級(jí)政府不直接經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)。第二，下放權(quán)力，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，克服官僚主義。第三，加大公共支出，滿足社會(huì)公共需要。

4、建立中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的政府體系。

中央集權(quán)與地方自治并不是截然對(duì)立的兩個(gè)極端，而是辯證的統(tǒng)一整體。現(xiàn)階段通過權(quán)力下放建立中央必要集權(quán)與地方適度分權(quán)的體制。首先，建立公共財(cái)政體制，加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控的財(cái)政基礎(chǔ)。其次，發(fā)揮地方政府在提供地方產(chǎn)品中的作用，發(fā)揮地方自主權(quán)。再次，要打破地方封鎖和行業(yè)壟斷，建立統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

5、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，推行綜合管理，建立現(xiàn)代公共行政組織體系。

精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的重要途徑就是推行政府事務(wù)綜合管理，克服指揮機(jī)關(guān)龐大，部委過多的弊端。推行政府事務(wù)綜合管理，可借鑒當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家政府部門設(shè)置的大部制經(jīng)驗(yàn)。大部制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家處理政府部門間關(guān)系的國(guó)際慣例。如美國(guó)政府的內(nèi)閣部為14個(gè)，英國(guó)中央政府機(jī)構(gòu)大體在17個(gè)左右，德國(guó)大致保持15個(gè)，日本目前政府內(nèi)閣為1府12個(gè)省廳。當(dāng)今發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府部門普遍實(shí)行大部制，對(duì)政府事務(wù)實(shí)行綜合管理，是因其有著強(qiáng)勁的動(dòng)力和明顯的優(yōu)勢(shì)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步推進(jìn)，我們要積極創(chuàng)造推進(jìn)大部制的條件，加快我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革。

6、進(jìn)行內(nèi)部創(chuàng)新，將決策職能與執(zhí)行職能分開。

中央部委要相應(yīng)地進(jìn)行內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革，采取相應(yīng)措施將事業(yè)單位剝離。要充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)政府內(nèi)部決策職能和執(zhí)行職能的適度分開，改革行政執(zhí)行體制。決策和執(zhí)行分開是行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部縱向的管理職能的劃分和轉(zhuǎn)變，是政府管理方式與管理手段的深刻變革，在實(shí)踐中起到提高政府公共服務(wù)質(zhì)量，增加公共政策的公正性與回應(yīng)性的良好效果。

7、適應(yīng)信息時(shí)代要求，構(gòu)建高效行政組織

在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)行政體制改革可以以下方面入手，構(gòu)建高效行政體系。首先，遵循科學(xué)的行政組織原則，保持行政組織的精簡(jiǎn)高效。其次，借鑒新公共

管理改革的成果，提高公共部門的管理質(zhì)量與效率。最后，構(gòu)建知識(shí)經(jīng)濟(jì)型的行政組織。

二、我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的相應(yīng)措施

1、進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，完善政府平等保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)職能。

2、建立公共財(cái)政體制，政府要大力發(fā)展社會(huì)公共基礎(chǔ)、公共科技、公共教育、公共衛(wèi)生與公共保障職能。

3、實(shí)行政府決策與執(zhí)行職能分開，打破部門利益，建立平等實(shí)施公共管理的政府機(jī)構(gòu)體系。

4、改革行政審批制度、建立公共審批制度。

5、轉(zhuǎn)變行政觀念，樹立政府是公共管理者的觀念和政府是公共產(chǎn)品的提供者的觀念。

6、建立衡量公共供求平衡的指標(biāo)體系，加強(qiáng)對(duì)政府管理的定量研究，增加政府職能轉(zhuǎn)變研究的實(shí)證性與科學(xué)性。

三、我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的總體目標(biāo)

我國(guó)行政改革的目標(biāo)，是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要的，有中國(guó)特色的、廉潔高效，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，行政規(guī)范的行政管理體制。

1、建立科學(xué)行政機(jī)構(gòu)管理，推行行政改變。在政府機(jī)構(gòu)改革中，要以觀念變革為先異，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，以機(jī)構(gòu)調(diào)整為依托，充分借鑒發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家科學(xué)設(shè)置市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，建立適合我國(guó)國(guó)情的科學(xué)的政府機(jī)構(gòu)體系。

2、改革理順中央與地方關(guān)系，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中央與地方關(guān)系的規(guī)律是：在加強(qiáng)中央政府宏觀管理的前提下，逐步完善地方政府自主處理地方公共事務(wù)的職能。

3、改革理順政府部門之間的關(guān)系。長(zhǎng)期以來，我國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)橫向職能交叉不清的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，解決政府部門之間關(guān)系重要的途徑，就是精減機(jī)構(gòu)，推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理，理順政府部門之間的關(guān)系具體作法，①調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順政府各部門之間的關(guān)系，推進(jìn)政府綜合管理，實(shí)行大部制。②進(jìn)一步完善雙重管理體制和垂直管理體制，理順政府部門層級(jí)關(guān)系。③科學(xué)管理國(guó)有資產(chǎn)與行政部門國(guó)有資產(chǎn)，改革機(jī)關(guān)后勤管理體制。

4、處理好黨政機(jī)構(gòu)關(guān)系。傳統(tǒng)體制癥結(jié)在高度集權(quán)的管理體制，機(jī)構(gòu)改革的重要步驟就是調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，改革高度集權(quán)的管理體制，理順黨政關(guān)系，實(shí)行黨政分開，在職能上劃清黨委和政府的職責(zé)范圍。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，黨委不要設(shè)經(jīng)濟(jì)管理部門，部門工作由政府去管。實(shí)現(xiàn)鄧小平提出的要轉(zhuǎn)變“以黨治國(guó)”為“黨管政府”的正確主張。

5、科學(xué)設(shè)置綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，改革行政執(zhí)法體制。實(shí)行獨(dú)立機(jī)構(gòu)是一種與職能機(jī)構(gòu)聯(lián)系密切但又獨(dú)立于各職能機(jī)構(gòu)之外的機(jī)構(gòu)類型。獨(dú)立機(jī)構(gòu)依法設(shè)立，有特定的工作性質(zhì)，工作目標(biāo)，有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，有完整的工作程序以及規(guī)范的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，專業(yè)性強(qiáng)，側(cè)重于執(zhí)行功能，又稱為執(zhí)法機(jī)構(gòu)。政府獨(dú)立機(jī)構(gòu)主要依照法律規(guī)章，具體承擔(dān)社會(huì)管理工作，執(zhí)行特定的行政管理任務(wù)，履行政府執(zhí)法管理職能。機(jī)構(gòu)改革就必須實(shí)行決策與執(zhí)行職能分開，改革行政執(zhí)法體制，科學(xué)設(shè)置綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

6、實(shí)行編制法治化。鄧小平指出“編制就是法律”。我國(guó)黨政機(jī)構(gòu)中，長(zhǎng)期缺少嚴(yán)格的從上自下的行政法規(guī)和個(gè)人責(zé)任制，缺少職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)

定，造成機(jī)構(gòu)臃腫、層次多，促成官僚主義的發(fā)展。推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)法治化，第一，要盡快制定完善機(jī)構(gòu)編制法規(guī)。第二，建立健全編制執(zhí)法監(jiān)督制度。第三，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理的約束和監(jiān)督，增強(qiáng)公共財(cái)政預(yù)算時(shí)機(jī)構(gòu)編制的硬性約束作用。

經(jīng)濟(jì)體制改革與行政體制改革是辯證統(tǒng)一的，是社會(huì)主義制度自我完善和生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑矛盾運(yùn)動(dòng)的集中體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)展要求行政體體改革，要求與之配套；行政體制改革的深入又將促進(jìn)政治體制改革的發(fā)展，并為經(jīng)濟(jì)體制改革提供有力保證。行政體制的改革推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義民主政治，這是我黨始不渝的奮斗目標(biāo)。鄧小平行政理論，是我們黨而向新的歷史加快政府改革，全面建設(shè)小康社會(huì)偉大事業(yè)的戰(zhàn)略需要。改革開放以來，我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)取得矚目的偉大成就，最根本是靠鄧小平理論的指導(dǎo)?，F(xiàn)在，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)正處于戰(zhàn)略調(diào)整過程中，深層次的矛盾和問題突出，在這種情況下，尤其發(fā)揮鄧小平理論這個(gè)最大思想政治優(yōu)勢(shì)，作為我們開創(chuàng)現(xiàn)代化事業(yè)的強(qiáng)大思想武器。鄧小平理論行政理論堅(jiān)持和發(fā)展了馬克思主義的國(guó)家學(xué)說和政府建設(shè)思想，從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)全面、系統(tǒng)地闡述了黨在新時(shí)期執(zhí)政行政的一系的重大問題，對(duì)于我們政府改革，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的行政管理具有很強(qiáng)的針對(duì)性和指導(dǎo)性。