第一篇：當(dāng)前我國部門預(yù)算改革中存在的問題及建議

當(dāng)前我國部門預(yù)算改革中存在的問題及建議部門預(yù)算是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的預(yù)算編制方法。隨著我國部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和實(shí)踐層面對當(dāng)前部門預(yù)算改革中存在的深層次問題進(jìn)行分析和闡述，最終提出進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度的建議和措施。

一、部門預(yù)算改革中存在的問題

（一）財(cái)政與

部門間的關(guān)系難以理順。部門預(yù)算改革的本質(zhì)特征就是改變了原來按財(cái)政資金性質(zhì)和部門交叉管理的方式，以部門為依托構(gòu)建新的預(yù)算管理體系。從近幾年的部門預(yù)算改革實(shí)踐看，財(cái)政部門與政府其他部門的關(guān)系還沒有很好的理順。

1、部門預(yù)算是以部門為主的“被動(dòng)”預(yù)算。我國目前的部門預(yù)算主要是依靠部門來編制的，財(cái)政部門只是在部門上報(bào)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財(cái)政總預(yù)算。相當(dāng)多的人將其視為部門預(yù)算的巨大優(yōu)點(diǎn)，認(rèn)為將具體的預(yù)算編制工作下放給部門，有利于財(cái)政部門騰出時(shí)間進(jìn)行宏觀管理。究其實(shí)質(zhì)，則是財(cái)政部門無法全面掌握部門的預(yù)算資源、預(yù)算需求，客觀上造成了以部門意見為轉(zhuǎn)移的局面。從西方部分國家部門預(yù)算編制看，更多的是一種“主動(dòng)”預(yù)算編制，法國預(yù)算局甚至是根據(jù)自己掌握的信息直接編制各部門的預(yù)算，然后以此與各部門見面商討。

2、財(cái)政在同部門間的博弈中往往處于劣勢。財(cái)政與部門之間由于職能和分工的不同，它們之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱，致使財(cái)政難以準(zhǔn)確了解部門真正需要的資金金額，這就產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，部門往往會(huì)通過抬高預(yù)算額度來欺騙財(cái)政部門。財(cái)政對政府其他職能部門的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇是了解的，總是要憑經(jīng)驗(yàn)對部門提報(bào)預(yù)算進(jìn)行削減。在這種情況下，如果一個(gè)部門實(shí)事求是的提報(bào)自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因?yàn)樨?cái)政部門理所當(dāng)然地認(rèn)為它也抬高了價(jià)格。在這種共識(shí)的指導(dǎo)下，部門提報(bào)預(yù)算肯定會(huì)大大高于實(shí)際的資金需求量，也會(huì)大大高于政府財(cái)力可能，財(cái)政在與部門間的博弈過程中仍處于劣勢。

3、財(cái)政內(nèi)部各處（科）室存在著“自我擴(kuò)張”意識(shí)。部門預(yù)算改革一個(gè)重要的配套措施就是理順財(cái)政內(nèi)部的管理體制，對各業(yè)務(wù)處（科）室職能重新界定，一個(gè)預(yù)算單位只對應(yīng)一個(gè)財(cái)政業(yè)務(wù)處（科）室，實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配管理主體一元化。在這種情況下，分管業(yè)務(wù)處（科）室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金，爭項(xiàng)目，而不是站在財(cái)政全局的角度，對部門上報(bào)預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的審查。經(jīng)各業(yè)務(wù)處室審核后初步匯總編制的財(cái)政預(yù)算要大大高于當(dāng)年可用財(cái)力，預(yù)算處只好根據(jù)當(dāng)年財(cái)力狀況逐個(gè)兒與業(yè)務(wù)處室談判，有的地方甚至只好使用“基數(shù)法”，根據(jù)各業(yè)務(wù)處室上年分配資金額度適當(dāng)增長后切塊到處室，以確保財(cái)政預(yù)算總額不突破。財(cái)政內(nèi)部的這種“自我擴(kuò)張”機(jī)制，客觀上降低了預(yù)算編制效率。

4、預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機(jī)制不暢。目前在財(cái)政部門之外，還有部分部門具有預(yù)算分配權(quán)。多重預(yù)算管理分配權(quán)不僅與市場經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政的要求不相適應(yīng)，還影響到部門預(yù)算編制效率，提高了部門預(yù)算編制、執(zhí)行、決算過程中的交易成本。對事業(yè)單位而言，則存在著改革滯后、退出機(jī)制不暢的問題，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現(xiàn)象。在以前收費(fèi)、罰款沒有得到有效控制的時(shí)期，各地增設(shè)了很多依賴收費(fèi)生存的事業(yè)單位，這些單位可以說是“因費(fèi)而生”。隨著國家對收費(fèi)項(xiàng)目的清理、取消，很多賴此生存的事業(yè)單位失去了經(jīng)費(fèi)來源，這些“因費(fèi)而生”的單位本應(yīng)“清費(fèi)而滅”，卻借取消收費(fèi)之機(jī)改成了財(cái)政全額撥款單位。

（二）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績效考核機(jī)制。

1、人大對部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式。目前人大審議部門預(yù)算的時(shí)間很短，在如此倉促的時(shí)間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項(xiàng)地審議部門預(yù)算很難做到，只能對預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，最終流于形式。從西方近代議會(huì)的發(fā)展史可以看出，近代議會(huì)是在爭取財(cái)政權(quán)的過程中得以產(chǎn)生、發(fā)展和壯大的，可以說，議會(huì)的財(cái)政權(quán)甚至是先于立法權(quán)而存在。而長期以來我國人大對政府財(cái)政的監(jiān)督一直比較弱化，部門預(yù)算改革也沒有從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面。在人大對部門預(yù)算的審批權(quán)缺位情況下，僅僅由財(cái)政部門自我自發(fā)改革，那么這場改革也是不徹底的，更不能提高到“革命”的高度。

2、部門預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。我國一直實(shí)行歷年制預(yù)算年度（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級人代會(huì)審批（全國人代會(huì)一般在3月份召開，近幾年來地方人代會(huì)召開時(shí)間有前移至1-2月份召開的趨勢），致使預(yù)算年度的起始日先于人代會(huì)審批日，造成部門預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有1/4的時(shí)間實(shí)際上沒有預(yù)算，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟牟块T預(yù)算，不僅沖擊了預(yù)算的正常進(jìn)行,而且使部門預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。

3、部門預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對預(yù)算的了解，恐怕只有報(bào)紙登載的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，其他所有的政府的或部門預(yù)算數(shù)

第二篇：當(dāng)前我國部門預(yù)算改革中存在的問題及建議

部門預(yù)算是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的預(yù)算編制方法。隨著我國部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和實(shí)踐層面對當(dāng)前部門預(yù)算改革中存在的深層次問題進(jìn)行分析和闡述，最終提出進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度的建議和措施。

一、部門預(yù)算改革中存在的問題

（一）財(cái)政與部門間的關(guān)系難以理順。部門預(yù)算改革的本質(zhì)特征就是改變了原來按財(cái)政資金性質(zhì)和部門交叉管理的方式，以部門為依托構(gòu)建新的預(yù)算管理體系。從近幾年的部門預(yù)算改革實(shí)踐看，財(cái)政部門與政府其他部門的關(guān)系還沒有很好的理順。

1、部門預(yù)算是以部門為主的“被動(dòng)”預(yù)算。我國目前的部門預(yù)算主要是依靠部門來編制的，財(cái)政部門只是在部門上報(bào)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財(cái)政總預(yù)算。相當(dāng)多的人將其視為部門預(yù)算的巨大優(yōu)點(diǎn)，認(rèn)為將具體的預(yù)算編制工作下放給部門，有利于財(cái)政部門騰出時(shí)間進(jìn)行宏觀管理。究其實(shí)質(zhì)，則是財(cái)政部門無法全面掌握部門的預(yù)算資源、預(yù)算需求，客觀上造成了以部門意見為轉(zhuǎn)移的局面。從西方部分國家部門預(yù)算編制看，更多的是一種“主動(dòng)”預(yù)算編制，法國預(yù)算局甚至是根據(jù)自己掌握的信息直接編制各部門的預(yù)算，然后以此與各部門見面商討。

2、財(cái)政在同部門間的博弈中往往處于劣勢。財(cái)政與部門之間由于職能和分工的不同，它們之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱，致使財(cái)政難以準(zhǔn)確了解部門真正需要的資金金額，這就產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，部門往往會(huì)通過抬高預(yù)算額度來欺騙財(cái)政部門。財(cái)政對政府其他職能部門的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇是了解的，總是要憑經(jīng)驗(yàn)對部門提報(bào)預(yù)算進(jìn)行削減。在這種情況下，如果一個(gè)部門實(shí)事求是的提報(bào)自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因?yàn)樨?cái)政部門理所當(dāng)然地認(rèn)為它也抬高了價(jià)格。在這種共識(shí)的指導(dǎo)下，部門提報(bào)預(yù)算肯定會(huì)大大高于實(shí)際的資金需求量，也會(huì)大大高于政府財(cái)力可能，財(cái)政在與部門間的博弈過程中仍處于劣勢。

3、財(cái)政內(nèi)部各處（科）室存在著“自我擴(kuò)張”意識(shí)。部門預(yù)算改革一個(gè)重要的配套措施就是理順財(cái)政內(nèi)部的管理體制，對各業(yè)務(wù)處（科）室職能重新界定，一個(gè)預(yù)算單位只對應(yīng)一個(gè)財(cái)政業(yè)務(wù)處（科）室，實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配管理主體一元化。在這種情況下，分管業(yè)務(wù)處（科）室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金，爭項(xiàng)目，而不是站在財(cái)政全局的角度，對部門上報(bào)預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的審查。經(jīng)各業(yè)務(wù)處室審核后初步匯總編制的財(cái)政預(yù)算要大大高于當(dāng)年可用財(cái)力，預(yù)算處只好根據(jù)當(dāng)年財(cái)力狀況逐個(gè)兒與業(yè)務(wù)處室談判，有的地方甚至只好使用“基數(shù)法”，根據(jù)各業(yè)務(wù)處室上年分配資金額度適當(dāng)增長后切塊到處室，以確保財(cái)政預(yù)算總額不突破。財(cái)政內(nèi)部的這種“自我擴(kuò)張”機(jī)制，客觀上降低了預(yù)算編制效率。

4、預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機(jī)制不暢。目前在財(cái)政部門之外，還有部分部門具有預(yù)算分配權(quán)。多重預(yù)算管理分配權(quán)不僅與市場經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政的要求不相適應(yīng)，還影響到部門預(yù)算編制效率，提高了部門預(yù)算編制、執(zhí)行、決算過程中的交易成本。對事業(yè)單位而言，則存在著改革滯后、退出機(jī)制不暢的問題，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現(xiàn)象。在以前收費(fèi)、罰款沒有得到有效控制的時(shí)期，各地增設(shè)了很多依賴收費(fèi)生存的事業(yè)單位，這些單位可以說是“因費(fèi)而生”。隨著國家對收費(fèi)項(xiàng)目的清理、取消，很多賴此生存的事業(yè)單位失去了經(jīng)費(fèi)來源，這些“因費(fèi)而生”的單位本應(yīng)“清費(fèi)而滅”，卻借取消收費(fèi)之機(jī)改成了財(cái)政全額撥款單位。

（二）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績效考核機(jī)制。

1、人大對部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式。目前人大審議部門預(yù)算的時(shí)間很短，在如此倉促的時(shí)間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項(xiàng)地審議部門預(yù)算很難做到，只能對預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，最終流于形式。從西方近代議會(huì)的發(fā)展史可以看出，近代議會(huì)是在爭取財(cái)政權(quán)的過程中得以產(chǎn)生、發(fā)展和壯大的，可以說，議會(huì)的財(cái)政權(quán)甚至是先于立法權(quán)而存在。而長期以來我國人大對政府財(cái)政的監(jiān)督一直比較弱化，部門預(yù)算改革也沒有從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面。在人大對部門預(yù)算的審批權(quán)缺位情況下，僅僅由財(cái)政部門自我自發(fā)改革，那么這場改革也是不徹底的，更不能提高到“革命”的高度。

2、部門預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。我國一直實(shí)行歷年制預(yù)算（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級人代會(huì)審批（全國人代會(huì)一般在3月份召開，近幾年來地方人代會(huì)召開時(shí)間有前移至1-2月份召開的趨勢），致使預(yù)算的起始日先于人代會(huì)審批日，造成部門預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有1/4的時(shí)間實(shí)際上沒有預(yù)算，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟牟块T預(yù)算，不僅沖擊了預(yù)算的正常進(jìn)行,而且使部門預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。

3、部門預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對預(yù)算的了解，恐怕只有報(bào)紙登載的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，其他所有的政府的或部門預(yù)算數(shù)據(jù)、決策過程對普通公眾而言，幾乎都屬于機(jī)密范疇。這與西方一些國家可以通過互聯(lián)網(wǎng)免費(fèi)下載、在書店里購買到政府預(yù)算一攬子文件形成了鮮明的對比。預(yù)算反映著政府的職能與政策的方向，預(yù)算收支的多與少、預(yù)算來源的變化、預(yù)算資源投入的范圍，都對公眾和企業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響。提高部門預(yù)算的透明度和參與程度，讓公民、企業(yè)對自己將要承擔(dān)的納稅義務(wù)與將要獲得的公共服務(wù)，發(fā)表看法，提出建議，不僅有利于預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化，而且也便于預(yù)算通過后的有效執(zhí)行和政策的順利推進(jìn)。

4、沒有建立對部門預(yù)算編制質(zhì)量和項(xiàng)目績效的考核機(jī)制。盡管部門預(yù)算改革在全國各級廣泛推開，但部門預(yù)算的編制質(zhì)量如何，部門決算同年初部門預(yù)算的差異程度有多大，鮮有人對此進(jìn)行詳細(xì)考究。從這個(gè)角度看，部門預(yù)算改革還不夠深入和徹底，形式上的改革恐怕要多于內(nèi)容上的改革。同時(shí)，部門預(yù)算特別是項(xiàng)目支出預(yù)算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤

問效機(jī)制，在具體編制過程中，由于項(xiàng)目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分輕重緩急排列次序。對于財(cái)政預(yù)算安排項(xiàng)目的實(shí)施過程及其完成結(jié)果進(jìn)行績效考核盡管也是大勢所趨，但各級財(cái)政部門對此普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，而事實(shí)上也存在較大難度。

（三）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立。

1、現(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)仍然具有“基數(shù)法”的痕跡。部門預(yù)算的重要基礎(chǔ)是科學(xué)、合理的定額體系?，F(xiàn)行的定額不根據(jù)單位的工作任務(wù)和財(cái)力的可能計(jì)算出來的，而是在承認(rèn)部門和單位以前支出事實(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來的。這樣的定額，將傳統(tǒng)功能預(yù)算下的部門間苦樂不均的狀況給予延續(xù)，承認(rèn)了以前不公平的部門間支出水平，無法真實(shí)反映部門單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重。

2、確立科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系往往容易遭遇兩難悖論。在實(shí)踐過程中，科學(xué)定額體系的建立非常容易陷入一個(gè)兩難悖論。一方面為了使定額標(biāo)準(zhǔn)更加接近單位的實(shí)際情況，與定額直接相關(guān)的部門單位分類分檔應(yīng)該越細(xì)越好，從理論上講，應(yīng)該一個(gè)部門單位一個(gè)定額方能最大限度地貼近單位的實(shí)際需要。但分類分檔越細(xì)也就失去了確立定額標(biāo)準(zhǔn)的目的，定額標(biāo)準(zhǔn)涵蓋的范圍過窄，預(yù)算分配的公平性也很難得到體現(xiàn)。另一方面，如果過分強(qiáng)調(diào)預(yù)算定額的統(tǒng)一，抑制個(gè)性突出共性，類檔線條粗獷，對部門職能的特殊性考慮不夠，又難免造成削足適履，不利于部門工作開展和積極性的發(fā)揮。

3、從部門預(yù)算的實(shí)踐看，關(guān)于預(yù)算定額的另一個(gè)重要問題就是定額的調(diào)整問題，即如何調(diào)整和調(diào)整頻率。是根據(jù)財(cái)力狀況按“基數(shù)加增長”的方式調(diào)整，還是個(gè)別部門、個(gè)別項(xiàng)目微調(diào)，是定額相對穩(wěn)定還是每年調(diào)整，這些問題不解決，都會(huì)對部門預(yù)算編制產(chǎn)生不利影響。

（四）以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)與部門預(yù)算改革不相適應(yīng)。目前人們對預(yù)算會(huì)計(jì)改革與國庫集中支付等的直接聯(lián)系已經(jīng)基本形成共識(shí)，但對預(yù)算會(huì)計(jì)改革對部門預(yù)算的影響卻沒有給予應(yīng)有的關(guān)注。

1、現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度無法為部門預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息。在“基數(shù)法”預(yù)算編制方式下，對預(yù)算決策時(shí)不需要過多的部門會(huì)計(jì)信息，只是按照上年基數(shù)根據(jù)財(cái)力可能并酌情考慮部門的特殊情況確定一個(gè)適當(dāng)?shù)脑鲩L比例即可，傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)存在的弊端也沒有顯現(xiàn)出來。但在零基預(yù)算方式下，要根據(jù)各部門的職責(zé)、占用的經(jīng)濟(jì)資源、人員配備等客觀因素，一切從“零”開始來確定部門的資金使用額度。由于我國的預(yù)算會(huì)計(jì)主要側(cè)重于財(cái)政資金的收支核算，對各單位占用的大量長期資產(chǎn)關(guān)注不夠，固定資產(chǎn)的建造和使用在管理上脫節(jié)，固定資產(chǎn)辦理竣工驗(yàn)收交接手續(xù)后方可在行政事業(yè)單位賬簿中登記和反映。同時(shí)，固定資產(chǎn)入賬后，按照現(xiàn)行制度的規(guī)定不計(jì)提折舊，從而無法真實(shí)反映固定資產(chǎn)的使用情況，虛增了資產(chǎn)價(jià)值。行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算中存在的賬目不實(shí)、價(jià)值虛增等問題，不能真實(shí)、完整反映各部門占用的經(jīng)濟(jì)資源及使用情況，無法為編制部門預(yù)算提供清楚的“家底”。

2、隨著新公共管理浪潮在西方的興起，有些國家以提高決策質(zhì)量和公共部門的效率為改革的主要目標(biāo)，提出以“績效管理”為框架，細(xì)化部門預(yù)算，預(yù)算編制由過去的“投入法”改為“產(chǎn)出法”,強(qiáng)調(diào)部門所提供服務(wù)的效果和效率?？梢哉f，對部門進(jìn)行績效管理最終還是要?dú)w于對部門預(yù)算的績效評估、衡量和追蹤上。公共管理改革，對預(yù)算會(huì)計(jì)核算提出了更高的目標(biāo)，不僅要能夠全面、完整地反映政府擁有的經(jīng)濟(jì)資源和承擔(dān)的債務(wù)，還應(yīng)能夠核算和反映公共資源的優(yōu)化配置和合理使用情況，提供公共部門的績效考核指標(biāo)。而這些目標(biāo)在傳統(tǒng)的收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)下都難以實(shí)現(xiàn)，迫切要求采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制基矗

二、完善部門預(yù)算改革的措施和建議

（一）規(guī)范預(yù)算編制程序。一是適當(dāng)提前預(yù)算編制時(shí)間。在傳統(tǒng)的預(yù)算編制體制下，一般從11月份才開始編制下預(yù)算，預(yù)算編制時(shí)間非常短，編制效果也自然就難以保證。但預(yù)算編制時(shí)間也并不是越早越好?？紤]到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國家政策的變化，預(yù)算周期過長，預(yù)算編制時(shí)間過早，勢必要影響到預(yù)算的準(zhǔn)確性。二是簡化編報(bào)程序。目前從中央到地方普遍實(shí)行“二上二下”的編制方法，各地可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，適當(dāng)簡化編報(bào)程序，比如可以變通實(shí)行“兩上一下”或“一上一下”的程序。

（二）注意把握財(cái)政部門與其他部門的關(guān)系。一是財(cái)政部門在全面掌握部門資源和需求的基礎(chǔ)上，不斷增加預(yù)算編制的主動(dòng)性。二是預(yù)算編制要堅(jiān)持公開、公平、公正的原則。部門預(yù)算對財(cái)政資金在部門間進(jìn)行分配，如果分配有失公允，勢必會(huì)造成部門的不滿和抵觸情緒。因此必須要提高項(xiàng)目安排的透明度，確保資金在部門間的公平分配，以取得部門單位對財(cái)政的信任、支持和配合。三是切實(shí)處理好財(cái)政與部門間的集權(quán)和分權(quán)關(guān)系。實(shí)行部門預(yù)算后，財(cái)政對部門資金使用的壟斷性監(jiān)督管理大大加強(qiáng)，但是客觀上也容易造成財(cái)政對資金分配的管理過寬過細(xì)，不利于發(fā)揮部門的積極性。在這種情況下，如果將部分專項(xiàng)資金的分配權(quán)向部門適度轉(zhuǎn)移，包干使用，超支不補(bǔ)，就有可能變一家理財(cái)為多家理財(cái)，取得意想不到提高財(cái)政資金效益的結(jié)果。四是理順財(cái)政與其他有預(yù)算分配權(quán)的部門的關(guān)系。對于計(jì)劃、科技等有預(yù)算分配權(quán)的部門，簡單地將分配權(quán)收回并不是個(gè)好辦法。實(shí)事求是地說，這些部門在各自的領(lǐng)域要比財(cái)政部門更有發(fā)言權(quán)，而且項(xiàng)目的選擇權(quán)過分集中于財(cái)政一個(gè)部門，客觀地說也是不甚妥當(dāng)，分而治之，相互制衡總是要比獨(dú)斷專行要好一些。因此，可以將計(jì)劃、科技等部門轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算審核委員會(huì)成員單位，配合財(cái)政部門共同做好預(yù)算管理和資金分配工作。

（三）改革人代會(huì)財(cái)政報(bào)告形式。目前的人代會(huì)財(cái)政報(bào)告內(nèi)容比較虛泛，且只是匯報(bào)功能預(yù)算，這與其說是一份預(yù)算報(bào)告不如說是一份預(yù)算編制說明或總結(jié)，很多代表看不懂，更看不出問題。應(yīng)參照西方發(fā)達(dá)國家的習(xí)慣作法對此做根本性改革。美國聯(lián)邦政府向國會(huì)遞交的預(yù)算報(bào)告就包含了每一個(gè)部門的預(yù)算安排情況，介紹了部門的基礎(chǔ)信息，主要的職能、任務(wù)以及預(yù)算各個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算安排。我國可以先將單純的功能預(yù)算形式改為同時(shí)匯報(bào)部門預(yù)算和功能預(yù)算，而以部門預(yù)算為主的形式。在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步擴(kuò)展報(bào)告內(nèi)容，將部門預(yù)算作為財(cái)政報(bào)告的附件一并印發(fā)并審議。只有這樣，才能確保財(cái)政資金落實(shí)到部門，落實(shí)到人頭，落實(shí)到具體項(xiàng)目，才能確保人大對財(cái)政預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審議。同時(shí)，預(yù)算報(bào)告要對公眾公開，或者與人代會(huì)同步放到互聯(lián)網(wǎng)上，或者免費(fèi)發(fā)放，或者公開發(fā)行出售，總之要讓公眾通過不同的渠道，及時(shí)了解政府的預(yù)算政策和資金去向。在此基礎(chǔ)上，建立健全公眾對預(yù)算程序的參與制度，使普通百姓也可以參與到預(yù)算程序中來，為預(yù)算決策起到糾偏作用，使人大審批的預(yù)算更具科學(xué)性，更符合～，從而更加有利于預(yù)算的執(zhí)行。

（四）建立健全人大預(yù)算審查制度。首先要設(shè)立專司預(yù)算審查的專門委員會(huì)。目前中央及部分地方人大已經(jīng)在財(cái)經(jīng)委員會(huì)下設(shè)立了預(yù)算委員會(huì)，這對于加強(qiáng)預(yù)算審查、強(qiáng)化預(yù)算約束起到了積極的作用?？紤]到預(yù)算審查的專業(yè)性和復(fù)雜性，應(yīng)將具有相關(guān)素質(zhì)的專業(yè)人員吸收進(jìn)入預(yù)算委員會(huì)。在此基礎(chǔ)上，人大對預(yù)算審查批準(zhǔn)實(shí)行三讀制。預(yù)算專業(yè)委員會(huì)首先進(jìn)行一讀，就部門預(yù)算案的各個(gè)方面進(jìn)行咨詢、聽證。與此同時(shí)，預(yù)算委員會(huì)還要廣泛聽取按政府對口部門設(shè)立的其他專業(yè)委員會(huì)對相關(guān)部門預(yù)算安排的意見，最終形成一讀初審意見。人大常委會(huì)對部門預(yù)算和預(yù)算委員會(huì)的一讀初審意見進(jìn)行二讀，通過后遞交到全體代表大會(huì)進(jìn)入三讀程序。限于我國人民代表大會(huì)的組織狀況，一讀時(shí)應(yīng)以項(xiàng)目審為主，三讀時(shí)應(yīng)以政策審為主，即一讀時(shí)應(yīng)對部門預(yù)算的具體項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)審查，而三讀時(shí)應(yīng)主要就預(yù)算的總體安排和政策傾向進(jìn)行審議表決。對于部門預(yù)算編制與執(zhí)行間的法律空檔，可以考慮在二讀階段，由人大常委會(huì)通過一個(gè)臨時(shí)預(yù)算，從預(yù)算開始到召開全體代表大會(huì)之前，按照臨時(shí)預(yù)算執(zhí)行。

（五）完善定員定額標(biāo)準(zhǔn)。制定定員定額標(biāo)準(zhǔn)要遵循以下幾個(gè)原則。一是財(cái)力可能與行政事業(yè)發(fā)展相結(jié)合。在當(dāng)前財(cái)力可能與財(cái)力需求存在較大矛盾的情況下，定員定額的制定既要保證行政事業(yè)單位履行職能、維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金需求，也要充分考慮國家財(cái)力的可能，把定員定額建立在較為可靠的財(cái)力基礎(chǔ)上。二是公平公正原則。這一原則首先要求結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，合理劃分部門單位的類檔，既考慮到各部門單位的個(gè)性，適當(dāng)拉開類檔差距，也要考慮其共性，避免引起各部門單位的攀比和抵觸情緒。在核定定額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)主要采用標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算法，而不能一味地采用部門和單位的歷史決算數(shù)據(jù)。三是定員定額項(xiàng)目數(shù)量適度。中央及部分地區(qū)將工資性支出也列入定額項(xiàng)目，隨著預(yù)算管理改革的深入和國庫集中支付制度的建立，應(yīng)逐步取消對工資性支出的定額管理，據(jù)實(shí)核定安排。其他定額項(xiàng)目，在測算時(shí)應(yīng)越細(xì)越好，在安排下達(dá)時(shí)，應(yīng)粗細(xì)適度，宜粗不宜細(xì)，把支出的自主權(quán)留給部門和單位。

（七）實(shí)行修正的收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)基矗由于我國的預(yù)算會(huì)計(jì)環(huán)境已發(fā)生較大變化，對現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)進(jìn)行改革，已成為當(dāng)務(wù)之急。凡是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的賬簿記錄已不能滿足部門預(yù)算改革需要，無法真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的，應(yīng)部分引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。為了適應(yīng)編制部門預(yù)算的需要，應(yīng)將固定資產(chǎn)購建業(yè)務(wù)納入行政、事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算中，并對行政、事業(yè)單位的固定資產(chǎn)采取折舊政策，真實(shí)反映各單位的資產(chǎn)存量及使用情況。

（八）完善各項(xiàng)配套措施。財(cái)政支出管理體制改革包括三個(gè)主要組成部分：改革預(yù)算編制方法、建立國庫集中收付制度、推行政府采購制度。實(shí)行部門預(yù)算解決的是預(yù)算的統(tǒng)一性、完整性和嚴(yán)肅性問題，國庫集中收付制度解決的是資金調(diào)度的靈活性和效益性問題，政府采購解決的是資金使用的公開性和透明性問題，這三個(gè)部分相輔相成，只有配套聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)，才能取得預(yù)期的改革效果。

第三篇：當(dāng)前我國部門預(yù)算改革中存在的問題及建議

當(dāng)前我國部門預(yù)算改革中存在的問題及建議部門預(yù)算是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的預(yù)算編制方法。隨著我國部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和實(shí)踐層面對當(dāng)前部門預(yù)算改革中存在的深層次問題進(jìn)行分析和闡述，最終提出進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度的建議和措施。

一、部門預(yù)算改革中存在的問題

（一）財(cái)政與部門間的關(guān)系難以理順。部門預(yù)算改革的本質(zhì)特征就是改變了原來按財(cái)政資金性質(zhì)和部門交叉管理的方式，以部門為依托構(gòu)建新的預(yù)算管理體系。從近幾年的部門預(yù)算改革實(shí)踐看，財(cái)政部門與政府其他部門的關(guān)系還沒有很好的理順。

1、部門預(yù)算是以部門為主的“被動(dòng)”預(yù)算。我國目前的部門預(yù)算主要是依靠部門來編制的，財(cái)政部門只是在部門上報(bào)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財(cái)政總預(yù)算。相當(dāng)多的人將其視為部門預(yù)算的巨大優(yōu)點(diǎn)，認(rèn)為將具體的預(yù)算編制工作下放給部門，有利于財(cái)政部門騰出時(shí)間進(jìn)行宏觀管理。究其實(shí)質(zhì)，則是財(cái)政部門無法全面掌握部門的預(yù)算資源、預(yù)算需求，客觀上造成了以部門意見為轉(zhuǎn)移的局面。從西方部分國家部門預(yù)算編制看，更多的是一種“主動(dòng)”預(yù)算編制，法國預(yù)算局甚至是根據(jù)自己掌握的信息直接編制各部門的預(yù)算，然后以此與各部門見面商討。

2、財(cái)政在同部門間的博弈中往往處于劣勢。財(cái)政與部門之間由于職能和分工的不同，它們之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱，致使財(cái)政難以準(zhǔn)確了解部門真正需要的資金金額，這就產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，部門往往會(huì)通過抬高預(yù)算額度來欺騙財(cái)政部門。財(cái)政對政府其他職能部門的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇是了解的，總是要憑經(jīng)驗(yàn)對部門提報(bào)預(yù)算進(jìn)行削減。在這種情況下，如果一個(gè)部門實(shí)事求是的提報(bào)自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因?yàn)樨?cái)政部門理所當(dāng)然地認(rèn)為它也抬高了價(jià)格。在這種共識(shí)的指導(dǎo)下，部門提報(bào)預(yù)算肯定會(huì)大大高于實(shí)際的資金需求量，也會(huì)大大高于政府財(cái)力可能，財(cái)政在與部門間的博弈過程中仍處于劣勢。

3、財(cái)政內(nèi)部各處（科）室存在著“自我擴(kuò)張”意識(shí)。部門預(yù)算改革一個(gè)重要的配套措施就是理順財(cái)政內(nèi)部的管理體制，對各業(yè)務(wù)處（科）室職能重新界定，一個(gè)預(yù)算單位只對應(yīng)一個(gè)財(cái)政業(yè)務(wù)處（科）室，實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配管理主體一元化。在這種情況下，分管業(yè)務(wù)處（科）室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金，爭項(xiàng)目，而不是站在財(cái)政全局的角度，對部門上報(bào)預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的審查。經(jīng)各業(yè)務(wù)處室審核后初步匯總編制的財(cái)政預(yù)算要大大高于當(dāng)年可用財(cái)力，預(yù)算處只好根據(jù)當(dāng)年財(cái)力狀況逐個(gè)兒與業(yè)務(wù)處室談判，有的地方甚至只好使用“基數(shù)法”，根據(jù)各業(yè)務(wù)處室上年分配資金額度適當(dāng)增長后切塊到處室，以確保財(cái)政預(yù)算總額不突破。財(cái)政內(nèi)部的這種“自我擴(kuò)張”機(jī)制，客觀上降低了預(yù)算編制效率。

4、預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機(jī)制不暢。目前在財(cái)政部門之外，還有部分部門具有預(yù)算分配權(quán)。多重預(yù)算管理分配權(quán)不僅與市場經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政的要求不相適應(yīng)，還影響到部門預(yù)算編制效率，提高了部門預(yù)算編制、執(zhí)行、決算過程中的交易成本。對事業(yè)單位而言，則存在著改革滯后、退出機(jī)制不暢的問題，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現(xiàn)象。在以前收費(fèi)、罰款沒有得到有效控制的時(shí)期，各地增設(shè)了很多依賴收費(fèi)生存的事業(yè)單位，這些單位可以說是“因費(fèi)而生”。隨著國家對收費(fèi)項(xiàng)目的清理、取消，很多賴此生存的事業(yè)單位失去了經(jīng)費(fèi)來源，這些“因費(fèi)而生”的單位本應(yīng)“清費(fèi)而滅”，卻借取消收費(fèi)之機(jī)改成了財(cái)政全額撥款單位。

（二）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績效考核機(jī)制。

1、人大對部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式。目前人大審議部門預(yù)算的時(shí)間很短，在如此倉促的時(shí)間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項(xiàng)地審議部門預(yù)算很難做到，只能對預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，最終流于形式。從西方近代議會(huì)的發(fā)展史可以看出，近代議會(huì)是在爭取財(cái)政權(quán)的過程中得以產(chǎn)生、發(fā)展和壯大的，可以說，議會(huì)的財(cái)政權(quán)甚至是先于立法權(quán)而存在。而長期以來我國人大對政府財(cái)政的監(jiān)督一直比較弱化，部門預(yù)算改革也沒有從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面。在人大對部門預(yù)算的審批權(quán)缺位情況下，僅僅由財(cái)政部門自我自發(fā)改革，那么這場改革也是不徹底的，更不能提高到“革命”的高度。

2、部門預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。我國一直實(shí)行歷年制預(yù)算（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級人代會(huì)審批（全國人代會(huì)一般在3月份召開，近幾年來地方人代會(huì)召開時(shí)間有前移至1-2月份召開的趨勢），致使預(yù)算的起始日先于人代會(huì)審批日，造成部門預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有1/4的時(shí)間實(shí)際上沒有預(yù)算，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟牟块T預(yù)算，不僅沖擊了預(yù)算的正常進(jìn)行,而且使部門預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。

3、部門預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對預(yù)算的了解，恐怕只有報(bào)紙登載的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，其他所有的政府的或部門預(yù)算數(shù)據(jù)、決策過程對普通公眾而言，幾乎都屬于機(jī)密范疇。這與西方一些國家可以通過互聯(lián)網(wǎng)免費(fèi)下載、在書店里購買到政府預(yù)算一攬子文件形成了鮮明的對比。預(yù)算反映著政府的職能與政策的方向，預(yù)算收支的多與少、預(yù)算來源的變化、預(yù)算資源投入的范圍，都對公眾和企業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響。提高部門預(yù)算的透明度和參與程度，讓公民、企業(yè)對自己將要承擔(dān)的納稅義務(wù)與將要獲得的公共服務(wù)，發(fā)表看法，提出建議，不僅有利于預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化，而且也便于預(yù)算通過后的有效執(zhí)行和政策的順利推進(jìn)。

4、沒有建立對部門預(yù)算編制質(zhì)量和項(xiàng)目績效的考核機(jī)制。盡管部門預(yù)算改革在全國各級廣泛推開，但部門預(yù)算的編制質(zhì)量如何，部門決算同年初部門預(yù)算的差異程度有多大，鮮有人對此進(jìn)行詳細(xì)考究。從這個(gè)角度看，部門預(yù)算改革還不夠深入和徹底，形式上的改革恐怕要多于內(nèi)容上的改革。同時(shí)，部門預(yù)算特別是項(xiàng)目支出預(yù)算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤問效機(jī)制，在具體編制過程中，由于項(xiàng)目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分輕重緩急排列次序。對于財(cái)政預(yù)算安排項(xiàng)目的實(shí)施過程及其完成結(jié)果進(jìn)行績效考核盡管也是大勢所趨，但各級財(cái)政部門對此普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，而事實(shí)上也存在較大難度。

（三）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立。

1、現(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)仍然具有“基數(shù)法”的痕跡。部門預(yù)算的重要基礎(chǔ)是科學(xué)、合理的定額體系?，F(xiàn)行的定額不根據(jù)單位的工作任務(wù)和財(cái)力的可能計(jì)算出來的，而是在承認(rèn)部門和單位以前支出事實(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來的。這樣的定額，將傳統(tǒng)功能預(yù)算下的部門間苦樂不均的狀況給予延續(xù)，承認(rèn)了以前不公平的部門間支出水平，無法真實(shí)反映部門單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重。

2、確立科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系往往容易遭遇兩難悖論。在實(shí)踐過程中，科學(xué)定額體系的建立非常容易陷入一個(gè)兩難悖論。一方面為了使定額標(biāo)準(zhǔn)更加接近單位的實(shí)際情況，與定額直接相關(guān)的部門單位分類分檔應(yīng)該越細(xì)越好，從理論上講，應(yīng)該一個(gè)部門單位一個(gè)定額方能最大限度地貼近單位的實(shí)際需要。但分類分檔越細(xì)也就失去了確立定額標(biāo)準(zhǔn)的目的，定額標(biāo)準(zhǔn)涵蓋的范圍過窄，預(yù)算分配的公平性也很難得到體現(xiàn)。另一方面，如果過分強(qiáng)調(diào)預(yù)算定額的統(tǒng)一，抑制個(gè)性突出共性，類檔線條粗獷，對部門職能的特殊性考慮不夠，又難免造成削足適履，不利于部門工作開展和積極性的發(fā)揮。

3、從部門預(yù)算的實(shí)踐看，關(guān)于預(yù)算定額的另一個(gè)重要問題就是定額的調(diào)整問題，即如何調(diào)整和調(diào)整頻率。是根據(jù)財(cái)力狀況按“基數(shù)加增長”的方式調(diào)整，還是個(gè)別部門、個(gè)別項(xiàng)目微調(diào)，是定額相對穩(wěn)定還是每年調(diào)整，這些問題不解決，都會(huì)對部門預(yù)算編制產(chǎn)生不利影響。

（四）以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)與部門預(yù)算改革不相適應(yīng)。目前人們對預(yù)算會(huì)計(jì)改革與國庫集中支付等的直接聯(lián)系已經(jīng)基本形成共識(shí)，但對預(yù)算會(huì)計(jì)改革對部門預(yù)算的影響卻沒有給予應(yīng)有的關(guān)注。

1、現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度無法為部門預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息。在“基數(shù)法”預(yù)算編制方式下，對預(yù)算決策時(shí)不需要過多的部門會(huì)計(jì)信息，只是按照上年基數(shù)根據(jù)財(cái)力可能并酌情考慮部門的特殊情況確定一個(gè)適當(dāng)?shù)脑鲩L比例即可，傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)存在的弊端也沒有顯現(xiàn)出來。但在零基預(yù)算方式下，要根據(jù)各部門的職責(zé)、占用的經(jīng)濟(jì)資源、人員配備等客觀因素，一切從“零”開始來確定部門的資金使用額度。由于我國的預(yù)算會(huì)計(jì)主要側(cè)重于財(cái)政資金的收支核算，對各單位占用的大量長期資產(chǎn)關(guān)注不夠，固定資產(chǎn)的建造和使用在管理上脫節(jié)，固定資產(chǎn)辦理竣工驗(yàn)收交接手續(xù)后方可在行政事業(yè)單位賬簿中登記和反映。同時(shí)，固定資產(chǎn)入賬后，按照現(xiàn)行制度的規(guī)定不計(jì)提折舊，從而無法真實(shí)反映固定資產(chǎn)的使用情況，虛增了資產(chǎn)價(jià)值。行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算中存在的賬目不實(shí)、價(jià)值虛增等問題，不能真實(shí)、完整反映各部門占用的經(jīng)濟(jì)資源及使用情況，無法為編制部門預(yù)算提供清楚的“家底”。

2、隨著新公共管理浪潮在西方的興起，有些國家以提高決策質(zhì)量和公共部門的效率為改革的主要目標(biāo)，提出以“績效管理”為框架，細(xì)化部門預(yù)算，預(yù)算編制由過去的“投入法”改為“產(chǎn)出法”,強(qiáng)調(diào)部門所提供服務(wù)的效果和效率?？梢哉f，對部門進(jìn)行績效管理最終還是要?dú)w于對部門預(yù)算的績效評估、衡量和追蹤上。公共管理改革，對預(yù)算會(huì)計(jì)核算提出了更高的目標(biāo)，不僅要能夠全面、完整地反映政府擁有的經(jīng)濟(jì)資源和承擔(dān)的債務(wù)，還應(yīng)能夠核算和反映公共資源的優(yōu)化配置和合理使用情況，提供公共部門的績效考核指標(biāo)。而這些目標(biāo)在傳統(tǒng)的收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)下都難以實(shí)現(xiàn)，迫切要求采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)。

二、完善部門預(yù)算改革的措施和建議

（一）規(guī)范預(yù)算編制程序。一是適當(dāng)提前預(yù)算編制時(shí)間。在傳統(tǒng)的預(yù)算編制體制下，一般從11月份才開始編制下預(yù)算，預(yù)算編制時(shí)間非常短，編制效果也自然就難以保證。但預(yù)算編制時(shí)間也并不是越早越好?？紤]到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國家政策的變化，預(yù)算周期過長，預(yù)算編制時(shí)間過早，勢必要影響到預(yù)算的準(zhǔn)確性。二是簡化編報(bào)程序。目前從中央到地方普遍實(shí)行“二上二下”的編制方法，各地可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，適當(dāng)簡化編報(bào)程序，比如可以變通實(shí)行“兩上一下”或“一上一下”的程序。

（二）注意把握財(cái)政部門與其他部門的關(guān)系。一是財(cái)政部門在全面掌握部門資源和需求的基礎(chǔ)上，不斷增加預(yù)算編制的主動(dòng)性。二是預(yù)算編制要堅(jiān)持公開、公平、公正的原則。部門預(yù)算對財(cái)政資金在部門間進(jìn)行分配，如果分配有失公允，勢必會(huì)造成部門的不滿和抵觸情緒。因此必須要提高項(xiàng)目安排的透明度，確保資金在部門間的公平分配，以取得部門單位對財(cái)政的信任、支持和配合。三是切實(shí)處理好財(cái)政與部門間的集權(quán)和分權(quán)關(guān)系。實(shí)行部門預(yù)算后，財(cái)政對部門資金使用的壟斷性監(jiān)督管理大大加強(qiáng)，但是客觀上也容易造成財(cái)政對資金分配的管理過寬過細(xì)，不利于發(fā)揮部門的積極性。在這種情況下，如果將部分專項(xiàng)資金的分配權(quán)向部門適度轉(zhuǎn)移，包干使用，超支不補(bǔ)，就有可能變一家理財(cái)為多家理財(cái)，取得意想不到提高財(cái)政資金效益的結(jié)果。四是理順財(cái)政與其他有預(yù)算分配權(quán)的部門的關(guān)系。對于計(jì)劃、科技等有預(yù)算分配權(quán)的部門，簡單地將分配權(quán)收回并不是個(gè)好辦法。實(shí)事求是地說，這些部門在各自的領(lǐng)域要比財(cái)政部門更有發(fā)言權(quán)，而且項(xiàng)目的選擇權(quán)過分集中于財(cái)政一個(gè)部門，客觀地說也是不甚妥當(dāng)，分而治之，相互制衡總是要比獨(dú)斷專行要好一些。因此，可以將計(jì)劃、科技等部門轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算審核委員會(huì)成員單位，配合財(cái)政部門共同做好預(yù)算管理和資金分配工作。

（三）改革人代會(huì)財(cái)政報(bào)告形式。目前的人代會(huì)財(cái)政報(bào)告內(nèi)容比較虛泛，且只是匯報(bào)功能預(yù)算，這與其說是一份預(yù)算報(bào)告不如說是一份預(yù)算編制說明或總結(jié)，很多代表看不懂，更看不出問題。應(yīng)參照西方發(fā)達(dá)國家的習(xí)慣作法對此做根本性改革。美國聯(lián)邦政府向國會(huì)遞交的預(yù)算報(bào)告就包含了每一個(gè)部門的預(yù)算安排情況，介紹了部門的基礎(chǔ)信息，主要的職能、任務(wù)以及預(yù)算各個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算安排。我國可以先將單純的功能預(yù)算形式改為同時(shí)匯報(bào)部門預(yù)算和功能預(yù)算，而以部門預(yù)算為主的形式。在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步擴(kuò)展報(bào)告內(nèi)容，將部門預(yù)算作為財(cái)政報(bào)告的附件一并印發(fā)并審議。只有這樣，才能確保財(cái)政資金落實(shí)到部門，落實(shí)到人頭，落實(shí)到具體項(xiàng)目，才能確保人大對財(cái)政預(yù)算

第四篇：我國消費(fèi)稅存在的問題及改革建議

我國消費(fèi)稅存在的問題及改革建議

【摘要】

消費(fèi)稅是我國的第四大稅種，自1994年確立以來，消費(fèi)稅在引導(dǎo)消費(fèi)行為、促進(jìn)收入再分配、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮了重要作用。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，消費(fèi)稅的上述作用不斷弱化，已難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。本文從消費(fèi)稅的特點(diǎn)及作用出發(fā)，分析了現(xiàn)行消費(fèi)稅在征稅范圍、稅率結(jié)構(gòu)、征稅環(huán)節(jié)、計(jì)稅方式等方面存在的問題，并根據(jù)十八屆三中全會(huì)《決定》中關(guān)于消費(fèi)稅改革的要求，針對消費(fèi)稅存在的問題提出了具體的改革建議。

【關(guān)鍵詞】

消費(fèi)稅；征收范圍；稅率結(jié)構(gòu)；中央與地方

一、引言

如果說2014年6月30日《深化財(cái)稅體制改革總體方案》的審議出臺(tái)吹響了新一輪財(cái)稅體制改革的的號角的話，那么，11月28日國務(wù)院對成品油等部分消費(fèi)稅相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整，則標(biāo)志著財(cái)稅體制改革中繼“營業(yè)稅改增值稅”（以下簡稱“營改增”）之后又一大稅種“破冰”前行。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的要求提出：“調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍?！币源烁母锼悸穪砜矗舜沃饕婕俺善酚偷炔糠之a(chǎn)品消費(fèi)稅政策的調(diào)整，屬于改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。然而，我們必須認(rèn)識(shí)到這次消費(fèi)稅政策的調(diào)整絕不是其改革的終點(diǎn)。因?yàn)?，不論從我國現(xiàn)行消費(fèi)稅稅制自身的存在的缺陷還是整個(gè)財(cái)稅體制改革布局的最終目的來看，這僅僅是改革的一個(gè)“新起點(diǎn)”。因此，我們有必要通過對我國消費(fèi)稅稅制的特點(diǎn)及其歷史沿革的梳理，來明確現(xiàn)行消費(fèi)稅的局限。以此為基礎(chǔ)并著眼于財(cái)稅體制改革的大環(huán)境，分析下一步改革的思路。

二、現(xiàn)行消費(fèi)稅稅制存在的問題

消費(fèi)稅作為我國稅制結(jié)構(gòu)的重要組成部分。2013年我國國內(nèi)消費(fèi)稅收入8293億元，進(jìn)口消費(fèi)稅收入801億元，合計(jì)9094億元，占全年稅收總收入的比重約為8%。隨著以“營改增”為先導(dǎo)的新一輪財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，在日益增強(qiáng)的減稅效應(yīng)下，作為中央稅種的消費(fèi)稅使中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分的矛盾不斷激化。

（一）消費(fèi)稅的征收范圍較窄，難以發(fā)揮收入再分配調(diào)節(jié)作用

根據(jù)上文對我國消費(fèi)稅特點(diǎn)的分析，與其他國家相比我國消費(fèi)稅稅基仍較狹窄。我國目前的消費(fèi)稅是特殊型消費(fèi)稅，即意圖通過對特定消費(fèi)品課稅來達(dá)到消費(fèi)調(diào)節(jié)作用。但是隨著人們生活水平的提高與消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，作為調(diào)節(jié)奢侈品消費(fèi)以及收入再分配功能的消費(fèi)稅稅目設(shè)計(jì)，越來越不適應(yīng)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。對于原本屬于奢侈品的化妝品等一些已成為人們生活必需品的商品征稅，由于其消費(fèi)的需求價(jià)格彈性極低，繼續(xù)課稅對收入的再分配作用已微乎其微，并且嚴(yán)重阻礙人們生活水平的改善。

（二）計(jì)稅方式不合理，各項(xiàng)職能難以發(fā)揮

通過上文對我國消費(fèi)稅特點(diǎn)的分析，相較于其他國家消費(fèi)稅價(jià)外稅的特點(diǎn)，而我國在1994年確立消費(fèi)稅時(shí)，出于方便與改革需要考慮，采取了價(jià)內(nèi)稅的征收形式。價(jià)內(nèi)稅具有較強(qiáng)的隱蔽性，在日常消費(fèi)中，消費(fèi)稅金包含在商品的價(jià)格中，稅負(fù)實(shí)際由消費(fèi)者最終負(fù)擔(dān)。但是由于價(jià)稅合計(jì)，在商品包裝上并不標(biāo)明相應(yīng)稅額，所以消費(fèi)者在購買應(yīng)稅消費(fèi)品時(shí)往往不知道自己負(fù)擔(dān)了多少稅金，甚至誤以為消費(fèi)稅金是由生產(chǎn)者負(fù)擔(dān)的。由于降低了消費(fèi)稅的透明度，使消費(fèi)稅調(diào)節(jié)消費(fèi)者消費(fèi)行為的職能大打折扣；另外，環(huán)保職能方面，價(jià)內(nèi)稅不利于消費(fèi)者在消費(fèi)產(chǎn)品時(shí)有意識(shí)地減少對“三高”型商品的消費(fèi)，從而削弱了消費(fèi)稅環(huán)境保護(hù)的職能。

三、消費(fèi)稅改革的政策建議

（一）征稅范圍要“有進(jìn)有退”

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，消費(fèi)稅不合理的征收范圍與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平狀況不相適應(yīng)的矛盾，一直飽受詬病?，F(xiàn)行消費(fèi)稅的征稅范圍存在明顯的“越位”與“缺位”問題。11月28日針對消費(fèi)稅征稅范圍“一停四取消”的調(diào)整明顯是解決其“越位”的問題。但必須認(rèn)識(shí)到，這一改革的力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。要解決這一問題，消費(fèi)稅征稅范圍的改革必須根據(jù)社會(huì)生活水平變化做到“有進(jìn)有退”。

隨著社會(huì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，人們對高級住宅、高檔餐飲娛樂、名貴服飾、古董字畫、古董家具、私人飛機(jī)等商品的消費(fèi)迅速增長。但由于這些商品都未納入應(yīng)稅范圍，因此，要更好的發(fā)揮消費(fèi)稅的收入再分配和消費(fèi)引導(dǎo)作用必須對征稅范圍作“加法”調(diào)整，盡快將其納入征稅范圍；另外，可以看到隨著人們生活水平的提高，化妝品，啤酒，黃酒已經(jīng)成為生活必須品。繼續(xù)課稅難已達(dá)到引導(dǎo)消費(fèi)的作用，出于財(cái)政收入目的的征稅亦嚴(yán)重影響人們的生活水平。因此，應(yīng)趁熱打鐵對征稅范圍作“減法”調(diào)整，盡快將這些稅目從征稅范圍中剔除。

（二）征稅環(huán)節(jié)稅率的調(diào)整

第一，從生產(chǎn)者角度看，零售環(huán)節(jié)征稅有利于保持消費(fèi)稅稅收中性原則。長久以來，由于消費(fèi)稅主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，導(dǎo)致生產(chǎn)者刻意壓低產(chǎn)品出廠價(jià)格并將產(chǎn)品以低價(jià)出售給關(guān)聯(lián)銷售部門，從而達(dá)到避稅的目的。但是，即使如此在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅仍占用了企業(yè)一部分資金，扭曲生產(chǎn)投資決策，違背稅收中性原則。

第二，從消費(fèi)者角度看，征稅環(huán)節(jié)“由暗改明”便于發(fā)揮稅收引導(dǎo)作用。如前所述，稅收負(fù)擔(dān)由生產(chǎn)者通過提高產(chǎn)品價(jià)格的形式轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。在零售環(huán)節(jié)征稅，將消費(fèi)稅“由暗改明”并實(shí)行價(jià)外稅的計(jì)稅方式顯然可以更好地發(fā)揮其對消費(fèi)的引導(dǎo)作用。

（三）征稅權(quán)調(diào)整

現(xiàn)行稅制下消費(fèi)稅由中央政府征收，屬于中央稅。但是隨著新一輪財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，“營改增”后地方主體稅種缺失，可以預(yù)見增值稅全面“擴(kuò)圍”后營業(yè)稅將會(huì)取消。雖然根據(jù)“營改增”過渡政策規(guī)定將改征增值稅后的稅收劃歸地方政府，但是作為結(jié)構(gòu)性減稅改革的“營改增”全面鋪開之后，全國15000億元的營業(yè)稅將至少有20%的減稅空間。也就是說，地方政府稅收體系在喪失主體稅種的同時(shí)會(huì)形成巨大的財(cái)政收入缺口。

因此，消費(fèi)稅改革應(yīng)該著眼于更高的層面，而不僅僅是提高地方政府的財(cái)政收入。在消費(fèi)稅改革中，除了在改革中應(yīng)設(shè)法協(xié)調(diào)地方政府間的利益外，應(yīng)該考慮到消費(fèi)稅改革與中央――地方財(cái)權(quán)和事權(quán)分配的關(guān)系，根據(jù)三中全會(huì)《決定》的布局，深化財(cái)稅體制改革，建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政體制。

參考文獻(xiàn)：

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第五篇：當(dāng)前我國對外貿(mào)易中存在的問題

當(dāng)前我國對外貿(mào)易中存在的問題 當(dāng)前，隨著我國國際貿(mào)易發(fā)展，國際貿(mào)易融資在國際貿(mào)易中的比重越來越大，但是一些問題也隨之而來，如國際貿(mào)易融資的方式缺乏多樣性、國際貿(mào)易融資的資金在不同 性質(zhì)的銀行中分配不平衡、國際貿(mào)易融資的對象過于集中、辦理融資的手續(xù)煩瑣，融資條件 較為苛刻、缺少有效的國際貿(mào)易融資風(fēng)險(xiǎn)防范措施、我國的國際貿(mào)易融資易與國際上其他國 家發(fā)生法律糾紛。

一、當(dāng)前我國對外貿(mào)易存在的問題與隱患及原因分析

1.1 體制改革不夠到位 當(dāng)前，我國對外貿(mào)易體制改革不夠到位，主要表現(xiàn)在政府職能轉(zhuǎn)變不夠，對外貿(mào)易宏觀調(diào)控體系不夠健全完善，相應(yīng)的法律法規(guī)體系不夠健全完善等方面。在我國，依然還存在著政府行政干預(yù)過多、出口創(chuàng)匯壓力過大等不利因素。這些困難和問題，必然使得我國對外貿(mào)易發(fā)展趨勢不夠理想，效益不夠好。由此必然帶來難以充分發(fā)揮社會(huì)主義市場機(jī)制應(yīng)該有的作用，對外貿(mào)易企業(yè)的發(fā)展動(dòng)力嚴(yán)重不足，競爭能力力不強(qiáng)等。此外，由于受到宏觀調(diào)控和一些經(jīng)濟(jì)、貨幣政策措施的影響制約，我國出口退稅等不能及時(shí)到位，數(shù)額也不能足額到位，導(dǎo)致了一些外貿(mào)企業(yè)周轉(zhuǎn)資金嚴(yán)重不足，進(jìn)而影響了對外貿(mào)易企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的積極主動(dòng)性。

1.2 市場競爭日益激烈 雖然世界金融危機(jī)已經(jīng)成為過去，但是其影響依然在一定程度上存在著。目前，隨著世界各國經(jīng)濟(jì)的逐步平穩(wěn)發(fā)展，我國對外貿(mào)易也出現(xiàn)了比較好的發(fā)展勢頭。但是，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，來自國際市場和國內(nèi)市場的競爭異常激烈，在很大程度上影響和制

約著我國對外貿(mào)易的又好又快發(fā)展。因此，我們必須積極采取有效措施，認(rèn)真加以研究解決，進(jìn)一步擴(kuò)大對外貿(mào)易進(jìn)出口數(shù)額，不斷擠

二、積極轉(zhuǎn)變政策，合理應(yīng)對，促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展：

1、進(jìn)一步完善我國產(chǎn)業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新和財(cái)稅、金融政策，大力支持各類出口企業(yè)培育基于創(chuàng)新基礎(chǔ)上的核心競爭力，走差異化競爭之路。

2、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略，增強(qiáng)各類出口企業(yè)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)意識(shí)和能力。

3、改革不合理的外貿(mào)政策，優(yōu)化完善產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新政策，促進(jìn)進(jìn)出口平衡

4、大力推動(dòng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展和升級，改變加工制造為主的出口局面

5、提高工業(yè)設(shè)計(jì)和品牌建設(shè)能力，支持有實(shí)力企業(yè)培育出口自主品牌。

6、通過政策引導(dǎo)，促使各類出口企業(yè)形成理性有序的出口模式，鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)自主開拓海外市場。

三、必須考慮的原則問題

1、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長仍是我國現(xiàn)階段主要目標(biāo)

2、提高居民收入是我國當(dāng)前的主要任務(wù)之一

3、實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)是政府的主要關(guān)注點(diǎn)之一，加工制造業(yè)解決了很大一部分就業(yè)問題，人力資源豐富是我們的一大優(yōu)勢同時(shí)也是我們的劣勢.