第一篇：我國(guó)農(nóng)村土地制度問題及其對(duì)策措施(5月26日夏建芳)

我國(guó)農(nóng)村土地制度問題及其對(duì)策措施

作 者 ：夏 建 芳

[摘要] 農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的基礎(chǔ)性缺陷，農(nóng)村土地的自我經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制缺失和農(nóng)村土地使用權(quán)制度畸形，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)村土地所面臨的突出問題的根本原因和障礙所在。因此需要：逐步取消“農(nóng)村集體”所有土地，實(shí)現(xiàn)物權(quán)意義上的土地權(quán)益，鼓勵(lì)城市生產(chǎn)要素流向農(nóng)村，改革農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理體制，建立農(nóng)村土地收購(gòu)整理儲(chǔ)備機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 先征后用 以征代流 以城帶鄉(xiāng) “兩委”改“兩制” 城市反哺農(nóng)村

“土地問題是中國(guó)的一個(gè)大問題。特別是農(nóng)村土地問題，關(guān)乎全局，又關(guān)乎幾億農(nóng)民的生計(jì)，舉足輕重?！?中國(guó)只有真正解決農(nóng)村的土地問題，才能解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民的生活水平，才能保障百姓安居樂業(yè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的繁榮昌盛。筆者認(rèn)為，解決中國(guó)農(nóng)村土地問題的關(guān)鍵是要進(jìn)行農(nóng)村土地制度的改革創(chuàng)新。本文就是針對(duì)目前農(nóng)村土地所面臨的突出問題，對(duì)當(dāng)今農(nóng)村土地制度所存在的所有權(quán)制度、使用權(quán)制度和經(jīng)營(yíng)管理制度三個(gè)方面的問題，借鑒我國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)制度改革所取得的成功經(jīng)驗(yàn)，提出一些看法和意見。

①

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度問題

去年，國(guó)土資源部領(lǐng)導(dǎo)在向國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議匯報(bào)工作時(shí)，對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期土地管理所面臨的突出問題中指出了“耕地保護(hù)難度越來越大、建設(shè)用地供需矛盾更加突出、土地利益調(diào)整引發(fā)的社會(huì)矛盾和問題凸顯、土地違法違規(guī)呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)和用地粗放浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在”等五個(gè)方面的問題。② 因?yàn)檫@五個(gè)方面的問題都涉及或與農(nóng)村土地有關(guān)。所以筆者結(jié)合自己多年從事土地管理工作的實(shí)踐和對(duì)農(nóng)村土地問題關(guān)注，認(rèn)為這些土地管理所面臨的突出問題與我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度的基礎(chǔ)性缺陷、農(nóng)村土地的自我經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制缺失和農(nóng)村土地使用權(quán)制度畸形有著一定的關(guān)聯(lián)影響。

（一）農(nóng)村土地所有權(quán)制度基礎(chǔ)性缺陷問題。

憲法和多個(gè)法律都規(guī)定了“農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理······”。在這個(gè)土地所有權(quán)的法律制度 ① 鄒玉川：《制度創(chuàng)新之路》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第3頁(yè)。② 徐紹史：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)土地管理工作情況的匯報(bào)材料》2011年7月20日。下，“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”土地所有權(quán)主體根本模糊不清。它在實(shí)際中是一個(gè)看不見、摸不著的，抽象的、不確定的，沒有法律人格意義的群體。同時(shí)，它也不是法人或自然人。因此，作為農(nóng)村土地的所有者—農(nóng)民，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)單個(gè)農(nóng)民或者一個(gè)集體在實(shí)踐層面和物權(quán)意義上的主體權(quán)利能力。在這個(gè)土地所有權(quán)制度下，個(gè)體農(nóng)民處于非常弱勢(shì)無(wú)助的地位，其土地的權(quán)利義務(wù)關(guān)系無(wú)法得到正確保護(hù)。因此，農(nóng)民有地?zé)o權(quán)、有地?zé)o利現(xiàn)象普遍，農(nóng)民的土地權(quán)益會(huì)被土地利益集團(tuán)們?nèi)我馇滞毯蛣儕Z。

（二）農(nóng)村土地的自我經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制缺失問題。

管理農(nóng)村土地目的應(yīng)該是追求土地利用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境綜合效益最大化。我國(guó)多部法律都明確規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理的權(quán)利。依照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。由于我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期以來已經(jīng)形成了恃強(qiáng)凌弱的農(nóng)村族派勢(shì)力，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)的“二委”干部，實(shí)際上大都是村族派勢(shì)力代表，或者也是在族派勢(shì)力影響下行使職權(quán)。然而，目前我國(guó)的農(nóng)村村級(jí)基層管理組織所存在的問題是觸目驚心的。據(jù)最近有關(guān)部分統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共立案查處農(nóng)村基層黨員干部違紀(jì)違法案件5.85萬(wàn)件，給予黨政紀(jì)處分或組織處理5.79萬(wàn)人；共受理涉農(nóng)信訪件19.33萬(wàn)件，辦結(jié)17.33萬(wàn)件。

況且，近年來通過查處的農(nóng)村紀(jì)檢監(jiān)察案件發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層干部的違紀(jì)違法人員身份較固定，主要集中在村支部書記、村主任、村財(cái)務(wù)管理人員這三類村干部身上。作為最直接經(jīng)營(yíng)管理的基層組織處于這種現(xiàn)狀之下，農(nóng)村集體土地的自我經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制如何實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有職責(zé)。

③

（三）農(nóng)村土地使用權(quán)制度畸形問題。

《土地法》規(guī)定的農(nóng)村土地使用權(quán)制度：一是農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)；二是農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。另外，《物權(quán)法》對(duì)于農(nóng)村中的農(nóng)用地、建設(shè)用地和宅基地這三類土地的 ③ 《黨建》雜志，人民網(wǎng)記者姜潔，2012年1月29日。使用權(quán)也作了不同規(guī)定：用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度；對(duì)于非農(nóng)建設(shè)用地未作出規(guī)定；對(duì)農(nóng)民宅基地適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。二部法律對(duì)農(nóng)村土地的使用權(quán)規(guī)定，卻不能實(shí)現(xiàn)《物權(quán)法》所規(guī)定的相應(yīng)土地用益物權(quán)，即：用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。因此，在這種土地使用權(quán)制度下，主要是限制了任何單位和個(gè)人可以通過有效途徑取得、占有和使用農(nóng)村土地的可能，以及占有和使用土地的單位或個(gè)人（農(nóng)民）不能享有應(yīng)有的土地權(quán)益。從而出現(xiàn)了土地使用制度的畸形怪相：想種地的人沒有地可種，不想種地的人卻擁有許多土地；一面是土地資源可貴緊缺，另一面是土地閑置撂荒普遍。

二、解決農(nóng)村土地制度問題對(duì)策措施

專家提出 “土地法律制度的根本目的，是對(duì)土地資源的保護(hù)和有效利用。土地法律制度的調(diào)整對(duì)象，是土地的歸屬關(guān)系、利用關(guān)系、流轉(zhuǎn)關(guān)系和管理關(guān)系?！雹?因此，要想解決當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地方面的有關(guān)土地歸屬、土地利用、耕地保護(hù)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)等方面的問題，必須對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革。

特別說明 對(duì)于農(nóng)村土地制度改革問題，有關(guān)學(xué)者、專家都曾提出了多種意見，要求實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化、私有化、多種所有權(quán)并存，或強(qiáng)調(diào)以土地利用為中心的土地權(quán)利制度的意見。各抒己見，各有見地。但是，“在土地問題上，中央政府非常重視保持原有法律政策的穩(wěn)定以及保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益”。因此，作者也非常謹(jǐn)慎地對(duì)待這個(gè)農(nóng)村土地所有權(quán)制度改革的議題。在本文所提出的“要求取消農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度” 的思路及其相關(guān)對(duì)策措施中，一是把握在遵循現(xiàn)行的農(nóng)村土地法律政策的大政方針框架之內(nèi)，強(qiáng)調(diào)通過“先征后用”的途徑方式逐步地取消農(nóng)村集體所有土地的思路；二是非常注重以顧及和保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益為宗旨；三是也非常注重對(duì)土地資源的保護(hù)和有效利用。另外，對(duì)于本文所提出一些對(duì)策措施不再作具體論證。

⑤

（一）“先征后用”，逐步取消“農(nóng)村集體”所有土地。

1、實(shí)行農(nóng)村土地“先征后用”制度。就是將農(nóng)村中需要長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地、建設(shè)用地(包括宅基地)和未利用地都納入征收范圍，實(shí)施先由國(guó)家征收（征用）④ 王衛(wèi)國(guó)：《中國(guó)土地權(quán)利研究》中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第3頁(yè)。⑤ 陳錫文，《新華網(wǎng)》，2012年02月02日 后，經(jīng)過一定的土地整治和權(quán)屬完善程序，實(shí)行有償使用方式向需要長(zhǎng)期使用這些農(nóng)村土地的單位和個(gè)人推出。

2、逐步取消“農(nóng)村集體”所有的土地。在遵循現(xiàn)行國(guó)家土地制度的大政方針框架之內(nèi)，通過“先征后用” 的方式，國(guó)家將“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”所有的土地逐步征收為國(guó)家所有，以此方式逐步地減少“農(nóng)村集體”所有的土地，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一的國(guó)有化管理體制。

3、“先征后用”的幾種農(nóng)村土地類型：

（1）凡是愿意長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地，都實(shí)行“先征后用”制度（注：主要是為了保障長(zhǎng)期流地農(nóng)民的利益），先由國(guó)家征收，實(shí)行有償使用方式，由需要開發(fā)利用的單位或個(gè)人一次性交付征收農(nóng)民土地的補(bǔ)償安置費(fèi)后，依照合同約定取得該農(nóng)用地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（2）對(duì)不宜采取農(nóng)村家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村未利用土地，先由國(guó)家征收，并進(jìn)行整治后，實(shí)行有償租賃使用方式，依照合同約定由需要開發(fā)利用的單位或個(gè)人租賃或承包。

（3）、屬于“農(nóng)民集體”所有的廢棄地、災(zāi)毀地，也實(shí)行“先征后用”的方式。先由國(guó)家征收，并進(jìn)行整治后，以有償出讓或租賃承包方式由需要開發(fā)利用的單位或個(gè)人長(zhǎng)期租賃或承包。

（4）需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)村建設(shè)用地，由國(guó)家征收后，納入城市土地的管理機(jī)制進(jìn)行管理。屬于違法用地的，由國(guó)家征收后，根據(jù)土地利用規(guī)劃用途進(jìn)行整治、復(fù)墾后，實(shí)行有償出讓或租賃承包方式；屬于“農(nóng)村集體”經(jīng)濟(jì)組織使用的且暫不流轉(zhuǎn)的，繼續(xù)保持原土地所有性質(zhì)不變。

（5）需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)民房屋宅基地，屬于想永久離開農(nóng)村并放棄務(wù)農(nóng)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)戶，其房屋宅基地先征收為國(guó)有，房屋及其宅基地轉(zhuǎn)讓事務(wù)由農(nóng)戶與受讓人協(xié)商一致后轉(zhuǎn)讓；對(duì)于不放棄務(wù)農(nóng)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)戶，房屋宅基地繼續(xù)保持原土地所有性質(zhì)不變，其它事務(wù)由農(nóng)戶與承租戶協(xié)商一致辦理。

（二）“以征代流”，實(shí)現(xiàn)物權(quán)意義上的土地權(quán)益。

1、實(shí)行“以征代流”制度。農(nóng)民將自己不愿意耕種的承包土地通過被國(guó)家征收程序，一次性得到足夠的征地安置補(bǔ)償費(fèi)，代替原來的土地承包流轉(zhuǎn)租金，以換取和兜底解決流地（失地）農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保障。

2、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地物權(quán)意義上的使用權(quán)權(quán)益。通過“先征后用”，以有償使用方式取得的農(nóng)村土地及地上物的單位或個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，只要嚴(yán)格依照土地合同約定方式使用，經(jīng)過一定（短期）年限的開發(fā)利用后，其土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，出租和抵押。

3、農(nóng)民要求以地養(yǎng)老，轉(zhuǎn)讓自己的承包地或者自留地（山）或宅基地（房屋）時(shí)，有關(guān)土地收益應(yīng)先繳納個(gè)人的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。對(duì)于完全失地農(nóng)民的土地收益尚不足繳納其養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)部分，由政府統(tǒng)籌補(bǔ)貼解決。

（三）“以城帶鄉(xiāng)”，鼓勵(lì)城市生產(chǎn)要素流向農(nóng)村。

1、建立城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流通機(jī)制。設(shè)立農(nóng)村土地一級(jí)市場(chǎng)，吸引和鼓勵(lì)城（市）鎮(zhèn)富余人員和社會(huì)閑散、沉積資本到農(nóng)村投資，從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和在農(nóng)村定居生活。

2、建立農(nóng)村投資者權(quán)益保障機(jī)制。凡到農(nóng)村長(zhǎng)期投資農(nóng)業(yè)開發(fā)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由政府與其簽訂土地使用權(quán)合同，其土地權(quán)益應(yīng)受到有效的法律保障。

3、鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)。通過“先征后用”方式吸引城市工商者到農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)村土地使用權(quán)，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品初加工、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和農(nóng)村金融等農(nóng)村社會(huì)化的服務(wù)型企業(yè)。

4、到農(nóng)村長(zhǎng)期進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營(yíng)的投資者和勞動(dòng)者，應(yīng)當(dāng)享受當(dāng)?shù)卮迕竦恼未龊推渌畬?duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)政策。

（四）“兩委”改“兩制”，改革農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理體制。

1、改革農(nóng)村土地的現(xiàn)行經(jīng)營(yíng)管理體制。逐步取消農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理的村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)的“兩委”干部一言制，改為農(nóng)村土地的“股份制”和用地“合同制”的自我經(jīng)營(yíng)模式。

2、創(chuàng)建農(nóng)村土地的自我經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制。對(duì)于通過各種形式取得農(nóng)村土地的單位或個(gè)體（承包經(jīng)營(yíng)者），均實(shí)行農(nóng)用地合同制管理使用。依照土地使用合同約定的條件和要求，保護(hù)土地，自主經(jīng)營(yíng)和開發(fā)利用農(nóng)村土地。

3、提高土地資源的有效利用和保護(hù)。穩(wěn)定現(xiàn)存的本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的土地承包關(guān)系和流轉(zhuǎn)關(guān)系不變。由政府指導(dǎo)和扶助農(nóng)民轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，一 是鼓勵(lì)農(nóng)民將承包土地向先進(jìn)科技和先進(jìn)生產(chǎn)手段的企業(yè)流轉(zhuǎn)；二是發(fā)展農(nóng)戶自己聯(lián)合與合作經(jīng)營(yíng)；三是將承包土地?fù)Q取養(yǎng)老保險(xiǎn)，由國(guó)家征收后，選擇先進(jìn)的企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)開發(fā)。

4、實(shí)施合理的政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。對(duì)于政府實(shí)施的農(nóng)業(yè)、糧食、自然災(zāi)害救濟(jì)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等“三農(nóng)”補(bǔ)貼，應(yīng)當(dāng)與農(nóng)村土地的合理利用和保護(hù)相結(jié)合，通過用地合同制度具體落實(shí)到每個(gè)土地使用者單位或個(gè)體。

（五）“城市反哺農(nóng)村”，建立農(nóng)村土地收購(gòu)整理儲(chǔ)備服務(wù)機(jī)制。

1、將城市的土地收購(gòu)、整理、儲(chǔ)備機(jī)制引向農(nóng)村，與農(nóng)村土地合二為一。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的相互補(bǔ)充、相互依賴、相互促進(jìn)的統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地的用地供地機(jī)制。

2、鼓勵(lì)城市資本投資農(nóng)村土地的收購(gòu)整理儲(chǔ)備機(jī)制，將農(nóng)村土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村土地資產(chǎn)，解決農(nóng)村融資的瓶頸問題。

3、儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)將農(nóng)村集體（農(nóng)民）自愿長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地全部納入收購(gòu)整治儲(chǔ)備范圍，承擔(dān)和完成對(duì)農(nóng)村土地的征收和補(bǔ)償，規(guī)劃和立項(xiàng)，權(quán)屬確認(rèn)和登記發(fā)證工作，并通過農(nóng)村土地一級(jí)市場(chǎng)向城鄉(xiāng)社會(huì)推出。

4、對(duì)于擬收購(gòu)的每一塊農(nóng)村土地，應(yīng)當(dāng)對(duì)其的土地權(quán)屬、位置、面積、現(xiàn)狀、占有等情況調(diào)查清楚，明晰產(chǎn)權(quán)，并通過征詢村民代表意見的流程后進(jìn)行收購(gòu)，并進(jìn)行權(quán)屬登記發(fā)證。

作者單位： 杭州市國(guó)土資源局

2012年5月28日

第二篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題及其思路與對(duì)策(9月27日夏建芳)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題及其思路與對(duì)策

作者：夏建芳

[摘要]依照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和解決“三農(nóng)”問題所要求，如何改變當(dāng)前農(nóng)村生產(chǎn)力要素配置落后的現(xiàn)狀，以及如何使農(nóng)村綜合生產(chǎn)力明顯提高為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題是：農(nóng)民土地權(quán)益難以得到應(yīng)有的維護(hù)，農(nóng)用地嚴(yán)格保護(hù)措施難以得到有效落實(shí)，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展受到影響。其原因主要是利益集團(tuán)博弈農(nóng)村土地，村干部掌權(quán)和農(nóng)民弱勢(shì)，以及一些基層管理監(jiān)督不盡如人意。解決的思路與對(duì)策是：以征代流，實(shí)行農(nóng)用地國(guó)有化有償使用方式；以地養(yǎng)老，兜底解決農(nóng)民的養(yǎng)老統(tǒng)籌保障；保護(hù)農(nóng)用地，開發(fā)未利用地，嚴(yán)格建設(shè)用地；放開農(nóng)村農(nóng)用地市場(chǎng)，鼓勵(lì)城市生產(chǎn)要素流向農(nóng)村；規(guī)范管理，支持農(nóng)村農(nóng)用地流活流暢。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)農(nóng)用地國(guó)有化農(nóng)民權(quán)益保障農(nóng)村土地市場(chǎng)

在年初召開的全國(guó)“兩會(huì)”上，有關(guān)如何推進(jìn)農(nóng)村用地制度改革和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的呼聲再起，而且代表們所反映農(nóng)村土地議題大多涉及農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題。因此，筆者結(jié)合如何推進(jìn)農(nóng)村用地制度改革和如何改變我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力要素配置落后的現(xiàn)狀，以及如何既要保護(hù)好農(nóng)村土地資源又要使農(nóng)村土地資源在今后整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮其積極作用的目的，就當(dāng)前全國(guó)各地開展和推進(jìn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)梳理了一些問題，分析其原因，提出其破解的思路與對(duì)策。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問題

（一）農(nóng)民土地權(quán)益問題

“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的焦點(diǎn)是農(nóng)民土地權(quán)益保障問題。有專家說，解決“三農(nóng)”問題的第一位是要解決農(nóng)民問題，只有把農(nóng)民問題解決好，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題才能順利解決。但是在全國(guó)各地開展和推進(jìn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，大家不難發(fā)現(xiàn)有許多農(nóng)民的土地權(quán)益卻難以得到真正的落實(shí)和維護(hù)。

1、農(nóng)民的土地權(quán)利未能實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中，農(nóng)民除了一些短期的出租、借用、委托、代耕、寄種等土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)可由自已行使外，其它重要的土地處分權(quán)基本是無(wú)權(quán)可使。第一，農(nóng)民自己的宅基地（房屋）、自留地（山）、承包田（地）難以自由流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)讓），也難以設(shè)定抵押，農(nóng)民對(duì)于現(xiàn)在的土地權(quán)利只是有名無(wú)實(shí)。第二，在統(tǒng)一招商引資的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中，農(nóng)民只能聽從村（組）干部們的意圖和決定，盡管行使了村民代表會(huì)議表決也只是形式而已，因?yàn)楸頉Q權(quán)基本都被村干部所操控，村民的真實(shí)意愿（土地權(quán)利）多數(shù)是難以得到真正體現(xiàn)。第三，屬于村集體共有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，廣大農(nóng)民更加沒有參與和決定的權(quán)利，基本上是村干部們說了算。

2、農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益被占有。村干部（村委會(huì)）為招商引資，將農(nóng)民的承包田（地）收回（反租），再將反租承包地統(tǒng)一進(jìn)入招商引資項(xiàng)目進(jìn)行流轉(zhuǎn)（倒包）。一是其流轉(zhuǎn)費(fèi)（倒包收益）會(huì)因招商引資等原因被有意或無(wú)意壓得過低，農(nóng)民的土地收益直接受到影響。二是每年的土地流轉(zhuǎn)收益也往往面臨通貨膨脹影響而遭到不同程度的貶值，農(nóng)民的土地收益又會(huì)間接受到影響。三是流轉(zhuǎn)土地的逐年增值收益基本與農(nóng)民無(wú)緣，都被投資方獲取。

3、農(nóng)民的社會(huì)保障得不到有效落實(shí)。農(nóng)村土地被長(zhǎng)期（二十年、三十年、四十年都有）流轉(zhuǎn)而失去土地的農(nóng)民，其流地收益遠(yuǎn)低于國(guó)家征地的補(bǔ)償安置水平，一方面不夠解決農(nóng)民的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)；另一方面，也未能解決失地農(nóng)民的再就業(yè)。因此，一些地方的流地農(nóng)民直接面臨失地又失業(yè)，養(yǎng)老又無(wú)保障的困窘。

（二）農(nóng)用地保護(hù)問題

當(dāng)前國(guó)家實(shí)施一系列嚴(yán)格的耕地保護(hù)、農(nóng)用地管理制度，就是要保護(hù)好農(nóng)村土地資源，要求科學(xué)、合理、有效地利用好土地，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。但是，在各地推進(jìn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，耕地和其它農(nóng)用地保護(hù)問題較突出，形勢(shì)嚴(yán)峻。

1、耕種面積隨著流轉(zhuǎn)土地而減少。耕地流轉(zhuǎn)后，一些受讓者將耕地改種花木樹苗或者種植旱生、半旱生的經(jīng)濟(jì)作物，甚至有些耕地被硬化為養(yǎng)殖場(chǎng)改作其它用途，“非糧化”現(xiàn)象較普遍，隨處可見。耕地?cái)?shù)量隨著農(nóng)用地流轉(zhuǎn)而逐漸減少，已影響我國(guó)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的治國(guó)安邦大事。

2、農(nóng)用地被改變用途和撂荒。農(nóng)用地被長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)后，受讓人（長(zhǎng)期承包人）在流轉(zhuǎn)后的農(nóng)用地上建農(nóng)家樂、生態(tài)園、游樂景點(diǎn)會(huì)所，甚至建賓館、別墅、廠房等各色非農(nóng)建筑物用于非農(nóng)用途（經(jīng)營(yíng)），同時(shí)對(duì)于其它沒有利用起來的農(nóng)用地則完全閑置和撂荒，甚至將原有的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施也廢棄，將原有的多年生長(zhǎng)農(nóng)作物（農(nóng)、林、果）也完全荒蕪。

3、農(nóng)用地違法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（組）企業(yè)及一些地方政府占用農(nóng)用地建造新的綜合辦公樓，將原辦公場(chǎng)所或新建大樓長(zhǎng)期出租（變相轉(zhuǎn)賣）；二是一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村基層以新農(nóng)村（公益事業(yè)或基礎(chǔ)性）建設(shè)名義單獨(dú)或者是聯(lián)建形式在農(nóng)用地上建廠房、建小產(chǎn)權(quán)房、建墓地等各式建筑物用于出租或轉(zhuǎn)賣。

（三）農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問題

協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要改變農(nóng)村生產(chǎn)力要素配置落后的狀態(tài)，提高農(nóng)村綜合生產(chǎn)力提高，同時(shí)要把挖掘農(nóng)村農(nóng)業(yè)自身潛力與城市工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)結(jié)合起來，把擴(kuò)大農(nóng)村就業(yè)與引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移結(jié)合起來。但是，在當(dāng)前一些農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，有一些問題尚未被一些地方政府重視。

1、城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制單調(diào)。一是利用國(guó)家財(cái)政、稅收、金融等方面單方扶持“三農(nóng)”的政策措施多，而利用經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)促進(jìn)城鄉(xiāng)各種資源要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)體制和工作機(jī)制少；二是追逐利益化的大企業(yè)、大資金流入農(nóng)村的多，而真正能全面帶動(dòng)和改變“三農(nóng)”問題的廣大城市富余人員、社會(huì)閑散資金、科技人員、大中專文化的知識(shí)青年流入農(nóng)村的少。還有，缺乏農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民之間的生產(chǎn)要素、文化思想、科技教育、民主法制等方面的信息交流與有序轉(zhuǎn)換，缺乏城鄉(xiāng)良性互動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展。

2、農(nóng)村生產(chǎn)要素負(fù)效率問題。在目前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中，一方面農(nóng)戶放棄農(nóng)業(yè)離開農(nóng)村，帶著部分流地收入進(jìn)入城市務(wù)工或投資創(chuàng)業(yè)購(gòu)房，造成大量農(nóng)村勞動(dòng)力、資金、技術(shù)、人才倒流城市。另一方面流地后的部分農(nóng)村勞動(dòng)力，因缺乏從事農(nóng)業(yè)或第二、三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)技能、就業(yè)環(huán)境和務(wù)工積極性，依賴流地收入和國(guó)家補(bǔ)貼閑居農(nóng)村，產(chǎn)生大量農(nóng)村社會(huì)問題。

3、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)化的長(zhǎng)效機(jī)制薄弱。一是投資農(nóng)業(yè)的企業(yè)和個(gè)人的合法權(quán)益尚未得到真正的重視和法律上的根本保護(hù)，主要是農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì)直接制約和影響投資者長(zhǎng)期、穩(wěn)定投資農(nóng)業(yè)的積極性。二是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)對(duì)于發(fā)揮市場(chǎng)牽龍頭，龍頭帶基地，基地連農(nóng)戶的龍頭作用不明顯，未能帶動(dòng)農(nóng)戶、與農(nóng)民建立起合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，未能給農(nóng)村農(nóng)民帶來長(zhǎng)期實(shí)惠，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、主要原因

出現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的原因有多方面，既有農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度本身存在的缺陷原因，又有國(guó)家對(duì)于農(nóng)村土地與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)實(shí)行多部門、多行業(yè)管理的原因，還有多年來實(shí)行的城鄉(xiāng)“二元”體制、政策所積聚形成的農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、科教、法制等環(huán)境與城市差距較大的原因。但是筆者認(rèn)為主要還是以下三個(gè)方面的人為因素所致。

1、利益集團(tuán)博弈農(nóng)村土地利益。由于城市土地價(jià)格的高昂和城市建設(shè)用地供給的嚴(yán)格控制，一些利益集團(tuán)，包括一些地方政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部，他們?cè)诶娴尿?qū)使下，借解決“三農(nóng)”問題、建設(shè)新農(nóng)村以及投資農(nóng)業(yè)之名義，大規(guī)模、積極地流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，廉價(jià)取地，便捷取地，以地謀財(cái)，長(zhǎng)期或短期地博取農(nóng)村土地利益。

2、村干部掌權(quán)和農(nóng)民弱勢(shì)。在農(nóng)村長(zhǎng)期以來形成的恃強(qiáng)凌弱的族性、宗派勢(shì)力和村干部土地所有者代表機(jī)制下，村干部代表村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織行使農(nóng)村土地所有者的權(quán)力。他們大包大攬農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)活動(dòng)，農(nóng)民基本處于弱勢(shì)之態(tài)。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的不公正、不公平、不公開的違法、違規(guī)現(xiàn)象，一些村干部有恃無(wú)恐，而農(nóng)民卻無(wú)能為力只能聽?wèi){村干部掌控和處置。

3、基層管理監(jiān)督不盡如人意。近幾年來，從中央到地方政府非常重視土地的嚴(yán)格管理，并實(shí)施“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)作、上下聯(lián)動(dòng)、公眾參與”的空前絕后的國(guó)土資源管理新機(jī)制，但是在一起地方的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中的不盡如人意現(xiàn)象還是存在。一是在一些農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中還處于無(wú)政府狀態(tài)，就是缺乏對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)前的審查、監(jiān)督和管理，在整個(gè)農(nóng)村土地招商引資活動(dòng)中，既沒有統(tǒng)一的上級(jí)部門的嚴(yán)格審查把關(guān)，又沒有作為土地所有者代表的程序性監(jiān)督。二是對(duì)于流轉(zhuǎn)后的農(nóng)村土地利用情況也缺乏一個(gè)有效的終端監(jiān)督的管理機(jī)制，使得擅自改變土地用途的違法現(xiàn)象未能得到及時(shí)有效的制止和查處，以至土地違法之風(fēng)滋生漫延。三是一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村級(jí)基層管理重形式輕實(shí)效，重利益輕責(zé)任，在整個(gè)土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中，既缺乏公開、公平、公正的陽(yáng)光監(jiān)督制度，又缺乏一個(gè)行之有效的自我約束機(jī)制，再是加上一些基層的貪腐問題也夾雜其中。

三、思路與對(duì)策

在首先遵循我國(guó)現(xiàn)行土地法律制度的大政方針框架之內(nèi)，既考慮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要，又要解決“三農(nóng)”難題，并避免在推進(jìn)和加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中可能給“三農(nóng)”造成新的、難以挽回的損失，筆者特提出以下一些思路與對(duì)策以供參考。

（一）以征代流，實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化有償使用方式

1、需要長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的，應(yīng)轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)為國(guó)有。農(nóng)民或者村委會(huì)要求將農(nóng)村土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的，或者地方政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過集約利用、長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)才能

有效開發(fā)利用和提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)用地、建設(shè)用地（包括宅基地）和未利用地（以下統(tǒng)稱農(nóng)村土地），應(yīng)依照國(guó)家征收制度轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)，先將農(nóng)村集體土地征收為國(guó)有后再進(jìn)行流轉(zhuǎn)。通過這種形式，旨在遵循國(guó)家土地法律制度下逐步地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地國(guó)有化管理。

2、推行農(nóng)村土地有償使用制度，鼓勵(lì)社會(huì)投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村。凡是需要長(zhǎng)期取得農(nóng)村土地的工商企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)居民或是農(nóng)村居民等（以下統(tǒng)稱農(nóng)業(yè)投資者），通過有償使用方式，一次性交付土地征收費(fèi)（使用金），取得較長(zhǎng)（可以永久）年限的農(nóng)村土地的國(guó)有土地使用權(quán)，依照合同（契約）約定開發(fā)利用農(nóng)村土地。主要是解決農(nóng)業(yè)投資者長(zhǎng)期投資農(nóng)業(yè)的法律保障及后顧之憂，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)投資者長(zhǎng)期投資農(nóng)業(yè)的積極性。

3、統(tǒng)一農(nóng)村土地的有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。第一，農(nóng)村土地征地費(fèi)可以參照各省、市最近確定的各類土地征地（征收）補(bǔ)償、安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。第二，對(duì)于農(nóng)用地、未利用地的有償使用費(fèi)可以實(shí)施國(guó)家一次性補(bǔ)貼或逐年補(bǔ)貼方式。第三，對(duì)于種植糧食等國(guó)家每年確定需要扶持和補(bǔ)貼的農(nóng)作物土地，在有償使用的招投標(biāo)合同中明確補(bǔ)貼數(shù)額、補(bǔ)貼方式以及有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。主要目的是要針對(duì)不同的農(nóng)村土地用途執(zhí)行不同的有償使用標(biāo)準(zhǔn)，為真正長(zhǎng)期投資農(nóng)業(yè)者設(shè)定公平、公正的門檻。

（二）以地養(yǎng)老，兜底解決農(nóng)民的養(yǎng)老統(tǒng)籌保障

1、以土地收益換取養(yǎng)老統(tǒng)籌保障，解決流（失）地農(nóng)民的養(yǎng)老統(tǒng)籌保障。第一，對(duì)于農(nóng)民個(gè)人的承包田（地）、自留地（山）、宅基地（房屋）的流轉(zhuǎn)（征收補(bǔ)償費(fèi)）收益，應(yīng)一次性先繳納個(gè)人的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老費(fèi)或者繳存?zhèn)€人養(yǎng)老保險(xiǎn)專用賬戶。第二，屬于村或組農(nóng)民集體共有土地的流轉(zhuǎn)收益，也應(yīng)將補(bǔ)償?shù)矫總€(gè)農(nóng)戶份上的收益繳存?zhèn)€人養(yǎng)老保險(xiǎn)的專用賬戶。第三，對(duì)于已經(jīng)流轉(zhuǎn)且流轉(zhuǎn)年限較長(zhǎng)的流地農(nóng)民，也應(yīng)積極要求農(nóng)戶將流轉(zhuǎn)收益繳存?zhèn)€人就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的專用賬戶，將以前的流轉(zhuǎn)收益與今后可能發(fā)生的流轉(zhuǎn)收益或者是國(guó)家今后可能推行的全民（城市農(nóng)村）待遇合并專用。主要為了能兜底（徹底）解決農(nóng)民的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保障問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民一致的統(tǒng)籌養(yǎng)老保障制度。

2、實(shí)行政府補(bǔ)貼制度。對(duì)于完全失地（流地）的農(nóng)民，其流轉(zhuǎn)土地的有償使用費(fèi)不足繳納其社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保障保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，由地方政府統(tǒng)一調(diào)劑和補(bǔ)貼。

3、實(shí)行流轉(zhuǎn)費(fèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制度。對(duì)于所有農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)費(fèi)，包括不改變土地性質(zhì)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，其流轉(zhuǎn)費(fèi)都應(yīng)依照各省、市最新確定的各類土地的征地（收）補(bǔ)償、安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，并應(yīng)考慮物價(jià)通脹和土地增值因素，其土地收益應(yīng)先繳納個(gè)人的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，要確保農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老統(tǒng)籌保障。

（三）保護(hù)農(nóng)用地，開發(fā)未利用地，嚴(yán)格建設(shè)用地

1、保護(hù)農(nóng)用地。第一，依照土地法確定的農(nóng)用地在大面積流轉(zhuǎn)時(shí)，必須通過合同約定嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用，杜絕農(nóng)用地的“非糧化、非農(nóng)化”現(xiàn)象。第二，由政府或者企業(yè)出資進(jìn)行土地整理或復(fù)墾的農(nóng)用地（地塊不分大?。瑧?yīng)先轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)為國(guó)有后，再向有管理能力、有農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)業(yè)投資者流轉(zhuǎn)。第三，對(duì)于已經(jīng)流轉(zhuǎn)并改變用途或撂荒的農(nóng)用地，必須依照土地法明確規(guī)定的耕地保護(hù)制度采取行之有效的措施予以保護(hù)。

2、開發(fā)未利用土地。對(duì)于農(nóng)戶或村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)力開發(fā)的荒山、荒地、荒丘、荒灘等未利用土地，由國(guó)家征收為國(guó)有后，向愿意開發(fā)并有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)業(yè)投資者推出。未利用地開發(fā)應(yīng)著重以農(nóng)、林、草開發(fā)為主要對(duì)象，以保護(hù)和改

善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和水資源供給平衡為主要目標(biāo)。

3、嚴(yán)格控制農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。第一，應(yīng)當(dāng)將要流轉(zhuǎn)的農(nóng)村建設(shè)用地統(tǒng)一納入到城鎮(zhèn)國(guó)有土地有償使用范疇。經(jīng)過國(guó)家統(tǒng)一征收、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整治后推出流轉(zhuǎn)。第二，要控制農(nóng)村建設(shè)用地向高耗能、高污染的工商企業(yè)流轉(zhuǎn)，避免農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)村土地被污染和破壞。鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地向涉及農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的二、三產(chǎn)業(yè)的企業(yè)流轉(zhuǎn)。

4、農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)。第一，允許對(duì)于永遠(yuǎn)放棄務(wù)農(nóng)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的農(nóng)民宅基地（房屋）向他人（包括城市居民）流轉(zhuǎn)，但應(yīng)將其宅基地的土地先征收為國(guó)有性質(zhì)，地上物等價(jià)格由雙方約定。第二，對(duì)于農(nóng)戶不愿放棄集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的，則宅基地仍保持集體土地性質(zhì)不變，有關(guān)流轉(zhuǎn)的權(quán)利義務(wù)由農(nóng)戶與承租戶協(xié)商一致后流轉(zhuǎn)。

（四）放開農(nóng)村土地市場(chǎng)，鼓勵(lì)城市生產(chǎn)要素流向農(nóng)村

1、放開農(nóng)村土地市場(chǎng)。吸引和鼓勵(lì)城（市）鎮(zhèn)富余人員和社會(huì)閑散、沉積資本到農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)村土地(國(guó)有)從事農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和在農(nóng)村長(zhǎng)期定居生活。

2、農(nóng)村土地可以流通。通過有償使用方式取得的農(nóng)村土地，尤其是農(nóng)用地，只要嚴(yán)格依照合同約定使用，不改變用途，經(jīng)過一定（短期）年限開發(fā)利用后可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)國(guó)有土地一體化管理。

3、建立城鄉(xiāng)土地整理儲(chǔ)備機(jī)制。將城市土地收購(gòu)整理儲(chǔ)備機(jī)制引向農(nóng)村，與農(nóng)村土地的收購(gòu)、整理、儲(chǔ)備合二為一。建立相互補(bǔ)充、相互依賴、相互促進(jìn)的、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)各類土地的供地用地機(jī)制。

4、擴(kuò)大農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地類型和范圍。將上述農(nóng)村土地以外其它的廢棄礦山、道路、荒山、荒坡、荒丘和有關(guān)企業(yè)復(fù)墾整治后的農(nóng)村土地逐步征收為國(guó)有，并進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和整治后進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

5、發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)。通過農(nóng)村土地征收后的國(guó)有化方式吸引城市工商者到農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)村土地，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品初加工、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和農(nóng)村金融等農(nóng)村社會(huì)化的服務(wù)型企業(yè)。

6、網(wǎng)上公布流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地信息。通過統(tǒng)一的省、市、縣級(jí)農(nóng)網(wǎng)或公共交易網(wǎng)詳細(xì)公布擬流轉(zhuǎn)土地的所有信息，一是讓投資者根據(jù)需要選擇投資的農(nóng)村土地；二是政府可以擇優(yōu)選資招商，確定合適的農(nóng)村建設(shè)者和農(nóng)業(yè)投資者。

（五）規(guī)范管理，支持農(nóng)村土地流活流暢

1、征求農(nóng)民意見，完備法律程序。對(duì)于征收或流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的，必須履行公告征詢程序，征求流地農(nóng)民意見，并按法定程序通過村民代表大會(huì)全體表決同意。

2、規(guī)范合同內(nèi)容，明確權(quán)利義務(wù)。除了臨時(shí)出租、借用、委托、代耕、寄種等一些短期的流轉(zhuǎn)外，其它的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須采用統(tǒng)一格式合同文本，簽訂書面合同，明確雙方當(dāng)事人有關(guān)流地和用地的權(quán)利和義務(wù)。

3、明晰土地權(quán)屬，消除流轉(zhuǎn)矛盾。對(duì)于各類農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)性質(zhì)，以及土地的界址、范圍和使用情況必須明晰。應(yīng)通過流轉(zhuǎn)前的申報(bào)、登記、調(diào)查、登記等相關(guān)工作，避免流轉(zhuǎn)過程及流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生不必要的矛盾和留下后遺癥。

第三篇：我國(guó)農(nóng)村土地制度存在的主要問題及其對(duì)策建議

我國(guó)農(nóng)村土地制度存在的主要問題及其對(duì)策建議

摘要：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行30年來，取得了輝煌的成就，但是新形勢(shì)下，我國(guó)農(nóng)村土地制度面臨著諸多問題，成為制約農(nóng)民增收的一大障礙。本文在深入分析我國(guó)農(nóng)村土地制度存在的主要問題的基礎(chǔ)上，提出對(duì)策建議：明晰土地所有權(quán),加快實(shí)行地權(quán)登記,確保農(nóng)民的土地權(quán)益；把啟動(dòng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)作為促進(jìn)農(nóng)村土地生產(chǎn)要素功能提高的突破口；循序漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn),使農(nóng)業(yè)用地生產(chǎn)要素功能伴隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程而不斷提高等六項(xiàng)建議。

關(guān)鍵詞：土地制度改革 生產(chǎn)要素功能

一、引言

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中最突出的問題就是農(nóng)民增收緩慢,農(nóng)民增收緩慢存在著制度性因素的制約。只有積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革,才能使土地的生產(chǎn)要素功能有效發(fā)揮,使之真正成為農(nóng)民最基本的生活保障,從而切實(shí)增加農(nóng)民的各項(xiàng)收入。土地是農(nóng)民謀生的主要手段,也是農(nóng)民進(jìn)行投資、積累財(cái)富以及在代際間轉(zhuǎn)移財(cái)富的主要途徑。可以這樣說,民以食為天,農(nóng)以地為本,沒有土地也就沒有農(nóng)民。選擇、設(shè)計(jì)和安排一種什么樣的土地制度,不僅關(guān)系到土地資源的合理利用及其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn),而且關(guān)系到與土地價(jià)值、地租相關(guān)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益,關(guān)系到農(nóng)民收入的增加。

我國(guó)的土地承包制只賦予農(nóng)民對(duì)土地的排他的使用權(quán)和收益的獨(dú)享權(quán),而根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)的觀點(diǎn),一個(gè)產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)容包括行動(dòng)團(tuán)體對(duì)資源的使用權(quán)與享用權(quán),以及自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)。它的權(quán)能是否完整,主要可以從所有者對(duì)它所具有的排他性和可轉(zhuǎn)讓性來衡量。由于我國(guó)農(nóng)民所獲得的土地資源產(chǎn)權(quán)是殘缺的,導(dǎo)致利用該資源的私人收益小于社會(huì)收益,一方面影響農(nóng)民收入的提高,另一方面影響了資源的有效利用。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論認(rèn)為,當(dāng)現(xiàn)存制度不能使人們的需求滿足時(shí),就會(huì)發(fā)生制度的變遷。也就是說,一項(xiàng)新的制度安排只有在其預(yù)期收益大于預(yù)期成本時(shí),行為者才會(huì)產(chǎn)生對(duì)它的需求,并通過各種方式的參與,將信息傳遞到政府的決策過程之中。因此, 2000年后隨著土地法律政策的調(diào)整,有關(guān)改革土地制度以增加農(nóng)民收入的研究受到重視。土地制度對(duì)農(nóng)民收入的影響主要體現(xiàn)為:制度安排不同,人們對(duì)土地的占有、支配、使用狀況便不同。合理、有效、遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、符合本國(guó)國(guó)情的制度安排,能充分調(diào)動(dòng)起農(nóng)民積極性,提高土地資源的利用效率,釋放其價(jià)值,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,增加農(nóng)民收入。相反,則會(huì)造成經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi),阻礙農(nóng)民增收。具體來說:第一,土地是一種最基本的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資料和生活保障手段,其本身就是一種財(cái)產(chǎn)存在的形式,農(nóng)民憑借對(duì)土地的直接占有,可以獲得財(cái)產(chǎn)性收入;第二,農(nóng)民通過對(duì)土地的經(jīng)營(yíng),包括純粹的土地本身經(jīng)營(yíng)和對(duì)土地產(chǎn)出物的經(jīng)營(yíng),可以獲得經(jīng)營(yíng)性收入;第三,農(nóng)民將自身勞動(dòng)力作為一種生產(chǎn)要素,與土地這一生產(chǎn)要素結(jié)合, 可以獲得工資性收入。然而，目前我國(guó)的農(nóng)村土地制度的功能主要還是集中在第一點(diǎn)上，即保障性功能，經(jīng)營(yíng)性功能和生產(chǎn)要素功能未能得到充分發(fā)揮。

二、我國(guó)農(nóng)村土地制度的演變及其存在的主要問題

新中國(guó)成立后,農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了四次較大演變:第一階段是土地改革階段。從1947年開始,到1952年結(jié)束。這一階段的任務(wù),就是從封建土地所有制向農(nóng) 1

民土地所有制的根本變革,土地的使用權(quán)和所有權(quán)合一。第二階段是農(nóng)業(yè)合作化階段。從1952年開始,到1956年基本告一段落。這一階段的主要任務(wù), 是從農(nóng)民個(gè)體土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民集體土地所有制。第三階段是所謂的“人民公社化”階段。從1958年開始至1978年基本結(jié)束,延續(xù)了近二十多年。實(shí)踐證明,這是一個(gè)不成功的實(shí)踐,是我國(guó)農(nóng)地制度的一次畸形變革。第四階段是農(nóng)民家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段。1979年以后,我國(guó)總結(jié)了歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度安排作了一次重大的調(diào)整,將土地使用權(quán)分離出來交還給農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行,無(wú)疑是中國(guó)土地制度變遷成功的范例。在一定程度

上適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)主體的內(nèi)在要求,從而解放了生產(chǎn)力,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但從20世紀(jì)80年代末開始, 承包責(zé)任制的缺陷開始顯現(xiàn),特別是隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,其弊端更加突出,現(xiàn)已成為制約農(nóng)民增收的瓶頸。

（一）土地所有權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的矛盾

我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都明確規(guī)定我國(guó)農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有,從這一點(diǎn)來說,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是 明確的。但“集體”是指哪一級(jí),法律規(guī)定卻又很不明確。如在《憲法》中,被籠統(tǒng)規(guī)定為“集體所有”;在《民法通則》中被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)集體;而在《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中則是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。[ 6 ]由于沒有具體規(guī)定農(nóng)村土地所有者是誰(shuí),導(dǎo)致所有者缺位或“虛位”。同時(shí),土地使用權(quán)的主體、地位、界限、獲取與轉(zhuǎn)讓的法律程序、法律形式及法律保護(hù)手段也都沒有明確的法律規(guī)定。法律規(guī)定的不清晰及農(nóng)民的多種理解使得農(nóng)村土地關(guān)系極為混亂,村干部進(jìn)行“尋租”,農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)存在很強(qiáng)的不穩(wěn)定感,進(jìn)而對(duì)土地長(zhǎng)期投入預(yù)期不足,直接影響著農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)熱情和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,致使有的農(nóng)地出現(xiàn)鹽堿化、沙化、甚至荒漠化現(xiàn)象。除此之外,農(nóng)村土地權(quán)利殘 缺,其中最有實(shí)質(zhì)意義的是處分權(quán)集體不能行使。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)若干問題的通知》中規(guī)定:“集體所有的土地必須先行征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能出讓?！?/p>

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)與土地利用效率之間的矛盾，使得土地的生產(chǎn)要素功能不能充分發(fā)揮，制約農(nóng)民增收

規(guī)?；a(chǎn)和專業(yè)化分工是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本要求。規(guī)?；a(chǎn)將促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣與應(yīng)用，從而大幅度提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和邊際效益。農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模達(dá)到一定的程度，會(huì)促進(jìn)專業(yè)化分工的發(fā)展。專業(yè)化分工優(yōu)化了生產(chǎn)組織內(nèi)部的資源配置，同樣是提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和邊際效益的有效途徑。但是，在我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，規(guī)模經(jīng)濟(jì)和專業(yè)化分工的優(yōu)勢(shì)受到了過于分散的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排的制約。

我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》是針對(duì)當(dāng)時(shí)亂占濫用耕地的嚴(yán)重情況而制定的,偏重于土地使用的審批管理,對(duì)土地經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)的管理以及土地有償有期限出讓轉(zhuǎn)讓和抵押等缺乏必要的規(guī)定。《土地管理法》雖然規(guī)定:“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法,由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定?！钡侥壳盀橹?國(guó)務(wù)院只對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地如何依法進(jìn)入市場(chǎng)問題制定了條例,即《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,對(duì)農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)如何進(jìn)入市場(chǎng),至今尚未制定出相關(guān)法規(guī)。在現(xiàn)行土地制度下,除了國(guó)家低價(jià)征用集體土地以外,集體所有的土地是不能通過市場(chǎng)而流動(dòng)的。雖然農(nóng)戶也在進(jìn)行不同形式的流轉(zhuǎn)實(shí)踐。但從整體上看,農(nóng)地還是沒有真正流轉(zhuǎn)起來,現(xiàn)代意義上的集中經(jīng)營(yíng)更是很少發(fā)生。

（三）農(nóng)村土地征收、征用制度規(guī)定對(duì)農(nóng)民利益的侵害比較嚴(yán)重,影響了農(nóng)民增收

現(xiàn)行土地管理法關(guān)于土地征收范圍的界定不夠適當(dāng)。一是法律關(guān)于土地征收范圍的規(guī)定過寬,把不應(yīng)該引入征收程序的部分建設(shè)用地如把商業(yè)性建設(shè)用地納 入征地范圍,損害了農(nóng)民權(quán)益;二是關(guān)于土地征收范圍的規(guī)定又過窄,對(duì)于應(yīng)該引入征收(或征用)程序的生態(tài)林建設(shè)用地,則沒有納入其規(guī)定的征收(或征用)范圍。世界上多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都是以土地的市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)來確定補(bǔ)償額度的,有的國(guó)家和地區(qū)還根據(jù)土地未來的價(jià)格以及征地對(duì)土地所有權(quán)人和使用人造成的其他間接損失來確定補(bǔ)償額度。然而,我國(guó)土地管理法第47條規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是:土地補(bǔ)償費(fèi)為被征耕地前三年平均產(chǎn)值的6—10倍,安置補(bǔ)助費(fèi)為被征耕地前三年平均產(chǎn)值的4—6倍。如按以上標(biāo)準(zhǔn)支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補(bǔ)助費(fèi),但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)二者的總和最高不得超過被征耕地前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這完全是一種與市場(chǎng)無(wú)關(guān)的政策性價(jià)格,而且過于偏離土地的市場(chǎng)價(jià)值和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)預(yù)期。同時(shí),我國(guó)的征地補(bǔ)償范圍僅包括了直接損失,沒有包括間接損失,尤其是沒有包括農(nóng)民的擇業(yè)成本和從事新職業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)金,這些都導(dǎo)致了農(nóng)民日后的生活困難。改革開放以來通過低價(jià)征地從農(nóng)民那里拿走的資金至少在3 萬(wàn)億元以上。

三、針對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度的政策建議

(一)明晰土地所有權(quán),加快實(shí)行地權(quán)登記,確保農(nóng)民的土地權(quán)益

我國(guó)《土地管理法》要求:“農(nóng)民集體所有的土地,由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè),核發(fā)證書,確認(rèn)所有權(quán)?！钡?自1988年至今,為農(nóng)民集體所有的土地核發(fā)證書的工作卻一直沒有全面開展起來。當(dāng)前,應(yīng)加快這一工作進(jìn)程。國(guó)家成立專門的地權(quán)登記機(jī)構(gòu),對(duì)每一塊土地都必須登記,明確所有權(quán)人,在此基礎(chǔ)上由政府頒發(fā)土地所有權(quán)證。地權(quán)登記,給土地所有者發(fā)地權(quán)證,是防止政府強(qiáng)占土地所有者地 權(quán)的基礎(chǔ)之基礎(chǔ);明確集體土地所有權(quán)的所屬范圍,至于“集體”指哪一級(jí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以了解各村具體真實(shí)情況,村委會(huì)擔(dān)當(dāng)比較合適。村委會(huì)成員由村民選舉產(chǎn)生,上級(jí)加以任命,任期五年一屆。其主要職責(zé)是從事農(nóng)村土地的分配調(diào)節(jié)、計(jì)生、基建、科普、文教等事務(wù)管理。村委會(huì)人員要納入國(guó)家公務(wù)員編制,發(fā)放工資,工資額度應(yīng)高于村人均收入水平。

（二）把啟動(dòng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)作為促進(jìn)農(nóng)村土地生產(chǎn)要素功能提高的突破口 這主要是出于以下考慮:宅基地在農(nóng)民社會(huì)保障中的作用遠(yuǎn)次于農(nóng)業(yè)用地,徹底放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn),不會(huì)影響農(nóng)民正常生產(chǎn)和生活。與農(nóng)村其它改革相比,農(nóng)村宅基地制度仍處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)的狀態(tài),現(xiàn)在宅基地僅僅具有社會(huì)保障功能,沒有生產(chǎn)要素功能與財(cái)產(chǎn)功能。既然黨的十六大提出了要保障居民財(cái)產(chǎn)性 收入增長(zhǎng)《, 物權(quán)法》也提出了“保障一切市場(chǎng)主體平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”,就必須賦予宅基地與農(nóng)業(yè)用地、集體建設(shè)用地一樣的用益物權(quán),農(nóng)民享有宅基地完整的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)和處分權(quán)。當(dāng)前在村莊整治中應(yīng)保護(hù)農(nóng)民現(xiàn)有宅基地權(quán)利不被剝奪,近期內(nèi)還應(yīng)切實(shí)采取措施,逐步清除各種妨礙宅基地流轉(zhuǎn)的體制障礙,只要符合土地利用規(guī)劃,允許宅基地在城鄉(xiāng)居民之間自由流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)與人口流動(dòng)相一致,為城市化水平和農(nóng)業(yè)用地生產(chǎn)要素功能大幅提高創(chuàng)造條件。

（三）循序漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn),使農(nóng)業(yè)用地生產(chǎn)要素功能伴隨著城鄉(xiāng)

一體化進(jìn)程而不斷提高

近期內(nèi),應(yīng)將農(nóng)業(yè)用地抵押權(quán)利還給農(nóng)民,這對(duì)于留在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的勞動(dòng)力和待轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力來講都是亟待解決的問題,如果農(nóng)村土地可以抵押,就可以克服農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資金瓶頸問題,有助于提高土地生產(chǎn)效率;也可以提供到城市創(chuàng)業(yè)的資本,加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的步伐。鑒于完善的社會(huì)保障制度在短期內(nèi)還難以覆蓋農(nóng)村,以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也需要較長(zhǎng)時(shí)期,近期重點(diǎn)應(yīng)放在促進(jìn)農(nóng)村土地在集體范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn),使土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模比原來有所擴(kuò)大,待時(shí)機(jī)成熟,再促使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)突破集體界限,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地在農(nóng)民之間自由流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（四）制定集體建設(shè)用地直接入市政策,使集體建設(shè)用地生產(chǎn)要素功能的提高沿著正確的軌道發(fā)展

盡管過去我國(guó)因?yàn)橄拗妻r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而避免了大量農(nóng)村人口因城市化和工業(yè)化而流離失所,可是現(xiàn)行征地制度造成了大量失地農(nóng)民,影響到社會(huì)和諧,現(xiàn)有集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式再難以為繼。黨的十七屆三中全會(huì)提出了“允許集體建設(shè)用地直接入市”,現(xiàn)在應(yīng)按照這一方針,制定集體建設(shè)用地非公共利益用途直接入市的具體政策,實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”。對(duì)于因公共利益需要而發(fā)生的國(guó)家征地,不能再按原有用途而應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)值公正合理地補(bǔ)償農(nóng)民,保證農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和發(fā)展權(quán)利,使集體建設(shè)用地生產(chǎn)要素功能的提高朝著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展方向發(fā)展。

(五)按照市場(chǎng)化原則,對(duì)農(nóng)村集體土地征用依法公平補(bǔ)償,促進(jìn)農(nóng)民增收 尊重農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利,按照市場(chǎng)化原則確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),對(duì)農(nóng)村集體土地征用公平補(bǔ)償。所謂公平補(bǔ)償是指按照反映土地真實(shí)價(jià)值(按土地的最高機(jī)會(huì)成本即可能帶來的最高收益計(jì)算)的市場(chǎng)價(jià)格來進(jìn)行。同時(shí),在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí),不僅要考慮現(xiàn)實(shí)土地用途的補(bǔ)償,也要讓農(nóng)民分享用途轉(zhuǎn)化后的收益。征地補(bǔ)償費(fèi)不僅要體現(xiàn)土地作為生產(chǎn)資料和生存保障資料的價(jià)值,還要保證對(duì)土地追加投資能得到補(bǔ)償。要以使農(nóng)民生活水平發(fā)展提高為征地補(bǔ)償原則,充分考慮農(nóng)民的生存權(quán)益和發(fā)展權(quán)益。應(yīng)改變過去征地補(bǔ)償?shù)淖龇?補(bǔ)償除原有的內(nèi)容外, 還應(yīng)包括農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用、教育培訓(xùn)費(fèi)用和土地增殖分成等,使被征用土地農(nóng)民的生活水平、發(fā)展水平與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

(六)加快推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)和戶籍制度和村民自治制度的制度改革、建設(shè),加強(qiáng)法制建設(shè)，解除農(nóng)民增收的后顧之憂

農(nóng)村土地制度改革是一項(xiàng)綜合性的制度變遷，需要在多方面同時(shí)發(fā)動(dòng)改革，才能取得良好的效果。目前農(nóng)村免費(fèi)九年義務(wù)教育,是以工哺農(nóng)最直接的體現(xiàn),是增加農(nóng)民收入立竿見影的重大舉措,對(duì)提高農(nóng)民素質(zhì),促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展意義重大,但惠及面還有限,應(yīng)加快推進(jìn)此項(xiàng)工作的進(jìn)程。此外,從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的思路出發(fā),加快推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè),逐步建立以“低收 入農(nóng)民最低生活保障”、“失地農(nóng)民生活保障”、“農(nóng)民工養(yǎng)老保障”、“農(nóng)村新型合作醫(yī)療”、“孤寡老人集中供養(yǎng)”的“新五?！敝贫?逐步弱化土地的福利和社會(huì)保險(xiǎn)功能,解除農(nóng)民的后顧之憂,以健全和完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),增加農(nóng)民的土地收益和財(cái)產(chǎn)性收入。同時(shí)，應(yīng)加快戶籍制度改革和切實(shí)落實(shí)村民自治制度，加強(qiáng)法制建設(shè)，為農(nóng)村土地制度改革注入新的強(qiáng)大動(dòng)力，為改革保駕護(hù)航。

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第四篇：我國(guó)農(nóng)村土地整理現(xiàn)狀、問題與對(duì)策研究

我國(guó)農(nóng)村土地整理現(xiàn)狀、問題與對(duì)策研究

王成 劉天輝 馬晏駿 孔令禹

武昌理工學(xué)院城市建設(shè)學(xué)院 湖北 武漢 430223

摘 要：隨著我國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，土地資源出現(xiàn)嚴(yán)重不足的現(xiàn)象，這導(dǎo)致了人與土地之間的問題也越來越嚴(yán)重。實(shí)施農(nóng)村土地整理重新優(yōu)化土地資源是重要的手段，并且農(nóng)村土地整理的需求也越來越急迫和必要。本文結(jié)合我國(guó)國(guó)情簡(jiǎn)單的概括一下農(nóng)村土地目前存在的一些問題以及解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)栴} 現(xiàn)狀 對(duì)策

根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，現(xiàn)階段我國(guó)土地整理重點(diǎn)難點(diǎn)都是是在農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村土地整理其實(shí)是指根據(jù)國(guó)家有關(guān)的整體政策，對(duì)農(nóng)村整體、農(nóng)田、田間小道、水資源等實(shí)施綜合整治，改善土地關(guān)系，使土地結(jié)構(gòu)緊湊合理，增加更多可以利用的土地面積和可以耕種的土地面積的活動(dòng)。

1.當(dāng)前農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀

國(guó)家現(xiàn)在大力發(fā)展農(nóng)業(yè)制度，其目的在于有效的提高農(nóng)民耕種的積極性，然而在農(nóng)村地區(qū)仍存在大片的荒廢土地，無(wú)人耕種，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力出去到沿海城市打工賺錢或者到城鎮(zhèn)的工廠打工賺錢，家里留下來的婦女兒童基本上沒有什么勞動(dòng)力，農(nóng)田基本處于荒廢狀態(tài)，原來很是肥沃的土地現(xiàn)在也變得無(wú)法耕種異常貧瘠，土壤也因?yàn)殚L(zhǎng)時(shí)間沒有耕種變得非常的堅(jiān)固，田地基本上變得不具備再次肥沃的可能，這就是當(dāng)前大多農(nóng)村的現(xiàn)狀。之所以會(huì)出現(xiàn)這種結(jié)果，就是因?yàn)檗r(nóng)民從事農(nóng)業(yè)耕作的收益太低。尤其是旱地耕作地區(qū)，由于缺乏灌溉體系，大片的田地?zé)o法保障耕作的收益，農(nóng)民都選擇出去打工賺錢，從而造成土地荒廢，雜草叢生。

2.農(nóng)村土地整理過程中存在的問題 2.1追求形象工程，土地整理面廣質(zhì)差

土地整理的目標(biāo)是增加更多可以利用的土地面積和可以耕種的土地面積，改善農(nóng)業(yè)現(xiàn)在的條件和環(huán)境。但是很多政府官員為了提高自己的政績(jī)或是為了完成上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)布置下來的任務(wù)，把土地整理當(dāng)作追求名利而去完任務(wù)，使得土地整理工作沒有發(fā)揮到實(shí)際作用。通常他們都是只重視數(shù)量而不重視質(zhì)量，對(duì)土地隨便的處理，隨便的擴(kuò)大耕地的面積，使許多本來優(yōu)良的田地受到嚴(yán)重的破壞。目前土地整理工程的名利標(biāo)志已經(jīng)使各個(gè)地方的政府官員趨之若鶩。土地整理只是為了一味追求政績(jī)，無(wú)論自然條件什么樣，均要求小田變大田，零碎的道路變成道路網(wǎng)，分散的樹木變成樹林。因此造成了土地平整的費(fèi)用用掉了土地整理費(fèi)用的一大半，同時(shí)也缺乏土地整理方面的人才，導(dǎo)致官員們錯(cuò)誤的看待土地整理問題，認(rèn)為土地整理就是土地平整。還有很多領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)這方面的知識(shí)了解甚少，簡(jiǎn)單的認(rèn)為土地整理項(xiàng)目是建設(shè)工程招標(biāo)項(xiàng)目，做好、做壞都是項(xiàng)目建設(shè)單位的事情，與自己無(wú)關(guān)。在協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目中涉及社會(huì)問題時(shí)，不積極配合。這樣看似是積極的參加農(nóng)村土地整理的工作，其實(shí)是違背了土地整理一開始的目的。

2.2土地權(quán)益不清，土地整理糾紛不斷

在土地整理的過程中有一個(gè)復(fù)雜繁瑣的問題就是土地的產(chǎn)權(quán)問題，土地整理打破了以前關(guān)于土地的界限，對(duì)原有的土地使用者所擁有的土地產(chǎn)權(quán)，耕地權(quán)，承包權(quán)進(jìn)行重新認(rèn)定，這是一個(gè)切實(shí)關(guān)系到農(nóng)民利益的事情，但現(xiàn)實(shí)是在土地整理的過程中一些政府不重視這類事情，導(dǎo)致農(nóng)民在土地整理工作中很難有積極性。農(nóng)民把整理后的土地出租出去雖然可以獲得一定的租金，但是對(duì)于長(zhǎng)期以農(nóng)業(yè)種植為主的農(nóng)民來說，其就業(yè)安置仍然是要面對(duì)的一個(gè)問題，轉(zhuǎn)讓土地后僅僅靠租金滿足不了農(nóng)民的生活要求，他們?nèi)匀挥芯蜆I(yè)的要求。并且還有土地權(quán)屬混亂，整理時(shí)糾紛不斷，有些土地使用記載的權(quán)屬模糊，不能準(zhǔn)確反映到底是誰(shuí)的。在土地整理過程中，由于土地整理會(huì)帶來一定的補(bǔ)償，這種收益也造成農(nóng)村土地?fù)碛姓咧g的矛盾。很多時(shí)候在土地整理時(shí)，農(nóng)村土地所屬權(quán)問題不能明確的確認(rèn)，而且農(nóng)民往往不具有相關(guān)的法律意識(shí)，所以很容易導(dǎo)致糾紛甚至是流血事件的發(fā)生。

2.3整理技術(shù)粗糙，缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)整理規(guī)劃 現(xiàn)階段土地整理還處于早期的階段，存在很多技術(shù)方面的問題。土地整理過程應(yīng)用的高科技技術(shù)較少，目前雖然有些土地整理工程采用的是現(xiàn)代的高新技術(shù)，但是還有很多的土地整理項(xiàng)目的規(guī)劃等還是較多地采用傳統(tǒng)方法。國(guó)家的新政策新方針以及一些專業(yè)知識(shí)在土地整理中缺少宣傳教育，從而造成一些工作隊(duì)沒有相應(yīng)的技術(shù)能力，給土地整理時(shí)造成很大困難。所以實(shí)施土地整理規(guī)劃的落腳點(diǎn)是保證質(zhì)量而不是一味的追求數(shù)量。

2.4土地零碎分散，難以進(jìn)行自由交易 由于我國(guó)土地面積廣闊農(nóng)用地多且又雜，處理起來非常繁瑣。因?yàn)橥恋夭荒茏约弘S意買賣等原因所形成的土地零散無(wú)序、人均耕地面積少等狀況都是土地整理的重難點(diǎn)。我國(guó)現(xiàn)行的土地分配機(jī)制也不健全，這使土地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模普遍很小，不利于先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)揮，不能迅速改變土地現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)。

2.5整理意識(shí)較差，后續(xù)利用目標(biāo)不明

潛在的土地整理意識(shí)差，法規(guī)、政策不健全，土地整理要達(dá)到的功能難以實(shí)現(xiàn)。雖然國(guó)家明確了土地整理的政策，目的就是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，使土地整理產(chǎn)生互惠互利的效果，但土地整理項(xiàng)目仍是申報(bào)過多并且說的天花亂墜，而實(shí)際情況是實(shí)施建設(shè)與申報(bào)完全不相符，工程質(zhì)量不高。還有的比較滑稽的情況就是，一邊土地耕地面積不夠，一邊土地沒人耕種處于荒廢狀態(tài)。缺乏土地整理意識(shí)導(dǎo)致大量耕地現(xiàn)在變成了房地產(chǎn)商手下的宅基地。還有一些政府管理部門認(rèn)為土地整理不是一個(gè)劃算的事情，投資大見效慢，因而對(duì)土地整理態(tài)度冷淡。

3.農(nóng)村土地整理過程中應(yīng)采取的對(duì)策 3.1加強(qiáng)管理，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體。

土地整理的過程常會(huì)有土地的權(quán)屬發(fā)生流動(dòng)。所以要加強(qiáng)土地整理時(shí)權(quán)屬的登記和管理工作。農(nóng)村土地整理的對(duì)策要依據(jù)中央有關(guān)的對(duì)策，加快土地產(chǎn)權(quán)的登記。盡快確實(shí)的弄清農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，這樣才能保障農(nóng)民的根本利益，從而提高農(nóng)民關(guān)于土地整理的積極性。

3.2加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)村土地整理意識(shí)。

加大宣傳力度，增強(qiáng)群眾土地整理的意識(shí)，讓農(nóng)民切實(shí)的感受到土地整理的好處。土地整理是互惠互利的工程既服務(wù)于農(nóng)業(yè)發(fā)展又服務(wù)廣大的農(nóng)民群眾，只有農(nóng)民群眾的配合才能更有效地促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，所以土地整理是萬(wàn)萬(wàn)離不開農(nóng)民群眾的參與。對(duì)此我們要加強(qiáng)土地整理優(yōu)勢(shì)的宣傳，讓土地整理的意義在人民心中有深深的烙印。這樣就能調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的積極性，讓其自己愿意奉獻(xiàn)愿意參與到這一項(xiàng)目中來。把逼著他整變成了他自己要整，不讓正還要搶著整，這樣對(duì)土地整理項(xiàng)目建設(shè)將會(huì)起著顯著效果。在土地整理的初期設(shè)計(jì)規(guī)劃階段，也要認(rèn)真聽取農(nóng)民群眾的意見，切實(shí)把農(nóng)村土地整理做成一個(gè)真正能使農(nóng)民同胞獲得利益的利民利國(guó)的工程而不是一個(gè)表面形象工程。

3.3加強(qiáng)規(guī)劃，科學(xué)調(diào)整農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)。

調(diào)整農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)，變零散為整體。充分發(fā)揮現(xiàn)有的設(shè)施，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施上規(guī)劃設(shè)計(jì)，考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)，放眼未來，時(shí)刻要想著這些規(guī)劃是不是以后能在長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)劃中發(fā)揮作用。調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，使現(xiàn)有的土地能發(fā)揮其最大的作用，所以規(guī)劃一定要做到合理。

3.4加強(qiáng)投入，實(shí)行土地高效精細(xì)整理。土地整理在具體實(shí)施的時(shí)候要加強(qiáng)管理。要想有效的提高農(nóng)村和諧發(fā)展，在前期的設(shè)計(jì)中土地整理主管部門應(yīng)該和農(nóng)民群眾協(xié)調(diào)好。加強(qiáng)項(xiàng)目投入，要制定出合理的資金投入規(guī)定，不能眼光短淺不舍得投資。通過教育，提高廣大土地整理工作人員的綜合素質(zhì)，樹立較強(qiáng)的責(zé)任心。采取實(shí)際有效措施加強(qiáng)土地整理項(xiàng)目質(zhì)量管理和資金管理，確保土地整理的虛假性不存在，使土地整理事業(yè)真正走上依法管理的軌道。

3.5加強(qiáng)服務(wù)，堅(jiān)持整理的可持續(xù)發(fā)展。

好的服務(wù)可以為土地整理帶來意想不到的效果，在土地整理的過程中我們要增設(shè)一個(gè)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，專門為農(nóng)民講解國(guó)家關(guān)于土地整理而制定的政策和解答土地整理的過程中他們所遇到的難題。土地整理的可持續(xù)發(fā)展不僅需要在技術(shù)上加強(qiáng)投入，合理的運(yùn)用人才和現(xiàn)代高新技術(shù)，更需要完善的現(xiàn)有的法規(guī)和相關(guān)的政策，在農(nóng)村改革發(fā)展的大背景下完善農(nóng)村土地整理機(jī)制，建立相關(guān)的法律制度，已經(jīng)迫在眉睫。我們相信有了政策和法規(guī)作為大框架服務(wù)土地整理，農(nóng)村土地整理起來更是如魚得水。（指導(dǎo)老師：龍振華、邱福清）參考文獻(xiàn)：

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王成，男,(1993-)，河南濟(jì)源人，就讀于武昌理工學(xué)院城市建設(shè)學(xué)院土木工程專業(yè)。

第五篇：我國(guó)農(nóng)村土地制度變革中存在的問題與對(duì)策

我國(guó)農(nóng)村土地制度變革中存在的問題與對(duì)策

內(nèi)容摘要：我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度作為政治、經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，其變革值得深入研究。本文以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革為主線，對(duì)每個(gè)時(shí)期農(nóng)村土地變動(dòng)的內(nèi)容、重新分配的原因、制度得失加以探討，旨在從當(dāng)前的實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為當(dāng)前農(nóng)村土地制度的改革提供參考性建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度 承包責(zé)任制

我國(guó)農(nóng)村土地制度的歷史沿革

農(nóng)村土地制度屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。它是約束人們土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系規(guī)則的集合，是人們圍繞土地所有、使用、收益而發(fā)生的生產(chǎn)關(guān)系制度，反映人與人之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。具體地說，我國(guó)農(nóng)村土地制度的演變分為以下兩個(gè)階段：

（一）改革開放前農(nóng)村土地制度的演變

1.廢除封建土地所有制，建立土地的農(nóng)民私有制。新中國(guó)的成立初期的土地改革，中國(guó)共產(chǎn)黨依靠政權(quán)的強(qiáng)制力量，廢除了舊中國(guó)的土地私有制，建立起土地農(nóng)民私有制，國(guó)家沒收封建地主、官僚資本家土地所有權(quán)，無(wú)償分給農(nóng)民，到1952年土地改革結(jié)束時(shí)，新政府給3億多無(wú)地或少地的農(nóng)民，按照“當(dāng)?shù)仄骄鶚?biāo)準(zhǔn)”無(wú)償分配了7億多畝土地，基本實(shí)現(xiàn)了“均田式”的農(nóng)民土地私有制。

2.農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民土地私有制向土地的集體所有制過渡階段。從1953年至1957年期間，根據(jù)《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》和《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，農(nóng)村開始進(jìn)入合作社時(shí)代，也就是土地集中經(jīng)營(yíng)，通過建立互助組、初級(jí)社、高級(jí)社把土地的農(nóng)民私有制過渡到土地的集體所有制。

3.土地的 “三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”制度的建立。為了鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化，從1958年開始在全國(guó)掀起了人民公社化運(yùn)動(dòng)。人民公社運(yùn)動(dòng)主要是通過對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的合并，對(duì)土地加以集中，實(shí)行公社集體所有。由于這種形式的生產(chǎn)關(guān)系脫離了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平，結(jié)果對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了很大的破壞。1960年11月，黨中央進(jìn)一步提出了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地制度，即土地歸公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)集體所有，土地的使用權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)，也就是土地集體所有，共同勞動(dòng)。這種土地制度一直延續(xù)到1978年。

（二）改革開放后農(nóng)村土地制度的變革

改革開放三十多年來，我國(guó)的農(nóng)村土地政策經(jīng)歷了一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，也可分為三個(gè)階段：

1.“公地私營(yíng)”的農(nóng)村土地承包責(zé)任制。20世紀(jì)70年代末，農(nóng)民為了實(shí)現(xiàn)自己的基本生活保障，把目光聚焦在了農(nóng)地制度的變革上。1977年安徽鳳陽(yáng)縣小崗村18位農(nóng)民冒著生命危險(xiǎn)，搞起了“包產(chǎn)到戶”。至此，我國(guó)農(nóng)村的人民公社體制被事實(shí)撕開，加速了農(nóng)村土地制度變革。國(guó)家逐漸認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革勢(shì)在必行，確立了農(nóng)村土地集體所有，把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予農(nóng)戶的農(nóng)村土地承包責(zé)任制。這是一次由農(nóng)民引導(dǎo)的土地制度創(chuàng)新，不僅帶來了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和繁榮，而且還引發(fā)了我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的啟動(dòng)。1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)，中共中央作出了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》(草案)，推動(dòng)了土地的家庭承包責(zé)任制在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)行。

2.土地集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這一階段農(nóng)村土地制度的大方向是由原來的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、農(nóng)戶承包以后獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，實(shí)行土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離。由于經(jīng)驗(yàn)不足，出現(xiàn)了諸如土地按人口均分、地塊

過小、承包期過短、頻繁調(diào)整、無(wú)承包合同或承包合同不健全等問題。為此，中央在1984年1月出臺(tái)的《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》中提出，土地承包期一般應(yīng)在15年以上，鼓勵(lì)土地向種田能手集中，允許土地轉(zhuǎn)包。這使得家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來。1986年，中央又制定通過了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，對(duì)農(nóng)村集體土地的所有、使用、管理做出了明確規(guī)定，促進(jìn)了農(nóng)村集體土地管理的法制化。

3.農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的完善。中共中央、國(guó)務(wù)院在1993年11月《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中提出了再一次延長(zhǎng)土地承包期30年不變的政策，目的是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地生產(chǎn)率；提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的辦法；在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓；1999年1月1日起施行的新土地法，使對(duì)土地承包關(guān)系的管理逐步過渡到法治軌道，對(duì)抑制農(nóng)村土地的過快非農(nóng)化、更好地保護(hù)耕地起到了積極作用；2008年10月召開的十七屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全黨全國(guó)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革發(fā)展的指導(dǎo)性文件。

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地政策存在的主要問題

（一）“農(nóng)村土地集體所有”模糊了土地的產(chǎn)權(quán)定位

我國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確規(guī)定。但對(duì)“集體”應(yīng)如何理解和界定，法律規(guī)定較為含糊不清。在《憲法》中，只是籠統(tǒng)規(guī)定為土地歸集體所有。在《民法通則》中，界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)所有。在（農(nóng)業(yè)法）和《土地管理法》中，則是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有?？梢?，集體土地產(chǎn)權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可簡(jiǎn)稱為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組”三級(jí)。在這里，“集體”的概念比較模糊，哪一級(jí)組織是哪些集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，很不清晰。都使農(nóng)民權(quán)益無(wú)法保障。

（二）農(nóng)地承包期的不穩(wěn)定導(dǎo)致農(nóng)地利用短期化

一般而言，對(duì)土地所有者來說，其希望出租土地的期限越短越好；對(duì)土地經(jīng)營(yíng)者而言，則希望土地承包的期限越長(zhǎng)越有利。自農(nóng)地實(shí)行家庭承包制以來，國(guó)家先后規(guī)定了15年、30年不變的承包期。農(nóng)民在承包期內(nèi)，為了追求土地利用效益的最大化，對(duì)承包土地進(jìn)行掠奪性的墾殖，包括化學(xué)肥料的濫用，破壞了土壤植被環(huán)境，加劇了土地的沙漠化、鹽堿化程度，導(dǎo)致農(nóng)村耕地面積下降。另外表現(xiàn)在隨意改變土地的性質(zhì)和用途。土地產(chǎn)權(quán)的模糊和管理上的失控，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)承包土地的隨意性開發(fā)，突出表現(xiàn)在隨意改變耕地用途，將農(nóng)業(yè)用地改為非農(nóng)業(yè)用地。

（三）“征地價(jià)格的剪刀差”嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益

按照現(xiàn)行的土地政策，征占農(nóng)村土地的辦法是，農(nóng)村集體向征地用地單位出讓土地，不能直接買賣，村民委員會(huì)只能把土地賣（出讓）給國(guó)家土地管理部門，再由土地管理部門出讓（賣）給征用部門或企業(yè)，而且由政府單方確定征地價(jià)格。一般來講，政府的征地價(jià)格低，而其出售給征地單位或企業(yè)的市場(chǎng)價(jià)格高，即是“征地價(jià)格的剪刀差”。而微薄的土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)，農(nóng)民也不能全部獲得。在政府和農(nóng)民處于市場(chǎng)不平等地位的情況下，盡管隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地價(jià)值日益凸顯，農(nóng)民的利益卻沒能隨著城市化的進(jìn)程而同步增長(zhǎng)，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。

（四）缺乏嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度

在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地方面，土地市場(chǎng)管理的法律法規(guī)和各項(xiàng)制度未能有效落實(shí)，政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控還不夠有效。一些地方違反規(guī)劃和用地審批程序，擅自下放土地

審批權(quán)，特別是開發(fā)商與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村違法私自簽訂用地協(xié)議，圈占土地搞房地產(chǎn)開發(fā)，嚴(yán)重影響和干擾了國(guó)家對(duì)土地供應(yīng)總量的控制和耕地保護(hù)目標(biāo)。不同區(qū)域之間，為創(chuàng)造政績(jī)吸引投資，競(jìng)相壓低地價(jià)，造成土地資源浪費(fèi)、土地資產(chǎn)流失。如何建立和完善最嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度是一個(gè)遠(yuǎn)沒有解決的問題。

改革和完善我國(guó)農(nóng)村土地制度的措施

（一）健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度

土地是國(guó)家的寶貴資源，一定要建立與生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的土地制度和法律，才能保護(hù)好、發(fā)展好。如果這樣的制度不建設(shè)好，僅靠人治是不行的。農(nóng)村基層干部是國(guó)家和農(nóng)民之間的橋梁紐帶，但是，他們中間有一部分人素質(zhì)不是很高，在現(xiàn)行體制下，管好用好土地存在問題較多，所以，農(nóng)村的土地應(yīng)該收歸國(guó)家所有，使用權(quán)屬農(nóng)民，農(nóng)民享有獨(dú)立的土地使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。國(guó)家應(yīng)設(shè)立專門的農(nóng)村土地管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)地的分配、經(jīng)營(yíng)和管理。土地的承包、轉(zhuǎn)讓、征占都要制定嚴(yán)格的法規(guī)、制度。按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。

（二）確立長(zhǎng)久的土地承包制度

十七屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）特別強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有的農(nóng)地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，因此，應(yīng)完善《土地承包法》，在土地承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，依法保障農(nóng)民土地的承包權(quán)利，制約鄉(xiāng)、村集體的權(quán)利，制止土地承包向“集體化”回歸。為此，要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證制度。以確保農(nóng)地承包的“長(zhǎng)久不變”。這種方法可叫“永包制”。實(shí)行“永包制”，如果鄉(xiāng)、村干部要再調(diào)整農(nóng)民承包地的話，第一要征得承包人的同意，實(shí)行自愿原則；第二要談妥價(jià)格，實(shí)行等價(jià)交換。農(nóng)民就有了保護(hù)自己承包耕地的權(quán)利，才能和國(guó)家一起保護(hù)住農(nóng)業(yè)耕地。這有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性、遏制城鄉(xiāng)上下的圈地風(fēng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（三）完善規(guī)范征地制度

中央應(yīng)抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，完善規(guī)范征地制度。要求嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。首先，《土地管理法》規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”?！稕Q定》明確界定政府征地權(quán)，主要限于公益性征地，不能征用經(jīng)營(yíng)性用地。所謂公益性用地，是指國(guó)家財(cái)政出資、完全用于公共事業(yè)、非贏利性的建設(shè)用地。其次，《決定》強(qiáng)調(diào)逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障。也就是在減少征地、保護(hù)耕地的同時(shí)，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，妥善安置失地農(nóng)民。

（四）完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度

堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的土地流轉(zhuǎn)原則。具體政策上要注意三點(diǎn)：要確保農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)雙方自愿協(xié)商，互惠互利。自行選擇流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)期限和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益，切實(shí)做到流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶。要堅(jiān)持“因地制宜，形式多樣化”的土地流轉(zhuǎn)方式。在形式上，可根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平和群眾意愿，采取反租倒包、轉(zhuǎn)包（轉(zhuǎn)讓）、租賃、股份合作、互換等形式；在價(jià)格上，可以通過招標(biāo)經(jīng)營(yíng)等形式，由市場(chǎng)確定，也可以在堅(jiān)持公平合理前提下，由雙方協(xié)商或市場(chǎng)評(píng)估而定；在期限上，既可以長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，也可以季節(jié)流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要做到“三不”。即不得改變土地所有制性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，就是要確實(shí)保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。堅(jiān)守18億畝耕地紅線，保證國(guó)家糧食安全。

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