第一篇：農(nóng)業(yè)稅制度改革的方向與思路

農(nóng)業(yè)稅制度改革的方向與思路

目前農(nóng)村稅費制度改革仍然屬于試驗性質(zhì)，這項改革仍然是在舊的城鄉(xiāng)利益格局還沒有從根本上得到改變的背景下進行的。稅費改革后的農(nóng)業(yè)稅是按土地的常年總產(chǎn)量計征，既不是對農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的凈所得征收所得稅，也不是按商品流轉(zhuǎn)額征收商品稅，稅制不科學(xué)。與其他產(chǎn)業(yè)和社會階層承擔的稅負相比，對農(nóng)民按土地常年總產(chǎn)量征收8.4％的農(nóng)業(yè)稅，稅率偏高。農(nóng)業(yè)稅并沒有起征點和免征額，在稅收制度上對農(nóng)民明顯不公。因此我們要按照建立公共財政體制和現(xiàn)代稅制的要求，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，以稅惠農(nóng)。我國農(nóng)業(yè)稅制度改革的總體思路是：按照建立公共財政體制和現(xiàn)代稅制的要求，逐步減少、以至完全取消專門對農(nóng)民設(shè)置的稅制體系，使農(nóng)民作為納稅人取得與其他社會成員平等的納稅地位，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是國際上通行的做法?？紤]到現(xiàn)階段我國經(jīng)濟發(fā)展水平和國家財政的承受能力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收體系，可采取分步到位的方式。絕大部分地區(qū)已經(jīng)完全具備了取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的條件，要及早取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。下一步農(nóng)業(yè)稅的改革，可采取逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率的方式，在一定期限內(nèi)實現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅的目標。取消對農(nóng)民單獨征稅的稅種后，把農(nóng)民的稅收負擔納入相應(yīng)的稅收系統(tǒng)。我國農(nóng)民收入水平低，長期以來農(nóng)民負擔重，農(nóng)村需要休養(yǎng)生息，不應(yīng)把從農(nóng)業(yè)中征稅作為增加財政收入的來源。在稅收政策上對農(nóng)民應(yīng)該有所傾斜。這種“以稅惠農(nóng)”的辦法最能保證農(nóng)民直接受益、管理成本低、可操作性強。建國以后，我國逐漸形成了具有鮮明特色的農(nóng)業(yè)稅制度，它對我國積累社會主義建設(shè)資金、促進社會經(jīng)濟發(fā)展起了十分重要的作用。隨著時間的推移和社會經(jīng)濟環(huán)境的變遷，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)稅制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟及國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，進一步說，它已經(jīng)構(gòu)成了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展及農(nóng)民生活水平提高的障礙。改革農(nóng)業(yè)稅制度已經(jīng)成為目前解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文從農(nóng)業(yè)稅的目的及性質(zhì)出發(fā)，分析我國農(nóng)業(yè)稅制運行中的問題，指出我國的農(nóng)業(yè)稅制度改革涉及到整個農(nóng)村的稅費改革，并根據(jù)我國的客觀經(jīng)濟情況分析我國農(nóng)業(yè)稅制發(fā)展的方向。

一、我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制度存在的問題

1．農(nóng)業(yè)稅制度的目的不適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展

根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，我國農(nóng)業(yè)稅的目的是“為了保證國家社會主義建設(shè)，并有利于鞏固農(nóng)業(yè)合作化制度，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展”。顯然，這些詞句是特定時代的產(chǎn)物，也說明農(nóng)業(yè)稅制度的目的已經(jīng)嚴重滯后于社會經(jīng)濟的發(fā)展。通常來說，稅收的目的在于規(guī)范政府與社會公眾之間的分配關(guān)系、籌集財政收入進而為社會公眾提供適度的公共產(chǎn)品及服務(wù)。而農(nóng)業(yè)稅制度的目的則應(yīng)主要體現(xiàn)在三個方面：一是規(guī)范政府與農(nóng)村居民的分配關(guān)系，規(guī)范政府與農(nóng)民在農(nóng)業(yè)收入上的利益關(guān)系；二是保護農(nóng)村居民的土地使用權(quán)益，保障農(nóng)民土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)；三是為基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)提供一定的財力基礎(chǔ)，但不是其全部財力基礎(chǔ)?？偟恼f來，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)稅制度的目的已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展，需要進行徹底的改革。

2．農(nóng)業(yè)稅制度的性質(zhì)不清晰

根據(jù)農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)，可以將農(nóng)業(yè)稅分為三種類型，即收益型農(nóng)業(yè)稅、流轉(zhuǎn)型農(nóng)業(yè)稅和土地（財產(chǎn)）稅。第一，收益型農(nóng)業(yè)稅是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益進行課稅，它有總收入與純收入課稅之分。第二，農(nóng)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)稅是指將農(nóng)產(chǎn)品流通納入稅收分配體系，歐共體實行的增值稅將課稅范圍擴大到農(nóng)業(yè)，就是這種性質(zhì)的農(nóng)業(yè)稅。第三，土地（財產(chǎn)）稅是指對土地本身進行課稅，可以分為土地財產(chǎn)稅（狹義）、土地使用稅、土地轉(zhuǎn)讓稅等。狹義的土地財產(chǎn)稅是對土地所有者的課稅；土地使用稅是對土地使用者的課稅；土地轉(zhuǎn)讓稅包括土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓稅和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅。

農(nóng)業(yè)稅制度的改革方向取決于農(nóng)業(yè)稅制度的性質(zhì)，而目前我國農(nóng)業(yè)稅制度性質(zhì)則相對比較模糊，無法確認現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅屬于上述哪一種類型。按照現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅法，我國的農(nóng)業(yè)稅根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總收入進行課稅，屬于總收益型的農(nóng)業(yè)課稅。但是，由于受到征管水平的制約，農(nóng)業(yè)稅的征管不可能按照每年的實際產(chǎn)量進行課征，而是確定了一個常年產(chǎn)量；且現(xiàn)行稅制不是根據(jù)每一塊地分別確定常年產(chǎn)量，而是對某個地區(qū)實行一個相同的常年產(chǎn)量。這樣，將農(nóng)業(yè)總收入作為計稅依據(jù)就名存實亡了，也就模糊了其總收益課稅的性質(zhì)。以統(tǒng)一的常年產(chǎn)量為基礎(chǔ)，按照土地使用面積來征稅，與其說是總收益課稅，不如說是土地使用稅。上地使用稅是以調(diào)節(jié)級差收益、保護土地使用權(quán)為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)稅種。我國按照比較大的行政區(qū)劃來確定常

年產(chǎn)量，具有調(diào)節(jié)級差收益的性質(zhì)：它不以農(nóng)業(yè)收入為直接課稅對象，因而在中國更具有保護上地使用權(quán)的性質(zhì)。但是，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅制正好忽視了其最本質(zhì)的特點，因而造成無法有效地實現(xiàn)促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系的目的。

3．農(nóng)業(yè)稅的管理混亂

按照稅法，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅應(yīng)當依照農(nóng)村實際耕地來征收。但是由于墾荒、筑路、城市化等原因，農(nóng)村實際耕地與早年確定的計稅面積存在很大的差別。“有地?zé)o稅”與“有稅無地”現(xiàn)象普遍存在，降低了農(nóng)業(yè)稅的公平性

現(xiàn)有農(nóng)業(yè)稅很大程度上是委托當?shù)刎斦块T和糧食收購部門來征管的，征實與折征代金并存，征管效率低下。由于征管難度大，基層政府及村組干部大量涉入農(nóng)稅及相關(guān)負擔的征收，增加了農(nóng)業(yè)稅征收中的非規(guī)范性操作。而基層政府及村組干部在征管過程中的某些非合規(guī)性行為則在不同程度上增加了農(nóng)民負擔，使政府與農(nóng)民間的稅收分配關(guān)系更加復(fù)雜，從而降低了農(nóng)業(yè)稅的權(quán)威性。農(nóng)業(yè)稅收管理的無序性增加了稅收征管成本和農(nóng)民的納稅奉行成本，極大地降低了稅收效率，構(gòu)成了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要障礙。

4．農(nóng)村稅費負擔比較重

目前，農(nóng)村稅費主要包括四項內(nèi)容，即農(nóng)業(yè)四稅、村提留、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌及其他收入。據(jù)對四川某縣的調(diào)查，2001年農(nóng)村稅費收入合計數(shù)為14043萬元，人均負擔為117．101元（含兩工）。其中農(nóng)業(yè)四稅為2436萬元，占17．35％：村提留為2006萬元，占14．28％：鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌收入為2242萬元，占15．97％：其他收入為7359萬元，占52．40％。而其他收入包括行政事業(yè)性收入237萬元，各種集資112萬元，以勞折資3377萬元，其他社會負擔3633萬元。由此可見，農(nóng)業(yè)稅在整個農(nóng)村稅費中的比重不大，真正影響農(nóng)民負擔的是各種提留、統(tǒng)籌、集資及亂收費。農(nóng)業(yè)稅制度的改革，不能只從農(nóng)業(yè)稅本身出發(fā)，必須通盤考慮農(nóng)業(yè)稅費的全部問題。

二、農(nóng)村稅費改革與農(nóng)業(yè)稅制的調(diào)整

我國的農(nóng)業(yè)稅制度改革不僅是農(nóng)業(yè)稅制本身的改革與完善問題，而且還涉及到整個農(nóng)村的稅費改革。

1．農(nóng)村稅費改革的目標 目前稅費改革的目標主要是減輕農(nóng)民負擔。筆者認為，減輕農(nóng)民負擔只是稅費改革的個方面，而且是一個很初級的目標。農(nóng)村稅費改革要與農(nóng)業(yè)稅制的調(diào)整同步進行，否則農(nóng)業(yè)稅制的調(diào)整將很難實現(xiàn)。因此，農(nóng)村稅費改革不僅要減輕農(nóng)民負擔，而且要保證農(nóng)民的土地使用權(quán)，保護農(nóng)民土地的自由流動；不僅要提高農(nóng)業(yè)稅收的征管效率，而且要為今后農(nóng)業(yè)稅制的高級化創(chuàng)造條件：不僅要改革農(nóng)村稅費體制，而且要調(diào)整和界定政府職能。從終極目標來說，農(nóng)村稅費改革與農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整必須有利于農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，最終從根本上解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的一體化。

2．農(nóng)村稅費改革與農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整的內(nèi)容

稅費改革的主要內(nèi)容歸納起來說就是“三個取消、一個逐步取消、兩個調(diào)整、一項改革”。具體為：（1）三個取消：取消鄉(xiāng)統(tǒng)等費用，取消農(nóng)村教育集資等行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資項目，取消屠宰稅。

（2）一個逐步取消：在3年內(nèi)逐步取消勞動積累工和義務(wù)工。（3）兩個調(diào)整：一是調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，二是調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策（1）一項改革：將村提留改為農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加，與兩稅合并征收，分別入庫。農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整的內(nèi)容包括三個方面。第一是農(nóng)業(yè)稅的調(diào)整，主要是統(tǒng)一各地常年產(chǎn)量、稅率及計稅價格，并核實了計稅面積。第二是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的調(diào)整，按照稅不重征的原則確定特產(chǎn)稅的征管環(huán)節(jié)。第三是征收主體和方式的調(diào)整，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加由地方稅務(wù)機構(gòu)征收，征收方式以折征代金為主。

3．農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整的誤區(qū)

從目前來看，盡管這次稅費改革和農(nóng)業(yè)稅調(diào)整在一定程度上減輕了農(nóng)民負擔，但是由于它沒有涉及到現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制度的根本性問題，存在不少誤區(qū)。

第一，農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整沒有從觀念上實現(xiàn)總收益型收入課稅向土地使用稅的轉(zhuǎn)變。因此它沒有將土地使用權(quán)的保護作為農(nóng)業(yè)稅法的主要內(nèi)容，而仍然將上地使用權(quán)的保護交由各級黨政部門的政策及文件來執(zhí)行。實踐證明，各級黨政部門的政策具有較大的不穩(wěn)定性，而且很容易在基層走樣，因而很難有效保護農(nóng)民的土地使用權(quán)益。

第二，農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整沒有完成對計稅而積的準確計量。為了減輕工作量和減少改革阻力，這次農(nóng)村稅費改革和農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整要求不重新丈量土地，而以第二輪土地承包面積作為計稅面積，因而無法完成對計稅面積的準確計量。上地使用稅要求對農(nóng)村耕地進行準確的計量，而第二輪土地承包面積與農(nóng)村實際耕地面積存在較大的差異；不重新丈量土地盡管回避了很多矛盾，但是卻為進一步推行土地使用稅制造了障礙。第三，農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整沒有解決農(nóng)村基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)經(jīng)費問題和基層政權(quán)的職能轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅費制度下，農(nóng)業(yè)稅及相關(guān)規(guī)費構(gòu)成了農(nóng)村基層政權(quán)的主要收入來源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的不斷膨脹及村級事務(wù)的不斷擴張使其財力日益緊張，這是農(nóng)業(yè)稅費不斷攀升的內(nèi)在原因。農(nóng)業(yè)稅為基層政權(quán)提供一定的財力，但不是全部的財力。這次農(nóng)村稅費改革和農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整后，農(nóng)村基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)更是受到經(jīng)費的強烈約束，制約了農(nóng)村基層政權(quán)功能的發(fā)揮。在現(xiàn)有體制下，基層政權(quán)還不是農(nóng)村居民的自治權(quán)力機構(gòu)，而是我國五級政治架構(gòu)中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，因此基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)不應(yīng)主要由當?shù)鼐用駚沓袚鴳?yīng)主要由中央政府或高層次政府來負責(zé)。因此，架構(gòu)農(nóng)業(yè)稅制度必須清楚地界定基層政權(quán)的職責(zé)，界定農(nóng)業(yè)稅在提供基層政權(quán)財力中的作用。

三、我國農(nóng)業(yè)稅制度改革的方向 今后農(nóng)業(yè)稅制度改革將朝什么方向發(fā)展，是我國近期學(xué)術(shù)界及實務(wù)界非常關(guān)心的一個話題，它也將影響到農(nóng)民及基層政權(quán)的切身利益和農(nóng)村發(fā)展的后勁。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)稅的目的及性質(zhì)，結(jié)合我國的現(xiàn)實情況，筆者作了一個初步的判斷，提出一個三階段式的農(nóng)業(yè)稅制度改革方案。

第一階段，配合農(nóng)村稅費改革，建立以土地使用稅為王要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)稅制度。由于我國農(nóng)村稅收征管力量有限，農(nóng)村居民的收益核算體系不健全，目前尚無力建立以純收益為課稅對象的收益型農(nóng)業(yè)稅。由于我國大部分省、直轄市及自治區(qū)在一定區(qū)域內(nèi)的常年產(chǎn)量是統(tǒng)一的，因此要調(diào)節(jié)土地的級差收益存在困難，而以常年產(chǎn)量為依托保護土地使用權(quán)更有說服力。實際上，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅與其說是總收入型的收益課稅，不如說是土地使用權(quán)課稅。要轉(zhuǎn)型的主要是我們現(xiàn)有的觀念，不能再從收益課稅的角度去理解現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅制，而應(yīng)當從保護土地使用權(quán)的角度去理解它。建構(gòu)土地使用稅實現(xiàn)對土地使用權(quán)的保護，不能單純從利益交換說去理解，不可能完全按照村民從土地使用權(quán)保護中獲得的利益，來分攤政府保護土地使用權(quán)而付出的服務(wù)成本。同時要切實解決農(nóng)業(yè)稅的計稅面積問題，對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地進行一次普查，核實計稅面積。建立土地使用稅的目的在于維護農(nóng)村居民的土地使用權(quán)益，保障農(nóng)民土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。從嚴格意義上講，如果能夠?qū)崿F(xiàn)土地所有權(quán)的私有化或土地所有權(quán)向農(nóng)民回歸，那么農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)會自動實現(xiàn)。但在現(xiàn)實條件下，農(nóng)民只擁有部分土地使用權(quán)，因此目前開征土地財產(chǎn)稅不太現(xiàn)實。建立土地使用稅，在一定程度上可以進一步確認農(nóng)民的土地使用權(quán)，進而促進其自由流轉(zhuǎn)。筆者希望通過這種土地使用權(quán)的自由流動，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及農(nóng)村過剩勞動力的轉(zhuǎn)移。

第二階段、在農(nóng)產(chǎn)品商品化程度提高條件下，建立以增值稅為核心的現(xiàn)代流轉(zhuǎn)型農(nóng)業(yè)稅制。增值稅式農(nóng)業(yè)稅制度的構(gòu)建主要目的不是從農(nóng)村經(jīng)濟中籌集財政收入，不是增加農(nóng)民負擔，其主要目的在于建構(gòu)現(xiàn)代流轉(zhuǎn)稅制，促進農(nóng)產(chǎn)品的進一步商品化，使增值稅制更加合理有效，準確控制農(nóng)村稅源，防止工業(yè)產(chǎn)品稅收負擔向農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)移。從某種程度上講，這不是簡單的農(nóng)業(yè)稅制的建構(gòu)，而是更大意義上的流轉(zhuǎn)稅制度改革。由于在增值稅式的農(nóng)業(yè)稅制度下，農(nóng)產(chǎn)品稅負不僅可以得到相關(guān)優(yōu)惠，而且可以通過價格機制轉(zhuǎn)嫁出去，因此它與當前我們正在構(gòu)建的土地使用稅不是一個層次上的稅收，不存在要替代土地使用稅的問題。目前，可以在農(nóng)產(chǎn)品商品化程度比較高的糧食主產(chǎn)區(qū)進行試點，將糧食及其他特殊農(nóng)產(chǎn)品（即農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅課稅范圍內(nèi)的產(chǎn)品）納入增值稅體系。

第三階段，在土地使用稅和農(nóng)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)稅的基礎(chǔ)上增加純收入型的收益課稅及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅。建構(gòu)純收入型收益課稅，其前提是農(nóng)村土地集約化經(jīng)營達到一定程度，從而使農(nóng)村經(jīng)濟核算比較健全，成本收益界定清楚。而其中，土地財產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)的自由流通則是關(guān)鍵前提。實際上，建立現(xiàn)代流轉(zhuǎn)型農(nóng)業(yè)稅也要求有上述前提，只不過純收入型收益稅是在原有的農(nóng)業(yè)稅負上增加稅收負擔，而增值稅式農(nóng)業(yè)稅不增加農(nóng)業(yè)負擔，因而后者可以先行推廣。由于我國土地私有化的可能性不大，因此建立狹義的土地財產(chǎn)稅及其轉(zhuǎn)讓稅不大可能，但是在農(nóng)村土地使用權(quán)自由流動的情況下則可以考慮開征土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅，以規(guī)范土地使用權(quán)的合理流動，同時也保護這種流動。

在進行農(nóng)村稅費改革和農(nóng)業(yè)稅制調(diào)整的同時，必須準確界定基層政府的職能合理界分各層次政府間的職能。

界定基層政府的職能目的在于防止地方行政權(quán)力的擴張，既減少財政支出的壓力，又不妨礙農(nóng)村居民的自主投資決策權(quán)；政府間的職能界分在于維護地方政府的利益，防止上級政府向基層推卸責(zé)任，維持地方財權(quán)與事權(quán)的平衡，從而保證稅費改革后的農(nóng)民負擔不再反彈。

第二篇：減免農(nóng)業(yè)稅的另一種思路

減免農(nóng)業(yè)稅的另一種思路

目前三農(nóng)問題、農(nóng)業(yè)稅問題履見報端，各級政府也為了建設(shè)合諧社會、縮小城市農(nóng)村收入差距在制定各項政策，溫家寶總理連續(xù)兩年將三農(nóng)問題及相關(guān)政策作為國務(wù)院的1號文件下發(fā)，顯示出了國家對改善農(nóng)村、農(nóng)業(yè)及農(nóng)民問題的決心。

我們不可否認的是，黨的政策永遠是好的，出發(fā)點是好的。在兩會期間，我們常聽到某省省長、市長或縣長說農(nóng)業(yè)稅的減免能夠為農(nóng)民減負多少多少億，乍一聽，我們也覺得很高興。因為農(nóng)民要賺一點錢是很不容易的，他們要臉朝黃土背朝天，一顆汗粒掉下來摔八瓣，辛苦一年也沒有多少收入。如今政府一下子就減了幾百億，這要給農(nóng)民帶來多大的喜訊啊。

但是單純的減免一些農(nóng)業(yè)稅能起到什么關(guān)鍵性的作用嗎？我是農(nóng)村出生，在農(nóng)村長大的，在農(nóng)村生活了十八年，我對農(nóng)村的情況太了解了。雖然說光減免農(nóng)業(yè)稅一項就能減輕農(nóng)民幾百億的負擔，但是如果我們把它平均分配到每一個農(nóng)民頭上，變成了多少呢？我國農(nóng)民的基數(shù)大啊。平均下來，是每個人50元錢，還是60元錢呢？如果我反問大家一下，不管是農(nóng)民，還是城鎮(zhèn)戶口，如果每年讓你多收入這50、60元錢，對你的生活會起到什么巨大的作用嗎？50元錢能干什么？能多吃一個星期的飯嗎？能買到一袋飼料嗎？能買到一袋化肥嗎？能買到一袋種子嗎？能買到一瓶農(nóng)藥嗎？那減免50元錢究竟能起到什么作用嗎？

我想無論是誰，仔細的想一下這個問題，可能都會得出一個結(jié)論來：那就是這個農(nóng)業(yè)稅的減免不會給農(nóng)村的人均收入帶來多大的影響，也不會給農(nóng)民帶來多大的富裕。相反的，可能還會有一些很嚴重的負面作用，最為突出的是可能會導(dǎo)致鄉(xiāng)、村等基層組織的癱瘓，很多諸如修橋、鋪路等公益事業(yè)停滯不前。

既然減免農(nóng)業(yè)稅又不會給農(nóng)民帶來多大的實惠，又有如此嚴重的負面影響，那我們?yōu)槭裁催€要執(zhí)行呢？我想，用兩個字可以來概括，就是“德政”。因為我國農(nóng)民的數(shù)量太大，這部分人的人心又最容易得到滿足，所以執(zhí)行這個政策，再加上輿論的炒作，就將這個“德政”一下子深入人心了，就更可以體現(xiàn)出我黨的光輝形象了。

實際上，我想，即使不減免農(nóng)業(yè)稅，我國的農(nóng)民，絕大多數(shù)的農(nóng)民也是非常感謝黨的。在我的記憶中，我小時候就沒吃過細糧，那時候我的家里很窮，一年到頭也吃不著幾次肉。所以那時候特別盼望過年，因為一過年就有好多西吃，有新衣服穿。但是自從1982年實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)村的生活就逐漸的好起來了，吃穿不愁，很多人都蓋了新房，買了很多的農(nóng)業(yè)機械，逐漸的傳統(tǒng)的耕種方式也被現(xiàn)代化的種植方式所取代，這些成績都是有目共睹的。所以我說絕大多數(shù)的農(nóng)民是感謝黨的。

但這么多年了，我每次回家都有一種感覺，那就是現(xiàn)在的農(nóng)村仍然停留在吃穿不愁的階段，也就是溫飽階段上，基本上沒什么太大的變化。變化最大的就是平常的時候，農(nóng)村的壯勞力基本上都不在家，大多進城務(wù)工了。這些年來黨中央及各級政府制定過很多的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策，為了農(nóng)村的發(fā)展做了很多的努力。但我們也不能否認的是，很多的政策僅是政策，口號的性質(zhì)多了一些，可操作性及具體可行的辦法少了一些。當然了，僅靠國務(wù)院或者是最高領(lǐng)導(dǎo)人來制定這些具體可行的辦法是不現(xiàn)實的，他們即使有這個心也沒這個力。但各級政府呢，數(shù)量龐大的專家及學(xué)者隊伍呢，經(jīng)濟學(xué)家呢，企業(yè)家呢，他們?yōu)槭裁床惶岢鲆恍┚唧w的可操作的方案來呢？

我記得前幾年電視上宣傳的是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，我每看一次，就會提一次，大家都說調(diào)整，可是應(yīng)該怎么調(diào)整呢？讓農(nóng)民自己來調(diào)整嗎？每家只有三五畝地，可供使用的積蓄只有幾千塊錢（這還是多的），你讓他怎么調(diào)整？要信息，農(nóng)村的信息渠道是最不暢通的；要技術(shù)，農(nóng)民的教育水平是最低的；要營銷渠道，農(nóng)村早已經(jīng)習(xí)慣了春種秋收，然后把糧往糧庫一送的形式。怎么辦呢？

我提出一種方案，雖然我并不是專家，也不是學(xué)者，也沒有名牌大學(xué)的畢業(yè)證書，我希望我提的方案能夠引起爭論，并做為拋磚引玉，能夠吸引更多的人提出建議或意見。

解決三農(nóng)問題的根本是由政府主導(dǎo)，由專家、學(xué)者、經(jīng)濟學(xué)家、營銷大師、企業(yè)家等來研究并制定方案，最后由企業(yè)家及農(nóng)民來實施。各省、市、縣都有著自己的歷史記載，對于各地的資源、氣候、什么樣的作物適合生長等應(yīng)該是有據(jù)可查的。這些數(shù)據(jù)建立一個集中的數(shù)據(jù)庫，由政府牽頭，由各行業(yè)的專業(yè)人士進行討論，討論的內(nèi)容要涵蓋可用的資源、市場的調(diào)查研究、國際國內(nèi)的需求及產(chǎn)品質(zhì)量檢驗標準、生產(chǎn)者的情況、各產(chǎn)品的生產(chǎn)規(guī)模等一系列的情況，制定可行性方案，在各方案中優(yōu)中選優(yōu)，最后落實。關(guān)于經(jīng)費的來源問題，我想如果能把現(xiàn)在減免的農(nóng)業(yè)稅的額度投入到這里面應(yīng)該是足夠的了。

把農(nóng)業(yè)稅減免政策落到實處

農(nóng)村稅費改革是黨中央、國務(wù)院為解決“三農(nóng)”問題作出的一項重大決策。農(nóng)村稅費改革從2000年開始試點，2003年在全國范圍內(nèi)展開，2004年加大改革力度，取得了重要階段性成效，有力地促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展也產(chǎn)生了重大影響。

近日，2005年中央一號文件———《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》發(fā)布，對2005年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作提出新的要求。預(yù)計今年將在去年農(nóng)村稅費改革的基礎(chǔ)上，進一步擴大農(nóng)業(yè)稅免征范圍，加大農(nóng)業(yè)稅減免力度。在592個國家扶貧重點縣實行免征農(nóng)業(yè)稅試點，在其他地區(qū)進一步降低農(nóng)業(yè)稅稅率；取消牧業(yè)稅；對國有農(nóng)墾企業(yè)實行與所在地同等的稅收減免政策；有條件的地方可以自主決定農(nóng)業(yè)稅免征試點。據(jù)新華社報道，截至1月24日，全國已有黑龍江、吉林、上海、北京、天津、浙江、福建、廣東、江蘇、河南、浙江、四川、山西、海南、寧夏、貴州、重慶、安徽、湖南、江西、青海等25個省、市、自治區(qū)宣布取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村稅費改革進入一個新的階段。

加大農(nóng)業(yè)稅減免力度，對于促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展具有重要意義。

———有利于調(diào)動農(nóng)民積極性。今年1月11日，國家稅務(wù)總局局長謝旭人在國務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上表示，去年，全國減輕農(nóng)業(yè)稅負擔220億元，加上取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，全年農(nóng)民稅負減輕280億元。這成為去年農(nóng)民收入實現(xiàn)較快增長的一大亮點。今年，國家將堅持“多予、少取、放活”的方針，進一步加大農(nóng)村稅費減免力度，必將有力地促進糧食穩(wěn)定增產(chǎn)、農(nóng)民持續(xù)增收。取消國家貧困縣的農(nóng)業(yè)稅，可使貧困地區(qū)農(nóng)民休養(yǎng)生息，加快脫貧致富步伐；進一步降低其他地區(qū)農(nóng)業(yè)稅稅率，可以更廣泛地調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)民增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入，為全年的農(nóng)業(yè)豐收奠定基礎(chǔ)；取消牧業(yè)稅，有利于推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，做大做強畜牧業(yè)，促進牧區(qū)經(jīng)濟加快發(fā)展；對國有農(nóng)墾企業(yè)實行與所在地同等的稅收減免政策，可以減輕農(nóng)墾企業(yè)負擔，加快改革步伐，增強農(nóng)墾企業(yè)的競爭力，更好地發(fā)揮國有農(nóng)墾企業(yè)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中的示范帶動作用。

———有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。減免農(nóng)業(yè)稅，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅收制度，充分發(fā)揮稅收政策對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用，有助于在宏觀調(diào)控中加強和鞏固“三農(nóng)”。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，也是為了與國際慣例接軌。我國已進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的階段，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅收制度的條件已經(jīng)具備，加大減免農(nóng)業(yè)稅力度，為最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制創(chuàng)造了條件。

———有利于改善農(nóng)村干群關(guān)系。多年來，沉重的稅費負擔成為影響農(nóng)村干群關(guān)系的重要因素。稅改后，干部不再上門催糧催款，因農(nóng)民負擔重而造成的惡性案件大幅減少，干群關(guān)系得到緩解。農(nóng)民說，以前看到干部上門，大家都躲出去了，怕他們來“要錢、要糧、要命”；現(xiàn)在干部到村里來，不是來收錢，而是來送錢。這樣的好事兒，千百年來只有共產(chǎn)黨能辦到。

當前最重要的是把中央的農(nóng)業(yè)稅減免政策落到實處。

第一，要廣泛開展政策宣傳。采取多種形式把中央的農(nóng)業(yè)稅減免政策宣傳到村到戶，做到家喻戶曉，讓農(nóng)民了解政策的基本內(nèi)容，體會到黨對他們的關(guān)懷。只有政策宣傳到位，才能更好地推動政策落實。

第二，要認真做好政策實施工作。制定可行的操作方案，查賬對賬，實事求是地把減免稅數(shù)額核算到戶，張榜公布，得到群眾認可。只有把工作做深做細，才能把減免農(nóng)業(yè)稅的實惠真正落到農(nóng)民頭上。

第三，要嚴格把握政策界限。在減免稅過程中，不允許挪用、克扣財政專項轉(zhuǎn)移支付資金，不能違反規(guī)定抵頂農(nóng)民歷年陳欠。部分地方要注意與種糧直補、良種補貼、農(nóng)機補貼的政策相互銜接，該給農(nóng)民的補貼要直接給農(nóng)民，該減免的稅要減免在明處。只有采取群眾認可的辦法，才能避免在政策執(zhí)行中產(chǎn)生新的矛盾。

第四，要加強政策落實的檢查監(jiān)督。建立健全監(jiān)督檢查制度，采取明察暗訪等行之有效的形式，深入農(nóng)村、深入農(nóng)戶摸清情況，了解實情。對落實得好的，要總結(jié)推廣；對落實得不好的，要切實糾正。只有嚴明紀律，嚴格檢查，才能保障政策的順利實施。

第五，加快推進配套改革。減免農(nóng)業(yè)稅，深化農(nóng)村稅費改革，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅涉及經(jīng)濟基礎(chǔ)，還涉及上層建筑。目前，農(nóng)業(yè)稅的征收，關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和村級組織正常運轉(zhuǎn)，關(guān)系到農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費正常需要。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政體制等配套改革還不到位的情況下，僅把農(nóng)業(yè)稅一免了之，很難從根本上解決農(nóng)村的矛盾和問題。因此，當前要積極穩(wěn)妥地搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育體制改革和縣鄉(xiāng)公共財政制度改革，切實鞏固農(nóng)民減負基礎(chǔ)，防止農(nóng)民負擔反彈，為及早實現(xiàn)最終全面取消農(nóng)業(yè)稅創(chuàng)造條件。

減免農(nóng)業(yè)稅政策一年到位 農(nóng)民種地實惠

黑龍江省全部減免農(nóng)業(yè)稅和對農(nóng)民實行補貼等政策的實施，使各地農(nóng)民干勁倍增，連日來，鐵力、湯原等地的農(nóng)民在忙著備耕的同時，還紛紛算起了效益帳。鐵力市年豐鄉(xiāng)年豐村三組的農(nóng)民蔣永變這些天顯得格外高興，他今年包了180畝水田，目前已經(jīng)打好了苗床，浸了種吹了芽，只要天氣稍一轉(zhuǎn)曖，就能馬上擺盤下籽育苗。老蔣還粗略地算了一筆帳，他今年的180畝地大約減免農(nóng)業(yè)稅近5000元，還可得到國家糧食補貼近2000元，這樣今年較往年可增加收入7000元。湯原縣竹簾鎮(zhèn)吉利村農(nóng)民張書印去年只種植了15十五畝水稻，今年他一下子增加了45畝，他給自己算了一筆帳，種植一畝水田過去要交25.13元的農(nóng)業(yè)稅，今年我種植60畝就是1507.80元，取消了農(nóng)業(yè)稅，就等于多收入1500元。前兩天，張書印又與黑龍江省香蘭米業(yè)公司和湯原縣新發(fā)糧庫簽訂了水稻收購訂單，水稻還沒下種，就找到了銷路，張書印手里掐著訂單，心中更充滿了希望。高樹文是黑龍江省肇東市臻柴村有名的種田大戶，今年他家不但購買了大型農(nóng)機具，還新打了一眼水井。這兩天正忙著購買優(yōu)質(zhì)種子、化肥和農(nóng)藥。按照國家直接政策，高樹文給自己算了一筆帳，以每畝補貼10元計算,今年他可以得到1250元。肇東市五里明鎮(zhèn)財稅所所長曾祥臣這幾天成了大忙人，來向他咨詢減免農(nóng)業(yè)稅和實行補貼等相關(guān)政策的農(nóng)民絡(luò)繹不絕。

第三篇：農(nóng)村稅費制度改革的難點與思路

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農(nóng)村稅費制度改革的難點與思路

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近年來，雖然中央三令五申要減輕農(nóng)民負擔，但是農(nóng)民負擔仍然屢減屢重，已經(jīng)成為影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展以至農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素。農(nóng)民負擔問題的核心是現(xiàn)行的農(nóng)村稅費制度。為解決這個問題，多年來各地也進行了各種各樣的改革試驗，但是農(nóng)村稅費制度改革的總體思路始終未能明確，改革的方案始終沒有出臺。為深入探討農(nóng)村稅費制度改革的有關(guān)問題，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所鄧小平農(nóng)業(yè)思想研究課題組前不久召開了一次專題研討會。參加這次研討會的專家、學(xué)者有：中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的唐仁健、國務(wù)院研究室農(nóng)村組的李炳坤和葉興慶、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心的朱守銀、財政部財政科學(xué)研究所的蘇明、中國社會科學(xué)院財貿(mào)經(jīng)濟研究所的何振一和閻坤。研討會由中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長韓俊主持。現(xiàn)將研討會的主要觀點綜述如下。

一、不同方式農(nóng)村稅費制度改革的探索

（一）不同方式的探索

1993年以來，為規(guī)范農(nóng)村各種收費，減輕農(nóng)民負擔，全國大約有7個省的50多個縣市進行了稅費制度改革的探索，積累了不少經(jīng)驗。比較典型的方式有：①湖南省武岡市“費改稅”的改革；②河北省正定縣“公糧制”的改革；③安徽省太和縣“稅費合一”的改革；①河北省魏縣“稅費合一、人地分攤”的改革；⑤貴州省湄潭縣“稅費統(tǒng)籌”的改革；③湖北省棗陽市楊擋鎮(zhèn)“土地負擔大包干”的改革。

（二）以上幾種方式的異同

總的來看，以上幾種形式的改革都是綜合性的，既涉及到確定證收的標準，又涉及到征收的方式，也涉及到支出的監(jiān)督管理等方方面面，只是各自的側(cè)重點有所不同。農(nóng)村稅費制度改革的目的概括起來講有4個：一是減輕并穩(wěn)定農(nóng)民的負擔，二是規(guī)范各種收費的管理，三是降低稅費征管的成本（包括直接的征管成本和間接的社會成本），四是達到公平負擔。從各地的實踐看，達到這些目的涉及到這樣幾個問題：第一，是開征新的稅種，還是將稅和費合一？第二，是征收貨幣，還是征收實物？第三，是以地為稅費負擔主體，還是以人為稅費負擔主體？第四，如何穩(wěn)定？第五，由誰證收？第六，何時征收？第七，如何減免？第八，如何監(jiān)管？比較以上6種改革方式的異同，可以把這8個問題分為3類：

1.具有廣泛一致性的問題。這包括稅費的穩(wěn)定、稅費的減免、稅費的監(jiān)管 3個問題。在稅費的穩(wěn)定問題上，所有的改革方式。致地確定·，稅費，定三年不變”；在稅費的減免問題上，也一致地確定對受災(zāi)的農(nóng)戶和農(nóng)村的生活困難戶予以照顧。在對稅費的監(jiān)管問題上盡管具體的方式有所區(qū)別，比如，有的把村提留轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的撥款，有的對村提留實行“村有鄉(xiāng)管”，但在總的趨勢上，所有的改革方式都加強了對稅費使用的監(jiān)管。

2．不一致但并非關(guān)鍵的問題。這包括稅費征收主體和征收時間2個問題。在征收主體問題上，大多數(shù)試點采取了財政部門委托糧食收購等農(nóng)產(chǎn)品流通部門在農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品時代扣稅費的辦法，但也有個別試點直接在鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧站設(shè)點征收。在證收時間上，多數(shù)試點采取了分夏秋兩季征收的辦法，但也有幾個試點采取了一季證清或一季、兩季征收并存的辦法。

3．存在重大分歧的問題。這包括稅和費的關(guān)系、稅費的形態(tài)和稅費負擔主體的選擇3個問題。在稅和費的關(guān)系上，只有湖南武岡采取設(shè)立新的稅種的辦法，其他試點部采取將稅和費合并征收、然后再按其性質(zhì)分流的辦法。在稅費的形態(tài)上，湖南武岡和湖北棗陽的楊擋采取貨幣形式，貴州湄潭采取實物形式，其他試點則采取實物與貨幣相結(jié)合的形式，但多以實物為主，只是對耕地過少或沒有耕地的農(nóng)戶才征收代金。在稅費負擔主體的選擇上，只有湖北楊擋以耕地為稅費負擔主體，其他試點均采取“人地結(jié)合”的辦法，一般都是農(nóng)業(yè)稅收以土地004km.cn

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為負擔主體，而“三提五統(tǒng)”以人為負擔主體。

（三）農(nóng)村稅費制度改革的成效 面臨當前農(nóng)民負擔日趨加重的態(tài)勢，一些地方在尚無全國統(tǒng)一政策要求的情況下，積極探索，率先改革農(nóng)村稅費制度，這種改革探索的精神是應(yīng)當予以充分肯定的。這些改革不但都取得了一些成效，而且為下一步我國整個農(nóng)村稅費制度改革提供了有益的經(jīng)驗與啟示。這些成效包1占：第一，減輕了農(nóng)民的負擔；第二，提高了農(nóng)民負擔的透明度；第三，壯大了集體經(jīng)濟實力；第四，促進了農(nóng)村社會福利事業(yè)的發(fā)展；第五，改善了農(nóng)村干群關(guān)系；第六，穩(wěn)定了農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度。正因為取得了上面的成效，農(nóng)村稅費制度改革的試驗得到了廣大農(nóng)民的擁護。楊地鎮(zhèn) 1998年 5月對全鎮(zhèn) 29個行政村144戶農(nóng)民進行了抽樣調(diào)查，結(jié)果是 99％的農(nóng)戶對這項改革表示完全滿意。

（四）農(nóng)村稅費制度改革的不足

從征收的方式看，現(xiàn)在各地進行的稅費制度改革的思路大體有3種。第一，針對農(nóng)民負擔設(shè)立新的稅種，其典型是湖南武岡。第二，將農(nóng)民負擔與現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅收合并征收，其中，根據(jù)具體征收方式的不同可分為以征收實物為主的方式，其典型是河北正定；以征收現(xiàn)金為主的方式，其典型是湖北棗陽的楊擋；以征收實物與征收現(xiàn)金相結(jié)合的方式，其典型是安徽的太和和河北魏縣。第三，將農(nóng)民負擔作為農(nóng)業(yè)稅附加征收，其典型是貴州湄潭等。這三種思路都存在一些不足。

1.稅和費的性質(zhì)不同，不能合并在一起。第一，農(nóng)業(yè)稅收和農(nóng)村統(tǒng)籌資金的對證基礎(chǔ)不同，不能簡單合并。第二，各項農(nóng)業(yè)稅收的功能作用不同．也不能簡單合并。我國長期以來對農(nóng)業(yè)稅實行增產(chǎn)不增稅的政策．其主要作用是減輕農(nóng)民負擔，鼓勵農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是對待定的農(nóng)產(chǎn)品的征稅，其主要作用是合理調(diào)節(jié)衣林牧漁各業(yè)收入，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面發(fā)展。將征收對象不同的稅收合并，不利于發(fā)揮各自的調(diào)節(jié)作用。第三，稅費合一并且一定幾年不變，實際上是一種包稅行為，違背了國家的有關(guān)稅收法現(xiàn)。第四，有的地方只按土地分攤稅收和鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，從而加重了種地農(nóng)民的負擔。現(xiàn)行稅法規(guī)定，除農(nóng)業(yè)稅按土地常年產(chǎn)量計征外，其他農(nóng)業(yè)方面的稅收都是行為稅．沒有應(yīng)稅行為的不納稅?！叭嵛褰y(tǒng)”也應(yīng)根據(jù)農(nóng)民純收入的多少來核定。在各地的改革試驗中，有的已經(jīng)注意到這個問題，并有針對性地采取了措施。

2。鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是性質(zhì)不同的資金，也不能混在一起、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五統(tǒng)籌”的用途基本上是政府的職能行為，從本質(zhì)上說是純粹地向農(nóng)民征收的稅，但實際上又常常被稱為為農(nóng)民集體承辦公益事業(yè)而收的費。鄉(xiāng)統(tǒng)籌用于國家舉辦的為全體社會成員共同享受的公益事業(yè)，是社會共同需要的事務(wù)，屬于典型的財政職能的內(nèi)容。所以，“五統(tǒng)籌”從性質(zhì)上講屬于財政性資金。村提留用于農(nóng)民集體舉辦的，主要是為本村農(nóng)民利益服務(wù)的公益事業(yè)，具有一定的排他性，大體上屬于政府行為僅僅限于本村的范圍，這部分資金有財政資金的性質(zhì)。所以，總體上看，“三提留”從性質(zhì)上講主要屬于集體資金。由于兩種資金的性質(zhì)不同，如果合并征收，就容易出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)挪用、平調(diào)村集體資金的情況。

3.征收農(nóng)業(yè)稅附加有量的限制。按照現(xiàn)行的稅法，附加不能超過正稅的15％，但據(jù)統(tǒng)計，目前鄉(xiāng)統(tǒng)籌費的數(shù)額已經(jīng)接近農(nóng)業(yè)稅總額．很難成為附加。例如，1996年全國農(nóng)民負擔的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費為 234.1億元，而當年農(nóng)業(yè)稅為 251億元，前者為后者的 93.3％。

4.設(shè)立新稅種與現(xiàn)行稅收制度有矛盾。在農(nóng)村稅費制度改革中設(shè)立的新稅種，無疑屬于地方稅范疇。當前，在分稅制體制下，中央稅、地方稅已經(jīng)大致劃分清楚，但地方對地方稅享有哪些管理權(quán)限，并非十分明確。實際上，目前地方稅的稅權(quán)仍然過多地集中在中央，幾乎所有的地方稅稅種的稅法、條例以及大多數(shù)稅種的實施細則，都是有中央制定和頒布的，地方只有征收管理權(quán)限及制定一些具體的征收辦法和補充措施的權(quán)限。這為地方設(shè)立新稅種設(shè)置了障礙。

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5．折實征收容易受到糧價波動的影響。在折實征收的改革試驗中，折實證收的實物（糧食）量是按照核定的負擔總額和核定時的糧價或定購價折算出來的，而實物又要以出售時的市場價格出售以折成統(tǒng)籌資金的款項。在收購糧食以后，如果糧價上升，就會產(chǎn)生比按原糧價計算的稅費總額多的一塊資金，這塊資金如何管理就成為新的問題。如果糧價下跌，實際的稅費總額就會不足．那么，或者完成國家稅收和定購糧任務(wù)無法保證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織不能提供充足的公共物品，村級集體經(jīng)濟組織不能順利實現(xiàn)再生產(chǎn)；或者農(nóng)民的負擔又要增加，以保障完成上述職能。

二、農(nóng)村稅費制度存在問題的深層原因

（一）農(nóng)村公共物品決策機制不能反映農(nóng)村公共物品的需求狀況，現(xiàn)階段農(nóng)村公共物品供給與需求不適應(yīng)，極易導(dǎo)致供給過度等問題。現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給的特證有：①強制性。目前，農(nóng)村公共物品大都是由各級政府和部門自上而下決策供應(yīng)的，其供給總量和供給結(jié)構(gòu)多數(shù)是由鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上組織以文件和政策規(guī)定的形式下達的，帶有很強的指令性。②統(tǒng)一性。政府和部門決策供給的公共物品的供給程序和供給結(jié)構(gòu)，對不同類型、不同條件、不同發(fā)展水平的地區(qū)，都是相同的，都是上級按統(tǒng)一要求下達的。③主觀性。遠離農(nóng)村社區(qū)的各級組織不可能完全、準確地了解和掌握農(nóng)民對農(nóng)村公共物品的需求狀況，因此往往根據(jù)各自“政績”的需要做出供給的決策；同時，決策者也往往無法嚴格監(jiān)督公共物品的供給過程，更無法準確地判斷和比較公共物品供給的社會成本和社會收益。

現(xiàn)階段農(nóng)民對農(nóng)村公共物品需求的特征有：①實用性。農(nóng)民對公共物品的需求，都會根據(jù)各自的資源狀況．以對自己所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動和所處的生活環(huán)境有利為條件。②多樣性。由于農(nóng)民有了流動和選擇就業(yè)的權(quán)力．從事不同產(chǎn)業(yè)和不同工種的農(nóng)民，對公共物品的需求是不同的；即使是從事同一產(chǎn)業(yè)如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，由于種植結(jié)構(gòu)、勞動環(huán)節(jié)的不同，對公共物品的需求也是不同的。③安全性。即農(nóng)村公共物品能夠為農(nóng)民提供高質(zhì)量的服務(wù)、公平的市場環(huán)境、明晰的產(chǎn)權(quán)制度、嚴格的法律制度，以保證農(nóng)民人身自由、生產(chǎn)活動、生活環(huán)境和私有財產(chǎn)的安全。④成本的可承受性。對農(nóng)民來說，任何超越經(jīng)濟發(fā)展水平的公共物品供給，都會造成極大的浪費；任何超越農(nóng)民實際承受能力的公共物品成本的分攤，都會遭到農(nóng)民的反對。⑤決策的參與性。這不僅是因為農(nóng)民有了私有的財產(chǎn)和行動的自由，而且是因為農(nóng)民對其自己對公、共物品需求的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和承受能力比較了解。從以上農(nóng)村公共物品的供給和需求兩方面的特征看，供給與需求之間很容易出現(xiàn)矛盾，不但公共物品的供給總量和結(jié)構(gòu)不可能真正滿足農(nóng)民的實際需求，而且還可能超越農(nóng)民的實際承受能力；由于供給的決策者分散在不同的權(quán)力機關(guān)，還容易出現(xiàn)各部門之間的相互攀比。

（二）對農(nóng)村公共資源的使用過程監(jiān)督不力 對農(nóng)村統(tǒng)籌資金監(jiān)督不力，主要原因在于：第一，預(yù)算外資金大部分分散在各行政事業(yè)單位，各單位作為被監(jiān)督者對本單位的預(yù)算外資金的收支掌握完全信息，而審計和農(nóng)民負擔管理部門作為監(jiān)督者對各單位的預(yù)算外資金的收支只掌握非常有限的信息。這樣，監(jiān)督者和被監(jiān)督者信息不對稱，增加監(jiān)督努力的成本很高。第二，預(yù)算外資金的收支不向同級人民代表大會和村民報告，缺乏社會監(jiān)督；而且，社會單個成員監(jiān)督預(yù)算外資金的激勵不足。單個成員去監(jiān)督，監(jiān)督的成本由自己承擔，監(jiān)督的收益卻由本社區(qū)全體成員分享．因此，除極個別不做私人成本與私人收益比較、甘愿冒風(fēng)險的成員去獨自監(jiān)督外，多數(shù)成員因激勵不足而不去監(jiān)督。

監(jiān)督不足的結(jié)果是公共資源的使用效率低下。這主要表現(xiàn)在以下幾方面：首先，部分公共資源用于維持提供公共物品的機構(gòu)的運轉(zhuǎn)，用于人頭費開支。目前，多數(shù)地方鄉(xiāng)級行政事業(yè)機構(gòu)急劇膨脹，嚴重超編，因制度內(nèi)財力不足，就向農(nóng)民攤派。農(nóng)民交錢沒有買來公共物品提供機構(gòu)的產(chǎn)品，而是買來公共物品提供礬構(gòu)本身。第二，部分公共資源被揮霍浪費、貪污挪用。第三，部分公共資源被用于與農(nóng)民無關(guān)或并非農(nóng)民獨享的事項，如道路、電話線路等。

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（三）不清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度為侵害農(nóng)民的利益提供了可能 按照現(xiàn)行法律制度的規(guī)定，包括土他在內(nèi)的集體資產(chǎn)屬農(nóng)村社區(qū)集體公有。在這種規(guī)定之下，農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)至少存在兩方面的問題：一是集體資產(chǎn)究竟屬于哪一級集體所有，實質(zhì)上模糊不清；二是集體資產(chǎn)所有權(quán)的代表不明確。這種農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度必然造成以下后果：第一，自上而下的侵權(quán)行為不可避免。一方面，集體資產(chǎn)所有權(quán)出現(xiàn)上移的趨勢。據(jù)調(diào)查，自農(nóng)村改革以來，土地所有權(quán)屬于村民小組的比例不斷下降，而屬于行政村及屬于行政村與村民小組共有的比例不斷上升。另一方面，農(nóng)民承包經(jīng)營集體資產(chǎn)的收益成為一種界限模糊、可以共享、分配方式不固定的“公共利益區(qū)間”，并誘使各行為主體、尤其是擁有壟斷行政權(quán)力的基層政府栩部門致力于獲取這一塊“公共利益”，最后形成對各權(quán)力主體比較有利的利益分配結(jié)溝二第二，農(nóng)民承包經(jīng)營集體資產(chǎn)的稅、租、費的分配關(guān)系混亂。從理論上講，集體所有的資產(chǎn)，由農(nóng)民承包經(jīng)營，農(nóng)民只需要向資產(chǎn)所有者交納租金（或稱承包費），然后由資產(chǎn)所有者作為納稅主體向政府納稅，農(nóng)民不應(yīng)該與政府及其部門發(fā)生“費”的關(guān)系；農(nóng)民向作為所有權(quán)主體代表的集體組織交納的租金的標準．應(yīng)由雙方協(xié)商而定，而不應(yīng)由所有權(quán)主體或上級政府單方面制定，更不應(yīng)隨意增加；社區(qū)范圍內(nèi)所需的公共物品的開支，應(yīng)該由社區(qū)自治組織根據(jù)農(nóng)民的承受能力和農(nóng)民的意愿去解決。但實際情況是，農(nóng)民不僅要無條件地承擔各權(quán)力組織自上而下強制性分灘的公共物品的成本，而且要超社區(qū)范圍向鄉(xiāng)村集體組織交納承包費、“三提五統(tǒng)”，還要向政府納稅，并且要承擔來自上級各權(quán)力部門的亂收費、亂集資、亂攤派而無任何討價還價的余地。

（四）農(nóng)村基層組織管理出現(xiàn)“過度組織化”問題

在家庭承包經(jīng)營體制長期不變的制度下，政府如何面對經(jīng)營規(guī)模狹小的2．4億農(nóng)戶，有效地實現(xiàn)其獲取糧食和參與農(nóng)業(yè)剩余分配的目標呢？事實上，政府實行的是強化農(nóng)村基層政權(quán)組織和管理制度的制度安排：一是繼承原有的農(nóng)村基層組織管理框架，繼續(xù)實行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組三級組織管理體制；二是直接將人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織合一，而且不斷擴張其內(nèi)設(shè)機構(gòu)和干部隊伍；三是逐步建立、健全上級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，并不

斷通過擴張權(quán)力，代表上級政府和部門完成各種政務(wù)性工作;四是通過行政手段將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)性工作向村級組織分解下達，不斷使村級組織的村務(wù)工作政務(wù)化;五是采取嚴格的“上級任命下級”和“下級服從上級”的組織管理規(guī)則和政績考核制度，逐步形成了一套由政府綜合管理、由部門分散管理的多目標管理格局，在政府與政府之間、部門與部門之間、政府與部門之間和政府與村組織之間形成了一個龐大的、自上而下的政績考核體系。這樣一種農(nóng)村基層組織和官埋的制度安排，雖然加強了農(nóng)村基層組織的管理程度，但同時也產(chǎn)生了農(nóng)村基層“過度組織化”的問題：一是農(nóng)村基層組織機構(gòu)林立，干部隊伍龐大，人浮于事；二是農(nóng)村基層出現(xiàn)了較為嚴重的政企不分、政經(jīng)不分；三是農(nóng)村基層各組織之間財權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一；四是在政府與農(nóng)民的交易過程中，農(nóng)村基層組織的運行成本大幅度提高，在上級政府和部門無法全部支付農(nóng)村基層組織的管理費用時，向農(nóng)民分攤這種成本就在所難免；五是在自上而下的政績考核制度的約束下，受“升遷”和“增收”的雙重驅(qū)動，農(nóng)村基層組織很容易采取弄虛作假、虛報收入的做法，從而提高作為衡量農(nóng)民負擔標準的基礎(chǔ)的人均純收入的水平。

三、農(nóng)村稅費制度改革的思賂。

（一）農(nóng)村稅費制度改革應(yīng)遵循的原則

1．要有利于穩(wěn)定和減輕農(nóng)民負擔，為農(nóng)村社會公共事業(yè)發(fā)展提供適度的資金來源。由于我自仍是一個發(fā)展中國家，在今后一個相當長的時期內(nèi)，國家對農(nóng)村興辦一些公益事業(yè)不能采取完全包下來的做法，而只能“靠兩條腿走路”，即國家支持一點，向農(nóng)民集資一點，這是符合我國國情的一個正確選擇。農(nóng)村稅費制度改革的根本目的是整頓農(nóng)村的分配秩序，堅決取004km.cn

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消不合理的收費、集資和攤派，解決農(nóng)民反映強烈的收費過多、過濫問題，逐步理順農(nóng)村的分配關(guān)系，把農(nóng)民過重的負擔降下來。

2．既要規(guī)范稅費制度，又要照顧現(xiàn)實。一方面．市場經(jīng)濟從某種程度上說是一種法制經(jīng)濟，農(nóng)村稅費制度改革要充分體現(xiàn)這一要求。目前農(nóng)村稅費制度的主要弊端是“一事一費一制”，不符合市場經(jīng)濟規(guī)范化分配的要求，也不利于穩(wěn)定和減輕農(nóng)民負擔。農(nóng)村稅費制度改革要實現(xiàn)稅費制度的法制化、規(guī)范化，消除彈性政策，堅持依法管理，促進公平競爭。但是另一方面，從上面的分析可以看出，目前農(nóng)村稅費制度改革并沒有十全十美的方案。最明顯的是，“稅”和 “費”不論是合在一起征收還是分開征收，都有矛盾。對于把“費”中的鄉(xiāng)統(tǒng)籌納入稅收，人們的看法比較一致；但是，對于把“費”中的村提留納入稅收，人們的看法并不一致。由于村提留與稅的性質(zhì)不同，二者很難合一：即使合一，也很難保證村提留能返還農(nóng)村，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅就是一個例子，該稅收上來后并沒有返還農(nóng)業(yè)。然而，二者不合一，村提留就有可能成為一個“漏斗”，各方面都會打它的主意。

3.不能為農(nóng)村其他改革設(shè)置障礙。農(nóng)村稅費制度涉及農(nóng)村統(tǒng)籌資金制度、農(nóng)業(yè)稅收制度、糧食征購制度，這都是關(guān)系國家利益和農(nóng)民利益的重大問題。因此，農(nóng)村稅費制度改革應(yīng)該瞻前顧后，彼此促進，決不能因為其中一項內(nèi)容的改革而影響其他改革。

（二）農(nóng)村稅費制度改革的方向

考慮到改革的現(xiàn)實可能性，農(nóng)村稅費制度改革宜以“費改稅”為核心，與其他方面的改革配套進行。其主要依據(jù)是：第一，向農(nóng)民籌集的資金，實質(zhì)上是一種具有公共性質(zhì)的資金，已經(jīng)具有稅收的一些性質(zhì)。第二，稅收要經(jīng)過一定的立法程序，其最大的優(yōu)點在于嚴格、規(guī)范；而收費則具有較大的彈性，缺乏內(nèi)在的控制和約束機制。第三，“費改稅”涉及面窄，改革的重點明確，即主要涉及鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留的改革，基本不影響現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收政策的執(zhí)行，也不對現(xiàn)行的糧食收購政策產(chǎn)生沖擊，因而難度相對較小，便于實際操作，不但農(nóng)民容易接受，而且為今后農(nóng)業(yè)稅制改革創(chuàng)造了條件。

（三）農(nóng)村稅費制度改革的對策選擇

1．按照職業(yè)身份將農(nóng)村居民分為幾種類型，分別確定“費改稅”的計稅標準，做到公平稅負?？蓪⑥r(nóng)村居民分為三類：農(nóng)業(yè)戶、兼業(yè)戶、專門從事工商業(yè)的個體戶和私營企業(yè)主。一般地講，由于農(nóng)業(yè)戶的收人低于其他職業(yè)類型農(nóng)戶的收入，計稅標準可低一些；而由于工商個體戶和私營企業(yè)主的收入要高干前兩類型農(nóng)戶的收入，計稅標準可高一些。對干完全經(jīng)營種植業(yè)的農(nóng)戶，還可根據(jù)土地面積的多少及其收益情況，再具體確定不同的計稅標準。另外，為了穩(wěn)定農(nóng)民負擔，也為了減輕征管工作量，上述稅收負擔可一定幾年不變。對于一些困難戶、遭受重大自然災(zāi)害的農(nóng)戶、優(yōu)撫對象等，可酌情給予一定的稅收減免，這實際上也是公平稅負的一種必然要求。需要指出的是，由于我國各地農(nóng)村的生產(chǎn)力發(fā)展水平差異很大，全國難以形成一個統(tǒng)一的“費改稅”辦法，應(yīng)當允許各地制定不同的計稅標準。

2．適當改革現(xiàn)行稅制。從我國的國情出發(fā)，針對當前的！司題，應(yīng)逐步建立起一套適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的既有全國統(tǒng)一、又有適度分散的政府間稅權(quán)劃分的新體制。具體的政策包括：一方面，中央稅、共享稅和全國統(tǒng)一實行的地方稅主要稅種，其稅收立法權(quán)都要集中在中央，不得向地方分散。但地方擁有對地方稅的征收管理權(quán)以及部分的政策調(diào)整權(quán)。這主要是指地方可在國家規(guī)定的范圍內(nèi)，選擇或調(diào)整其地方稅稅率；甚至對一些地方小稅種，如果征收成本高、征收數(shù)額小，地方有停征的權(quán)限。另一方面，地方也應(yīng)擁有一定的稅收立法權(quán)，即地方有權(quán)在全國統(tǒng)一征收的地方稅以外，結(jié)合其實際情況，單獨開征區(qū)域范圍內(nèi)的某些稅種。就農(nóng)村“費改稅”而言，可考慮由省一級進行稅收立法，縣一級制訂具體的實施細則。可以設(shè)想，將與農(nóng)村經(jīng)濟密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅劃為鄉(xiāng)級財政的主體稅種；同時，將鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留改為“農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅”，也將其劃為鄉(xiāng)級財政的主體稅種。

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3．“費改稅”的稅收收入分為兩部分，并實行嚴格的支出管理。“費改稅”的稅收收入應(yīng)該分為兩部分：相當干過去鄉(xiāng)統(tǒng)籌部分的稅收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算范圍，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結(jié)合其他資金進行統(tǒng)籌安排使用；相當于過去村提留部分的稅收歸村所有，其資金使用和財務(wù)狀況必須納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算外資金管理。還需要特別指出的是，村級提留的使用在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的同時，還必須實行村務(wù)公開，即定期向村民公布財務(wù)狀況，接受其監(jiān)督。這是“費改稅”的重要內(nèi)容。如果村級財務(wù)管理混亂，脫離財政部門和村民的監(jiān)督，“費改稅”很難成功。

4.調(diào)整和清理農(nóng)業(yè)的各項稅收。在摸清現(xiàn)有耕地狀況、重新評定常年產(chǎn)量的基礎(chǔ)上確定 新的農(nóng)業(yè)稅稅率。農(nóng)業(yè)稅是對糧、棉、油等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)征收的一種商品稅。鑒于我國的工業(yè)化程度已有很大提高，糧食生產(chǎn)又是需要政府給予重點照顧的特殊環(huán)節(jié)，現(xiàn)行15.5％的稅率確實太高，可調(diào)整為5％，但要足額征收。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率1993年調(diào)整過，現(xiàn)在看是基本適度的，今后需要做的主要是清理，避免重復(fù)征稅、按人口或田畝平攤。對于耕地占用稅和契稅，需要做的主要是擴大征收范圍，調(diào)整征收標準，縮減優(yōu)惠政策，完善征管辦法。5．改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。解決“三亂”問題的難點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上。因此，必須改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。這包括幾個方面：一是精簡機構(gòu)和人員。目前，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部超編嚴重，有的地方甚至教師比學(xué)生還多，60％～80％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出用于教師的工資。二是改革干部考核制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種達標升級活動，往往是上級安排下來的。如果不改變現(xiàn)有體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部會擔心，如果抵制上級安排的任務(wù)，他們會被“穿小鞋”。三是改進工作方法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在向農(nóng)民收取稅費時，不能采取簡單、粗暴的辦法。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要帶頭守法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但不能“亂開口子”，還要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)狀況和資金使用情況的監(jiān)督。

6．加快農(nóng)村政治體制創(chuàng)新步伐。其目的是實現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，達到由社區(qū)內(nèi)部對公共物品的需求來決定公共物品的供給。這就要求做到以下兩點：第一，實行村務(wù)公開、政務(wù)公開，建立公共物品的需求表達機制和決策、監(jiān)督機制，使一個村或一個鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)，并保證公共物品的提供和使用符合他們的意愿。這又進一步要求：①推進農(nóng)村基層民主制度建設(shè)?？梢栽诖迕裎瘑T會制度和鄉(xiāng)人民代表大會制度下，讓農(nóng)民充分反映其意見。②由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對本社區(qū)的公益事業(yè)建設(shè)進行投票表決，凡未經(jīng)投票表決而動用本社區(qū)籌集到的公共資源的行為都是違法的。③增加公共資源使用的透明度，定期向群眾公布收支情況。第二，改革社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生辦法。村級領(lǐng)導(dǎo)人和鄉(xiāng)級領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)真正由本社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生，而不是由上級組織部門安排。由于有選舉約束，他們能夠真正對本地選民負責(zé)，對社區(qū)負責(zé)，把自己的政績做給本地選民看，把增進本地選民的利益放在首位。要有一套制度安排，使社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人相信，他們的當選與否完全取決于本地選民，而與其他任何因素?zé)o關(guān)。這樣，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人才敢于抵制來自外部的各種達標、升級活動，抵制各部門、各系統(tǒng)出臺的收費規(guī)定。

7．實現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟政策的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。改變我國長期以來實行的重城市、輕農(nóng)村的政策，真正把農(nóng)村發(fā)展作為國民經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點，不但有利于國民經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定增長，而且也只有農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起來，鄉(xiāng)村兩級也才會有充足的財力進行農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)。國家應(yīng)加大對農(nóng)村的資本與政策投入，特別是加強和加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和文化教育事業(yè)的投入。為減輕農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的負擔，隨著國家稅收狀況的改善，國家可考慮加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付額度，或?qū)霓r(nóng)業(yè)和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得的稅收按一定比例留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，至少將農(nóng)業(yè)稅部分留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有足夠的資金用于農(nóng)材社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和文化教育事業(yè)。

總之，農(nóng)村稅費制度改革不能單兵突進，必須協(xié)調(diào)一致；不會一蹴而就，應(yīng)該從長計議；不應(yīng)操之過急，只能循序漸進。

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第四篇：集團管理架構(gòu)與思路方向

集團管理架構(gòu)與思路方向

一、中能源建設(shè)集團運營體系建設(shè)的總體思路與目標

1、總體思路

適應(yīng)營銷發(fā)展新形勢，以客戶為中心、以市場為導(dǎo)向，推進管理體制和工作機制創(chuàng)新，構(gòu)建業(yè)績型組織架構(gòu)、創(chuàng)新管理方式、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，推進建設(shè)管理的集約化、扁平化、專業(yè)化（“三化”），統(tǒng)一管理流程、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范、統(tǒng)一建設(shè)標準（“三統(tǒng)一”），加強業(yè)務(wù)承接和建設(shè)職能管理、工程項目管理、業(yè)務(wù)隊伍和建設(shè)隊伍管理（“三加強”），全面提升工程項目承接和建設(shè)能力與水平。

{原因：企業(yè)最大的成本是：（1）沒有共識；（2）專業(yè)不足；（3）重蹈覆轍；（4）時間成本}

2、總體目標（1）構(gòu)建適應(yīng)堅強工程建設(shè)要求的業(yè)務(wù)運營體系，提高工程建設(shè)安全質(zhì)量和工藝水平，提升建設(shè)管理效率與效益，實現(xiàn)工程建設(shè) “國際同行業(yè)領(lǐng)先、國內(nèi)各行業(yè)領(lǐng)先”目標。

（2）明確建設(shè)職能管理、工程項目管理、參建隊伍管理定位，壓縮管理層級，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，實現(xiàn)建設(shè)管理組織架構(gòu)的扁平化。

（3）明晰職責(zé)界面，優(yōu)化管理流程，健全技術(shù)規(guī)范和建設(shè)標準，建立集中管理操作平臺，強化建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的集約化管控，全面提高工程建設(shè)質(zhì)量與工藝水平，提升工程建設(shè)管理的效率與效益。

（4）加強建設(shè)職能管理和工程項目管理，強化業(yè)務(wù)承接隊伍、技術(shù)支撐隊伍和參建隊伍管理，加強公司業(yè)務(wù)隊伍和建設(shè)隊伍建設(shè)，提升公司工程承接和建設(shè)整體能力。

二、中能源建設(shè)集團管理架構(gòu)的構(gòu)建 在市場經(jīng)濟條件下，中能源建設(shè)集團是國內(nèi)領(lǐng)先、國際先進的特大型集團公司——中國國際能源控股有限公司下轄子集團，作為在中國華中地區(qū)建筑行業(yè)新興崛起——建筑企業(yè)集團，不僅要改變舊的傳統(tǒng)觀念，而且更重要的是在體制與機制上進行改革創(chuàng)新，不斷實現(xiàn)管理上的新突破。在企業(yè)集團經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)型和體制的轉(zhuǎn)軌中，集團母公司的功能定位是關(guān)鍵。所謂功能定位，就是在通盤考慮集團的內(nèi)部條件和外部環(huán)境的基礎(chǔ)上，根據(jù)行業(yè)特點和生產(chǎn)力活動規(guī)律以及集團各成員企業(yè)在集團生產(chǎn)經(jīng)營活動中的作用，通過企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程的再造進行合理分工，從而形成“分工協(xié)作、資源共享、優(yōu)勢互補”的母子公司型管理體制。

1、建筑企業(yè)集團母公司的功能定位 實踐證明，建筑企業(yè)集團母公司能否發(fā)展成為總承包市場主體和資本經(jīng)營主體，除了受外部市場環(huán)境、內(nèi)部產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以及發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營機制等決定性因素制約外，當前在運營上最為關(guān)鍵的問題之一是強化集團母公司的經(jīng)營功能和管理功能建設(shè)。經(jīng)營功能包括工程總承包、資本經(jīng)營和科技開發(fā)功能等；管理功能包括重大人事控制、財務(wù)監(jiān)控和規(guī)劃與計劃功能等。

上述功能是集團母公司應(yīng)具備或者應(yīng)強化的基本功能，其他功能取決于集團類型、集權(quán)與分權(quán)處理、內(nèi)部管理體制。

1）強化經(jīng)營功能，提高集團母公司的競爭力和影響力?？偝邪袌龊唾Y本市場的發(fā)展，為國有大型建筑企業(yè)和建筑企業(yè)集團的發(fā)展提供了難得的機遇，提供了高層次的市場空間，但能否抓住機遇則取決于集團母公司能否在自身經(jīng)營功能建設(shè)上邁出實質(zhì)性的步伐。為此，

中能源建設(shè)集團必須結(jié)合企業(yè)實際，在調(diào)整結(jié)構(gòu)、規(guī)范集團運營機制的同時，按照“生產(chǎn)經(jīng)營與資本經(jīng)營相結(jié)合，互相促進，共同發(fā)展”的經(jīng)營戰(zhàn)略，著力改變籌建階段的行政管理職能為主的狀態(tài)，增強高層次的經(jīng)營功能。

（1）完善工程總承包功能，提高集團發(fā)展的綜合優(yōu)勢。目前，其他建筑企業(yè)集團的經(jīng)營管理體制存在兩個方面的矛盾和問題：一是法人層次、管理層次比較多，各層次經(jīng)營功能定位模糊，力量分散，集團母公司與下屬企業(yè)處在同一經(jīng)營層次上同業(yè)競爭，特別是集團母公司經(jīng)營層次較低，沒有發(fā)揮出集團的整體優(yōu)勢；二是集團各成員企業(yè)在對外經(jīng)營中，各自為政，有的甚至在同一地區(qū)、同一項目上互相貶損、變相壓價壓級、惡性競爭，這不僅損害了企業(yè)集團的形象，也造成了經(jīng)營資源的嚴重浪費。這就需要對企業(yè)集團內(nèi)部各層次的經(jīng)營進行合理定位，明確目標。經(jīng)過認真調(diào)研分析，中能源建設(shè)集團將經(jīng)營功能應(yīng)定位在“開拓經(jīng)營的廣度和深度，大力發(fā)展工程總承包”上，確立了“分類分級經(jīng)營”的經(jīng)營策略，即：一般施工項目由子公司參與投標競爭，大型項目和重點項目由中能源建設(shè)集團發(fā)揮集團優(yōu)勢參與投標競爭。對承接到的總承包項目，實行內(nèi)部招標，擇優(yōu)選用施工單位，并在施工過程中科學(xué)組織、嚴格管理；在工程質(zhì)量上實行四級保證監(jiān)督體系，通過提高施工技術(shù)水平和現(xiàn)場管理水平，確保工程建設(shè)順利進行。逐步形成以總承包為龍頭、母子公司聯(lián)合經(jīng)營開發(fā)的經(jīng)營體系。

（2）完善資本經(jīng)營功能，優(yōu)化集團資源配置和規(guī)模結(jié)構(gòu)。國內(nèi)外成功企業(yè)集團的實踐經(jīng)驗證明，集團的資本經(jīng)營職能主要由集團母公司履行。集團母公司要運用資本經(jīng)營手段，調(diào)整存量資產(chǎn)，優(yōu)化增量資產(chǎn)，使之符合集團的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和地區(qū)布局；運用資產(chǎn)重組優(yōu)化成員企業(yè)的規(guī)模結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢互補。但是，作為以行政手段集合國有資產(chǎn)而組建的母子公司體制的企業(yè)集團，因其子公司經(jīng)營著較大規(guī)模的國有資產(chǎn)。積聚了豐富的管理、技術(shù)和人才資源，在相當程度上反映出集團的綜合實力，井決定著集團資本經(jīng)營的運行必須兼顧集團發(fā)展戰(zhàn)略和母子公司間的各自利益。所以，中能源建設(shè)集團將按照“既要維護出資者權(quán)益，又能保障法人財產(chǎn)權(quán)落實；既要發(fā)揮集團整體優(yōu)勢，又能保障母子公司利益”的原則，根據(jù)母子公司不同的經(jīng)營功能定位和集團調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的需要，積極進行公司制改革和資產(chǎn)重組。通過股份聯(lián)合組建如中能源建設(shè)路橋工程有限責(zé)任公司、中能源建設(shè)環(huán)境保護工程有限責(zé)任公司、中能源房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司等。所屬企業(yè)根據(jù)《中能源建設(shè)集團關(guān)于進一步構(gòu)建產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、增強企業(yè)活力的指導(dǎo)意見》，在機械設(shè)備、物資供應(yīng)、輔助料具及后勤服務(wù)等方面積極探索股份合作、租賃經(jīng)營或承包經(jīng)營，組建有限責(zé)任制、股份合作制企業(yè) 8-10個，總資本預(yù)計達10000萬元，其中自有投資4000萬元，引進外資6000萬元；在職職工達到1000余人；讓新企業(yè)從開始就顯現(xiàn)新機制的活力和良好發(fā)展勢頭，起步即與世界同步。

（3）完善科技開發(fā)功能，提高集團競爭能力。中能源建設(shè)集團要保持穩(wěn)定發(fā)展，提高經(jīng)濟增長質(zhì)量，必須研究市場的發(fā)展趨勢和需求，以科技技創(chuàng)新作為長遠方向，致力于技術(shù)、人才等基礎(chǔ)建設(shè)，提高競爭能力。中能源建設(shè)集團堅持科學(xué)技術(shù)是

管理機制、管理方法和管理手段的變革。作為具有產(chǎn)品生產(chǎn)和資產(chǎn)經(jīng)營雙重職能的集團母公司，其管理工作要體現(xiàn)“合理集權(quán)與分權(quán)”的管理思想，根據(jù)市場競爭和體制改革的需要，形成既能保證集團優(yōu)勢的發(fā)揮，又能調(diào)動各方面積極性的管理體制。

（1）完善規(guī)劃與計劃功能，增強集團母公司對于公司的約束力。在市場經(jīng)濟條件下，集團母公司必須用科學(xué)、可行的戰(zhàn)略規(guī)劃與計劃來指導(dǎo)、規(guī)范子公司的行動，保證上下步調(diào)一致，充分發(fā)揮集團整體優(yōu)勢。因此，中能源建設(shè)集團將特別重視建立與完善集團的長期計劃制度。在對外部環(huán)境、內(nèi)部條件的認真調(diào)研、預(yù)測基礎(chǔ)上，從既定戰(zhàn)略和政策規(guī)定的方向、重點和限度出發(fā)，并制定“一五發(fā)展計劃”、“二五發(fā)展計劃”，計劃明確提出經(jīng)營目標、保證措施和有關(guān)政策；根據(jù)目標管理的思想，對于公司實施有嚴格約束力的計劃管理，用資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制將計劃、考核、獎罰相結(jié)合。為營造平等競爭環(huán)境，建立以經(jīng)營規(guī)模、效益水平為基準的客觀公正的企業(yè)評價體系，根據(jù)企業(yè)凈資產(chǎn)、經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)濟效益將全資子公司劃分為三個類別，以企業(yè)類別確定其目標值和考核，獎罰標準。每年年初由中能源建設(shè)集團與子公司經(jīng)營者簽訂“資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任書”，主要指標有實現(xiàn)利潤、國有資產(chǎn)增值率、凈資產(chǎn)收益率、職工年平均收入增長率、企業(yè)總產(chǎn)值、工程質(zhì)量優(yōu)良率、國有資產(chǎn)收益上繳等；考核結(jié)果與經(jīng)營者的收入掛鉤。

（2）完善產(chǎn)權(quán)管理功能，規(guī)范企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的建立和運作。大型建筑企業(yè)集團具有資產(chǎn)分散、經(jīng)營分散、成員企業(yè)獨立對接市場等特點，使集團內(nèi)多個利益主體共存，分散經(jīng)營生產(chǎn)與集中控制管理的矛盾比較突出。解決這一矛盾，需要建立起一套既強化集團調(diào)控功能，又有利于子公司開拓經(jīng)營的以產(chǎn)權(quán)管理為核心的集團治理結(jié)構(gòu)。集團母公司對子公司的控制是基于產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）的占有以及相關(guān)契約的聯(lián)結(jié)，是以股權(quán)為依據(jù)，是通過法人治理結(jié)構(gòu)按規(guī)范程序來行使。股權(quán)控制主要表現(xiàn)在人事控制、要素控制以及重大經(jīng)營決策和投資決策控制等。在人事控制方面，中能源建設(shè)集團不斷健全完善產(chǎn)權(quán)代表的管理體系，依據(jù)集團章程，制定有關(guān)產(chǎn)權(quán)代表的確定、考核、獎懲和監(jiān)督制度。屬于全資子公司的，由集團母公司聘任或者解聘，一般產(chǎn)權(quán)代表和經(jīng)理由一人擔任；屬于控股子公司的，由集團母公司推薦外派，依照法定程序產(chǎn)生或者更換，一般產(chǎn)權(quán)代表與經(jīng)理分設(shè)；屬于參股公司，按照出資比例來確定是否選派產(chǎn)權(quán)代表。

（3）完善投、融資功能，建立集團內(nèi)部財務(wù)監(jiān)控機制。企業(yè)的集團化有利于增強規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)勢，可以更廣泛地利用經(jīng)濟資源和市場空間，也有利于增強企業(yè)的融資實力，降低或者分散企業(yè)的投資風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險。但是，集團組織結(jié)構(gòu)的多元化使得集團內(nèi)部客觀上存在著各利益主體的不兼容性和行為目標的不一致性。因此，必須建立一個有效的控制系統(tǒng)，而財務(wù)控制則是集團控制的核心環(huán)節(jié)之一。集團母公司作為集團的投資中心，要抓好投資戰(zhàn)略的制訂與實施。在投資戰(zhàn)略中，投資組合是關(guān)鍵。投資組合包括行業(yè)（事業(yè)）組合、地區(qū)組合、投資規(guī)模大小等。在實施投資戰(zhàn)略時，最好把投資與融資結(jié)合起來。陜建總公司根據(jù)集團母公司、子公司兩個不同層次的投資主體職能，實行不同的辦法對投資項目進行管理、監(jiān)督和風(fēng)險控制，把實行資金預(yù)算管理、投資額度控制、確保資產(chǎn)收益上繳作為控制的主要內(nèi)容，建立成本發(fā)生、收益實現(xiàn)和資金使用的責(zé)任制度。建立對子公司的會計基礎(chǔ)工作規(guī)范達標考核制度、財務(wù)計劃審批和財務(wù)決算審計制度、資產(chǎn)處分和抵押貸款報批制度、財務(wù)人員定期考核認證制度，從組織上和制度上保證集團財務(wù)計劃的落實；強化對施工項目的成本控制，根據(jù)建筑產(chǎn)品多樣性和施工周期長的特點，制定了《項目成本管理和核算辦法》，對成本進行過程控制、分部分項控制和跟蹤管理，并將項目資金管理與成本管理有機結(jié)合起來，健全效益考查機制，確保企業(yè)效益不流失。對事業(yè)部、分公司和總承包項目經(jīng)理部實行財務(wù)人員委派制；建立內(nèi)部銀行，實行資金集中管理、優(yōu)化投放。

2、建筑企業(yè)集團母公司管理組織結(jié)構(gòu)設(shè)計

集團母公司的管理組織結(jié)構(gòu)是其各項功能得以充分發(fā)揮的途徑和重要組織保證。行業(yè)特

點和企業(yè)規(guī)模以及地域經(jīng)濟的差異，往往對使功能發(fā)揮作用的管理組織結(jié)構(gòu)有不同的要求，如直線制、職能制、直線職能制、事業(yè)部制、矩陣制等管理組織結(jié)構(gòu)。我國目前的建筑企業(yè)集團多采用職能制管理組織結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)帶有較強的行政管理色彩，已不適應(yīng)對現(xiàn)代企業(yè)管理的要求。通過對國內(nèi)外企業(yè)集團管理組織結(jié)構(gòu)的研究，綜合職能制與事業(yè)部制管理組織結(jié)構(gòu)在處理集團事務(wù)上的優(yōu)點，中能源建設(shè)集團將提出“職能制與事業(yè)部制相結(jié)合”的管理組織結(jié)構(gòu)。以建立企業(yè)集團“三個中心”（即決策中心、利潤中心、成本中心）為前提，綜合考慮產(chǎn)品生產(chǎn)、地區(qū)經(jīng)營和職能部門三者之間的關(guān)聯(lián)因素，形成事業(yè)部、地區(qū)性公司、項目經(jīng)理部、職能部門四類主要的管理組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。四個系統(tǒng)管理內(nèi)容各有側(cè)重，管理程序相互銜接，其各自的職能定位是：事業(yè)部按產(chǎn)品或者市場劃分設(shè)立，具有較大的經(jīng)營自主權(quán)，獨立核算，自負盈虧，負責(zé)協(xié)調(diào)管理母公司的關(guān)聯(lián)企業(yè)或者分公司。地區(qū)性公司按地區(qū)市場劃分設(shè)立，是母公司對各地區(qū)市場開發(fā)的經(jīng)營主體和利潤中心，負責(zé)協(xié)調(diào)管理母公司和子公司在各地區(qū)的關(guān)聯(lián)企業(yè)或者項目經(jīng)理部。總承包項目經(jīng)理部是工程項目成本中心，由母公司授權(quán)對于程項目實施計劃、組織、指揮、控制、協(xié)調(diào)、管理職能；一方面要接受母公司的領(lǐng)導(dǎo)，并向其負責(zé)；另一方面又接受事業(yè)部在生產(chǎn)技術(shù)、財務(wù)成本、勞動人事、質(zhì)量安全、信息管理等方面的指導(dǎo)和監(jiān)督。職能部門是集團的專業(yè)管理和決策咨詢機構(gòu)，對子公司、分公司、事業(yè)部，項目經(jīng)理行使“指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、服務(wù)”職能。在集團總部，中能源建設(shè)集團將設(shè)立4個事業(yè)部（海外經(jīng)營部、工程承包部、產(chǎn)業(yè)開發(fā)部、房地產(chǎn)開發(fā)部）、8個地區(qū)性公司（湖南、湖北、安徽、江蘇、江西、四川、重慶、山東）、12個總承包項目經(jīng)理部，職能部門設(shè)置8處4室2部。通過“職事結(jié)合”模式，減少了管理工作中的扯皮、推諉、脫節(jié)現(xiàn)象，實現(xiàn)集團的集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)、分權(quán)管理的基本思路，提高集團的凝聚力和各個方面的積極性。

總之，中能源建設(shè)集團母公司的管理組織結(jié)構(gòu)不是一成不變的，要根據(jù)集團發(fā)展的規(guī)模和相應(yīng)的功能定位，調(diào)整完善管理組織結(jié)構(gòu)，做到權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)，爭取實現(xiàn)效益的最大化。同時，戰(zhàn)略規(guī)劃能夠明晰企業(yè)的努力方向和奮斗目標，是企業(yè)持續(xù)發(fā)展、做強做大的指南針。集團公司要著眼于集團中遠期制定戰(zhàn)略規(guī)劃，依照集團公司章程實施并監(jiān)督。同時，各子公司應(yīng)在集團戰(zhàn)略框架下，綜合分析政治經(jīng)濟形勢、所處行業(yè)的背景狀況及企業(yè)實際運營等多方面因素，在集團戰(zhàn)略框架下制訂各子公司發(fā)展規(guī)劃，集團公司對子公司發(fā)展規(guī)劃的制訂和確立進行審核和指導(dǎo)。集團公司規(guī)劃與子公司應(yīng)相互配合。通過戰(zhàn)略規(guī)劃的制訂，一方面使集團公司、子公司對自身進行系統(tǒng)的梳理，明白自身的優(yōu)勢、弱點、企業(yè)發(fā)展機會和威脅在哪里，確立企業(yè)未來發(fā)展的主攻方向，給自己準確定位。有利于集團公司、子公司有效調(diào)配所掌控的各種資源，最大限度地發(fā)揮資源效能，促進其提升核心競爭能力。另一方面，可使集團公司、子公司發(fā)展規(guī)劃相互形成有力的支撐，推動集團整體戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

2013-11-11

第五篇：談律師制度改革方向

論律師制度改革方向

國際法學(xué)院09級01班高穎2009301030

律師制度是國家司法制度的重要組成部分, 在國家法治建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。不難發(fā)現(xiàn)，我國律師制度仍存在不少需要改革完善之處。下文將針對司法考試制度及律師權(quán)利的保護進行闡述。

一、在司考資格方面，可適當提高參加司考資格的條件

律師資格是公民從事法律服務(wù)行業(yè)的必要條件。嚴格規(guī)范律師資格制度，對于提高律師的整體素質(zhì)，保障良好的法治環(huán)境具有極為重要的意義。我國對于報考司法考試的條件要求較低，存在著諸多需要完善之處。

（一）應(yīng)限制非法律專業(yè)人員報考。律師職業(yè)是一個專業(yè)性極強的職業(yè)，沒有經(jīng)過系統(tǒng)、專門的學(xué)習(xí)、訓(xùn)練很難形成法律邏輯思維能力、分析解決問題的技巧?，F(xiàn)實生活中，這些非法律專業(yè)人員為了通過司法考試往往功利性的對一些法律條文進行死記硬背。在司法考試中, 這部分考生中有些由于其記憶力強、復(fù)習(xí)資料對路，可能通過考試, 取得律師從業(yè)資格。但是，真正進入了法律服務(wù)行業(yè)，由于缺乏法學(xué)理論功底，往往難以勝任律師工作。

（二）應(yīng)提高法學(xué)學(xué)歷水平的要求。在美國，本科畢業(yè)生，不能報考律師資格；沒有經(jīng)過三年法學(xué)院學(xué)習(xí)并以良好成績?nèi)〉卯厴I(yè)文憑的, 不能報名參加律師資格考試。我國在這一方面要求較低，只要具備了法學(xué)?？埔陨蠈W(xué)歷便可報考。在律師制度恢復(fù)之初，由于法學(xué)人才奇缺，這種要求是可行的。但對于當下高層次法學(xué)人才相對豐富的情況下，仍然沿用傳統(tǒng)的報考律師資格學(xué)歷條件, 顯得不合時宜。不僅如此，法學(xué)?？迫藛T對于法學(xué)的研究過于表面、膚淺，缺乏深厚的法學(xué)根底，在面對實際問題時常常會捉襟見肘。

（三）對于報考人員的品行進行審查也是極有必要的。西方一些國家的有關(guān)考試主管部門對報考者的人格和品性要進行嚴格審查，如果報考者被發(fā)現(xiàn)人格和品性不良，不宜具有律師資格, 即被拒之于考試大門之外。這對于我國的司考制度極具借鑒意義。根據(jù)《律師法》

第五條的規(guī)定，我國對于律師品行的考察是在通過司法考試之后進行的。在社會生活中,，“ 品行不良” 而通過考試取得律師資格者, 大有人在。如果不事先對報考人員的品行進行審查就可能使一部分品性不良的人混進律師隊伍，危及社會主義法制建設(shè)。

二、在律師的權(quán)利方面，應(yīng)對律師權(quán)利進行保障。

根據(jù)我國法律的規(guī)定，律師在從事法律服務(wù)時具有一部分權(quán)利，但是在現(xiàn)實生活中這些權(quán)利往往得不到保障。

（一）調(diào)查取證權(quán)的實現(xiàn)。隨著我國審判方式改革的不斷深人，律師調(diào)查取證權(quán)越來越重要。但是現(xiàn)實生活中一些單位和個人不愿意協(xié)助律師進行調(diào)查取證，甚至故意刁難、阻撓。針對這些問題，一方面我們要加強公民的法律宣傳，提高公民的法律意識。另一方面，要在法律上對律師的調(diào)查取證權(quán)進行落實，由法院對律師的合理的調(diào)查取證進行授權(quán)，并予以協(xié)助。

（二）刑事辯護豁免權(quán)的賦予。刑事辯護豁免權(quán)，是指律師在法庭上的辯護言論，不受法律追究。在刑事辯護中，控辯雙方難以平等對抗。在這個過程中，由于律師缺乏權(quán)利保障，往往成為“權(quán)大于法”的犧牲品。在刑事辯護中，一些律師由于調(diào)查取證被冠以“偽證罪”。律師從事刑辯工作困難重重，甚至?xí)⒆约合萑肽嗵叮@也使得一些律師對刑辯工作望而卻步。因此，對刑事辯護中律師的保護是極有必要的，這不僅對于保障人權(quán)具有極為重要的意義，對創(chuàng)建一個公平正義的良好的法治環(huán)境也是不可或缺的。

實踐中，律師從事法律服務(wù)工作中遇到的困難還不止這些，例如偵查階段律師會見在押犯罪嫌疑人的權(quán)利受局限，審查起訴階段律師的閱卷權(quán)也受到阻撓等等。

總之，我國的律師制度仍存在諸多不足之處，律師制度改革任重而道遠。我們應(yīng)正視這些不足和弊端，積極推行制度改革，為建設(shè)良好的法治環(huán)境和法律秩序而努力。