第一篇：解析日本檢察審查會制度及其改革對我國人民監(jiān)督員制度的啟示

日本檢察審查會制度及其改革對我國人民監(jiān)督員制度的啟示

邢同寶

為了貫徹黨的十六大“關(guān)于加強對權(quán)力的監(jiān)督制約”的精神，2003年最高人民檢察院部署試行了人民監(jiān)督員制度，制定了《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》(以下簡稱《規(guī)定(試行)》)，首先在山東等10個省、自治區(qū)、直轄市 部分檢察機關(guān)進行試點工作，并自2004年10月1日起在全國全面試行。這項制度與日本的檢察審查會制度具有很多相似之處，有必要加強比較研究，以便取長補短，促進我國人民監(jiān)督員制度不斷發(fā)展完善。

一、日本檢察審查會制度概述

日本1948年確立的檢察審查會制度，是為了防止檢察官濫用檢察權(quán)，由檢察審查會代表國民，對檢察官決定不起訴的案件是否正確進行審查的一項司法制度。該制度的產(chǎn)生，與日本當(dāng)時所處的歷史背景密切相關(guān)。

(一)檢察審查會制度產(chǎn)生的背景

二戰(zhàn)之后，日本作為戰(zhàn)敗國，基本上處于美國占領(lǐng)軍的控制之下，表現(xiàn)在司法制度上，深受美國的影響。日本現(xiàn)行的《刑事訴訟法》就是二戰(zhàn)之后在新憲法的基礎(chǔ)上全面修改而成，基本上是以美國法為模式制定的。美國刑事訴訟法的突出特點是分散性和民眾參與性，在司法制度上主要表現(xiàn)為法院地方自治、檢察官公選制和陪審制。為了實施日本檢察制度民主化，占領(lǐng)軍司令部建議日本政府采取檢察官公選制和起訴陪審制。然而，由于美日兩國的歷史以及文化傳統(tǒng)完全相異，日本自明治維新以來一直采用僅靠專職的統(tǒng)一司法制度，所以當(dāng)時的法務(wù)廳(現(xiàn)為法務(wù)省)經(jīng)過討論，以國民性和人民生活、文化水平低為由表示反

對，認(rèn)為兩種制度均不適合日本國情。通過與占領(lǐng)軍司令部協(xié)商，為了代替起訴陪審制度，決定采用檢察審查會制度。因而，檢察審查會制度也是一種妥協(xié)的產(chǎn)物。

此外，日本實行檢察審查會制度，也是從機制上監(jiān)督檢察官的需要。根據(jù)日本刑訴法規(guī)定，日本實行所謂的檢察官起訴壟斷主義和起訴便宜主義，檢察官擁有廣泛的權(quán)限，不僅具有起訴的獨占權(quán)，而且還被賦予不提起公訴的裁量權(quán)。但是，對案件做出不起訴處分就意味著喪失了法院審判的機會。如果檢察官根據(jù)不當(dāng)?shù)恼慰紤]，對重要案件做出不起訴處分，或者為包庇偵查機關(guān)、追訴機關(guān)內(nèi)部犯罪而不起訴處分，那么重要的犯人就可能逃避法律處罰。因此，為了防止檢察官公訴權(quán)的濫用，也有必要建立不當(dāng)不起訴的審查制度。1948年7月12日，日本《檢察審查會法》頒布實施。檢察審查會制度正式確立，《檢察審查會法》是該項制度實施的主要法律依據(jù)。

(二)檢察審查會及其職權(quán)

日本檢察審查會是根據(jù)《檢察審查會法》設(shè)立的獨立性機構(gòu)，由11名檢察審查員組成，不受檢察機關(guān)管轄。檢察審查會作為法院預(yù)算的一部分向國家申請經(jīng)費。設(shè)有地方法院或者設(shè)有地方法院支部的地方，均設(shè)立檢察審查會，目前全國共有200余處(有的說是201處)，其中東京設(shè)有第一檢察審查會和第二檢察審查會。

檢察審查會獨立行使下列兩項職權(quán)：一是對檢察官的不起訴決定是否妥當(dāng)進行審查;二是對于如何改善檢察事務(wù)進行建議和勸告。行使前一項職權(quán)時，可以根據(jù)控告人、檢舉人、請求人或被害人的申請進行，也可以經(jīng)半數(shù)以上的檢察審查員同意，依職權(quán)主動進行。

(三)檢察審查員的選任

日本檢察審查員的選任，由市或區(qū)的選舉管理委員會和檢察審查員事務(wù)局通過抽簽實施。根據(jù)《檢察審查會法》規(guī)定，具體程序是：各個市或區(qū)的選舉管理委員會根據(jù)選舉人名薄的登記數(shù)，按照比例抽取檢察審查員候補者預(yù)定者，從預(yù)定者內(nèi)經(jīng)過資格調(diào)查后，再抽取檢察審查員候補者，并制作檢察審查員候補

者名薄。每年10月抽選檢察審查員候補的預(yù)備人員，11月抽選檢察審查員候補者，12月將檢察審查員候補者名薄送交檢察審查員事務(wù)局。檢察審查員事務(wù)局根據(jù)各市或區(qū)送交的檢察審查員候補者名薄，在檢察審查員缺員時，從中抽選檢察審查員候補者，對檢察審查會的人員進行補充。被選為候補者后，會收到檢察審查會的信，告之被選為檢察審查員的候補者并確認(rèn)是否適合擔(dān)任候補者。檢察審查員屬于非常勤的公務(wù)員，任期六個月，沒有報酬，但是被召集時，支給當(dāng)日的交通費、伙食費及住宿費等。

根據(jù)《檢察審查會法》規(guī)定，檢察審查員從具有眾議院議員選舉權(quán)的國民中產(chǎn)生，但下列人員不能擔(dān)任檢察審查員：①小學(xué)未畢業(yè)者，但具有小學(xué)同等學(xué)力以上者，不受此限;②破產(chǎn)后未復(fù)權(quán)者;③被判過徒刑或者禁錮一年以上者;④裁判官、檢察官、律師、都道府縣知事、市鄉(xiāng)村長、法院職員、檢察院職員、警察、軍人等。

(四)檢察審查會會議制度、審查程序及效力

檢察審查會會議是檢察審查員行使職權(quán)的主要形式，每次開會前，首先由11名檢察審查員進行宣誓，并在宣誓書上簽名蓋章，然后進行互選產(chǎn)生檢察審查會會長。會議由會長主持，內(nèi)容是非公開的，主要是調(diào)查檢察廳的資料以及詢問證人等。會議的結(jié)果由半數(shù)以上同意時通過，但是得出“應(yīng)當(dāng)起訴”的決議時，必須有8名以上檢察審查員的同意。經(jīng)過檢察審查會會議的審議和討論，提出“應(yīng)當(dāng)不起訴”的決議，或者認(rèn)為案件達到起訴的程度時，提出“應(yīng)當(dāng)起訴”的決議。檢察審查會的決議必須以書面形式并附理由送交作出不起訴決定的檢察官的上級檢察官。同時，有申請者要告之申請人。但是，檢察審查會的決議不必然具有使檢察官改變原不起訴處分的效力，只具有建議作用。作出不起訴決定的檢察官的上級檢察官參考決議的內(nèi)容后，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提起公訴的，履行起訴手續(xù)。

二、日本檢察審查會制度與我國人民監(jiān)督員制度比較

日本檢察審查會制度和我國人民監(jiān)督員制度非常類似，二者都是對檢察官的監(jiān)督制度，又是國民參加司法活動的一種具體方式。但二者在很多方面存在明顯的差異。主要是：

(一)監(jiān)督人員的選任機制不同

日本檢察審查員的選舉由市或區(qū)的選舉管理委員會和檢察審查員事務(wù)局通過抽簽實施，擔(dān)任檢察審查員的資格較寬，人數(shù)也較多，并有大量候補者，但檢察審查員任期較短，僅為六個月(詳細情況參見本文第一部分論述)。

而我國的人民監(jiān)督員，根據(jù)《規(guī)定(試行)》的規(guī)定，則由機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和基層組織經(jīng)民主推薦、征得本人同意、考察后確認(rèn)。實踐中，在聘任時由檢察長頒發(fā)聘書，檢察機關(guān)具有較大的主動性。人民監(jiān)督員的任期為三年，連任不得超過兩個任期。人民監(jiān)督員的名額，由各級人民檢察院根據(jù)工作需要確定。

(二)監(jiān)督組織的獨立程度不同

日本檢察審查會是一種獨立性機構(gòu)，不隸屬于檢察機關(guān)，經(jīng)費也是相對獨立的。

而我國的人民監(jiān)督員的獨立性，不管從人員選任方面，還是從經(jīng)費方面，人民監(jiān)督員受檢察機關(guān)制約較大。根據(jù)《規(guī)定(試行)》規(guī)定，人民監(jiān)督員因履行職責(zé)所支出的交通、住宿、就餐、通訊等費用，應(yīng)當(dāng)由人民檢察院給予補助;無固定收入的人民監(jiān)督員在參加監(jiān)督活動期間，由人民檢察院參照當(dāng)?shù)芈毠ど夏甓绕骄泿殴べY，按實際工作日給予相應(yīng)補助。人民監(jiān)督員在節(jié)假日參加監(jiān)督工作的，由人民檢察院給予適當(dāng)補助。人民監(jiān)督員因參加監(jiān)督活動應(yīng)當(dāng)享受的補助，人民檢察院為實施人民監(jiān)督員制度所必需的開支，列入人民檢察院業(yè)務(wù)經(jīng)費，向同級財政申報，納入財政預(yù)算。

(三)監(jiān)督組織介入的階段不同

日本檢察審查會實行事后監(jiān)督的方式，在檢察官作出不起訴決定后，才予以監(jiān)督。

我國人民監(jiān)督員實行事中監(jiān)督(擬作不起訴、撤案處理的)和事后監(jiān)督(犯罪嫌疑人不服逮捕而審查逮捕部門予以維持的)兩種方式，其中前者監(jiān)督的時間大大提前。

(四)監(jiān)督的范圍和方式不同

日本的檢察審查會對檢察官所有不起訴案件實行監(jiān)督。監(jiān)督的方式主要是通過檢察審查會做出“應(yīng)當(dāng)不起訴”的決議，或者認(rèn)為案件達到起訴的程度時，提出“應(yīng)當(dāng)起訴”的決議，并建議檢察機關(guān)起訴。另外，對于如何改善檢察事務(wù)，可以進行建議和勸告。

我國人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍較為廣泛。根據(jù)《規(guī)定(試行)》，首先，人民監(jiān)督員對人民檢察院查辦職務(wù)犯罪案件的下列情形實施監(jiān)督：(一)犯罪嫌疑人不服逮捕決定的;(二)擬撤銷案件的;(三)擬不起訴的。涉及國家秘密或者經(jīng)特赦令免除刑罰以及犯罪嫌疑人死亡的職務(wù)犯罪案件不適用前款規(guī)定。監(jiān)督的主要方式是聽證、評議并提出監(jiān)督意見。其次，人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)人民檢察院在查辦職務(wù)犯罪案件中具有下列情形之一的，可以提出意見：(一)應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的;(二)超期羈押的;(三)違法搜查、扣押、凍結(jié)的;(四)應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的;(五)檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的。第三，人民監(jiān)督員可以應(yīng)邀參加人民檢察院查辦職務(wù)犯罪案件工作的其他執(zhí)法檢查活動，發(fā)現(xiàn)有違法違紀(jì)情況的，可以提出建議和意見。

(五)監(jiān)督程序方面存在的區(qū)別

日本檢察審查會由11名檢察審查員組成，會議的結(jié)果由半數(shù)以上同意時通過，但是做出“應(yīng)當(dāng)起訴”的決議時，必須有8名以上檢察審查員的同意。檢察審查會的決議必須以書面形式并附理由送交作出不起訴決定的檢察官的上級檢察官。上級檢察官參考決議的內(nèi)容后，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提起公訴的，履行起訴手續(xù)。

我國人民監(jiān)督員監(jiān)督案件時，根據(jù)《規(guī)定(試行)》，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案情需要及時確定3名以上、總?cè)藬?shù)為單數(shù)的人民監(jiān)督員參加案件監(jiān)督工作。參加案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員，應(yīng)當(dāng)在人民監(jiān)督員名單中依照排序或隨機抽取的方式確定。參加案件監(jiān)督工作的人民監(jiān)督員每次臨時推舉其中一人主持評議、表決。人民監(jiān)督員在表決時具有同等的表決權(quán)。表決實行少數(shù)服從多數(shù)的原則。檢察長或者檢察委員會應(yīng)當(dāng)分別根據(jù)職責(zé)權(quán)限，對人民監(jiān)督員的表決意見和有關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門的意見進行審查，必要時可以聽取人民監(jiān)督員和有關(guān)

檢察業(yè)務(wù)部門的意見。審查后同意人民監(jiān)督員表決意見的，有關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)執(zhí)行;檢察長不同意人民監(jiān)督員表決意見的，應(yīng)當(dāng)提請檢察委員會討論;檢察委員會不同意人民監(jiān)督員表決意見的，應(yīng)當(dāng)依法作出決定。檢察長或者檢察委員會應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究人民監(jiān)督員的不同意見。檢察委員會的決定與人民監(jiān)督員表決意見不一致時，應(yīng)當(dāng)由人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員作出說明。參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對檢察委員會的決定有異議的，可以要求提請上一級人民檢察院復(fù)核。復(fù)核工作由人民監(jiān)督員辦公室轉(zhuǎn)交案件承辦部門辦理。上一級人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時復(fù)核并反饋結(jié)果。上一級人民檢察院的決定，下級人民檢察院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。

(六)我國人民監(jiān)督員制度具有自己的特色

通過上述中日制度比較，可以看出我國的人民監(jiān)督員制度在很多方面具有自己的特色，這些都是應(yīng)當(dāng)堅持和發(fā)揚的。

1、我國人民監(jiān)督員制度在監(jiān)督對象上具有很強的針對性。人民監(jiān)督員監(jiān)督的焦點集中在檢察機關(guān)直接受理偵查的職務(wù)犯罪案件上，其中對逮捕有異議、擬作撤案、不起訴的，都要予以監(jiān)督。查辦職務(wù)犯罪是檢察機關(guān)一項重要權(quán)力，歷來是人民群眾關(guān)注的熱點。對職務(wù)犯罪案件提起公訴的，在訴訟程序上有法院的依法獨立審判予以制衡，但是對于撤案、不起訴來講，則缺乏有效的外部監(jiān)督制約;對于逮捕措施，由于我國不實行法院令狀主義，雖有內(nèi)部監(jiān)督制約程序，同樣也缺乏有效的外部監(jiān)督制約。人民監(jiān)督員制度將上述三種情形納入監(jiān)督范圍，具有很強的針對性，非常符合權(quán)力制衡和外部程序性規(guī)制的規(guī)律。

2、我國人民監(jiān)督員制度在程序操作上具有較強的規(guī)范性。根據(jù)《規(guī)定(試行)》的規(guī)定，在檢察工作中出現(xiàn)上述三種情形時，承辦案件的部門應(yīng)按什么程序辦理、人民監(jiān)督員的監(jiān)督工作如何進行，均可按規(guī)范的程序進行操作?？梢姡覈嗣癖O(jiān)督員制度已初具程序化、規(guī)范化、制度化。

3、我國人民監(jiān)督員制度在監(jiān)督效力上具有較強的程序剛性。人民監(jiān)督員在監(jiān)督過程中，享有很大的權(quán)利，不僅可以向檢察官提問，必要時可以旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關(guān)人員陳

述、聽取本案律師的意見，而且對所監(jiān)督的案件具有表決權(quán)，其表決意見是檢察長和檢察委員會作出決定的重要參考依據(jù)。參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對檢察委員會的決定有異議的，可以要求提請上一級人民檢察院復(fù)核。上一級人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時復(fù)核并反饋結(jié)果。上一級人民檢察院的決定，下級人民檢察院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。這些程序上的剛性規(guī)定，有力地增強了人民監(jiān)督員監(jiān)督的效力。

4、我國人民監(jiān)督員制度在監(jiān)督方式上是事中監(jiān)督與事后監(jiān)督的結(jié)合。根據(jù)《規(guī)定(試行)》的規(guī)定，我國人民監(jiān)督員對逮捕的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，對撤案、不起訴的監(jiān)督屬于事中監(jiān)督。逮捕作為一種強制措施，具有嚴(yán)格的審查期限，需要在較短的時間內(nèi)作出決定，要求人民監(jiān)督員事中介入監(jiān)督是不現(xiàn)實的，作為事后監(jiān)督較有可行性。而撤案、不起訴決定，在時間上要求較為寬松，將監(jiān)督時間提前到作出決定前，有利于檢察機關(guān)最終作出既定效力的決定，防止事后更改影響決定的權(quán)威性。這種相互結(jié)合的監(jiān)督方式更加符合我國檢察機關(guān)權(quán)力運作的實際狀況。

三、日本檢察審查會制度及其改革的啟示暨我國人民監(jiān)督員制度的完善

(一)日本檢察審查會制度的改革動向

日本檢察審查會制度對促進檢察官正確有效行使檢察權(quán)起到了一定的積極作用，但是通過幾十年的實踐證明其作用是非常有限的，這主要是因為檢察審查會的決議對檢察官沒有法律上的拘束力，是否參考審查會的決議，完全取決于檢察官自身的判斷。其次，檢察廳在接到檢察審查會的決議通知后，沒有報告采取事后措施的義務(wù)。這樣，即使檢察官維持原來的不起訴處分，也不用告知理由。再次，對于檢察官的不當(dāng)起訴沒有任何監(jiān)督職權(quán)。另外，檢察審查會還存在著人員、經(jīng)費等各種問題。

正是基于上述缺陷，日本目前正在著手檢察審查會制度的改革。2001年《日本司法制度改革審議會意見書》 對改革提出了意見，2002年《日本司法制度改革促進計劃》 提出一系列目標(biāo)和措施：導(dǎo)入給予檢察審議會決定以一定的法律約束力的制度。要完善制度，使檢察審議會就檢察事務(wù)的完善問題能向檢察長直接提出建議、勸告，同時要使該制度實質(zhì)化。同時還要完善組織機構(gòu)，使國民的呼吁反映到檢察廳運作 的整個過程中。最近，日本司法制度改革推進本部還進一步提出了一套嶄新的改革方案，該方案的主要精神是，其

一、當(dāng)檢察審查會做出應(yīng)當(dāng)對該案件進行起訴的決議時，檢察官必須在三個月內(nèi)對是否提起公訴進行研究，堅持不起訴的，必須將其理由向檢察審查會作出匯報。檢察審查會可以第二次做出應(yīng)當(dāng)起訴的決議，該決議具有法律的約束力，在此情況下，檢察官必須對案件提起公訴，交付審判。其

二、當(dāng)上述的案件提起公訴時，由管轄案件的地方法院指定的律師代替檢察官行使提起公訴的職責(zé)，并可以委托檢察官指揮檢察事務(wù)官或司法警察對案件證據(jù)等進行再偵查。其

三、檢察審查會對檢察官做出的不起訴處分進行審查時，可以要求律師對此提出有關(guān)的專業(yè)知識的參考意見，以加強檢察審查會決議的法律依據(jù)。其

四、檢察審查會對檢察事務(wù)的改善提出的勸告，受到勸告的地方檢察廳的檢事正(即檢察廳負責(zé)人)必須對此勸告做出回復(fù)。其中很多內(nèi)容對我國的人民監(jiān)督員制度進一步完善也具有重要的借鑒價值。

(二)日本檢察審查會制度的啟示暨我國人民監(jiān)督員制度的完善

我國目前試行的人民監(jiān)督員制度，是在沒有法律規(guī)定的情況下依據(jù)高檢院的內(nèi)部規(guī)定進行的，是一項外部監(jiān)督機制的改革和探索。即使日本的檢察審查會制度有法可依，也還存在進行改革的方面。從日本的實踐以及改革動向上看，對檢察官的監(jiān)督應(yīng)符合一般監(jiān)督原理：作為外部監(jiān)督體系和機制，監(jiān)督者應(yīng)有獨立的地位并伴隨相關(guān)制度保障;監(jiān)督范圍應(yīng)作適當(dāng)?shù)亟缍?，使之符合司法?jīng)濟和效率原則，重點放在終局性處分上;而且監(jiān)督應(yīng)是有法律效力的，沒有法律效力的監(jiān)督其存在和發(fā)揮作用將是非常有限的。這些問題，對我國人民監(jiān)督員制度具有一定的啟示意義。因此，一方面我們要在實踐中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提高認(rèn)識，豐富和發(fā)展人民監(jiān)督員制度，另一方面，對日本等國先進的法律制度予以批判地借鑒，抓住人民檢察院組織法和刑事訴訟法再修訂的有利時機，對人民監(jiān)督員的遴選程序、監(jiān)督的獨立性質(zhì)、范圍和效力進行立法研究，促進人民監(jiān)督員制度在未來的有關(guān)立法中得到規(guī)范和發(fā)展。

啟示之一：人民監(jiān)督員的選任應(yīng)有更為科學(xué)的方式。從以上的比較分析可以看出，我國人民監(jiān)督員的選任基本上掌控在檢察機關(guān)自身，選任的方式一般基于機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和基層組織的民主推薦，選任缺乏權(quán)威性。此外，對人員素質(zhì)的專業(yè)性要求與期待國民的普遍參與限于矛盾的境地。解決這些不足

之處，可以考慮以下途徑：第一，選任人民監(jiān)督員應(yīng)由人大部門選舉委員會而不是由檢察機關(guān)自己組織實施;第二，人民監(jiān)督員名單應(yīng)覆蓋社會的絕大多數(shù)人口，具體條件可以在年齡、公民權(quán)、有無犯罪記錄、閱歷、身體狀況、心理狀態(tài)等方面予以限制，不以有無法律知識為限，但選任者應(yīng)有參與監(jiān)督的時間保障;第三，建立人民監(jiān)督員侯選名單制度，凡列為基層選舉單位各級人大代表候選人名單的人員，按人民監(jiān)督員條件進行專門審查，符合條件的一律列入“人民監(jiān)督員候選人名單”，“名單”每五年換屆選舉時重新審定，供每年例會時從中隨機遴選產(chǎn)生人民監(jiān)督員，任期以一年為宜;第四，人民監(jiān)督員由檢察機關(guān)的同級人大常委會予以任命。此外，應(yīng)加強人民監(jiān)督員的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。

啟示之二：人民監(jiān)督員組織應(yīng)當(dāng)具有中立性。我國目前的狀況還不能消除人們對“檢察機關(guān)自己請人監(jiān)督自己”的疑問，解決的方法是將人民監(jiān)督員的臨時組織設(shè)在人大常委會或者其下屬有關(guān)委員會名下，使之隸屬于同級權(quán)力機關(guān)，并享有獨立的經(jīng)費。同時建立健全人民監(jiān)督員依法獨立行使職權(quán)的制度保障體系，真正作到監(jiān)督組織的中立性，才能保證監(jiān)督的有效性。關(guān)于各級人民檢察院現(xiàn)在所設(shè)立的人民監(jiān)督員辦公室，應(yīng)作為一個聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，發(fā)揮信息溝通和保障服務(wù)的作用。

啟示之三：人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍應(yīng)做科學(xué)界定。關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍的界定，實踐中有不同的論調(diào)，我將其歸納為縮小論、擴大論和有所縮小有所擴大論等觀點。縮小論主張將逮捕排除在外;擴大論主張將檢察機關(guān)批準(zhǔn)逮捕和決定不起訴的公安機關(guān)移送的案件也納入監(jiān)督范圍;有所縮小有所擴大論主張將逮捕排除在外，但應(yīng)將公安機關(guān)移送案件決定不起訴的納入監(jiān)督范圍。

關(guān)于案件的監(jiān)督范圍，日本是只對不起訴案件實行監(jiān)督。似乎給予縮小論者以借口。但是，日本之所以沒有將撤案和逮捕兩種情形包括進去，是因為日本實行逮捕令狀主義，由法院審查批準(zhǔn)，對檢察官的執(zhí)法行為，通過法院來監(jiān)督制約。此外，日本檢察官對案件的處理分為兩種情形，一是終局處分，包括起訴和不起訴，二是中間處分，包括中止和移送。由于日本的檢察官對案件沒有撤案權(quán)，只有不起訴是在沒有法院監(jiān)督制約的情況下作出的終局處分，因而需要受到監(jiān)督。我國的人民監(jiān)督員制度應(yīng)立足于我國的司法體制，在我國沒有實行法院令狀主義的情形下，將逮捕排除在外，那么對檢察機關(guān)的外部監(jiān)督是不完整的。

日本檢察審查會對不起訴案件的監(jiān)督包括所有的刑事案件，似乎又對擴大論者提供了依據(jù)。但是，根據(jù)日本刑訴法，檢察官是擁有廣泛的偵查權(quán)的，可以對任何案件進行偵查，這與我國刑訴法的規(guī)定不同。在我國，刑事案件分兩種，一類是公安機關(guān)等偵查機關(guān)辦理的刑事案件，一類是檢察機關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件。對前一類案件，根據(jù)刑訴法的規(guī)定，對于公安機關(guān)移送起訴的案件，人民檢察院決定不起訴的，應(yīng)當(dāng)將不起訴決定書送達公安機關(guān)。公安機關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯誤的時候，可以要求復(fù)議，如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復(fù)核?？梢姡瑢矙C關(guān)移送案件的不起訴，已經(jīng)體現(xiàn)了外部監(jiān)督，再由人民監(jiān)督員予以重復(fù)監(jiān)督是不符合訴訟經(jīng)濟和效率原則的。而對后一類案件，雖然也實行監(jiān)督，但是屬于內(nèi)部監(jiān)督，其效力是存在質(zhì)疑的，因此，對后者也需要建立一種類似的外部監(jiān)督制約機制。同樣，對公安機關(guān)移送案件的批準(zhǔn)逮捕，也存在相應(yīng)的外部監(jiān)督制約機制，而檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪的決定逮捕權(quán)卻是通過內(nèi)部監(jiān)督來實現(xiàn)的，同樣存在質(zhì)疑之處。所以，也需要建立一種類似的外部監(jiān)督制約機制。

縱上所述，縮小論和擴大論不符合我國目前的司法體制，從而，有所縮小有所擴大論也就站不住腳了。所以說，我國人民監(jiān)督員制度目前的監(jiān)督范圍是符合我國國情和改革要求的。

啟示之四：應(yīng)進一步強化人民監(jiān)督員表決意見的拘束力。日本檢察審查會制度一個致命的缺陷就是監(jiān)督程序和效力太缺乏剛性，所以其作用發(fā)揮非常有限，因而日本正在加強這方面的改革。關(guān)于這方面，我國的人民監(jiān)督員制度更具有程序和效力剛性。從日本檢察審查會制度存在的問題以及改革動向來看，我國的人民監(jiān)督員制度要在堅持自身優(yōu)點的基礎(chǔ)上，需要進一步強化監(jiān)督的效力。因為沒有效力和效率的監(jiān)督是沒有意義的。筆者認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度可與檢察委員會制度結(jié)合起來，賦予人民監(jiān)督員決議更強的效力，只要人民監(jiān)督員的獨立決議與檢察機關(guān)原決定或擬作決定不一致，就必然啟動檢察委員會討論案件程序。

啟示之五：提高人民監(jiān)督員制度的權(quán)威性必須加強立法工作。日本的檢察審查會制度是有法(即《檢察審查會法》)可依的，而我國只有高檢院內(nèi)部《規(guī)定(試行)》。因此，為深入實施人民監(jiān)督員制度，應(yīng)當(dāng)加強立法工作，為其提供必要的法律依據(jù)，從而增強監(jiān)督的法定性和權(quán)威性。對此，至少有兩種途徑可

供選擇：一是，利用《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》的修訂之機，積極建議將人民監(jiān)督員制度以法律形式固定下來。二是，如果前者做不到時，可以在實踐的基礎(chǔ)上，由最高人民檢察院向國家立法機關(guān)提出立法建議，制定一部專門的《人民監(jiān)督員法》，以替代目前的《規(guī)定(試行)》。

第二篇：日本地方公債制度對我國的啟示

日本地方公債市場化改革及對我國的啟示

摘要：公債作為籌集國家財政收入的重要手段之一，在彌補財政赤字，籌集建設(shè)資金方面無疑發(fā)揮了積極作用，2014年8月新預(yù)算法頒布，明確規(guī)定我國地方政府在一定條件下也可以發(fā)行地方公債，結(jié)束了分稅制以來我國地方政府禁止發(fā)債的歷史，但我國地方公債制度還不夠完善，而日本地方債制度作為最具代表性的中央集權(quán)國家的地方債券制度，其市場化改革以來逐漸完備化，為我國地方債制度改革與發(fā)展提供了借鑒。

關(guān)鍵字：地方債 市場化改革 改革方向

一．日本的地方債制度市場化改革

（一）.日本地方債市場化改革的背景

日本地方債制度自實施以來，對推進日本地方公共事業(yè)的發(fā)展、改善民生起到了重要作用。但由于債務(wù)償還財源主要由政府財政來承擔(dān)，近年來隨著地方債的迅速擴張，問題不斷凸顯。首先，地方債占GDP比重已高達40%，遠超過國際上這一比例最大的兩個國家（瑞典和美國，二者均為11.3%)。其次，地方債負擔(dān)率高，已接近國際危險線。2006年，日本北海道夕張市宣布財政破產(chǎn)，引發(fā)了對政府財政破產(chǎn)的隱憂。此外，中央政府對地方政府的預(yù)算約束軟化、市場規(guī)律和納稅人的監(jiān)督職能弱化以及地方政府隱性債務(wù)等問題使得本已惡化的財政雪上加霜，地方政府債務(wù)風(fēng)險加大。為改變這種現(xiàn)狀，20世紀(jì)末開始，日本地方債制度走向了市場化變革。

（二）.日本地方債市場化改革內(nèi)容

1.推行“三位一體”財政制度改革

二十一世紀(jì)以來，為解決地方財政赤字問題，日本中央政府推行了地方分權(quán)化改革。2002－2006年，以“財源再分配”為著力點，推行了包括“中央向地方的稅源轉(zhuǎn)讓”、“國庫支出金的廢止和消減”、“地方交付稅的改革”在內(nèi)的“三位一體”的財政制度改革。在進一步明確中央政府和地方政府之間職能范圍的同時，將部分稅收權(quán)限下放給了地方政府。2.地方債券發(fā)行制度變革

2006年，日本地方債發(fā)行由之前中央政府主導(dǎo)的“起債許可制度”轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝c地方自治體政府共同管理的“起債協(xié)議制度”，改變了長期以來地方發(fā)債必須獲得總務(wù)省大臣或都道府批準(zhǔn)的規(guī)定，增加了地方自治體議會的批準(zhǔn)權(quán)限。這一轉(zhuǎn)換，一定程度上減輕了中央財政的壓力，也增強了地方自治體債務(wù)管理的風(fēng)險意識，具有積極意義。3.地方債的融資結(jié)構(gòu)變革

長期以來，日本地方債的資金來源以政府資金為主。2001 年，《資金運用部資金法》的頒布和2006年之后的郵政民營化的一系列改革，顯著降低了地方債資金來源中的政府資金比重，逐步轉(zhuǎn)向以民間資金為主。數(shù)據(jù)顯示，地方債資金來源構(gòu)成中，2002 年，政府資金的比重（45.7%），遠超過市場公募債的比重（11.5%）；2009年，這一局面被扭轉(zhuǎn)，后者（26.5%）反超前者（25.2%）；之后，這一趨勢繼續(xù)延續(xù)，2012年，后者（29.9%）與前者（24.4%）差距進一步拉大。4.地方債發(fā)行方式變革

2002年，東京都政府率先進行改革，突破了總務(wù)省統(tǒng)一規(guī)定的制約，采取了獨自決定其債券發(fā)行條件的“個別條件交涉方式”，并成為主流發(fā)行方式。2007年9月以來，所有自治體的公募債發(fā)行都由“統(tǒng)一條件的交涉方式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞€別條件的交涉方式”，日本地方債發(fā)行方式完成了市場化的根本性變革。5.推行市町村合并，提高公共設(shè)施與服務(wù)的利用效率

二十一世紀(jì)以來，為保證“地域內(nèi)自我解決”的地方財政重建、再生計劃的實施，日本推進了市町村合并的行政區(qū)劃改革，不僅提高了基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率，而且活躍了地方經(jīng)濟，增加了政府稅收。

二．我國地方債制度現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代末至90年代初，我國地方政府債券一度風(fēng)行，許多地方政府為籌集資金修路建橋。為防范地方政府過度舉債，1994年制定預(yù)算法時明確規(guī)定，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，堵上了地方政府發(fā)債的道路。

綜合考慮地方發(fā)展需要、化解地方政府債務(wù)、風(fēng)險防范化解等多方面因素，2004年8月新預(yù)算法確立了堵疏結(jié)合的原則，即在為地方政府舉債“開正門”的同時，也設(shè)置了若干安全閥來“堵偏門”，從六個方面確立了地方政府舉債的基本規(guī)則。

一是舉債主體，規(guī)定只能是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級政府；二是用債方向，要求只能是用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。三是債務(wù)規(guī)模，實行債券發(fā)行限額管理，不能超額發(fā)行。四是還債能力，應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的資金來源。五是管理機制，規(guī)定了有關(guān)的債務(wù)風(fēng)險評估預(yù)警機制等。六是法律責(zé)任，明確規(guī)定了違規(guī)舉借債務(wù)或為他人債務(wù)提供擔(dān)保的法律責(zé)任。這些規(guī)定把地方政府在舉借債務(wù)開閘的同時，為政府舉債的風(fēng)險能夠控制在合理區(qū)間套上了法律的“緊箍咒”。

三．日本地方債市場化改革對深化我國地方債管理改革的借鑒與啟示

（一）做好新預(yù)算法實施的立法配套工作，為深化我國地方債管理改革提供法治保障

2014 年8月，實施近20年的預(yù)算法完成首次大修，新預(yù)算法將自2015年1月1日起施行。新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時從舉債主體、用途、規(guī)模、方式和風(fēng)險等五個方面做出限制性規(guī)定。這從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問題，對防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險具有重要意義。但是，新預(yù)算法對一些一時還難以具體規(guī)定的問題僅做了一些原則性規(guī)定，同時我國各地預(yù)算管理的水平差別也較大。因此，要切實提高運用法治思維和法治方式推進改革的能力和水平，做好新預(yù)算法實施的立法配套工作，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，增強新預(yù)算法的可操作性、可執(zhí)行性，為地方政府債務(wù)管理改革提供法治保障。

（二）深化財稅體制改革，進一步提高地方財政收入比重

就中央和地方政府間財政關(guān)系而言，與日本相類似，我國也是中央政府占主導(dǎo)地位，事權(quán)配置重心偏低，地方政府尤其是基層地方政府承擔(dān)過多的實際支出責(zé)任，是近年來地方政府財政赤字和舉債規(guī)模擴大的重要原因之一。因此，需要深化財稅體制改革，調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系，進一步提高地方財政收入的比重，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，從源頭上控制地方債務(wù)風(fēng)險。

（三）適當(dāng)合并部分地方行政區(qū)劃，提高公共財政效率

目前，我國行政規(guī)模龐大，這不僅體現(xiàn)在財政供養(yǎng)人員數(shù)量上，也表現(xiàn)在政府機構(gòu)設(shè)置乃至行政區(qū)劃單位設(shè)置上。近年來，我國穩(wěn)步推進行政區(qū)劃調(diào)整，進一步優(yōu)化了中小城市格局，解決了地方行政區(qū)劃格局的部分突出問題。然而，我國行政區(qū)劃規(guī)模龐大問題仍然比較突出。民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國地級、縣級、鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位分別為333個、2853個、40497個，其中，地級和鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位分別比2011年多1個和31個。如此龐大的行政區(qū)劃單位設(shè)置，勢必增加日常行政開支，從而“擠占”公共設(shè)施建設(shè)資金。與此同時，隨著城鎮(zhèn)化的加快推進，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共設(shè)施和公共服務(wù)利用效率降低。合并部分行政區(qū)劃有利于優(yōu)化公共基礎(chǔ)設(shè)施及資源配置，提高資源利用效率，活躍地方經(jīng)濟。

參考文獻：《日本地方債研究與啟示》 劉曉麗 2010年財稅改革 《日本地方債的市場化變革》 徐田華 學(xué)習(xí)時報

《日本地方債制度及變革分析》 龐德亮 現(xiàn)代日本經(jīng)濟 2011年第5期 《日本地方債制度考察》 魏嘉寧 王彤

第三篇：人民監(jiān)督員讓檢察權(quán)運行更加規(guī)范制度

人民監(jiān)督員制度：讓檢察權(quán)運行更加規(guī)范

郭洪平

七年試點成效不凡

人民監(jiān)督員制度，是最高人民檢察院按照黨的十六大關(guān)于推進司法體制和工作機制改革的要求，于2003年報經(jīng)中央同意并報告全國人大常委會后試行的一項重要司法改革。這項制度的主要功能是，通過選任的公民有序參與的方式，重點強化對查辦職務(wù)犯罪等工作的監(jiān)督，在切實提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量的同時，有效促進檢察隊伍建設(shè)。

2003年8月，高檢院部署在遼寧、內(nèi)蒙古、天津等10個省、自治區(qū)、直轄市檢察機關(guān)首先啟動試點工作。2004年10月之后，在先期試點取得成效的基礎(chǔ)上，試點工作逐步擴大。截至2010年9月，全國共有3137個檢察院開展了人民監(jiān)督員試點工作，占各級檢察院總數(shù)的86.5%。各級試點檢察院先后選任人民監(jiān)督員3萬多人次，其中，工人、農(nóng)民、軍人、企業(yè)職員和少數(shù)民族公民、婦女等各占一定比例，具有充分的廣泛性、代表性和民主性。試點期間，人民監(jiān)督員共監(jiān)督檢察機關(guān)擬撤銷案件、擬不起訴和犯罪嫌疑人不服逮捕等“三類案件”32304件。其中不同意檢察機關(guān)擬處理意見的1635件，檢察機關(guān)采納1054件。對檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結(jié)的，應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等“五種情形”提出監(jiān)督意見1000余件，均已經(jīng)辦結(jié)并向人民監(jiān)督員反饋。黨的十七大提出深化司法體制改革的要求后，最高人民檢察院根據(jù)中央司法體制改革的統(tǒng)一部署安排，會同有關(guān)機關(guān)就深化人民監(jiān)督員制度改革問題進行廣泛深入的調(diào)研論證，對試點工作進行了全面系統(tǒng)的認(rèn)真總結(jié)，針對存在問題提出了改革和完善措施，形成改革的具體實施意見向中央政法委進行了匯報。2010年10月，根據(jù)中央要求，高檢院決定在全國檢察機關(guān)全面實行人民監(jiān)督員制度。

高檢院辦公廳有關(guān)負責(zé)同志說，人民監(jiān)督員制度七年的實踐探索，積累了豐富經(jīng)驗，受到了人民群眾廣泛贊譽，得到了各級黨委、人大、政府、政協(xié)和社會各界的充分肯定，成效著實不凡:

第一，有效地防止了檢察機關(guān)在查辦職務(wù)犯罪案件中可能出現(xiàn)的差錯。實踐證明，由來自社會各界的人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機關(guān)查辦的職務(wù)犯罪案件，及時對案件的處理提出監(jiān)督意見，能夠促使檢察機關(guān)增強辦案的責(zé)任心，有效防止和及時糾正在逮捕、撤案、不起訴等環(huán)節(jié)上可能發(fā)生的問題。僅舉一例:某市檢察院審查起訴的冀某涉嫌貪污案，公訴部門認(rèn)為認(rèn)定冀某貪污的證據(jù)不足，不符合起訴條件，擬作不起訴處理。人民監(jiān)督員監(jiān)督后認(rèn)為，犯罪嫌疑人冀某利用職權(quán)分得贓款16萬多元，雖案發(fā)后已退還，但其貪污行為已完成，現(xiàn)有證據(jù)基本可以認(rèn)定其構(gòu)成貪污罪。故表決不同意擬不起訴意見，建議提起公訴。該市檢察院檢察委員會經(jīng)研究，決定采納人民監(jiān)督員的意見，對犯罪嫌疑人冀某提起公訴。經(jīng)法院一審判決，冀某犯貪污罪，判處有期徒刑五年。

第二，體現(xiàn)了訴訟民主，促進了人權(quán)保障。人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件一般是檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件工作中群眾反映問題較多的環(huán)節(jié)，將這些環(huán)節(jié)交由人民監(jiān)督員進行監(jiān)督，體現(xiàn)了專門工作與群眾路線相結(jié)合的原則和訴訟民主的要求，不僅從法律效果與社會效果的結(jié)合上促進了司法公正，而且贏得了廣大人民群眾對反腐敗工作的理解和支持，有效地促進了在司法活動中的人權(quán)保障。

第三，促進了規(guī)范執(zhí)法，提高了查辦職務(wù)犯罪案件的質(zhì)量。實行人民監(jiān)督員制度，不僅增強了辦案的透明度，也促使檢察人員轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，更加注重依法辦案和文明辦案。據(jù)統(tǒng)計，2003年至2009年，全國檢察機關(guān)職務(wù)犯罪案件起訴率由80.8%上升到91.6%;不訴率和撤案率分別由19.2%和5.7%下降到8.5%和2.8%，檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的整體水平明顯提高。

第四，促進了檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，維護了法律的統(tǒng)一正確實施。實行人民監(jiān)督員制度，可以有效地排除辦案中的干擾和阻力，增強檢察干警依法辦案的能力和自覺性，促進檢察機關(guān)依法獨立公正行使檢察權(quán)。

第五，防止和減少了辦案中違法違紀(jì)問題的發(fā)生。實行人民監(jiān)督員制度，促使辦案人員進一步轉(zhuǎn)變執(zhí)法作風(fēng)、規(guī)范執(zhí)法行為，辦案中的違法違紀(jì)現(xiàn)象逐年減少。

尤其值得一提的是，試點期間，人民監(jiān)督員工作得到黨中央和各級黨委、人大、政府、政協(xié)的關(guān)心和支持，得到了社會各界的理解和贊同。

2004年以來，《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)<中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機制改革的初步意見>的通知》、2006年《中共中央關(guān)于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》和2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》等有關(guān)重要文件中，都對進一步深化人民監(jiān)督員制度提出明確要求，指出要促進人民監(jiān)督員制度法制化。

2004年至2010年的全國“兩會”在審議最高人民檢察院工作報告時，人大代表和政協(xié)委員對人民監(jiān)督員制度高度關(guān)注和給予充分肯定，共提出關(guān)于人民監(jiān)督員制度立法的議案20項、提案4項和建議8項，要求將人民監(jiān)督員制度納入國家法律規(guī)范。

人民監(jiān)督員制度相繼被寫入《2004年中國人權(quán)事業(yè)的進展》、2005年《中國的民主政治建設(shè)》、《2006年中國的國防白皮書》和2008年《中國的法治建設(shè)》、《國家人權(quán)行動計劃(2009－2010年)》、2010年《中國反腐敗和廉政建設(shè)》等六個白皮書。

絕大多數(shù)省(區(qū)、市)黨政機關(guān)的主要負責(zé)同志都對試點工作作出批示，要求按照中央指示和最高人民檢察院部署搞好試點工作。山東、四川、天津、云南等20多個省(區(qū)、市)的人大常委會聽取了檢察機關(guān)試點工作情況的匯報，對試點工作取得的成效給予充分肯定。

全面推行意義重大

2010年9月，中央政法委第15次全體會議暨司法體制改革第7次專題匯報會，專門聽取了高檢院關(guān)于深化人民監(jiān)督員制度改革有關(guān)情況的匯報，同意檢察機關(guān)從2010年10月起全面推行人民監(jiān)督員制度。

10月28日，最高人民檢察院召開電視電話會議，對檢察機關(guān)進行全面推行人民監(jiān)督員制度進行了周密部署。以此為標(biāo)志，人民監(jiān)督員工作進入全面發(fā)展的新階段。

最高人民檢察院辦公廳人民監(jiān)督員工作辦公室負責(zé)同志接受記者采訪時表示，人民監(jiān)督員制度從試點到全面推行，對于發(fā)展和完善中國特色社會主義檢察制度，保證檢察機關(guān)依法獨立公正行使檢察權(quán)，更加扎實有效地做好新形勢下的各項檢察工作意義重大。

首先，這是檢察機關(guān)貫徹落實中央決策部署，深化檢察體制和工作機制改革的重大任務(wù)。黨中央對加強司法民主建設(shè)、完善司法監(jiān)督制度高度重視，先后兩次把人民監(jiān)督員制度納入中央司法體制和工作機制改革的總體部署，多次對人民監(jiān)督員工作提出明確要求。這為進一步完善人民監(jiān)督員制度明確了任務(wù)，指明了方向。

其次，這是檢察機關(guān)完善自身監(jiān)督制約機制，保障檢察權(quán)依法獨立公正行使的必然要求。黨中央反復(fù)強調(diào)，要從人民群眾最關(guān)心、反映最強烈的問題入手，不斷強化對司法權(quán)的監(jiān)督制約，確保司法權(quán)的正確行使。檢察機關(guān)堅持把強化自身監(jiān)督放在與強化法律監(jiān)督同等重要的位置，建立健全包括人民監(jiān)督員制度在內(nèi)的一系列機制，不斷強化對查辦職務(wù)犯罪等各項工作的內(nèi)外部監(jiān)督制約，取得了明顯成效。全面推行人民監(jiān)督員制度，不僅把人民監(jiān)督員制度的實行范圍擴大到全國各級檢察機關(guān)，而且在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步完善了監(jiān)督程序，強化了監(jiān)督措施，對于更好地發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的效能、促進檢察機關(guān)嚴(yán)格公正文明廉潔執(zhí)法，必將起到重要的推動作用。

第三，這是檢察機關(guān)深入推進三項重點工作，更好維護社會和諧穩(wěn)定的一項重要舉措。通過人民監(jiān)督員的監(jiān)督，既有利于及時發(fā)現(xiàn)和糾正檢察工作特別是查辦職務(wù)犯罪工作中存在的突出問題，促進檢察機關(guān)自身公正廉潔執(zhí)法，又能夠有效推動檢察機關(guān)和檢察人員進一步轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，規(guī)范執(zhí)法行為，改進執(zhí)法方式，提高辦案質(zhì)量，從而更好地發(fā)揮執(zhí)法辦案在推進三項重點工作中的基礎(chǔ)作用。

傾力做好下篇文章

如果說開展試點取得經(jīng)驗是人民監(jiān)督員制度的上篇文章，那么，全面推行以及之后的健康運行并最終步入法制化軌道，則是人民監(jiān)督員制度的下篇文章。

最高人民檢察院給各級檢察機關(guān)明確了工作任務(wù):要按照中央要求和最高人民檢察院部署，迅速行動起來，確保全面推行人民監(jiān)督員制度按時啟動、有序推進。一是，進一步改進人民監(jiān)督員的選任方式，在以上級檢察機關(guān)選任、聯(lián)絡(luò)服務(wù)為主的同時，各省級檢察院可以選擇一兩個條件較為成熟的地市，組成人民監(jiān)督員選任委員會進行選任、管理試點;二是，進一步調(diào)整案件監(jiān)督范圍，將原“五種情形”納入剛性監(jiān)督程序的范圍，同時把查辦職務(wù)犯罪工作中具有終局性的其他環(huán)節(jié)也納入監(jiān)督范圍;三是，進一步規(guī)范監(jiān)督程序，結(jié)合人民監(jiān)督員選任方式和監(jiān)督范圍的變化，改進案件監(jiān)督的組織方式，統(tǒng)一監(jiān)督程序，完善人民監(jiān)督員評議表決程序，切實做好監(jiān)督程序與訴訟程序、辦案程序的銜接工作;四是，進一步發(fā)揮人民監(jiān)督員的監(jiān)督作用，健全人民監(jiān)督員的意見、建議辦理機制，積極拓展接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的渠道，完善人民監(jiān)督員聯(lián)絡(luò)服務(wù)機制。

有關(guān)負責(zé)人告訴記者，為確保全面推行人民監(jiān)督員制度工作規(guī)范運行，最高人民檢察院在總結(jié)試點經(jīng)驗、全面梳理整合原有規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，研究制定了《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》并下發(fā)執(zhí)行。同時，繼續(xù)利用大眾傳媒廣泛宣傳推行這一制度的重大意義，不斷擴大人民監(jiān)督員制度的影響;認(rèn)真開展理論研究和立法論證工作，積極推進人民監(jiān)督員制度的法制化進程。

■背景鏈接

專家評價:

陳光中(中國政法大學(xué)終身教授):最高人民檢察院推出的人民監(jiān)督員制度是一項引人矚目的制度創(chuàng)新。說它“創(chuàng)新”，是因為這項制度不同于法院審判的陪審制，外國沒有過，中國也從未有過，是由我們根據(jù)中國國情探索創(chuàng)建的。此項制度試點后，得到了普遍的社會認(rèn)同，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的生機，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)考慮人民監(jiān)督員制度的立法化了。

周光權(quán)(全國人大法律委員會委員、清華大學(xué)法學(xué)院教授):人民監(jiān)督員制度在強化查辦職務(wù)犯罪案件的監(jiān)督機制、擴大訴訟民主、促進檢察機關(guān)依法獨立公正行使檢察權(quán)等方面發(fā)揮了巨大作用，具有其他監(jiān)督制度難以替代的獨特功效。目前，各地黨委、人大對該制度的推行給予充分肯定，廣大人民群眾、人民監(jiān)督員包括檢察機關(guān)要求將這一制度規(guī)范化、法制化的呼聲越來越高。

樊崇義(中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師):人民監(jiān)督員制度是人民群眾有效參與國家管理、參與國家事務(wù)的一種方式，也是檢察機關(guān)聽取人民群眾意見、接受群眾監(jiān)督的一種渠道、一種途徑。

王利明(十屆全國人大代表、中國人民大學(xué)黨委副書記、副校長):人民監(jiān)督員制度的實行，增強了檢察機關(guān)執(zhí)法的透明度，使社會各界都能夠?qū)z察工作進行了解，從而有效實現(xiàn)了社會對執(zhí)法部門的監(jiān)督。

第四篇：日本養(yǎng)老保險制度改革對中國的啟示

隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，人口平均壽命延長以及計劃生育政策的貫徹實施，未來中國的老年人口將變得越來越多，加上城市化、家庭小型化的快速發(fā)展趨勢，使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，老年人群體對社會福利的需求將大幅度的增加，這對目前國內(nèi)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度提出了新的的挑戰(zhàn)

日本早在20世紀(jì)70年代就已經(jīng)進入老齡化社會，老齡化的程度遠高于中國，在養(yǎng)老保險政策特別是在農(nóng)村養(yǎng)老保險金的制定及實施方面有著豐富的經(jīng)驗。

日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度主要由國民年金制度，國民養(yǎng)老金基金制度和農(nóng)民年金制度構(gòu)成國民年金制度

國民年金，即日本全體國民皆可以享受的養(yǎng)老金制度，也是日本的基礎(chǔ)養(yǎng)老制度。具有參保資格的人員分為二類：20-60歲的農(nóng)民，個體經(jīng)營者等；厚生養(yǎng)老金制度的加入者及各共濟組合的成員和前者參保者的配偶。參保農(nóng)民每月定額繳納

1.33萬日元，凡加入時間在25年以上，年齡在65歲以上的參保者均可領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，加入該制度40年的參保者，退休后每月可領(lǐng)取最高6.7萬日元的養(yǎng)老金?；A(chǔ)養(yǎng)老金按照責(zé)任共擔(dān)原則，其財源構(gòu)成，國家負擔(dān)三分之一，其余部分由個人繳納

國民養(yǎng)老金基金制度，日本政府為向不滿足于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的農(nóng)民參保者提供更高層次的養(yǎng)老保險,緩解不同參保者間的差距,于上個世紀(jì)80 年代實行了養(yǎng)老保險制度的改革,1991 年開始實行國民養(yǎng)老金基金制。規(guī)定凡滿20 周歲以上60 周歲以下的農(nóng)民均可自加入,每月需繳納“附加保險費”,滿65 歲后,除可獲得基礎(chǔ)養(yǎng)老金外,還可獲得“附加養(yǎng)老金”;凡被豁免繳納國民養(yǎng)老金保險費及申請加入“農(nóng)民年金”者,則不得再申請加入國民養(yǎng)老基金,已加入的中途不得退出。此類養(yǎng)老金的支付分為無期與有期兩種，標(biāo)準(zhǔn)金額可自主選擇，同時享受稅制的優(yōu)惠。

農(nóng)民年金制度

農(nóng)民年金制度是1971 年1 月建立的。它對作為國民年金被保險者的農(nóng)民,在支付國民年金的基礎(chǔ)上,就經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓及老齡等兩個因素進一步支付的年金。該制度旨在穩(wěn)定農(nóng)民晚年生活,提高福利水平,是國民年金制度的重要補充。不同的是,農(nóng)民年金的加入并非強制性,完全尊重農(nóng)民個人意愿,由個人自愿提出申請繳納保險費。但申請者須具備一定的資格條件,凡滿足必要條件者,當(dāng)被保險者跨入老年行列,若轉(zhuǎn)讓其經(jīng)營權(quán),則與繳納保險費的期間相適應(yīng)，支付其經(jīng)營轉(zhuǎn)讓年金,若不轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán),則被保險人在滿65 周歲時支付其農(nóng)民老齡年金。農(nóng)民年金制度運轉(zhuǎn)的主要經(jīng)費來源是保險費與財政補助，財政補助比例依據(jù)參保者的年齡和參保年限而規(guī)定不同的補助標(biāo)準(zhǔn)

對中國養(yǎng)老保險的啟示

借鑒日本在老年養(yǎng)老保險制度上的成功經(jīng)驗對我們國家未來面對新形勢及制定相應(yīng)的政策

有著積極的作用。

加快經(jīng)濟發(fā)展，為養(yǎng)老保險體系的建立提供雄厚經(jīng)濟來源

日本的經(jīng)濟發(fā)展為人口老齡化所帶來的社會問題的解決作了較充分的物質(zhì)準(zhǔn)備，而我國經(jīng)濟發(fā)展只為解決人口老齡化問題提供較少的物質(zhì)準(zhǔn)備。所以完善我國養(yǎng)老保 險制度的前提條件是必須在大力發(fā)展我國經(jīng)濟，增加居民收入，擴大企業(yè)利潤.提高政府收入，使養(yǎng)老保險能有充分的資金來源，從而避免養(yǎng)老金支付危機的發(fā)生，為我國的養(yǎng)老保險制度改革打下雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。

建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老制度。

公平的養(yǎng)老保障制度應(yīng)該沒有身份的差異，無論是國家公務(wù)員、事業(yè)單位人員，還是企業(yè) 員工、自由職業(yè)者，或是農(nóng)民工，各人均應(yīng)承擔(dān)相同的自繳比例，到期均可以享受平等的社會養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)。實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式，通過個人繳費與政府補貼相結(jié)合的方式籌集資金，與其他社會保障政策相配套，保障城鎮(zhèn)居民老年基本生活。

大力發(fā)展企業(yè)(職業(yè))補償養(yǎng)老保險。

為了彌補統(tǒng)一制度后事業(yè)單位和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險待遇水平的下降，則必須大力發(fā)展企業(yè)(職業(yè))年金作為補充養(yǎng)老保險及個人儲蓄性養(yǎng)老保險，尤其是企業(yè)(職業(yè))年金。建立多層次的養(yǎng)老保險體系，即建立基本養(yǎng)老保 險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的三支柱養(yǎng)老保險體系。

建立輔助的護理保險制度

在人口老年化的同時，我國近年來還實行計劃生育制度，結(jié)果使我們下二代年輕人的數(shù)量急劇 減少，再加之女性的職業(yè)化日趨普遍，我國傳統(tǒng)的老年人“家庭護理”越來越不能滿足老年人生活的需求，并且在一定意義上說將來老年人的“家庭護理”已經(jīng)是不 太可能。鑒于此我國也應(yīng)象日本那樣建立護理保險制度。通過護理保險制度建立起符合我國國情的科學(xué)、規(guī)范和高效的養(yǎng)老保險制度與醫(yī)療保險制度，為廣大養(yǎng)老家庭提供各種生活服務(wù)

護理保險制度的建立能夠向能夠向老年人提供綜合的福利及醫(yī)療服務(wù)。將原來分離的老年人福利制度和老年人醫(yī)療保險制度進行整合，可以創(chuàng)建了一個方便、公平、有效的全體社會支援的老年人護理體系。

目前我國養(yǎng)老保險制度中還存在著許多問題

籌資渠道少、籌資能力弱

目前農(nóng)村養(yǎng)老保險資金主要來源于三個方面：一是國家財政投入，二是農(nóng)村集體經(jīng)濟，三是農(nóng)民自身收入。在國家財政投入少，農(nóng)村集體經(jīng)濟給予補助的政策落

實出現(xiàn)困難的條件下，農(nóng)民收入水平低、收入增長緩慢更加大了農(nóng)村養(yǎng)老保險資金籌集難度。2003—2007年，農(nóng)民總收入的年均增長率只有10.36%，落后于同期我國GDP年均10.6%的增長幅度，也大大低于城鎮(zhèn)居民收入水平。這直接制約了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的籌資渠道。

保險覆蓋面有待擴大

我國農(nóng)村參保人數(shù)占全國農(nóng)業(yè)人口的比重只有7%左右，占第一產(chǎn)業(yè)即從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn) 的人口也只有平均15%左右

導(dǎo)致我國養(yǎng)老保險覆蓋面窄的原因如下。(1)個人參保意識不夠高。(2)政策宣傳和組織實施力度不大。

保障水平偏低

(1)集體經(jīng)濟薄弱，個人收入增長緩慢。保險標(biāo)準(zhǔn)低。我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是完全積累型的個人賬戶制，養(yǎng) 老金水平完全取決于賬戶積累期限和積累規(guī)模，投保期限越長、繳費金額越多，收益就越多。其實質(zhì)更類似于一個低保障、低繳費水平的農(nóng)民養(yǎng)老保險個人儲蓄計劃，如大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月只能領(lǐng) 取4.7元。如果一次性繳費100元，對于現(xiàn)在20歲的人來說，到60歲時開始領(lǐng)保險金時，每月也只能拿到104元。這樣的保障水平顯然難以滿足農(nóng)村老年 人的生活需求，難以真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險的功能

(2)基金保值增值效率低。

3．管理機制不健全，法律制度不完善

(1)政府功能未充分體現(xiàn)。

(2)管理體制不夠健全。

(3)改革措施不協(xié)調(diào)，束縛養(yǎng)老保險制度發(fā)展。

基金管理較為松散。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險基金采取屬地化的管理方式，并下放到縣級，而我國很多縣級財政為“吃飯財政”，難為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村養(yǎng)老保險提供財政補貼，資金擠占挪用的現(xiàn)象還時有發(fā)生。這種情況下，公共財政難以執(zhí)行統(tǒng)一的管理監(jiān)督，無法及時化解財務(wù)風(fēng)險，造成了極大的財政隱患。在1999年農(nóng)村養(yǎng)老金移交勞動部門之前,農(nóng)村養(yǎng)老保險機構(gòu)靠提取3%的管理費維持運轉(zhuǎn)，農(nóng)村養(yǎng)老金被挪用和違規(guī)拆借所造成的損失也難以估

第五篇：國外經(jīng)驗對我國醫(yī)療保險制度改革的啟示

經(jīng)濟1013班肖元軼 20102089

國外經(jīng)驗對我國醫(yī)療保險制度改革的啟示

一、我國目前醫(yī)療保險制度存在的問題：

1.醫(yī)療服務(wù)市場的特殊性問題。由于建國以來我國社會體制的弊端導(dǎo)致醫(yī)療服務(wù)市場

屬于不完全競爭市場,醫(yī)療服務(wù)缺乏需求彈性,具有壟斷性和價格剛性。較高的專業(yè)性使醫(yī)療服務(wù)具有法律性壟斷地位,且讓醫(yī)院具有衛(wèi)生服務(wù)供給的排異特權(quán)。

2.我國基層醫(yī)療資源匱乏,醫(yī)療資源分布結(jié)構(gòu)性不合理。目前我國基層醫(yī)療機構(gòu),設(shè)備

落后、人員素質(zhì)較低, 服務(wù)態(tài)度差。而大醫(yī)院不管是在人力、物力還是財力上都處于絕對的優(yōu)勢地位,人們不管大病小病大多直接選擇去大醫(yī)院,導(dǎo)致我國醫(yī)療資源主要集中在大城市、大醫(yī)院,醫(yī)療費用居高不下。

3.我國醫(yī)保個人賬戶對需方的約束作用不足。健康的年輕職工可能會為了花掉過多的個人賬戶資金而增加了不必要的醫(yī)療消費。個人賬戶的管理混亂,醫(yī)保卡變成購物卡、冒名看病等現(xiàn)象不時發(fā)生。醫(yī)保機構(gòu)卻缺乏相應(yīng)的監(jiān)督、審核機制。

4.藥品費用的實際控制問題。在信息不對稱條件下,政府部門制定的最高限價遠遠比

市場成交價要高。部分降價藥由于利潤太低,醫(yī)生又不開降價藥等現(xiàn)實情況導(dǎo)致企業(yè)虧損嚴(yán)重而被迫停產(chǎn),藥品被淘汰出市場,老百姓并沒有得到降價的好處。這些情況使得政府的藥品費用控制政策的實施效果大打折扣。

5.起付線、封頂線的設(shè)定的合理性問題。限額設(shè)定不合理。我國起付標(biāo)準(zhǔn)原則上控制

在當(dāng)?shù)芈毠つ昶骄べY的10%左右,由于我國個人收入差距大,導(dǎo)致起付線對于不同的收入階層意義不同。對于收入較高的階層,起付線的設(shè)置太低,不足以起到控制醫(yī)療費用的作用;對于收入較低的階層,可能超過其承受能力, 難以發(fā)揮正常醫(yī)治小病的作用,導(dǎo)致小病變大病,最終增加了醫(yī)療費用。

二、國際經(jīng)驗對我國醫(yī)療保險機制的啟示

1.美國在解決醫(yī)療服務(wù)市場特殊性問題方面給我國的借鑒。美國的醫(yī)療保險從一開始就引入市場機制,加強各個醫(yī)療主體之間的競爭,工作效率高和成本低的醫(yī)療服務(wù)提供者,將會被 保險機構(gòu)優(yōu)先選擇,加強了醫(yī)療機構(gòu)的激勵機制。美國還有一套對供方的監(jiān)督機制,那就是 在醫(yī)療服務(wù)提供前對醫(yī)藥服務(wù)的必須性和恰當(dāng)性進行審核;建立了整套衡量醫(yī)療資源是否合理使用的評價標(biāo)準(zhǔn);設(shè)立了具有法律地位的醫(yī)生同行評議機構(gòu)PROs和監(jiān)控部門UR,一旦發(fā)現(xiàn)醫(yī)療機構(gòu)有誘導(dǎo)患者需求或者提供過度醫(yī)療服務(wù),醫(yī)保機構(gòu)有權(quán)不向醫(yī)療服務(wù)的供方提供病人的醫(yī)療費用。

借鑒美國的經(jīng)驗,結(jié)合我國的國情,我們可以積極引入市場競爭機制,加強醫(yī)療機構(gòu)之間 的競爭,通過讓醫(yī)生或醫(yī)生團體展開自由競爭的方式,使患者獲得性價比較高的醫(yī)療服務(wù)。

2.英國建立的全科醫(yī)生制度在合理利用基層醫(yī)療資源方面做得比較成功。通過合同管

理的方式,英國將全科醫(yī)生融入國民醫(yī)療服務(wù)體系之中,并被納入所在地區(qū)的初級醫(yī)保團。全科醫(yī)生決定患者能否去更高一級的醫(yī)院去就診,充當(dāng)著醫(yī)療服務(wù)“守門人”的作用。英國還 進一步加大對基層醫(yī)療的投資力度。初級保健小組得到國家的直接撥款,并直接支配國家衛(wèi) 生服務(wù)預(yù)算的75%。

3.新加坡在解決個人賬戶對需方的約束作用不足問題方面給我國的啟示。作為亞洲新興的工業(yè)化國家新加坡,其醫(yī)療儲蓄制度很符合我國的國民習(xí)慣,并且在醫(yī)療保 險費用控制方面也取得了不錯的績效,很有借鑒意義。在個人賬戶的約束機制方面,新加坡 主要做法是明確個人責(zé)任,政府鼓勵公民對自己的健康負責(zé)。其個人儲蓄賬戶包括醫(yī)療、住 房、養(yǎng)老和教育基金等。個人儲蓄的來源主要來自個人和雇主,需方在醫(yī)療消費時主要是自己付費,如果個人在醫(yī)療費用上花費過多的資金,那么住房和教育方面的資金就少。

因此,我國的醫(yī)療保險要進一步的明確個人責(zé)任。政府設(shè)計合理的、綜合性的個人

賬戶制度 ,使個人真正珍惜個人賬戶中的基金,例如可以加大個人籌資力度,統(tǒng)籌醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等個人基金。

參考文獻：

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[2]向往海瑞 《美國管理式醫(yī)療保險對中國醫(yī)改的參考價值》 中國選舉與治理網(wǎng)

[3]張仲男.國外醫(yī)療費用控制經(jīng)驗之借鑒.中國社會醫(yī)學(xué)雜志,2008,25(2):75