第一篇：我國選舉組織的改革與完善

我國選舉組織的改革與完善

作為主持選舉的選舉組織機構(gòu)的公正與獨立是選舉公平公正開展、公民選舉權(quán)得以保障的一個重要因素，但目前我國法律對于選舉組織方面的規(guī)定十分簡單，實踐中已暴露出我國選舉組織機構(gòu)存在著種種消極問題，亟待進一步規(guī)范。對于選舉組織的改革與完善應(yīng)在當(dāng)前政治體制下，從現(xiàn)實出發(fā)，在各級人大常委下設(shè)立具有較高獨立性的常設(shè)選舉組織機構(gòu)。通過選舉組織的改革，推進我國選舉制度的發(fā)展。關(guān)鍵詞：選舉 選舉組織 改革

選舉是民主政治的基石，而選舉的公正、客觀及其民主性是否能夠充分得以體現(xiàn)，在相當(dāng)程度上取決于選舉制度的設(shè)計，其中一個十分重要的問題就是——選舉由誰組織和怎樣來組織選舉。我國現(xiàn)行的《選舉法》對選舉組織的規(guī)定十分簡單，沒有對選舉機構(gòu)和選舉原則、程序作專門規(guī)定，法律過于模糊和原則的規(guī)定難以有效地規(guī)范選舉機構(gòu)權(quán)力的行使，這為選舉中的暗箱操作、腐敗和濫用職權(quán)留下了空間。本文擬就我國選舉組織所存在的問題作淺略分析，并在借鑒西方國家選舉機構(gòu)方面規(guī)定基礎(chǔ)上，提出改革和完善我國選舉組織的路徑與方案。

一、我國現(xiàn)行法律關(guān)于選舉組織機構(gòu)的規(guī)定：

我國目前對于選舉組織的規(guī)定，主要集中在《選舉法》第七條：“全國人民代表大會常務(wù)委員會主持全國人民代表大會代表的選舉。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會主持本級人民代表大會代表的選舉。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立選舉委員會，主持本級人民代表大會代表的選舉。不設(shè)區(qū)的

市、市轄區(qū)、縣、自治縣的選舉委員會受本級人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會受不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)縣級以下人民代表大會代表的選舉工作。”

（一）選舉組織的組成：在直接選舉中，在縣鄉(xiāng)兩級設(shè)立的選舉委員會是組織辦理本級人大代表選舉事宜的臨時機構(gòu)，其組成人員由本區(qū)域內(nèi)有關(guān)人員組成，由縣級人大常委會任命。在實際操作中，選舉委員會的成員主要是黨委、人大和政府的有關(guān)負(fù)責(zé)人，特別是黨委中的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)，政府中的民政、財政部門，還有工會、婦聯(lián)、共青團等部門的負(fù)責(zé)人。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的選舉委員會絕大多數(shù)由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任、個別由副書記擔(dān)任，委員一般四至六人，大多由黨委組織委員、宣傳委員、武裝部長、婦聯(lián)主任、團委書記、人大秘書擔(dān)任。

（二）選舉組織的職能：

在縣級以上的選舉組織，也即是縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會主持本級人大代表的選舉。這里的主持，主要是確定選舉時間、分配代表名額、提出選舉工作要求、審查代表資格等。具體主持提名、醞釀、確定代表候選人以及投票、計票等工作，則由作為選舉單位的下一級人民代表大會主席團負(fù)責(zé)。同時，省、自治區(qū)、直轄市和社區(qū)的市、自治州人大常委會還承擔(dān)著指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)縣、鄉(xiāng)人大代表選舉工作。所謂指導(dǎo)，實踐中實際上也是領(lǐng)導(dǎo)。

對于縣、鄉(xiāng)的選舉委員會，根據(jù)1983年全國人大常委會《關(guān)于縣級以

下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》，選舉委員會具有以下職權(quán)：（1）主持本級人大代表的選舉；（2）進行選民登記，并做出決定；（3）劃分選舉本級人大代表的選區(qū)，分配各選區(qū)應(yīng)選代表的名額；（4）根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定和公布正式代表候選人名單；（5）規(guī)定選舉日期；（6）確定選舉結(jié)果是否有效，公布當(dāng)選代表名單。

除了法定選舉組織機構(gòu)外，實際中，我國還存在著一套黨內(nèi)的選舉機構(gòu)，這是黨為實現(xiàn)對選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)而設(shè)立的選舉機構(gòu)。各級人大換屆選舉時，同級黨委都相應(yīng)設(shè)立選舉領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。黨內(nèi)的選舉領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)人事安排和選舉工作的宣傳、部署、協(xié)調(diào)等工作。這一實存內(nèi)部機構(gòu)是由我國的政治制度決定的，體現(xiàn)了黨對選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)。

二、我國選舉組織存在的問題：

二十多年的實踐證明了選舉組織機構(gòu)在我國選舉中起到很好的動員和組織作用，但是也暴露出不少問題，主要是以下幾方面：

（一）關(guān)于選舉組織機構(gòu)的穩(wěn)定性和專業(yè)性方面：

在間接選舉中，人大常委會主持選舉工作，應(yīng)該說穩(wěn)定性沒有太大問題，當(dāng)然它有任期的限制，一屆人大常委會也就主持一次選舉工作。問題更多的是出在直接選舉中的選舉委員會上，該組織是一個臨時機構(gòu)，只是在籌備選舉時成立，選舉一結(jié)束即告解散。沒有專門固定的工作人員。這就產(chǎn)生了幾個問題：

一是由于選舉委員會的人員不固定，只是為了選舉的需要，臨時從其他機構(gòu)抽調(diào)人員組成，同時也沒有對進入選舉委員會的工作人員的資格條進行限制?？梢哉f大多數(shù)選舉工作人員是缺乏選舉工作經(jīng)驗和專業(yè)有素 的培訓(xùn)的，因此這些工作人員能否勝任選舉這項涉及面廣、事情龐雜、繁瑣而又意義重大的工作，是值得懷疑的。因為這其中還涉及到對選舉中產(chǎn)生的糾紛的裁決處理等法律專業(yè)性問題，例如對選舉資格確認(rèn)、選舉的有效性和正當(dāng)性認(rèn)定等等。由這些人員所組成的選舉機構(gòu)很難保證其運作效率及其過程的合法有序。二是由于選舉委員會是一個臨時機構(gòu)，那么對于選舉中出現(xiàn)的一些失范甚至違法的行為，特別是其中一些需要進行較長時間的調(diào)查取證的問題，由于選委會在選舉結(jié)束后即告解散，對此類問題缺乏專門機構(gòu)負(fù)責(zé)處理，有的問題因而不了了之。三是由于選委會的缺乏穩(wěn)定性，對于一些選舉資料、檔案甚至都難以很好保存。

（二）關(guān)于選舉組織機構(gòu)的公正性與獨立性問題

選舉組織是組織和主持選舉的機構(gòu)，必須具有其高度的中立性和獨立性，以確保其權(quán)威性和公正性。但是在我國，目前形成了各級人大常委會主持選舉的格局，這也就是人民代表由人民選舉產(chǎn)生，再由人民代表自己負(fù)責(zé)人民代表的選舉事宜；立法機關(guān)既制定選舉法，又具體執(zhí)行其制定的法律。這在邏輯上是有些不同通順的,有學(xué)者認(rèn)為這違反了二律背反規(guī)律。而從世界范圍內(nèi)來看，議會也大多是不管理自身的選舉的，因為議會的功能質(zhì)體現(xiàn)在制定和通過法律來規(guī)范國家政治和社會生活，他們不能運用行政方式對具體的公共事務(wù)在具體程序上進行操作性規(guī)范。當(dāng)然我國是實行人民代表大會制度的國家，這一點可能有別于西方國家的理論。

另外，如前文所述在選舉組織的組成方面，我國法律僅作了原則性規(guī)定，實踐中多由黨委、人大和政府及其各部門的負(fù)責(zé)人組成，而這些官員很多就是選舉的候選人,而且實踐中，選舉委員會的成員當(dāng)選的比例相當(dāng)之高。這種情形，顯然不符合獨立、公正的要求，明顯違反一般性的政府工作原則——“回避原則”。同時也違背“自己不能做自己法官”的法治精神，因為對于選舉中產(chǎn)生的糾紛和爭議，《選舉法》規(guī)定必須先由人大常委會或選舉委員會在法定期限內(nèi)進行處理，也就是選舉組織還扮演了司法裁判者的角色，而一旦申訴涉及一方是選舉組織的成員，那么選舉組織無疑是自己處理自己的案子，自己監(jiān)督自己、糾正自己、自己做自己的法官，這明顯是違背自然公正原則的。

（三）關(guān)于選舉組織機構(gòu)的工作透明度和對其監(jiān)督問題

由于法律沒有明確規(guī)定選舉組織機構(gòu)的工作程序和規(guī)范，在實踐中，不論黨內(nèi)的選舉機構(gòu)還是法律規(guī)定的選舉機構(gòu)的工作情況都是不對外公開的，外界無法了解其運作情況，因而更談不上如何進行監(jiān)督。正是由于其不公開的工作狀態(tài)，為選舉中的暗箱操作、腐敗和濫用職權(quán)甚至違法犯罪留下了滋生的溫床。實踐中，由于選舉組織在組織和指導(dǎo)選舉過程中故意曲解法律、規(guī)避法律甚至直接違反法律，侵害公民選舉權(quán)的現(xiàn)象屢有發(fā)生。他們往往打著為了貫徹“組織意圖”或假借“組織意圖”的旗幟謀取私利，往往對選民或代表自由行使選舉權(quán)的行為進行有傾向性的影響，他們一般不采用暴力、威脅、欺騙等非法手段，但其破壞選舉的民主性和公正性及結(jié)果的真實性可能更為惡劣。在實踐中，選舉組織及其工作人員的違法選舉行為主要包括：（1）接受候選人或助選人的賄賂；（2）變更、涂改、損毀選民名冊獲選票，或知情不舉及未盡力制止；（3）濫用職權(quán)、妨礙選民自由投票；（4）窺探選民投票內(nèi)容，妨礙選民投票；（5）縱容不合格的選民投票，知情不舉或不加以制止；（6）在選票上附加任何符號；（7）在計票前或不計票時，私自參入選票，以影響選舉結(jié)構(gòu)，或故意錯誤的計算或記載；（8）非負(fù)責(zé)的選舉工作人員持有保管選票的鑰匙等。

三、它山之石——西方國家關(guān)于選舉組織機構(gòu)的規(guī)定

選舉是西方國家的一項十分重要政治活動，在這些國家大多由常設(shè)的中央選舉組織，他們有著相同的性質(zhì)和功能，只是在稱謂和職權(quán)上大同小異。

西方國家的選舉組織主要有：聯(lián)邦選舉委員會——美國常設(shè)的中央選舉組織。他的基本職權(quán)是住持、領(lǐng)導(dǎo)和辦理聯(lián)邦選舉事務(wù)。選舉管理委員會——日本、韓國等國家設(shè)立的專門負(fù)責(zé)選舉事務(wù)的常設(shè)選舉組織。在日本，自1945年起就由選舉管理委員會的設(shè)置，分中央和地方兩個層級，兩者分工不同，中央管理委員會主要職責(zé)是負(fù)責(zé)參議院“全國選區(qū)”議員的選舉組織事宜。地方選舉管理委員會不僅要負(fù)責(zé)都道府縣等地方議會議員和知事的選舉組織事宜，還有負(fù)責(zé)眾議院議員和參議院地方選區(qū)議員的選舉組織事宜。韓國也由選舉管理委員會，并且是多級制，其職權(quán)較之日本的選舉管理委員會更大些。選區(qū)委員會——德國常設(shè)的中央選舉組織，其職責(zé)是專門負(fù)責(zé)全國的選區(qū)劃分事宜，但不涉及其他選舉事宜。

四、對我國選舉組織的改革與完善的制度設(shè)計

對于我國選舉組織如何改革和完善，有學(xué)者提出要設(shè)立全國性的高度獨立的選舉組織系統(tǒng)，即在中央設(shè)立全國選舉委員會，在地方各級設(shè)立相

應(yīng)的組織，實行垂直管理，通過這樣的制度設(shè)計以保證選舉的公正性與專業(yè)性。也有學(xué)者提出應(yīng)該回歸1979年《選舉法》制定以前的規(guī)定，即縣級以下的選舉由行政機關(guān)——民政部門負(fù)責(zé)。

針對我國選舉組織現(xiàn)存問題，參考世界主要國家的做法，筆者認(rèn)為：當(dāng)前要改革與完善我國的選舉組織，首先必須結(jié)合實際情況，在現(xiàn)行政治體制的框架內(nèi)下，做到盡量與相關(guān)的法律銜接而進行，把阻力降在最低限度。在我國，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，因此，毋庸置疑選舉組織機構(gòu)當(dāng)然應(yīng)該在黨的領(lǐng)導(dǎo)下；另外，假設(shè)是由一個高度獨立的機構(gòu)來組織人大代表的選舉，在目前情況下是走不通的。由于縣級以上人大代表是實行間接選舉，由下一級的人代會選出上一級的人大代表，因此如果由一個第三方來組織人代會的選舉顯然是不可行的，可以想象人大難以忍受第三方對其干涉。而且人大在全國各地已經(jīng)有現(xiàn)成的組織網(wǎng)絡(luò)和資源，而重新設(shè)立一個組織，無疑將會耗費巨大的人力物力，這是不經(jīng)濟的、不可行的。

現(xiàn)在可行的方案是在各級人大常委會下設(shè)立常設(shè)的選舉組織工作機構(gòu)，這一機構(gòu)應(yīng)該是有別于人大下面的專門委員會以及人大常委會下工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)，而應(yīng)是具有較高獨立性和權(quán)威性?？梢赃@樣進行制度設(shè)計：首先，該機構(gòu)的負(fù)責(zé)人，一般由人大常委員會主任或同級黨委書記擔(dān)任，或者是已退休的德高望重的老同志擔(dān)任；其次，在人員組成上，為了體現(xiàn)廣泛的代表性和參與性，可按一定的比例分配名額給共產(chǎn)黨員、民主黨派和無黨派人士；其三，規(guī)定選舉機構(gòu)中成員若成為候選人則必須回避，退出選舉機構(gòu)；其四，選舉組織機構(gòu)的任期應(yīng)相對較長，同時規(guī)定非有法定事由選舉工作人員不受撤職、罷免。該組織受本級人大常委會和上一級選舉組織機構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。同時，還應(yīng)規(guī)定該機構(gòu)的運作原則和規(guī)范。并且實行信息公開制度，保障公眾的知情權(quán)，接受新聞媒體和人民群眾的監(jiān)督。另外，對于選舉機構(gòu)及其工作人員的違規(guī)違法情形，規(guī)定相應(yīng)具體而明確的制裁措施。

當(dāng)然從長遠(yuǎn)上看，設(shè)立全國性的選舉組織系統(tǒng)是確保選舉的公正性與客觀性的根本措施，但這有待于我國政治民主進程的發(fā)展，特別是擴大直接選舉，直至實行全國范圍內(nèi)的直接選舉。推進政治體制改革的深入，建立社會主義民主政治是我黨所確定的目標(biāo)，由獨立的選舉機構(gòu)來主持人大代表的直接選舉，既可以擴大公民的政治參與機會，又可以保證選舉的公正性與客觀性，從而確保公民政治參與的有效性。這與我們的政治目標(biāo)是相一致的。我們期待通過選舉組織的改革推動我國選舉制度的改革，進而推動我國政治體制改革的繼續(xù)深入。

第二篇：淺論我國審計體制的改革與完善

淺論我國國家審計體制的改革與完善

【內(nèi)容摘要】 審計是民主法制建設(shè)的工具，是深化政治體制改革，完善對權(quán)力運行和監(jiān)督機制的有利保證。當(dāng)前我國政府審計本身無法避免獨立性的缺陷，在缺乏有效監(jiān)督機制且雙重領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)在矛盾的情況下，國家審計體制改革現(xiàn)實的擺在我們面前。國家審計體制是憲政國家重要的政治法律制度，憲政國家本質(zhì)要求國家機關(guān)及其工作人員享有權(quán)利的唯一合法來源是國民授權(quán)，因此建立真正意義的“國家審計”是必須的。筆者針對我國國情提出了新的改革方法，即建立國家審計與政府審計相結(jié)合的新國家立法審計體制。

【關(guān)鍵詞】 審計體制 機構(gòu)改革

審計體制是國家政體的重要組成部分。我國國家審計制度自1983年恢復(fù)以來，已走過30年的發(fā)展歷程。初步建立了以憲法為根本、以審計法為核心的審計法律規(guī)范體系，形成了一支基本適應(yīng)工作需要的審計隊伍，審計工作開始走上了法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。在此基礎(chǔ)上，全國審計機關(guān)和廣大審計人員緊緊圍繞經(jīng)濟工作中心，認(rèn)真履行審計監(jiān)督職責(zé)，全面開展預(yù)算執(zhí)行審計和其他各項審計工作，取得了顯著成績，從前些年我國發(fā)生的 一場“審計風(fēng)暴”上，使我們切身地感受到了審計工作的實際功能。同時看到，審計作為一種經(jīng)濟監(jiān)督，即要為黨和國家的中心任務(wù)服務(wù)的必須性，又要為服務(wù)于改革開放和社會主義經(jīng)濟建設(shè)大局的重要性。但也從“審計風(fēng)暴”中看出在我國審計實際工作中，由于一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)依法行政意識和水平還比較欠缺，對審計工作的重要性認(rèn)識不夠，加上其他一些客觀原因，憲法和審計法的有些規(guī)定沒有切實得到貫徹落實，現(xiàn)行審計體制下，還存在一些迫切需要研究解決的問題。那么，我國現(xiàn)行審計體制存在哪些缺陷？如果要改應(yīng)如何改革？本文在考察國外審計體制形成的歷史背景基礎(chǔ)上，得出了審計體制選擇的若干啟示；分析了我國現(xiàn)行國家審計體制的特點和缺陷，探索性提出了改革我國國家審計體制的基本目標(biāo)、指導(dǎo)思想和符合我國國情的國家審計體制的設(shè)想。

一、審計體制的概念、分類、職責(zé) 1.概念 審計體制是審計的一整套制度安排，是指機構(gòu)設(shè)置（管理體制）、職權(quán)設(shè)置及其運行效率的總稱。2.分類

關(guān)于審計體制的分類，學(xué)術(shù)界有幾種不同的看法，有立法型、司法型、行政型和獨立型四種審計模式，這種觀點一直被學(xué)術(shù)界引用（我們稱為傳統(tǒng)觀點）。3.職責(zé)

我國審計法第四條規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。

二、我國的審計體制的發(fā)展與現(xiàn)狀

1、我國審計體制淵源

1928年中國現(xiàn)代第一部真正意義的《審計法》由國民政府頒布實施，此后《五五憲草》和《中華民國憲法》都明確了審計在國家法律中的地位，將審計作為監(jiān)察權(quán)行使，中國審計體制初步確立。中華民國審計制度借鑒了我國古代御史監(jiān)察制度，并吸取了國外立法型審計體制模式經(jīng)驗。審計權(quán)對監(jiān)察院和立法院負(fù)責(zé)，獨立于行政系統(tǒng)。內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，該審計體制在臺灣省予以保留。中華民國審計制度從本質(zhì)上屬于司法型，但又兼具立法型的特點。由此可見，我國審計體制存在非行政型先例，上世紀(jì)80年代，中國大陸審計在中斷30年后再度恢復(fù)。計劃經(jīng)濟體制下，“政府”是整個國家權(quán)力的中心，面對著開放初期繁雜的問題，行政型主導(dǎo)“政府審計”的產(chǎn)生也就成了必然。我國現(xiàn)行的審計體制是計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)物，無論是領(lǐng)導(dǎo)體制、機構(gòu)設(shè)置、人員配備，還是審計管轄范圍的劃分，都體現(xiàn)了這一特定時期的特點。但從機構(gòu)設(shè)置的角度來看，審計的獨立性沒有充分地得到保證。獨立性是審計工作的“生命線”，而審計組織的獨立性是審計獨立性的核心，我國審計機關(guān)作為獨立的經(jīng)濟者——人民代表大會的委托者，對被監(jiān)督者——各級政府及其所管轄部門和單位的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督，理順委托者、獨立經(jīng)濟監(jiān)督者和公共資財管理責(zé)任承擔(dān)者之間的審計關(guān)系，在客觀上保證審計組織的獨立性。

2、我國審計的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行審計體制屬于行政型。根據(jù)我國《憲法》和《審計法》的規(guī)定，其具體特點是：《審計法》第七條規(guī)定：“國務(wù)院下設(shè)立審計署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下 2 開展工作”；《審計法》第七條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的審計機關(guān)，分別在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的審計工作”。即我國審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，《審計法》第九條規(guī)定：“地方各級審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”；審計機關(guān)不僅對同級各部門和下級財政進行審計，而且對國有金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)單位進行審計；不僅有審計權(quán)，而且有一定的處理處罰權(quán)；審計經(jīng)費列入同級財政預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支的審計結(jié)果由本級政府向本級人大常委會報告；審計機關(guān)根據(jù)被審計單位的財政、財務(wù)隸屬關(guān)系，確定審計管轄范圍；在人事任免上，審計長由總理提名、人大常委會任免，地方各級審計機關(guān)負(fù)責(zé)人由地方任免。

在建立國家審計制度的初期，我國選擇了隸屬于國務(wù)院的行政型模式。這種選擇是符合一定時期的國家政治經(jīng)濟環(huán)境特點的。特別是在新舊體制轉(zhuǎn)軌時期，財經(jīng)領(lǐng)域中違法亂紀(jì)和有法不依的情況還十分嚴(yán)重，弄虛作假和會計信息失真現(xiàn)象仍比較普遍，內(nèi)部控制和財務(wù)管理不規(guī)范的狀況還沒有根本好轉(zhuǎn)；在這種情況下，實行政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政型審計模式，有利于更好地發(fā)揮審計監(jiān)督在維護財經(jīng)秩序，加強廉政建設(shè)，促進依法行政，保障國民經(jīng)濟健康發(fā)展方面的作用。主要體現(xiàn)在：一是有利于審計工作貼近政府出臺的各項改革措施和重要工作部署，圍繞經(jīng)濟工作中心，服務(wù)大局，切實加強對重點領(lǐng)域、重點部門和重點資金的審計監(jiān)督，促進政府工作目標(biāo)和宏觀調(diào)控措施的貫徹落實。二是時效性比較強。在各級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的積極配合下，審計機關(guān)能夠更加直接、有效地實施審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)、處理和糾正各種違反國家財經(jīng)法規(guī)問題，積極配合有關(guān)部門查處大案要案，較好地發(fā)揮審計監(jiān)督在維護財經(jīng)秩序，促進廉政建設(shè)，懲治經(jīng)濟犯罪中的作用，從而促進政府各部門依法行政，加強管理，完善法制，建立健全宏觀調(diào)控體系。三是有利于各級人大更好地支持和監(jiān)督審計工作。按照我國《審計法》的規(guī)定，審計機關(guān)每年受政府委托要向人大常委會報告本級預(yù)算執(zhí)行情況及其他財政收支審計工作報告，這為各級人大了解、支持和監(jiān)督審計工作創(chuàng)造了條件。四是地方各級審計機關(guān)實行本級政府行政首長和上一級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這種領(lǐng)導(dǎo)體制有利于增強地方審計機關(guān)的獨立性，也有利于審計系統(tǒng)加強業(yè)務(wù)建設(shè)，使全國審計工作形成一個有機的整體。

三、國外審計體制的借鑒經(jīng)驗。各國審計體制的形成與其政體有著密切的歷史淵源。目前世界上已有160多個國家和地區(qū)建立了適合自己國情的審計體制。由于各國政治、經(jīng)濟、歷史不同，形成了各種不同的審計體制或模式（本文將審計體制與審計模式視為同意語）。關(guān)于審計體制的分類，學(xué)術(shù)界有幾種不同的看法，認(rèn)為有立法型、司法型、行政型和獨立型四種審計模式，這種觀點一直被學(xué)術(shù)界引用（我們稱為傳統(tǒng)觀點）。一）立法型體制的先驅(qū)——英國

公元1314年，英國國王任命了歷史上第一位國庫主計長。從此以后，歷代王朝都設(shè)立了審計機構(gòu)，國家審計職責(zé)和權(quán)力得到不斷發(fā)展和加強。1866年的《國庫和審計部法》、1921年的《國庫和審計部法修正案》和1983年的《國家審計法》是審計署開展審計工作的三個重要法律依據(jù)。這三項法律為確保主計審計長的獨立性提供了法律基礎(chǔ)。其中，1866年6月的《國庫和審計部法案》標(biāo)志著現(xiàn)代英國國家審計體制的建立和第一個立法模式審計制度的誕生。該法案的中心是規(guī)定政府的各項支出應(yīng)由議會領(lǐng)導(dǎo)的主計審計長審核。其后的兩部法案都是在此基礎(chǔ)上進一步完善的結(jié)果。關(guān)于國家審計署的管理體制及職責(zé)和權(quán)限，主要有以下內(nèi)容：審計長是一名議會下院的官員，他依法獨立地履行職責(zé)；審計長代表議會行使職權(quán)，向議會提交審計報告；為保證審計人員的獨立性，國家審計署禁止其職員參與各級政黨機構(gòu)的政治活動，防止將政黨的觀點和立場帶入審計工作；透明度高，審計署的檢查結(jié)果，有權(quán)自行或通過媒體公布。

立法型審計體制最早產(chǎn)生于英國，其進一步完善和成熟是在美國。它是現(xiàn)代政府審計機構(gòu)中比較普遍的一種形式，加拿大、澳大利亞等國也屬于這一類。二）立法型體制的代表---美國

英國、美國最初都是行政型模式，但實踐證明它的獨立性有限，不能很好發(fā)揮制衡作用，故后來才發(fā)展到立法型；德國開始是立法型，后來一段時間是行政型，再后來最終發(fā)展到了獨立型。

審計工作在美國有著特殊重要的地位。從聯(lián)邦政府到地方各級政府，美國有一套健全的審計機構(gòu)體系和嚴(yán)密的審計工作制度。總體而言，美國的審計體系包括國家審計機關(guān)、各部門的內(nèi)部審計組織和大量的私人會計公司。1904年，美國成立了會計師聯(lián)合會，1916年改組為美國會計師協(xié)會。這個協(xié)會大力發(fā)展審計業(yè)務(wù)，在美國的社會生活中產(chǎn)生了極大的影響。1921年美國成立了審計總署，在國會的領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)監(jiān)督聯(lián)邦政府的預(yù)算，制定審計標(biāo)準(zhǔn)，檢查政府機關(guān)的工作效率，評價國營企業(yè)的 經(jīng)濟效益等職責(zé)。2004年7月7日，美國審計總署正式更名，從GENERAL ACCOUNTING OFFICE 變?yōu)镚OVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE。前者直譯為審計總署，后者直譯為政府責(zé)任辦公室。更名后的美國審計總署名稱縮寫仍為GAO。這一名稱上的變化是美國審計總署近年來業(yè)務(wù)內(nèi)容轉(zhuǎn)換的結(jié)果，也反映了美國審計總署未來的發(fā)展方向。在1966年以前，美國聯(lián)邦審計總署的審計范圍主要是開展財務(wù)監(jiān)督。1966年以后，美國的審計從注重財務(wù)審計轉(zhuǎn)向績效審計。美國會計總署1994在修訂的《政府的機構(gòu)、計劃項目、活動和職責(zé)的審計準(zhǔn)則》中對績效審計作出了如下定義：績效審計就是客觀地、系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實現(xiàn)對政府組織、項目、活動和功能進行獨立地評價的目標(biāo)，以便為改善公共責(zé)任性，為實施監(jiān)督的采取糾正措施的有關(guān)各方進行決策提供信息。1941年美國成立了內(nèi)部審計師協(xié)會。1960年以后，美國的大型公司約有30%以上設(shè)立了內(nèi)部審計機構(gòu)。有資格從事審計工作的人員，一般必須是注冊公共會計師。1950年，美國的注冊公共會計師是3.9萬人，現(xiàn)在，全美國有大約30萬人注冊公共會計師。現(xiàn)在，已經(jīng)有越來越多的政府機構(gòu)和公共企業(yè)開始請會計公司來為自己開展審計業(yè)務(wù)，對政府部門來說，經(jīng)過私人會計公司的審查，可以使政府獲得更多的公眾信任。美國聯(lián)邦政府各部門以及各地發(fā)展奮斗設(shè)有內(nèi)部審計組織，一般稱為總稽核員辦公室或?qū)徲嬀?。?lián)邦政府各部和相當(dāng)于部一級的單位，總稽核員由部長提名，總統(tǒng)任命。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，為了保證總稽核員獨立行使審計權(quán)，它應(yīng)每年直接向國會呈交兩次審計工作報告。美國現(xiàn)行法律還規(guī)定，各部的總稽查員有權(quán)在開展工作時對本部門的貪污、營私、舞弊等違反財經(jīng)制度和法律的情況進行調(diào)查，對情節(jié)嚴(yán)重者有責(zé)任性司法部門提出控告。各部的審計組織不僅要開展財務(wù)審計，與審計總署一樣，他們也要開展績效審計。二）司法型體制的代表——法國

在法國，國王擁有至高無上的權(quán)力，其王權(quán)是歐洲專制制度的典范，為加強經(jīng)濟監(jiān)督，早在1256年，法國國王頒布“偉大法令”，要求各城市市長、政府官員在11月11日的前一天攜帶城市收支賬目來到巴黎接受審計。當(dāng)時的審計官是國王任命的精通財經(jīng)、法律和數(shù)學(xué)的教士。1318年法國國王頒布法令，其中規(guī)定：“我命令所有的賬目必須每年審查一次”，并于1320年設(shè)立審計廳，作為皇家的行政法院?？偟目?，法國是一個司法權(quán)力很大的國家，“法皇從來視司法為皇家最光榮的職責(zé)”，故常常親自審判案件或親臨旁聽?？梢?，在法國將審計置于司法系列更顯示出審計的權(quán)威性。這種體制在17世紀(jì)法國著名的法學(xué)家孟德斯鳩所創(chuàng)立的“三權(quán)分立”和“權(quán) 力制衡”理論中找到了理論依據(jù)。他認(rèn)為“權(quán)利不能合二為一，不能集于一手”。1807年通過法令決定國家審計院采用最高法院體制，它不僅解決了國家審計機關(guān)的權(quán)威性問題，也宣告了司法模式審計制度的最終確立。當(dāng)時的審計法院是一個服務(wù)于皇帝的具有權(quán)威性的審計機構(gòu)。此后，隨著國家政治的現(xiàn)代化發(fā)展，審計法院得到了進一步的完善，從皇帝的職權(quán)中分離出來，成為一個獨立于立法和行政之外的最高審計司法機構(gòu)，協(xié)助議會和政府監(jiān)督財政收支的貫徹執(zhí)行。

司法型審計機構(gòu)具有以下特點：首先，最高審計機構(gòu)屬于司法系列或具有司法性質(zhì)，它強調(diào)審計機構(gòu)的權(quán)威性和獨立性，強化了國家審計的職能與作用。其次，司法型最高審計機構(gòu)具有顯著的穩(wěn)定性。在這種形式下，審計法院的法官特別是高級法官實行終身制，它有效地保證了審計機構(gòu)的穩(wěn)定性與審計方針、政策的一貫性，也有效地保證了最高審計機關(guān)的人員素質(zhì)和工作質(zhì)量。再次，最高審計機關(guān)不實行準(zhǔn)則管理而實行制度管理，它與財政、公共會計同屬于公共財務(wù)制度，并構(gòu)成大陸派的特點。最后，審計法院把審計公共報告上交共和國總統(tǒng)、國民議會和參議院的同時，有權(quán)將其刊登在法蘭西公報（政府公報）上，以引起輿論界和社會的關(guān)注，造成社會輿論監(jiān)督。

三）獨立型審計體制——另一種模式

德國和日本是比較典型的獨立型審計模式國家。德意志聯(lián)邦共和國自1714年成立總會計院實施審計制度，該院當(dāng)時是獨立于行政部門之外的審計機構(gòu)。但后來又并入了行政部門，完全失去了獨立性。直至1824年，國王發(fā)布命令，又使國家審計機關(guān)獨立于三權(quán)之外。1950年通過了創(chuàng)建聯(lián)邦審計院的法律，并于1969年修改，規(guī)定了審計機構(gòu)直接向議會報告工作，使審計法院與立法機構(gòu)的聯(lián)系越來越密切。但是這個從來不太安分的國家，在1985年又頒布了新的《聯(lián)邦審計法院法》，規(guī)定審計法院既不屬于立法部門，也不屬于司法部門和行政部門，而是一個獨立的財政監(jiān)督機構(gòu)，只對法律負(fù)責(zé)，只作顧問，為立法部門和政府提供幫助。但是法院院長和副院長由議會選舉產(chǎn)生，他們擁有公正無私的調(diào)查權(quán)，而沒有處理權(quán)。

在封建社會，早期德國也是一個專制王權(quán)的君主國，國王權(quán)力極大。這個講究實用和法制、富有創(chuàng)造性的民族，不但誕生了許多世界級的大科學(xué)家，也有他們引以為豪的德國古典哲學(xué)思想。它地處歐洲，與法國相伴，離英國也不遠(yuǎn)，但他在審計制度創(chuàng)建上卻別具一格，另辟蹊徑，既不照搬立法型，也不完全仿效司法型，而是走出了一條“獨立審計模式”之路。這種審計模式的主要特點是，國家審計獨立于立法、司法和行政三權(quán)之外，它與議會沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不是政府的職能部門。在審計監(jiān)督過程中，堅持依法審計的原則，客觀公正地履行監(jiān)督職能，只對法律負(fù)責(zé)，不受議會各政黨或任何政治因素的干擾。但對審計出來的問題沒有處理權(quán)，而交與司法機關(guān)審理。這是它與司法型審計的最大區(qū)別。

四、我國審計體制存在的問題。

隨著具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟的進一步推進和改革開放繼續(xù)實施深入，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就。經(jīng)濟的發(fā)展增強了我國的綜合國力，而要保持我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，就必須進行不斷的改革，尤其是體制方面的改革，中央指出要深入研究阻礙經(jīng)濟發(fā)展的體制因素。當(dāng)前，面對改革的巨大成就，對巨額的財政收支必須實行有力的審計監(jiān)督，而監(jiān)督的力度、強度和成效不僅取決于審計力量的多寡和審計人員素質(zhì)的高低，某種意義上更取決于審計體制的優(yōu)劣。那么，我國現(xiàn)行審計體制是否充分發(fā)揮了應(yīng)有的監(jiān)督與制衡作用？還存在哪些缺陷？如果要改應(yīng)如何改革？以下談?wù)勎业目捶ā?/p>

一）、我國現(xiàn)行審計體制存在的最大問題是審計有力，結(jié)果無力。

“審計風(fēng)暴”可以看出，我國審計開始以力度昭顯，但同時也看出，我國審計的結(jié)果處置力度無法與法律平等相接，就其審計體制而言，無論說到獨立性、立法性、司法性、行政性，其任何體制的設(shè)計，都免不了利于與弊的存在，但任何體制的執(zhí)行結(jié)果，是要看是否充分發(fā)揮執(zhí)政利益、為民所愿、法行實功的作用，眾所周知，我國審計最大的問題還不是在體制的問題，而是對審計的對象是否能依法處置的果敢實效力度。打典型，不具有依法的普遍性，即法律面前人人平等性。在法治社會觀念里，其政權(quán)與國民的保障性是平等的。沒有力度，其審計本身就會存在流于形式性，也就大大影響了審計實際存在的法威性與社會地位，即政府審計中，審計機關(guān)對同級政府經(jīng)濟活動無法有效發(fā)揮監(jiān)督和制約，根本上現(xiàn)狀是審計工作受行政權(quán)力意識左右，直接由行政領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)和控制，審計主體獨立性受到影響。結(jié)果就是當(dāng)審計出問題后，是公示警示通告后，責(zé)任人與單位部門相連涉及人是行政處罰還是法理平等的到刑事處罰，如果這點能下決心了，審計體制就可以依法選擇符合目前我國國情的體制來重新設(shè)計確立了。

二）我國現(xiàn)行審計體制存在的直接問題是審計法有，現(xiàn)實脫節(jié)，我國《審計法》頒布于1995年，我國在近20年的社會發(fā)展中，社會經(jīng)濟發(fā)生了翻天覆地的變化，社會管理也不斷的深入完善，社會法治觀念不斷強化，隨著我國經(jīng)濟體制改革步伐的加快，市場經(jīng)濟管理體制已逐步確立，政企職能徹底分開，建立了小政府大社會的管理模式，為我國審計體制由行政模式向立法模式開始轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。初期建立行政模式審計體制的經(jīng)濟原因——經(jīng)濟管理方式上的大政府小社會，自然不存在了。黨的“十八大”在“服務(wù)型政府”實踐中不斷深入，“政府花錢，人民監(jiān)督”已實際形成，但《審計法》由于框架存在，內(nèi)容簡單，細(xì)化不夠，銜接不清等事實存在，造成法不完善，現(xiàn)實操作困難，由于我國政府審計實行雙重領(lǐng)導(dǎo)模式，在中央，審計署作為最高審計機關(guān)具有雙重法律地位，它既為國務(wù)院的職能部門又是審計機關(guān)主管全國審計工作。在地方，各級審計機關(guān)也在“雙重”體制下受本級行政首長和上一級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)的審計工作。這種體制下行政權(quán)力與審計權(quán)利相重疊，審計權(quán)責(zé)不明，政令不暢。其結(jié)果自然是法的追究責(zé)任脫離現(xiàn)實法治。地方審計機關(guān)也面臨著兩難，一方面必須履行職責(zé)提高成績，對盡可能多的審計對象進行審計，另一方面又很容易“得罪”當(dāng)?shù)卣约跋嚓P(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員。這樣無法保證審計的實施效果。政府審計體制下地方審計機關(guān)不審計當(dāng)?shù)卣?，但在“同級審”中發(fā)現(xiàn)的重大決策失誤和投資損失往往與地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。這種管理體制帶有濃厚的地方性、區(qū)域性和行政長官意志性的色彩，削弱了審計執(zhí)法監(jiān)督的力度，違法亂紀(jì)行為屢禁不止，地方保護主義惡性循環(huán)，嚴(yán)重?fù)p害國家利益。審計機關(guān)的獨立性、客觀性和公正性均受到一定的影響。說到底，就是《審計法》執(zhí)法執(zhí)行不明確。

三）我國現(xiàn)行審計體制存在的關(guān)鍵問題是審計機構(gòu)，點不過面，按照憲法和審計法的規(guī)定，審計工作應(yīng)由各級政府首長直接領(lǐng)導(dǎo)。但全國目前大約還有1／3左右的地方審計工作不是由政府首長直接領(lǐng)導(dǎo)。不少地方的審計工作名義上由政府首長直接分管，但實際上一把手很少過問審計工作，而是由其他領(lǐng)導(dǎo)分管或協(xié)管，而且往往是審計和財政工作由同一位領(lǐng)導(dǎo)分管，關(guān)系很不順，不利于審計機關(guān)對財政部門履行。不利于正常的審計監(jiān)督職責(zé)。

按照現(xiàn)行財務(wù)隸屬關(guān)系或國有資產(chǎn)監(jiān)管關(guān)系劃分，屬于審計署及其派出機構(gòu)審計的單位大約有3萬多個。從絕對量來看，還不到全國80萬個被審計單位的40%，但這些單位的資金量約占全國的70％左右。因此，必須加強對這些重點領(lǐng)域、重點部門和重點資金的審計監(jiān)督。但由于目前中央審計力量不足，每年實際審計的單位不到3000個，審計覆蓋面只有10％左右，有不少中央單位自審計署成立以來還從未接受過審計。經(jīng)濟上，我國審計機關(guān)經(jīng)費均由同級財政做預(yù)算，當(dāng)一些基層地區(qū)地方財力緊張時，審計經(jīng)費根本無法保證；組織上，審計機關(guān)是只是政府機關(guān)的一個部門，各級審計單位與財政部門是相互平級的關(guān)系；人員上，審計人員任免也由政府決定。這些現(xiàn)象使得審計獨立性全面審計更加難以保證。

四）我國現(xiàn)行審計體制存在的現(xiàn)實問題是審計多元，監(jiān)督不力。1.審計對象

監(jiān)督是人大的基本職能，它是憲法和法律賦予的重要職權(quán)，是中國權(quán)力監(jiān)督的基礎(chǔ)和最高層次的監(jiān)督。2007年1月新頒布的《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》為人大審計監(jiān)督進一步奠定了法理基礎(chǔ)。因此，人大審計委員會在負(fù)責(zé)全面預(yù)算審計的同時，還承擔(dān)審計監(jiān)督職能。這是國家審計對政府審計監(jiān)督的體現(xiàn)。新國家審計體制下，國家審計與政府審計是不同的審計部門，國家審計是最高的審計機關(guān)，國家審計不領(lǐng)導(dǎo)政府審計，但政府審計受國家審計監(jiān)督。就具體而言：國家審計對政府審計實行問責(zé)制，國家審計有權(quán)知道政府審計內(nèi)容，政府審計必須向國家審計報告審計結(jié)果；國家審計對政府審計實行績效審計抽查，觸犯刑法者由國家審計提請司法處理，不觸犯法律但屬嚴(yán)重失職者，政府審計中相關(guān)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)提請?zhí)幏只蛞剔o職?，F(xiàn)實中由于一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)同志對審計工作重要性認(rèn)識不足，法制觀念淡薄，在一定程度上影響了對本級政府預(yù)算執(zhí)行情況的審計監(jiān)督，少數(shù)地方政府和有關(guān)部門甚至干預(yù)這項工作的正常開展。主要原因是，這些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在指導(dǎo)思想上，伯揭露問題過多難以承擔(dān)責(zé)任或影響政績，因而違反規(guī)定干預(yù)審計機關(guān)依法揭露和處理預(yù)算執(zhí)行中存在的問題。有的還干預(yù)審計機關(guān)向本級人大常委會如實報告審計工作情況，人為地要求審計機關(guān)將一些重大違法違規(guī)問題刪去，特別是當(dāng)審計查出問題涉及到中央與地方利益關(guān)系時，往往從本地區(qū)利益出發(fā)，對審計發(fā)現(xiàn)的一些嚴(yán)重侵犯和損害中央 9 利益的問題壓制不報，隱瞞事實真相，或避重就輕，輕描談寫。這種現(xiàn)象越到基層審計機關(guān)越是比較突出。即審計監(jiān)督力量層層薄弱。2.審計本身

一方面是面臨龐大復(fù)雜的政府機構(gòu)、國有企業(yè)等審計對象，審計監(jiān)督職責(zé)如何實效實行是現(xiàn)實問題。以中央預(yù)算執(zhí)行審計為例，一級預(yù)算單位有100多個，每年只能審計50％左右，二三級預(yù)算單位的審計面只有20％；縣以上國稅局有3000多個，每年審計不足5％；海關(guān)系統(tǒng)有250個分關(guān)，每年只能審計20％。1998年機構(gòu)改革后，審計任務(wù)繁重與審計力量不足的矛盾越來越突出，更談不上加大對審計本身的監(jiān)督力量了。另一方面是主要突出在民營審計會計公司上，目前，社會形成了大量的民營審計會計公司，最然審計會計公司為我國經(jīng)濟的發(fā)展起到重要的作用，但是由于此類公司魚龍混雜，審計結(jié)果無法監(jiān)督實效，認(rèn)證鑒定機構(gòu)無法有效監(jiān)督認(rèn)定，且此類公司與稅務(wù)、審計監(jiān)管脫節(jié)，事實存在針對同一個被審計部門、公司，審計會計公司審計結(jié)果與審計局結(jié)果不同，尤其表現(xiàn)在法律訴訟上，法律鑒定取證無法區(qū)別誰對誰錯，仲裁部門脫節(jié)。

五、對我國審計體制完善的建議與構(gòu)想

作者認(rèn)為，我國審計體制的完善及最終確立，還是決定于一個社會是遵從“法隨令出”，還是“令隨法出”，審計體制的實效功能尤其重于此。國家審計向立法型體制轉(zhuǎn)變，就是向立法立實靠近，即隸屬于立法機關(guān)，從國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系中脫離出來，成為對國家宏觀控制的再控制，亦即從國家行政職能中脫離出來，成為立法機關(guān)監(jiān)督行政職能的手段時，其作用必將得到最大的發(fā)揮。真正立法模式的審計機構(gòu)需要國家具備強有力的立法機構(gòu)和人民在觀念上對立法機構(gòu)重要性的認(rèn)識。

1.國家各權(quán)力機關(guān)必須形成科學(xué)的分工機制。

全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān)，國務(wù)院是它的執(zhí)行機關(guān)，憲法規(guī)定人民代表大會常務(wù)委員會組成人員不得擔(dān)任國家行政機關(guān)職務(wù)。這種政體在客觀上要求人民代表大會必須有效監(jiān)督國務(wù)院正確履行法律規(guī)定的職責(zé)，國務(wù)院也有義務(wù)接受人民代表大會的監(jiān)督，同時在組織上如果也保證了監(jiān)督手段這種監(jiān)督工作就不會流于形式。2.社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立為我國審計體制由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。

國家經(jīng)濟管理體制的不同決定了政府在經(jīng)濟生活中的作用大小，從而也決定了國家審計在經(jīng)濟生活中的作用范圍和程度。計劃經(jīng)濟國家中，政府的大量直接管理經(jīng)濟工作導(dǎo)致了國家審計機關(guān)作用范圍的擴大和任務(wù)量的增加，它們一般不是服務(wù)于立法機關(guān)控制行政機關(guān)因行政行為而發(fā)生的公共資金上，而是直接服務(wù)于行政機關(guān)對國家經(jīng)濟的直接管理上。市場經(jīng)濟下，資源主要靠市場配置和調(diào)節(jié)，國家審計相應(yīng)將工作重點放在公共財政和國家立法機關(guān)批準(zhǔn)的支出項目上。

3.我國國家審計必須嘗試審計體制向立法行模式的過渡。

審計法第四條規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。從操作角度看，政府向人民代表大會提出的審計工作報告實際上是由審計機關(guān)代擬，經(jīng)政府同意后，由審計機關(guān)代作報告，并在現(xiàn)場回答人民代表大會常務(wù)委員會質(zhì)詢。這種做法突出了國家審計服務(wù)于國家最高權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)的作用，體現(xiàn)了國家審計在經(jīng)濟監(jiān)督工作中的獨立性和立法機關(guān)的作用，體現(xiàn)了國家審計在經(jīng)濟監(jiān)督工作中的獨立性和權(quán)威性，認(rèn)清了國家審計機關(guān)與行政機關(guān)和立法機關(guān)的關(guān)系，以及國家審計在國家行政與立法職能相互關(guān)系中的地位與作用。這種做法，在一定程度上可以看作是向立法型模式轉(zhuǎn)變的嘗試，也可看作是向立法型模式的過渡。

4.完善現(xiàn)行審計體制、加強審計工作的對策

審計工作中實際存在的問題，有的是因現(xiàn)行審計體制本身的弊病造成的，有的與現(xiàn)行審計體制并無直接關(guān)系，而是隨著審計工作發(fā)展而逐步顯現(xiàn)出來的，值得認(rèn)真研究和改進。為了進一步改革完善現(xiàn)行審計體制，加強和改進審計工作，筆者認(rèn)為，無論從思想上還是從理論上都應(yīng)從現(xiàn)在開始著手做好行政型審計模式向立法型模式轉(zhuǎn)變的準(zhǔn)備。

1)、改進現(xiàn)行審計經(jīng)費預(yù)算編報制度，審計經(jīng)費單獨列入國家預(yù)算

在立法型審計體制下，審計機關(guān)接受各級人民代表大會的委托，依法獨立對政府進行財政監(jiān)督，審計機關(guān)與財政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但目前我國審計機關(guān)的經(jīng)費由同級財政部門審批，審計是監(jiān)督部門，而經(jīng)費來自于被監(jiān)督部門，經(jīng)費不獨立、得不到保障，審計工作不可避免地受到影響和制約。

經(jīng)國務(wù)院同意，2000年審計署及派出機構(gòu)首先實行了審計經(jīng)費全部由國家財 政負(fù)擔(dān)的辦法，這對于維護審計機關(guān)的獨立性，保障審計機關(guān)依法有效地履行審計監(jiān)督職責(zé)，具有重要的現(xiàn)實意義。為了更好地保證審計機關(guān)依法獨立履行審計監(jiān)督職責(zé)，從體制上理順審計機關(guān)與財政部門的關(guān)系，切實解決審計機關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費，應(yīng)逐步改進現(xiàn)行審計經(jīng)費預(yù)算編報制度。即參照國際上通行做法，先由審計機關(guān)根據(jù)職責(zé)、任務(wù)和計劃及定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算草案，無須政府審批，由財政部門在本級預(yù)算中單獨列示，報經(jīng)本級人大常委會批準(zhǔn)后執(zhí)行。2.)調(diào)整中央審計機關(guān)與地方審計機關(guān)的關(guān)系，實行立法型審計體制下的省以下審計機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制

隨著我國政治體制與經(jīng)濟體制改革的深入，中央政府與地方政府財權(quán)與事權(quán)劃分的不斷變化與明確。為適應(yīng)新形勢下對國家財政進行有效監(jiān)督的需要，在立法型審計體制下，我們應(yīng)實行省以下審計機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即省級以下審計機關(guān)實行垂直管理，市、縣審計機關(guān)的人事、業(yè)務(wù)由省級審計機關(guān)統(tǒng)一管理，經(jīng)費列入省級預(yù)算，系統(tǒng)管理、系統(tǒng)下按；省級審計機關(guān)接受審計署(即最高審計院)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。現(xiàn)實的情況是，在現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下，審計署下達(dá)的統(tǒng)一組織項目和其他需要地方審計機關(guān)完成的項目較多，地方審計機關(guān)自己安排的項目較少，而在分稅制財政體制下，中央與地方劃分財權(quán)，則在有限的審計資源下，地方審計機關(guān)對本級財政收支活動的監(jiān)督力度不夠。實行省以下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，審計署與地方審計機關(guān)可以分別專門負(fù)責(zé)中央與地方的財政資金的監(jiān)督，各司其職，強化監(jiān)督力度，而同時省級審計機關(guān)又接受審計署的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，這樣，即有利于對中央、地方兩級財政資金的監(jiān)督，又有利于審計系統(tǒng)加強業(yè)務(wù)建設(shè)，在全國形成一個有機的整體。3.)在立法型審計體制下，強化駐地方特派員辦事處的職能。

駐地方派出機構(gòu)的設(shè)立，便于最高審計機關(guān)對中央財政、財務(wù)收支活動進行審計。為了加強對重點地區(qū)中央單位的審計監(jiān)督，審計署在地方設(shè)立特派員辦事處，代表審計署行使審計監(jiān)督權(quán)，負(fù)責(zé)對派駐地區(qū)的審計監(jiān)督工作。國外許多國家也都設(shè)立了駐地方審計機構(gòu)。如美國審計總署人員眾多，機構(gòu)龐大，設(shè)有16個地區(qū)分部，并在國外設(shè)有3個國際分部，這一方面是美國的相關(guān)法規(guī)賦予了它眾多職責(zé)，另一方面則充分體現(xiàn)了美國對國家審計的重視。

4.)制定審計組織法，將審計機關(guān)的設(shè)置、內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)立、人員的任免、崗位任職資格條件法律化

在審計組織法中，除應(yīng)明確縣以上設(shè)立審計機關(guān)，各級審計機關(guān)對本級人民代 表大會負(fù)責(zé)并報告工作，在人大閉會期間向其常務(wù)委員會報告工作，省以下審計機關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制外，還應(yīng)明確審計機關(guān)負(fù)責(zé)人員的任免程序、撤換和審計人員的任職條件等。與立法模式審計體制相適應(yīng)，應(yīng)規(guī)定：地方各級審計機關(guān)負(fù)責(zé)人由上一級審計機關(guān)負(fù)責(zé)人提名，由本級人民代表大會決定任免，并報上級審計機關(guān)備案，在地方各級人大閉會期間，由地方各級人大常委會決定任免。同時應(yīng)延長審計長的任期，使審計長職務(wù)不受國家主席與政府任期的影響，在客觀上有效地保證審計長能夠獨立地開展工作。在任期內(nèi)不能隨意撤換審計機關(guān)負(fù)責(zé)人，只有全國人民代表大會才有權(quán)罷免審計長。

綜上所述，國家審計是建立法制社會的保證，政府審計是宏觀管理的有效工具?！坝煤眉{稅人的錢，辦好納稅人的事”是一種理念，是政府的責(zé)任。因此改革現(xiàn)行審計體制，建立真正的國家審計機關(guān)富有時代的意義。但改革并非一勞永逸，它也不是一蹴而就的，因此，只有保持審計體制改革的動態(tài)性、連續(xù)性才能使我國審計體制得到更好的發(fā)展?！懊駷榘畋?，本固邦寧”，未來我國審計體制最終會走向?qū)褙?fù)責(zé)的模式，它將更好的配合時代潮流及政府施政。與此同時審計機關(guān)必須繼續(xù)研求改進，加強考核施政計劃執(zhí)行績效，以建立廉潔政治為目標(biāo)，克盡審計職責(zé)，更好的發(fā)揮審計功能。

參考文獻：

1.楊肅昌著，《中國國家審計問題與改革》中國財政經(jīng)濟出版社 2003年10月 2.《政府審計理論與實務(wù)》

南京審計學(xué)院國際審計學(xué)院 2007年2月

3.《英德法三國審計比較》 中國審計出版社 1998年 4.李鳳鳴：《審計學(xué)原理》 復(fù)旦大學(xué)出版社 2005年1月

5.楊肅昌, 肖澤忠: 《試論中國國家審計“雙軌制”體制改革》 2007年1月

第三篇：我國行政復(fù)議制度的改革與完善

我國行政復(fù)議制度的改革與完善

市政府法制辦劉 寧

行政復(fù)議作為現(xiàn)代社會中一種公認(rèn)的解決行政爭議的有效法律方法，涵蓋了訴求表達(dá)機制、利益協(xié)調(diào)機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制等方面的內(nèi)容，在我國的行政救濟法律體系中占有極為重要的地位。經(jīng)過十多年的實踐，我國行政復(fù)議制度既取得了可喜的成績，又面臨諸多的矛盾與問題。如何在新形勢下改革和完善行政復(fù)議工作，依法及時化解行政爭議是擺在行政法學(xué)界和政府法制機構(gòu)面前的一個現(xiàn)實課題。

一、我國行政復(fù)議制度的現(xiàn)實問題

(一)行政復(fù)議制度功能沒有很好地發(fā)揮。

從行政復(fù)議制度的特點看，行政復(fù)議范圍較行政訴訟為大,且行政復(fù)議不需要申請人承擔(dān)費用，程序也比較簡便，行政復(fù)議案件應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于行政訴訟案件。然而實際生活中大量的行政爭議卻沒有通過行政復(fù)議渠道解決，行政復(fù)議制度沒有發(fā)揮有效的作用。

1、行政復(fù)議制度的宣傳工作沒跟上去。行政復(fù)議制度雖然實施了近20年，但受各種因素的影響，行政復(fù)議制度沒有得到廣泛的而深入的宣傳，不少行政相對人對行政復(fù)議仍然非常陌生，更不知道如何申請。

2、行政相對人不敢申請行政復(fù)議。行政復(fù)議的根本立法目的，就在于當(dāng)行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了行政相對人的合法權(quán)益時,相對人可以通過行政復(fù)議渠道尋求救濟。但是，由于長期以來在群眾當(dāng)中存在的民不告官的心理，致使不少人在對行政機關(guān)的具體行政行為有不同意見時，不敢申請行政復(fù)議。

3、一些行政復(fù)議機關(guān)沒有很好地發(fā)揮行政復(fù)議的救濟和監(jiān)督功能。首先，復(fù)議機關(guān)與作出具體行政行為的行政機關(guān)往往具有直接的行政隸屬關(guān)系，行政復(fù)議與“任何人不得做自己案件的法官”的基本原則不相符合，這就使得復(fù)議機關(guān)很難作出公正的決定。其次，根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的，一旦被起訴，復(fù)議機關(guān)將成為被告。所以有些復(fù)議機關(guān)為了不當(dāng)被告而維持原具體行政行的現(xiàn)實情況還存在，這也影響了復(fù)議救濟和監(jiān)督功能的發(fā)揮。

（二）對行政復(fù)議性質(zhì)的定位不夠準(zhǔn)確。

自行政復(fù)議制度全面確立以來，行政復(fù)議的性質(zhì)就一直存在不同的看法，理論界和實務(wù)界對此的分歧，已在司法實踐中引發(fā)了爭議，在一定程度上影響了行政復(fù)議工作的開展。最核心的觀點有三：即“行政說”、“準(zhǔn)司法說”、“兼容說”?！靶姓f”認(rèn)為，行政復(fù)議是國家行政機關(guān)按照行政職權(quán)或者行政上下級的監(jiān)督關(guān)系所形成的制度，是行政機關(guān)直接、單方面行使行政權(quán)力的特殊形式；“準(zhǔn)司法說”認(rèn)為，行政復(fù)議就其內(nèi)容不說，是一種行政救濟制度，是與行政訴訟一起，構(gòu)成行政相對人在其權(quán)利受到侵害時獲得的救濟途徑；“兼容說”認(rèn)為，行政復(fù)議兼有行政監(jiān)督和行政救濟的雙重色彩，是形式上的行政行為，實質(zhì)上的準(zhǔn)司法行為。行政復(fù)議作為一種法律制度，本身就是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，對其性質(zhì)的認(rèn)識，從不同角度著眼會有不同的結(jié)論。但理論上和實踐中對行政復(fù)議性質(zhì)定位的不準(zhǔn)確，直接影響了行政復(fù)議功能的發(fā)揮。

（三）行政復(fù)議的程序不夠完善。

程序正當(dāng)是依法行政的基本要求，沒有正當(dāng)?shù)某绦蜃鳛榍疤?，就顯然難以保障結(jié)果的公正。在行政管理日益復(fù)雜的今天，程序正當(dāng)原則著重強調(diào)行政行為的透明度、保障相對人的平等參與性。但是按照《行政復(fù)議法》及其實施條例的規(guī)定，行政復(fù)議的程序僅規(guī)范了審理程序，而對于行政復(fù)議的回避制度、委托代理制度、證據(jù)制度等都沒有規(guī)定，這嚴(yán)重影響了行政復(fù)議的公正性。行政復(fù)議以書面審查為原則，就使得對復(fù)議案件的審查大多局限于書面材料的核查，這對被申請人只提供部分證據(jù)、不提供全部證據(jù)，只提供有利證據(jù)、不提供不利證據(jù)，只提供證據(jù)、不對證據(jù)加以舉證說明等情況無相應(yīng)的約束制約機制。另一方面，不給申請人以當(dāng)面對質(zhì)說明案情的機會，往往使申請人對復(fù)議結(jié)果的公正性產(chǎn)生懷疑。

（四）行政復(fù)議機構(gòu)的獨立性不夠。

目前，我國復(fù)議機關(guān)中負(fù)責(zé)行政復(fù)議工作的機構(gòu)只是復(fù)議機關(guān)的一個內(nèi)部行政機構(gòu)，隸屬于各級人民政府及其職能部門，沒有統(tǒng)一的復(fù)議機構(gòu)體系。行政復(fù)議是一項專業(yè)性的技術(shù)性很強的工作，既涉及法律問題，又涉及行政管理專業(yè)性問題，在調(diào)查取證、舉行聽證、作出決定等環(huán)節(jié)也要求有較強的法律意識和業(yè)務(wù)水平。沒有專門的行政復(fù)議機構(gòu)，對于行政復(fù)議的獨立性、專業(yè)性和公正性將是一個很大的考驗。行政復(fù)議本是保護行政相對人合法權(quán)益而建立的一種行政救濟

制度，但是缺乏統(tǒng)一、獨立且易受行政干擾的復(fù)議機構(gòu)來履行復(fù)議職責(zé)，則難以實現(xiàn)行政復(fù)議制度的立法宗旨，體現(xiàn)不出行政復(fù)議的本質(zhì)內(nèi)涵。

二、我國行政復(fù)議制度的改革與完善

我國已經(jīng)進入改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，對行政復(fù)議工作提出了新的更高的要求。

（一）暢通行政復(fù)議渠道，營造有利于行政復(fù)議制度發(fā)展的社會環(huán)境。行政復(fù)議制度的健康發(fā)展離不開良好的社會環(huán)境。沒有良好的社會環(huán)境，行政復(fù)議制度就會變成空中樓閣。因此，我們需要在政治體制、經(jīng)濟體制、法治意識等方面來營造行政復(fù)議制度發(fā)展的肥沃土壤。從《行政復(fù)議條例》直至《行政復(fù)議法》實施20多年的實踐看，行政復(fù)議工作進一步發(fā)展的瓶頸之一，就是行政復(fù)議渠道不暢通。如拒不接受行政復(fù)議申請、接受后不作任何處理、以種種形式變相刁難申請人等。行政復(fù)議機關(guān)把暢通行政復(fù)議渠道作為行政復(fù)議工作的著力點和突破口，是極其必要的。申請人提出行政復(fù)議申請，表明他們對行政機關(guān)充分信任，愿意通過合法、正常的渠道解決行政爭議。如果消極對待或以各種方式阻礙受理，就可能迫使他們以不合法渠道、以不正常方式反映訴求，激化矛盾。針對當(dāng)前行政復(fù)議渠道不暢通的突出問題，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)大力加強行政復(fù)議宣傳，讓群眾了解行政復(fù)議制度；通過積極主動地受理行政復(fù)議案件，拓寬行政復(fù)議受理范圍；加大對行政復(fù)議權(quán)利告知，保障行政相對人的救濟權(quán)利；同時，也應(yīng)加強對于行政復(fù)議本身的違法或不當(dāng)行為的監(jiān)督，特別是應(yīng)當(dāng)把是否依法受理行政復(fù)議申請，是否依法作出行政復(fù)議決定作為重點指導(dǎo)監(jiān)督的對象，切實保障行政復(fù)議工作的開展。只有疏通進口，敞開大門，積極引導(dǎo)群眾通過法律途徑解決行政爭議，才能從根本上營造有利于行政復(fù)議制度發(fā)展的社會環(huán)境。

（二）強化行政復(fù)議機關(guān)責(zé)任，確立行政復(fù)議制度的準(zhǔn)司法化。

我國行政復(fù)議制度是在行政系統(tǒng)內(nèi)運行的，行政復(fù)議機關(guān)是行政機關(guān)而非司法機關(guān)，其行使的是行政職權(quán)，行政復(fù)議是一種行政內(nèi)部的監(jiān)督機制和救濟途徑，它一般要接受法院的司法監(jiān)督，這些都是行政復(fù)議的“行政性”之所在。另一方面，行政復(fù)議又不同于一般的行政執(zhí)法行為，它是一種解決行政爭議的機制，其運行中一般存在三方主體：行政復(fù)議機關(guān)、行政相對人（行政復(fù)議申請人）和作出被申請具體行政行為的行政機關(guān)（行政復(fù)議被申請人）。復(fù)議機關(guān)作為獨立與

復(fù)議申請人與被申請人之外的“中間者”對后兩者之間的爭議作出裁斷，行政復(fù)議的進行也被要求遵循類似于司法程序的較為嚴(yán)格、規(guī)范的程序，這些又是行政復(fù)議的“司法性”之所在。行政復(fù)議機關(guān)在審理中行使復(fù)議案件的撤銷權(quán)，是對錯誤具體行政行為的糾正，是提高行政復(fù)議案件辦案質(zhì)量的有力保障，是行政復(fù)議準(zhǔn)司法性的體現(xiàn)。但是，針對目前行政復(fù)議案件是由行政復(fù)議機構(gòu)進行審理的現(xiàn)實狀況，行使案件的撤銷權(quán)難度相當(dāng)大。按照行政訴訟法的規(guī)定，復(fù)議機關(guān)撤銷或者變更原具體行政行為的，復(fù)議機關(guān)為被告，這就是使得復(fù)議機構(gòu)在審理行政案件時，要充分考慮行政訴訟的風(fēng)險性，繼而將行政訴訟的風(fēng)險性轉(zhuǎn)移至作出原具體行政行為的行政機關(guān)，怠于行使自己的撤銷權(quán)，行政復(fù)議的公正性便無從談起。行政復(fù)議要走出公正性不足的怪圈，就要從理論上和實踐上解決行政復(fù)議性質(zhì)的準(zhǔn)確定位，加大行政復(fù)議機關(guān)責(zé)任，確定行政復(fù)議的準(zhǔn)司法性和行政復(fù)議決定不可訴的理念。否則，行政復(fù)議將難以解決日益復(fù)雜化的行政爭議，行政復(fù)議的公正性將無法保障，行政復(fù)議制度存在的必要性也將受到挑戰(zhàn)。

（三）完善行政復(fù)議程序，增強行政復(fù)議程序的公開性。

行政復(fù)議作為一項行政救濟制度，其程序的完善是非常重要的程，直接關(guān)系到行政復(fù)議功能的發(fā)揮，也直接體現(xiàn)了一個國家行政救濟制度的民主性。

一是引入回避制度，具體內(nèi)容包括回避的種類及回避的情形等；二是建立行政復(fù)議公開制度。只要行政復(fù)議案件不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，原則上都應(yīng)開庭審理，允許公眾查詢，從而使行政復(fù)議真正具有權(quán)威和公信力；三是在行政復(fù)議中確立證據(jù)規(guī)則。確立法定證據(jù)種類、申請人的舉證責(zé)任、確立質(zhì)證規(guī)則等；四是建立行政復(fù)議簡易程序制度。對于簡單的案件，可以借鑒司法審判的做法，實行簡易程序，通過簡易程序予以解決，讓行政相對人真正感到行政復(fù)議的方便、快捷。

（四）建立相對獨立的行政復(fù)議機構(gòu)，加強行政復(fù)議指導(dǎo)和監(jiān)督。

我國的行政復(fù)議機構(gòu)分別隸屬于各級不同的人民政府和不同的行政職能部門，沒有一套統(tǒng)一的行政復(fù)議機構(gòu)體系，很容易產(chǎn)生各種弊端。筆者認(rèn)為，可以在整合現(xiàn)有各種行政復(fù)議機構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立隸屬于各級人民政府，但又相對獨立的行政復(fù)議工作機構(gòu)，統(tǒng)一由其行使行政復(fù)議管轄權(quán)，改變現(xiàn)行行政復(fù)議管轄的混亂局面。這種制度設(shè)計，在客觀上不僅可以節(jié)約有限的行政復(fù)議資源，而且

還可以打破因行政隸屬關(guān)系而產(chǎn)生的千絲萬縷的法外干涉，大幅度提高辦理行政復(fù)議案件的質(zhì)量，這也必將有利于增強行政復(fù)議在公眾心中的公信力。

總之，我國的行政復(fù)議制度作為我國行政救濟和法律監(jiān)督制度的重要組成部分，在行政法治中發(fā)揮著日益重要的作用，它的完善是一項系統(tǒng)的社會工程，需要全社會的共同努力，但也不可一蹴而就。隨著我國依法治國方略的深入貫徹實施和改革開放、法治建設(shè)的長足進展，我國的行政復(fù)議制度必將會更加完善。

第四篇：我國緩刑制度的改革與完善

我國緩刑制度的改革與完善

緩刑，是附有一定條件，暫緩執(zhí)行刑罰或不執(zhí)行原判刑罰的一種制度。通常適用于判處短期剝奪自由的犯罪。最初采用緩刑的是1870年北美波士頓的緩刑法。該法規(guī)定只適用于少年犯罪，后為馬薩諸塞州采用，擴大適用于一般犯人。1889年布魯塞爾國際刑法會議通過決議，將緩刑作為適用于一切犯罪的制度，各國相繼采用

。緩刑有兩種制度：一種是把緩刑權(quán)掌握在行政部門，稱為行政制；一種是掌握在司法部門，稱為司法制。司法制的又有兩種情況，一種是緩宣告，另一種是緩執(zhí)行。

我國刑法中的緩刑，采用的是司法制的緩執(zhí)行制度。指人民法院對于被判處拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，認(rèn)為暫不執(zhí)行原判刑罰，確實不致再危害社會的，在一定考驗期內(nèi)，暫緩執(zhí)行原判刑罰的制度。緩執(zhí)行制度在實踐中對教育改造罪犯，使之改過自新，預(yù)防重新犯罪，維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重大作用。然而，緩執(zhí)行制度在司法實踐中存在著種種具體問題，難以達(dá)到緩刑的真正目的，確有必要進行改革和完善。筆者認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合我國的司法實際，采用暫緩量刑制度，以暫緩量刑來替代現(xiàn)行的暫緩執(zhí)行。

一、暫緩量刑的定義及特點

暫緩量刑，也稱為緩量刑，是指對觸犯刑律，經(jīng)法定程序確認(rèn)已構(gòu)成犯罪、應(yīng)受刑罰處罰的行為人，先行宣告定罪，暫不予以量刑，由特定的考察機構(gòu)在一定的考驗期限內(nèi)對罪犯進行考察，并根據(jù)罪犯在考驗期間內(nèi)的表現(xiàn)，依法決定是否適用具體刑罰的一種制度。

暫緩量刑的特點：①對被告人有罪宣告。被告人的行為經(jīng)人民法院審理后認(rèn)為符合犯罪構(gòu)成要件的，應(yīng)當(dāng)作出有罪宣告。緩量刑不同于緩宣告制度，緩宣告，是對有悔改希望的人犯暫時不作刑的宣告，在一定期間內(nèi)，如果沒有新罪就不再作有罪的判決。緩量刑是以宣告行為人有罪為前提，而不是不作有罪判決，更能體現(xiàn)罪行法定原則。②對被告人暫不處于刑罰。緩量刑只作有罪宣告，而不同時判處具體刑罰。緩量刑不同于緩執(zhí)行制度，緩執(zhí)行，是人犯受刑罰宣告后于一定期限內(nèi)附條件地暫緩執(zhí)行。緩量刑是暫緩適用刑罰，而不是暫緩刑罰的執(zhí)行。③考察監(jiān)管機構(gòu)和人員健全。對暫緩量刑的人員，由設(shè)置的專門機關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管，并由專職的考察官進行考察。④考察監(jiān)管程序規(guī)范。對暫緩量刑人員的監(jiān)管考察，按照規(guī)范的程序進行，職能部門各司其職，相互配合，相互制約。采用暫緩量刑制度，能夠真實體現(xiàn)懲辦與寬大相結(jié)合的政策，避免現(xiàn)行緩執(zhí)行制度存在的弊端，更好地發(fā)揮緩刑制度的作用。

二、暫緩量刑的適用對象。

我國現(xiàn)行適用緩刑的條件有三：其一是被判處拘役或者三年以下有期徒刑；其二是犯罪分子確有悔改表現(xiàn)，法院認(rèn)為不關(guān)押也不致于再危害社會；其三是罪犯不屬累犯。也就是說，適用緩刑是在犯罪分子已經(jīng)被判處刑罰的前提下，再考慮犯罪分子的悔罪表現(xiàn)，認(rèn)定其放在社會上是否確實不致再危害社會，決定是否執(zhí)行刑罰。如何準(zhǔn)確把握適用，關(guān)鍵在于怎樣來認(rèn)定已被判刑的罪犯“確實不致再危害社會”。審判實踐中，是否適用緩刑完全由人民法院作出決定，由于“確實不致再危害社會”沒有統(tǒng)一的考量標(biāo)準(zhǔn)，因而有的考慮被告人犯罪的情節(jié)和案發(fā)后的悔罪表現(xiàn)、受害人的態(tài)度等等，在認(rèn)定悔罪表現(xiàn)方面也大都將被告人是否具有法定從輕情節(jié)（如自首、立功、從犯、未成年人）、是否退臟退賠或賠償受害人損失、是否繳納罰金等作為考量因素，有的甚至將被告人不適宜監(jiān)禁的因素（如疾?。?、家庭因素（如需贍養(yǎng)老人、撫養(yǎng)子女）等一些與被告人相關(guān)聯(lián)的不合法的客觀因素作為適用緩刑因素考慮。只注重被告人的悔罪主觀意識，缺乏對被告人的平時表現(xiàn)的調(diào)查了解，忽略了對適用緩刑罪犯的監(jiān)管、幫教、改造等客觀條件的考慮。正因如此，有些被告人親屬為了能使被告人適用緩刑，免受監(jiān)禁，表示愿意多交罰金、多賠償損失，以金錢的付出來體現(xiàn)被告人的悔罪態(tài)度，以至使之成為緩刑的交換條件；有些單位組織出于被告人親屬的種種關(guān)系，礙于情面，不切實際地亂出證明，一概證明被告人表現(xiàn)良好；有的幫教組織也停留在紙面上，形同虛設(shè)，少數(shù)幫教成員甚至不知道被幫教的對象；等等。這些現(xiàn)實存在的情況，并不能表明被告人悔罪的真實性，也不能如實反映適用緩刑的客觀條件，給法官提供了種種假象，導(dǎo)致了法官在考慮對被告人適用緩刑時出現(xiàn)偏差。因此說，對被告人歸案后是否誠心悔過，適用緩刑是否確實不致再危害社會，實質(zhì)上都處于一種不確定狀態(tài)，有待在日后的考察中予以確定。而現(xiàn)行的緩執(zhí)行制度將這種待定狀態(tài)交由法官提前認(rèn)定，確實難于準(zhǔn)確把握，以至緩刑期間重新犯罪的時有發(fā)生，有的甚至是報復(fù)性犯罪。也容易導(dǎo)致法官濫用職權(quán)，盲目地適用緩刑，造成重罪輕判，使得某些罪犯逃避了應(yīng)得的懲罰，有損法律的嚴(yán)肅性。

筆者認(rèn)為，應(yīng)對現(xiàn)行緩刑適用條件加以修改完善，規(guī)定為：暫緩量刑的適用必須同時具備以下三個條件：㈠所犯罪行屬非惡性犯罪，可以判處三年以下有期徒刑或者拘役。㈡具有下列情形之一的：①過失犯罪的；②犯罪

第五篇：我國養(yǎng)老保險制度的改革及完善

我國養(yǎng)老保險制度的改革和完善

摘要： 養(yǎng)老保險在社會保障體系中具有十分重要的地位。從20世紀(jì)80年代中期開始，國家對企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度進行了一系列的改革，但也存在一些問題，如何健全與完善我國的養(yǎng)老保險制度，是我國社會保障體系建設(shè)中面臨的一個重要問題，需要認(rèn)真研究和逐步完善。

關(guān)鍵詞 養(yǎng)老保險制度 完善

一、我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀

中國在工業(yè)化的過程中尤其是改革開放30年來，逐步建立了多種類型的社會養(yǎng)老保障制度。在城鎮(zhèn)地區(qū)，主要是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和機關(guān)事業(yè)單位職工退休金制度。以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險為重點的社會養(yǎng)老保障制度覆蓋人群不斷增多。并且目前我國養(yǎng)老保險制度還存在許多問題

(一)養(yǎng)老保險制度覆蓋面太窄

由于養(yǎng)老保險的這種單一保障模式與我國經(jīng)濟體制改革的總體格局不相適應(yīng)，所以，我國目前的養(yǎng)老保險制度主要覆蓋的是行政事業(yè)性單位、國有企業(yè)和部分集體企業(yè)職工，同市城鄉(xiāng)之間、不同聽有制之間的差別也相當(dāng)大，基金來源不一致，各地區(qū)、各行業(yè)、各所有制退休的職工所享受的待遇也不盡相同。(二)養(yǎng)老保險制度社會化管理和服務(wù)程度較低

我們現(xiàn)行的養(yǎng)老體制雖說是一種“社會保障”，但絕大多數(shù)仍是以企業(yè)為載體，缺乏整個社會共濟的保障機制。國家實行的養(yǎng)老保險制度

改革，改變了以往企業(yè)職工養(yǎng)老保險的組織方式，提高了養(yǎng)老保險的社會化程度，在一定范圍內(nèi)解決了不同國有企業(yè)之間負(fù)擔(dān)不均衡的問題。但由于到現(xiàn)在為止，盡管養(yǎng)老保險已實行了社會統(tǒng)籌，但許多地方仍然停留在市、縣級層次，養(yǎng)老保險的社會化管理和服務(wù)水平也很低，導(dǎo)致了大量工作仍然由企業(yè)承擔(dān)，拖欠養(yǎng)老金的現(xiàn)象仍然十分突出，這無疑增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，使企業(yè)的包袱十分沉重。

（三）歷史欠債嚴(yán)重，“空賬”運行規(guī)模大。

我國當(dāng)前實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，但是在實際的實施中卻形成了一種在資金流程上與現(xiàn)收現(xiàn)付制沒有什么本質(zhì)區(qū)別的“空賬”運行機制。1997年《決定》指出已經(jīng)退休職工的養(yǎng)老金繼續(xù)按照過去的標(biāo)準(zhǔn)，這意味著企業(yè)要同時承擔(dān)退休職工養(yǎng)老之需和為在職職工積累養(yǎng)老金的雙重任務(wù)，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，繳費困難、逃費、欠費現(xiàn)象嚴(yán)重。

（四）退休年齡偏低，且男女性別在退休年齡上差距太大。退休年齡的高低決定著領(lǐng)取養(yǎng)老金時間的長短。而退休年齡越低，則意味著領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間越長，即用于支付養(yǎng)老金的基金需求就會越多。我國規(guī)定男性退休年齡為60歲，女性為55歲，加上生活和醫(yī)療健康水平的提高造成我國人口的老年撫養(yǎng)比不斷攀升，有關(guān)專家預(yù)測我國到2060年養(yǎng)老撫養(yǎng)比為 60.3%。另一方面，由于女性的平均壽命要明顯高于男性，在我國，女性要比男性早5年退休，這不僅導(dǎo)致我國養(yǎng)老金支付壓力加重，而且也不利于婦女權(quán)益的保障。

（五）基金管理效率低下。

我國規(guī)定養(yǎng)老金在留足2個月的支付以外，應(yīng)該全部用于購買國債、銀行儲蓄、企業(yè)債券、投資股市，嚴(yán)禁投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)。但是目前我國養(yǎng)老金仍主要用來購買國債和銀行儲蓄，基金收益甚小，根本無法滿足老齡社會對養(yǎng)老金的需求，沒有真正建立起養(yǎng)老金保值、增值的有效機制。

二、對傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度進行改革

基于種種的問題我國對養(yǎng)老保險制度的改革漸漸展開。改革開放以來，特別是20世紀(jì)印年代中期我國進行經(jīng)濟體制改革以后，原來養(yǎng)老金由企業(yè)負(fù)擔(dān)的“企業(yè)保險”的格局，已經(jīng)越來越不能適應(yīng)企業(yè)改革和經(jīng)濟發(fā)展的要求。為此，從20世紀(jì)8o年代中期開始，國家首先對企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度進行了一系列的改革，先后邁出了三大步。(一)實行養(yǎng)老保險費用社會統(tǒng)籌

從1984年起，全國各地先后實行了養(yǎng)老保險費用社會統(tǒng)籌。所謂社會統(tǒng)籌，一是按照工資總額的一定比例統(tǒng)一籌集資金，二是統(tǒng)一支付離退休人員的養(yǎng)老金。這個辦法最先在國有企業(yè)實行，并逐步擴大到城鎮(zhèn)各類企業(yè)。養(yǎng)老保險費用實行社會統(tǒng)籌，對于均衡企業(yè)負(fù)擔(dān)，防范養(yǎng)老金支付風(fēng)險，發(fā)揮了積極作用。

(二)建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度

1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出了養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的原則。1995年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的通知》，明確提出，基本養(yǎng)老保險制度適用于城鎮(zhèn)各類企業(yè)

職工和個體勞動者，實行資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、管理服務(wù)社會化的原則；明確規(guī)定，保障水平要同我國社會生產(chǎn)力發(fā)展水平及各方面的承受能力相適應(yīng)，社會互濟與自我保障相結(jié)合，公平與效率相結(jié)合，并提出了擴大服務(wù)范圍、建立多層次養(yǎng)老保障體系、加強基金管理、強化社會服務(wù)等任務(wù)要求。

(三)統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度

通過改革實踐．使人們進一步認(rèn)識到，必須建立起一個全國統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度才能完善我國的養(yǎng)老保險制度。1997年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，提出要在1998年底之前，在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。建立統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，標(biāo)志著中國養(yǎng)老保險制度改革邁上了新的臺階。在統(tǒng)一后的制度中，社會統(tǒng)籌體現(xiàn)了社會互濟，個人賬戶體現(xiàn)了自我保障。統(tǒng)一后企業(yè)和職工個人的繳費比例、個人賬戶的記人比例和養(yǎng)老金的發(fā)放辦法得到了統(tǒng)一的規(guī)范。

四、我國養(yǎng)老保險制度還應(yīng)如何得到完善

1.擴大基金來源的渠道，建立多層次的養(yǎng)老保險體系。提高養(yǎng)老金保值增值的能力，實行國有資產(chǎn)變現(xiàn)，發(fā)行社保長期債券，進入資本市場等措施，把社?；鹱龃?。

２.積極發(fā)展企業(yè)年金計劃即補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險。強化個人自保的意識，加強企業(yè)和個人對養(yǎng)老保險的責(zé)任與義務(wù)。使得養(yǎng)老保險的各個支柱都得以發(fā)展和完善，為建立多層次的保障體系

打好基礎(chǔ)，為降低基本養(yǎng)老金的替代率，促進個人賬戶實賬運行創(chuàng)造足夠大的活動空間。

３.逐步做實個人賬戶，解決個人賬戶的“空賬”問題。(1)建立賬戶分立制，建立個人賬戶專管體系。將個人賬戶從社會統(tǒng)籌金中分離出來，實行賬戶分立，從而避免社會統(tǒng)籌向個人賬戶“借”的風(fēng)險。(2)建立專門的基金管理機構(gòu)來負(fù)責(zé)個人賬戶基金的管理與營運，以確保其保值增值。

４.建立農(nóng)民工的養(yǎng)老保障體系。一項社保計劃應(yīng)該和能否覆蓋哪些人群，是由社會的生產(chǎn)力發(fā)展水平，勞動力市場發(fā)育狀況和政府行政管理能力所決定的。根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢來看，養(yǎng)老保險應(yīng)逐步全面覆蓋所有與城市化、工業(yè)化過程有密切聯(lián)系的群體，而農(nóng)民工正是這一過程中非常龐大而且不容忽視的一個群體。應(yīng)該立即建立有關(guān)將農(nóng)民工納入養(yǎng)老保險框架之內(nèi)的法律法規(guī)，將其納入養(yǎng)老保險的范圍之內(nèi)。這樣一方面可以擴大社保尤其是養(yǎng)老保險的基金來源；另一方面，又可以在一定程度上緩解農(nóng)村老齡化帶來的養(yǎng)老危機，因為一旦農(nóng)民工為社保網(wǎng)絡(luò)所覆蓋，他們才會有“精力”去考慮如何提高父母輩老人的福利水平問題。