第一篇：我國(guó)公證制度的改革與發(fā)展

淺談我國(guó)公證制度的改革與發(fā)展

公證是經(jīng)過(guò)法律授權(quán)的公證人執(zhí)行權(quán)威性較高的證明類型活動(dòng)，這種證明過(guò)程在法律方面給予確認(rèn)，也能夠被稱作是國(guó)家證明及國(guó)家公證。我國(guó)的公證事業(yè)伴隨著改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展也進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。但是，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生產(chǎn)力水平的不斷提高，我國(guó)公證事業(yè)的發(fā)展也遇到了瓶頸，公證行業(yè)在許多方面都呈現(xiàn)出與現(xiàn)代社會(huì)需求不甚切合的態(tài)勢(shì)。因而，公證制度的建設(shè)和完善必須要與如今的社會(huì)新形勢(shì)相結(jié)合，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷與時(shí)俱進(jìn)。

（一）完善我國(guó)公證制度立法

根據(jù)我國(guó)公證制度實(shí)際情況，在進(jìn)行立法過(guò)程中應(yīng)該按照大陸法系國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，充分參考公證制度指導(dǎo)理念及設(shè)計(jì)思想，逐步完善我國(guó)公證制度立法，并能夠賦予公證制度相關(guān)立法代表我國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行適度干預(yù)權(quán)力，不斷明確公證立法價(jià)值取向，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定，為構(gòu)建誠(chéng)信社會(huì)風(fēng)氣營(yíng)造良好基礎(chǔ)。

在修改我國(guó)民商事法律過(guò)程中，可以規(guī)定和國(guó)計(jì)民生有直接關(guān)系的重要事項(xiàng)都要經(jīng)過(guò)公證，以此來(lái)不斷規(guī)范及引導(dǎo)公民的法律意識(shí)。比如可以借鑒其他大陸法系國(guó)家法律體系中三類事項(xiàng)必須公證，直接列入我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中。并且在立法過(guò)程中就應(yīng)該特別說(shuō)明公證本身的法律效力，一是法定必須進(jìn)行公證的事項(xiàng)而不進(jìn)行公證的，沒(méi)有相應(yīng)的法律效力；二是賦予相應(yīng)的公證類型文書直接具有法律效力，能夠作為法定規(guī)定的證據(jù)；三是能夠賦予一些公證類型證明具有強(qiáng)制執(zhí)行力度。同時(shí)也應(yīng)該在立法中明確規(guī)定公證機(jī)構(gòu)本身的性質(zhì)，也就是公益性質(zhì)或是非營(yíng)利性質(zhì)，主要表現(xiàn)在公證進(jìn)行收費(fèi)和稅收兩個(gè)層面，為社會(huì)效益做出相應(yīng)的共享。

立法應(yīng)該給予公證機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)利及事業(yè)單位法人地位，能夠自由支配公證機(jī)構(gòu)人，財(cái)及其物等資源，能夠獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。在相關(guān)規(guī)定中，能夠充分參考法國(guó)，德國(guó)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，確保三類必須進(jìn)行公證的事項(xiàng)，在進(jìn)行登記之前必須要通過(guò)公證手續(xù)。通過(guò)公證機(jī)構(gòu)認(rèn)定合格的，才能夠辦理相關(guān)登記手續(xù)，直接節(jié)省實(shí)體審查的過(guò)程。假如公證存在問(wèn)題，就由公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的民事賠償。在立法中還要逐步完善對(duì)公證員資格認(rèn)定的問(wèn)題，合理控制公證機(jī)構(gòu)人員數(shù)量編制，研究分析合理的科學(xué)布局的有效綜合機(jī)制，以實(shí)際情況為主要區(qū)分公證區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，從管理體制上避免利益驅(qū)動(dòng)的影響作用，有效處理公證機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)的惡性不良競(jìng)爭(zhēng)及公證質(zhì)量不高的問(wèn)題。

（二）健全和完善公證工作組織體系。

公證活動(dòng)的具體組織者、實(shí)施者是公證機(jī)構(gòu)，公證組織機(jī)構(gòu)的改革是公證改革的重要內(nèi)容。從公證機(jī)構(gòu)組織機(jī)構(gòu)改革的情況來(lái)看，公證機(jī)構(gòu)的組織形式既要體現(xiàn)公證的基本屬性，又要能充分滿足社會(huì)各界對(duì)公證服務(wù)的需求和期待。

《公證法》確立了公證機(jī)構(gòu)是依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)的屬性，明確了公證機(jī)構(gòu)的公益性、非營(yíng)利性，是符合我國(guó)公證工作改革和發(fā)展實(shí)際的。公證體制改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持方向要明確，不能繼續(xù)模糊公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和定位，要統(tǒng)一公證機(jī)構(gòu)體制的發(fā)展方向；也不能搞“一刀切”，要根據(jù)各地公證工作發(fā)展實(shí)際，在保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)公證機(jī)構(gòu)生存和發(fā)達(dá)地區(qū)公證機(jī)構(gòu)發(fā)展的前提下，區(qū)分具體情況，分步驟推進(jìn)體制改革工作。

對(duì)事業(yè)體制公證處，一是要爭(zhēng)取有利于公證事業(yè)發(fā)展的管理模式。二是要確保事業(yè)體制公證處的人財(cái)物自主權(quán)。公證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人要按照《公證法》規(guī)定產(chǎn)生，實(shí)行公證處主任負(fù)責(zé)制，進(jìn)一步理順?biāo)痉ㄐ姓C(jī)關(guān)和公證機(jī)構(gòu)的關(guān)系，確保公證機(jī)構(gòu)自主管理權(quán)，依法獨(dú)立開(kāi)展業(yè)務(wù)。三是要加大保障力度。積極爭(zhēng)取各部門的理解和支持，并實(shí)行相對(duì)靈活的編制管理方式，努力提高公證員辦證積極性。

（三）提高公證工作的公信力。

公證質(zhì)量是公證工作的生命線，是公證公信力的直接體現(xiàn)，公證改革如果忽視公證質(zhì)量，一定是不成功的改革。要把提高公證質(zhì)量，維護(hù)公證公信力作為公證改革的首要目標(biāo)。

一是建立健全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。應(yīng)當(dāng)制定發(fā)布各類公證事項(xiàng)的具體辦證細(xì)則，同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有的辦證細(xì)則根據(jù)新頒布的法律法規(guī)進(jìn)行清理和修訂，以建立健全全國(guó)性的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。二是完善公證監(jiān)控方式。當(dāng)前，各地公證監(jiān)控的主要方式是進(jìn)行公證質(zhì)量檢查，由于這種檢查主要是事后對(duì)公證卷宗進(jìn)行的抽樣檢查，其覆蓋面及對(duì)公證質(zhì)量的反應(yīng)度都有一定的局限性，建議盡快出臺(tái)公證信息化應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)公證信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和應(yīng)用軟件開(kāi)發(fā)和推廣工作，把信息化手段應(yīng)用到公證質(zhì)量監(jiān)管過(guò)程當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)事前預(yù)防、過(guò)程控制。三是完善公證質(zhì)量責(zé)任追究機(jī)制，建議司法部制定出臺(tái)公證質(zhì)量事故處理相關(guān)規(guī)定以及公證機(jī)構(gòu)和公證員違反行為處罰辦法，規(guī)范公證質(zhì)量責(zé)任的認(rèn)定、處理和追究。四是建立以辦證質(zhì)量為中心的考評(píng)和收入分配機(jī)制，在公證員考核獎(jiǎng)懲、收入分配制度的制訂過(guò)程中，圍繞公證質(zhì)量這一核心，真正將評(píng)先評(píng)優(yōu)、考核獎(jiǎng)懲、收入分配等與公證質(zhì)量掛鉤。

我們應(yīng)該在社會(huì)主義法治的建設(shè)過(guò)程中，準(zhǔn)確定位公證制度的法律價(jià)值和地位，從國(guó)情出發(fā)，借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，做好公證制度的立法完善和功能完善，健全和完善公證工作組織體系，加強(qiáng)公證宣傳力度，提高公證工作的公信力，改造我國(guó)的公證員隊(duì)伍，提高執(zhí)業(yè)人員的職業(yè)道德和專業(yè)素質(zhì)，使公證制度能夠吐故納新，煥發(fā)出新的生機(jī)和活力，從而更好地發(fā)揮其在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的獨(dú)特作用。

第二篇：我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的現(xiàn)狀與發(fā)展2

醫(yī)藥衛(wèi)生問(wèn)題包括兩個(gè)方面：一是誰(shuí)來(lái)提供醫(yī)療服務(wù)，是醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)問(wèn)題；二是誰(shuí)來(lái)支付醫(yī)療費(fèi) 用，是醫(yī)療保障問(wèn)題。醫(yī)療保障制度既是社會(huì)保障體 系的重要組成部分，即民眾的安全網(wǎng)、社會(huì)的穩(wěn)定 器；又作為醫(yī)療費(fèi)用的主要支付方，是醫(yī)藥衛(wèi)生體系 的重要組成部分，因而也是醫(yī)改的重要領(lǐng)域之一。醫(yī)療保障的主要目標(biāo)是合理組織財(cái)政資源，滿 足與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的醫(yī)療資金需求，簡(jiǎn)言 之，就是“有錢看病”。這么一個(gè)看似簡(jiǎn)單的問(wèn)題卻 是公認(rèn)的“世界難題”，其主要特點(diǎn)和難點(diǎn)：一是涉 及系統(tǒng)多，包括個(gè)人、組織、政府、社會(huì)，相互之間關(guān) 系錯(cuò)綜復(fù)雜；二是必須通過(guò)購(gòu)買醫(yī)療服務(wù)才能實(shí)現(xiàn) 保障功能，與養(yǎng)老保險(xiǎn)等其他社會(huì)保險(xiǎn)相比，增加 了購(gòu)買醫(yī)療服務(wù)的環(huán)節(jié)，管理服務(wù)的難度和復(fù)雜程 度明顯增加；三是供求關(guān)系難以測(cè)定，醫(yī)學(xué)技術(shù)的 發(fā)展無(wú)止境，人民對(duì)生命和健康的期望無(wú)止境，而 資金的籌集有限，特別是隨著老齡化進(jìn)展，供求矛 盾將更加突出。醫(yī)療保障與醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)直接相關(guān)、相互影

響、密不可分。醫(yī)療保障功能必須通過(guò)購(gòu)買醫(yī)療服 務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，醫(yī)療保障購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，也將 對(duì)醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展起到促進(jìn)作用。一方面醫(yī)療 保障體系的不斷健全，將為國(guó)民健康提供穩(wěn)定資金 來(lái)源，這些資金最終全部通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式轉(zhuǎn)化 為醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的收入，為醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展提供 穩(wěn)定的資金來(lái)源；另一方面醫(yī)療保障機(jī)構(gòu)作為全體 參保人員利益代表，在購(gòu)買醫(yī)藥服務(wù)的過(guò)程中，將 發(fā)揮對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、制約、引導(dǎo)作用，有利于形 成外部制衡機(jī)制，規(guī)范醫(yī)療服務(wù)行為，促進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi) 生體制改革和醫(yī)療機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理。

二、國(guó)際上典型的醫(yī)療保障模式

醫(yī)療保障體系是解決公眾面臨的疾病和意外傷 害等風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障子系統(tǒng)。1883年德國(guó)頒布實(shí)施 《疾病社會(huì)保險(xiǎn)法》，開(kāi)現(xiàn)代社會(huì)保障制度之先河。至 今，醫(yī)療保障體系的主體制度，仍是以風(fēng)險(xiǎn)理論和大 數(shù)法則為理論基礎(chǔ)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。國(guó)際上醫(yī)療保 障制度大致有3種基本類型，即以英國(guó)為代表的國(guó)家 衛(wèi)生服務(wù)類型、以德國(guó)為代表的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)類型、我國(guó)基本醫(yī)療保障制度的 現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)

□ 胡曉義

以美國(guó)為代表的商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)類型。（（一 一））國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)模式 國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)模式。以英國(guó)為代表 以英國(guó)為代表，加拿 加拿 大 大、、澳大利亞等英聯(lián)邦國(guó)家主要采取這種保障方 澳大利亞等英聯(lián)邦國(guó)家主要采取這種保障方 式 式，其基本理念是 其基本理念是《 《貝弗里奇報(bào)告 貝弗里奇報(bào)告》 》所提出的福利國(guó) 所提出的福利國(guó) 家理論 家理論。1948年，英國(guó)頒布《國(guó)民醫(yī)療服務(wù)法》，將國(guó) 家衛(wèi)生服務(wù)制度作為醫(yī)療保障制度體系的主體制 度，其費(fèi)用占到全國(guó)衛(wèi)生保健總費(fèi)用的90%以上，居民享受免費(fèi)程度很高的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。在衛(wèi)生保健 的實(shí)施及管理方面強(qiáng)調(diào)國(guó)家中央集權(quán)控制衛(wèi)生資 源的分配，采取全科醫(yī)生制度，醫(yī)療服務(wù)與資金管 理一體化，以社區(qū)保健作為衛(wèi)生服務(wù)的重點(diǎn)。其優(yōu) 點(diǎn)是全面覆蓋，國(guó)民就醫(yī)的直接費(fèi)用低廉；不足之 處是效率較低，就醫(yī)等待時(shí)間長(zhǎng)，醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量不 高，公眾滿意度低，得不到及時(shí)治療的患者不得不 選擇到私立醫(yī)院或國(guó)外就醫(yī)。基本特點(diǎn)：難而不貴。（（二 二））社會(huì)保險(xiǎn)模式 社會(huì)保險(xiǎn)模式。以德國(guó)為代表 以德國(guó)為代表，法國(guó) 法國(guó)、、日 日 本 本、、韓國(guó)等多數(shù)國(guó)家都采取這種保障方式 韓國(guó)等多數(shù)國(guó)家都采取這種保障方式，其基本 其基本 理念是社會(huì)成員團(tuán)結(jié)互助 理念是社會(huì)成員團(tuán)結(jié)互助。德國(guó)法定醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋 了90%以上的人口，是德國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度體系的主 體制度，由雇主和雇員雙方繳費(fèi)，政府適當(dāng)補(bǔ)貼，同 時(shí)覆蓋參保人員無(wú)收入家屬。私人保險(xiǎn)約覆蓋10% 的高收入人群。從籌資額來(lái)看，法定保險(xiǎn)占77.4%，私 人保險(xiǎn)占8.4%，其余來(lái)自稅收和個(gè)人自付。社會(huì)保險(xiǎn) 通過(guò)社會(huì)共濟(jì)方式化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，能夠形成穩(wěn)定的 資金籌集機(jī)制、費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制和第三方付費(fèi)的醫(yī)療 服務(wù)制約機(jī)制，成為多數(shù)國(guó)家的選擇。全世界建立了 醫(yī)保制度的136個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，有105個(gè)國(guó)家（地 區(qū)）以社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)作為其主體的基本醫(yī)療保障制 度。捷克等部分轉(zhuǎn)型國(guó)家也由原來(lái)的國(guó)家衛(wèi)生服務(wù) 模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保險(xiǎn)模式。其不足是隨著醫(yī)療成本 上漲，保費(fèi)隨之持續(xù)上漲?？傮w特點(diǎn)：不難但有 點(diǎn)貴。（（三 三））商業(yè)保險(xiǎn)模式 商業(yè)保險(xiǎn)模式。以美國(guó)為代表 以美國(guó)為代表, ,美國(guó)醫(yī)療 美國(guó)醫(yī)療 保障制度是一個(gè)多元化的體系 保障制度是一個(gè)多元化的體系，體現(xiàn)自由主義理念 體現(xiàn)自由主義理念 下的制度安排 下的制度安排。美國(guó)醫(yī)療保障制度由政府計(jì)劃和私 人計(jì)劃兩部分組成。政府保障計(jì)劃約覆蓋25%的人 群，主要是老年人、兒童和貧困人口；私人保險(xiǎn)計(jì)劃

覆蓋60%的人群，主要是雇主以購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)的方 式為員工提供醫(yī)療保障。這樣做的好處是政府承擔(dān) 有限責(zé)任，不足之處是由于商業(yè)保險(xiǎn)具有強(qiáng)烈的營(yíng) 利動(dòng)機(jī)，造成醫(yī)療費(fèi)用昂貴。2007年美國(guó)衛(wèi)生總費(fèi) 用占GDP的16%，人均衛(wèi)生費(fèi)用7290美元，為全球 最高，但仍有4500萬(wàn)美國(guó)人沒(méi)有任何醫(yī)療保障，而 且人均期望壽命遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家平均值。美國(guó)模式 的基本特點(diǎn)是：貴而不難。從上個(gè)世紀(jì)初開(kāi)始，多任 美國(guó)總統(tǒng)都曾把醫(yī)療保障作為競(jìng)選演講中的亮點(diǎn)，信誓旦旦要實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保，但除了羅斯福頒布了 《社會(huì)保障法》，使老人、兒童有了基本保障之外，其 他人都以失敗告終。今年3月23日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴 馬簽署醫(yī)改法案，計(jì)劃今后10年投入9400億美元，將3200萬(wàn)人納入醫(yī)保體系，將醫(yī)保覆蓋率從85% 提高到95%，接近全民醫(yī)保，被稱為美國(guó)醫(yī)保 “百年 夢(mèng)想成真”。但該法案在形成過(guò)程中經(jīng)歷了嚴(yán)酷的政 治角力和各方利益群體的纏斗，最終是奧巴馬作了 重大讓步（比如完全放棄了 “公共選擇”）才勉強(qiáng)通過(guò)。而美國(guó)社會(huì)各界對(duì)醫(yī)改法案褒貶不一，已有多個(gè)共 和黨執(zhí)政州宣布抵制；因此，其前景尚待觀察，其成 敗將對(duì)美國(guó)社會(huì)產(chǎn)生重大影響。這也提醒我們 這也提醒我們： ：醫(yī) 醫(yī) 療保障具有極強(qiáng)的剛性特征 療保障具有極強(qiáng)的剛性特征，既得利益群體一旦形 既得利益群體一旦形 成 成，想要改變十分困難 想要改變十分困難。國(guó)際醫(yī)療保障制度的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)：一是立 足國(guó)情確定基本醫(yī)療保障制度。迄今為止，沒(méi)有公 認(rèn)完美的醫(yī)保制度，每種制度都有其優(yōu)點(diǎn)，也有其 局限性。各國(guó)選擇醫(yī)療保障制度都是從國(guó)情出發(fā)，充分考慮各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、醫(yī)療資源狀況、文化 傳統(tǒng)和價(jià)值取向等方面的因素，而不是簡(jiǎn)單照搬別 國(guó)經(jīng)驗(yàn)。二是單一制度難以覆蓋全體人群，多采用 混合模式實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障的全面覆蓋，注重發(fā)揮社會(huì) 各方面的積極作用。如德國(guó)以社會(huì)保險(xiǎn)制度為主，但也有10%左右人群以商業(yè)保險(xiǎn)解決醫(yī)療保障問(wèn) 題。三是共同方向是覆蓋全體國(guó)民。醫(yī)療保障與經(jīng) 濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平密不可分，基本都是從就業(yè)人群起 步，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立相應(yīng)制度和政策，逐步 實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，并逐步對(duì)制度進(jìn)行整合，形成主體 省部長(zhǎng)筆談 SHENGBUZHANGBITAN

省部長(zhǎng)筆談 SHENGBUZHANGBITAN 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革

2010·6

省部長(zhǎng)筆談 SHENGBUZHANGBITAN

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深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革

制度和多層次保障體系。如德國(guó)1883年醫(yī)療保險(xiǎn) 制度立法后，醫(yī)療保險(xiǎn)的總?cè)丝诟采w率從實(shí)施前的 5%上升至 10%，1930 年約為 50%，1950 年約為 70%，1975年90%以上的人口進(jìn)行了法定健康保險(xiǎn) 登記，其余10%的人口多由私人保險(xiǎn)或其他健康保 險(xiǎn)覆蓋。四是政府投入的資金供需方兼顧，既有對(duì) 醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持，也考慮對(duì)個(gè)人參保的補(bǔ)助。五是制度模式基本穩(wěn)定，醫(yī)療保障制度是一項(xiàng)基本 社會(huì)政策，涉及公民對(duì)今后的預(yù)期，多數(shù)國(guó)家做到 了制度相對(duì)穩(wěn)定、方向明確，朝令夕改將使人民缺 乏對(duì)制度的基本信任。

三、我國(guó)醫(yī)療保障體系改革的歷程和 基本框架

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是十四屆三中全會(huì)以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院陸續(xù)做出一系列重大決策，積極推 進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革：1994年在江蘇鎮(zhèn)江、江 西九江開(kāi)展職工醫(yī)療保險(xiǎn)改革試點(diǎn)；1998年底開(kāi) 始在全國(guó)推行城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，實(shí) 現(xiàn)由公費(fèi)勞保醫(yī)療的單位福利制度向社會(huì)保險(xiǎn)制 度的轉(zhuǎn)軌；2003年，開(kāi)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試 點(diǎn)，2008年在全國(guó)范圍推開(kāi)；2003年、2005年分別 建立農(nóng)村和城市醫(yī)療救助制度，對(duì)低保等困難群眾 進(jìn)行救助；2007年，開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試 點(diǎn)，把學(xué)生、兒童、老人等城鎮(zhèn)非從業(yè)人員納入保障 范圍，2009年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保制度在全國(guó)全面推開(kāi)。經(jīng)過(guò)多年的改革和探索，中國(guó)特色“三縱三橫” 的醫(yī)療保障體系框架已基本形成。三縱，即城鎮(zhèn)職 工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng) 村合作醫(yī)療，分別覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)人員、城鎮(zhèn)未就業(yè) 居民和農(nóng)村居民，是基本醫(yī)療保障體系的主體部 分。“三橫”即主體層、保底層和補(bǔ)充層。3項(xiàng)基本醫(yī) 療保險(xiǎn)制度構(gòu)成了主體層；城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和社會(huì)慈 善捐助等制度對(duì)困難群眾參保和個(gè)人負(fù)擔(dān)給予幫 助，構(gòu)成保底層；對(duì)于群眾更高的、多樣化的醫(yī)療需 求，通過(guò)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和商業(yè)健康保險(xiǎn)來(lái)滿足。

中國(guó)多層次醫(yī)療保障構(gòu)成圖

這一基本框架具有鮮明的中國(guó)特色。我們要實(shí) 現(xiàn)全民醫(yī)保的目標(biāo)，必須有普惠性的制度安排，主 要體現(xiàn)在對(duì)城鄉(xiāng)居民參保的普遍補(bǔ)助和對(duì)困難群 眾的醫(yī)療救助政策；但從我國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)，我 們不可能實(shí)行完全由政府出資的“全民免費(fèi)醫(yī)療” 模式，而應(yīng)由政府、社會(huì)、家庭和個(gè)人共同承擔(dān)醫(yī)療 保障的責(zé)任?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生 體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)［2009］ 6號(hào)）明確把繳費(fèi)與 待遇享受相關(guān)聯(lián)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度作為醫(yī)療保障體 系的主體制度，通過(guò)多渠道籌集資金來(lái)購(gòu)買基本醫(yī) 療服務(wù)，符合我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、醫(yī)療服務(wù)市 場(chǎng)現(xiàn)狀，也有利于推動(dòng)醫(yī)藥衛(wèi)生體制相關(guān)改革。

四、我國(guó)基本醫(yī)療保障主要政策

城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保 險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度共同構(gòu) 成我國(guó)基本醫(yī)療保障體系，主要政策：（（一 一））城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn) 城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。1998年國(guó)務(wù)院 發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決 定》（國(guó)發(fā)［1998］44號(hào)），在全國(guó)范圍全面進(jìn)行職工 醫(yī)療保障制度改革。1．覆蓋范圍。城鎮(zhèn)所有用人單位，包括企業(yè)、機(jī) 關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位及其職 工，都要參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。隨著原勞動(dòng) 保障部對(duì)于靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、非公有制經(jīng)濟(jì) 組織參保政策的明確，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)際 上覆蓋了城鎮(zhèn)全體從業(yè)人員。截至2009年底，我國(guó) 城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)為2.2億人。

補(bǔ)充 主體 托底

特 殊 人 群

公務(wù)員 補(bǔ) 助

企業(yè)補(bǔ)充 保 險(xiǎn)

商 業(yè) 保 險(xiǎn)

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2.籌資標(biāo)準(zhǔn)。醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和職工共 同繳納。用人單位繳費(fèi)率控制在職工工資總額的 6%左右，在職職工繳費(fèi)率為本人工資的2%，退休 人員個(gè)人不繳費(fèi)。具體繳費(fèi)比例由各統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù) 實(shí)際情況確定。目前，用人單位繳費(fèi)率全國(guó)平均水平為7.37%，個(gè)人繳費(fèi)率全國(guó)平均為2％。3.統(tǒng)籌層次。原則上以地級(jí)以上行政區(qū)為統(tǒng)籌 單位，也可以縣（市）為統(tǒng)籌單位，京津滬原則上在 全市范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)籌。目前，全國(guó)多數(shù)地區(qū)為縣級(jí) 統(tǒng)籌，目前正在進(jìn)行提高統(tǒng)籌層次的工作。4.待遇支付。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金由統(tǒng) 籌基金和

個(gè)人賬戶構(gòu)成。個(gè)人賬戶主要支付門診費(fèi) 用、住院費(fèi)用中個(gè)人自付部分以及在定點(diǎn)藥店購(gòu)藥費(fèi) 用。統(tǒng)籌基金用于支付符合規(guī)定的住院醫(yī)療費(fèi)用和部 分門診大病醫(yī)療費(fèi)用，起付標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)芈毠つ昶骄?資的10%（實(shí)際在5%左右），最高支付限額（封頂 線）為當(dāng)?shù)芈毠つ昶骄べY的6倍左右。2009年，城 鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策范圍內(nèi)住院醫(yī)療費(fèi)用報(bào) 銷比例約72%，實(shí)際住院費(fèi)用支付比例約67%。（（二 二））城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn) 城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。為解決城鎮(zhèn)非從 業(yè)居民的醫(yī)療保障問(wèn)題，2007年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意 見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2007］20號(hào)）。目前，這項(xiàng)制度已在全國(guó) 全面推開(kāi)。主要政策： 1．覆蓋范圍。城鎮(zhèn)中不屬于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療 保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的學(xué)生（包括大學(xué)生）、少年兒童和 其他非從業(yè)城鎮(zhèn)居民，都可自愿參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保 險(xiǎn)。截至2009年底，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保參保人數(shù)1.8億人。2．籌資標(biāo)準(zhǔn)。由各地按照低水平起步的原則，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民家庭和財(cái)政負(fù)擔(dān)的能 力合理確定。2009年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保 人員人均籌資標(biāo)準(zhǔn)為130元。3．政府補(bǔ)助。為了引導(dǎo)和幫助廣大城鎮(zhèn)居民繳 費(fèi)參保，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行了政府補(bǔ)助的 政策。2009年政府對(duì)參保居民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為不低 于每人每年80元。4．待遇支付。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)不建立個(gè)

人賬戶，基金主要用于支付住院醫(yī)療費(fèi)用和部分門 診大病費(fèi)用。2009年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策 范圍內(nèi)住院醫(yī)療費(fèi)用支付比例約55%。此外，為解 決參保居民常見(jiàn)病、多發(fā)病的門診醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)問(wèn) 題，部分地區(qū)開(kāi)展了門診統(tǒng)籌，將普通門診醫(yī)療費(fèi) 用納入醫(yī)療保險(xiǎn)支付范圍。（（三 三））新型農(nóng)村合作醫(yī)療 新型農(nóng)村合作醫(yī)療。新農(nóng)合是以政府資助 為主、針對(duì)農(nóng)村居民的一項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。1．覆蓋范圍。所有農(nóng)村居民都可以家庭為單位 自愿參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。截至2009年底，參合 人數(shù)8.33億人。2．籌資和政府補(bǔ)助。政府對(duì)所有參合農(nóng)民給予 適當(dāng)補(bǔ)助，其中中央財(cái)政對(duì)中西部除市區(qū)以外參加 新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民每年每人補(bǔ)助40元，地方 財(cái)政的資助額不低于40元，個(gè)人繳費(fèi)20元。中央財(cái) 政對(duì)東部省份也按中西部地區(qū)一定比例給予補(bǔ)助。3．待遇標(biāo)準(zhǔn)。新農(nóng)合一般采取以縣（市）為單位 進(jìn)行統(tǒng)籌，主要補(bǔ)助參合農(nóng)民的住院醫(yī)療費(fèi)用。各 縣（市）確定支付范圍、支付標(biāo)準(zhǔn)和額度。2009年，新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例約55%。（（四

四））城鄉(xiāng)醫(yī)療救助 城鄉(xiāng)醫(yī)療救助。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助體系是我國(guó) 多層次醫(yī)療保障體系的兜底層次，包括城市醫(yī)療救 助制度和農(nóng)村醫(yī)療救助制度。由政府財(cái)政提供資 金，主要是為無(wú)力進(jìn)入基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系以及進(jìn)入 后個(gè)人無(wú)力承擔(dān)自付費(fèi)用的城鄉(xiāng)貧困人口提供幫 助，使他們能夠與其他社會(huì)成員一樣享有基本醫(yī)療 保障。社會(huì)醫(yī)療救助的對(duì)象是因病致貧的低收入者 和貧困者，資金主要由財(cái)政支持，也可以吸納社會(huì) 捐助等其他來(lái)源的資金。2009年，全年共累計(jì)資助 5650萬(wàn)人參保參合，住院救助520萬(wàn)人次，門診救 助1083萬(wàn)人次。（（五 五））基本醫(yī)療保險(xiǎn)醫(yī)療服務(wù)管理主要政策 基本醫(yī)療保險(xiǎn)醫(yī)療服務(wù)管理主要政策。醫(yī) 療保險(xiǎn)的保障功能需要通過(guò)購(gòu)買醫(yī)療服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。由于醫(yī)療服務(wù)存在高度專業(yè)性、資源相對(duì)壟斷性等 特點(diǎn)，醫(yī)患之間信息不對(duì)稱，不能實(shí)現(xiàn)完全充分的 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。因此，醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)控制醫(yī)療 費(fèi)用的責(zé)任，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)行為進(jìn)行有效管理

省部長(zhǎng)筆談 SHENGBUZHANGBITAN

省部長(zhǎng)筆談 SHENGBUZHANGBITAN 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革

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省部長(zhǎng)筆談 SHENGBUZHANGBITAN

省部長(zhǎng)筆談 SHENGBUZHANGBITAN

深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革

和引導(dǎo)，主要管理手段是三個(gè)目錄、兩個(gè)定點(diǎn)、一個(gè) 結(jié)算辦法，簡(jiǎn)稱“三二一”。1．服務(wù)

項(xiàng)目管理。通過(guò)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和辦法，確定基本醫(yī)療保險(xiǎn)可以支付的醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目范圍。主要包括基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄、診療項(xiàng)目、醫(yī)療 服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)稱“3個(gè)目錄”。參保人員在“3個(gè) 目錄”規(guī)定范圍內(nèi)發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用，由基本醫(yī)療保 險(xiǎn)基金按規(guī)定支付。2．就醫(yī)管理。城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行定點(diǎn)醫(yī)療 機(jī)構(gòu)和定點(diǎn)藥店管理。醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)同定點(diǎn)機(jī) 構(gòu)簽訂協(xié)議，明確各自的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。參保人 員在定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)發(fā)生的費(fèi)用，按基本醫(yī)療保 險(xiǎn)規(guī)定支付。參保人員可以選擇若干包括社區(qū)、基層 醫(yī)療機(jī)構(gòu)在內(nèi)的定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)、購(gòu)藥，也可以持 處方在若干定點(diǎn)藥店購(gòu)藥。目前，全國(guó)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu) 8.36萬(wàn)家，其中基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)占76%，定點(diǎn)零售藥店 9.63萬(wàn)家。多數(shù)統(tǒng)籌地區(qū)實(shí)現(xiàn)了住院醫(yī)療費(fèi)用由醫(yī)保 經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)直接結(jié)算，個(gè)人只負(fù)擔(dān)自 付醫(yī)療費(fèi)用，但異地就醫(yī)墊付問(wèn)題還比較普遍。3．結(jié)算管理。醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算方式是指醫(yī)療保險(xiǎn) 費(fèi)用撥付的方式和流向，不同的支付方式與標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn) 生不同的激勵(lì)機(jī)制。目前各地實(shí)行按服務(wù)項(xiàng)目付 費(fèi)、按服務(wù)單元付費(fèi)、按人頭付費(fèi)、總額預(yù)付制、按 病種付費(fèi)等多種結(jié)算方式。從醫(yī)療保險(xiǎn)結(jié)算的發(fā)展 趨勢(shì)看，由單一的結(jié)算方式向復(fù)合式結(jié)算方式轉(zhuǎn) 變，如門診和住院通常采取不同的結(jié)算方式；由以 按服務(wù)項(xiàng)目付費(fèi)為代表的后付制向預(yù)付制轉(zhuǎn)變，越 來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)選擇按病種付費(fèi)、按人頭付費(fèi) 等，有助于調(diào)動(dòng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)生主動(dòng)控制醫(yī)療費(fèi)用 的積極性。

五、我國(guó)基本醫(yī)療保障制度存在的主要

問(wèn)題

我國(guó)的基本醫(yī)療保障制度改革采取漸進(jìn)方式，從部分人群開(kāi)始設(shè)計(jì)制度，逐步推進(jìn)，本身帶有很 強(qiáng)的階段性和試驗(yàn)性，需要在實(shí)踐中不斷探索完

善，不可避免存在一些局限。（（一 一））保障水平總體不高 保障水平總體不高，人群待遇差距較大 人群待遇差距較大。一是醫(yī)療保險(xiǎn)雖然從制度上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但仍有 1億多人沒(méi)有納入醫(yī)保體系，得不到基本醫(yī)療保 障。二是籌資和保障水平總體不高，部分重病患者 參保后個(gè)人負(fù)擔(dān)仍然較重。醫(yī)療保障范圍以住院為 主，常見(jiàn)病、多發(fā)病的門診醫(yī)療費(fèi)用統(tǒng)籌正在推進(jìn) 過(guò)程中。三是城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間保障水平不均衡，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合待遇明顯低于城鎮(zhèn)職工醫(yī) 保，中西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)待遇水平落差較 大。以上3點(diǎn)表明公平性尚有欠缺。四是多層次醫(yī) 療保障制度不健全，只有部分人群有補(bǔ)充保險(xiǎn)，商 業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品與基本醫(yī)療保障銜接不夠，醫(yī)療救助的 能力也很有限，家庭因病致貧的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。（（二 二））適應(yīng)流動(dòng)性方面不足 適應(yīng)流動(dòng)性方面不足。一是醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移 接續(xù)困難。城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)分屬不同部門管理，參保人員在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間流動(dòng)以及身份發(fā)生 變化時(shí)，醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。二是異地就醫(yī)問(wèn) 題突出，特別是部分異地安置退休人員反映就醫(yī)報(bào) 銷不便，需要墊付醫(yī)藥費(fèi)用，一些退休人員要求享 受居住地醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。（（三 三））保證可持續(xù)性方面不足 保證可持續(xù)性方面不足。一是統(tǒng)籌層次不 高。目前仍然以縣級(jí)統(tǒng)籌為主，共濟(jì)性不強(qiáng)，基金抗 風(fēng)險(xiǎn)能力較差，同時(shí)也造成了大量異地就醫(yī)。二是 醫(yī)藥費(fèi)用成本控制機(jī)制未完全建立。按照醫(yī)改要 求，醫(yī)療保障對(duì)醫(yī)療服務(wù)的監(jiān)督和制約作用需要進(jìn) 一步發(fā)揮。三是經(jīng)辦服務(wù)能力不適應(yīng)事業(yè)的快速發(fā) 展。各地醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)普遍存在人員編制、經(jīng) 費(fèi)不足的問(wèn)題。還有不少地區(qū)信息化水平低，管理 手段落后。

六、我國(guó)醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展的展望

黨的十七大已經(jīng)確定了2020年覆蓋城鄉(xiāng)居民 的社會(huì)保障體系基本建立的宏偉目標(biāo)。按照中央的 要求，近期醫(yī)療保障工作的基本思路是：堅(jiān)持“廣覆 蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的基本方針，加快建立

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和完善以基本醫(yī)療保障為主體，其他多種形式補(bǔ)充 醫(yī)療和商業(yè)健康保險(xiǎn)為補(bǔ)充，覆蓋城鄉(xiāng)居民的多層 次醫(yī)療保障體系，逐步實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療保 障。當(dāng)前重點(diǎn)是加快完善城鎮(zhèn)

職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民 醫(yī)保、新農(nóng)合和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助4項(xiàng)制度，從重點(diǎn)保 大病起步，逐步向門診小病延伸，不斷提高保障標(biāo) 準(zhǔn)，并做好制度之間的銜接。（（一 一））擴(kuò)大覆蓋面 擴(kuò)大覆蓋面，盡快實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保的目標(biāo) 盡快實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保的目標(biāo)。主要措施：一是全面解決歷史遺留問(wèn)題。在將關(guān)閉 破產(chǎn)國(guó)有企業(yè)退休人員全部納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的 基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取2010年統(tǒng)籌解決其他關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè) 退休人員和困難企業(yè)職工參保問(wèn)題。二是推進(jìn)大學(xué) 生參保。將新入學(xué)大學(xué)生全部納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)保，已經(jīng)參加商業(yè)保險(xiǎn)的大學(xué)生做好銜接，保障其基本 醫(yī)療。三是加大推進(jìn)靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等參保 力度，落實(shí)選擇參保政策，提高參保率。四是新農(nóng)合 參合率繼續(xù)保持較高水平。同時(shí)，按照全民醫(yī)保的 目標(biāo)，探索建立引導(dǎo)各類人員長(zhǎng)期參保的機(jī)制，減 少有病參保、無(wú)病退保的“逆向選擇”。（（二

二））提高并均衡醫(yī)療保障待遇水平提高并均衡醫(yī)療保障待遇水平，保障人民 保障人民 群眾基本醫(yī)療 群眾基本醫(yī)療。主要措施：一是提高封頂線。2010 年所有統(tǒng)籌地區(qū)城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新 農(nóng)合統(tǒng)籌基金最高支付限額分別提高到當(dāng)?shù)芈毠?年平均工資、居民可支配收入和全國(guó)農(nóng)民人均純收 入的6倍以上，今后隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，繼續(xù)提高。二是提高住院醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷比例。2010年城鎮(zhèn)居民 醫(yī)保和新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用報(bào)銷比例達(dá)到 60%以上，職工醫(yī)保政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用報(bào)銷比例 也要有所提高。同時(shí)，考慮均衡職工醫(yī)保、居民醫(yī)保 和新農(nóng)合的待遇水平，不斷縮小差距，促進(jìn)社會(huì)公平。三是進(jìn)一步降低大病、重病患者個(gè)人負(fù)擔(dān)。在規(guī) 范相應(yīng)的治療指南和疾病治療服務(wù)包的基礎(chǔ)上，逐 步探索解決白血病、先天性心臟病等兒童重大疾病 患者個(gè)人負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。四是拓寬保障范圍。2010年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保門診統(tǒng)籌擴(kuò)大到60%的統(tǒng)籌 地區(qū)，新農(nóng)合門診統(tǒng)籌達(dá)到50%（力爭(zhēng)達(dá)到60%）的 統(tǒng)籌地區(qū)，爭(zhēng)取用2-3年時(shí)間在全國(guó)全面推開(kāi)，逐

步解決人民群眾常見(jiàn)病、多發(fā)病的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)問(wèn) 題。五是加大醫(yī)療救助力度。在資助城鄉(xiāng)所有低保 對(duì)象、五保戶參保的基礎(chǔ)上，對(duì)其經(jīng)醫(yī)保報(bào)銷后仍 難以負(fù)擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)用給予補(bǔ)助。逐步開(kāi)展門診救 助，取消住院救助病種限制。探索開(kāi)展重特大疾病 救助辦法。（（三

三））加強(qiáng)醫(yī)療保險(xiǎn)管理 加強(qiáng)醫(yī)療保險(xiǎn)管理，提高基金使用效率 提高基金使用效率。主要措施：一是從2010年開(kāi)始編制包括醫(yī)療保險(xiǎn) 在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算，使基金管理更加科學(xué)、規(guī)范?；鸾Y(jié)余較多的地區(qū)，通過(guò)編制 “赤字預(yù)算”等辦法，擴(kuò)大覆蓋面，提高待遇水平，限期釋放過(guò)多的結(jié)余。二是提高醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，2011年基本實(shí)現(xiàn)市級(jí) 統(tǒng)籌，增強(qiáng)基金共濟(jì)能力。參保人數(shù)較少、共濟(jì)能力 差的省區(qū)，逐步探索實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。三是加強(qiáng)醫(yī)療 服務(wù)管理，推行定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)分級(jí)管理等制度，充 分發(fā)揮醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)醫(yī)療服務(wù)的監(jiān)督和制約作用。四 是改進(jìn)支付方式，推行按人頭付費(fèi)、按病種付費(fèi)、總 額預(yù)付等，2010年選擇部分臨床路徑明確的疾病 進(jìn)行試點(diǎn)，逐步在有條件的地區(qū)推廣。（（四 四））改進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù) 改進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)，方便參保群眾 方便參保群眾。主要 措施：一是推行直接結(jié)算，減少個(gè)人墊付醫(yī)藥費(fèi)用，著力解決參保人員“跑腿”和“墊支”問(wèn)題。以“一卡 通”為重點(diǎn)，完善醫(yī)療保險(xiǎn)信息系統(tǒng)。2010年80% 的統(tǒng)籌地區(qū)實(shí)現(xiàn)醫(yī)療費(fèi)用醫(yī)保機(jī)構(gòu)與醫(yī)院直接結(jié) 算，個(gè)人不墊付醫(yī)藥費(fèi)用。二是以異地安置退休人 員為重點(diǎn)，改進(jìn)異地就醫(yī)結(jié)算管理服務(wù)。通過(guò)提高 統(tǒng)籌層次，減少異地就醫(yī)人數(shù)；推進(jìn)省內(nèi)聯(lián)網(wǎng)結(jié)算，盡快實(shí)現(xiàn)同省跨城市異地就醫(yī)直接結(jié)算；探索建立 區(qū)域經(jīng)辦機(jī)構(gòu)協(xié)作機(jī)制，逐步解決參保人員跨省異 地就醫(yī)結(jié)算問(wèn)題。三是做好基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移 接續(xù)工作，做到手續(xù)簡(jiǎn)便、流程規(guī)范、數(shù)據(jù)共享，方 便廣大參保人員接續(xù)基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系和享受待 遇。四是充分利用社會(huì)資源，探索委托具有資質(zhì)的 商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等提供醫(yī)療保障服務(wù)，最大限度方便 參保人員。(作者系人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng))

責(zé)任編輯： 曹 鑫

省部長(zhǎng)筆談 SHENGBUZHANGBITAN 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革

第三篇：公證改革與發(fā)展調(diào)查報(bào)告

我國(guó)現(xiàn)行的公證制度，產(chǎn)生的時(shí)間較短，發(fā)展很慢，不完善之處很多，公證界始終也沒(méi)有停止過(guò)對(duì)公證改革的探討，改革了十多年，但收效甚微，幾乎仍是原地不動(dòng)。究其原因，是因?yàn)槲覀儧](méi)有明確的目標(biāo)，沒(méi)有明確的發(fā)展方向。我們的發(fā)展只不過(guò)是被動(dòng)的隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展罷了。

找出一條適合我國(guó)國(guó)情，具有中國(guó)特色的公證體制，是當(dāng)前公證界必須解決的首要問(wèn)題，要解決這一問(wèn)題就要了解我國(guó)的基本國(guó)情，研究我國(guó)公證發(fā)展的歷史;研究我國(guó)的風(fēng)土人情，研究人們的法制觀念，公證意識(shí)。唯有如此才能找出一條真正適合我國(guó)發(fā)展的道路來(lái)。

公證發(fā)展的歷史背景

我國(guó)歷史悠久，長(zhǎng)期深受君主專政統(tǒng)制的影響，人們法治思想相對(duì)較弱，人們潛在的意識(shí)形態(tài)里，官本位思想較濃重，崇尚的是“權(quán)”，優(yōu)其是公權(quán)，直至今日依然如此，人們對(duì)公權(quán)的向往和追求，是中國(guó)人傳統(tǒng)的意識(shí)，本能的反應(yīng)，無(wú)論外界的影響如何，一定時(shí)期內(nèi)也很難改變，這種對(duì)公權(quán)崇尚也為公證的存在創(chuàng)造了有利的條件。

在我國(guó)的歷史上也早就有了“公證”。據(jù)西安出土的鼎上記載，西周，歷王年間，某人買地邀請(qǐng)幾位大夫作為“公證人”證明買地這一事實(shí)，并鑄鼎以記之，鼎上詳細(xì)記錄了，買賣雙方當(dāng)事人，宗地的位置、大小、價(jià)值、證明人等，這個(gè)鼎上的記載與我們今天的公證書非常相似，這也是典型的以公權(quán)的形式證明民事活動(dòng)的方式，可見(jiàn)，此時(shí)“公證”已經(jīng)行成了，這比羅馬要早近千年，有人說(shuō)“公證”一詞源于羅馬，也許有可能，要說(shuō)公證源于羅馬，可就錯(cuò)了，只不過(guò)是我國(guó)歷史上均是“諸法合體”，沒(méi)有劃分部門法，沒(méi)有提出“公證”這一法律概念，沒(méi)有文字化罷了，然而，這并不能否定我國(guó)歷史上公證的存在。再如，我國(guó)歷史上無(wú)論是奴隸社會(huì)還是封建社會(huì)，對(duì)耕牛的保護(hù)均可見(jiàn)諸于律文當(dāng)中，無(wú)一例外的是，在交易過(guò)程中，必須要蓋有“官印”來(lái)證明之，這個(gè)蓋印的官員，也類似于今天的公證員吧!這種做法一直延續(xù)到現(xiàn)在，今天的“牛行事”便是由此演變而來(lái)，從某種意義上說(shuō)這種方式就是公證的活文物了。由此看來(lái)我國(guó)的公證也源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，在研究公證改革時(shí)不要總是把眼光放在國(guó)外，什么德國(guó)、法國(guó)、意大利，他們的風(fēng)土人情，思想意識(shí)，法律理念，與國(guó)人截然不同。他們的公證制度，公證體制也必然不適合我國(guó)國(guó)情。我們只有認(rèn)真研究我國(guó)的基本國(guó)情，量體裁衣，才能找出一條適合我們發(fā)展的道路來(lái)。

我國(guó)歷史上的“公證”是利用公權(quán)來(lái)加以證明的，這取決于人們思想上對(duì)公權(quán)的追求，因此公證機(jī)構(gòu)絕不能私有化，是符合我國(guó)現(xiàn)狀的。

公證的價(jià)值取向

公證的價(jià)值取向也就是說(shuō)我們利用公證來(lái)謀取哪方面的利益，在哪些方面發(fā)揮作用，用他來(lái)為我們做什么，其實(shí)公證的價(jià)值取向無(wú)非兩種，一種是經(jīng)濟(jì)效益，一種是社會(huì)效益。如果我們追求前者，即以經(jīng)濟(jì)效益為主或僅僅為了經(jīng)濟(jì)效益。那么，就將公證推向市場(chǎng)，將公證企業(yè)化，也無(wú)可厚非。社會(huì)發(fā)展到今天，人們都能清楚的看到經(jīng)濟(jì)實(shí)體經(jīng)營(yíng)最好的方式，無(wú)外乎股份制、合伙制、私有制，這些方式將更有利于效益最大化，有利于爭(zhēng)取更多的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也將給他的員工們帶來(lái)更多的經(jīng)濟(jì)實(shí)惠。從經(jīng)濟(jì)效講，似乎也是調(diào)動(dòng)公證人員積極性的最有效的手段，壟斷行業(yè)，一夜之間，造就一批百萬(wàn)富翁(公證員)是沒(méi)有多大問(wèn)題的，從單純經(jīng)濟(jì)效益角度上出發(fā)，也沒(méi)有哪位公證員會(huì)提出反對(duì)，人為財(cái)死嗎，這也是人的本性。然而這樣的后果會(huì)呢，什么公信力、公證質(zhì)量、公證形象將全部被利所掩蓋了，古人所云，“見(jiàn)利忘義”，便是這個(gè)道理了?？梢?jiàn)，以公證來(lái)謀取經(jīng)濟(jì)利益，是不可取的，借助國(guó)家賦予的權(quán)力，來(lái)謀取私利，這顯然也是不公平的。

只追求經(jīng)濟(jì)利益，已經(jīng)給我們這個(gè)發(fā)展中國(guó)家，帶來(lái)了很多的負(fù)面影響，帶來(lái)了很多的社會(huì)問(wèn)題。決策者也早已看出了這一問(wèn)題，“一手抓經(jīng)濟(jì)，一手抓文明，兩手都要抓，兩手都要硬”正是在這種情況下提出的。君不見(jiàn)，“以德治國(guó)”，“構(gòu)建和諧社會(huì)”的治國(guó)方針正在深入貫徹。從北京奧運(yùn)會(huì)也可以看到，我們泱泱大國(guó)，孔孟之鄉(xiāng)，禮儀之幫，我們悠久的人文文化，數(shù)千年的文明，再現(xiàn)了我中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，這是民族的精髓，一個(gè)優(yōu)秀的民族絕不會(huì)丟掉他的優(yōu)良傳統(tǒng)，這也是成就大國(guó)、強(qiáng)國(guó)的先決條件，而這些優(yōu)良傳統(tǒng)是要靠一部分人，有組織的去秉承，去發(fā)揚(yáng)，去光大，我們公證責(zé)無(wú)旁待。

公證的目的之一是為了預(yù)防糾紛，穩(wěn)定社會(huì)，達(dá)到一個(gè)“和”的目的，這與我國(guó)的傳統(tǒng)，孔孟思想，構(gòu)建和諧社會(huì)如出一轍，一脈相承，公證利用其監(jiān)督、預(yù)防的功能，對(duì)于維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，具有不可替代的作用，同時(shí)，公證以其溝通、服務(wù)的功能對(duì)于傳承民族文化和優(yōu)良傳統(tǒng)也不容忽視。因此公證對(duì)于傳承我國(guó)人文文化，構(gòu)建精神文明，構(gòu)建和諧社會(huì)，具有得天獨(dú)厚的條件，公證也必將成為精神文明建設(shè)，構(gòu)建和諧社會(huì)不可或缺的部門，這也就是我們公證的社會(huì)效益的體現(xiàn)。

社會(huì)的文明程度也制約著國(guó)家的發(fā)展，不文明，不和諧的社會(huì)也絕不能成為強(qiáng)國(guó)，要成就強(qiáng)國(guó)、大國(guó)夢(mèng)，公證就要勇?lián)鷤鞒形拿鞯氖姑？梢?jiàn)，公證的社會(huì)效益大有可為，且勢(shì)在必為。

我們研究了我國(guó)的基本原國(guó)情，明確了公證的作用和他的使命后。不難得出這樣一個(gè)結(jié)論，在社會(huì)主義初級(jí)階段，我們的公證形式只能是公有制形式(行政體制)，不能將公證私有化，也不能將公證市場(chǎng)化，公證只能是代表國(guó)家行使公證權(quán)，這一權(quán)利力，直接關(guān)乎國(guó)家的形象，不能授予任何帶有私有性質(zhì)的組織和部門，否則他的社會(huì)效益就會(huì)被削弱退變，甚至?xí)愠芍\取經(jīng)濟(jì)利益的手段。

公證的“公有制”，是公證的內(nèi)在形式，有了內(nèi)在形式，還要有外在形式，那就是公證的“體”，即以何利形式存在。我們公證體制改革這么多年，“體”幾乎沒(méi)有任何改變，這也是我們改革的未果的關(guān)鍵所在，從目前來(lái)看，制約和束縛公證機(jī)構(gòu)發(fā)展的，就是這個(gè)“體”的問(wèn)題，體制不清，權(quán)責(zé)不明，公證機(jī)關(guān)的主管機(jī)關(guān)是誰(shuí)?他享有哪些權(quán)利，應(yīng)盡哪些義務(wù)?職責(zé)何在?獨(dú)立的公證機(jī)關(guān)應(yīng)享有哪些權(quán)利?不能獨(dú)立該項(xiàng)怎么辦?主管機(jī)關(guān)濫用權(quán)利橫加干涉公證權(quán)構(gòu)內(nèi)務(wù)怎么辦?如果因此出了事將由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任?地方司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)具體是哪些?如此種種，均不明確，而且大多數(shù)各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)都是把公證機(jī)構(gòu)當(dāng)作自己的科室來(lái)對(duì)待，直接或間接地?fù)挝湛刂乒C機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物。他們對(duì)從公證機(jī)構(gòu)取得利益的需求，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)公證改革的需求，一旦兩者出現(xiàn)矛盾，他們便毫不猶豫的拋棄改革而謀取利益，我們一次次的改革都成一紙空文，便理所當(dāng)然了，更奇怪的是，他們只享有種種權(quán)利卻無(wú)須承擔(dān)任何責(zé)任。試問(wèn)，在這樣的情況下，公證機(jī)構(gòu)能改變什么，又能革掉什么?

針對(duì)這一問(wèn)題我認(rèn)為，既然，公證機(jī)構(gòu)沒(méi)有上下級(jí)之別，哪為什么要?jiǎng)澐质?、地、縣三個(gè)級(jí)別呢，矛盾呀!冠個(gè)名又有何意義，形式而已，實(shí)屬?zèng)]有必要啊，婆婆越多越不利于公證的發(fā)展，可否將公證機(jī)構(gòu)全部上劃為省級(jí)，由省司法行政機(jī)關(guān)和省公證協(xié)會(huì)統(tǒng)一管理、指導(dǎo)，全國(guó)公證機(jī)構(gòu)一體化。地縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)公證機(jī)構(gòu)不享有任何權(quán)利(實(shí)際上地縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)也沒(méi)有能力指導(dǎo)公證機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù))，不得干涉公證機(jī)構(gòu)的任何事務(wù)。以便公證機(jī)構(gòu)擺脫地方司法行政機(jī)關(guān)的束縛。同時(shí)完善省級(jí)對(duì)公證機(jī)構(gòu)的管理和指導(dǎo)方法辦法。明確各方的權(quán)利義務(wù)，明確責(zé)任范圍，這樣的“體”對(duì)公證來(lái)說(shuō)，如魚得水，一定會(huì)發(fā)展很快，這樣也與我們公證協(xié)會(huì)的體系相一致。誠(chéng)如是，則公證也應(yīng)具有如下幾個(gè)特征。

一、公證隊(duì)伍精英化

業(yè)內(nèi)曾有人揚(yáng)言：“辦理公證只要有中學(xué)文化就足夠了，不就是出具一份公證書嗎，太簡(jiǎn)單了”。我想，說(shuō)這話的人對(duì)公證根本就不了解，是的，僅僅出一份公證書并不難，然而對(duì)一個(gè)公證事項(xiàng)，是否合法，能否給予公證，該出具何種公證這就需要一定技巧和相當(dāng)高的法律知識(shí)作為基礎(chǔ)，否則，就有可能出錯(cuò)。現(xiàn)在已不是以前，錯(cuò)了無(wú)所謂，很少有人投訴，而現(xiàn)在人們的法律意識(shí)普遍提高了，只要有一點(diǎn)不適當(dāng)，都有可能當(dāng)被告。實(shí)際操作當(dāng)中，業(yè)務(wù)水平越高的公證員，越謹(jǐn)慎，拒辦率越高。而那些業(yè)務(wù)不高的公證員，卻什么事都敢辦，無(wú)知者無(wú)畏啊!投訴多了，就麻木了，投訴在他們看來(lái)，只是運(yùn)氣不好，沒(méi)遇到好人罷了。象這樣的公證員焉能提高公證質(zhì)量。

公證法中規(guī)定公證員從通過(guò)司法考試中錄用，這無(wú)疑是正確的，但第十九條的規(guī)定卻大大降低了門檻，又留了一個(gè)不小的后門，到目前為止，該進(jìn)的都已經(jīng)進(jìn)來(lái)了吧!這個(gè)后門還是關(guān)上為好。

大家都知到木桶效應(yīng)，那個(gè)最低的木板才是決定水平高低的關(guān)鍵，這個(gè)后門(最低的木板)在一定程度上也將影響公證隊(duì)伍素質(zhì)的重要因素，因此我們呼吁盡快關(guān)閉這個(gè)后門，有真本事你就考進(jìn)來(lái)。

未來(lái)的公證員，都必須且應(yīng)當(dāng)是法律專家;應(yīng)具有很高的法律水平和熟練技巧，應(yīng)具有謹(jǐn)慎的態(tài)度，個(gè)個(gè)都是精英。才能確保公證質(zhì)量和公信力。基于此，我們應(yīng)當(dāng)有步驟，有計(jì)劃地將不合格、不能勝任公證工作的公證員或者通過(guò)非法途徑騙取公證員資金格人員分離出去?！皩⒃诰辉趶V”，應(yīng)本著寧缺勿濫的原則，從整體上提高公證隊(duì)伍的素質(zhì)。同時(shí)在法律上提高公證員的法律地位，實(shí)行高薪養(yǎng)廉，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任與利益成正比。以利形成良性循環(huán)。否則有可能出現(xiàn)后繼無(wú)人，事實(shí)上，近年來(lái)我們公證隊(duì)伍已呈下降趨勢(shì)。

二、法定化

公證既然是以社會(huì)效益為本，公證的作用也越來(lái)越顯得重要，那么，就應(yīng)當(dāng)在法律中規(guī)定一定的事項(xiàng)必須公證，如對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的處置，國(guó)家機(jī)關(guān)，國(guó)有企事業(yè)單位，重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，及招標(biāo)，拍賣等，對(duì)這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行法定，必須公證，更能體現(xiàn)這些機(jī)關(guān)行為的公平、公證性，也有利于遏制暗箱操作，走形式，走過(guò)場(chǎng)等違紀(jì)行為，也能預(yù)防貪污、受賄等到腐敗行為的發(fā)生。

為什么總是有那么多的貪官，這在很大程度，是因?yàn)閷?duì)他們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中，缺乏監(jiān)督造成的，對(duì)這些活動(dòng)法定公證的同時(shí)。也填補(bǔ)了國(guó)家對(duì)這個(gè)領(lǐng)域監(jiān)督的空白。

三、獨(dú)立化

公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完全獨(dú)立于政府之外，才能不受干涉地行使公證權(quán)，如前所述公證機(jī)構(gòu)全部上劃，獨(dú)立于地方之外(類似于法院、檢察院)，這對(duì)于公證機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使公證權(quán)，提高公證質(zhì)量、提高公信力是非常有利的，如對(duì)政府某些經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)督公證時(shí)，公證員可以不再擔(dān)心個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的可能對(duì)自己不利的行為，不被其左右，依法監(jiān)督，從而真正達(dá)到公平、公正。

公證的獨(dú)立遠(yuǎn)非僅僅是脫離了當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)的干預(yù)，更重要的是體制上的獨(dú)立。成為名符其實(shí)獨(dú)立的公證機(jī)構(gòu)，也只有這樣才能夠真正不受任何干預(yù)的行使公證職權(quán)，才能更好的服務(wù)于人民，也才能更進(jìn)一步推進(jìn)民主的進(jìn)程，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)的有序性。

公證的性質(zhì)

一、國(guó)有性

即公證只能是國(guó)家所有，不能私有化，這是由公證的本性的決定的，公證的任務(wù)之一是維護(hù)法律的正確實(shí)施，他不是單純的維護(hù)申請(qǐng)人的利益，而是以“公正人”的身份出現(xiàn)，依法律為準(zhǔn)繩，兼顧各方的利益，優(yōu)以國(guó)家利益和社會(huì)利益為重。如，違背社會(huì)公德的行為、規(guī)避國(guó)家利益的行為，將不予公證。國(guó)有更能體現(xiàn)公證的公正性，否則其公正性，就值得懷疑。

二、社會(huì)效益性

公證是隨著社會(huì)的發(fā)展，是為了滿足社會(huì)的需求而產(chǎn)生的，具有一定的公益性和社會(huì)性，他從一開(kāi)始產(chǎn)生便是為了服務(wù)于社會(huì)各方面的需求，這也正覯和了我們公證的服務(wù)、溝通、監(jiān)督的職能，因此他從產(chǎn)生到現(xiàn)在都不是經(jīng)濟(jì)主體，而是狹義的社會(huì)主體，公證不是為了謀取經(jīng)濟(jì)利益的機(jī)構(gòu)，而是服務(wù)社會(huì)的公益性的組織。這是公證的本質(zhì)屬性。如果把這種公益性的社會(huì)需求，壟斷后，變成謀取經(jīng)濟(jì)利益的手段，那就會(huì)變性，就會(huì)帶來(lái)很多不利的社會(huì)效應(yīng)。

三、公平、公正性

公平、公正即處理事情合情、合理，正直，沒(méi)有偏私，不偏袒哪一方。這是公證的基本要求，是公證存在的前提，也是公證的天職，這是公證固有的性質(zhì)。

四、預(yù)防性

眾所周知，公證的預(yù)防性，他的作用便是防范于未然，未雨綢繆，從而減少訴訟，降低社會(huì)成本，防止糾紛的發(fā)生，防止矛盾產(chǎn)生，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和有序進(jìn)行，促進(jìn)社會(huì)的和諧。例如，經(jīng)過(guò)公證的民間借貸合同百分之九十九都能履行完畢，而未經(jīng)過(guò)公證的民間借貸合同完全履行的連百分之六十都達(dá)不到。由此可見(jiàn)公證的預(yù)防性非同一般。試想，如果將國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，列為法定公證，還會(huì)有那么多的貪官污吏嗎?可見(jiàn)公證還具有預(yù)防貪污、受賄等犯罪行為發(fā)生的作用。

綜上所述，在現(xiàn)階段我國(guó)的公證形式，應(yīng)當(dāng)是公有制，行政主體，相對(duì)獨(dú)立于政府之外的體制，公證隊(duì)伍應(yīng)是精英化，公證業(yè)務(wù)法定化，公證機(jī)構(gòu)一體化，以謀求社會(huì)效益最大化為已任。我們?cè)谶M(jìn)行公證改革時(shí)，請(qǐng)不要忘記公證的社會(huì)屬性，不要忘記公證的社會(huì)本位、不要忘記公證的功能。也不能只顧部門利益，而不顧國(guó)家利益和社會(huì)利益，不為利所驅(qū)使。應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到公證不僅僅能取得經(jīng)濟(jì)利益還能維護(hù)法律的正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)秩序，更重要的是促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)程，促進(jìn)社會(huì)文明和諧，傳承民族精神、弘揚(yáng)祖國(guó)優(yōu)良傳統(tǒng)。這才是我們公證所應(yīng)承擔(dān)的使命。讓我們?yōu)檫@一神圣使命而奮斗吧！

第四篇：我國(guó)房地產(chǎn)制度改革與市場(chǎng)發(fā)展的歷程

中國(guó)房?jī)r(jià)不是單一的房地產(chǎn)市場(chǎng)的問(wèn)題 是整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)要變革

我國(guó)改革開(kāi)放之后房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展壯大，主要得益于兩大制度改革：一是城鎮(zhèn)住房制度改革，簡(jiǎn)稱住房制度改革或者房改；二是城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度改革，簡(jiǎn)稱土地使用制度改革。通過(guò)上述兩大制度改革，主要形成了土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，新建商品房買賣市場(chǎng)，存量房（也稱二手房）買賣和租賃市場(chǎng)，房地產(chǎn)抵押以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、估價(jià)、經(jīng)紀(jì)、物業(yè)管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也很活躍；房地產(chǎn)不僅是基本的生產(chǎn)要素或者生活資料，而且成了家庭財(cái)產(chǎn)的重要部分，既是一種商品，也是一種資產(chǎn)，甚至是投資、投機(jī)的主要對(duì)象；房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)模越來(lái)越大，其發(fā)展變化不僅影響金融安全和社會(huì)穩(wěn)定，而且影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行，政府一方面要培育和發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)，一方面又要調(diào)控和駕馭房地產(chǎn)市場(chǎng)。

第一節(jié) 我國(guó)房地產(chǎn)制度改革與市場(chǎng)發(fā)展的歷程

回顧改革開(kāi)放30年來(lái)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展變化，大致可分為以下5個(gè)時(shí)期：一是初步形成時(shí)期（1978~1991年），二是房地產(chǎn)過(guò)熱時(shí)期（1992~1993年），三是市場(chǎng)調(diào)整時(shí)期（1994~1997年），四是培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)時(shí)期（1998~2002年），五是宏觀調(diào)控時(shí)期（2003~2007年）。

一、初步形成時(shí)期（1978~1991年）

1978年之前的二十多年中，我國(guó)幾乎沒(méi)有房地產(chǎn)市場(chǎng)，沒(méi)有房地產(chǎn)業(yè)，只有建筑業(yè)。1978~1991年，隨著住房制度改革和土地使用制度改革的啟動(dòng)與推進(jìn)，房屋和土地既是產(chǎn)品和資源，又是商品和資產(chǎn)的認(rèn)識(shí)由淺入深，房地產(chǎn)價(jià)值逐漸顯化，房地產(chǎn)市場(chǎng)初步形成。

1．住房制度改革的啟動(dòng)與推進(jìn)

改革開(kāi)放之前，城鎮(zhèn)住房主要由國(guó)家投資建設(shè)；建好的住房不出售，主要是通過(guò)職工所在單位，按照工齡、職務(wù)、學(xué)歷等打分排隊(duì)進(jìn)行分配；對(duì)于分配后的住房，只收取象征性的、近乎無(wú)償使用的低租金。這種住房制度通常被概括為“國(guó)家統(tǒng)包住房投資建設(shè)，以實(shí)物形式向職工分配并近乎無(wú)償使用的福利性住房制度”。在上述住房制度下，不僅住房建設(shè)投資“有去無(wú)回”，不能循環(huán)和周轉(zhuǎn)，而且收取的低租金不夠支付住房的日常維修和管理費(fèi)用，住房建設(shè)以及維修和管理成了國(guó)家的沉重包袱，職工對(duì)住房形成“等、靠、要”的觀念，抑制了個(gè)人對(duì)住房的投入，城鎮(zhèn)住房緊張問(wèn)題日益突出。到1978年，城鎮(zhèn)人均居住面積由1949年的 4.5m2下降到了3.6m2，缺房戶869萬(wàn)戶，占當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)總戶數(shù)的47.5%。

“文化大革命”結(jié)束之后，改善人民居住條件的問(wèn)題開(kāi)始引起中共中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。1978年9月，鄧小平提出：解決住宅問(wèn)題能不能路子寬些，比如允許私人建房或者私建公助，分期付款，把個(gè)人手中的錢動(dòng)員出來(lái)，國(guó)家解決材料，這方面潛力不小。1980年4月，鄧小平在關(guān)于建筑業(yè)和住宅問(wèn)題的談話中，指出了城鎮(zhèn)住房體制的基本走向。鄧小平的講話打破了傳統(tǒng)的住房公有制、福利制觀點(diǎn)，描繪出了住房新制度的基本藍(lán)圖。1980年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)《全國(guó)基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》中正式提出實(shí)行住房商品化政策，準(zhǔn)許私人建房、買房、擁有自己的住宅，不僅新建住宅可以出售，現(xiàn)有住宅也可以出售。從此，拉開(kāi)了住房制度改革的序幕。

住房制度改革的實(shí)踐，始于1979年，從新建住房全價(jià)出售起步。1979~1991年，住房制度改革經(jīng)歷了公房出售試點(diǎn)、提租補(bǔ)貼試點(diǎn)和全面起步三個(gè)階段。第一階段，公房出售試點(diǎn)。1979年，國(guó)家城建總局決定試行把新建住房以土建成本價(jià)向居民出售，選擇西安、南寧、柳州、桂林、梧州5個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)。到1981年，全國(guó)有23個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的60多個(gè)城市，以及部分縣鎮(zhèn)開(kāi)展了這種新建住房出售工作。1982年4月，國(guó)家建委、國(guó)家城建總局選擇鄭州、常州、四平、沙市4個(gè)城市進(jìn)行新建住房補(bǔ)貼出售試點(diǎn)。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部在1984年10月向國(guó)務(wù)院提出了《關(guān)于擴(kuò)大城市公有住宅補(bǔ)貼出售試點(diǎn)的報(bào)告》。到1985年底，全國(guó)共有27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的160個(gè)設(shè)市城市和300個(gè)縣鎮(zhèn)開(kāi)展了補(bǔ)貼出售公房的試點(diǎn)，共出售住房 1092萬(wàn)m2。

第二階段，提租補(bǔ)貼試點(diǎn)。補(bǔ)貼售房在一定程度上解決了當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟(jì)承受能力較低的問(wèn)題，但在試點(diǎn)中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，到了1986年初新建公房補(bǔ)貼出售的改革因受到廣泛批評(píng)而停止。1987年，國(guó)務(wù)院相繼批準(zhǔn)煙臺(tái)、蚌埠、唐山3個(gè)城市以提租和補(bǔ)貼持平為原則，大幅度提高租金，同時(shí)給予相應(yīng)補(bǔ)貼的住房制度改革方案。在總結(jié)試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以1988年第一次全國(guó)住房制度改革工作會(huì)議為標(biāo)志，形成了以提租補(bǔ)貼為核心的第一個(gè)全國(guó)性的住房制度改革方案。截至1990年，全國(guó)共12個(gè)城市、13個(gè)縣鎮(zhèn)和一批企業(yè)出臺(tái)了以提租補(bǔ)貼為主要內(nèi)容的房改方案。

第三階段，住房制度改革全面起步。以提租和補(bǔ)貼總量平衡為基本思路的房改方案對(duì)既得利益觸動(dòng)很大，在實(shí)際操作中面臨多重阻力，難以全面推開(kāi)。1991年 6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，提出了分步提租、交納租賃保證金、新房新制度、集資合作建房、出售公房等多種形式推進(jìn)住房制度改革的思路。同年10月，召開(kāi)了第二次全國(guó)住房制度改革工作會(huì)議，提出了“多提少補(bǔ)”或小步提租不補(bǔ)貼的租金改革原則，指出房改“貴在起步 ”。同年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見(jiàn)》，明確了住房制度改革的指導(dǎo)思想和根本目的。這些推動(dòng)了全國(guó)特別是大城市的住房制度改革，標(biāo)志著房改已從探索和試點(diǎn)階段，進(jìn)入全面推進(jìn)和綜合配套改革的新階段。

2．土地使用制度改革的啟動(dòng)與推進(jìn)

影響房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的土地領(lǐng)域的改革，主要是城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度改革。改革開(kāi)放之前，我國(guó)采取行政劃撥方式，把城鎮(zhèn)國(guó)有土地?zé)o償、無(wú)限期地分配給單位和個(gè)人使用，不允許土地使用權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利流轉(zhuǎn)。這種土地使用制度通常被概括為“行政劃撥，無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)的土地使用制度”。這種土地使用制度完全排斥地租規(guī)律、市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地利用的調(diào)節(jié)作用，致使土地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不能更好地發(fā)揮作用，特別是人們都想占好地、多占地，導(dǎo)致土地大量浪費(fèi)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資不能通過(guò)其帶來(lái)的土地增值得到回收，政府被戲稱為“捧著金飯碗討飯吃”，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市面貌長(zhǎng)期落后。

改革最初是采取收取場(chǎng)地使用費(fèi)或土地使用費(fèi)的做法，改變土地長(zhǎng)期無(wú)償使用的局面。進(jìn)一步是建立土地市場(chǎng)，將土地使用權(quán)與土地所有權(quán)分離，實(shí)行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓制度。這種改革較為具體的進(jìn)程如下：

第一，收取場(chǎng)地使用費(fèi)或土地使用費(fèi)。對(duì)土地實(shí)行有償使用開(kāi)始于向中外合營(yíng)企業(yè)收取場(chǎng)地使用費(fèi)。1981年11月，廣東省五屆人大常委會(huì)通過(guò)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》，自1982年1月1日起，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)按照土地不同等級(jí)向土地使用者收取不同標(biāo)準(zhǔn)的土地使用費(fèi)。從1984年起，撫順、廣州等一些城市也先后推行。1988年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，規(guī)定自1988年11月1日起，向城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個(gè)人征收土地使用稅，各地制定的土地使用費(fèi)辦法同時(shí)停止執(zhí)行。但是，《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》不影響各地依法制定的對(duì)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)在華機(jī)構(gòu)用地計(jì)收土地使用費(fèi)辦法的執(zhí)行。

第二，開(kāi)展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)。1987年下半年，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)大膽嘗試把單一行政劃撥分配土地變?yōu)閰f(xié)議、招標(biāo)、拍賣出讓等多種分配方式，把土地使用權(quán)由不能流轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢赞D(zhuǎn)讓。其中，1987年9月9日，率先采取協(xié)議方式，成功出讓了一宗國(guó)有土地的使用權(quán)；9月26日首次采取招標(biāo)方式，12月1日首次采取拍賣方式，各出讓了一宗國(guó)有土地的使用權(quán)。這就大大創(chuàng)新了土地使用制度，將土地使用制度改革推向了一個(gè)新階段。隨后，珠海、福州、?？?、廣州、廈門、上海等城市也開(kāi)展了土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)。

第三，制定地方性的土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓法規(guī)。為了使土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓活動(dòng)有法可依，1987年11月，上海市人民政府率先發(fā)布了《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》。12月，含有土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓規(guī)定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》獲廣東省人大常委會(huì)通過(guò)。1988年，?？?、廈門、廣州、天津等地相繼發(fā)布了土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的有關(guān)辦法或規(guī)定。

第四，修改憲法和土地管理法。1988年4月，七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案，規(guī)定任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。同年12月，《土地管理法》也作了相應(yīng)修改，并規(guī)定“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”。這為土地使用制度改革的全面推進(jìn)和深入發(fā)展提供了法律保障。

第五，制定全國(guó)性的土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓法規(guī)。1990年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對(duì)土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權(quán)等問(wèn)題作了明確規(guī)定。同時(shí)還發(fā)布了《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》，允許外商從事土地成片開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這就使土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的法規(guī)更趨完善，并構(gòu)造出了有中國(guó)特色的土地市場(chǎng)基本框架。

3．房地產(chǎn)市場(chǎng)初步形成

1987年10月，中共十三大報(bào)告首次提出了建立房地產(chǎn)市場(chǎng)，確立了房地產(chǎn)市場(chǎng)的地位和作用，促進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。1988年3月，七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議上《政府工作報(bào)告》提出：“結(jié)合住房制度的改革，發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)，實(shí)行土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓?！边@又進(jìn)一步促進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。

商品房建設(shè)、銷售、購(gòu)買以及存量房買賣和租賃活動(dòng)不斷出現(xiàn)，逐步形成了新建商品房買賣和存量房買賣、租賃市場(chǎng)；政府有償出讓土地使用權(quán)并允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的一系列政策和改革，使土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)開(kāi)始形成。1987年7月，經(jīng)武漢市人民政府批準(zhǔn)，武漢市房地產(chǎn)交易市場(chǎng)正式開(kāi)業(yè)。這個(gè)市場(chǎng)被稱為是全國(guó)大城市中開(kāi)辦的第一家市一級(jí)的房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。到1988年上半年，全國(guó)成立了近200個(gè)房地產(chǎn)交易所、交易市場(chǎng)或交易中心。

1989年下半年開(kāi)始，房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入低潮；1990年下半年至1991年上半年，逐漸恢復(fù)；1991年下半年開(kāi)始，隨著全國(guó)政治穩(wěn)定、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)，迅速回升。1991年末，房地產(chǎn)業(yè)各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)接近1988年的水平。從總的情況看，這個(gè)時(shí)期的房地產(chǎn)市場(chǎng)仍處于發(fā)育階段，市場(chǎng)功能還不健全，市場(chǎng)機(jī)制還不完善，交易行為還不規(guī)范，市場(chǎng)管理還很薄弱。

二、房地產(chǎn)過(guò)熱時(shí)期（1992~1993年）

1992年下半年至1993年上半年，我國(guó)許多地區(qū)驟然掀起了房地產(chǎn)熱潮，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司急劇增加，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資高速增長(zhǎng)，以炒地皮、炒項(xiàng)目為主的房地產(chǎn)市場(chǎng)異?；钴S，在部分地區(qū)，主要是海南、廣西北海，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)出現(xiàn)過(guò)熱，形成了較嚴(yán)重的房地產(chǎn)泡沫。

1．“房地產(chǎn)熱”的形成和表現(xiàn)

1992年春鄧小平發(fā)表視察南方重要談話，同年10月黨的十四大明確我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。同年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問(wèn)題的通知》，首次勾畫出了房地產(chǎn)市場(chǎng)體系框架：房地產(chǎn)一級(jí)市場(chǎng)即土地使用權(quán)的出讓，房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)即土地使用權(quán)出讓后的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，房地產(chǎn)三級(jí)市場(chǎng)即投入使用后的房地產(chǎn)交易，以及抵押、租賃等多種經(jīng)營(yíng)方式；提出了一系列推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，包括進(jìn)一步深化土地使用制度改革、繼續(xù)深化城鎮(zhèn)住房制度改革、完善房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的投資管理、正確引導(dǎo)外商對(duì)房地產(chǎn)的投資、建立和培育完善的房地產(chǎn)市場(chǎng)體系等。

在改革開(kāi)放新高潮的大環(huán)境中，房地產(chǎn)價(jià)格放開(kāi)，許多政府審批權(quán)力下放，金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始大量發(fā)放房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款，土地開(kāi)發(fā)和出讓規(guī)模迅速擴(kuò)大，1992年開(kāi)始出現(xiàn)了 “房地產(chǎn)熱”。（1）房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司急劇增加。1992年底，全國(guó)共有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司12000多家，是1991年底的3倍。大量的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司集中在沿海，廣東、海南、上海、江蘇的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司占全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司總數(shù)的44%。（2）房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)高速增長(zhǎng)。1992年，全國(guó)完成房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資731 億元，比上年增長(zhǎng)117%；開(kāi)發(fā)土地面積2.334萬(wàn)公頃，比上年增長(zhǎng)175%；新開(kāi)工商品房屋面積11460萬(wàn)m2，比上年增長(zhǎng)78.1%。（3）房地產(chǎn)市場(chǎng)十分活躍，價(jià)格大幅上漲。1992年，銷售商品房屋面積4288.86萬(wàn)m2，比上年增長(zhǎng)40.4%。商品房屋平均銷售價(jià)格1050.03元 / m2，比上年上漲30.93%。（4）土地出讓大幅度增長(zhǎng)，1992年全國(guó)共出讓土地2.2萬(wàn)公頃，是1991年前出讓土地總量的11倍。

1993年1~6月，全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)在1992年高速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上繼續(xù)高速增長(zhǎng)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司從1992年的12000多家增加到近20000家，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資比1992年同期增長(zhǎng)143.5%，新開(kāi)工商品房屋面積比1992年同期增長(zhǎng)136%。另外，1992年房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心主要在珠江三角洲地區(qū)，1993年開(kāi)始北移，形成沿海、沿江到內(nèi)陸開(kāi)放城市的多元化格局。

從海南的情況看，1992年6月后，隨著全國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)和海南要“大改革、大開(kāi)放、大建設(shè)，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)超常規(guī)發(fā)展”，開(kāi)始走向高速發(fā)展期。1992年初，國(guó)內(nèi)外一些實(shí)力雄厚的大公司要求到海南注冊(cè)，至1993年8 月，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)達(dá)到10000家以上。商品房非常暢銷，已竣工的商品房，除一些邊遠(yuǎn)、交通不便或少數(shù)縣城所建的少量商品房外，其余的已銷售一空，還出現(xiàn)了購(gòu)買商品房交預(yù)購(gòu)金的現(xiàn)象。海南的房地產(chǎn)市場(chǎng)急劇升溫，房地產(chǎn)價(jià)格節(jié)節(jié)攀升。到1993年底房地產(chǎn)泡沫開(kāi)始破裂。

2．房地產(chǎn)過(guò)熱的危害和治理

1992~1993年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資過(guò)熱，不僅加劇了鋼材、水泥、木材等建筑材料的供需矛盾，帶動(dòng)了其價(jià)格較猛上漲，而且由于擠占了過(guò)多的建設(shè)資金，致使一些國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目資金不足。內(nèi)地資金紛紛流向沿海地區(qū)的房地產(chǎn)市場(chǎng)，沿海地區(qū)的房地產(chǎn)價(jià)格猛漲，不斷高漲的房地產(chǎn)價(jià)格又加速了外部資金的流入，最終導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重失衡。

1993年6月，中央召開(kāi)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，作出了對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的決定，中共中央、國(guó)務(wù)院還下發(fā)《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)情況和加強(qiáng)宏觀調(diào)控的意見(jiàn)》，采取16項(xiàng)加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的措施。中央明確針對(duì)房地產(chǎn)提出，對(duì)于挪用資金參與炒房地產(chǎn)的企業(yè)要減少以至停止貸款，對(duì)各類房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次全面檢查，抓緊制定房地產(chǎn)增值稅和有關(guān)稅收政策，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，購(gòu)地后一年內(nèi)投入的開(kāi)發(fā)資金不足購(gòu)地費(fèi)25%的要收回土地，金融機(jī)構(gòu)和土地管理部門一律不得開(kāi)辦開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)房地產(chǎn)的公司，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資必須納入固定資產(chǎn)投資計(jì)劃，高檔賓館、寫字樓、度假村等要下決心停緩建，等等。

1993年下半年以后，隨著宏觀調(diào)控各項(xiàng)措施的落實(shí)，全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的增長(zhǎng)速度明顯放緩。從1993年1~6月房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資比1992年同期增長(zhǎng)143.5%，而全年比1992年增長(zhǎng)124.9%來(lái)看，下半年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資有明顯回落。1993年全國(guó)商品房屋平均價(jià)格比1992年上漲21.94%，比1992年的上漲率30.93%回落了近9個(gè)百分點(diǎn)。到1993年底，海南、北海等房地產(chǎn)過(guò)熱地區(qū)，房地產(chǎn)泡沫破裂，出現(xiàn)了一片蕭條的慘狀。

1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，提出要規(guī)范和發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)，實(shí)行土地使用權(quán)有償有限期出讓制度，對(duì)商業(yè)性用地使用權(quán)的出讓，要改變協(xié)議批租方式，實(shí)行招標(biāo)、拍賣。同時(shí)加強(qiáng)土地二級(jí)市場(chǎng)的管理，建立正常的土地使用權(quán)價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制。通過(guò)開(kāi)征和調(diào)整房地產(chǎn)稅費(fèi)等措施，防止在房地產(chǎn)交易中獲取暴利和國(guó)家收益的流失。控制高檔房屋和高消費(fèi)游樂(lè)設(shè)施的過(guò)快增長(zhǎng)。加快城鎮(zhèn)住房制度改革，控制住房用地價(jià)格，促進(jìn)住房商品化和住房建設(shè)的發(fā)展。

3．房地產(chǎn)過(guò)熱后的反思

房地產(chǎn)過(guò)熱對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成了一定影響，給部分房地產(chǎn)市場(chǎng)參與者造成了經(jīng)濟(jì)損失，但也反映出住房商品化、社會(huì)化、市場(chǎng)化的巨大發(fā)展?jié)摿?，以及?duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行有效引導(dǎo)的必要性。

許多房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商進(jìn)入海南，著眼點(diǎn)不是瞄準(zhǔn)社會(huì)需求而是熱衷于炒作，企圖通過(guò)倒地皮、賣項(xiàng)目、炒樓花，在擊鼓傳花式的炒作過(guò)程中牟取暴利。當(dāng)炒作的鏈條斷裂后，遺留下來(lái)的是資金沉淀、債務(wù)糾纏、工程停工、土地閑置。1998年底，海南省共有被圈占而長(zhǎng)期閑置的建設(shè)用地23788.5公頃；長(zhǎng)期無(wú)人問(wèn)津的積壓空置商品房455.76萬(wàn)m2；停緩建工程603宗，原規(guī)劃報(bào)建面積1631萬(wàn)m2；積壓房地產(chǎn)占?jí)旱馁Y金有一半以上是金融資產(chǎn)，其中工、農(nóng)、中、建 4家國(guó)有商業(yè)銀行在海南積壓房地產(chǎn)上的資金有430多億元，如果再加上非國(guó)有商業(yè)銀行的其他金融機(jī)構(gòu)、其他企業(yè)的投資、施工企業(yè)的墊資、材料款以及預(yù)交的購(gòu)房款等，估計(jì)占?jí)旱馁Y金有800多億元。

1999年7月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《處置海南積壓房地產(chǎn)試點(diǎn)方案》，2002年10月批準(zhǔn)了《處置海南省積壓房地產(chǎn)補(bǔ)充方案》。在運(yùn)用國(guó)家給予的行政確權(quán)、稅收優(yōu)惠、返還土地出讓金、核發(fā)換地權(quán)益書等政策措施下，到2006年用了近8年的時(shí)間才基本消除了泡沫經(jīng)濟(jì)時(shí)期留下的隱患。通過(guò)總結(jié)，人們從痛苦的教訓(xùn)中清醒過(guò)來(lái)，認(rèn)識(shí)到堅(jiān)持以消費(fèi)需求為中心是保持房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的根本保證；要堅(jiān)持以消費(fèi)需求為中心，必須注重面向百姓、面向未來(lái)，把這“兩個(gè)面向”作為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。

三、市場(chǎng)調(diào)整時(shí)期（1994~1997年）

1994年繼續(xù)1993年下半年的宏觀調(diào)控。1995~1997年仍然實(shí)施適度從緊的財(cái)政政策和貨幣政策。但從1996年開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)已由短缺轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)過(guò)剩，產(chǎn)品賣不出去，企業(yè)停產(chǎn)，工人下崗；1997年又遇亞洲金融風(fēng)暴。隨著整個(gè)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“通貨緊縮”，房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入了低潮。

1．房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化

1994年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資宏觀調(diào)控的通知》，并派調(diào)查組分赴各地監(jiān)督檢查貫徹落實(shí)情況。這些政策措施，使固定資產(chǎn)投資規(guī)模得到了一定控制，全年固定資產(chǎn)投資總額比上年增長(zhǎng)30.4%，增幅比上年回落31.4%，投資結(jié)構(gòu)有了一定改善，投資效益也好于上年。1994年全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)投資完成1608億元，比1993年增長(zhǎng)41.3%，明顯低于1993年的124.9%。

1995年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格控制高檔房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的通知》。隨著經(jīng)濟(jì)由熱轉(zhuǎn)冷，房地產(chǎn)市場(chǎng)也沉寂下來(lái)，商品房和商品住宅的價(jià)格迅速回落，并由高于GDP增長(zhǎng)的狀況轉(zhuǎn)變?yōu)榈陀?GDP增長(zhǎng)的狀況（見(jiàn)圖19.1）。全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的土地轉(zhuǎn)讓收入、商品房銷售收入的增長(zhǎng)率大幅下滑，營(yíng)業(yè)利潤(rùn)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，整個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)行業(yè)處于虧損狀態(tài)。商品房銷售面積也處于低速發(fā)展的狀態(tài)（見(jiàn)表19.1）。圖19.1 商品房、商品住宅的價(jià)格變化及其與GDP增長(zhǎng)的比較

表19.1 1994~1997年全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)（單位）經(jīng)營(yíng)情況

受到房地產(chǎn)市場(chǎng)蕭條的影響，全國(guó)房地產(chǎn)投資和住房建設(shè)投資也增長(zhǎng)緩慢，1995年的住房建設(shè)投資和1997年的房地產(chǎn)投資分別比上年有所下降。新建住宅面積也增長(zhǎng)緩慢，其中1994年新建住宅面積為3.57億m2，比1991年的1.93億m2增加1.64億m2；而1997年新建住宅面積僅為4.05 億m2，只比1994年增加0.48億m2。從商品住宅銷售面積和新建住宅面積的對(duì)比關(guān)系看，商品住宅占新建住宅的比例不高，1991~1997年商品住宅銷售面積占新建住宅面積的比例均未超過(guò)20%，說(shuō)明當(dāng)時(shí)的住房供應(yīng)仍以國(guó)家和單位建設(shè)為主，房地產(chǎn)市場(chǎng)仍有巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2．城市房地產(chǎn)管理法出臺(tái)

1994年7月，八屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)《城市房地產(chǎn)管理法》，自1995年1月1日起施行。該法的出臺(tái)，對(duì)加強(qiáng)城市房地產(chǎn)管理，維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，保障房地產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，具有重要意義。

在該法的起草和審議過(guò)程中，各方面對(duì)一些問(wèn)題有不同意見(jiàn)，爭(zhēng)議的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)：房地產(chǎn)管理體制、是否規(guī)定“房地產(chǎn)權(quán)利主體一致的原則”、集體所有的土地能否出讓、是否規(guī)定土地使用權(quán)的劃撥方式、土地使用權(quán)的出讓方式、私有房屋用地是否規(guī)定視同劃撥方式取得、土地使用權(quán)的使用期限、以出讓方式取得的土地使用權(quán)期滿后該土地上的地上物如何處理、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)期限、是否規(guī)定對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)審查、對(duì)預(yù)售商品房的條件限制、預(yù)購(gòu)商品房的再轉(zhuǎn)讓、房屋租賃及其租期、房地產(chǎn)登記發(fā)證等。

《城市房地產(chǎn)管理法》共七章七十二條，明確了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)交易、房地產(chǎn)權(quán)屬登記管理等法律規(guī)定。特別是規(guī)定國(guó)家要實(shí)行五項(xiàng)制度：（1）國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償、有限期使用制度。（2）國(guó)家實(shí)行房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估制度。（3）國(guó)家實(shí)行房地產(chǎn)成交價(jià)格申報(bào)制度。（4）國(guó)家實(shí)行房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估人員資格認(rèn)證制度。（5）國(guó)家實(shí)行土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記發(fā)證制度。該法首次對(duì)房地產(chǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的構(gòu)成、設(shè)立條件和資格認(rèn)證等制度作了規(guī)定。此后，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》，我國(guó)房地產(chǎn)方面的行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等加快制定和完善，房地產(chǎn)法規(guī)體系逐步形成和健全。例如，1994~1997年，建設(shè)部發(fā)布了《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理暫行辦法》、《城市商品房預(yù)售管理辦法》、《城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》、《城市房屋租賃管理辦法》、《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》、《城市房地產(chǎn)中介服務(wù)管理規(guī)定》，會(huì)同人事部發(fā)布了《房地產(chǎn)估價(jià)師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》、《房地產(chǎn)估價(jià)師執(zhí)業(yè)資格考試實(shí)施辦法》，并會(huì)同中國(guó)人民銀行發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)與銀行貸款業(yè)務(wù)相關(guān)的房地產(chǎn)抵押和評(píng)估管理工作的通知》，國(guó)家工商行政管理局發(fā)布了《房地產(chǎn)廣告發(fā)布暫行規(guī)定》等。

3．住房制度改革的深化

為貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，深化城鎮(zhèn)住房制度改革，促進(jìn)住房商品化和住房建設(shè)的發(fā)展，1994年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），確定房改的根本目的是：建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化；加快住房建設(shè)，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長(zhǎng)的住房需求。房改的基本內(nèi)容可概括為“三改四建”，提出住房制度改革要堅(jiān)持配套、分階段推進(jìn)。近期的任務(wù)是：全面推行住房公積金制度，積極推進(jìn)租金改革，穩(wěn)步出售公有住房，大力發(fā)展房地產(chǎn)交易市場(chǎng)和社會(huì)化的房屋維修、管理市場(chǎng)，加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，到20世紀(jì)末初步建立起新的城鎮(zhèn)住房制度，使城鎮(zhèn)居民住房達(dá)到小康水平。

《決定》強(qiáng)調(diào)“加快住房建設(shè)和推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革是各級(jí)人民政府的重要職責(zé)”。首次提出建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系。在住房資金方面，首次提出全面推行住房公積金制度；發(fā)展住房金融和住房保險(xiǎn)，建立政策性和商業(yè)性并存的住房信貸體系。在公有住房出售方面，提出向高收入職工家庭出售公有住房實(shí)行市場(chǎng)價(jià)，向中低收入職工家庭出售公有住房實(shí)行成本價(jià)。在住房建設(shè)方面，提出加快經(jīng)濟(jì)適用住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司每年的建房總量中經(jīng)濟(jì)適用住房要占 20%以上，鼓勵(lì)集資合作建房，繼續(xù)發(fā)展住房合作社，加快城鎮(zhèn)危舊住房改造。

根據(jù)《決定》，1994年12月，建設(shè)部、國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、財(cái)政部發(fā)布了《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》。為推動(dòng)房改，加快城市住宅建設(shè)及解危、解困等，1995年1月，國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出國(guó)家安居工程實(shí)施方案，國(guó)家安居工程從1995年開(kāi)始實(shí)施，國(guó)家安居工程住房直接以成本價(jià)向中低收入家庭出售，并優(yōu)先出售給無(wú)房戶、危房戶和住房困難戶，不售給高收入家庭。1995年3月，建設(shè)部還發(fā)布了《實(shí)施國(guó)家安居工程的意見(jiàn)》。

四、培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)時(shí)期（1998~2002年）

從1998年開(kāi)始，隨著把住宅業(yè)培養(yǎng)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的制度改革，以及各項(xiàng)政策措施的出臺(tái)和貫徹落實(shí)，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)和房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期。這個(gè)時(shí)期，全國(guó)城鎮(zhèn)停止了住房實(shí)物分配，各項(xiàng)搞活住房二級(jí)市場(chǎng)的稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策紛紛出臺(tái)，住房建設(shè)加快，住房金融快速發(fā)展，住房二級(jí)市場(chǎng)開(kāi)始活躍。

1．培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的提出

1996年，為應(yīng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的不景氣，開(kāi)始提出和尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。1996年6月，國(guó)務(wù)院總理朱镕基在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)上提出，住房建設(shè)可以成為新的國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和新的消費(fèi)熱點(diǎn)。1997年9月，黨的十五大報(bào)告提出積極培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。1998年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，明確提出“促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”。

2．培育住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的政策措施

1998年4月，中國(guó)人民銀行下發(fā)《關(guān)于加大住房信貸投入，支持住房建設(shè)與消費(fèi)的通知》，指出“為促進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革，把住宅業(yè)培育為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，中國(guó)人民銀行決定進(jìn)一步加大住房信貸投入，支持住房建設(shè)和消費(fèi)?！币螅阂灰岣邔?duì)住房信貸重要性的認(rèn)識(shí)；二要加大住房信貸投入；三要擴(kuò)大住房信貸業(yè)務(wù)范圍；四要大力促進(jìn)住房消費(fèi)；五要積極支持普通住房建設(shè)；六要促進(jìn)空置商品房的銷售。規(guī)定“從1998年開(kāi)始，人民銀行對(duì)各商業(yè)銀行住房（包括建房與購(gòu)房）自營(yíng)貸款實(shí)行指導(dǎo)性計(jì)劃管理。只要借款人符合貸款條件，商業(yè)銀行均可在資產(chǎn)負(fù)債比例要求的范圍內(nèi)發(fā)放住房貸款。”

1998年是房改取得關(guān)鍵性突破的一年。該年7月，為促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，宣布從1998 年下半年開(kāi)始停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。提出的深化房改的指導(dǎo)思想是：穩(wěn)步推進(jìn)住房商品化、社會(huì)化，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和我國(guó)國(guó)情的城鎮(zhèn)住房新制度；加快住房建設(shè)，促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，不斷滿足城鎮(zhèn)居民日益增長(zhǎng)的住房需求。深化房改的目標(biāo)是：停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)。

為了配合國(guó)家房改，有效啟動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)，積極培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，1999年7月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)若干稅收政策的通知》，規(guī)定對(duì)個(gè)人購(gòu)買并居住超過(guò)一年的普通住宅，銷售時(shí)免征營(yíng)業(yè)稅；個(gè)人購(gòu)買自用普通住宅，暫減半征收契稅；對(duì)居民個(gè)人擁有的普通住宅，在其轉(zhuǎn)讓時(shí)暫免征收土地增值稅。1999年12月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于個(gè)人出售住房所得征收個(gè)人所得稅有關(guān)問(wèn)題的通知》，為鼓勵(lì)個(gè)人換購(gòu)住房，規(guī)定對(duì)出售自有住房并擬在現(xiàn)住房出售后1年內(nèi)按市場(chǎng)價(jià)重新購(gòu)房的納稅人，其出售現(xiàn)住房所應(yīng)繳納的個(gè)人所得稅，視其重新購(gòu)房的價(jià)值可全部或部分予以免稅。

3．住房建設(shè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展

培育住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的政策措施實(shí)施后，全國(guó)城鎮(zhèn)住房建設(shè)取得了迅速發(fā)展。1997年全國(guó)城鎮(zhèn)房屋竣工面積為62490.19萬(wàn)m2，2002 年達(dá)到93018.27萬(wàn)m2，增長(zhǎng)48.85%。同時(shí)，商品房竣工面積增長(zhǎng)更加迅速，1997年全國(guó)商品房竣工面積為15819.7萬(wàn)m2，2002年達(dá)到34975.75萬(wàn)m2，增長(zhǎng)121.09%。商品房竣工面積占城鎮(zhèn)房屋竣工總面積的比例也由1997年25.32%上升到2002年的37.6%（見(jiàn)表19.3）。1997~2002年，全國(guó)商品房新開(kāi)工面積和施工面積增長(zhǎng)更加明顯（見(jiàn)圖19.2）。

經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房建設(shè)也得到了迅速發(fā)展。自1998年下半年開(kāi)始，國(guó)家下達(dá)了三批經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)計(jì)劃，總建筑面積2.1億m2，投資規(guī)模 1703億元。當(dāng)年經(jīng)濟(jì)適用住房實(shí)際開(kāi)工項(xiàng)目4967個(gè)，施工面積1.33億m2。到2000年，全國(guó)經(jīng)濟(jì)適用住房竣工面積已經(jīng)超過(guò)1.1億m2，占同期商品住宅竣工面積的20.1%。根據(jù)建設(shè)部公布的資料，截至2002年底，35個(gè)大中城市中，近一半的城市已經(jīng)制定了廉租住房工作實(shí)施意見(jiàn)，落實(shí)了資金來(lái)源，建立了廉租住房供應(yīng)對(duì)象檔案和申請(qǐng)、審批制度。2002年底以前，北京市進(jìn)行了5次廉租住房搖號(hào)配租，998戶家庭主要以租金補(bǔ)貼方式獲得配租資格。廉租住房家庭的人均住房使用面積從配租前的2.2m2/人增加到10.7m2/人。截至2003年1月，上海市有3623戶家庭落實(shí)了廉租住房房源。

隨著住房金融制度的建立和實(shí)施，個(gè)人購(gòu)房占住房需求的比例不斷增長(zhǎng)。2000年個(gè)人購(gòu)買商品住宅1.32億m2，占商品住宅銷售面積的87.51%，而 2002年1~11月個(gè)人購(gòu)買商品住宅的比例達(dá)到94.3%。個(gè)人購(gòu)房成為住房市場(chǎng)需求的主力，也帶動(dòng)了個(gè)人住房信貸的快速發(fā)展。四大國(guó)有商業(yè)銀行個(gè)人住房貸款余額從1998年開(kāi)始都經(jīng)歷了快速增長(zhǎng)過(guò)程。到2001年底，全國(guó)商業(yè)性和公積金個(gè)人住房貸款余額合計(jì)已達(dá)6398億元，是1997年底的33倍，并首次超過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款余額，占整個(gè)消費(fèi)貸款余額的86%，見(jiàn)表19.4。這表明房地產(chǎn)信貸結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。

停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，特別是大力發(fā)展住房金融等，改變了城鎮(zhèn)居民的住房消費(fèi)觀念，加快了住房商品化進(jìn)程，使住房需求得到釋放，房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)大。個(gè)人購(gòu)買逐漸取代團(tuán)體購(gòu)買，個(gè)人成為商品房市場(chǎng)的主體。從表19.5可以看出，1997年商品住宅銷售面積為7864.3萬(wàn) m2，2002年達(dá)到23702.31萬(wàn)m2，增長(zhǎng)超過(guò)2倍。1997年商品住宅銷售額為1407.56億元，2002年達(dá)到4957.85億元，增長(zhǎng)超過(guò)2.5倍。

五、宏觀調(diào)控時(shí)期（2003~2007年）

2003年以后，房地產(chǎn)投資快速增長(zhǎng)，房地產(chǎn)價(jià)格大幅上漲，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理矛盾突出，房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序比較混亂，政府頻繁出臺(tái)了許多政策措施對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控。從2003年下半年開(kāi)始，政府從嚴(yán)把土地、信貸兩個(gè)閘門入手控制房地產(chǎn)投資過(guò)快增長(zhǎng)。從2005年開(kāi)始，政府強(qiáng)調(diào)做好供需雙向調(diào)節(jié)，著力采取有關(guān)政策措施穩(wěn)定房?jī)r(jià)。從2007年下半年開(kāi)始，宏觀調(diào)控的著重點(diǎn)轉(zhuǎn)向大力建立健全城市廉租住房制度，改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度，進(jìn)一步采取有關(guān)政策措施抑制房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)快上漲。

1．新一輪宏觀調(diào)控的啟動(dòng)

新一輪房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控，是從2003 年開(kāi)始，為防止經(jīng)濟(jì)過(guò)熱展開(kāi)的，主要是對(duì)過(guò)快增長(zhǎng)的固定資產(chǎn)投資進(jìn)行控制，進(jìn)而控制房地產(chǎn)投資過(guò)快增長(zhǎng)。2003年初，我國(guó)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)過(guò)熱跡象。當(dāng)房地產(chǎn)業(yè)界仍處在把住宅業(yè)培育成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的氛圍中時(shí)，2003年6月，中國(guó)人民銀行發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》（銀發(fā)〔2003〕121號(hào)，以下簡(jiǎn)稱121號(hào)文），加強(qiáng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款管理，嚴(yán)格控制土地儲(chǔ)備貸款的發(fā)放，規(guī)范建筑施工企業(yè)流動(dòng)資金貸款用途，加強(qiáng)個(gè)人住房貸款管理等。

121號(hào)文對(duì)房地產(chǎn)業(yè)界的觸動(dòng)很大，導(dǎo)致了一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資金鏈斷裂，被認(rèn)為是2003年對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)影響最大且當(dāng)時(shí)廣受爭(zhēng)議的文件。為此，2003年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國(guó)發(fā)〔2003〕18號(hào)，以下簡(jiǎn)稱18號(hào)文），要求充分認(rèn)識(shí)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的重要意義，提出房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，指出促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展是保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的有力措施，對(duì)符合條件的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)和房地產(chǎn)項(xiàng)目要繼續(xù)加大信貸支持力度。18號(hào)文同時(shí)也關(guān)注“房地產(chǎn)價(jià)格和投資增長(zhǎng)過(guò)快”，要求“堅(jiān)持加強(qiáng)宏觀調(diào)控，努力實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)總量基本平衡，結(jié)構(gòu)基本合理，價(jià)格基本穩(wěn)定”。

18號(hào)文的內(nèi)容很全面，總的基調(diào)是發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)和房地產(chǎn)業(yè)，幾乎沒(méi)有提出實(shí)質(zhì)性的控制房地產(chǎn)價(jià)格和投資過(guò)快增長(zhǎng)的政策措施，反映出政府當(dāng)時(shí)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的矛盾心態(tài)——既害怕房地產(chǎn)價(jià)格和投資增長(zhǎng)過(guò)快，又希望繼續(xù)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。121號(hào)文和18號(hào)文標(biāo)志著政府新一輪宏觀調(diào)控的啟動(dòng)，并努力尋求可行有效的措施。

2．控制房地產(chǎn)投資過(guò)快增長(zhǎng)

2003年下半年和2004年上半年，全國(guó)范圍內(nèi)較明顯地出現(xiàn)了投資過(guò)熱，開(kāi)發(fā)區(qū)圈占土地?zé)?，鋼材、水泥等建筑材料價(jià)格過(guò)快上漲，煤、電、油、運(yùn)全面緊張等經(jīng)濟(jì)過(guò)熱現(xiàn)象。房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、帶動(dòng)力強(qiáng)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資過(guò)快增長(zhǎng)產(chǎn)生了對(duì)鋼材、水泥等建筑材料的大量需求，帶動(dòng)了其價(jià)格上漲。2003年全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資比2002年增長(zhǎng)30.33%，是前次宏觀調(diào)控以來(lái)增速最快的一年（見(jiàn)表19.6）。2004年第一季度，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資同比增長(zhǎng)43%，比上年同期提高15.2個(gè)百分點(diǎn)。政府為防止經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，著力控制固定資產(chǎn)投資過(guò)快增長(zhǎng)，進(jìn)而采取了控制土地供應(yīng)、加強(qiáng)信貸管理、提高投資門檻、嚴(yán)格項(xiàng)目審批、控制拆遷規(guī)模等一系列政策措施，控制房地產(chǎn)投資過(guò)快增長(zhǎng)。

建立健全土地調(diào)控政策。為貫徹落實(shí)18號(hào)文精神，2003年9月，國(guó)土資源部發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地供應(yīng)管理促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，要求各地充分發(fā)揮土地供應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控作用，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)土地供應(yīng)的調(diào)控，進(jìn)一步完善房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)土地供應(yīng)政策，加大對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地監(jiān)管力度。2004年3月，國(guó)土資源部、監(jiān)察部發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求各地“在2004年8月31日前將歷史遺留問(wèn)題界定并處理完畢。8月31日后，不得再以歷史遺留問(wèn)題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)。”此舉被業(yè)內(nèi)稱為“8?31大限”。4月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》，要求切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。2006年5月，國(guó)土資源部發(fā)出《關(guān)于當(dāng)前進(jìn)一步從嚴(yán)土地管理的緊急通知》，要求充分發(fā)揮土地供應(yīng)的調(diào)控作用，從嚴(yán)審批各類非農(nóng)建設(shè)用地，確保房地產(chǎn)調(diào)控的土地政策落到實(shí)處，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)用地。8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》。11月，財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行發(fā)出《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)政策等問(wèn)題的通知》，將新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)提高一倍。

加強(qiáng)信貸管理。2004年8月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，對(duì)土地儲(chǔ)備貸款、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款、個(gè)人住房貸款、商業(yè)用房貸款等四類房地產(chǎn)貸款的風(fēng)險(xiǎn)管理作了詳細(xì)規(guī)范，并規(guī)定商業(yè)銀行對(duì)申請(qǐng)貸款的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，應(yīng)要求其開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資本金比例不低于35%（121號(hào)文規(guī)定的是30%）。2007年9月，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》，重申121號(hào)文和《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理指引》的有關(guān)規(guī)定，并將121號(hào)文的“加強(qiáng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款管理”改為“嚴(yán)格房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款管理 ”。

提高國(guó)內(nèi)企業(yè)投資門檻。為加強(qiáng)宏觀調(diào)控，2004年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》，將房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目（不含經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目）資本金比例由20%及以上提高到35%及以上，在121號(hào)文規(guī)定的30%基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高。2006年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)改委等部門《關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資調(diào)控從嚴(yán)控制新開(kāi)工項(xiàng)目意見(jiàn)》，要求必須采取有力措施，加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資控制，從嚴(yán)控制新開(kāi)工項(xiàng)目，遏制固定資產(chǎn)投資過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭。2007年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳又發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范新開(kāi)工項(xiàng)目管理的通知》，指出要切實(shí)從源頭上把好項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)關(guān)。

限制海外熱錢進(jìn)入商品房流通領(lǐng)域。2007年10月，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2007年修訂）》，對(duì)2004年11月發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2004年修訂）》在房地產(chǎn)方面作了三點(diǎn)修訂：在鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中刪除了“普通住宅的開(kāi)發(fā)建設(shè)”；在限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中增加了“房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)交易及房地產(chǎn)中介或經(jīng)紀(jì)公司”；在限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中刪除了“大型主題公園的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)”。另外，在限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中仍保留了“土地成片開(kāi)發(fā)（限于合資、合作）”、“高檔賓館、別墅、高檔寫字樓和國(guó)際會(huì)展中心的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)”。這些措施有利于控制房地產(chǎn)投資過(guò)熱、優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，有利于防止外商進(jìn)行房地產(chǎn)投機(jī)和炒作而造成市場(chǎng)混亂。

此外，2004年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》，要求認(rèn)真落實(shí)中央宏觀調(diào)控政策措施，合理確定拆遷規(guī)模和建設(shè)規(guī)模，確保2004年全國(guó)房屋拆遷總量比2003年有明顯減少，凡拆遷矛盾和糾紛比較集中的地區(qū)，除保證經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房項(xiàng)目等之外，一律停止拆遷。8月，建設(shè)部等四部門發(fā)出《關(guān)于貫徹〈國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知〉的通知》。從此，拆遷規(guī)模得到較大控制，2004年和2005年全國(guó)城鎮(zhèn)房屋拆遷面積同比分別下降13.59%和 40%，2006年上半年同比下降15%。2007年1月，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)土地增值稅清算管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，將1993年出臺(tái)的土地增值稅從“預(yù)征”變?yōu)椤扒逅恪?，即開(kāi)始實(shí)行實(shí)質(zhì)性征收。

3．穩(wěn)定和抑制住房?jī)r(jià)格

停止住房實(shí)物分配以后，住房?jī)r(jià)格一直是社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題，住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快直接影響城鎮(zhèn)居民家庭住房條件的改善，影響金融安全和社會(huì)穩(wěn)定，甚至影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。2003年以后，上海、杭州、南京等少數(shù)幾個(gè)城市的房?jī)r(jià)呈現(xiàn)快速攀升的趨勢(shì)，漲幅居全國(guó)前列。之后，全國(guó)其他主要城市的房?jī)r(jià)也開(kāi)始快速上漲。2004年全國(guó)新建商品房?jī)r(jià)格同比上漲15.02%，其中商品住宅價(jià)格同比上漲15.99%。相比前幾年3%~5%的漲幅，房?jī)r(jià)上漲明顯過(guò)快（見(jiàn)表 19.7）。當(dāng)時(shí)住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快雖然是局部性和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，但如不及時(shí)加以控制或處理不當(dāng)，有可能演變?yōu)槿中詥?wèn)題。

2003年8月，國(guó)務(wù)院就關(guān)注房地產(chǎn)價(jià)格上漲過(guò)快，提出努力實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)價(jià)格基本穩(wěn)定，努力使住房?jī)r(jià)格與大多數(shù)居民家庭的住房支付能力相適應(yīng)。但2005 年之前的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，由于著重于控制房地產(chǎn)投資過(guò)快增長(zhǎng)，其穩(wěn)定房?jī)r(jià)的成效不大。特別在2005年第一季度，一些地區(qū)的住房?jī)r(jià)格形成了快速攀升的態(tài)勢(shì)。在這種背景下，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控由單向的供應(yīng)調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向“供需雙向調(diào)節(jié)”，以穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格為主。

2005年3月，中國(guó)人民銀行發(fā)出《關(guān)于調(diào)整商業(yè)銀行住房信貸政策和超額準(zhǔn)備金存款的通知》，取消住房貸款優(yōu)惠政策，調(diào)控開(kāi)始偏向需求方面。同月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》，認(rèn)識(shí)到一些地方住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快，影響了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，提出了抑制住房?jī)r(jià)格過(guò)快上漲的八項(xiàng)措施（簡(jiǎn)稱“國(guó)八條”），將穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格提到政治高度，要求地方各級(jí)政府切實(shí)負(fù)起穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的責(zé)任，采取有效措施抑制住房?jī)r(jià)格過(guò)快上漲。對(duì)住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快，控制措施不力的地區(qū)，要追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

“國(guó)八條”提出的措施過(guò)于原則，并要求不能造成當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)大起大落，使得地方在采取措施時(shí)有所顧慮，抑制住房?jī)r(jià)格的效果不明顯。2005年4月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，必須把解決房地產(chǎn)投資規(guī)模和價(jià)格上升幅度過(guò)大的問(wèn)題，作為當(dāng)前加強(qiáng)宏觀調(diào)控的一個(gè)突出任務(wù)。會(huì)議提出，當(dāng)前加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)引導(dǎo)和調(diào)控要采取八項(xiàng)措施（簡(jiǎn)稱“新國(guó)八條”）。“新國(guó)八條”的正式文件形式是國(guó)務(wù)院辦公廳隨后于5月9日下發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作意見(jiàn)的通知》。該《通知》要求做好供需雙向調(diào)節(jié)，遏制投機(jī)性炒房，控制投資性購(gòu)房，鼓勵(lì)普通商品住房和經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，合理引導(dǎo)住房消費(fèi)，促進(jìn)住房?jī)r(jià)格的基本穩(wěn)定和房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。建設(shè)部等七部門在《關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作的意見(jiàn)》中提出了八條意見(jiàn)，取消了培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)時(shí)期出臺(tái)的一些搞活房地產(chǎn)市場(chǎng)的優(yōu)惠政策，并提出了一些嚴(yán)厲的政策措施，包括對(duì)個(gè)人購(gòu)買住房不足2年轉(zhuǎn)手交易的全額征收營(yíng)業(yè)稅，禁止期房轉(zhuǎn)讓即禁止“炒樓花”，實(shí)行實(shí)名制購(gòu)房。5月27日，國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部、建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)稅收管理的通知》，細(xì)化了建設(shè)部等部門《關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作的意見(jiàn)》。10月，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于實(shí)施房地產(chǎn)稅收一體化管理若干問(wèn)題的通知》，強(qiáng)調(diào)對(duì)二手房交易征收個(gè)人所得稅。

2005年以穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格為主的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，曾導(dǎo)致當(dāng)年下半年較短一段時(shí)期內(nèi)房地產(chǎn)交易量迅速萎縮，供求雙方處于觀望和僵持狀態(tài)，房?jī)r(jià)上漲過(guò)快的勢(shì)頭得到一定抑制。但房?jī)r(jià)上漲過(guò)快的問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決，并很快出現(xiàn)反彈。2005年，全國(guó)新建商品房?jī)r(jià)格同比上漲16.72%，超過(guò)了2004年；其中商品住宅價(jià)格同比上漲15.24%，比2004年略有下降。特別是2006年初，深圳、北京、廣州等城市房?jī)r(jià)大幅度上漲，中低收入人群難以承受，增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素。依然上漲的房?jī)r(jià)進(jìn)一步成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

針對(duì)少數(shù)大城市房?jī)r(jià)上漲過(guò)快、住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理矛盾突出、房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序比較混亂等問(wèn)題，2006年5月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步搞好房地產(chǎn)市場(chǎng)引導(dǎo)和調(diào)控，根據(jù)當(dāng)前存在的問(wèn)題，進(jìn)一步采取有針對(duì)性的六項(xiàng)措施（簡(jiǎn)稱“國(guó)六條 ”）?！皣?guó)六條”的正式文件形式是國(guó)務(wù)院辦公廳隨后于5月24日下發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕37號(hào)）。該《通知》要求各地區(qū)特別是城市人民政府切實(shí)負(fù)起責(zé)任，把調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、控制住房?jī)r(jià)格過(guò)快上漲納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的目標(biāo)責(zé)任制。

為貫徹落實(shí)“國(guó)六條”，相關(guān)部門陸續(xù)發(fā)出通知，從稅收政策、信貸政策、市場(chǎng)監(jiān)管等方面加大房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控力度。2006年5 月，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)住房營(yíng)業(yè)稅征收管理有關(guān)問(wèn)題的通知》；中國(guó)人民銀行發(fā)出《關(guān)于調(diào)整住房信貸政策有關(guān)事宜的通知》，貫徹落實(shí)國(guó)辦發(fā)〔2006〕37號(hào)文關(guān)于個(gè)人住房按揭貸款首付款比例不得低于30%的規(guī)定。2007年9月，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》，對(duì)已利用貸款購(gòu)買住房、又申請(qǐng)購(gòu)買第二套（含）以上住房的，貸款首付款比例不得低于40%；12月，發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的補(bǔ)充通知》，明確了以戶為單位的第二套住房認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。2006年7月，建設(shè)部等三部門發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步整頓規(guī)范房地產(chǎn)交易秩序的通知》。

2006年7月，建設(shè)部等六部門發(fā)布《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)外資準(zhǔn)入和管理的意見(jiàn)》，規(guī)定只有外商投資企業(yè)才能購(gòu)買非自用房地產(chǎn)。同年8月，商務(wù)部辦公廳下發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)外資準(zhǔn)入和管理的通知〉有關(guān)問(wèn)題的通知》，就所涉及的外商投資企業(yè)審批和管理問(wèn)題予以明確。同年9月，國(guó)家外匯管理局、建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)外匯管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，就所涉及的外匯管理問(wèn)題予以明確。2007年同年6月，商務(wù)部、國(guó)家外匯管理局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)、規(guī)范外商直接投資房地產(chǎn)業(yè)審批和監(jiān)管的通知》，加強(qiáng)了外商投資房地產(chǎn)企業(yè)的審批和監(jiān)管。同年10月，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2007年修訂）》，新增對(duì)外商投資房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)交易及房地產(chǎn)中介或經(jīng)紀(jì)公司的限制，有助于緩解房地產(chǎn)投資過(guò)熱和房?jī)r(jià)上漲過(guò)快的壓力。

2007年9月，深圳、廣州等城市開(kāi)始出現(xiàn)房?jī)r(jià)雖然繼續(xù)上漲，但成交量明顯下降的現(xiàn)象；這使人感到房?jī)r(jià)上漲已無(wú)空間，預(yù)期開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變；10月份高檔商品住宅價(jià)格開(kāi)始下跌，某些房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)公司關(guān)閉門店或停業(yè)；之后媒體大量報(bào)道，北京、上海等城市的房?jī)r(jià)也開(kāi)始趨于下降，逐漸蔓延開(kāi)來(lái)。

4．加大住房保障制度建設(shè)

早在1998年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》就明確提出：“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房。”此后雖然三番五次強(qiáng)調(diào)，但由于種種原因，廉租住房制度建設(shè)一直未落到實(shí)處。2007年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱 24號(hào)文），指出“住房問(wèn)題是重要的民生問(wèn)題”，要切實(shí)加大解決城市低收入家庭住房困難工作力度，把解決城市低收入家庭住房困難作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)，加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。明確規(guī)定地方各級(jí)人民政府要切實(shí)落實(shí)廉租住房保障資金，把解決城市低收入家庭住房困難的“有關(guān)工作情況，納入對(duì)城市人民政府的政績(jī)考核之中”，“對(duì)工作不落實(shí)、措施不到位的地區(qū)，要通報(bào)批評(píng)，限期整改，并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。

2007年10月，中共十七大報(bào)告指出“居民住房”是關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題，并把它列為在看到成績(jī)的同時(shí)也要清醒認(rèn)識(shí)到的突出問(wèn)題，提出必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，努力使全體人民“住有所居”，“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”。11月19日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在新加坡發(fā)表講話說(shuō)：“如果提起人民生活，我最為關(guān)注的是住房問(wèn)題。”十七大報(bào)告和溫家寶總理的講話，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了地方政府GDP掛帥的觀念，隨著政績(jī)導(dǎo)向的變化，各級(jí)政府普遍開(kāi)始著力保障和改善民生。

24號(hào)文被認(rèn)為是房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控重心的轉(zhuǎn)移，標(biāo)志著政府開(kāi)始把抑制房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)快上漲與解決城市低收入家庭住房困難區(qū)分開(kāi)來(lái)。對(duì)于高檔商品住房，認(rèn)識(shí)到主要靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，對(duì)其供應(yīng)和價(jià)格等進(jìn)行必要的調(diào)控，主要是考慮我國(guó)人口多、土地少的基本國(guó)情，以及防止利用房地產(chǎn)進(jìn)行炒作造成市場(chǎng)混亂和出現(xiàn)房地產(chǎn)價(jià)格泡沫影響金融安全以至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。根據(jù)24號(hào)文要求，解決城市低收入家庭住房困難的配套政策陸續(xù)出臺(tái)。其中，2007年10月，財(cái)政部印發(fā)了《廉租住房保障資金管理辦法》。11月，建設(shè)部等九部門發(fā)布了《廉租住房保障辦法》，建設(shè)部等七部門發(fā)布了《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》。

根據(jù)24號(hào)文，2007年各地普遍開(kāi)展了低收入家庭住房狀況調(diào)查，逐步建立了低收入家庭住房檔案。絕大多數(shù)城市進(jìn)一步建立健全了廉租住房制度，改進(jìn)和規(guī)范了經(jīng)濟(jì)適用住房制度，廉租住房保障資金逐步得到落實(shí)，廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地的供應(yīng)有了保證。截至2007年11月底，全國(guó)累計(jì)投入的廉租住房資金為154億元。其中，2007年1至11月就投入了83.2億元，超過(guò)了2006年以前累計(jì)投入資金總額的70.8億元。通過(guò)政府新建、收購(gòu)、改建等多個(gè)渠道，2007年廉租住房房源也得到很大程度的增加。

第五篇：我國(guó)會(huì)計(jì)制度改革不足與完善

我國(guó)會(huì)計(jì)制度改革不足與完善(1)[摘 要] 會(huì)計(jì)改革是一個(gè)內(nèi)涵豐宮、外延廣泛的范疇，其中會(huì)計(jì)制度改革是會(huì)計(jì)改革的實(shí)質(zhì)和核心。我國(guó)會(huì)計(jì)制度改革不足之處主要表現(xiàn)在行業(yè)會(huì)計(jì)制度的具體行為規(guī)范不適應(yīng)企業(yè)改革的要求，現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性，國(guó)際化進(jìn)程緩慢，規(guī)范的協(xié)調(diào)性差等方面。應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求構(gòu)建企業(yè)會(huì)計(jì)制度，按“橫向到邊”、“縱向到底”的原則完善會(huì)計(jì)制度，加快我國(guó)會(huì)計(jì)規(guī)范的國(guó)際化進(jìn)程，強(qiáng)化約束和監(jiān)督機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 會(huì)計(jì)制度；改革；不足；對(duì)策

自20世紀(jì)90年代初期開(kāi)始，我國(guó)在會(huì)計(jì)領(lǐng)域邁出了改革的步伐。會(huì)計(jì)改革是一個(gè)內(nèi)涵豐富、外延廣泛的范疇，它包括會(huì)計(jì)制度的改革、會(huì)計(jì)手段的改革、會(huì)計(jì)管理體制的改革、會(huì)計(jì)教育的改革以及會(huì)計(jì)觀念的變革等，其中會(huì)計(jì)制度改革是會(huì)計(jì)改革的實(shí)質(zhì)和核心，它不僅是會(huì)計(jì)改革成敗的決定性因素，而且反映著會(huì)計(jì)改革成效的優(yōu)劣。

一、我國(guó)會(huì)計(jì)制度改革的不足

（一）行業(yè)會(huì)計(jì)制度的具體行為規(guī)范不適應(yīng)企業(yè)改革的要求

1.不能適應(yīng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)多元化發(fā)展的要求。隨著市場(chǎng)機(jī)制的日益完善和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的日益形成，多元化經(jīng)營(yíng)將成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的必然趨勢(shì)和戰(zhàn)略選擇。多元化經(jīng)營(yíng)必然使企業(yè)涉足于各不同行業(yè)、不同性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，而執(zhí)行現(xiàn)行會(huì)計(jì)規(guī)范要求企業(yè)對(duì)不同行業(yè)、不同性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)分別設(shè)置賬戶，并采用不同的會(huì)計(jì)程序與方法進(jìn)行會(huì)計(jì)處理，這不僅增加了多元化經(jīng)營(yíng)企業(yè)會(huì)計(jì)核算的工作量，影響核算效率和質(zhì)量，而且難以保持口徑一致與反映綜合的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息。

2.不利于會(huì)計(jì)信息的行業(yè)比較和分析。執(zhí)行行業(yè)會(huì)計(jì)制度，使得不同行業(yè)、不同企業(yè)會(huì)計(jì)處理所依據(jù)的原則、程序、方法各不相同，這就必然導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息在行業(yè)、企業(yè)之間失去可比性，不便于投資主體對(duì)潛在投資對(duì)象的比較、分析和選擇，最終不利于資金的合理流向和資源的優(yōu)化配置。

3.不便于投資主體對(duì)企業(yè)實(shí)施有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督。企業(yè)各投資主體對(duì)企業(yè)實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督的主要依據(jù)是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息。然而，一方面各投資主體出于增加投資收益、回避投資風(fēng)險(xiǎn)的考慮，會(huì)不斷的改變投資對(duì)象，使資金經(jīng)常性地從一個(gè)行業(yè)轉(zhuǎn)向另一個(gè)行業(yè)，或同時(shí)分布于若干不同行業(yè)；另一方面不同行業(yè)又執(zhí)行不同的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。在這種情況下，投資主體要實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督就必需熟悉不同行業(yè)的會(huì)計(jì)處理原則、程序和方法，這無(wú)疑加大了財(cái)務(wù)監(jiān)督的難度，影響財(cái)務(wù)監(jiān)督效率。

（二）現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性

完整性和系統(tǒng)性是現(xiàn)代會(huì)計(jì)制度應(yīng)具備的基本特征。所謂“完整性”是指會(huì)計(jì)制度應(yīng)包括和覆蓋全部會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)，使每一會(huì)計(jì)行為，每一會(huì)計(jì)事項(xiàng)都有相應(yīng)的制度予以規(guī)范；所謂“系統(tǒng)性”是指現(xiàn)代會(huì)計(jì)制度應(yīng)是在會(huì)計(jì)目標(biāo)統(tǒng)一約束下，由相互聯(lián)系、相互依存的多分支、分層次的會(huì)計(jì)制度構(gòu)成的有機(jī)體系。然而，我國(guó)現(xiàn)行的會(huì)計(jì)制度基本上是圍繞企業(yè)常規(guī)會(huì)計(jì)事項(xiàng)由國(guó)家統(tǒng)一制定，在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1.一些現(xiàn)代會(huì)計(jì)分支尚未納入會(huì)計(jì)規(guī)范體系。近年來(lái)，隨著會(huì)計(jì)領(lǐng)域的改革開(kāi)放以及會(huì)計(jì)理論研究的深化，一些新的會(huì)計(jì)分支，如人力資源會(huì)計(jì)、質(zhì)量成本會(huì)計(jì)、物價(jià)變動(dòng)會(huì)計(jì)、金融工具會(huì)計(jì)等早已為人們所熟悉，然而，有關(guān)這些會(huì)計(jì)分支，我國(guó)目前尚無(wú)具體的制度或準(zhǔn)則規(guī)范，使得現(xiàn)行會(huì)計(jì)規(guī)范在內(nèi)容上殘缺不全，盡管一些企業(yè)認(rèn)識(shí)到需要通過(guò)會(huì)計(jì)系統(tǒng)確認(rèn)和計(jì)量人力資源的耗費(fèi)，需要核算與報(bào)告物價(jià)變動(dòng)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的影響，也需要核算和報(bào)告金融資產(chǎn)、金融負(fù)債及其對(duì)股東權(quán)益的影響等等。但由于缺乏這方面的準(zhǔn)則、制度，使得企業(yè)會(huì)計(jì)人員力不從心，或只能按各自的需要作出不規(guī)范的會(huì)計(jì)處理。

2.許多企業(yè)缺乏健全、完善的內(nèi)部核算制度。完善的會(huì)計(jì)規(guī)范體系不僅包括國(guó)家統(tǒng)一制定的各個(gè)層次的會(huì)計(jì)規(guī)范，而且還包括企業(yè)根據(jù)其經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和管理要求制定的內(nèi)部核算制度和辦法、會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)管理制度與辦法、成本核算制度與辦法、內(nèi)部財(cái)務(wù)成本的分析考核制度及辦法等。然而，目前許多企業(yè)只執(zhí)行統(tǒng)一層次的會(huì)計(jì)規(guī)范，而無(wú)完善的內(nèi)部核算制度與辦法，不但損害了會(huì)計(jì)制度的完整性和系統(tǒng)性，而且往往導(dǎo)致企業(yè)成本不實(shí)、賬目不清、數(shù)據(jù)不真。

（三）會(huì)計(jì)制度改革的國(guó)際化進(jìn)程緩慢

《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)會(huì)計(jì)在國(guó)際化進(jìn)程中邁出了關(guān)鍵的一步，但其進(jìn)展不盡人意。現(xiàn)行會(huì)計(jì)規(guī)范在許多方面與國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則尚未協(xié)調(diào)，甚至差異較大。例如有關(guān)固定資產(chǎn)折舊、存貨計(jì)價(jià)等會(huì)計(jì)方法，國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定在保持一致性的前提下，企業(yè)可以自行選擇，而在我國(guó)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度中，有關(guān)這些方法的選擇作了較嚴(yán)格的限制，因此，一些在國(guó)外被廣泛使用的會(huì)計(jì)程序和方法，在我國(guó)尚未應(yīng)用或受到嚴(yán)格限制。

由于這些差異的存在，使得我國(guó)的會(huì)計(jì)信息缺乏國(guó)際可比性，不能充分發(fā)揮其“國(guó)際性商業(yè)語(yǔ)言”的功能，這正如我國(guó)的涉外企業(yè)需要按照我國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與上市地或子公司所在地會(huì)計(jì)準(zhǔn)則編制兩套口徑不同的會(huì)計(jì)報(bào)表，并分別由不同國(guó)別的注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行審計(jì)。這充分表明，由于會(huì)計(jì)規(guī)范的差異，一方面使我國(guó)涉外企業(yè)的會(huì)計(jì)工作量增大，會(huì)計(jì)信息成本上升，不利于這些企業(yè)的國(guó)際性競(jìng)爭(zhēng)，另一方面有礙于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際化發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的國(guó)際化拓展。

（四）現(xiàn)行會(huì)計(jì)規(guī)范的協(xié)調(diào)性差

在我國(guó)，自《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》出臺(tái)后，分行業(yè)、分所有制頒布了一系列會(huì)計(jì)制度，對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的核算與報(bào)告作了許多規(guī)定。如《公司法》第六章對(duì)公司制企業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)作了一系列規(guī)定，《公開(kāi)發(fā)行股票公司信息披露實(shí)施細(xì)則》第三章對(duì)上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告的編制和披露作了若干規(guī)定。這些規(guī)定從基本面看，與會(huì)計(jì)制度的規(guī)定是一致的，但也存在諸多不協(xié)調(diào)的方面。以報(bào)表種類的設(shè)置為例，工商企業(yè)會(huì)計(jì)制度規(guī)定應(yīng)編制的財(cái)務(wù)報(bào)表主要是資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、財(cái)務(wù)狀況變動(dòng)表、利潤(rùn)分配表和主營(yíng)業(yè)務(wù)收支明細(xì)表（商品銷售利潤(rùn)明細(xì)表），而《公司法》規(guī)定企業(yè)除編制幾個(gè)基本財(cái)務(wù)報(bào)表外，還應(yīng)編制財(cái)務(wù)情況說(shuō)明斗書，對(duì)主營(yíng)業(yè)務(wù)收支明細(xì)表（商品銷售利潤(rùn)明細(xì)表）則沒(méi)有明確要求。新近出臺(tái)的假份有限公司會(huì)計(jì)制度變則規(guī)定企業(yè)須編制資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、現(xiàn)金流量表、股東權(quán)益增減變動(dòng)表、應(yīng)交增值稅明細(xì)表、利潤(rùn)分配表以及分部營(yíng)業(yè)利潤(rùn)和資產(chǎn)表等。由于相關(guān)法律規(guī)定不一致，導(dǎo)致企業(yè)會(huì)計(jì)人員在實(shí)務(wù)操作中無(wú)所適從。比如一個(gè)從事產(chǎn)品制造的股份有限公司，是應(yīng)執(zhí)行《工業(yè)企業(yè)會(huì)計(jì)制度》還是按《公司法》規(guī)定處理，是無(wú)從明確的，結(jié)果可能導(dǎo)致同一類型企業(yè)按照不同的規(guī)定進(jìn)行處理，損害會(huì)計(jì)信息的可比性。

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