第一篇：新形勢(shì)下如何規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作

新形勢(shì)下如何規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目

新出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）（簡(jiǎn)稱“92號(hào)文”）是繼財(cái)政部規(guī)范地方政府舉債融資行為，規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展的又一重磅文件，文件出臺(tái)的意義在于進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目運(yùn)作，及時(shí)糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展，著力推動(dòng)PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源。這個(gè)文件也是對(duì)今年以來財(cái)政部官員多次公開場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)PPP運(yùn)行要規(guī)范與創(chuàng)新并舉，抓規(guī)范、嚴(yán)監(jiān)管、控風(fēng)險(xiǎn)、堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的具體落實(shí)。

圍繞文件要求，結(jié)合PPP政策文件學(xué)習(xí)和實(shí)務(wù)操作經(jīng)驗(yàn)，本文從實(shí)操視角，根據(jù) “92號(hào)文”文件相關(guān)要求，談?wù)勅绾巫龊肞PP項(xiàng)目規(guī)范、整改運(yùn)作，僅供大家一起交流。

一嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)

各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)認(rèn)真落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對(duì)新申請(qǐng)納入項(xiàng)目管理庫的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，確保入庫項(xiàng)目質(zhì)量。存在下列情形之一的項(xiàng)目，不得入庫：

（一）不適宜采用PPP模式實(shí)施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形。

1、不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等。

整改情形：審核項(xiàng)目主體部分是否為純商業(yè)屬性；項(xiàng)目是否將房地產(chǎn)、招商引資等內(nèi)容作為PPP項(xiàng)目的主體部分；項(xiàng)目是否將酒店、公寓、廠房等商業(yè)內(nèi)容大張旗鼓地納入PPP項(xiàng)目實(shí)施以平衡財(cái)務(wù)和現(xiàn)金流。

整改措施：根據(jù)發(fā)改投資[2014]2724號(hào)、2015年6月六部委聯(lián)合頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等文件精神，將PPP項(xiàng)目周邊的土地、商業(yè)等開發(fā)收益權(quán)作為PPP項(xiàng)目附屬部分，成為項(xiàng)目補(bǔ)充性收益是合規(guī)的。因此政府部門在進(jìn)行規(guī)范時(shí)不能將但凡涉及商業(yè)地產(chǎn)、房地產(chǎn)的項(xiàng)目全部認(rèn)為需整改，而應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況來定性。

而對(duì)于存在以上整改情形的項(xiàng)目，由于政府不負(fù)有提供義務(wù)，因此項(xiàng)目本身不適宜通過PPP模式來操作，而應(yīng)該通過市場(chǎng)化方式來推進(jìn)，應(yīng)立即停止入庫計(jì)劃。

2、僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營(yíng)內(nèi)容。整改情形：審核政府付費(fèi)類項(xiàng)目的實(shí)施方案和PPP合同中是否有明確的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容；項(xiàng)目產(chǎn)出說明中運(yùn)營(yíng)期產(chǎn)出物是否清晰提出或缺失；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和付費(fèi)掛鉤辦法是否缺失或無可操作性；項(xiàng)目是否采用傳統(tǒng)的BT方式操作。

整改措施：對(duì)于存在以上情況的純工程建設(shè)無運(yùn)營(yíng)內(nèi)容類項(xiàng)目，建議對(duì)項(xiàng)目合作范圍進(jìn)行修改，變更項(xiàng)目運(yùn)作模式，可在原項(xiàng)目范圍基礎(chǔ)之上，根據(jù)實(shí)際情況配比一定的運(yùn)營(yíng)服務(wù)或使用者付費(fèi)內(nèi)容，轉(zhuǎn)化為“可用性付費(fèi)+運(yùn)維績(jī)效服務(wù)”類或“可行性缺口補(bǔ)助類”的PPP項(xiàng)目。并提請(qǐng)財(cái)政部門及行業(yè)主管部門對(duì)新方案進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。

（二）前期準(zhǔn)備工作不到位。包括新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的；涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的；未通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的。

1、新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)。

整改情形：通常情況下，為保證項(xiàng)目方案具有可操作性，新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目方案審批前需具備的文件應(yīng)包括必備文件和補(bǔ)充材料（如有）：項(xiàng)目建議書及批復(fù)文件、可行性研究報(bào)告（含規(guī)劃許可證、選址意見書、土地預(yù)審意見、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告等全套支撐性文件）及批復(fù)文件、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、初步實(shí)施方案，也可根據(jù)項(xiàng)目具體情況，補(bǔ)充關(guān)于立項(xiàng)有關(guān)的會(huì)議記錄或領(lǐng)導(dǎo)講話、專家建議文件、調(diào)查資料及項(xiàng)目評(píng)估研究資料等進(jìn)行說明。如缺少以上必備文件或補(bǔ)充材料仍無法有效證明必備文件缺失的原因，需進(jìn)行整改。

整改措施：根據(jù)缺失的文件，補(bǔ)充履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)，保證項(xiàng)目順利入庫。

2、涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)。

整改情形：根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目應(yīng)履行國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)：原有存量項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)構(gòu)提交相關(guān)申報(bào)文件；原單位資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)經(jīng)批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)開展清產(chǎn)核資，根據(jù)清產(chǎn)核資結(jié)果編制資產(chǎn)負(fù)債表和資產(chǎn)移交清冊(cè)；由原單位委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)轉(zhuǎn)讓標(biāo)的的股權(quán)進(jìn)行審計(jì)，并委托評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)轉(zhuǎn)讓標(biāo)的進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格以經(jīng)核準(zhǔn)或備案的評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)確定。在信息披露后，原單位即可與社會(huì)資本方簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議。PPP項(xiàng)目的存量轉(zhuǎn)讓執(zhí)行也應(yīng)與以上規(guī)定條款相一致，針對(duì)未履行或缺少相關(guān)審批、評(píng)估手續(xù)，需進(jìn)行整改。

整改措施：根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序圖（如下），按規(guī)定補(bǔ)充履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)，保存能證明履行手續(xù)的相關(guān)文件。

3、未通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的。

整改情形：未通過物有所值評(píng)價(jià)，即定性評(píng)價(jià)的評(píng)分結(jié)果低于60分，定量評(píng)價(jià)（可選擇）的PPP值大于PSC值?！拔赐ㄟ^”財(cái)政承受能力論證，即政府支出責(zé)任占一般預(yù)算支出的比例超過10%紅線，或存在項(xiàng)目所在地行業(yè)和領(lǐng)域PPP過于集中。整改措施：首先，物有所值評(píng)價(jià)應(yīng)在項(xiàng)目識(shí)別或準(zhǔn)備階段開展。其次，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)），對(duì)“未通過”物評(píng)的項(xiàng)目，應(yīng)調(diào)整實(shí)施方案后重新評(píng)價(jià)，仍未通過則不宜采用PPP模式。最后，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金[2016]92號(hào)），對(duì)“通過”物有所值評(píng)價(jià)的項(xiàng)目開展財(cái)政承受能力論證，“未通過論證”的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。

“前期工作不到位”屬于程序性審查范圍，一旦發(fā)現(xiàn)違反情況，前兩種情形屬于無法審核通過入庫。后一種情形屬于永久性不能通過審核入庫。

（三）未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。

1、未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制。

整改情形：對(duì)于政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，審核項(xiàng)目初步實(shí)施方案中有關(guān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的產(chǎn)出是否描述清晰；項(xiàng)目是否設(shè)置了行之有效的績(jī)效考核指標(biāo)，且績(jī)效考核指標(biāo)與項(xiàng)目實(shí)際產(chǎn)出進(jìn)行了有效掛鉤；項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)與政府支出責(zé)任之間的關(guān)系能否進(jìn)行合理的量化。

整改措施：對(duì)于存在以上情況的項(xiàng)目，應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的整改，在項(xiàng)目具備明確的項(xiàng)目產(chǎn)出及合理的績(jī)效考核體系后再申報(bào)入庫。

2、政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增。

整改情形：審核項(xiàng)目是否約定了在運(yùn)營(yíng)初期由政府回購(gòu)社會(huì)資本股權(quán)，或是建設(shè)期結(jié)束后對(duì)建設(shè)費(fèi)用一次性結(jié)算支付；地方政府是否將財(cái)政支出責(zé)任過度后移，加劇以后年度財(cái)政支出壓力；地方政府是否將財(cái)政支出責(zé)任集中前移，使社會(huì)資本快速回收大部分投資從而可以實(shí)現(xiàn)早期退出。

整改措施：對(duì)于存在以上情況之一的項(xiàng)目，應(yīng)該對(duì)政府的具體支付形式重新計(jì)算，使PPP項(xiàng)目中政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目采取年金公式、財(cái)金[2015]21號(hào)付費(fèi)公式或它們的變形公式，在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的平滑付費(fèi)。

3、項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。

整改情形：審核政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制設(shè)置，是否人為地將項(xiàng)目割裂為建設(shè)工程和運(yùn)營(yíng)維護(hù)兩部分，通過所謂的“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式，僅將少部分（低于30%）的工程可用性付費(fèi)與運(yùn)營(yíng)績(jī)效掛鉤，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。整改措施：對(duì)于存在此類情況的政府付費(fèi)型項(xiàng)目，在準(zhǔn)備申報(bào)入庫的時(shí)候，應(yīng)該對(duì)政府付費(fèi)形式進(jìn)行修改，將政府對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)工程部分支出金額的至少30%部分也一同納入到運(yùn)營(yíng)期的績(jī)效考核中。二集中清理已入庫項(xiàng)目

各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)組織開展項(xiàng)目管理庫入庫項(xiàng)目集中清理工作，全面核實(shí)項(xiàng)目信息及實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、采購(gòu)文件、PPP項(xiàng)目合同等重要文件資料。屬于上述第（一）、（二）項(xiàng)不得入庫情形或存在下列情形之一的項(xiàng)目，應(yīng)予以清退：

（一）未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”。包括已進(jìn)入采購(gòu)階段但未開展物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證的（2015年4月7日前進(jìn)入采購(gòu)階段但未開展財(cái)政承受能力論證以及2015年12月18日前進(jìn)入采購(gòu)階段但未開展物有所值評(píng)價(jià)的項(xiàng)目除外）；雖已開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，但評(píng)價(jià)方法和程序不符合規(guī)定的。整改情形：

1、審核物有所值評(píng)價(jià)方法和程序是否按《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（財(cái)金[2015]167號(hào)）文執(zhí)行，如定性指標(biāo)是否由六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)（權(quán)重為80%）和若干補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)（權(quán)重為20%）構(gòu)成、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置是否與項(xiàng)目相符、是否組織召開專家評(píng)審會(huì)、專家類型是否全面、評(píng)審流程是否合規(guī)、以及定量評(píng)價(jià)的PSC值、PPP值的測(cè)算依據(jù)、測(cè)算過程和結(jié)果等是否合理正確、信息披露是否充分。

2、審核財(cái)政承受能力論證評(píng)價(jià)方法和程序是否按《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》》（財(cái)金[2015]21號(hào)）文執(zhí)行、是否采用定量和定性分析方法、全生命周期財(cái)政支出責(zé)任識(shí)別是否充分、全生命周期財(cái)政支出測(cè)算是否正確（如運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出計(jì)算公式使用是否正確、折現(xiàn)率和合理利潤(rùn)率的選取、風(fēng)險(xiǎn)支出的計(jì)算是否恰當(dāng)）、進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估是否匯總年度全部已實(shí)施和擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目、是否有進(jìn)行行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估、年度PPP項(xiàng)目財(cái)政支出占一般公共預(yù)算支出比例是否不超過10%。

整改措施：在遵循“法不溯及既往”原則下，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》》（財(cái)金[2015]21號(hào)）、《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（財(cái)金〔2015〕167號(hào)）規(guī)定，對(duì)已進(jìn)入采購(gòu)階段但未開展物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證的，補(bǔ)充開展“兩個(gè)論證”；已開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的，將評(píng)價(jià)方法和程序整改至合規(guī)。規(guī)定期限內(nèi)整改仍不合規(guī)，項(xiàng)目需清退出庫。

（二）不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施。包括入庫之日起一年內(nèi)無任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的；尚未進(jìn)入采購(gòu)階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過10%上限的；項(xiàng)目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書面確認(rèn)不再采用PPP模式實(shí)施的。整改措施：出現(xiàn)上述情形，項(xiàng)目應(yīng)停止采用PPP模式，并在雙方再談判的基礎(chǔ)上，根據(jù)項(xiàng)目特征選擇適當(dāng)?shù)暮献髂Ｊ健?/p>

（三）不符合規(guī)范運(yùn)作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；采購(gòu)文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的。

1、未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的。

整改情形：審核社會(huì)資本方為融資平臺(tái)公司的PPP項(xiàng)目，核查中標(biāo)融資平臺(tái)公司是否符合國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文中對(duì)融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的資格要求，即融資平臺(tái)公司是否已經(jīng)建立了現(xiàn)代企業(yè)制度并實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，承擔(dān)的地方政府債務(wù)是否已納入政府財(cái)政預(yù)算并得到妥善處置，且明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。

整改措施：對(duì)于不符合此規(guī)定的中標(biāo)方融資平臺(tái)公司，若其條件成熟，則要求其發(fā)布不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的公告，從而以合規(guī)社會(huì)資本方繼續(xù)履行PPP項(xiàng)目；若平臺(tái)公司因自身原因無法退出政府融資平臺(tái)，則地方政府可視情況與其解約，并對(duì)項(xiàng)目社會(huì)資本進(jìn)行重新招標(biāo)。

2、采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的。

整改情形：審核地方政府與社會(huì)資本簽訂的《項(xiàng)目合同》中是否約定工程建成經(jīng)竣工驗(yàn)收合格后即交付于政府，此后政府按比例分期向投資方支付合同的約定總價(jià)；投資方是否對(duì)項(xiàng)目后期的運(yùn)營(yíng)負(fù)責(zé)；政府的支出責(zé)任是否與項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)產(chǎn)出績(jī)效掛鉤；項(xiàng)目合作年限是否低于10年。

整改措施：對(duì)于存在以BT方式實(shí)施的項(xiàng)目，或與投資方解約并直接退庫，或嘗試將此BT項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為PPP模式繼續(xù)操作，例如可將非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與其他經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的相關(guān)資源開發(fā)權(quán)加以捆綁，通過引入社會(huì)投資人來轉(zhuǎn)變項(xiàng)目操作模式，使得項(xiàng)目投資模式由BT模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲腜PP模式。模式轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)依法辦理相應(yīng)審批手續(xù)，同時(shí)應(yīng)根據(jù)財(cái)政部113號(hào)規(guī)定進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證及驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的實(shí)施方案才能以PPP模式實(shí)施。

3、采購(gòu)文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的。

整改情形：結(jié)合《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2017〕2059號(hào))，審核采購(gòu)文件中是否存在妨礙民營(yíng)企業(yè)平等參與PPP項(xiàng)目的條款。

嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》規(guī)定，審核項(xiàng)目招標(biāo)公告中是否選擇通過公開招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方；招標(biāo)公告中是否設(shè)置了超過項(xiàng)目實(shí)際需要的注冊(cè)資本金、資產(chǎn)規(guī)模、銀行存款證明或融資意向函等條件；是否設(shè)置了與項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)無關(guān)的準(zhǔn)入條件；除合法合規(guī)的投標(biāo)保證金外，是否存在任何其他名義設(shè)置投標(biāo)擔(dān)保要求；是否推行以銀行保函方式繳納保證金；是否科學(xué)設(shè)置了評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮了投標(biāo)人的工程技術(shù)、運(yùn)營(yíng)水平、投融資能力、投標(biāo)報(bào)價(jià)等因素。

整改措施：對(duì)于存在以上情況之一的項(xiàng)目，若項(xiàng)目正處于采購(gòu)階段，則應(yīng)先暫停招標(biāo)工作，及時(shí)修改招標(biāo)文件，待文件完全符合要求后再開展招標(biāo)；若項(xiàng)目處于執(zhí)行階段，則地方政府可與中標(biāo)社會(huì)資本協(xié)商轉(zhuǎn)變合作方式或進(jìn)行解約再重新招標(biāo)，政府可能需要承擔(dān)一定的違約責(zé)任。

4、未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的。

整改情形：對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目《PPP合同》核查融資交割情況，審核社會(huì)資本同金融機(jī)構(gòu)是否已經(jīng)簽訂了《項(xiàng)目融資協(xié)議》；根據(jù)最新外部環(huán)境看銀行能否按約定進(jìn)度足額提供貸款；向貸款行征詢是否存在項(xiàng)目債權(quán)融資滯后的情況；是否存在項(xiàng)目債權(quán)融資不到位的情形。

整改措施：對(duì)于無法按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債券融資的項(xiàng)目，應(yīng)首先督促社會(huì)資本方盡可能落實(shí)融資責(zé)任。對(duì)于融資完全無法落實(shí)的情況下，則構(gòu)成社會(huì)資本方違約事實(shí)，項(xiàng)目應(yīng)該先退庫，然后重新發(fā)起或者更換操作模式。

5、未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金。

整改情形：審核項(xiàng)目是否按照國(guó)家規(guī)定的最低資本金比例要求，按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金；向項(xiàng)目資金托管銀行征詢項(xiàng)目公司是否將資本金按時(shí)足額存入?？顚簦挥捎陧?xiàng)目資本金的最低比例要求是銀行放貸的必要條件之一，因此也可通過向項(xiàng)目貸款行征詢放款情況來印證項(xiàng)目資本金的繳納情況。

整改措施：對(duì)于未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金的項(xiàng)目，應(yīng)首先督促社會(huì)資本方盡快落實(shí)資本金到位責(zé)任。若社會(huì)資本方已無能力落實(shí)項(xiàng)目資本金，則項(xiàng)目應(yīng)直接退庫，另行重新發(fā)起。

6、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金。

整改情形：“項(xiàng)目資本金非債務(wù)性資金”是針對(duì)項(xiàng)目公司本身而言，而不是針對(duì)社會(huì)資本方資金來源而言的，主要審核項(xiàng)目資本金是否存在基金名股實(shí)債和股東借款這兩種情況。

資本金具體核查方面，應(yīng)首先檢查項(xiàng)目資本金=項(xiàng)目注冊(cè)資本？

（1）若項(xiàng)目資本金=項(xiàng)目注冊(cè)資本，則審核項(xiàng)目基本金是否存在基金名股實(shí)債的情況。審核技術(shù)路線——首先查看項(xiàng)目資本金資金來源有無基金？若有基金，則進(jìn)一步查詢基金與項(xiàng)目公司是否簽訂了相關(guān)《補(bǔ)充協(xié)議》。（i）若簽訂了《補(bǔ)充協(xié)議》，則查看相關(guān)協(xié)議中是否存在項(xiàng)目公司對(duì)基金的保底承諾；是否存在項(xiàng)目公司大股東及其關(guān)聯(lián)方的股權(quán)回購(gòu)安排；基金收益是否與項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)相關(guān)；基金是否參與項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理。存在以上情況之一，則證明此基金為名股實(shí)債型，相應(yīng)部分的項(xiàng)目資本金為債務(wù)性資金，不合規(guī)。（ii）若沒有簽訂相關(guān)《補(bǔ)充協(xié)議》，則通過查看基金與項(xiàng)目公司所簽訂《股東協(xié)議》、《基金合伙協(xié)議》、《募集說明書》、《基金章程》、《投資協(xié)議》等文件，看是否存在與（i）類似的情況發(fā)生。若存在，則此基金同上為名股實(shí)債型，不合規(guī)。

（2）若項(xiàng)目資本金≠項(xiàng)目注冊(cè)資本，則審核項(xiàng)目基本金是否存在股東借款的情況。審核技術(shù)路線——首先查看項(xiàng)目是否存在資本金缺口？（i）若項(xiàng)目資本金=項(xiàng)目注冊(cè)資本金+資本公積，則項(xiàng)目資本金合規(guī)；（ii）若項(xiàng)目資本金≠項(xiàng)目注冊(cè)資本金+資本公積，則需要項(xiàng)目方針對(duì)此資本金缺口部分提供合理說明，主要核查雙方是否簽訂了《股東借款協(xié)議》，這可通過查詢《股東合同》、公司章程、《PPP項(xiàng)目合同》、外部融資協(xié)議、銀行資本金到賬流水、銀行授信記錄等資料進(jìn)行佐證。若存在以上情況之一，則證明此資本金缺口部分為股東借款，相應(yīng)部分的項(xiàng)目資本金為債務(wù)性資金，不合規(guī)。

整改措施：對(duì)于項(xiàng)目資本金存在名股實(shí)債型基金的項(xiàng)目，應(yīng)首先整改基金的資金結(jié)構(gòu)，保證基金對(duì)于項(xiàng)目公司而言全部為股權(quán)類資金，不存在債權(quán)類資金。若以上整改較難操作，則建議社會(huì)資本方另尋自有資金來代替此基金的出資份額。而對(duì)于項(xiàng)目資本金存在股東借款的項(xiàng)目，則社會(huì)資本方應(yīng)利用自有資金來代替此股東借款的資金缺口。

7、由第三方代持社會(huì)資本方股份的。

整改情形：通過項(xiàng)目《股東協(xié)議》、銀行資本金到賬流水、銀行授信記錄等資料，審核中標(biāo)社會(huì)資本是否按照協(xié)議要求足額履行出資義務(wù)；社會(huì)資本中選后是否自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)；中標(biāo)社會(huì)資本是否與其余外部第三方簽訂了代替出資或者代持股份的相關(guān)協(xié)議；聯(lián)合體參與方是否存在只承攬項(xiàng)目施工或設(shè)計(jì)任務(wù)、不實(shí)際出資入股現(xiàn)象。

整改措施：對(duì)于存在以上情況之一的項(xiàng)目，中標(biāo)社會(huì)資本應(yīng)及時(shí)將第三方代持的股份進(jìn)行回購(gòu)，并按規(guī)定足額按期履行自己的出資義務(wù)。

（四）構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的；政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。

1、由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的。整改情形：實(shí)操中通常表現(xiàn)為“帶回購(gòu)條款的股權(quán)性融資”，即社會(huì)資本方在將資金以股權(quán)投資方式進(jìn)行投資之前，與政府或其指定機(jī)構(gòu)簽署股東協(xié)議或合資經(jīng)營(yíng)協(xié)議，由政府或其指定機(jī)構(gòu)承諾在項(xiàng)目合作期內(nèi)，全額將權(quán)益投資者持有的股權(quán)全部回購(gòu)的結(jié)構(gòu)性股權(quán)融資安排。這種名為股權(quán)投入、實(shí)為債權(quán)融資，最終仍由財(cái)政兜底風(fēng)險(xiǎn)，如以信托、基金為主，由于這類資金期限通常為5年，與PPP項(xiàng)目周期10-30年期限不匹配，難以做到長(zhǎng)期股權(quán)投資以及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，“明股實(shí)債”項(xiàng)目比較多。整改措施：按照《公司法》等法律以及PPP項(xiàng)目合同規(guī)范運(yùn)作，刪除股東協(xié)議、合資經(jīng)營(yíng)協(xié)議或其他抽屜協(xié)議中存在回購(gòu)資本金或政府兜底本金損失的條款，PPP合作雙方也可再談判并重新簽署協(xié)議。

2、政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的。

整改情形：固定收益回報(bào)承諾是指政府明確約定一個(gè)最低的或固定的回報(bào)率，即非績(jī)效考核方式滿足社會(huì)資本固定回報(bào)的要求，在政府與社會(huì)資本PPP項(xiàng)目合同可能出現(xiàn)固定回報(bào)條款。

整改措施：依據(jù)現(xiàn)行PPP法規(guī)政策，在刪除固定收益回報(bào)條款的基礎(chǔ)上，完善項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，在實(shí)施方案和PPP合同里明確績(jī)效考核指標(biāo)體系（包括指標(biāo)名稱、指標(biāo)說明、考核標(biāo)準(zhǔn)和付費(fèi)辦法等），實(shí)行績(jī)效考核下的政府付費(fèi)，避免出現(xiàn)固定收益、保底承諾等政策文件禁止事項(xiàng)。

3、政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的。整改情形：

（1）承諾函、擔(dān)保函等。即政府部門向銀行等金融機(jī)構(gòu)出具對(duì)項(xiàng)目公司債務(wù)承擔(dān)保證責(zé)任的性質(zhì)文件，承諾或擔(dān)保“本息還款安排”，不符合2014年修訂的《預(yù)算法》“禁止地方政府為債務(wù)提供擔(dān)保”規(guī)定。

（2）照付不議合同。對(duì)于公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，政府部門通常會(huì)作為項(xiàng)目公司所生產(chǎn)的公共產(chǎn)品的采購(gòu)方，在不問事實(shí)上是否收到合同項(xiàng)下的產(chǎn)品的前提下，承諾定期按照最低采購(gòu)金額支付價(jià)款，且價(jià)款能夠覆蓋一定時(shí)期內(nèi)項(xiàng)目公司的日常經(jīng)營(yíng)及債務(wù)融資本息。項(xiàng)目公司可以將照付不議合同債權(quán)作為質(zhì)押品向商業(yè)銀行取得貸款，或?qū)⒃摵贤瑐鶛?quán)轉(zhuǎn)讓給金融機(jī)構(gòu)以獲得資金。

（3）差額補(bǔ)償承諾。政府及其部門向項(xiàng)目公司承諾，當(dāng)項(xiàng)目存續(xù)期內(nèi)運(yùn)行所產(chǎn)生的收益不足約定的最低收入水平或者不足以償付特定債務(wù)融資本息的情況下，由政府方另行支付以達(dá)到約定最低收入水平的增信方式。整改措施：及時(shí)撤回為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的文件。

4、存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。

整改情形：包括財(cái)政部門還款承諾函等增信措施，央企為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保等情況。

整改措施：（1）撤銷財(cái)政部門增信擔(dān)保、還款承諾函等文件。（2）撤回央企為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保等文件。

“違法違規(guī)舉債擔(dān)?！保瑢儆诤弦?guī)性審查，一旦發(fā)現(xiàn)上述違規(guī)情況且未及時(shí)整改或整改不到位，應(yīng)清理出庫。

（五）未按規(guī)定進(jìn)行信息公開。包括違反國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；未準(zhǔn)確完整填寫項(xiàng)目信息，入庫之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時(shí)充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購(gòu)等關(guān)鍵信息的。

整改措施：根據(jù)財(cái)政部制定的《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》（財(cái)金[2017]1號(hào)）關(guān)于PPP信息公開的要求，對(duì)項(xiàng)目所處不同階段進(jìn)行信息公開。三建 議

（一）及時(shí)制定清庫工作方案。建議各級(jí)財(cái)政部門針對(duì)92號(hào)文的具體要求，結(jié)合本文的細(xì)則解釋，針對(duì)本地區(qū)PPP項(xiàng)目管理要求及時(shí)制定項(xiàng)目庫清理工作方案，指導(dǎo)具體工作。各有關(guān)市縣財(cái)政部門要制定有針對(duì)性的工作方案，落實(shí)專人負(fù)責(zé)，做出詳細(xì)時(shí)間安排，必要時(shí)可聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)或?qū)＜覅f(xié)助相關(guān)工作。

（二）以融資和績(jī)效為重點(diǎn)，社會(huì)資本方強(qiáng)化自查。在“優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目”的原則下，對(duì)已入庫項(xiàng)目建議社會(huì)資本方依次從識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段、執(zhí)行階段進(jìn)行自查，重點(diǎn)自查并整改項(xiàng)目資本金、按效付費(fèi)的合規(guī)性問題。

（三）多部門綜合施策，協(xié)同推進(jìn)PPP整改。例如，針對(duì)地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，僅靠財(cái)政部門推進(jìn)整改存在一定難度。因此，需要在政府統(tǒng)一部署安排下，由財(cái)政牽頭，發(fā)改、國(guó)土、住建、交通、水務(wù)、審計(jì)、銀監(jiān)、人民銀行、政府金融辦等相關(guān)部門共同參與，對(duì)所有涉及政府舉債擔(dān)保進(jìn)行清理，對(duì)違法違規(guī)行為全面整改。

（四）觸犯文件條款及時(shí)啟動(dòng)再談判程序。92號(hào)文對(duì)PPP項(xiàng)目明確提出一系列最新要求，并提出“停止”“清退”“整改”的責(zé)任后果，構(gòu)成外部環(huán)境重大變化中的法律變更，觸發(fā)眾多PPP需要再談判商議細(xì)則。建議相關(guān)項(xiàng)目主體亟需根據(jù)該文件盡快糾正PPP項(xiàng)目中的各項(xiàng)違法、違規(guī)操作，其中大量整改、糾正也需要通過再談判完成。因此，對(duì)于已經(jīng)簽訂PPP合同的項(xiàng)目，各方需要仔細(xì)對(duì)照92號(hào)文的要求，對(duì)項(xiàng)目中觸犯了文件條款的部分開啟再談判程序。

（五）多措并舉，切實(shí)保障新入庫項(xiàng)目合法合規(guī)。對(duì)準(zhǔn)備采用PPP的項(xiàng)目，建議地方政府根據(jù)92號(hào)文件的要求，從源頭開始對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化，做好項(xiàng)目前期的識(shí)別、篩選工作；根據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和地方財(cái)力狀況，做好項(xiàng)目排序和項(xiàng)目庫管理工作；根據(jù)規(guī)范推進(jìn)、公開透明原則，做好PPP項(xiàng)目實(shí)施流程監(jiān)管和信息發(fā)布監(jiān)管等工作。這樣，在對(duì)已經(jīng)入庫項(xiàng)目進(jìn)行清理的同時(shí)，避免新申報(bào)入庫項(xiàng)目再出現(xiàn)合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起PPP工作主導(dǎo)責(zé)任。

第二篇：【獨(dú)家】新形勢(shì)下政府PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作之我見

【獨(dú)家】新形勢(shì)下政府PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作之我見

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一、謹(jǐn)慎選擇入庫項(xiàng)目隨著PPP規(guī)范嚴(yán)管時(shí)代的到來，各級(jí)財(cái)政部門對(duì)PPP項(xiàng)目入庫要越來越嚴(yán)，以江蘇省為例：2017年第二批入庫項(xiàng)目申報(bào)數(shù)量為231個(gè)，準(zhǔn)予入庫的僅為71個(gè)，安置房、道路交通、園林綠化、管廊等政府付費(fèi)項(xiàng)目已經(jīng)基本是“一律”不準(zhǔn)入庫，大量的地方城市基礎(chǔ)設(shè)施因受到較大影響。為此，筆者建議，為保證項(xiàng)目入庫成功，在選擇項(xiàng)目時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)方面：

1、關(guān)于項(xiàng)目選擇：避免純政府付費(fèi)的項(xiàng)目如：道路、管廊、安置房、園林綠化等；提倡幾種項(xiàng)目：農(nóng)業(yè)、文化旅游、科技、養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等。

2、關(guān)于建設(shè)內(nèi)容：避免幾種：房地產(chǎn)、標(biāo)準(zhǔn)廠房、物流中心等商業(yè)化運(yùn)作的項(xiàng)目；提倡幾種：科技館場(chǎng)、文體中心、科技創(chuàng)業(yè)園（大學(xué)生）、養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施等屬于政府投資建設(shè)且有運(yùn)營(yíng)，有一定使用者付費(fèi)的項(xiàng)目。

3、關(guān)于投資規(guī)模：建議總投資控制在10億左右，對(duì)一些城鎮(zhèn)化建設(shè)的PPP項(xiàng)目如總投資較大，建議在初步實(shí)施方案設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)考慮：整體規(guī)劃立項(xiàng)，分別設(shè)計(jì)核算，分期實(shí)施進(jìn)行。

二、充分考慮減輕財(cái)政支付壓力在PPP的“規(guī)范嚴(yán)管”時(shí)代，純政府付費(fèi)的項(xiàng)目基本被禁止準(zhǔn)入，有少量使用者付費(fèi)的項(xiàng)目也受到從嚴(yán)控制。為此，要實(shí)施PPP項(xiàng)目，最重要的是要充分考慮如何輕財(cái)政支付壓力。筆者結(jié)合自己參與PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，建議可以從以下幾路徑考慮：

1、深挖項(xiàng)目自身可能有的使用者付費(fèi)項(xiàng)目；

2、選擇運(yùn)作方式的綜合利用，有運(yùn)營(yíng)存量資產(chǎn)的，可選擇TOT BOT等模式化解政府存量債務(wù)；

3、用好配套資源補(bǔ)償；

4、將土地使用權(quán)作價(jià)入股項(xiàng)目公司。以上幾個(gè)路徑均有著財(cái)政部國(guó)家發(fā)改委等部門規(guī)范性文件的規(guī)定，具體主要有：國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)：“要完善投資回報(bào)機(jī)制，依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)資源，為穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件。如在道路附近、地鐵站中涉及的廣告資源”。財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》財(cái)金[2014]76號(hào)“各級(jí)財(cái)政部門重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，同時(shí)優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。此類項(xiàng)目具有較強(qiáng)的公益性，大多屬于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或者準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，無法僅靠項(xiàng)目本身，包括項(xiàng)目?jī)?nèi)的存量項(xiàng)目達(dá)到收支平衡。所以，政府方將需要通過配套資源補(bǔ)償?shù)姆绞絹碓鰪?qiáng)項(xiàng)目的吸引力，同時(shí)通過此資源補(bǔ)償方式減少政府付費(fèi)的壓力”。財(cái)政部《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的通知》（財(cái)綜[2015]15號(hào)）“在新建公共租賃住房政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中，可以規(guī)劃建設(shè)一定比例建筑面積的配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施用于出租和經(jīng)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)資金平衡并有合理盈利，但不得用于銷售和轉(zhuǎn)讓”。國(guó)土資源部《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的意見》（國(guó)土資規(guī)[2016]20號(hào)）“對(duì)可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃?xì)夤?yīng)、供熱設(shè)施等項(xiàng)目，除可按劃撥方式供應(yīng)土地外，鼓勵(lì)以出讓、租賃方式供應(yīng)土地，支持市、縣政府以國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股的方式提供土地，與社會(huì)資本共同投資建設(shè)。以上規(guī)范性文件都給與了PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)作時(shí)考慮如何減輕政府財(cái)政壓力的政策依據(jù)和實(shí)施的空間，但要應(yīng)用合法合規(guī)和得當(dāng)，就要依靠專業(yè)咨詢?nèi)藛T的精心設(shè)計(jì)和測(cè)算。

三、嚴(yán)格控制控實(shí)施方案的“隱性”風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施方案是PPP項(xiàng)目實(shí)施的頂層設(shè)計(jì)和綱領(lǐng)性文件，是政府決策的依據(jù)，更是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的基礎(chǔ)和保障，其重要性毋容置疑。在設(shè)計(jì)實(shí)施方案時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮：如何選擇合理的運(yùn)作模式，如何設(shè)計(jì)科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分配框架，如何建立合理的績(jī)效考核體系，如何準(zhǔn)確確定項(xiàng)目邊界條件，如何實(shí)現(xiàn)全生命周期的物有所值等多方面。但筆者在參與的多起實(shí)施方案評(píng)審和審核時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)編制的實(shí)施方案普遍存在問題較多較大，條理不清，內(nèi)容缺項(xiàng)，邊界條件不清，風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)，績(jī)效考核空泛，財(cái)務(wù)測(cè)算錯(cuò)誤等問題大量存在，為PPP項(xiàng)目留下了很多的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。財(cái)政部（2016）92號(hào)文、發(fā)改委（2015）2724號(hào)文對(duì)“兩評(píng)一案”的專家論證和評(píng)審都有著明確要求，但很多地方財(cái)政部門都是流于一種形式上的把關(guān)，沒有起到真正的“把關(guān)”和風(fēng)險(xiǎn)控制作用。為此筆者建議，應(yīng)積極發(fā)揮財(cái)務(wù)、法律、工程、行業(yè)包括投融資等方面專業(yè)的積極作用，嚴(yán)把實(shí)施方案的評(píng)審和論證關(guān)，將政府的風(fēng)險(xiǎn)和成本都降到最低，真正實(shí)現(xiàn)PPP模式運(yùn)用的“風(fēng)險(xiǎn)最小 成本最低，效益最優(yōu)”的目標(biāo)。

四、高度重視PPP合同的重要性PPP項(xiàng)目合同是明確雙方權(quán)利義務(wù)和責(zé)任的依據(jù)，是整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系的核心，更是PPP項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)能順利實(shí)施的基礎(chǔ)和保障，PPP項(xiàng)目合同的重要性堪稱“極端”。同時(shí)，較之一般的合同，PPP項(xiàng)目合同還有較明顯的特殊性，主要表現(xiàn)在：要求編制內(nèi)容規(guī)范，應(yīng)按照財(cái)政部財(cái)金（2015）156號(hào)文的要求編制；要求相關(guān)職能部門的規(guī)范審核（財(cái)政、法制、行業(yè)主管）；要求審批生效（政府的最終批準(zhǔn)時(shí)PPP合同的效力保證）等幾方面。對(duì)于PPP合同的關(guān)鍵點(diǎn)，財(cái)政部財(cái)金（2106）92號(hào)文也有明確要求：一是合同應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)施方案中的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，在政府與社會(huì)資本雙方之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，并確保應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了有效轉(zhuǎn)移；二是合同應(yīng)當(dāng)約定項(xiàng)目具體產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效考核指標(biāo)，明確項(xiàng)目付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤；三是合同應(yīng)當(dāng)綜合考慮項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的成本核算范圍和成本變動(dòng)因素，設(shè)定項(xiàng)目基準(zhǔn)成本；四是、合同應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目基準(zhǔn)成本和項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，參照工程竣工決算合理測(cè)算確定項(xiàng)目的補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)基準(zhǔn)。項(xiàng)目收入基準(zhǔn)以外的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)；五是合同應(yīng)當(dāng)合理約定項(xiàng)目補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)的調(diào)整周期、條件和程序，作為項(xiàng)目合作期限內(nèi)行業(yè)主管部門和財(cái)政部門執(zhí)行補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)調(diào)整的依據(jù)。但實(shí)踐中，許多的PPP合同仍然存在固定回報(bào)、明股實(shí)債、到期回購(gòu)等違規(guī)條款；仍沒有將政府付費(fèi)績(jī)效考核掛鉤；邊界條件不清晰，風(fēng)險(xiǎn)分配不全面、合同主體責(zé)任混亂等問題大量存在。筆者建議，PPP合同作為一種明確政府與社會(huì)資本雙方權(quán)利義務(wù)的“契約性”文件，應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)有PPP實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)同時(shí)又懂“合同語言”“合同邏輯”“合同精髓”的專業(yè)律所編制或?qū)徍税殃P(guān)，真正做到“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。同時(shí)建議各級(jí)財(cái)政部門都應(yīng)建立“PPP合同專家評(píng)審”制度，對(duì)準(zhǔn)備在招標(biāo)公告前發(fā)出的PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目公司的章程協(xié)議進(jìn)行“招標(biāo)前的審核”，力爭(zhēng)將合同的風(fēng)險(xiǎn)和隱患降至最低。筆者也認(rèn)為，如果將有著“極端重要性”的PPP項(xiàng)目合同委托給一個(gè)任何沒有法律理論及實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的咨詢機(jī)構(gòu)去編制，以上所說的問題可能都會(huì)產(chǎn)生，更會(huì)為未來項(xiàng)目公司建設(shè)或運(yùn)營(yíng)埋下了很多的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，最終導(dǎo)致政府和社會(huì)資本的合作失敗，現(xiàn)實(shí)中不乏這類糾紛和案例的存在，希望能引起高度重視。

五、有效防范PPP項(xiàng)目招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn) PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)是整個(gè)PPP實(shí)施流程中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，同時(shí)，在項(xiàng)目的投標(biāo)、開標(biāo)及評(píng)標(biāo)階段都存在著大量的的法律風(fēng)險(xiǎn)，如：圍標(biāo)串標(biāo)的行政或刑事法律風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)導(dǎo)致的評(píng)標(biāo)無效或承擔(dān)行政責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)等，都會(huì)嚴(yán)重影響整個(gè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。因此規(guī)范PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)，有效防范整個(gè)招投標(biāo)過程中的風(fēng)險(xiǎn)，是能夠順利實(shí)施PPP項(xiàng)目的又一重要基礎(chǔ)。2017年10月1日起實(shí)施的財(cái)政部87號(hào)令《政府采購(gòu)貨物和服務(wù) 招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》對(duì)如何規(guī)范PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)都做出了明確具體的規(guī)定，如：設(shè)置投標(biāo)條件和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)緊緊圍繞項(xiàng)目需求而不能脫離項(xiàng)目實(shí)際等等，相信只要嚴(yán)格按照87號(hào)令的規(guī)定和要求進(jìn)行規(guī)范的招投標(biāo)活動(dòng)，就一定能順利招到那個(gè)最適合項(xiàng)目運(yùn)作條件和要求，同時(shí)政府也非常滿意的社會(huì)資本。以上就是筆者在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中的幾點(diǎn)主要心得體會(huì)，當(dāng)然，規(guī)范運(yùn)作好PPP項(xiàng)目，需要考慮的問題還有很多，比如：如何強(qiáng)化財(cái)政承受能力的論證，完善物有所值評(píng)價(jià)，加強(qiáng)項(xiàng)目融資監(jiān)管，深化績(jī)效付費(fèi)機(jī)制等等，也是對(duì)PPP項(xiàng)目有著重要影響的問題，也需要在實(shí)踐中重點(diǎn)關(guān)注。筆者相信，隨著“嚴(yán)管時(shí)代”的到來，PPP模式進(jìn)入“穩(wěn)健發(fā)展期”，規(guī)范有序運(yùn)作才是實(shí)施PPP模式的“初心”所在，才是項(xiàng)目有可能真正落地的根本，才能真正實(shí)現(xiàn)運(yùn)用PPP模式“成本最低 效益最優(yōu)”的目標(biāo)和方向。（本文由黃小元為您編輯整理）今日觀點(diǎn)存量資產(chǎn)PPP五大攔路虎： 一是存量資產(chǎn)的定價(jià)問題；二是存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序問題；三是存量資產(chǎn)附屬?gòu)臉I(yè)人員問題；四是存量資產(chǎn)PPP意愿問題；五是沒有收費(fèi)機(jī)制存量資產(chǎn)PPP問題?！~繼濤更多數(shù)據(jù)信息及行業(yè)熱點(diǎn)進(jìn)入明樹數(shù)據(jù)官網(wǎng)查看

第三篇：PPP模式的項(xiàng)目運(yùn)作流程

PPP模式的項(xiàng)目運(yùn)作流程

一、操作基礎(chǔ)

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營(yíng)-合作機(jī)制”，是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會(huì)力量)以政府購(gòu)買服務(wù)合同、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，由社會(huì)力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終實(shí)現(xiàn)使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

PPP模式本質(zhì)上是政府與社會(huì)資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運(yùn)營(yíng)、社會(huì)評(píng)價(jià)”的良性互動(dòng)格局。PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機(jī)制和制度設(shè)計(jì)。推廣PPP模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行，可以將適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利、提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)也給企業(yè)帶來合理的投資回報(bào)，同時(shí)也能夠增強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運(yùn)行的效率和能力。

PPP模式項(xiàng)目的實(shí)施主要包括項(xiàng)目選擇、社會(huì)力量合作伙伴確定、組建項(xiàng)目公司、融資、建設(shè)、運(yùn)行管理等過程。項(xiàng)目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費(fèi)，二是政府支付服務(wù)費(fèi)用，三是前兩種方式的結(jié)合。

PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運(yùn)營(yíng)等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費(fèi)”，但它更強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門的全過程合作。

二、總體要求

(一)打破地域壟斷和所有制限制。政府通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會(huì)資本參與項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等;鼓勵(lì)有一定技術(shù)能力和管理經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)性企業(yè)通過兼并、收購(gòu)，跨地域參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，培育具有開拓國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)能力的大型 市政公用服務(wù)企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度。鼓勵(lì)以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類項(xiàng)目進(jìn)行打包，擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模。

(二)落實(shí)費(fèi)價(jià)政策。將市政公用服務(wù)價(jià)格收費(fèi)或政府支付服務(wù)費(fèi)作為合作伙伴的經(jīng)營(yíng)收入來源。政府要合理確定費(fèi)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制，在合作伙伴履約的前提下及時(shí)足額支付服務(wù)費(fèi)和補(bǔ)貼，既保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務(wù)費(fèi)應(yīng)通過競(jìng)爭(zhēng)程序確定，并納入地方財(cái)政預(yù)算管理。向用戶收費(fèi)的各類市政公用產(chǎn)品價(jià)格，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行成本監(jiān)審并及時(shí)調(diào)整到位，價(jià)格不到位的，政府應(yīng)予以補(bǔ)貼。

(三)規(guī)范運(yùn)行操作。按照城鎮(zhèn)市政公用各類專項(xiàng)規(guī)劃篩選適宜PPP的項(xiàng)目，強(qiáng)化項(xiàng)目前期策劃和論證，做好信息公開;通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇合作伙伴，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，由政府與市場(chǎng)主體合作組建項(xiàng)目公司(SPC)，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管養(yǎng)和服務(wù);政府與合作伙伴、項(xiàng)目公司通過合同或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確約定各自的權(quán)、責(zé)、利;強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施的全過程監(jiān)管。

1、做好項(xiàng)目前期論證。開展PPP項(xiàng)目的可行性論證是決定項(xiàng)目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項(xiàng)目要符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項(xiàng)規(guī)劃的要求，加強(qiáng)前期策劃，可委托有一定業(yè)績(jī)和能力的設(shè)計(jì)或咨詢機(jī)構(gòu)編制實(shí)施方案。實(shí)施方案應(yīng)包括項(xiàng)目的基本情況、規(guī)模與期限、技術(shù)路線、服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃條件和土地落實(shí)情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財(cái)務(wù)測(cè)算與風(fēng)險(xiǎn)分析、實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。

城市政府應(yīng)組織有關(guān)部門、咨詢機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行充分論證，確保項(xiàng)目的可行性和可操作性，以及項(xiàng)目財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。實(shí)施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實(shí)施。

2、通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇合作伙伴。城市政府應(yīng)及時(shí)將項(xiàng)目?jī)?nèi)容，以及對(duì)合作伙伴的要求、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息向社會(huì)公布，確保各類市場(chǎng)主體平等參與競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)按照《國(guó)家招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的公開招投標(biāo)方式，綜合經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、技術(shù)和管理水平、資金實(shí)力、服務(wù)價(jià)格、信譽(yù)等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

3、簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，協(xié)議主要應(yīng)包括：項(xiàng)目名稱、內(nèi)容;范圍、期限、經(jīng)營(yíng)方式;產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn);服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整機(jī)制;特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)政府與特許經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利和義務(wù)，履約擔(dān) 保;特許經(jīng)營(yíng)期滿后項(xiàng)目移交的方式、程序及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn);項(xiàng)目終止的條件、流程和終止補(bǔ)償;違約責(zé)任;爭(zhēng)議解決方式等內(nèi)容;以及其他需要約定的事項(xiàng)。

4、籌組項(xiàng)目公司。中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)按合同進(jìn)行設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等;項(xiàng)目公司獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，在合同經(jīng)營(yíng)期內(nèi)享有項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好;項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項(xiàng)目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后必須無償移交政府。

(四)把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是建立長(zhǎng)期的政府與企業(yè)合作機(jī)制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營(yíng)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等方面的綜合優(yōu)勢(shì)，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。二是建立合理的利益共享機(jī)制。通過政府核定經(jīng)營(yíng)收費(fèi)價(jià)格以及以購(gòu)買服務(wù)方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利”。三是建立平等的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。政府和社會(huì)資本應(yīng)該平等參與、誠(chéng)實(shí)守信，按照合同辦事，依據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)至合作方。企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，政府主要承擔(dān)國(guó)家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的宏觀風(fēng)險(xiǎn)，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。四是建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。政府對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行全過程監(jiān)管和綜合考核評(píng)價(jià)，認(rèn)真把握和確定服務(wù)價(jià)格和項(xiàng)目收益指標(biāo)，加強(qiáng)成本監(jiān)審、考核評(píng)估、價(jià)格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)。健全完善正常、規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管控和退出機(jī)制，禁止政府為項(xiàng)目擔(dān)保，防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項(xiàng)目，應(yīng)按約堅(jiān)決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時(shí)退出并依法賠償，嚴(yán)格責(zé)任追究。對(duì)防范企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)管理能力不足引發(fā)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)注意及時(shí)規(guī)避。

(五)實(shí)行分類指導(dǎo)，完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)行業(yè)經(jīng)營(yíng)特性，分類明確財(cái)政、用地、價(jià)格以及行業(yè)管理的重點(diǎn)政策，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的可持續(xù)的投資、補(bǔ)貼與價(jià)格協(xié)同機(jī)制。形成合理的項(xiàng)目篩選、推出和開放過程，強(qiáng)化項(xiàng)目策劃，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫，建立引資項(xiàng)目長(zhǎng)效機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目具體情況制定針對(duì)性的招商合作方式和條件，重點(diǎn)推進(jìn)條件成熟項(xiàng)目的招商招標(biāo)工作。各部門不得另行設(shè)置限制民間投資進(jìn)入的附加條件。

(六)試點(diǎn)先行，逐步規(guī)范。優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理 處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴(kuò)建和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目中，優(yōu)先選擇條件相對(duì)成熟的項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)推進(jìn)，通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴(kuò)大對(duì)社會(huì)資本全面開放提供指導(dǎo)。

(七)建立信用評(píng)級(jí)和黑名單制度。各地要依托專業(yè)信用評(píng)價(jià)體系對(duì)項(xiàng)目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進(jìn)行評(píng)價(jià)，信用評(píng)級(jí)將作為金融和財(cái)政支持的參考。對(duì)合作企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)建立黑名單制度，對(duì)于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機(jī)構(gòu)將予以通報(bào)。

三、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目分類及應(yīng)用PPP的方式(一)城市基礎(chǔ)設(shè)施分類

根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)性質(zhì)及用途，分為以下七類。

1、涉水項(xiàng)目：包括城鎮(zhèn)供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網(wǎng)以及水環(huán)境治理工程等。

2、燃?xì)夂湍茉错?xiàng)目：包括管道燃?xì)?、CNG燃?xì)?、LNG燃?xì)狻⒓託庹?、加油站及管網(wǎng)等。

3、環(huán)衛(wèi)環(huán)保項(xiàng)目：包括垃圾收運(yùn)系統(tǒng)及生活垃圾焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾焚燒處理，建筑垃圾綜合利用等。

4、城市道路交通及園林綠化項(xiàng)目：包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。

5、綜合管廊項(xiàng)目：包括城市共同溝、綜合管廊等。

6、供熱項(xiàng)目：包括熱源廠、供熱管網(wǎng)、換熱站等。

7、市政公用設(shè)施管養(yǎng)項(xiàng)目：包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護(hù)、園林綠化管理養(yǎng)護(hù)等。

(二)應(yīng)用PPP的方式

按照上述七類項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)特性及向使用者收費(fèi)的可行性，實(shí)施不同的PPP模式。

1、采用合資合作和特許經(jīng)營(yíng)方式。此類項(xiàng)目收費(fèi)或價(jià)格形成機(jī)制較為健全，可以通過“使用者付費(fèi)”實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的項(xiàng)目。如涉水項(xiàng)目中的城鎮(zhèn)供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃?xì)?、CNG燃?xì)狻NG燃?xì)?、加氣站等?xiàng)目，城市供熱等項(xiàng)目。

2、采用政府購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)組合方式。此類項(xiàng)目雖然可以回收部分投資、保本或微利經(jīng)營(yíng)，但建設(shè)周期長(zhǎng)、投資多、風(fēng)險(xiǎn)大、回收期長(zhǎng)或者壟斷性等特點(diǎn)，單 靠市場(chǎng)機(jī)制難以達(dá)到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營(yíng)，并且應(yīng)以控股和參股等方式進(jìn)行。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買服務(wù)相結(jié)合。如綜合管廊、軌道交通(城際交通)、公共交通項(xiàng)目，涉水項(xiàng)目中的污水處理、中水回用等廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目，環(huán)衛(wèi)環(huán)保項(xiàng)目中的垃圾收運(yùn)系統(tǒng)及生活垃圾處理焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運(yùn)處一體化項(xiàng)目。

3、采用政府購(gòu)買服務(wù)方式。此類項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)上的顯著特點(diǎn)是為社會(huì)提供的服務(wù)，以非盈利為目的，使用功能不收取費(fèi)用或只收取少量費(fèi)用。如涉水項(xiàng)目中的城鎮(zhèn)排水、雨水收集利用、排水管網(wǎng)、水環(huán)境治理項(xiàng)目，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護(hù)、園林綠化管養(yǎng)項(xiàng)目等。

四、PPP項(xiàng)目承接主體的準(zhǔn)入條件

按照PPP項(xiàng)目形成特點(diǎn)和項(xiàng)目特性，需要規(guī)范設(shè)置必要的社會(huì)投資人準(zhǔn)入門檻，保障社會(huì)大眾和政府的權(quán)益，主要方面如下：

(一)信用與信譽(yù)良好。投資人要有良好的銀行資信、財(cái)務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力;重合同、守信用，具有社會(huì)責(zé)任感。

(二)具有建設(shè)營(yíng)造、經(jīng)營(yíng)管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)同類工程的業(yè)績(jī)、資質(zhì)或經(jīng)驗(yàn)。投資人或投資人組成的聯(lián)合體要有良好的業(yè)績(jī)與技術(shù)能力，必須具備相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)資格，經(jīng)驗(yàn)豐富。

(三)資金充足，具有較強(qiáng)的財(cái)務(wù)與融資能力。投資人要具備良好的財(cái)務(wù)實(shí)力與融資能力，具有良好的銀行資信、財(cái)務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力及同類項(xiàng)目成功的盈利模式和競(jìng)爭(zhēng)模式。

(四)專業(yè)知識(shí)與技術(shù)力量雄厚。投資人要具備專業(yè)的PPP人才、技術(shù)人才、財(cái)經(jīng)人才與管理人才團(tuán)隊(duì)。

(五)設(shè)備配置等要素實(shí)力良好。投資人要擁有專業(yè)的設(shè)備及完成服務(wù)所必須的其他重要要素資源。

(六)質(zhì)量安全管理體系完善。近三年內(nèi)沒有發(fā)生過重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故，投資人主動(dòng)防范的意識(shí)強(qiáng)、措施得力，合規(guī)性較好。具有獨(dú)立法人資格;能遵從合同合法合規(guī)運(yùn)營(yíng)。

在設(shè)置具體PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入條件時(shí)，應(yīng)遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準(zhǔn)入條件設(shè)置的規(guī)范、合理和可操作性。

五、PPP模式運(yùn)作的基本流程(一)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段

在PPP模式中，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段包括項(xiàng)目發(fā)起和項(xiàng)目準(zhǔn)備兩個(gè)部分。

1、項(xiàng)目發(fā)起。項(xiàng)目發(fā)起階段的工作主要內(nèi)容包括啟

動(dòng)準(zhǔn)備和前期調(diào)研：組建項(xiàng)目實(shí)施班子、制定整體工作計(jì)劃、開展項(xiàng)目調(diào)查等。實(shí)施PPP模式是一個(gè)系統(tǒng)工程，其復(fù)雜、專業(yè)程度極高。一要組建一個(gè)PPP項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設(shè)、土地、發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、國(guó)資委、法制辦等部門組成領(lǐng)導(dǎo)小組;二是制定具體工作實(shí)施方案，明確部門責(zé)任分工、目標(biāo)任務(wù)和實(shí)施工作計(jì)劃安排等;三要根據(jù)城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，由政府組織相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)梳理城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域擬新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目，決定可以通過PPP模式運(yùn)作的具體項(xiàng)目清單，構(gòu)建PPP項(xiàng)目庫。

2、項(xiàng)目準(zhǔn)備。項(xiàng)目準(zhǔn)備階段工作主要是項(xiàng)目策劃實(shí)施方案研究和編制：一是聘請(qǐng)顧問團(tuán)隊(duì);二是項(xiàng)目協(xié)議;三是開展項(xiàng)目的前期論證，確定項(xiàng)目范圍和實(shí)施內(nèi)容(項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資);四是前期溝通，研究項(xiàng)目模式，設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，編制項(xiàng)目實(shí)施方案;五是設(shè)計(jì)項(xiàng)目主要商業(yè)原則;六是財(cái)務(wù)分析，編制財(cái)務(wù)模型;七是確定投資人比選方式和原則(確定投資人應(yīng)具備的條件和能力及招標(biāo)方式;雙方的主要權(quán)利和義務(wù));八是組織相關(guān)單位討論方案;九是實(shí)施方案公示和報(bào)批。

在項(xiàng)目實(shí)施的最初階段，需要考慮項(xiàng)目的可融資方式和財(cái)政是否負(fù)擔(dān)得起，并要評(píng)估傳統(tǒng)方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項(xiàng)目是否適合采用PPP方式，擬定項(xiàng)目協(xié)議。

聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究項(xiàng)目模式，設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，編制項(xiàng)目實(shí)施方案，關(guān)鍵是設(shè)計(jì)項(xiàng)目主要商業(yè)原則，進(jìn)行財(cái)務(wù)分析，編制財(cái)務(wù)模型。組織專家對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行論證，并報(bào)市政府批準(zhǔn)和省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳備案。

(二)項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施階段。項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施階段包括協(xié)議編制、競(jìng)爭(zhēng)性程序、簽署協(xié)議三個(gè)部分。

1、協(xié)議編制。細(xì)化研究協(xié)議文件編制：研究和分析項(xiàng)目的技術(shù)、商務(wù)邊界條件(如：投資、運(yùn)營(yíng)成本與收益測(cè)算，回購(gòu)總價(jià)、回購(gòu)期限與方式，回購(gòu)資金來源安排和支付計(jì)劃);落實(shí)建設(shè)內(nèi)容分工、投資范圍(投資建設(shè)期限、工程質(zhì)量要求和監(jiān)管措施);研究和編制項(xiàng)目協(xié)議等法律文件(項(xiàng)目移交方式及程序、項(xiàng)目履約保障措施、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn) 和應(yīng)對(duì)措施等);落實(shí)招標(biāo)條件。

2、競(jìng)爭(zhēng)性程序。主要包括：發(fā)布項(xiàng)目信息;投標(biāo)人

準(zhǔn)備投標(biāo)文件;制定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)標(biāo)細(xì)則和評(píng)標(biāo)程序;成立評(píng)標(biāo)工作組，開標(biāo)、組織評(píng)標(biāo);編寫評(píng)標(biāo)報(bào)告，推薦候選人;與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議。先草簽項(xiàng)目協(xié)議，中標(biāo)人在約定時(shí)間

內(nèi)辦理好項(xiàng)目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及項(xiàng)目審批有關(guān)事宜，正式與項(xiàng)目公司簽約。

(三)項(xiàng)目實(shí)施階段。實(shí)施階段包括項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)兩個(gè)部分。

1、項(xiàng)目建設(shè)。首先，項(xiàng)目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式

合同，包括貸款合同、設(shè)計(jì)合同、建設(shè)合同、保險(xiǎn)合同以及其他咨詢、管理合同等;其次，項(xiàng)目公司組織各相關(guān)單位進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)。在開發(fā)過程中，政府及相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目開發(fā)的過程進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時(shí)與項(xiàng)目公司溝通，并確定責(zé)任主體。工程驗(yàn)收試運(yùn)營(yíng)合格以后，開發(fā)階段結(jié)束，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段。

2、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。政府與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，約定特許經(jīng)營(yíng)期限。在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，項(xiàng)目公司應(yīng)按照協(xié)議要求對(duì)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)、維護(hù)。為了確保項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)按協(xié)定進(jìn)行，政府、貸款人、投資者和社會(huì)居民都擁有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。

(四)合同終結(jié)階段。轉(zhuǎn)移中止是項(xiàng)目運(yùn)作的最后一個(gè)階段，包括項(xiàng)目移交和項(xiàng)目公司解散等內(nèi)容。

1、項(xiàng)目移交。特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司要將項(xiàng)目的

經(jīng)營(yíng)權(quán)(或所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí))向政府移交。在移交時(shí)，政府應(yīng)注意項(xiàng)目是否處于良好運(yùn)營(yíng)和維護(hù)狀態(tài)，以便保證項(xiàng)目的繼續(xù)運(yùn)營(yíng)和服務(wù)提供的質(zhì)量。

2、項(xiàng)目公司清算。項(xiàng)目移交以后，項(xiàng)目公司的業(yè)務(wù)隨之中止。因此，項(xiàng)目公司應(yīng)按合同要求及有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)。

六、實(shí)施PPP模式的法律文本要點(diǎn)

(一)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化投融資項(xiàng)目的法律文本概述

基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化投融資項(xiàng)目在不同階段設(shè)計(jì)不同類型的法律文本，主要包括資格審查文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)文件及項(xiàng)目合同的法律文本。上述文件構(gòu)成了基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化投融資項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施的法律文件體系。在正確把握各個(gè)文件的高 年、內(nèi)容和格式的基礎(chǔ)上，能科學(xué)合理地編制并運(yùn)用相關(guān)文件對(duì)于確保項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作及成功實(shí)施具有重要意義。

(二)資格審查法律文本

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的要求，在招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請(qǐng)書中要求潛在投標(biāo)人提供的，能夠證明其具備參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)資格條件的文件。

2、資格審查文件的內(nèi)容和格式。從實(shí)務(wù)操作的角度來看，基礎(chǔ)設(shè)施的投融資項(xiàng)目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項(xiàng)目概況、資格審查申請(qǐng)文件、資格審查申請(qǐng)文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標(biāo)準(zhǔn)等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容及對(duì)應(yīng)內(nèi)容。在實(shí)際操作中應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)及資格審查方式予以靈活運(yùn)用。

(1)項(xiàng)目概況。向潛在投標(biāo)人介紹項(xiàng)目的情況，包括但不限于項(xiàng)目名稱、招標(biāo)人、項(xiàng)目規(guī)模、招標(biāo)內(nèi)容等。

(2)資格審查申請(qǐng)人需要提交的申請(qǐng)文件。包括公司章程及法律地位證明、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績(jī)資料證明、技術(shù)能力及管理能力證明、財(cái)務(wù)能力及實(shí)力證明、公司履約記錄等。

(3)聯(lián)合體需要提交的資格審查申請(qǐng)文件。對(duì)以聯(lián)合體形式參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的潛在投標(biāo)人，除要求每一聯(lián)合體成員均需提交第(2)條要求提交的申請(qǐng)資料文件，還要明確聯(lián)合體的牽頭人條件及相應(yīng)的其他要求。

(4)資格審查原則和程序。告知潛在投標(biāo)人資格審查的原則和程序

(5)資格審查申請(qǐng)文件的特定格式。告知潛在投標(biāo)人資格審查申請(qǐng)文件的格式要求。

(6)資格審查標(biāo)準(zhǔn)。包括經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績(jī)記錄的資格評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)能力和管理能力的資格評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)能力和市里的資格評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、法律要求的資格評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)等。

(三)招標(biāo)法律文本

1、招標(biāo)文件的概念。招標(biāo)文件是指招標(biāo)人向潛在投標(biāo)人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標(biāo)文件所需的資料并向其通報(bào)招標(biāo)投標(biāo)將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標(biāo)文件是招標(biāo)投標(biāo)過程中最重要的文件之一。

2、招標(biāo)文件的組成和內(nèi)容

(1)招標(biāo)文件的一般構(gòu)成。一般包括：招標(biāo)公告和投標(biāo)邀請(qǐng)書、投標(biāo)人須知、擬 簽訂合同、技術(shù)條款等。

招標(biāo)公告是公開媒體上發(fā)布的，邀請(qǐng)非特定多數(shù)投資人參加項(xiàng)目投標(biāo)的正式文件，適用于公開招標(biāo)。

投標(biāo)邀請(qǐng)書是非公開的、邀請(qǐng)?zhí)囟ǘ鄶?shù)投資人參加項(xiàng)目投標(biāo)的正式文件。適用于邀請(qǐng)招標(biāo)，或者公開招標(biāo)經(jīng)過資格審查后符合資格條件的情況。

投標(biāo)人知悉招標(biāo)公告或者收到投標(biāo)邀請(qǐng)書后，可購(gòu)買招標(biāo)文件。招標(biāo)文件由以下幾份文件組成：投標(biāo)人須知、擬簽訂合同(包括合同主要條款和合同樣式)、技術(shù)條款(包括擬招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、使用要求以及圖紙等)，以及附件和其它要求招標(biāo)人提供的材料。

投標(biāo)人須知包括招標(biāo)項(xiàng)目概況、對(duì)投標(biāo)文件內(nèi)容的要求、對(duì)投標(biāo)文件格式的要求、參與招投標(biāo)的原則和程序、對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)的要求、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法、附件和其他要求投標(biāo)人提供的材料。

擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標(biāo)人事先草擬好的。主要體現(xiàn)了招標(biāo)人的意志，合同的實(shí)質(zhì)性條款和內(nèi)容要求投標(biāo)人必須響應(yīng)。本著與資本市場(chǎng)需求匹配并提高招標(biāo)成功率的原則，合同一般都會(huì)按照簽署第五章提到的風(fēng)險(xiǎn)分配原則，在內(nèi)容中合理分配雙方的責(zé)、權(quán)、利。

技術(shù)條款包括擬招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、使用要求以及圖紙等。這部分內(nèi)容可以使投標(biāo)人更加詳盡地了解擬投標(biāo)項(xiàng)目的基本情況，為其是否參與項(xiàng)目投標(biāo)以及投標(biāo)報(bào)價(jià)決策提供參考。

各類招標(biāo)文件都包括前述幾項(xiàng)基本內(nèi)容。針對(duì)不用類型項(xiàng)目，有關(guān)部委又結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，對(duì)招標(biāo)文件的內(nèi)容構(gòu)成做了一些特殊規(guī)定。比如，對(duì)工程施工招標(biāo)文件，《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》增加了“對(duì)采用工程量清單招標(biāo)的，必須提供工程量清單”;對(duì)勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)文件，《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》增加了“勘察設(shè)計(jì)范圍”和“對(duì)勘察設(shè)計(jì)進(jìn)度、階段與深度要求，勘察設(shè)計(jì)費(fèi)用支付方式，對(duì)未中標(biāo)人是否給予補(bǔ)償及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”等規(guī)定。

(2)實(shí)質(zhì)性要求和條件必須列為招標(biāo)文件的重要內(nèi)容。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)文件中必須包括項(xiàng)目的技術(shù)要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實(shí)質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標(biāo)人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和招標(biāo)項(xiàng)目的具體要求，還應(yīng)將其他許多重要內(nèi)容作為實(shí)質(zhì)性條款列入招標(biāo)文件。根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務(wù) 以及機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)等管理辦法的規(guī)定，除了《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定之外，招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性要求和條件還應(yīng)當(dāng)包括：明確規(guī)定投標(biāo)保證經(jīng)的數(shù)額、方式和交納方法;明確規(guī)定投標(biāo)有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施交付期限和提供服務(wù)的時(shí)間;明確規(guī)定是否允許價(jià)格調(diào)整及調(diào)整方法;明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評(píng)審辦法;明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標(biāo)及相應(yīng)要求;對(duì)采用工程量清單招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定提供工程量清單及相應(yīng)要求;明確規(guī)定對(duì)投標(biāo)文件的簽署及密封要求等。

(四)投標(biāo)法律文本

1、投標(biāo)文件的組成。投標(biāo)文件時(shí)投標(biāo)人在通過了招標(biāo)項(xiàng)目的資格預(yù)審(如采用預(yù)審方式)以后，按照招標(biāo)文件的要求而制定的響應(yīng)文件。該文件應(yīng)對(duì)投標(biāo)人完成擬投標(biāo)項(xiàng)目的能力、報(bào)價(jià)，以及在擬投標(biāo)項(xiàng)目中準(zhǔn)備投入人力、物力、財(cái)力等方面的情況進(jìn)行描述。投標(biāo)文件通常由投標(biāo)人致函、授權(quán)委托書、投標(biāo)人資格文件、共同投標(biāo)協(xié)議(適用于聯(lián)合體)、技術(shù)和管理方案、財(cái)務(wù)方案、法律方案、投資人報(bào)價(jià)文件、投標(biāo)保函及其他等部分組成。

2、投標(biāo)文件的格式。以下給出投標(biāo)文件的一般性參考格式及對(duì)應(yīng)內(nèi)容，在實(shí)際操作中可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)及招標(biāo)文件的具體要求靈活運(yùn)用。

(1)投標(biāo)人致函。潛在投標(biāo)人書面對(duì)招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性要求作出承諾，包括但不限于：響應(yīng)招標(biāo)文件中擬簽訂的實(shí)質(zhì)性合同條款;一旦被選為中標(biāo)人履行中標(biāo)人義務(wù);承諾投標(biāo)文件真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、有效。

(2)授權(quán)委托書/聯(lián)合體授權(quán)委托書。潛在投標(biāo)人的法定代表人授權(quán)為投標(biāo)之目的委托代理人，承諾委托代理人在投標(biāo)活動(dòng)過程中簽署、協(xié)商、遞交文件和處理與投標(biāo)活動(dòng)相關(guān)的一切事務(wù)具有法律效力。

(3)投標(biāo)人資格文件。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下材料(包括但不限于)：公司章程及法律地位證明;項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績(jī)資料證明;技術(shù)能力及管理能力證明;財(cái)務(wù)能力及實(shí)力證明。

(4)共同投標(biāo)協(xié)議(僅適用于聯(lián)合體投標(biāo))。按照招標(biāo)文件要求提供聯(lián)合體投標(biāo)協(xié)議，約定聯(lián)合體各方的權(quán)利和義務(wù)。

(5)技術(shù)和管理方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下文件：為實(shí)施項(xiàng)目提出的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的更先進(jìn)的技術(shù)建議和改造的合理化建議;為實(shí)施項(xiàng)目擬組建合理完整的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，包含項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、各專業(yè)人員配置、人員業(yè)績(jī)經(jīng)驗(yàn)等 內(nèi)容;招標(biāo)文件規(guī)定的技術(shù)及管理方面的其他方案。

(6)財(cái)務(wù)方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下文件(包括但不限于)：項(xiàng)目的融資計(jì)劃，包括詳述資金來源和使用計(jì)劃、資金成本、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配分析、資本結(jié)構(gòu)、預(yù)計(jì)融資交割時(shí)間及其他重大事件進(jìn)度表;資金到位的有效措施，緊急狀態(tài)下的資金應(yīng)對(duì)方案;項(xiàng)目的財(cái)務(wù)分析。

(7)法律方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下材料(包括但不限于)：對(duì)擬簽訂合同的實(shí)質(zhì)性條款的逐條響應(yīng);在招標(biāo)文件規(guī)定的范圍內(nèi)提出《項(xiàng)目合同偏差意見表》。

(8)投資人報(bào)價(jià)文件。按照招標(biāo)文件的規(guī)定對(duì)招標(biāo)標(biāo)的提出報(bào)價(jià)。

(9)投標(biāo)保函/投標(biāo)保證金。按照招標(biāo)文件規(guī)定的格式和金額提交的相應(yīng)的投標(biāo)保函或保證金。

3、投標(biāo)文件的編制與遞交

(1)投標(biāo)文件的編制?；A(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目實(shí)踐中，招標(biāo)文件通常會(huì)對(duì)投標(biāo)文件的編制提出具體要求，不同項(xiàng)目類型的招標(biāo)文件要求也有所區(qū)別。投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)對(duì)招標(biāo)文件提出的實(shí)質(zhì)性要求和條件做出響應(yīng)，如任何一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性要求不能滿足，投標(biāo)文件將會(huì)被拒絕。實(shí)質(zhì)性要求和條件是指招標(biāo)文件中有關(guān)招標(biāo)項(xiàng)目的價(jià)格、計(jì)劃、技術(shù)規(guī)范、合同主要條款等。因此，響應(yīng)招標(biāo)文件的要求是投標(biāo)文件編制的基本前提。投標(biāo)人應(yīng)認(rèn)真研究、正確理解招標(biāo)文件的全部?jī)?nèi)容，并按要求編制投標(biāo)文件。

(2)投標(biāo)文件的遞交。對(duì)于投標(biāo)文件的送達(dá)，應(yīng)注意以下幾個(gè)問題：一是投標(biāo)文件的提交截止時(shí)間。招標(biāo)文件中通常會(huì)明確規(guī)定投標(biāo)文件提交的時(shí)間，投標(biāo)文件必須在招標(biāo)文件規(guī)定的投標(biāo)截止時(shí)間之前送達(dá)。二是投標(biāo)文件的送達(dá)方式。投標(biāo)文件可以直接送達(dá)，即投標(biāo)人派授權(quán)代表直接將投標(biāo)文件按照規(guī)定的時(shí)間和地點(diǎn)送達(dá)，也可以通過郵寄方式送達(dá)。郵寄方式送達(dá)應(yīng)以招標(biāo)人實(shí)際收到時(shí)間為準(zhǔn)，而不是以“郵戳為準(zhǔn)”。三是投標(biāo)文件的送達(dá)地點(diǎn)。投標(biāo)人應(yīng)嚴(yán)格按照招標(biāo)文件規(guī)定的地址送達(dá)，特別是采用郵寄送達(dá)方式的，更需詳細(xì)核實(shí)地址。投標(biāo)人因遞交地點(diǎn)發(fā)生錯(cuò)誤而逾期送達(dá)投標(biāo)文件的，將被招標(biāo)人拒絕接收。

(五)評(píng)標(biāo)法律文本

1、評(píng)標(biāo)文件的概念。評(píng)標(biāo)文件是指招標(biāo)人為了使得評(píng)標(biāo)工作按照法律及相關(guān)規(guī)定順利實(shí)施而編制的指導(dǎo)文件，包括評(píng)標(biāo)工作紀(jì)律、評(píng)標(biāo)工作概述、評(píng)標(biāo)工作程序、評(píng)標(biāo)細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)等部分。

2、評(píng)標(biāo)文件的內(nèi)容。以下給出評(píng)標(biāo)文件的一般性參考格式及對(duì)應(yīng)內(nèi)容，在實(shí)際 操作中可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)及招標(biāo)文件的具體要求靈活運(yùn)用。

(1)評(píng)標(biāo)工作紀(jì)律。根據(jù)國(guó)家法律及其他規(guī)定制定評(píng)標(biāo)紀(jì)律。

(2)評(píng)標(biāo)工作概述。一是評(píng)標(biāo)工作時(shí)間安排。詳細(xì)列明評(píng)標(biāo)工作開始及結(jié)束的時(shí)間安排。二是評(píng)標(biāo)辦法。根據(jù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)制定科學(xué)合理的評(píng)標(biāo)辦法，招標(biāo)文件已約定評(píng)標(biāo)辦法的通常不得隨意改變。三是評(píng)標(biāo)委員會(huì)。根據(jù)法律規(guī)定的要求成立評(píng)標(biāo)委員會(huì)，確定評(píng)標(biāo)專家的數(shù)量及各專業(yè)專家的人選。四是評(píng)標(biāo)委員會(huì)秘書組和會(huì)務(wù)組。評(píng)標(biāo)委員會(huì)下設(shè)秘書組和會(huì)務(wù)組全面支持評(píng)標(biāo)專家的工作并做好后勤保障。

(3)評(píng)標(biāo)工作程序。一是投標(biāo)文件的符合性審查：根據(jù)招標(biāo)文件的要求列明投標(biāo)文件符合性審查的標(biāo)準(zhǔn)。二是全面閱讀招標(biāo)文件和投標(biāo)文件：熟悉投標(biāo)文件及投標(biāo)文件的結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，為綜合評(píng)估做準(zhǔn)備。三是要求投標(biāo)人進(jìn)行澄清(如有)：為協(xié)助審查、比較和評(píng)估投標(biāo)文件，向投標(biāo)人發(fā)出書面澄清通知(如有必要)，要求投標(biāo)人對(duì)其投標(biāo)文件進(jìn)行澄清。四是分析投標(biāo)文件并匯總評(píng)標(biāo)專家意見：列明據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)原則和方法及評(píng)標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)細(xì)則進(jìn)行分析、打分及排序的具體安排。五是起草評(píng)標(biāo)報(bào)告草案：列明起草評(píng)標(biāo)報(bào)告草案的具體安排。六是形成評(píng)標(biāo)報(bào)告：列明形成正式評(píng)標(biāo)報(bào)告的具體安排。七是招標(biāo)人公布評(píng)標(biāo)結(jié)果：列明招標(biāo)人公布的方式及公布之后的談判工作安排。

(4)評(píng)標(biāo)工作具體安排。在評(píng)標(biāo)工作起始時(shí)間范圍內(nèi)，詳細(xì)安排具體評(píng)標(biāo)工作的先后順序。

(5)評(píng)標(biāo)細(xì)則。對(duì)應(yīng)招標(biāo)文件的要求，評(píng)標(biāo)細(xì)則包括：一是技術(shù)及管理方案評(píng)標(biāo)細(xì)則;二是財(cái)務(wù)方案評(píng)標(biāo)細(xì)則;三是法律方案評(píng)標(biāo)細(xì)則。

招標(biāo)人應(yīng)按照評(píng)標(biāo)文件的要求組織評(píng)標(biāo)，根據(jù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的中標(biāo)候選人的先后順序進(jìn)行澄清談判，并最終確定招標(biāo)結(jié)果。

(六)談判法律文本

1、談判文件的準(zhǔn)備。這里所講的談判，是指評(píng)標(biāo)結(jié)束后中標(biāo)候選人應(yīng)邀與招標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求進(jìn)行的合同澄清及談判。

在談判之前，招標(biāo)人通常會(huì)起草一份談判文件，作為談判雙方澄清、確定最終意見的藍(lán)本。談判文件中至少應(yīng)當(dāng)明確談判程序、談判內(nèi)容及評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。

在基礎(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目實(shí)際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標(biāo)人在投標(biāo)文件法律方案中所提交的《項(xiàng)目合同偏差意見表》中對(duì)招標(biāo)文件非實(shí)質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對(duì)中標(biāo)候選人所提出的非實(shí)質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及 可行性進(jìn)行磋商。

2、談判文件的簽署和管理。通常來講，基礎(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目的投資金額較大，社會(huì)影響較為深遠(yuǎn)，相應(yīng)的合同條款也較為復(fù)雜。在實(shí)際操作中，若招標(biāo)人未能與排名第一的中標(biāo)候選人達(dá)成一致，則會(huì)轉(zhuǎn)向與排名位次居其次的候選人談判，以此類推。

談判如需進(jìn)行多輪，則須以談判文件為基礎(chǔ)，以談判備忘錄的形式及時(shí)確認(rèn)每一輪的談判成果，直至雙方對(duì)所有問題均達(dá)成一致。雙方的授權(quán)代表人應(yīng)在每輪談判成果文件上簽字確認(rèn)，并各執(zhí)一份留檔保存。經(jīng)雙方簽字確認(rèn)的談判文件結(jié)合招標(biāo)文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項(xiàng)目合同的法律依據(jù)。

(七)項(xiàng)目合同

1、項(xiàng)目合同的基本概念。項(xiàng)目合同是指作為招標(biāo)人的政府與通過項(xiàng)目法人招標(biāo)選擇的中標(biāo)人(社會(huì)投資人)依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)分配的協(xié)議。

基礎(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目大多與市政公用行業(yè)聯(lián)系緊密，在市政公用事業(yè)投融資體制改革過程中，2002年建設(shè)部頒布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》(建城〔2002〕272號(hào))及隨后一系列鼓勵(lì)公用事業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作的政策進(jìn)一步推動(dòng)了以特許經(jīng)營(yíng)為主要方式的公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程。如此一來，基礎(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目與特許經(jīng)營(yíng)變得關(guān)系密切。2004年建設(shè)部又下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)城市供水、管道燃?xì)?、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本的通知》(建城〔2004〕162號(hào))，使得公用事業(yè)行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有了可以參照的示范文本，因此，以下將著重介紹特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的組成。

2、項(xiàng)目合同的組成?；A(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目的合同根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)的模式可以分為投資型特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議和經(jīng)營(yíng)性特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。

(1)投資型特許經(jīng)營(yíng)模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體內(nèi)容和范圍(如產(chǎn)品或服務(wù)種類、地域范圍等);有關(guān)資本性投資的規(guī)定;產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格;產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量;產(chǎn)品或服務(wù)銷售數(shù)量;銷售收入結(jié)算;重要生產(chǎn)要素采購(gòu);關(guān)于保證持續(xù)提供公用產(chǎn)品或服務(wù)的規(guī)定;運(yùn)營(yíng)和資產(chǎn)管理辦法;特許權(quán)取得人的信息報(bào)告義務(wù);混業(yè)經(jīng)營(yíng)限制;一般補(bǔ)償;資產(chǎn)移交;爭(zhēng)議解決;特許權(quán)的更改或終止;特許權(quán)協(xié)議終止的補(bǔ)償;其他。

(2)經(jīng)營(yíng)型特許經(jīng)營(yíng)模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括委托或租賃經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的范圍;提供產(chǎn)品、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量;對(duì)管理費(fèi)、租金或經(jīng)營(yíng)收入定價(jià);激勵(lì)機(jī)制(對(duì)特許權(quán)取得人超額完成協(xié)議目標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰的規(guī)定);委托資產(chǎn)的維護(hù)和保養(yǎng)義務(wù);關(guān)于資本性支出的規(guī)定;協(xié)議生效后和協(xié)議終止時(shí)對(duì)資產(chǎn)移交的規(guī)定;特許權(quán)取得人的報(bào)告義務(wù);合同 履約擔(dān)保;爭(zhēng)議解決;合同變更和終止;其他。

3、項(xiàng)目合同的訂立

(1)訂立合同的原則。一是平等原則。合同當(dāng)事人的法律地位平等，即享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的資格是平等的，一方不得將自己的意志強(qiáng)加給另一方。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中交易雙方的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種平等的契約關(guān)系，因此，在訂立合同中一方當(dāng)事人的意思表示必須是完全自愿的，不能是在強(qiáng)迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因?yàn)楹贤瞧降戎黧w之間的法律行為，只有訂立合同的當(dāng)事人平等協(xié)商，才有可能訂立意思表示一致的協(xié)議。二是自愿原則。合同當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，不受任何單位和個(gè)人的非法干預(yù)。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現(xiàn)。民事主體在民事活動(dòng)中享有自主決策權(quán)，其合同的民事權(quán)利可以抗御非正當(dāng)行使的國(guó)家權(quán)力，也不受其他民事主體的非法干預(yù)。合同法中的自愿原則有以下含義：第一，合同當(dāng)事人有訂立或者不訂立合同的自由;第二，當(dāng)事人有選擇合同相對(duì)人、合同內(nèi)容和合同形式的自由，即有權(quán)決定于誰訂立合同、有權(quán)擬定或者接受合同條款、有權(quán)以書面或者口頭形式訂立合同。三是公平原則。合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循公平原則確定各方的權(quán)利和義務(wù)。在合同的訂立和履行中，合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)正當(dāng)行使合同權(quán)利和履行合同義務(wù)，兼顧他人利益，使當(dāng)事人的利益能夠均衡。在雙方合同中，一方當(dāng)事人在享有權(quán)利的同時(shí)，也要承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，取得的利益要與付出的代價(jià)相適應(yīng)。四是誠(chéng)實(shí)信用原則。合同當(dāng)事人在訂立合同、行使權(quán)力、履行義務(wù)中，都應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)實(shí)信用原則。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中形成的道德規(guī)則，它要求人們?cè)诮灰谆顒?dòng)(訂立和履行合同)中講究信用，恪守諾言，誠(chéng)實(shí)不欺。在行使權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)充分尊重他人和社會(huì)的利益，對(duì)約定的義務(wù)要忠實(shí)履行。五是合法性原則。合同當(dāng)事人在訂立及履行合同時(shí)，合同形式和內(nèi)容各構(gòu)成要件必須符合法律要求，尤其是符合國(guó)家強(qiáng)行性法律的要求，不違背社會(huì)公共利益，不擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。

(2)訂立合同的要求。招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同，除必須按照《合同法》基本要求簽訂外，還必須遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)特殊規(guī)定。一是訂立合同的形式要求。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。即：法律要求中標(biāo)通知書發(fā)出后雙方應(yīng)當(dāng)訂立書面合同。因此，通過招標(biāo)訂立的合同是要式合同。二是訂立合同的內(nèi)容要求。應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件確定合同內(nèi)容。招標(biāo)文件與投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括合同的全部?jī)?nèi)容。所有的合同內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中有體現(xiàn)：一部分合同內(nèi) 容是確定的，不容投標(biāo)人變更的，如技術(shù)要求等，否則就構(gòu)成重大偏差;另一部分是要求投標(biāo)人明確的，如報(bào)價(jià)。投標(biāo)文件只能按照招標(biāo)文件要求編制，因此，如果出現(xiàn)合同應(yīng)當(dāng)具備的內(nèi)容在招標(biāo)文件中沒有明確，也沒有要求投標(biāo)文件明確的情況時(shí)，則責(zé)任應(yīng)當(dāng)由招標(biāo)人承擔(dān)。三是訂立合同的時(shí)間要求。中標(biāo)通知書發(fā)出后，應(yīng)當(dāng)盡快訂立合同。這是招標(biāo)人提高采購(gòu)效率、投標(biāo)人降低成本的基本要求。如果訂立合同的時(shí)間拖得太長(zhǎng)，市場(chǎng)情況發(fā)生變化，也會(huì)使投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)失去意義。因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定“投標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同?！薄对u(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》第49條規(guī)定：“中標(biāo)人確定后，招標(biāo)人應(yīng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，同時(shí)通知未中標(biāo)人，并與中標(biāo)人在30個(gè)工作日之內(nèi)簽訂合同”。四是訂立合同接受監(jiān)督的要求。在合同訂立過程中，投標(biāo)招標(biāo)監(jiān)督部門仍然要進(jìn)行監(jiān)督?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第47條規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自確定中標(biāo)人之日起15日內(nèi)，向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標(biāo)投標(biāo)情況報(bào)告”。五是按照招標(biāo)文件范本訂立合同的要求。招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同一般符合城市供水、管道燃?xì)狻⒊鞘猩罾幚硖卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本的合同條款及格式的規(guī)定。

在項(xiàng)目實(shí)踐中，最重要的法律文本是招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和項(xiàng)目合同法律文本。從締約的程序來看，招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和項(xiàng)目合同分別對(duì)應(yīng)著締約的三個(gè)階段—要約邀請(qǐng)、要約和承諾。招標(biāo)文件就是向非特定多數(shù)(或者特定)潛在投資人發(fā)出的訂立合同的要約邀請(qǐng);投標(biāo)人遞交投標(biāo)文件相當(dāng)于要約;而通過評(píng)標(biāo)、澄清和談判，投標(biāo)人和招標(biāo)人最終達(dá)成相互承諾，項(xiàng)目合同的達(dá)成和簽署代表締約過程的結(jié)束。

政府在起草招標(biāo)文件時(shí)，應(yīng)體現(xiàn)自己的意志，在合理的范圍內(nèi)保護(hù)自己的合法權(quán)益，降低運(yùn)作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，但是這種保護(hù)應(yīng)遵循合理風(fēng)險(xiǎn)分配原則，不能超過適當(dāng)?shù)某潭?。因?yàn)橥稑?biāo)人一般在其熟悉的專業(yè)領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗(yàn)，可以更加合理的控制風(fēng)險(xiǎn)，但在項(xiàng)目建設(shè)的另外一些領(lǐng)域(如征地拆遷、完成前期工作等)并不具有這種能力，如果分配給投標(biāo)人的風(fēng)險(xiǎn)過多，將導(dǎo)致其過高估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在報(bào)價(jià)時(shí)相應(yīng)要求較高的公共產(chǎn)品(或服務(wù))價(jià)格，這種情況對(duì)政府是不利的。更為嚴(yán)重的是，如果招標(biāo)文件中的風(fēng)險(xiǎn)分配過于不合理，投標(biāo)人就有可能認(rèn)為項(xiàng)目根本不可行而不參與投標(biāo)，這就會(huì)帶來流標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，確實(shí)有一些自身?xiàng)l件比較好的項(xiàng)目，因?yàn)檎袠?biāo)文件過于傾向招標(biāo)人，使得投標(biāo)人普遍心存疑慮、放棄投標(biāo)而導(dǎo)致流標(biāo)。因此，理性而富于招商經(jīng)驗(yàn)的政府一般都會(huì)在咨詢顧問團(tuán)隊(duì)的協(xié)助下，按照第五章的風(fēng)險(xiǎn)分配原則來制訂招標(biāo) 文件，以保證項(xiàng)目招商和未來實(shí)施的順利。

在制作投標(biāo)文件時(shí)，投標(biāo)人把更多關(guān)注放在報(bào)價(jià)和投標(biāo)文件的內(nèi)容上，但在實(shí)踐中，投標(biāo)文件的形式也同樣重要。一是招標(biāo)文件要求的投標(biāo)資料非常豐富，評(píng)標(biāo)時(shí)間又非常有限，如果投標(biāo)人不按統(tǒng)一形式提交資料，將不利于評(píng)標(biāo)人快速定位有效信息，并給出合理評(píng)價(jià)，這對(duì)投標(biāo)人不利。二是投標(biāo)文件中有些格式的規(guī)定事關(guān)重大。比如投標(biāo)文件的簽署，有的招標(biāo)文件要求投標(biāo)人每頁小簽，有的要求投標(biāo)文件密封加蓋法人印鑒，有的要求投標(biāo)文件中不能出現(xiàn)投標(biāo)人的信息，否則廢標(biāo)。但在實(shí)際中，時(shí)常發(fā)現(xiàn)違反上述形式規(guī)定而被廢標(biāo)的，這樣的失誤十分遺憾。因此，各條線的同志們?cè)诓僮鱌PP項(xiàng)目時(shí)一定要注意關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，謹(jǐn)小慎微、做好細(xì)節(jié)。

PPP模式項(xiàng)目的招投標(biāo)問題

近年來伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的需求也越來越迫切，其中以交通運(yùn)輸、電力、水利、能源、環(huán)保最為突出。各級(jí)政府采取積極政策，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，基礎(chǔ)設(shè)施投資高度增長(zhǎng)。但由于公共資金有限、銀行貸款管制嚴(yán)格，基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源渠道較窄，阻礙了投資發(fā)展。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目融資額大、建設(shè)期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)，各級(jí)政府財(cái)政的資金投入逐漸已不能充分滿足其需要，改革融資方式和拓寬融資渠道成為政府著重考慮的問題。

1、政府采購(gòu)方式有哪些? 基礎(chǔ)設(shè)施的供給一般有兩種方式：傳統(tǒng)的政府采購(gòu)(GovernmentProcerement，簡(jiǎn)稱GP)和公私合作模式(PublicPrivatePartnership，簡(jiǎn)稱PPP)。前者，把基礎(chǔ)設(shè)施的供給和建造分開，政府與一個(gè)或多個(gè)企業(yè)簽訂一個(gè)長(zhǎng)期合同，由不同的企業(yè)來建造和運(yùn)營(yíng)，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督;后者，政府將基礎(chǔ)設(shè)施的建造和運(yùn)營(yíng)綁定在一起，政府與一個(gè)企業(yè)簽訂綁定合同，由這個(gè)企業(yè)既負(fù)責(zé)建造又負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。

相對(duì)于傳統(tǒng)政府采購(gòu)方式來講，PPP模式可以提高工程建設(shè)效率、降低工程造價(jià)費(fèi)，還能避免項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本互利共贏等優(yōu)勢(shì)，因而成為近年來不斷追捧的對(duì)象。

雖然PPP模式自身有著別的采購(gòu)方式不可比擬的長(zhǎng)處，但也存在一定風(fēng)險(xiǎn)因素，例如，項(xiàng)目規(guī)模大，需要投入大量資金;項(xiàng)目運(yùn)行周期較長(zhǎng)(多為10～30 年)，不確定性因素多;參與項(xiàng)目的各方由于不同利益目標(biāo)和關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，管理協(xié)調(diào)的機(jī)會(huì)成本高。同時(shí)對(duì)于社會(huì)資本合作者，其參與PPP項(xiàng)目所提出的條件也較為苛刻：首先，作為PPP項(xiàng)目存在的基礎(chǔ)，PPP項(xiàng)目的預(yù)期凈收益必須為正值;其次，作為其利益保障，私營(yíng)合作方之間應(yīng)獲得與之相應(yīng)的投資收益權(quán)和項(xiàng)目控制權(quán);此外，當(dāng)項(xiàng)目存在問題時(shí)，項(xiàng)目可以在某種程度上保證一定的資本退出權(quán)。

2、招標(biāo)方式的種類有哪幾種? 基于以上風(fēng)險(xiǎn)因素和投資者需求，通過制定有效的項(xiàng)目投資方選拔方案就顯得尤為重要了。目前，公開招標(biāo)是目前各地PPP項(xiàng)目最常使用的采購(gòu)方式。

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家WilliamVickrey、MiltonFreidman以及PaulMigrorm等都提出過自己的招標(biāo)理論。由于規(guī)則的差異，現(xiàn)實(shí)生活中有多種拍賣方式，但基本的拍賣方式可歸納為四種，被稱為“標(biāo)準(zhǔn)拍賣”：英式拍賣(EnglishAuction)、荷式拍賣(DutchAuction)、第一價(jià)格密封拍賣(FirstPriceSealedbid，簡(jiǎn)稱FPSB)和第二價(jià)格密封拍賣(SecondPriceSealed-Bid，簡(jiǎn)稱SPSB，這一機(jī)制由Vickrey于1961年提出，所以也稱Vickrey拍賣)。其中前兩種屬于公開招標(biāo)，后兩種屬于秘密招標(biāo)。秘密招標(biāo)和公開招標(biāo)之間的根本區(qū)別并不是招標(biāo)拍賣本身是否公開，而是各個(gè)投標(biāo)者的競(jìng)標(biāo)信息是否能夠共享。

3、采用以上招標(biāo)方式存在什么問題? 拍賣者最擔(dān)心的是競(jìng)標(biāo)人通過形成勾結(jié)契約來左右拍賣價(jià)格。研究表明，公開招標(biāo)比秘密招標(biāo)更容易形成勾結(jié)契約，因?yàn)楣_招標(biāo)可以使各契約方之間形成相互監(jiān)督的機(jī)制，從而確保勾結(jié)契約的履行。而在秘密招標(biāo)下，由于每一個(gè)契約方都無法得知其它契約方是否守約的信息，因而都存在因擔(dān)心被“套牢”而提前出逃的動(dòng)機(jī)，這樣勾結(jié)聯(lián)盟就很容易被破碎。

因?yàn)樗型稑?biāo)人的信息是互相關(guān)聯(lián)的，在投標(biāo)人做出決策之前，如果有更多的信息被披露出來，那么他就會(huì)報(bào)更高的價(jià)。在第一價(jià)格密封拍賣方式中，最終價(jià)格只取決于最高報(bào)價(jià)，因而產(chǎn)生最低的期望賣價(jià);在英國(guó)式拍賣中，價(jià)格與其他投標(biāo)人的估值均有關(guān)系，故產(chǎn)生最高的賣價(jià);而在密封第二價(jià)格拍賣方式中，價(jià)格只與兩個(gè)投標(biāo)人 的估值有關(guān)，所以產(chǎn)生的賣價(jià)在兩者之間。

拍賣理論指出，第一價(jià)格密封拍賣方式下，發(fā)現(xiàn)買方合作時(shí)的最優(yōu)保留價(jià)比非合作時(shí)的保留價(jià)高得多，而且參與串通的人越多，保留價(jià)就越高。若要防止和抑制串謀行為最有效的一個(gè)工具就是設(shè)立保留價(jià)格，二是還應(yīng)當(dāng)提高加大懲罰力度。

另外一種使用較多的拍賣方式是多種價(jià)格招標(biāo)。依照出標(biāo)價(jià)格的高低來確定投標(biāo)人的中標(biāo)數(shù)量和價(jià)格的。顯然，這種方法使投標(biāo)者處于非常不利的地位，因?yàn)閷?duì)于同樣的項(xiàng)目，各個(gè)投標(biāo)者最后中標(biāo)的價(jià)格卻不一樣。出價(jià)高的投標(biāo)者中標(biāo)的可能性雖然大，但卻支付了比后續(xù)中標(biāo)者更高的價(jià)格。

目前，我國(guó)政府采購(gòu)PPP項(xiàng)目可采用的方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購(gòu)方式。而PPP招投標(biāo)過程中通常采用無標(biāo)底的最低價(jià)中標(biāo)模式，它屬于密封式一級(jí)價(jià)格拍賣理論的反向形式。實(shí)踐表明，采取最低價(jià)中標(biāo)模式后招投標(biāo)各方將面臨一定問題：

(1)最低價(jià)中標(biāo)不符合市場(chǎng)形態(tài)

中國(guó)PPP模式發(fā)展處于爆發(fā)式增長(zhǎng)狀態(tài)，隨著政府支持力度不斷加大，競(jìng)爭(zhēng)逐漸激烈，政府所提供的PPP項(xiàng)目不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)投資，更多地形成了一種政治角色需求。很多企業(yè)為了與當(dāng)?shù)卣愫藐P(guān)系，贏得未來更廣闊合作空間，可以壓低投標(biāo)機(jī)制。對(duì)于一些可二次報(bào)價(jià)的項(xiàng)目，某些企業(yè)為了攪亂對(duì)手報(bào)價(jià)節(jié)奏而在第一輪以低于成本價(jià)報(bào)價(jià)。由于規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的不明確性，行業(yè)內(nèi)便會(huì)出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)。然而目前我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)控制保障體系尚不健全，若持續(xù)出現(xiàn)故意壓低價(jià)格的投標(biāo)手段，只會(huì)引起更多的社會(huì)問題。

(2)最低價(jià)中標(biāo)不利于行業(yè)發(fā)展

目前PPP項(xiàng)目投標(biāo)企業(yè)有些是由原來承接BT、BOT等項(xiàng)目含有相關(guān)工程資質(zhì)的企業(yè)轉(zhuǎn)型而來。管理混亂、實(shí)力差的企業(yè)通過掛靠等手段，不切實(shí)際地編制項(xiàng)目費(fèi)用預(yù)算，以超乎想象的低價(jià)格中標(biāo)得到無能力實(shí)施的項(xiàng)目，這使得一些報(bào)價(jià)合理、經(jīng)驗(yàn)豐富的企業(yè)錯(cuò)失標(biāo)的。這種惡性競(jìng)爭(zhēng)局面與政府原本的初衷背道而馳，給規(guī)范市場(chǎng)帶來了嚴(yán)重危機(jī)。

(3)惡意最低價(jià)投標(biāo)人可利用最低價(jià)中標(biāo)模式漏洞

惡意最低價(jià)投標(biāo)人可通過買標(biāo)、代他人投標(biāo)、賄賂業(yè)主和評(píng)標(biāo)人等手段來利用最低價(jià)中標(biāo)模式漏洞，以達(dá)到其目的。由于賣標(biāo)、代為投標(biāo)僅僅是為了襯托真正投標(biāo)人，所以他們的顯然會(huì)報(bào)價(jià)高于真正投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，于是報(bào)價(jià)最低的真正投標(biāo)人就很 可能輕而易舉地承攬到工程項(xiàng)目。

4、問題如何解決? PPP招投標(biāo)項(xiàng)目可引入權(quán)利金模式，這是解決普通招標(biāo)問題的一個(gè)有效途徑。權(quán)利金的概念較多地使用在礦產(chǎn)資源方面，主要是礦業(yè)權(quán)人因開采礦產(chǎn)資源而向礦產(chǎn)資源所有人支付的一種具有賠償性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，不論盈利與否，均向資源擁有者繳納，是所有者經(jīng)濟(jì)權(quán)益的體現(xiàn)。

在PPP項(xiàng)目投標(biāo)過程中，投標(biāo)者從公開發(fā)售的招標(biāo)文件中獲得信息，投標(biāo)人與招標(biāo)人決策者們掌握的信息是不完全對(duì)稱，雙方也是不完全理性的，于是招投標(biāo)正是不斷進(jìn)行博弈雙方。博弈邏輯中有多種均衡的概念，其中最重要、最基本的是納什均衡。納什均衡是指這樣一種策略組合，在其他參與人的策略選擇既定的前提下，每個(gè)參與人都會(huì)選擇自己的最優(yōu)策略，所有參與人的最優(yōu)策略組合就是納什均衡。PPP項(xiàng)目中，涉及主體有政府、項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目公司、債權(quán)人、運(yùn)營(yíng)商等，特別是在相互競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)標(biāo)方之間各投標(biāo)方都以自身利益最大化為目標(biāo)某個(gè)投標(biāo)方的利益，不僅取決于它自身的競(jìng)標(biāo)策略，而且很大程度上受其它PPP投標(biāo)方的競(jìng)標(biāo)策略的影響。

從博弈論的角度出發(fā)，招標(biāo)部門和投標(biāo)部門有關(guān)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分配方面的博弈可以分為兩個(gè)階段，即前期的合作階段和后期的非合作階段。合作博弈主要表現(xiàn)在公共部門和私人部門通過對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的了解，發(fā)現(xiàn)了各自具有互補(bǔ)性，公共部門缺乏資金支持，而私人部門缺乏政府保障，進(jìn)而促使了雙方采取PPP模式開展項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，也明白了其中的風(fēng)險(xiǎn)和由此而產(chǎn)生的收益，最終共同確立了一個(gè)雙方都認(rèn)可的分配方案;而非合作博弈主要體現(xiàn)在當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)和收益分配確定之后，招投標(biāo)雙方都會(huì)努力去開展項(xiàng)目，盡全力使自身承擔(dān)此風(fēng)險(xiǎn)而獲得更大的收益。

PPP項(xiàng)目中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目是社會(huì)公共產(chǎn)品，權(quán)利金體現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)作為基礎(chǔ)設(shè)施所有者的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，是對(duì)已經(jīng)使用的資源的貨幣補(bǔ)償。當(dāng)項(xiàng)目一方因?yàn)樽陨碓驔]有盡到風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的責(zé)任，使風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，給項(xiàng)目其他方造成損失，則權(quán)利金就全部劃歸項(xiàng)目損失方所有。通過這樣的措施將保障項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)后各方的風(fēng)險(xiǎn)防控里，是實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本良心循環(huán)的保障。PPP項(xiàng)目中，如水廠、電廠建設(shè)，權(quán)利金可以從價(jià)計(jì)征;如園林、綠化項(xiàng)目，可以從量計(jì)征;也可以綜合考慮，權(quán)利金與項(xiàng)目收益、投資人收益掛鉤。在收取權(quán)利金后，公共部門在某種程度上提前得到了承諾和保障，降低了風(fēng)險(xiǎn);而私人部門，因提前付出了一定的成本，減少了惡意擾亂正常項(xiàng)目流程進(jìn) 行的可能性。

此外，還可以通過改革我國(guó)現(xiàn)有城市PPP項(xiàng)目招標(biāo)模式，分類實(shí)施拍賣;規(guī)范招拍掛模式的實(shí)施細(xì)則，減少政府對(duì)招拍掛出讓的干預(yù)行為;嚴(yán)格限制對(duì)特定對(duì)象設(shè)定條件，以及其他變相提高投標(biāo)門檻的行為。限制政府對(duì)PPP項(xiàng)目評(píng)標(biāo)過程的直接干預(yù);選取較為靈活的邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式。例如競(jìng)爭(zhēng)磋商方式，是PPP領(lǐng)域量身定做的一種采購(gòu)方式，整個(gè)流程分為資格預(yù)審、公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、綜合評(píng)分、現(xiàn)場(chǎng)考察、多輪磋商等，突破了傳統(tǒng)的招標(biāo)采購(gòu)中的諸多剛性規(guī)定，以將理性人的假設(shè)條件加強(qiáng)，也是立法初衷。

新形勢(shì)下如何解決PPP項(xiàng)目法人投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)的問題，如何保護(hù)中小投標(biāo)企業(yè)的正當(dāng)利益，如何防止PPP項(xiàng)目帶來的公共服務(wù)價(jià)格居高不下問題，如何防止壟斷的投標(biāo)人，都是值得未來進(jìn)一步思考的問題。

第四篇：PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程詳解

PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程詳解

一、操作基礎(chǔ)

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營(yíng)-合作機(jī)制”，是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與私人組織（社會(huì)力量）以政府購(gòu)買服務(wù)合同、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，由社會(huì)力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終實(shí)現(xiàn)使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

PPP模式本質(zhì)上是政府與社會(huì)資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運(yùn)營(yíng)、社會(huì)評(píng)價(jià)”的良性互動(dòng)格局。PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機(jī)制和制度設(shè)計(jì)。推廣PPP模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行，可以將適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利、提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)也給企業(yè)帶來合理的投資回報(bào)，同時(shí)也能夠增強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運(yùn)行的效率和能力。

PPP模式項(xiàng)目的實(shí)施主要包括項(xiàng)目選擇、社會(huì)力量合作伙伴確定、組建項(xiàng)目公司、融資、建設(shè)、運(yùn)行管理等過程。項(xiàng)目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費(fèi)，二是政府支付服務(wù)費(fèi)用，三是前兩種方式的結(jié)合。PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運(yùn)營(yíng)等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費(fèi)”，但它更強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門的全過程合作。

二、總體要求

（一）打破地域壟斷和所有制限制。

政府通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會(huì)資本參與項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等；鼓勵(lì)有一定技術(shù)能力和管理經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)性企業(yè)通過兼并、收購(gòu)，跨地域參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，培育具有開拓國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)能力的大型市政公用服務(wù)企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度。鼓勵(lì)以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類項(xiàng)目進(jìn)行打包，擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模。

（二）落實(shí)費(fèi)價(jià)政策。

將市政公用服務(wù)價(jià)格收費(fèi)或政府支付服務(wù)費(fèi)作為合作伙伴的經(jīng)營(yíng)收入來源。政府要合理確定費(fèi)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制，在合作伙伴履約的前提下及時(shí)足額支付服務(wù)費(fèi)和補(bǔ)貼，既保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務(wù)費(fèi)應(yīng)通過競(jìng)爭(zhēng)程序確定，并納入地方財(cái)政預(yù)算管理。向用戶收費(fèi)的各類市政公用產(chǎn)品價(jià)格，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行成本監(jiān)審并及時(shí)調(diào)整到位，價(jià)格不到位的，政府應(yīng)予以補(bǔ)貼。

城鎮(zhèn)綜合管廊項(xiàng)目要明確各入廊管線行業(yè)費(fèi)用分?jǐn)偤蛢r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。

（三）規(guī)范運(yùn)行操作。

按照城鎮(zhèn)市政公用各類專項(xiàng)規(guī)劃篩選適宜PPP的項(xiàng)目，強(qiáng)化項(xiàng)目前期策劃和論證，做好信息公開；通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇合作伙伴，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，由政府與市場(chǎng)主體合作組建項(xiàng)目公司（SPC），具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管養(yǎng)和服務(wù)；政府與合作伙伴、項(xiàng)目公司通過合同或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確約定各自的權(quán)、責(zé)、利；強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施的全過程監(jiān)管。

1、做好項(xiàng)目前期論證。

開展PPP項(xiàng)目的可行性論證是決定項(xiàng)目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項(xiàng)目要符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項(xiàng)規(guī)劃的要求，加強(qiáng)前期策劃，可委托有一定業(yè)績(jī)和能力的設(shè)計(jì)或咨詢機(jī)構(gòu)編制實(shí)施方案。實(shí)施方案應(yīng)包括項(xiàng)目的基本情況、規(guī)模與期限、技術(shù)路線、服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃條件和土地落實(shí)情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財(cái)務(wù)測(cè)算與風(fēng)險(xiǎn)分析、實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。

城市政府應(yīng)組織有關(guān)部門、咨詢機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行充分論證，確保項(xiàng)目的可行性和可操作性，以及項(xiàng)目財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。實(shí)施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實(shí)施。

2、通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇合作伙伴。

城市政府應(yīng)及時(shí)將項(xiàng)目?jī)?nèi)容，以及對(duì)合作伙伴的要求、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息向社會(huì)公布，確保各類市場(chǎng)主體平等參與競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)按照《國(guó)家招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的公開招投標(biāo)方式，綜合經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、技術(shù)和管理水平、資金實(shí)力、服務(wù)價(jià)格、信譽(yù)等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

3、簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，協(xié)議主要應(yīng)包括：項(xiàng)目名稱、內(nèi)容；范圍、期限、經(jīng)營(yíng)方式；產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整機(jī)制；特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)政府與特許經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利和義務(wù)，履約擔(dān)保；特許經(jīng)營(yíng)期滿后項(xiàng)目移交的方式、程序及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)；項(xiàng)目終止的條件、流程和終止補(bǔ)償；違約責(zé)任；爭(zhēng)議解決方式等內(nèi)容；以及其他需要約定的事項(xiàng)。

4、籌組項(xiàng)目公司。

中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)按合同進(jìn)行設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等；項(xiàng)目公司獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，在合同經(jīng)營(yíng)期內(nèi)享有項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好；項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項(xiàng)目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后必須無償移交政府。

（四）把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一是建立長(zhǎng)期的政府與企業(yè)合作機(jī)制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營(yíng)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等方面的綜合優(yōu)勢(shì)，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。

二是建立合理的利益共享機(jī)制。通過政府核定經(jīng)營(yíng)收費(fèi)價(jià)格以及以購(gòu)買服務(wù)方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利”。

三是建立平等的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。政府和社會(huì)資本應(yīng)該平等參與、誠(chéng)實(shí)守信，按照合同辦事，依據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)至合作方。企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，政府主要承擔(dān)國(guó)家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的宏觀風(fēng)險(xiǎn)，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。

四是建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。政府對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行全過程監(jiān)管和綜合考核評(píng)價(jià)，認(rèn)真把握和確定服務(wù)價(jià)格和項(xiàng)目收益指標(biāo)，加強(qiáng)成本監(jiān)審、考核評(píng)估、價(jià)格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)。健全完善正常、規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管控和退出機(jī)制，禁止政府為項(xiàng)目擔(dān)保，防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項(xiàng)目，應(yīng)按約堅(jiān)決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時(shí)退出并依法賠償，嚴(yán)格責(zé)任追究。對(duì)防范企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)管理能力不足引發(fā)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)注意及時(shí)規(guī)避。

（五）實(shí)行分類指導(dǎo)，完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

根據(jù)行業(yè)經(jīng)營(yíng)特性，分類明確財(cái)政、用地、價(jià)格以及行業(yè)管理的重點(diǎn)政策，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的可持續(xù)的投資、補(bǔ)貼與價(jià)格協(xié)同機(jī)制。形成合理的項(xiàng)目篩選、推出和開放過程，強(qiáng)化項(xiàng)目策劃，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫，建立引資項(xiàng)目長(zhǎng)效機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目具體情況制定針對(duì)性的招商合作方式和條件，重點(diǎn)推進(jìn)條件成熟項(xiàng)目的招商招標(biāo)工作。各部門不得另行設(shè)置限制民間投資進(jìn)入的附加條件。

（六）試點(diǎn)先行，逐步規(guī)范。

優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴(kuò)建和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目中，優(yōu)先選擇條件相對(duì)成熟的項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)推進(jìn)，通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴(kuò)大對(duì)社會(huì)資本全面開放提供指導(dǎo)。

（七）建立信用評(píng)級(jí)和黑名單制度。

各地要依托專業(yè)信用評(píng)價(jià)體系對(duì)項(xiàng)目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進(jìn)行評(píng)價(jià)，信用評(píng)級(jí)將作為金融和財(cái)政支持的參考。對(duì)合作企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)建立黑名單制度，對(duì)于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機(jī)構(gòu)將予以通報(bào)。

三、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目分類及PPP方式

四、PPP項(xiàng)目承接主體的準(zhǔn)入條件

按照PPP項(xiàng)目形成特點(diǎn)和項(xiàng)目特性，需要規(guī)范設(shè)置必要的社會(huì)投資人準(zhǔn)入門檻，保障社會(huì)大眾和政府的權(quán)益，主要方面如下：

（一）信用與信譽(yù)良好。

投資人要有良好的銀行資信、財(cái)務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力；重合同、守信用，具有社會(huì)責(zé)任感。

（二）具有建設(shè)營(yíng)造、經(jīng)營(yíng)管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)同類工程的業(yè)績(jī)、資質(zhì)或經(jīng)驗(yàn)。

投資人或投資人組成的聯(lián)合體要有良好的業(yè)績(jī)與技術(shù)能力，必須具備相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)資格，經(jīng)驗(yàn)豐富。

（三）資金充足，具有較強(qiáng)的財(cái)務(wù)與融資能力 投資人要具備良好的財(cái)務(wù)實(shí)力與融資能力，具有良好的銀行資信、財(cái)務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力及同類項(xiàng)目成功的盈利模式和競(jìng)爭(zhēng)模式。

（四）專業(yè)知識(shí)與技術(shù)力量雄厚。

投資人要具備專業(yè)的PPP人才、技術(shù)人才、財(cái)經(jīng)人才與管理人才團(tuán)隊(duì)。

（五）設(shè)備配置等要素實(shí)力良好。

投資人要擁有專業(yè)的設(shè)備及完成服務(wù)所必須的其他重要要素資源。

（六）質(zhì)量安全管理體系完善。

近三年內(nèi)沒有發(fā)生過重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故，投資人主動(dòng)防范的意識(shí)強(qiáng)、措施得力，合規(guī)性較好。具有獨(dú)立法人資格；能遵從合同合法合規(guī)運(yùn)營(yíng)。

在設(shè)置具體PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入條件時(shí)，應(yīng)遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準(zhǔn)入條件設(shè)置的規(guī)范、合理和可操作性。

五、PPP模式動(dòng)作的基本流程

（一）項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段

在PPP模式中，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段包括項(xiàng)目發(fā)起和項(xiàng)目準(zhǔn)備兩個(gè)部分。

1、項(xiàng)目發(fā)起。

項(xiàng)目發(fā)起階段的工作主要內(nèi)容包括啟 動(dòng)準(zhǔn)備和前期調(diào)研：組建項(xiàng)目實(shí)施班子、制定整體工作計(jì)劃、開展項(xiàng)目調(diào)查等。

實(shí)施PPP模式是一個(gè)系統(tǒng)工程，其復(fù)雜、專業(yè)程度極高。一要組建一個(gè)PPP項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設(shè)、土地、發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、國(guó)資委、法制辦等部門組成領(lǐng)導(dǎo)小組；二是制定具體工作實(shí)施方案，明確部門責(zé)任分工、目標(biāo)任務(wù)和實(shí)施工作計(jì)劃安排等；三要根據(jù)城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，由政府組織相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)梳理城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域擬新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目，決定可以通過PPP模式運(yùn)作的具體項(xiàng)目清單，構(gòu)建PPP項(xiàng)目庫。

2、項(xiàng)目準(zhǔn)備。

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段工作主要是項(xiàng)目策劃實(shí)施方案研究和編制：一是聘請(qǐng)顧問團(tuán)隊(duì)；二是項(xiàng)目協(xié)議；三是開展項(xiàng)目的前期論證，確定項(xiàng)目范圍和實(shí)施內(nèi)容（項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資）；四是前期溝通，研究項(xiàng)目模式，設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，編制項(xiàng)目實(shí)施方案；五是設(shè)計(jì)項(xiàng)目主要商業(yè)原則；六是財(cái)務(wù)分析，編制財(cái)務(wù)模型；七是確定投資人比選方式和原則（確定投資人應(yīng)具備的條件和能力及招標(biāo)方式；雙方的主要權(quán)利和義務(wù)）；八是組織相關(guān)單位討論方案；九是實(shí)施方案公示和報(bào)批。

在項(xiàng)目實(shí)施的最初階段，需要考慮項(xiàng)目的可融資方式和財(cái)政是否負(fù)擔(dān)得起，并要評(píng)估傳統(tǒng)方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項(xiàng)目是否適合采用PPP方式，擬定項(xiàng)目協(xié)議。

聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究項(xiàng)目模式，設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，編制項(xiàng)目實(shí)施方案，關(guān)鍵是設(shè)計(jì)項(xiàng)目主要商業(yè)原則，進(jìn)行財(cái)務(wù)分析，編制財(cái)務(wù)模型。組織專家對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行論證，并報(bào)市政府批準(zhǔn)和省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳備案。

（二）項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施階段。

項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施階段包括協(xié)議編制、競(jìng)爭(zhēng)性程序、簽署協(xié)議三個(gè)部分。

1、協(xié)議編制。細(xì)化研究協(xié)議文件編制：研究和分析項(xiàng)目的技術(shù)、商務(wù)邊界條件（如：投資、運(yùn)營(yíng)成本與收益測(cè)算，回購(gòu)總價(jià)、回購(gòu)期限與方式，回購(gòu)資金來源安排和支付計(jì)劃）；落實(shí)建設(shè)內(nèi)容分工、投資范圍（投資建設(shè)期限、工程質(zhì)量要求和監(jiān)管措施）；研究和編制項(xiàng)目協(xié)議等法律文件（項(xiàng)目移交方式及程序、項(xiàng)目履約保障措施、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施等）；落實(shí)招標(biāo)條件。

2、競(jìng)爭(zhēng)性程序。主要包括：發(fā)布項(xiàng)目信息；投標(biāo)人

準(zhǔn)備投標(biāo)文件；制定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)標(biāo)細(xì)則和評(píng)標(biāo)程序；成立評(píng)標(biāo)工作組，開標(biāo)、組織評(píng)標(biāo)；編寫評(píng)標(biāo)報(bào)告，推薦候選人；與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議。先草簽項(xiàng)目協(xié)議，中標(biāo)人在約定時(shí)間

內(nèi)辦理好項(xiàng)目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及項(xiàng)目審批有關(guān)事宜，正式與項(xiàng)目公司簽約。

（三）項(xiàng)目實(shí)施階段。

實(shí)施階段包括項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)兩個(gè)部分。

1、項(xiàng)目建設(shè)。首先，項(xiàng)目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式

合同，包括貸款合同、設(shè)計(jì)合同、建設(shè)合同、保險(xiǎn)合同以及其他咨詢、管理合同等；其次，項(xiàng)目公司組織各相關(guān)單位進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)。在開發(fā)過程中，政府及相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目開發(fā)的過程進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時(shí)與項(xiàng)目公司溝通，并確定責(zé)任主體。工程驗(yàn)收試運(yùn)營(yíng)合格以后，開發(fā)階段結(jié)束，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段。

2、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。政府與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，約定特許經(jīng)營(yíng)期限。在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，項(xiàng)目公司應(yīng)按照協(xié)議要求對(duì)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)、維護(hù)。為了確保項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)按協(xié)定進(jìn)行，政府、貸款人、投資者和社會(huì)居民都擁有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。

（四）合同終結(jié)階段。

轉(zhuǎn)移中止是項(xiàng)目運(yùn)作的最后一個(gè)階段，包括項(xiàng)目移交和項(xiàng)目公司解散等內(nèi)容。

1、項(xiàng)目移交。特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司要將項(xiàng)目的

經(jīng)營(yíng)權(quán)（或所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí)）向政府移交。在移交時(shí)，政府應(yīng)注意項(xiàng)目是否處于良好運(yùn)營(yíng)和維護(hù)狀態(tài)，以便保證項(xiàng)目的繼續(xù)運(yùn)營(yíng)和服務(wù)提供的質(zhì)量。

2、項(xiàng)目公司清算。項(xiàng)目移交以后，項(xiàng)目公司的業(yè)務(wù)隨之中止。因此，項(xiàng)目公司應(yīng)按合同要求及有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)。

六、實(shí)施PPP模式的法律文本要點(diǎn)

（一）基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化投融資項(xiàng)目的法律文本概述

基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化投融資項(xiàng)目在不同階段設(shè)計(jì)不同類型的法律文本，主要包括資格審查文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)文件及項(xiàng)目合同的法律文本。上述文件構(gòu)成了基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化投融資項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施的法律文件體系。在正確把握各個(gè)文件的高年、內(nèi)容和格式的基礎(chǔ)上，能科學(xué)合理地編制并運(yùn)用相關(guān)文件對(duì)于確保項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作及成功實(shí)施具有重要意義。

（二）資格審查法律文本

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的要求，在招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請(qǐng)書中要求潛在投標(biāo)人提供的，能夠證明其具備參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)資格條件的文件。

2、資格審查文件的內(nèi)容和格式。從實(shí)務(wù)操作的角度來看，基礎(chǔ)設(shè)施的投融資項(xiàng)目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項(xiàng)目概況、資格審查申請(qǐng)文件、資格審查申請(qǐng)文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標(biāo)準(zhǔn)等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容及對(duì)應(yīng)內(nèi)容。在實(shí)際操作中應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)及資格審查方式予以靈活運(yùn)用。

（1）項(xiàng)目概況。向潛在投標(biāo)人介紹項(xiàng)目的情況，包括但不限于項(xiàng)目名稱、招標(biāo)人、項(xiàng)目規(guī)模、招標(biāo)內(nèi)容等。

（2）資格審查申請(qǐng)人需要提交的申請(qǐng)文件。包括公司章程及法律地位證明、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績(jī)資料證明、技術(shù)能力及管理能力證明、財(cái)務(wù)能力及實(shí)力證明、公司履約記錄等。

（3）聯(lián)合體需要提交的資格審查申請(qǐng)文件。對(duì)以聯(lián)合體形式參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的潛在投標(biāo)人，除要求每一聯(lián)合體成員均需提交第（2）條要求提交的申請(qǐng)資料文件，還要明確聯(lián)合體的牽頭人條件及相應(yīng)的其他要求。

（4）資格審查原則和程序。告知潛在投標(biāo)人資格審查的原則和程序

（5）資格審查申請(qǐng)文件的特定格式。告知潛在投標(biāo)人資格審查申請(qǐng)文件的格式要求。

（6）資格審查標(biāo)準(zhǔn)。包括經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績(jī)記錄的資格評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)能力和管理能力的資格評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)能力和市里的資格評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、法律要求的資格評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)等。

（三）招標(biāo)法律文本

1、招標(biāo)文件的概念。招標(biāo)文件是指招標(biāo)人向潛在投標(biāo)人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標(biāo)文件所需的資料并向其通報(bào)招標(biāo)投標(biāo)將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標(biāo)文件是招標(biāo)投標(biāo)過程中最重要的文件之一。

2、招標(biāo)文件的組成和內(nèi)容

（1）招標(biāo)文件的一般構(gòu)成。一般包括：招標(biāo)公告和投標(biāo)邀請(qǐng)書、投標(biāo)人須知、擬簽訂合同、技術(shù)條款等。

招標(biāo)公告是公開媒體上發(fā)布的，邀請(qǐng)非特定多數(shù)投資人參加項(xiàng)目投標(biāo)的正式文件，適用于公開招標(biāo)。

投標(biāo)邀請(qǐng)書是非公開的、邀請(qǐng)?zhí)囟ǘ鄶?shù)投資人參加項(xiàng)目投標(biāo)的正式文件。適用于邀請(qǐng)招標(biāo)，或者公開招標(biāo)經(jīng)過資格審查后符合資格條件的情況。

投標(biāo)人知悉招標(biāo)公告或者收到投標(biāo)邀請(qǐng)書后，可購(gòu)買招標(biāo)文件。招標(biāo)文件由以下幾份文件組成：投標(biāo)人須知、擬簽訂合同（包括合同主要條款和合同樣式）、技術(shù)條款（包括擬招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、使用要求以及圖紙等），以及附件和其它要求招標(biāo)人提供的材料。

投標(biāo)人須知包括招標(biāo)項(xiàng)目概況、對(duì)投標(biāo)文件內(nèi)容的要求、對(duì)投標(biāo)文件格式的要求、參與招投標(biāo)的原則和程序、對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)的要求、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法、附件和其他要求投標(biāo)人提供的材料。

擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標(biāo)人事先草擬好的。主要體現(xiàn)了招標(biāo)人的意志，合同的實(shí)質(zhì)性條款和內(nèi)容要求投標(biāo)人必須響應(yīng)。本著與資本市場(chǎng)需求匹配并提高招標(biāo)成功率的原則，合同一般都會(huì)按照簽署第五章提到的風(fēng)險(xiǎn)分配原則，在內(nèi)容中合理分配雙方的責(zé)、權(quán)、利。技術(shù)條款包括擬招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、使用要求以及圖紙等。這部分內(nèi)容可以使投標(biāo)人更加詳盡地了解擬投標(biāo)項(xiàng)目的基本情況，為其是否參與項(xiàng)目投標(biāo)以及投標(biāo)報(bào)價(jià)決策提供參考。

各類招標(biāo)文件都包括前述幾項(xiàng)基本內(nèi)容。針對(duì)不用類型項(xiàng)目，有關(guān)部委又結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，對(duì)招標(biāo)文件的內(nèi)容構(gòu)成做了一些特殊規(guī)定。比如，對(duì)工程施工招標(biāo)文件，《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》增加了“對(duì)采用工程量清單招標(biāo)的，必須提供工程量清單”；對(duì)勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)文件，《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》增加了“勘察設(shè)計(jì)范圍”和“對(duì)勘察設(shè)計(jì)進(jìn)度、階段與深度要求，勘察設(shè)計(jì)費(fèi)用支付方式，對(duì)未中標(biāo)人是否給予補(bǔ)償及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”等規(guī)定。

（2）實(shí)質(zhì)性要求和條件必須列為招標(biāo)文件的重要內(nèi)容。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)文件中必須包括項(xiàng)目的技術(shù)要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實(shí)質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標(biāo)人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和招標(biāo)項(xiàng)目的具體要求，還應(yīng)將其他許多重要內(nèi)容作為實(shí)質(zhì)性條款列入招標(biāo)文件。根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務(wù)以及機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)等管理辦法的規(guī)定，除了《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定之外，招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性要求和條件還應(yīng)當(dāng)包括：明確規(guī)定投標(biāo)保證經(jīng)的數(shù)額、方式和交納方法；明確規(guī)定投標(biāo)有效期和出特殊情況的處理辦法；明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施交付期限和提供服務(wù)的時(shí)間；明確規(guī)定是否允許價(jià)格調(diào)整及調(diào)整方法；明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評(píng)審辦法；明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標(biāo)及相應(yīng)要求；對(duì)采用工程量清單招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定提供工程量清單及相應(yīng)要求；明確規(guī)定對(duì)投標(biāo)文件的簽署及密封要求等。

（四）投標(biāo)法律文本

1、投標(biāo)文件的組成。投標(biāo)文件時(shí)投標(biāo)人在通過了招標(biāo)項(xiàng)目的資格預(yù)審（如采用預(yù)審方式）以后，按照招標(biāo)文件的要求而制定的響應(yīng)文件。該文件應(yīng)對(duì)投標(biāo)人完成擬投標(biāo)項(xiàng)目的能力、報(bào)價(jià)，以及在擬投標(biāo)項(xiàng)目中準(zhǔn)備投入人力、物力、財(cái)力等方面的情況進(jìn)行描述。投標(biāo)文件通常由投標(biāo)人致函、授權(quán)委托書、投標(biāo)人資格文件、共同投標(biāo)協(xié)議（適用于聯(lián)合體）、技術(shù)和管理方案、財(cái)務(wù)方案、法律方案、投資人報(bào)價(jià)文件、投標(biāo)保函及其他等部分組成。

2、投標(biāo)文件的格式。以下給出投標(biāo)文件的一般性參考格式及對(duì)應(yīng)內(nèi)容，在實(shí)際操作中可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)及招標(biāo)文件的具體要求靈活運(yùn)用。

（1）投標(biāo)人致函。潛在投標(biāo)人書面對(duì)招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性要求作出承諾，包括但不限于：響應(yīng)招標(biāo)文件中擬簽訂的實(shí)質(zhì)性合同條款；一旦被選為中標(biāo)人履行中標(biāo)人義務(wù)；承諾投標(biāo)文件真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、有效。

（2）授權(quán)委托書/聯(lián)合體授權(quán)委托書。潛在投標(biāo)人的法定代表人授權(quán)為投標(biāo)之目的委托代理人，承諾委托代理人在投標(biāo)活動(dòng)過程中簽署、協(xié)商、遞交文件和處理與投標(biāo)活動(dòng)相關(guān)的一切事務(wù)具有法律效力。

（3）投標(biāo)人資格文件。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下材料（包括但不限于）：公司章程及法律地位證明；項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績(jī)資料證明；技術(shù)能力及管理能力證明；財(cái)務(wù)能力及實(shí)力證明。

（4）共同投標(biāo)協(xié)議（僅適用于聯(lián)合體投標(biāo)）。按照招標(biāo)文件要求提供聯(lián)合體投標(biāo)協(xié)議，約定聯(lián)合體各方的權(quán)利和義務(wù)。

（5）技術(shù)和管理方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下文件：為實(shí)施項(xiàng)目提出的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的更先進(jìn)的技術(shù)建議和改造的合理化建議；為實(shí)施項(xiàng)目擬組建合理完整的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，包含項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、各專業(yè)人員配置、人員業(yè)績(jī)經(jīng)驗(yàn)等內(nèi)容；招標(biāo)文件規(guī)定的技術(shù)及管理方面的其他方案。（6）財(cái)務(wù)方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下文件（包括但不限于）：項(xiàng)目的融資計(jì)劃，包括詳述資金來源和使用計(jì)劃、資金成本、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配分析、資本結(jié)構(gòu)、預(yù)計(jì)融資交割時(shí)間及其他重大事件進(jìn)度表；資金到位的有效措施，緊急狀態(tài)下的資金應(yīng)對(duì)方案；項(xiàng)目的財(cái)務(wù)分析。

（7）法律方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下材料（包括但不限于）：對(duì)擬簽訂合同的實(shí)質(zhì)性條款的逐條響應(yīng)；在招標(biāo)文件規(guī)定的范圍內(nèi)提出《項(xiàng)目合同偏差意見表》。

（8）投資人報(bào)價(jià)文件。按照招標(biāo)文件的規(guī)定對(duì)招標(biāo)標(biāo)的提出報(bào)價(jià)。

（9）投標(biāo)保函/投標(biāo)保證金。按照招標(biāo)文件規(guī)定的格式和金額提交的相應(yīng)的投標(biāo)保函或保證金。

3、投標(biāo)文件的編制與遞交

（1）投標(biāo)文件的編制?；A(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目實(shí)踐中，招標(biāo)文件通常會(huì)對(duì)投標(biāo)文件的編制提出具體要求，不同項(xiàng)目類型的招標(biāo)文件要求也有所區(qū)別。投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)對(duì)招標(biāo)文件提出的實(shí)質(zhì)性要求和條件做出響應(yīng)，如任何一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性要求不能滿足，投標(biāo)文件將會(huì)被拒絕。實(shí)質(zhì)性要求和條件是指招標(biāo)文件中有關(guān)招標(biāo)項(xiàng)目的價(jià)格、計(jì)劃、技術(shù)規(guī)范、合同主要條款等。因此，響應(yīng)招標(biāo)文件的要求是投標(biāo)文件編制的基本前提。投標(biāo)人應(yīng)認(rèn)真研究、正確理解招標(biāo)文件的全部?jī)?nèi)容，并按要求編制投標(biāo)文件。

（2）投標(biāo)文件的遞交。對(duì)于投標(biāo)文件的送達(dá)，應(yīng)注意以下幾個(gè)問題：一是投標(biāo)文件的提交截止時(shí)間。招標(biāo)文件中通常會(huì)明確規(guī)定投標(biāo)文件提交的時(shí)間，投標(biāo)文件必須在招標(biāo)文件規(guī)定的投標(biāo)截止時(shí)間之前送達(dá)。二是投標(biāo)文件的送達(dá)方式。投標(biāo)文件可以直接送達(dá)，即投標(biāo)人派授權(quán)代表直接將投標(biāo)文件按照規(guī)定的時(shí)間和地點(diǎn)送達(dá)，也可以通過郵寄方式送達(dá)。郵寄方式送達(dá)應(yīng)以招標(biāo)人實(shí)際收到時(shí)間為準(zhǔn)，而不是以“郵戳為準(zhǔn)”。三是投標(biāo)文件的送達(dá)地點(diǎn)。投標(biāo)人應(yīng)嚴(yán)格按照招標(biāo)文件規(guī)定的地址送達(dá)，特別是采用郵寄送達(dá)方式的，更需詳細(xì)核實(shí)地址。投標(biāo)人因遞交地點(diǎn)發(fā)生錯(cuò)誤而逾期送達(dá)投標(biāo)文件的，將被招標(biāo)人拒絕接收。

（五）評(píng)標(biāo)法律文本

1、評(píng)標(biāo)文件的概念。評(píng)標(biāo)文件是指招標(biāo)人為了使得評(píng)標(biāo)工作按照法律及相關(guān)規(guī)定順利實(shí)施而編制的指導(dǎo)文件，包括評(píng)標(biāo)工作紀(jì)律、評(píng)標(biāo)工作概述、評(píng)標(biāo)工作程序、評(píng)標(biāo)細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)等部分。

2、評(píng)標(biāo)文件的內(nèi)容。以下給出評(píng)標(biāo)文件的一般性參考格式及對(duì)應(yīng)內(nèi)容，在實(shí)際操作中可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)及招標(biāo)文件的具體要求靈活運(yùn)用。

（1）評(píng)標(biāo)工作紀(jì)律。根據(jù)國(guó)家法律及其他規(guī)定制定評(píng)標(biāo)紀(jì)律。

（2）評(píng)標(biāo)工作概述。一是評(píng)標(biāo)工作時(shí)間安排。詳細(xì)列明評(píng)標(biāo)工作開始及結(jié)束的時(shí)間安排。二是評(píng)標(biāo)辦法。根據(jù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)制定科學(xué)合理的評(píng)標(biāo)辦法，招標(biāo)文件已約定評(píng)標(biāo)辦法的通常不得隨意改變。三是評(píng)標(biāo)委員會(huì)。根據(jù)法律規(guī)定的要求成立評(píng)標(biāo)委員會(huì)，確定評(píng)標(biāo)專家的數(shù)量及各專業(yè)專家的人選。四是評(píng)標(biāo)委員會(huì)秘書組和會(huì)務(wù)組。評(píng)標(biāo)委員會(huì)下設(shè)秘書組和會(huì)務(wù)組全面支持評(píng)標(biāo)專家的工作并做好后勤保障。

（3）評(píng)標(biāo)工作程序。一是投標(biāo)文件的符合性審查：根據(jù)招標(biāo)文件的要求列明投標(biāo)文件符合性審查的標(biāo)準(zhǔn)。二是全面閱讀招標(biāo)文件和投標(biāo)文件：熟悉投標(biāo)文件及投標(biāo)文件的結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，為綜合評(píng)估做準(zhǔn)備。三是要求投標(biāo)人進(jìn)行澄清（如有）：為協(xié)助審查、比較和評(píng)估投標(biāo)文件，向投標(biāo)人發(fā)出書面澄清通知（如有必要），要求投標(biāo)人對(duì)其投標(biāo)文件進(jìn)行澄清。四是分析投標(biāo)文件并匯總評(píng)標(biāo)專家意見：列明據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)原則和方法及評(píng)標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)細(xì)則進(jìn)行分析、打分及排序的具體安排。五是起草評(píng)標(biāo)報(bào)告草案：列明起草評(píng)標(biāo)報(bào)告草案的具體安排。六是形成評(píng)標(biāo)報(bào)告：列明形成正式評(píng)標(biāo)報(bào)告的具體安排。七是招標(biāo)人公布評(píng)標(biāo)結(jié)果：列明招標(biāo)人公布的方式及公布之后的談判工作安排。

（4）評(píng)標(biāo)工作具體安排。在評(píng)標(biāo)工作起始時(shí)間范圍內(nèi)，詳細(xì)安排具體評(píng)標(biāo)工作的先后順序。（5）評(píng)標(biāo)細(xì)則。對(duì)應(yīng)招標(biāo)文件的要求，評(píng)標(biāo)細(xì)則包括：一是技術(shù)及管理方案評(píng)標(biāo)細(xì)則；二是財(cái)務(wù)方案評(píng)標(biāo)細(xì)則；三是法律方案評(píng)標(biāo)細(xì)則。

招標(biāo)人應(yīng)按照評(píng)標(biāo)文件的要求組織評(píng)標(biāo)，根據(jù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的中標(biāo)候選人的先后順序進(jìn)行澄清談判，并最終確定招標(biāo)結(jié)果。

（六）談判法律文本

1、談判文件的準(zhǔn)備。這里所講的談判，是指評(píng)標(biāo)結(jié)束后中標(biāo)候選人應(yīng)邀與招標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求進(jìn)行的合同澄清及談判。

在談判之前，招標(biāo)人通常會(huì)起草一份談判文件，作為談判雙方澄清、確定最終意見的藍(lán)本。談判文件中至少應(yīng)當(dāng)明確談判程序、談判內(nèi)容及評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。

在基礎(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目實(shí)際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標(biāo)人在投標(biāo)文件法律方案中所提交的《項(xiàng)目合同偏差意見表》中對(duì)招標(biāo)文件非實(shí)質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對(duì)中標(biāo)候選人所提出的非實(shí)質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進(jìn)行磋商。

2、談判文件的簽署和管理。通常來講，基礎(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目的投資金額較大，社會(huì)影響較為深遠(yuǎn)，相應(yīng)的合同條款也較為復(fù)雜。在實(shí)際操作中，若招標(biāo)人未能與排名第一的中標(biāo)候選人達(dá)成一致，則會(huì)轉(zhuǎn)向與排名位次居其次的候選人談判，以此類推。

談判如需進(jìn)行多輪，則須以談判文件為基礎(chǔ)，以談判備忘錄的形式及時(shí)確認(rèn)每一輪的談判成果，直至雙方對(duì)所有問題均達(dá)成一致。雙方的授權(quán)代表人應(yīng)在每輪談判成果文件上簽字確認(rèn)，并各執(zhí)一份留檔保存。經(jīng)雙方簽字確認(rèn)的談判文件結(jié)合招標(biāo)文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項(xiàng)目合同的法律依據(jù)。

（七）項(xiàng)目合同

1、項(xiàng)目合同的基本概念。項(xiàng)目合同是指作為招標(biāo)人的政府與通過項(xiàng)目法人招標(biāo)選擇的中標(biāo)人（社會(huì)投資人）依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)分配的協(xié)議。

基礎(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目大多與市政公用行業(yè)聯(lián)系緊密，在市政公用事業(yè)投融資體制改革過程中，2002年建設(shè)部頒布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》（建城〔2002〕272號(hào)）及隨后一系列鼓勵(lì)公用事業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作的政策進(jìn)一步推動(dòng)了以特許經(jīng)營(yíng)為主要方式的公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程。如此一來，基礎(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目與特許經(jīng)營(yíng)變得關(guān)系密切。2004年建設(shè)部又下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)城市供水、管道燃?xì)?、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本的通知》（建城〔2004〕162號(hào)），使得公用事業(yè)行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有了可以參照的示范文本，因此，以下將著重介紹特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的組成。

2、項(xiàng)目合同的組成。基礎(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目的合同根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)的模式可以分為投資型特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議和經(jīng)營(yíng)性特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。

（1）投資型特許經(jīng)營(yíng)模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體內(nèi)容和范圍（如產(chǎn)品或服務(wù)種類、地域范圍等）；有關(guān)資本性投資的規(guī)定；產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格；產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量；產(chǎn)品或服務(wù)銷售數(shù)量；銷售收入結(jié)算；重要生產(chǎn)要素采購(gòu)；關(guān)于保證持續(xù)提供公用產(chǎn)品或服務(wù)的規(guī)定；運(yùn)營(yíng)和資產(chǎn)管理辦法；特許權(quán)取得人的信息報(bào)告義務(wù)；混業(yè)經(jīng)營(yíng)限制；一般補(bǔ)償；資產(chǎn)移交；爭(zhēng)議解決；特許權(quán)的更改或終止；特許權(quán)協(xié)議終止的補(bǔ)償；其他。

（2）經(jīng)營(yíng)型特許經(jīng)營(yíng)模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括委托或租賃經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的范圍；提供產(chǎn)品、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量；對(duì)管理費(fèi)、租金或經(jīng)營(yíng)收入定價(jià)；激勵(lì)機(jī)制（對(duì)特許權(quán)取得人超額完成協(xié)議目標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰的規(guī)定）；委托資產(chǎn)的維護(hù)和保養(yǎng)義務(wù)；關(guān)于資本性支出的規(guī)定；協(xié)議生效后和協(xié)議終止時(shí)對(duì)資產(chǎn)移交的規(guī)定；特許權(quán)取得人的報(bào)告義務(wù)；合同履約擔(dān)保；爭(zhēng)議解決；合同變更和終止；其他。

3、項(xiàng)目合同的訂立

（1）訂立合同的原則。一是平等原則。合同當(dāng)事人的法律地位平等，即享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的資格是平等的，一方不得將自己的意志強(qiáng)加給另一方。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中交易雙方的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種平等的契約關(guān)系，因此，在訂立合同中一方當(dāng)事人的意思表示必須是完全自愿的，不能是在強(qiáng)迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因?yàn)楹贤瞧降戎黧w之間的法律行為，只有訂立合同的當(dāng)事人平等協(xié)商，才有可能訂立意思表示一致的協(xié)議。二是自愿原則。合同當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，不受任何單位和個(gè)人的非法干預(yù)。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現(xiàn)。民事主體在民事活動(dòng)中享有自主決策權(quán)，其合同的民事權(quán)利可以抗御非正當(dāng)行使的國(guó)家權(quán)力，也不受其他民事主體的非法干預(yù)。合同法中的自愿原則有以下含義：

第一，合同當(dāng)事人有訂立或者不訂立合同的自由；

第二，當(dāng)事人有選擇合同相對(duì)人、合同內(nèi)容和合同形式的自由，即有權(quán)決定于誰訂立合同、有權(quán)擬定或者接受合同條款、有權(quán)以書面或者口頭形式訂立合同。

三是公平原則。合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循公平原則確定各方的權(quán)利和義務(wù)。在合同的訂立和履行中，合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)正當(dāng)行使合同權(quán)利和履行合同義務(wù)，兼顧他人利益，使當(dāng)事人的利益能夠均衡。在雙方合同中，一方當(dāng)事人在享有權(quán)利的同時(shí)，也要承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，取得的利益要與付出的代價(jià)相適應(yīng)。

四是誠(chéng)實(shí)信用原則。合同當(dāng)事人在訂立合同、行使權(quán)力、履行義務(wù)中，都應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)實(shí)信用原則。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中形成的道德規(guī)則，它要求人們?cè)诮灰谆顒?dòng)（訂立和履行合同）中講究信用，恪守諾言，誠(chéng)實(shí)不欺。在行使權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)充分尊重他人和社會(huì)的利益，對(duì)約定的義務(wù)要忠實(shí)履行。五是合法性原則。合同當(dāng)事人在訂立及履行合同時(shí)，合同形式和內(nèi)容各構(gòu)成要件必須符合法律要求，尤其是符合國(guó)家強(qiáng)行性法律的要求，不違背社會(huì)公共利益，不擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。（2）訂立合同的要求。招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同，除必須按照《合同法》基本要求簽訂外，還必須遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)特殊規(guī)定。

一是訂立合同的形式要求。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。即：法律要求中標(biāo)通知書發(fā)出后雙方應(yīng)當(dāng)訂立書面合同。因此，通過招標(biāo)訂立的合同是要式合同。

二是訂立合同的內(nèi)容要求。應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件確定合同內(nèi)容。招標(biāo)文件與投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括合同的全部?jī)?nèi)容。所有的合同內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中有體現(xiàn)：一部分合同內(nèi)容是確定的，不容投標(biāo)人變更的，如技術(shù)要求等，否則就構(gòu)成重大偏差；另一部分是要求投標(biāo)人明確的，如報(bào)價(jià)。投標(biāo)文件只能按照招標(biāo)文件要求編制，因此，如果出現(xiàn)合同應(yīng)當(dāng)具備的內(nèi)容在招標(biāo)文件中沒有明確，也沒有要求投標(biāo)文件明確的情況時(shí)，則責(zé)任應(yīng)當(dāng)由招標(biāo)人承擔(dān)。

三是訂立合同的時(shí)間要求。中標(biāo)通知書發(fā)出后，應(yīng)當(dāng)盡快訂立合同。這是招標(biāo)人提高采購(gòu)效率、投標(biāo)人降低成本的基本要求。如果訂立合同的時(shí)間拖得太長(zhǎng)，市場(chǎng)情況發(fā)生變化，也會(huì)使投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)失去意義。因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定“投標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同?！薄对u(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》第49條規(guī)定：“中標(biāo)人確定后，招標(biāo)人應(yīng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，同時(shí)通知未中標(biāo)人，并與中標(biāo)人在30個(gè)工作日之內(nèi)簽訂合同”。

四是訂立合同接受監(jiān)督的要求。在合同訂立過程中，投標(biāo)招標(biāo)監(jiān)督部門仍然要進(jìn)行監(jiān)督?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第47條規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自確定中標(biāo)人之日起15日內(nèi)，向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標(biāo)投標(biāo)情況報(bào)告”。五是按照招標(biāo)文件范本訂立合同的要求。招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同一般符合城市供水、管道燃?xì)狻⒊鞘猩罾幚硖卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本的合同條款及格式的規(guī)定。

在項(xiàng)目實(shí)踐中，最重要的法律文本是招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和項(xiàng)目合同法律文本。從締約的程序來看，招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和項(xiàng)目合同分別對(duì)應(yīng)著締約的三個(gè)階段—要約邀請(qǐng)、要約和承諾。招標(biāo)文件就是向非特定多數(shù)（或者特定）潛在投資人發(fā)出的訂立合同的要約邀請(qǐng)；投標(biāo)人遞交投標(biāo)文件相當(dāng)于要約；而通過評(píng)標(biāo)、澄清和談判，投標(biāo)人和招標(biāo)人最終達(dá)成相互承諾，項(xiàng)目合同的達(dá)成和簽署代表締約過程的結(jié)束。

政府在起草招標(biāo)文件時(shí)，應(yīng)體現(xiàn)自己的意志，在合理的范圍內(nèi)保護(hù)自己的合法權(quán)益，降低運(yùn)作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，但是這種保護(hù)應(yīng)遵循合理風(fēng)險(xiǎn)分配原則，不能超過適當(dāng)?shù)某潭取Ｒ驗(yàn)橥稑?biāo)人一般在其熟悉的專業(yè)領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗(yàn)，可以更加合理的控制風(fēng)險(xiǎn)，但在項(xiàng)目建設(shè)的另外一些領(lǐng)域（如征地拆遷、完成前期工作等）并不具有這種能力，如果分配給投標(biāo)人的風(fēng)險(xiǎn)過多，將導(dǎo)致其過高估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在報(bào)價(jià)時(shí)相應(yīng)要求較高的公共產(chǎn)品（或服務(wù)）價(jià)格，這種情況對(duì)政府是不利的。更為嚴(yán)重的是，如果招標(biāo)文件中的風(fēng)險(xiǎn)分配過于不合理，投標(biāo)人就有可能認(rèn)為項(xiàng)目根本不可行而不參與投標(biāo)，這就會(huì)帶來流標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，確實(shí)有一些自身?xiàng)l件比較好的項(xiàng)目，因?yàn)檎袠?biāo)文件過于傾向招標(biāo)人，使得投標(biāo)人普遍心存疑慮、放棄投標(biāo)而導(dǎo)致流標(biāo)。因此，理性而富于招商經(jīng)驗(yàn)的政府一般都會(huì)在咨詢顧問團(tuán)隊(duì)的協(xié)助下，按照第五章的風(fēng)險(xiǎn)分配原則來制訂招標(biāo)文件，以保證項(xiàng)目招商和未來實(shí)施的順利。

在制作投標(biāo)文件時(shí)，投標(biāo)人把更多關(guān)注放在報(bào)價(jià)和投標(biāo)文件的內(nèi)容上，但在實(shí)踐中，投標(biāo)文件的形式也同樣重要。一是招標(biāo)文件要求的投標(biāo)資料非常豐富，評(píng)標(biāo)時(shí)間又非常有限，如果投標(biāo)人不按統(tǒng)一形式提交資料，將不利于評(píng)標(biāo)人快速定位有效信息，并給出合理評(píng)價(jià)，這對(duì)投標(biāo)人不利。二是投標(biāo)文件中有些格式的規(guī)定事關(guān)重大。比如投標(biāo)文件的簽署，有的招標(biāo)文件要求投標(biāo)人每頁小簽，有的要求投標(biāo)文件密封加蓋法人印鑒，有的要求投標(biāo)文件中不能出現(xiàn)投標(biāo)人的信息，否則廢標(biāo)。但在實(shí)際中，時(shí)常發(fā)現(xiàn)違反上述形式規(guī)定而被廢標(biāo)的，這樣的失誤十分遺憾。因此，各條線的同志們?cè)诓僮鱌PP項(xiàng)目時(shí)一定要注意關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，謹(jǐn)小慎微、做好細(xì)節(jié)。

第五篇：PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式的解析

PPP的運(yùn)作模式解析

今年以來，PPP已經(jīng)成為大家關(guān)注的熱點(diǎn)，政府推出了大量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目鼓勵(lì)社會(huì)資本參加，今天的電話會(huì)議，我們會(huì)結(jié)合前期的研究，以及與實(shí)體企業(yè)、各類金融機(jī)構(gòu)、政府部門的交流，對(duì)現(xiàn)在PPP模式的開展情況、各類機(jī)構(gòu)的參與方式和最新動(dòng)向進(jìn)行介紹，供大家參考。

一、PPP的運(yùn)作模式解析

1、關(guān)于PPP定義的一點(diǎn)說明

根據(jù)各部委的文件，PPP是政府和社會(huì)資本合作模式（Public-PrivatePartnership），第一個(gè)P（Public）很好理解，就是指政府，第二個(gè)P（Private）在國(guó)外是指私人資本，但是我們把他翻譯成社會(huì)資本，包括已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，范圍要比國(guó)外的Private概念廣，這是國(guó)內(nèi)的客觀情況，如果真理解成私人資本，PPP是做不起來的，大家看看現(xiàn)在已簽約項(xiàng)目的社會(huì)資本方就能看出來，國(guó)企、央企占了很大部分。其實(shí)第二P應(yīng)該是SocialCapital，PPP應(yīng)該是PSP。第3個(gè)P是Partnership，合作，就是伙伴關(guān)系，雙方應(yīng)該是平等的，我們?cè)谡{(diào)研時(shí)和一些民營(yíng)企業(yè)交流，他們還是多少能感覺到一點(diǎn)平等的。

PPP有兩大功能，一是融資，二是提效?，F(xiàn)在政府推PPP也是無奈之舉，經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論說公共產(chǎn)品由政府提供，私人產(chǎn)品由市場(chǎng)提供，但是現(xiàn)在政府沒錢，社會(huì)資本也不愿意參與，屬于政府和市場(chǎng)雙失靈，所以要推PPP，要合作。

2、關(guān)于PPP的模式

大家經(jīng)常在討論，什么樣的模式屬于PPP，以前做的BT、BOT算不算？國(guó)外的PPP包括的種類非常多，我們之前的報(bào)告《PPP模式面面觀》有過介紹。從財(cái)政部的文件看，PPP包括下面的方式：委托運(yùn)營(yíng)（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）；而發(fā)改委的文件里包括BOT、BOOT、BOO，BT不包括在里面，那我們可以推測(cè)，從政策意圖來看，是很重視運(yùn)營(yíng)（Operate）的。所以4月21日國(guó)務(wù)院會(huì)議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，鼓勵(lì)在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營(yíng)，這個(gè)本來是個(gè)法，但是立法周期太長(zhǎng)，所以就先出個(gè)辦法。

3、PPP的關(guān)鍵點(diǎn)在于項(xiàng)目和管理人

要吸引社會(huì)資本參加，這個(gè)項(xiàng)目本身的收益，加上政府的補(bǔ)貼（如果有），必須要讓社會(huì)資本有錢賺，但是又不能有暴利，這是一方面。另一方面，目前PPP比較缺真正成熟的發(fā)起投資人，他要有投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方面的綜合能力，要有一定的資質(zhì)，一定的管理能力，還要有很強(qiáng)的融資能力。國(guó)內(nèi)的話，污水處理方面這樣的很多，高速公路也不太需要，其他領(lǐng)域還是比較少的。

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)說，目前開展PPP的主要問題是缺少項(xiàng)目供給和成熟的管理者，以及財(cái)務(wù)投資者和管理者之間缺乏信任。

4、目前PPP項(xiàng)目的開展情況和空間 根據(jù)我們的不完全統(tǒng)計(jì)，各地推出的鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的項(xiàng)目已達(dá)1500個(gè)，總投資額超過2.7萬億。項(xiàng)目涵蓋市政公用設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、水利、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老養(yǎng)生等多個(gè)領(lǐng)域，可見在政府層面，對(duì)PPP還是很積極的。

已簽約PPP項(xiàng)目約70個(gè)，總投資金額超過3,500億，其中軌道交通、污水處理、公路建設(shè)、園區(qū)類項(xiàng)目簽約最多。從這兩組數(shù)字來看，公布的和簽約的項(xiàng)目，差異還是比較大的，簽約落地的項(xiàng)目還不是太多。

PPP有沒有空間？

財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安此前表示，我國(guó)預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元，這是一個(gè)數(shù)字，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心有篇《中國(guó)2013—2020年新型城鎮(zhèn)化融資缺口測(cè)算》，2013—2020年新型城鎮(zhèn)化靜態(tài)融資需求總額為20.43萬億元，動(dòng)態(tài)融資需求總額為35.07萬億元，國(guó)研中心還有篇《2030年的中國(guó)》，是和世界銀行合作的，都對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金缺口有過測(cè)算。從這些不同口徑的測(cè)算，可以看出PPP未來還是有空間的。

PPP空間有多大？

上周財(cái)政部公布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，里面規(guī)定每一全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，我們大致測(cè)算一下，今年地方政府公共預(yù)算支出有14.6萬億，按照10%有1.46萬億可以作為PPP的財(cái)政補(bǔ)貼，考慮到PPP項(xiàng)目的商業(yè)設(shè)施也有收入，這1.46萬億每年可以撬動(dòng)2、3萬億的投資，所以說空間還是很大的。

這里我們提一下真假PPP。財(cái)政部的文件規(guī)定社會(huì)資本不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)，有些地方就很有智慧的采取了變通的辦法，比如找上一級(jí)平臺(tái)公司，甚至是央企來參與PPP項(xiàng)目，中標(biāo)后再將項(xiàng)目施工分包給當(dāng)?shù)仄脚_(tái)來做，或者當(dāng)?shù)仄脚_(tái)直接從中標(biāo)企業(yè)手里回購(gòu)項(xiàng)目，有些地方平臺(tái)公司成立子公司，聯(lián)合別的社會(huì)資本共同參與PPP項(xiàng)目，也有平級(jí)的平臺(tái)公司間相互交叉著做項(xiàng)目，比如鄰近的兩個(gè)縣。確實(shí)存在這個(gè)現(xiàn)象，這恐怕不是財(cái)政部推行PPP的初衷，但是對(duì)地方來講，轉(zhuǎn)變總有個(gè)過程。

5、各類型機(jī)構(gòu)PPP的參與情況

這個(gè)我們分兩類來看，一類是實(shí)業(yè)資本，他有設(shè)計(jì)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的能力，一類是金融資本，提供投融資服務(wù)。當(dāng)然，也會(huì)有像中信聯(lián)合體這樣的機(jī)構(gòu)，既有實(shí)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，也有錢。

實(shí)業(yè)資本

實(shí)業(yè)資本主要是做發(fā)起投資人，篩選項(xiàng)目，和政府談合作、招投標(biāo)、也是PPP風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者。他們可以直接和政府簽訂框架合作協(xié)議，成立項(xiàng)目公司，或者發(fā)起PPP產(chǎn)業(yè)基金對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行股權(quán)投資，負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)作。

從已簽約項(xiàng)目看，垃圾處理、污水、新城及園區(qū)建設(shè)、軌道交通等是實(shí)業(yè)資本參與比較多的項(xiàng)目，從簽約主體類型看，央企子公司、上市央企、上市民企占了絕大部分。

尤其是新城和園區(qū)建設(shè)、保障房片區(qū)改造領(lǐng)域，央企占了很大比重，像中信地產(chǎn)、中鐵股份、中國(guó)鐵建、中國(guó)建筑、光大國(guó)際、中冶等，還有地方國(guó)企綠地集團(tuán)。

在專業(yè)領(lǐng)域比較出色的北京桑德、中信水務(wù)、深圳水務(wù)簽約項(xiàng)目也比較多。有兩個(gè)項(xiàng)目比較特別，安慶棚戶區(qū)項(xiàng)目里的安徽省投資集團(tuán)控股有限公司；洛陽市縣級(jí)轄區(qū)澗西區(qū)一拖棚戶區(qū)改造項(xiàng)目里的市城投集團(tuán)，社會(huì)資本方都是非本級(jí)的平臺(tái)企業(yè)。

金融機(jī)構(gòu)

金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目，可以作為社會(huì)資本直接投資，也可以作為資金提供方參與項(xiàng)目。如果作為社會(huì)資本直接參與模式，金融機(jī)構(gòu)可以聯(lián)合有運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本，和政府簽訂三方合作協(xié)議，在協(xié)議約定的范圍內(nèi)參與PPP項(xiàng)目的投資運(yùn)作。如果作為資金的提供方，金融機(jī)構(gòu)可以為其他社會(huì)資本方或者項(xiàng)目公司提供融資，間接參與PPP項(xiàng)目。

我們具體來看不同的金融機(jī)構(gòu)的PPP參與方式。（1）政策性銀行

政策性銀行參與PPP項(xiàng)目，可以發(fā)揮中長(zhǎng)期融資優(yōu)勢(shì)，為項(xiàng)目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務(wù)，并聯(lián)合其他銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)以銀團(tuán)貸款、委托貸款等方式。對(duì)于國(guó)家重點(diǎn)扶植的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如水利、污水處理、棚改等項(xiàng)目進(jìn)行特殊信貸支持，如30年優(yōu)惠利率貸款等。去年人民銀行通過抵押補(bǔ)充貸款（PSL）工具放給國(guó)開行1萬億，國(guó)開行再給棚改貸款。

國(guó)家開發(fā)銀行全資子公司國(guó)開金融就參與了很多舊城區(qū)改造的項(xiàng)目。政策性銀行可以釋放國(guó)家對(duì)所鼓勵(lì)的PPP項(xiàng)目方向、合作模式的信號(hào)，某種程度上成為國(guó)家宏觀調(diào)控的一種手段，但是相對(duì)于其他金融企業(yè)，政策性銀行的參與市場(chǎng)化程度相對(duì)較低。

（2）商業(yè)銀行

商業(yè)銀行是PPP項(xiàng)目最重要的資金提供方，可以通過資金融通、投資銀行、現(xiàn)金管理、項(xiàng)目咨詢服務(wù)、夾層融資等方式參與PPP項(xiàng)目。

資金融通

可以通過項(xiàng)目貸款、貿(mào)易融資、保理、福費(fèi)廷、銀團(tuán)貸款等，發(fā)展供應(yīng)鏈金融，為項(xiàng)目公司提供資金融通服務(wù)，這是比較傳統(tǒng)的對(duì)公業(yè)務(wù)。

投資銀行業(yè)務(wù)

商業(yè)銀行承銷PPP項(xiàng)目公司中短融票據(jù)、PPN等融資工具?；蛘呃卯a(chǎn)業(yè)基金、信托、資產(chǎn)管理、租賃等通道，用自營(yíng)或理財(cái)資金對(duì)接PPP項(xiàng)目公司的融資需求，比如參與PPP產(chǎn)業(yè)基金的LP。昨天有個(gè)新聞，說銀行理財(cái)直接融資工具改為注冊(cè)制，之前是實(shí)行評(píng)審制，這個(gè)理財(cái)直接融資工具也能參與PPP項(xiàng)目，而且算作標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)，將來還能轉(zhuǎn)讓，有流動(dòng)性。

現(xiàn)金管理

針對(duì)項(xiàng)目公司日常運(yùn)營(yíng)資金的管理，可提供資金結(jié)算、現(xiàn)金管理、資金監(jiān)管、代發(fā)工資等、協(xié)定存款、企業(yè)定制理財(cái)產(chǎn)品等服務(wù)。

項(xiàng)目咨詢服務(wù) 憑借金融、會(huì)計(jì)、法律等方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為PPP項(xiàng)目參與方提供合同訂立、現(xiàn)金流評(píng)估和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等提供咨詢服務(wù)。

夾層融資

除了傳統(tǒng)融資方式外，商業(yè)銀行還可以積極探索項(xiàng)目夾層融資。股權(quán)+債權(quán)，期限長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)靈活、限制少和成本低等優(yōu)點(diǎn)。

現(xiàn)在有不少銀行已經(jīng)介入到各地PPP項(xiàng)目中去，2014年12月，河南省政府與建設(shè)銀行、交通銀行、浦發(fā)銀行簽署“河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”戰(zhàn)略合作協(xié)議，總規(guī)模將達(dá)到3000億元，具體可細(xì)分為“建信豫資城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展基金”、“交銀豫資城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”和“浦銀豫資城市運(yùn)營(yíng)發(fā)展基金”。

商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目，面臨著期限錯(cuò)配和信用風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目大多涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，融資周期較一般工商企業(yè)貸款更長(zhǎng)，對(duì)于主要以中短期存款為負(fù)債來源的商業(yè)銀行來說，存在期限錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)；PPP項(xiàng)目涉及地方政府、項(xiàng)目公司等多個(gè)主體，相關(guān)主體對(duì)于契約的遵守情況直接影響項(xiàng)目現(xiàn)金流、盈利能力和融資項(xiàng)目的信用風(fēng)險(xiǎn)。

（3）保險(xiǎn)公司

保險(xiǎn)公司可以開發(fā)信用險(xiǎn)種為PPP項(xiàng)目的履約風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)承保。從保險(xiǎn)資金的運(yùn)用來看，基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)一般久期很長(zhǎng)，符合險(xiǎn)資長(zhǎng)期性的特征，有助于緩解資產(chǎn)負(fù)債錯(cuò)配的問題，因此險(xiǎn)資可以通過專項(xiàng)債權(quán)計(jì)劃或股權(quán)計(jì)劃為大型PPP項(xiàng)目提供融資。2014年12月新華保險(xiǎn)與廣州市政府共同成立“廣州（新華）城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金”就是一個(gè)案例。

保險(xiǎn)資金追求安全性，具有期限長(zhǎng)、規(guī)模大的特點(diǎn)，比較適合基礎(chǔ)設(shè)施、物業(yè)之類的投資，但險(xiǎn)資對(duì)項(xiàng)目的擔(dān)保和增信要求較高，大型保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一般都要求項(xiàng)目資產(chǎn)的評(píng)級(jí)達(dá)到AAA級(jí)，符合要求的項(xiàng)目有限。

（4）證券公司

證券公司可以為PPP項(xiàng)目公司提供IPO保薦、并購(gòu)融資、財(cái)務(wù)顧問、債券承銷等投行業(yè)務(wù)，也可以通過資產(chǎn)證券化、資管計(jì)劃、另類投資等方式介入。

資產(chǎn)證券化

具有未來穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)就可能被證券化，很多基礎(chǔ)設(shè)施類的PPP項(xiàng)目，如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路等具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是良好的證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)，去年11月企業(yè)資產(chǎn)證券化采取備案制后，大大簡(jiǎn)化了證券化項(xiàng)目設(shè)立和發(fā)行手續(xù)。

2015年1月，基金業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單指引》，明確將以地方政府為直接或間接債務(wù)人的基礎(chǔ)資產(chǎn)列入負(fù)面清單。但地方政府按照事先公開的收益約定規(guī)則，在政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）下應(yīng)當(dāng)支付或承擔(dān)的財(cái)政補(bǔ)貼除外，這一規(guī)定為PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化提供了政策可能。從我們了解到的情況，證監(jiān)會(huì)的這個(gè)PPP，是以財(cái)政部的口徑來定的。

例如民族證券成立的“濮陽供水收費(fèi)收益權(quán)資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃”，基礎(chǔ)資產(chǎn)就是濮陽市自來水公司的供水合同收益權(quán)，此類項(xiàng)目為PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化提供了良好的解決方案。

項(xiàng)目收益?zhèn)?/p>

43號(hào)中明確項(xiàng)目收益?zhèn)荘PP項(xiàng)目的融資方式之一。第一單是“14穗熱電債”，大家都比較熟悉。

（5）信托公司（包括基金子公司）

信托公司參與PPP項(xiàng)目可以通過直接和間接兩種模式。直接參與，即信托公司直接以投資方的形式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，通過項(xiàng)目分紅收回投資。間接參與，即信托公司為PPP模式中的參與方融資，或者與其他社會(huì)資本作為聯(lián)合體共同投資項(xiàng)目公司，采取明股實(shí)債的方式，在約定時(shí)間由其他社會(huì)資本回購(gòu)股權(quán)退出。

2014年6月，五礦信托與撫順沈撫新城管委會(huì)、中建一局（集團(tuán)）簽訂合作框架協(xié)議，由五礦信托、沈撫新城管委會(huì)、中建一局共同注資成立項(xiàng)目公司就是這種類型。相比銀行和券商，信托公司的資金成本比較高，在公益性或準(zhǔn)公益性的PPP項(xiàng)目中很難找到成本收益匹配的項(xiàng)目。

6、城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)基金

顧名思義，是主要用來為城鎮(zhèn)化發(fā)展募集建設(shè)資金的，具體模式也比較多。一種是省政府出資成立引導(dǎo)基金，與銀行合作成立城鎮(zhèn)化建設(shè)母基金。各地申報(bào)的項(xiàng)目，經(jīng)過銀行審核后，由地方財(cái)政做劣后級(jí)，母基金做優(yōu)先級(jí)，杠桿比例大多為1:4。山東、河南推廣的比較多。地方政府做劣后，承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目也要過省政府審核。政府對(duì)金融金鉤還是有隱性的擔(dān)保。

還有一種是有限合伙型的產(chǎn)業(yè)基金，一般是金融機(jī)構(gòu)做LP優(yōu)先級(jí)，地方政府指定國(guó)企做LP的次級(jí)，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的股權(quán)投資管理人做GP。有個(gè)基金子公司和某市軌道交通集團(tuán)成立的城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金就是這一類型，該基金子公司成立的專項(xiàng)計(jì)劃是作為L(zhǎng)P優(yōu)先級(jí)，某市軌交做LP次級(jí)，GP由基金子公司指定，某市軌道交通集團(tuán)按協(xié)議定期支付收益給優(yōu)先級(jí)有限合伙人，并負(fù)責(zé)在基金到期時(shí)對(duì)優(yōu)先級(jí)合伙人持有的權(quán)益進(jìn)行回購(gòu)，當(dāng)?shù)厥姓峁┴?cái)政貼息保障。這種模式下整個(gè)融資結(jié)構(gòu)是以金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的。

第三種模式是有項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本發(fā)起成立PPP產(chǎn)業(yè)基金，該社會(huì)資本一般都具有建設(shè)運(yùn)營(yíng)的資質(zhì)和能力，通過聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)成立有限合伙基金，對(duì)接項(xiàng)目。比如某建設(shè)公司成立基金管理公司（GP），聯(lián)合商業(yè)銀行（優(yōu)先LP），地方政府指定的第三方（次級(jí)LP），建設(shè)公司有時(shí)還可以擔(dān)任中間級(jí)LP，成立有限合伙形式的基礎(chǔ)設(shè)施PPP投資基金，再成立項(xiàng)目公司參與具體項(xiàng)目。項(xiàng)目公司與政府或代理人簽訂PPP財(cái)政補(bǔ)貼協(xié)議，對(duì)項(xiàng)目的回報(bào)模式進(jìn)行約定，政府或代理人根據(jù)協(xié)議約定支付相關(guān)款項(xiàng)并提供擔(dān)保措施。

對(duì)于這類有運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本發(fā)起的PPP，他有什么意義呢？對(duì)該企業(yè)來是可以通過加杠桿提高ROE的。全球范圍看建筑業(yè)的毛利率是3%，凈利率是1-2%，而且對(duì)投入資本要求很高，在PPP模式下，成立PPP基金，企業(yè)出資10%，可以放大10倍杠桿，除去付給優(yōu)先級(jí)LP的成本后，這放杠桿的過程就會(huì)有很大一塊利潤(rùn)，再加上建筑總包也有一塊利潤(rùn)，哪怕是后期運(yùn)營(yíng)外包出去不賺錢，也能實(shí)現(xiàn)在銷售額一定的情況下提高凈值產(chǎn)收益率。

值得關(guān)注的是，近來成立的PPP產(chǎn)業(yè)基金也出現(xiàn)了一些新的動(dòng)向，很多PPP產(chǎn)業(yè)基金投向土地一級(jí)開發(fā)、保障房等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，還款來源依賴于土地出讓收入，以明股實(shí)債的形式保證固定收益，資金主要來源于銀行理財(cái)，財(cái)政出具安慰函進(jìn)行兜底。這些基金仍然有政府隱形的擔(dān)保，只是城投債的新的表現(xiàn)形式。

7、金融企業(yè)參與PPP的操作要點(diǎn)

金融企業(yè)參與PPP的操作要點(diǎn)，我總結(jié)為三個(gè)匹配，收益匹配，期限匹配，風(fēng)險(xiǎn)匹配。收益匹配，就要考慮盈利性性，期限匹配，就要考慮流動(dòng)性，考慮怎么退出；風(fēng)險(xiǎn)匹配，就要考慮增信，財(cái)務(wù)監(jiān)督。

（1）項(xiàng)目盈利性分析

金融機(jī)構(gòu)的錢都是有成本的，投出去是要賺錢的，所以首要的是分析項(xiàng)目的收入實(shí)現(xiàn)形式，分析項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制和項(xiàng)目盈利測(cè)算的合理性和可實(shí)現(xiàn)性，重點(diǎn)關(guān)注特許經(jīng)營(yíng)期限、收費(fèi)機(jī)制變更的補(bǔ)償機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等條款。

（2）項(xiàng)目退出安排

PPP模式下未必存在股權(quán)回購(gòu)安排，金融機(jī)構(gòu)在開展項(xiàng)目時(shí)必須充分考慮相關(guān)的退出機(jī)制，例如在項(xiàng)目建設(shè)期可以由資管計(jì)劃先期介入，待完成建設(shè)施工，項(xiàng)目開始運(yùn)營(yíng)后再由銀行發(fā)放貸款，置換原資管計(jì)劃的融資。（3）投資的流動(dòng)性

由于銀行、保險(xiǎn)、基金等金融機(jī)構(gòu)資金通常都有一定的投資期限，而PPP項(xiàng)目周期很長(zhǎng)，為解決資金的流動(dòng)性問題，金融機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)融資方案時(shí)可以進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分層，對(duì)優(yōu)先級(jí)份額設(shè)定較短期限，次級(jí)投資者則持有份額至產(chǎn)品到期，同時(shí)獲得較高的超額收益。

（4）增信措施

實(shí)際操作中，可以采用股權(quán)質(zhì)押、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)收賬款收益權(quán)、項(xiàng)目公司資產(chǎn)、其他社會(huì)資本方保證等增信措施，降低投融資風(fēng)險(xiǎn)。

（5）財(cái)務(wù)監(jiān)督

財(cái)務(wù)監(jiān)督，確保?？顚Ｓ?，及時(shí)掌握項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)情況。金融機(jī)構(gòu)可以委派財(cái)務(wù)人員，并采取設(shè)立專門賬戶的形式進(jìn)行監(jiān)管。

8、PPP的風(fēng)險(xiǎn)（1）政策風(fēng)險(xiǎn)

去翻看關(guān)于PPP失敗的案例，矛頭齊刷刷的指向了政府。案例很多，青島威立雅污水處理項(xiàng)目中，當(dāng)?shù)卣诤灱s后又單方面要求重新談判以降低承諾價(jià)格；長(zhǎng)春匯津污水處理廠項(xiàng)目中，政府廢止了最初制定的管理辦法，導(dǎo)致實(shí)施機(jī)構(gòu)拖欠合作公司污水處理費(fèi)最終項(xiàng)目失敗。政府缺乏經(jīng)驗(yàn)，違反財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制和項(xiàng)目唯一性的承諾，往往造成社會(huì)資本無法收回投資本金或取得合理的利潤(rùn)，這就是政策風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然了，我覺得這只看到了問題的一個(gè)方面。其實(shí)，我們的企業(yè)，在和政府簽訂合同后，故意拖延工期，建設(shè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，或者簽約后又要求提高投資預(yù)算的，也不在少數(shù)，所以需要更客觀的看問題。

（2）項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目建設(shè)不能按時(shí)或者按照質(zhì)量要求完成施工，金融機(jī)構(gòu)在對(duì)項(xiàng)目方融資時(shí)可以將建設(shè)施工方的資質(zhì)要求列入合同條款，要求選擇具有較強(qiáng)實(shí)力的工程施工企業(yè)參與項(xiàng)目建設(shè)，通過合同約定或者購(gòu)買保險(xiǎn)，由建設(shè)公司或者保險(xiǎn)公司承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)延期、不合格等引起的損失。

（3）項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn) 實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)狀況或服務(wù)提供過程中受各種因素的影響，項(xiàng)目盈利能力往往達(dá)不到預(yù)期水平而造成較大的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。

金融機(jī)構(gòu)要進(jìn)行詳盡的盡職調(diào)查，尋找具有良好口碑的合作方，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)及未來現(xiàn)金流收入進(jìn)行財(cái)務(wù)分析和測(cè)算，確保可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)項(xiàng)目納入政府的全口徑預(yù)算管理。

（4）增信措施落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目融資中可能涉及房地產(chǎn)抵押、信用保證、股權(quán)質(zhì)押、應(yīng)收賬款質(zhì)押等多種增信方式，實(shí)際操作中可能存在增信方式不能落實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。尤其對(duì)于非上市公司股權(quán)質(zhì)押和基礎(chǔ)設(shè)施收益權(quán)應(yīng)收賬款質(zhì)押等一些需要政府登記的增信方式，各地在執(zhí)行中的口徑尺度會(huì)有很大差異，因此在融資協(xié)議簽訂之前就要對(duì)不同地區(qū)的抵押登記政策進(jìn)行了解。

（5）財(cái)政可承受能力風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)最新頒布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，地方政府每一全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。金融機(jī)構(gòu)需要密切關(guān)注特定地區(qū)的財(cái)政收入狀況、PPP項(xiàng)目目錄，并密切跟蹤各級(jí)財(cái)政部門（或PPP中心）定期公布的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況，確保所參與項(xiàng)目涉及的地區(qū)政府整體PPP支出控制在一定比率之內(nèi)。

（6、7）信用風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于這兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)方式是加強(qiáng)盡調(diào)，要求增信。（8）國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律風(fēng)險(xiǎn) 在部分項(xiàng)目中，金融企業(yè)向項(xiàng)目公司增資擴(kuò)股或購(gòu)買原有股權(quán)的方式取得項(xiàng)目公司的股權(quán)，合同約定期限到期時(shí)，國(guó)有股東或國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門通過回購(gòu)方式受讓項(xiàng)目公司股權(quán)。根據(jù)相關(guān)法律，相關(guān)國(guó)有股的轉(zhuǎn)讓需要通過資產(chǎn)評(píng)估，并在產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所公開進(jìn)行交易，因此該類操作具有一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。金融企業(yè)在項(xiàng)目開始之初就必須考慮國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序問題。

9、物有所值

國(guó)際上評(píng)價(jià)一個(gè)項(xiàng)目要不要PPP，有一個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，叫物有所值，要證明引入社會(huì)資本比政府獨(dú)立經(jīng)營(yíng)達(dá)到更高效率的項(xiàng)目才采取PPP。這在定量方面就會(huì)有點(diǎn)問題，要證明是否物有所值很不容易。舉個(gè)例子，很多城市都在推軌道交通的PPP，一條線2、300百億的總投資，B部分30%左右拿出來PPP，注冊(cè)資本占總投資50%左右，其實(shí)從社會(huì)資本方也就拿到了2、30億的融資，從顯性成本看，很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地鐵公司能從銀行拿到基準(zhǔn)上下的中長(zhǎng)期貸款，5點(diǎn)多，資質(zhì)好點(diǎn)的可以發(fā)債，也就5、6個(gè)點(diǎn)，但是拿出來做PPP，搞個(gè)2、30年特許權(quán)經(jīng)營(yíng)期，社會(huì)資本肯定是要8、9個(gè)點(diǎn)的收益的，而且特許權(quán)經(jīng)營(yíng)期結(jié)束還要收回本金，從顯性成本看PPP之后政府承擔(dān)的成本反而增加了。但是如果從隱性成本看，你拿一條地鐵線拿出來PPP，成立合資公司，引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，可以促進(jìn)其他沒有采用PPP的地鐵線，合資公司和自己管理的地鐵線的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)都是要上報(bào)政府的，合資公司的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、服務(wù)質(zhì)量、生產(chǎn)資料、消耗資料的管理方面都可以作為其他幾條線的考核指標(biāo)，這是可以降低成本的，這是隱性成本方面，但是很難去衡量，定性可能比較容易，定量很難。

10、總結(jié)

（1）實(shí)業(yè)資本通過PPP產(chǎn)業(yè)基金加杠桿，提高ROE。

（2）商業(yè)銀行仍然是PPP融資的主力軍，除了傳統(tǒng)的企業(yè)貸款方式外，還可以通過信托、券商資管、基金子公司等通道，間接參與PPP項(xiàng)目融資。

（3）非銀金融機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮牌照優(yōu)勢(shì)，結(jié)合合理的產(chǎn)品創(chuàng)新和資源整合能力，通過各類資管計(jì)劃參與項(xiàng)目的投融資。

從配置角度看

（1）作為城投債潛在的替代，PPP下的各類工具會(huì)成為金融機(jī)構(gòu)新的資金配置方向，資金流向的改變將會(huì)對(duì)包括債券在內(nèi)的原有配置標(biāo)的產(chǎn)生影響。

（2）目前PPP模式還處于概念推廣期，相關(guān)操作指引也在陸續(xù)制定中。從PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)看，從項(xiàng)目論證到確定合作社會(huì)資本開始運(yùn)作，有少則半年長(zhǎng)則數(shù)年的周期看，PPP項(xiàng)目短期內(nèi)全面啟動(dòng)建設(shè)的可能性不大，因此對(duì)政府債務(wù)的緩解作用是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。

（3）PPP基金體量大，基礎(chǔ)資產(chǎn)質(zhì)量高，具有經(jīng)營(yíng)收入和財(cái)政支持，類似于美國(guó)市政債，金融機(jī)構(gòu)可以把10年期的項(xiàng)目變成不同的短期投資。LP優(yōu)先級(jí)一般在8%-10%之間，政府補(bǔ)貼列入人大財(cái)政預(yù)算，信用很高?？梢宰鳛橹匾Y產(chǎn)配置。

二、問答環(huán)節(jié) 問題1：信托公司參與PPP的優(yōu)勢(shì)在哪里？

信托的優(yōu)勢(shì)在三方面：（1）以前政信合作積累了大量的政府資源，PPP模式下，仍然需要和政府打交道；（2）聯(lián)合銀行、保險(xiǎn)等資金共同開發(fā)項(xiàng)目；（3）靈活的機(jī)制，多年積累的產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)控能力。

問題2：社會(huì)資本和政府合作中如果才能對(duì)等？

（1）在調(diào)研中，已有一些民營(yíng)企業(yè)感覺到政府的態(tài)度有所改變，這是一個(gè)良好的開始；（2）政府推行PPP的目的之一，就是要增進(jìn)政府、社會(huì)和市場(chǎng)主體共識(shí)，形成良好的社會(huì)氛圍，這是政策導(dǎo)向；（3）從PPP的最后一個(gè)P來看，是合作關(guān)系，當(dāng)然平等關(guān)系的建立有一個(gè)過程。

問題3：銀行自有資金投資PPP是否有政策限制？

從實(shí)際操作來看，銀行的資金投資PPP可以通過信托、基金子公司、券商資管、租賃公司等形式，隨著利率市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，銀行會(huì)有尋找高收益資產(chǎn)的動(dòng)力，以后銀行也可能通過設(shè)立資產(chǎn)管理公司來進(jìn)行投資。

問題4：PPP和BOT有什么區(qū)別？

BOT是PPP的一種形式，PPP還包括TOT、ROT、BOOT等各種形式，社會(huì)資本在參與度和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的程度會(huì)有區(qū)別。

問題5：PPP模式下央企、國(guó)企是不是很有優(yōu)勢(shì)？

PPP模式下投資的都是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目，投資規(guī)模大，央企、國(guó)企的資金實(shí)力雄厚，能夠參與重大項(xiàng)目的建設(shè)，上市民企也有資本擴(kuò)張的能力，因此在PPP中也能發(fā)揮重要作用。

問題6：社會(huì)資本投資PPP產(chǎn)業(yè)基金，如果參與具體項(xiàng)目？ 社會(huì)資本投資PPP產(chǎn)業(yè)基金，由產(chǎn)業(yè)基金根據(jù)具體的項(xiàng)目，通過股權(quán)投資設(shè)立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)作。