第一篇：土地?fù)Q保障有關(guān)政策解讀

土地?fù)Q保障有關(guān)政策解讀

一、什么是被征地農(nóng)民基本生活保障政策？

被征地農(nóng)民基本生活保障是指國(guó)家將我區(qū)農(nóng)民集體所有土地征為國(guó)有后，區(qū)內(nèi)被征地農(nóng)民在基本生活、養(yǎng)老、疾病、職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)、死亡和特殊困難時(shí)獲得生活補(bǔ)償和社會(huì)救助的一項(xiàng)基本社會(huì)保障制度。

二、什么叫留地保障？有什么好處？

為保證被征地居民的長(zhǎng)期收益，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力，實(shí)行留地保障制度。以鄉(xiāng)、辦為單位，按鄉(xiāng)、辦征收土地前面積的3%標(biāo)準(zhǔn)，從被征收土地中預(yù)留安置土地給所在鄉(xiāng)、辦集體開發(fā)。鄉(xiāng)、辦集體經(jīng)濟(jì)組織將預(yù)留安置土地按一定比例折股，量化給被征地居民。

鄉(xiāng)、辦成立村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，聯(lián)合開發(fā)預(yù)留安置土地。預(yù)留安置土地的收益，應(yīng)每年一次按50%的比例反哺給被征地居民。

二、基本生活保障四個(gè)年齡段現(xiàn)享受的標(biāo)準(zhǔn)分別是多少？

（1）第一年齡段（16周歲以下）：省政策規(guī)定發(fā)放一次性生活補(bǔ)助費(fèi)4000元（開發(fā)區(qū)為5000元），不享受其他保障待遇。因不是勞動(dòng)力，不再納入基本生活保障體系，但可以納入開發(fā)區(qū)被征地居民的醫(yī)療統(tǒng)籌。（2）第二年齡段（16周歲以上—女45周歲、男50周歲）：領(lǐng)取2年的生活補(bǔ)助費(fèi)，每月130元。達(dá)到第三年齡段時(shí)，每月領(lǐng)取110元的生活補(bǔ)助費(fèi)，到第四年齡段時(shí)每月領(lǐng)取200元的養(yǎng)老金。

（3）第三年齡段（女45周歲—55周歲、男50周歲—60周歲）：每月領(lǐng)取110元的生活補(bǔ)助費(fèi)，到第四年齡段時(shí)每月領(lǐng)取200元的養(yǎng)老金。

（4）第四年齡（女55周歲以上，男60周歲以上）：每月領(lǐng)取200元的養(yǎng)老金，高齡（男72周歲以上，女75周歲以上）老人每年還多領(lǐng)200元養(yǎng)老金。

三、土地?fù)Q保障有何優(yōu)惠政策？

（1）在公告規(guī)定時(shí)間內(nèi)提出申請(qǐng)并辦理基本生活保障手續(xù)的農(nóng)戶，每次按實(shí)際征收土地多少，每畝最高給予5000元的獎(jiǎng)勵(lì)；超過規(guī)定時(shí)間的沒有獎(jiǎng)勵(lì)。

（2）考上大、中專院校的學(xué)生憑錄取通知書到所在村委會(huì)登記，核實(shí)上報(bào)后，區(qū)里按規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)（本科2000元、大專1000元、中技500元）發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)金。

（3）養(yǎng)老金比省規(guī)定現(xiàn)每月多60元，高齡老人（男72周歲以上，女75周歲以上）每年可多領(lǐng)取200元養(yǎng)老金；同時(shí)，第二年齡段人員到達(dá)第三年齡段時(shí)每月也可領(lǐng)取110元生活補(bǔ)助費(fèi)。

（4）土地受益權(quán)保底分紅。每征農(nóng)戶一畝土地，每年給予456元的紅利，鄉(xiāng)政府富民合作社每半年發(fā)放一次。

（5）家庭年人均純收入低于市政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或特殊原因造成家庭困難的，可以享受低?；蛱乩Ь戎?/p>

（6）在個(gè)人不需要現(xiàn)金支出的情況下，辦理包括16周歲以下家庭成員每人每年200元（其中從家庭個(gè)人帳戶列支每人40元）的醫(yī)療保險(xiǎn)。

（7）遷出人口的個(gè)人帳戶本息余額可以轉(zhuǎn)入遷入地勞動(dòng)和社會(huì)保障部門及財(cái)政部門，無(wú)法轉(zhuǎn)移的，可以將其個(gè)人帳戶本息余額一次結(jié)清給本人，同時(shí)終止其基本生活保障關(guān)系。死亡人員的個(gè)人帳戶本息余額一次結(jié)清給其合法繼承人，沒有繼承人的，本息余額轉(zhuǎn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，同時(shí)，注銷其基本生活保障戶頭。

（8）死亡喪葬費(fèi)：家庭其他成員憑死亡人員《保障證》或《養(yǎng)老證》、戶口注銷證明、火化費(fèi)收據(jù)等到勞動(dòng)保障部門申請(qǐng)辦理領(lǐng)取1000元喪葬費(fèi)有關(guān)手續(xù)。

（9）按規(guī)定及時(shí)享受促進(jìn)創(chuàng)業(yè)、扶持就業(yè)、免費(fèi)培訓(xùn)、小額貸款等優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)政策。

（10）醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷：參加保障后次月生效，按照醫(yī)療統(tǒng)籌報(bào)銷規(guī)定執(zhí)行，報(bào)銷費(fèi)用分段累計(jì)計(jì)算，到指定醫(yī)院或部門報(bào)銷費(fèi)用。在定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)生的門診費(fèi)用帳戶卡金額內(nèi)符合補(bǔ)償范圍的費(fèi)用100%從帳戶卡中支付，余額結(jié)轉(zhuǎn)下年，超出部分補(bǔ)償比例為40%。門診補(bǔ)償僅限在區(qū)內(nèi)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)生的門診費(fèi)用，年度內(nèi)一人最高補(bǔ)償1000元（不含帳戶卡支付金額）；住院費(fèi)用補(bǔ)償?shù)挠?jì)算仍按分段累進(jìn)的方法，年內(nèi)多次住院費(fèi)用累計(jì)計(jì)算。具體補(bǔ)償比例為5001—10000元補(bǔ)償65%，10001—20000元補(bǔ)償75%，20001—60000元補(bǔ)償85%，60000元以上進(jìn)行入大病醫(yī)療統(tǒng)籌；住院分娩費(fèi)用補(bǔ)償實(shí)行定額補(bǔ)助的方法，正常分娩一次補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為500元，剖宮產(chǎn)一次性補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為1000元。

（11）烈屬、革命傷殘軍人等，在享有基本生活補(bǔ)助費(fèi)或養(yǎng)老金待遇的同時(shí)，原有政策規(guī)定的待遇繼續(xù)享受。五保戶對(duì)象仍實(shí)行原有的辦法，其待遇水平低于區(qū)有關(guān)文件規(guī)定的，按照就高不就低的原則確定，原資金渠道不變。

（12）戶人均耕地高于生產(chǎn)組平均數(shù)的，按照級(jí)差系數(shù)（戶人均耕地與生產(chǎn)組人均耕地之商）適當(dāng)提高其基本生活補(bǔ)助費(fèi)待遇，但增發(fā)額每人每月不超過20元。

2008年5月28日

第二篇：處置劃撥土地相關(guān)政策解讀

處置劃撥土地相關(guān)政策解讀

www.hbnews.net 2006-9-12

一、土地使用權(quán)劃撥的概念

土地使用權(quán)劃撥,是指縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn),在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用,或者將土地使用權(quán)無(wú)償交付給土地使用者使用的行為。

二、劃撥用地的范圍

《土地管理法》第五十四條規(guī)定,下列建設(shè)用地,經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn),可以以劃撥方式取得:(一)國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地;(二)城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地;(三)國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地;(四)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

三、劃撥土地使用權(quán)不得擅自改變用途

《土地管理法》第五十六條規(guī)定,建設(shè)單位使用國(guó)有土地的,應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地;確需改變?cè)摲恋亟ㄔO(shè)用途的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意,報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。其中,在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的,在報(bào)批前,應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。

四、劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押應(yīng)依法報(bào)批

以劃撥方式取得的土地使用權(quán),一般是無(wú)償?shù)幕蛘呤抢U納了土地補(bǔ)償、安置等較低的費(fèi)用后取得的,相對(duì)國(guó)家來(lái)說也是無(wú)償?shù)?。因此劃撥土地使用?quán)在轉(zhuǎn)讓、出租、抵押上受到嚴(yán)格的條件限制。《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十五條規(guī)定:符合下列條件的,經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)部門批準(zhǔn),其劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物,其他附著物所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押:(1)土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人;(2)必須有國(guó)有土地使用證;(3)具有地上建筑物、其他附著物合法的產(chǎn)權(quán)證明;(4)依照本條例第二章的規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同,向當(dāng)?shù)厥?、縣人民政府補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金。

《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條規(guī)定: 以劃撥方式取得土地使用權(quán)的,轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí),應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定,報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的,應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù),并依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。

由此可見,任何單位和個(gè)人不得將劃撥國(guó)有土地使用權(quán)隨意轉(zhuǎn)讓、出租、抵押,只有在依法報(bào)批并補(bǔ)繳土地出讓金的情況下,劃撥國(guó)有土地使用權(quán)才允許轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

五、劃撥土地使用權(quán)申請(qǐng)辦理協(xié)議出讓手續(xù),或者經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓后辦理協(xié)議出讓手續(xù),應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定按時(shí)繳納土地出讓金

《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第五條規(guī)定,協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)、征地(拆遷)補(bǔ)償費(fèi)用以及按照國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的有關(guān)稅費(fèi)之和;有基準(zhǔn)地價(jià)的地區(qū),協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于出讓地塊所在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)的70%。

原劃撥土地使用權(quán)人申請(qǐng)辦理協(xié)議出讓手續(xù)應(yīng)繳納的出讓金額計(jì)算方法: 1.不改變用途等土地使用條件的情況下,應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額按以下公式計(jì)算: 應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額=擬出讓時(shí)的出讓土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格-擬出讓時(shí)的劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價(jià)格。2.改變用途等土地使用條件的情況下,應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額按以下公式計(jì)算: 應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額=擬出讓時(shí)的新土地使用條件下出讓土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格-擬出讓時(shí)的原土地使用條件下劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價(jià)格。

劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的協(xié)議出讓,應(yīng)繳納的出讓金額計(jì)算方法: 1.轉(zhuǎn)讓后不改變用途等土地使用條件的,應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額按以下公式計(jì)算: 應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額=擬出讓時(shí)的出讓土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格-擬出讓時(shí)的劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價(jià)格。

2.轉(zhuǎn)讓后改變用途等土地使用條件的情況下,應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額按以下公式計(jì)算: 應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額=擬出讓時(shí)的新土地使用條件下出讓土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格-擬出讓時(shí)的原土地使用條件下劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價(jià)格。

《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十四條規(guī)定,土地使用者應(yīng)當(dāng)在簽訂土地使用權(quán)出讓合同后六十日內(nèi),支付全部土地使用權(quán)出讓金。逾期未全部支付的,出讓方有權(quán)解除合同,并可請(qǐng)求違約賠償。

六、減免土地出讓金造成國(guó)有土地資產(chǎn)流失的,要承擔(dān)法律責(zé)任

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十五條規(guī)定:以出讓等有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位,按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法,繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后,方可使用土地。

《安徽省國(guó)有土地使用權(quán)出讓金征收管理實(shí)施辦法》(財(cái)綜字[1995]第326號(hào))第四條規(guī)定:財(cái)政部門是土地出讓金收入的主管機(jī)關(guān),土地行政管理部門是土地出讓金的代征機(jī)關(guān)。

國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(國(guó)發(fā)[2001]15號(hào))第二項(xiàng)中指出:要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有土地收益的征收和管理,任何單位和個(gè)人不得減免和擠占土地出讓金、租金等土地收益。對(duì)于低價(jià)出讓、租賃土地,隨意減免地價(jià),擠占挪用土地收益,造成國(guó)有土地資產(chǎn)流失的,要依法追究責(zé)任。

《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第十七條規(guī)定,減免國(guó)有土地使用權(quán)出讓金的,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。

綜上所述,土地使用者以出讓方式取得土地使用權(quán),就必須支付出讓金。國(guó)土部門僅是土地出讓金的代征機(jī)關(guān),無(wú)權(quán)減免土地出讓金,越權(quán)違規(guī)減免的,要被依法追究責(zé)任。

七、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的行為應(yīng)承擔(dān)哪些法律責(zé)任

《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第六十六條規(guī)定:本法第三十九條第一款的規(guī)定轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的,由縣級(jí)以上人民政府土地管理部門責(zé)令繳納土地使用權(quán)出讓金,沒收違法所得,可以并處罰款。

《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十六條規(guī)定:對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的單位和個(gè)人,市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)沒收其非法收入,并根據(jù)情節(jié)處以罰款。

八、劃撥土地使用權(quán)抵押效力如何認(rèn)定

《最高人民法院關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國(guó)有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)等問題的批復(fù)》(法釋〔2003〕6號(hào))第二條規(guī)定:企業(yè)對(duì)其以劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)無(wú)處分權(quán),以該土地使用權(quán)為標(biāo)的物設(shè)定抵押,除依法辦理抵押登記手續(xù)外,還應(yīng)經(jīng)具有審批權(quán)限的人民政府或土地行政管理部門批準(zhǔn)。否則,應(yīng)認(rèn)定抵押無(wú)效。如果企業(yè)對(duì)以劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)設(shè)定抵押時(shí),履行了法定的審批手續(xù),并依法辦理了抵押登記,應(yīng)認(rèn)定抵押有效。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第五十條和《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第五十六條的規(guī)定,抵押權(quán)人只有在以抵押標(biāo)的物折價(jià)或拍賣、變賣所得價(jià)款繳納相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金的款項(xiàng)后,對(duì)剩余部分方可享有優(yōu)先受償權(quán)。但納入國(guó)家兼并破產(chǎn)計(jì)劃的國(guó)有企業(yè),其用以劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)設(shè)定抵押的,應(yīng)依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定辦理。

九、破產(chǎn)企業(yè)國(guó)有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)

最高人民法院《關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國(guó)有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)等問題的批復(fù)》(法釋〔2003〕6號(hào))第一條規(guī)定:根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十八條第一款第(四)項(xiàng)及《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條的規(guī)定,破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn),在企業(yè)破產(chǎn)時(shí),有關(guān)人民政府可以予以收回,并依法處置。納入國(guó)家兼并破產(chǎn)計(jì)劃的國(guó)有企業(yè),其依法取得的國(guó)有土地使用權(quán),應(yīng)依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定辦理。

十、在哪些情況下可以收回劃撥土地使用權(quán)

《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條規(guī)定:無(wú)償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者,因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的,市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回其劃撥土地使用權(quán),并可依照本條例的規(guī)定予以出讓。

對(duì)劃撥土地使用權(quán),市、縣人民政府根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展需要和城市規(guī)劃的要求,可以無(wú)償收回,并可依照本條例的規(guī)定予以出讓。

無(wú)償收回劃撥土地使用權(quán)時(shí),對(duì)其地上建筑物、其他附著物,市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)補(bǔ)償。

十一、批地、發(fā)證權(quán)在縣級(jí)以上人民政府

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十二條規(guī)定,具體建設(shè)項(xiàng)目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國(guó)有建設(shè)用地的,建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)批準(zhǔn)文件,向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請(qǐng),由市、縣人民政府土地行政主管部門審查,擬訂供地方案,報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn);需要上級(jí)人民政府批準(zhǔn)的,應(yīng)當(dāng)報(bào)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)。供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后,由市、縣人民政府向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。

《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第二十七條規(guī)定,具體建設(shè)項(xiàng)目使用原有建設(shè)用地和已批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征用范圍內(nèi)的土地的，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法使用農(nóng)民集體所有的未利用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，報(bào)土地所在地的市、縣人民政府批準(zhǔn)。

《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》第十一條第一款規(guī)定，有關(guān)土地行政主管部門收到上報(bào)的建設(shè)項(xiàng)目呈報(bào)說明書和有關(guān)方案后，對(duì)材料齊全、符合條件的，應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府審核。同級(jí)人民政府審核同意后，逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府，并將審查所需的材料及時(shí)送該級(jí)土地行政主管部門審查。

綜上所述，建設(shè)用地審批權(quán)和發(fā)證權(quán)在縣級(jí)以上人民政府，而不是國(guó)土部門，所以國(guó)土局不存在下放土地使用審批權(quán)問題。

國(guó)有劃撥土地的價(jià)值構(gòu)成及其估價(jià)(二)2005-3-24 0:0 宗躍光

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根據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》），通行的估價(jià)方法有市場(chǎng)比較法、收益還原法、剩余法（假設(shè)開發(fā)法）、成本法、基準(zhǔn)地價(jià)法等。本次估價(jià)擬采用成本法和基準(zhǔn)地價(jià)法進(jìn)行綜合評(píng)估。

（一）、土地價(jià)值評(píng)估過程

1、I類工業(yè)劃撥土地價(jià)格評(píng)估

（1）成本法

以在同一供需圈內(nèi)通過征用方式取得的土地使用權(quán)，并達(dá)到現(xiàn)有土地開發(fā)程度，所需發(fā)生的成本和費(fèi)用的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，運(yùn)用成本法進(jìn)行測(cè)算，基本公式為：待估宗地土地價(jià)格 =土地取得費(fèi)＋土地開發(fā)費(fèi)＋稅費(fèi)+利息+利潤(rùn)土地取得費(fèi)：土地取得費(fèi)是指待估宗地所在區(qū)域征用同類土地所支出的平均費(fèi)用。征地費(fèi)用主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗及地上物補(bǔ)償費(fèi)三個(gè)項(xiàng)目費(fèi)用。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》辦法中有關(guān)規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均生產(chǎn)值的30倍。具體倍數(shù)由各地人民政府與用地方根據(jù)實(shí)際情況商定。目前蓮花市實(shí)施的是2000年《某省實(shí)施中華人民共和國(guó)土地管理法辦法》，三費(fèi)總和不得超過土地被征用前三年平均生產(chǎn)值的25倍。

蓮花市不同耕地畝產(chǎn)值參照表1計(jì)算：

表1 不同耕地產(chǎn)值表類別 優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)作物 糧食作物 劣質(zhì)農(nóng)田級(jí)別 一類 二類 三類產(chǎn)值（元/畝）5000 1300 800產(chǎn)值（元/平方米）7.5 1.95 1.2根據(jù)蓮花電廠周邊土地近幾年的實(shí)際征地的情況，確定I類工業(yè)劃撥地的征收標(biāo)準(zhǔn)為二類耕地的20倍，即39元/平方米。有關(guān)稅規(guī)費(fèi)包括：耕地占用費(fèi)，土地管理費(fèi)等等，按征地費(fèi)的6.26%計(jì)，合計(jì)2.44元/平方米。

則土地取得費(fèi)為41.44元／平方米。

土地開發(fā)費(fèi)：本評(píng)估項(xiàng)目所指土地開發(fā)費(fèi)為從取得土地后至達(dá)到“五通一平”條件下的熟地狀態(tài)。根據(jù)電力工程建設(shè)投資估算指標(biāo)，結(jié)合本地區(qū)目前土地開發(fā)基本費(fèi)用，土地“五通一平”的基本費(fèi)用20元/平方米。

利息：根據(jù)待估宗地的規(guī)模，調(diào)查電廠的土地開發(fā)周期，確定土地開發(fā)周期為2年，投資利息率按目前中國(guó)建設(shè)銀行公布的固定資產(chǎn)一年期貸款利息率5.31%計(jì)，土地取得費(fèi)為一次性年初投入，土地開發(fā)費(fèi)為2年中均勻投入。則利息＝2×（41.44×5.31%）+（41.44×（5.31%）2）+（20×5.31%）

＝4.4+0.12+1.06 = 5.58元/平方米利潤(rùn)：根據(jù)城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)土地開發(fā)作為一種企業(yè)的行為時(shí)，企業(yè)用于土地的投資應(yīng)當(dāng)計(jì)算利潤(rùn)，綜合考慮本地的投資回報(bào)率，確定年投資利潤(rùn)率為8%.則利潤(rùn)＝（41.44+20）×8%＝4.92元/平方米最終土地價(jià)格確定：依據(jù)成本法測(cè)算地價(jià)公式：I類國(guó)有劃撥土地價(jià)格=土地取得費(fèi)+土地開發(fā)費(fèi)+稅費(fèi)+利息+利潤(rùn)=41.44＋20＋5.58＋4.92 =71.94元/平方米 或 47960元/畝

（2）基準(zhǔn)地價(jià)法

根據(jù)（蓮花政字[2003]12號(hào)）公布的基準(zhǔn)地價(jià)，委估對(duì)象所在的地區(qū)屬于蓮花市工業(yè)3級(jí)地價(jià)區(qū)的外圍地區(qū)，理論上應(yīng)該作地價(jià)區(qū)位條件的減值處理。

其基本計(jì)算公式為：

第三篇：關(guān)于填海造地?fù)Q領(lǐng)土地使用證的政策探討

關(guān)于填海造地?fù)Q領(lǐng)土地使用證的政策探討

按照2002年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》第三十二條規(guī)定：“填海項(xiàng)目竣工后形成的土地，屬于國(guó)家所有。海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項(xiàng)目竣工之日起三個(gè)月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書，向縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)土地使用權(quán)”。但由于《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》屬于上位法的原因，因此并未對(duì)換發(fā)的土地屬于無(wú)償使用還是有償使用予以確定。為此，國(guó)內(nèi)各省市均發(fā)布了各地的海域使用管理?xiàng)l例（或辦法），對(duì)此做了不同的規(guī)定，筆者擬結(jié)合工作實(shí)際對(duì)此問題加以探討：

一、對(duì)于填海造地?fù)Q領(lǐng)土地證的幾種觀點(diǎn)

觀點(diǎn)一：應(yīng)直接予以換發(fā)有償使用的土地使用證，即不用再繳納土地出讓金，用地企業(yè)直接領(lǐng)取土地證。這個(gè)觀點(diǎn)的代表是遼寧省。

于2005年4月1日施行的《遼寧省海域使用管理辦法》（遼寧省人民政府令179號(hào)）第二十三條規(guī)定：“填海項(xiàng)目竣工后形成的土地屬于國(guó)家所有。海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項(xiàng)目竣工之日起3個(gè)月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書，向縣以上土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，由縣以上人民政府登記造冊(cè)，換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書。換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書，不得收取土地出讓金”。

觀點(diǎn)二：換發(fā)土地證，可不用再繳納土地出讓金，但如轉(zhuǎn)讓或改變?cè)詈Ｓ猛荆瑒t需要補(bǔ)繳土地出讓金。這個(gè)觀點(diǎn)的代表是江蘇省。

于2005年7月1日起施行《江蘇省海域使用管理?xiàng)l例》第三十四條規(guī)定：“海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在圍墾、填海項(xiàng)目竣工之日起三個(gè)月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)，換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)土地使用權(quán)。土地使用權(quán)期限為海域使用權(quán)剩余期限。換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書，不收取土地出讓金。轉(zhuǎn)讓圍墾、填海形成的土地的使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)土地所在地設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府批準(zhǔn)，并補(bǔ)繳土地出讓金。補(bǔ)繳的土地出讓金的數(shù)額按照該宗土地的評(píng)估價(jià)格扣除已經(jīng)繳納的海域使用金和實(shí)際投入的圍墾、填海成本確定”。

觀點(diǎn)三：換發(fā)土地證時(shí)，需要繳納土地出讓金。但可以核減已繳納過的海域使用金和填海成本。這個(gè)觀點(diǎn)的代表是海南省。

于2005年7月1日起施行的《海南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)海域使用管理法>辦法》第二十三條規(guī)定：“對(duì)填海形成的土地，海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項(xiàng)目竣工之日起三個(gè)月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書和海域使用紅線圖向縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門申請(qǐng)換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書，并繳納土地出讓金，已繳納的海域使用金和填海成本應(yīng)當(dāng)予以抵減”。觀點(diǎn)四：應(yīng)結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和海域規(guī)劃，確定是否符合《劃撥土地目錄》，如符合，政府可按照劃撥方式供地，如不符合，應(yīng)辦理土地有償使用手續(xù)，屬于國(guó)土資源部11號(hào)令規(guī)定的經(jīng)營(yíng)性用地范圍的，必須以招拍掛方式供應(yīng)。這個(gè)觀點(diǎn)的代表是廣東省和福建省。

由廣東省海洋與漁業(yè)局與廣東省國(guó)土資源廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)我省填海造地管理的通知》（粵海漁〔2004〕146號(hào)）規(guī)定，“國(guó)土資源行政主管部門在辦理土地出讓（劃撥）手續(xù)和土地登記發(fā)證時(shí)，應(yīng)區(qū)別下列不同情況進(jìn)行處理：

（1）圍填海造出的土地用于農(nóng)業(yè)用途的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給圍填海的單位或者個(gè)人長(zhǎng)期使用，使用期限最長(zhǎng)不得超過50年，符合《土地管理法》第五十四條規(guī)定的建設(shè)用地的，可按劃撥方式辦理用地手續(xù)和國(guó)有土地使用權(quán)登記發(fā)證。（2）圍填海造出的土地用于《土地管理法》第五十四條規(guī)定以外的建設(shè)用地的，應(yīng)按土地管理的有關(guān)規(guī)定實(shí)行有償使用，辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，繳納土地出讓金（土地出讓價(jià)格按當(dāng)?shù)氐牡貎r(jià)標(biāo)準(zhǔn)扣除海域使用權(quán)人繳納的海域使用金、資源補(bǔ)償費(fèi)和實(shí)際投入的填海成本計(jì)算），按出讓國(guó)有土地使用權(quán)登記發(fā)證。

（3）圍填海后形成的土地按規(guī)劃作為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地的，在圍填海項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，由市、縣人民政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)行收購(gòu)，土地使用權(quán)按國(guó)家和省的有關(guān)規(guī)定以公開交易的方式出讓；或者先由市、縣人民政府收回土地，土地使用權(quán)按公開交易方式出讓后，再?gòu)耐恋爻鲎屖找嬷锌圻€原海域使用權(quán)人已繳納的海域使用金、資源補(bǔ)償費(fèi)、實(shí)際投入的填海成本以及合理的填海利潤(rùn)。土地使用權(quán)以公開交易的方式出讓后，由受讓人依法辦理土地登記手續(xù)”。而于2006年7月1日起施行《福建省海域使用管理?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定：“海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項(xiàng)目工程竣工之日起三個(gè)月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書，向沿海縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，由沿?？h級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)，換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)土地使用權(quán)。符合國(guó)家《劃撥用地目錄》和用于工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地的，不再收取土地出讓金。改變?cè)鷾?zhǔn)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)沿?？h級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)，并補(bǔ)繳土地出讓金。補(bǔ)繳的土地出讓金數(shù)額按照該宗土地的評(píng)估價(jià)格扣除已經(jīng)繳納的海域使用金和實(shí)際投入的填海成本確定”。

以上可以看出，不同省、市政府部門對(duì)填海形成陸域后，在換發(fā)土地證時(shí)，是否需要再次繳納土地出讓金意見并不統(tǒng)一。近年來(lái)隨著全國(guó)港口建設(shè)的飛速發(fā)展，這種不統(tǒng)一對(duì)港口企業(yè)來(lái)講，已成為不小的負(fù)擔(dān)。

二、國(guó)內(nèi)不同省市政府在填海造地時(shí)需要繳納海域使用金的情況

據(jù)查詢相關(guān)資料，各地對(duì)填海造地時(shí)繳納海域使用金的標(biāo)準(zhǔn)也是不盡相同，詳見下表： 遼寧

填海造地，比照當(dāng)?shù)赝恋爻鲎尳饍r(jià)格的70%—85%一次性計(jì)征。對(duì)于環(huán)境整治填海項(xiàng)目，比照當(dāng)?shù)赝恋爻鲎尳饍r(jià)格的55%一次性計(jì)征。低于每畝1萬(wàn)元的，按每畝1萬(wàn)元一次性計(jì)征。[即15萬(wàn)元/公頃] 遼寧省海洋與漁業(yè)廳、遼寧省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)遼寧省貫徹施行《海域使用管理法》暫行意見的通知（遼海字〔2002〕68號(hào)）江蘇

改變海域?qū)傩缘姆欠N植、養(yǎng)殖業(yè)填海工程用海，每畝一次性計(jì)征8000元；[即12萬(wàn)元/公頃] 關(guān)于印發(fā)《江蘇省海域使用金征收管理暫行辦法》的通知 蘇財(cái)綜〔2003〕136號(hào) 福建

改變海域?qū)傩缘姆欠N植、養(yǎng)殖填海工程用海，比照鄰近土地出讓金價(jià)格的３０％一次性計(jì)征。福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《福建省海域使用金征收管理暫行辦法》的通知（閩政辦［2001］201號(hào)）海南

填海造地150萬(wàn)元/公頃

海南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《海南省海域使用金征收管理辦法》的通知

瓊府辦[2002]22號(hào) ?？?廣東

填海造地，27萬(wàn)元/公頃；

廣東省政府《印發(fā)廣東省海域使用金征收管理暫行辦法的通知》（粵府（2005）92號(hào)）（廣州、深圳區(qū)域）山東

完全改變海域自然屬性的圍海造地、碼頭、堤壩、圍堰、儲(chǔ)灰場(chǎng)等填海型項(xiàng)目用海，青島、煙臺(tái)、威海、日照4市每公頃不低于15萬(wàn)元，濰坊、東營(yíng)、濱州3市每公頃不低于4.5萬(wàn)元。山東省海域使用金征收使用管理暫行辦法 天津

對(duì)于改變海域?qū)傩缘膰?、填海工程用海，比照臨近土地出讓金價(jià)格30%一次性征收。一次性征收的海域使用金標(biāo)準(zhǔn)不得低于10000元/畝。[即15萬(wàn)元/公頃] 天津市海域使用金征收管理辦法

通過上表可以看出，填海造地繳納海域使用金最少的是江蘇，天津、福建一般比照土地出讓金的30%繳納海域使用金，比例最高的是遼寧，是比照土地出讓金的70％－85％繳納。

三、對(duì)填海造地中換發(fā)土地證現(xiàn)行法規(guī)和相關(guān)政策的思考 1．如何理解填海造地中繳納的海域使用金和換證時(shí)的土地出讓金

在筆者看來(lái)，換證時(shí)是否繳納土地出讓金，主要是如何理解海域使用金和填海形成陸域成本之間的關(guān)系。以大連港為例，我們可以比較一下用海和用地的管理：

港口建設(shè)用地，首先要征用農(nóng)民的集體土地，使其變成國(guó)有土地，其次根據(jù)企業(yè)需要，自行對(duì)用地進(jìn)行配套建設(shè)，然后根據(jù)土地利用規(guī)劃、土地用途以及土地使用者的不同，由政府按照無(wú)償劃撥方式或者有償使用方式供應(yīng)，如果是出讓，需要繳納土地出讓金。

而港口建設(shè)用海，特別是港口建設(shè)中填海形成的陸域都是由港口企業(yè)進(jìn)行征海，即支付給漁民海域補(bǔ)償金，其次比照臨近土地出讓金價(jià)格按照一定比例向政府繳納海域使用金，然后自行投資建設(shè)，填海造地。

這就可以看出，征用農(nóng)地等同于向漁民征海，企業(yè)自行投資配套建設(shè)用地等同于企業(yè)填海形成陸域，而繳納土地出讓金又等同于繳納海域使用金。就象購(gòu)買同樣的商品不會(huì)支付兩次款項(xiàng)一樣，企業(yè)在辦理?yè)Q發(fā)土地證時(shí)，不會(huì)也不應(yīng)該再次支付土地出讓金。當(dāng)然，由于地域的不同，征海費(fèi)用、填海成本和海域使用金繳交比例也不相同。筆者認(rèn)為，鑒于企業(yè)在用海時(shí)已經(jīng)支付了海域使用金，因此無(wú)論填海形成陸域是否符合《劃撥土地目錄》，都應(yīng)該按照有償使用來(lái)處置。無(wú)需再另行繳納土地出讓金，而當(dāng)轉(zhuǎn)讓或改變?cè)詈Ｓ猛緯r(shí)，應(yīng)該予以補(bǔ)繳，補(bǔ)繳金額可以按照該宗土地的評(píng)估價(jià)格扣除已經(jīng)繳納的海域使用金和實(shí)際投入的征海費(fèi)用、填海成本來(lái)確定。

2．填海造地應(yīng)該如何辦理土地登記手續(xù)

廣東省海洋與漁業(yè)局與廣東省國(guó)土資源廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)我省填海造地管理的通知》（粵海漁[2004]146號(hào)），是屬于全國(guó)第一個(gè)規(guī)定填海造地后，海域使用證如何換取土地使用證的文件。在該通知中要求：

圍海項(xiàng)目竣工后，首先要向省海洋行政主管部門和國(guó)土資源行政主管部門申請(qǐng)竣工驗(yàn)收，需要提供海域使用權(quán)證書、圍填海造地項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、海域使用金繳納憑證；其次應(yīng)組織具有地籍測(cè)繪資格的測(cè)繪隊(duì)伍進(jìn)行項(xiàng)目竣工測(cè)量。在取得竣工驗(yàn)收文件后，可以辦理辦理土地登記。需要持下列證明文件辦理：土地登記申請(qǐng)書；海域使用權(quán)證書（復(fù)印件）；填海項(xiàng)目竣工驗(yàn)收文件；填海項(xiàng)目竣工測(cè)量的圖件、資料；建設(shè)用地批準(zhǔn)書、《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》或國(guó)有土地劃撥決定書，以及辦理土地登記必須提交的其他證明文件。筆者認(rèn)為，這個(gè)文件可以作為填海造地辦理土地登記的一個(gè)規(guī)范，值得各地推廣。綜上所述，填海造地?fù)Q領(lǐng)土地證工作還需要在各地政府的協(xié)調(diào)下，海洋、國(guó)土資源主管部門取得共識(shí)，這樣才能更有利地保障廣大用海單位切身利益。參考文獻(xiàn)

[1] 中華人民共和國(guó)主席令(第61號(hào))．《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》．（已由中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議于2001年10月27日通過，自2002年１月１日起施行）．

[2] 《遼寧省海域使用管理辦法》（經(jīng)2005年2月28日遼寧省第十屆人民政府第41次常務(wù)會(huì)議審議通過，自2005年4月1日起施行）

[3] 《江蘇省海域使用管理?xiàng)l例》．（2005年5月26日江蘇省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過）．

[4] 海南省實(shí)施《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》辦法（2005年5月27日海南省第三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過）．

[5] 廣東省海洋與漁業(yè)局與廣東省國(guó)土資源廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)我省填海造地管理的通知》．（粵海漁[2004]146號(hào)）．

[6] 《福建省海域使用管理?xiàng)l例》．（已由福建省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議于2006年5月26日通過，自2006年7月1日起施行）．

[7] 《廈門市海域使用管理規(guī)定》．（2003年5月29日廈門市第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過 2003年8月1日福建省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)）．

第四篇：失地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”的權(quán)益對(duì)策研究

失地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”的權(quán)益對(duì)策研究

改革開放三十年中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛，在未來(lái)規(guī)劃的大藍(lán)圖下繼續(xù)步步為營(yíng)的發(fā)展。十八大過后，總書記表達(dá)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，因此對(duì)失地農(nóng)民保障體系的深入研究，將更加有利發(fā)現(xiàn)新形勢(shì)下產(chǎn)生的新事物，遇到的新問題，攻堅(jiān)克難，解決以前無(wú)法解決，現(xiàn)在有能力應(yīng)對(duì)的困難。這就是不斷成熟完善保障體系的過程，保證體系的先進(jìn)性和成熟性。關(guān)注、設(shè)計(jì)、成熟失地農(nóng)民的保障體系是一項(xiàng)關(guān)系到民生國(guó)計(jì)的系統(tǒng)舉措，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要任務(wù)。而實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民弱勢(shì)群體的有力保護(hù)，促進(jìn)我國(guó)小康社會(huì)的全面建設(shè)，將社會(huì)不穩(wěn)定因素轉(zhuǎn)化成社會(huì)發(fā)展的積極力量，通過系統(tǒng)的梳理，保障體系的運(yùn)作，對(duì)實(shí)現(xiàn)上述重要目標(biāo)具有非常重要的實(shí)踐和指導(dǎo)意義。

從目前我國(guó)開展征收土地、安置補(bǔ)償工作的實(shí)踐來(lái)看，理論研究雖已很早就開始了但因?yàn)檠芯可仙搅⒎▽用妫枰芏嗟倪^程，現(xiàn)在的理論已經(jīng)落后且不全面。現(xiàn)在的失地農(nóng)民的保障體系目前尚未形成完整成熟的系統(tǒng)的科學(xué)架構(gòu)，相關(guān)理論與方法還處于探索性、零散的研討形式，沒有形成成熟的立法理論體系。對(duì)于失地農(nóng)民的研究是農(nóng)村理論及其實(shí)踐研究的一個(gè)重要一環(huán)，研究發(fā)現(xiàn)的過程就是對(duì)現(xiàn)有政府法律法規(guī)的再審視、再改進(jìn)，其必定會(huì)豐富和發(fā)展現(xiàn)有的法律法規(guī)規(guī)范。

城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)是失地農(nóng)民利益受損的重要原因，政府縮減成本追求增長(zhǎng)是失地農(nóng)民利益受損的深層原因，現(xiàn)行土地征用制度是失地農(nóng)民利益受損的直接原因，村級(jí)基層管理缺位是失地農(nóng)民利益受損的現(xiàn)實(shí)原因。

雖然取樣地區(qū)在城市化進(jìn)程中，關(guān)系農(nóng)民權(quán)益的問題上指導(dǎo)思想是比較明確的，對(duì)農(nóng)民是關(guān)懷的，也積極通過探索實(shí)踐，逐步對(duì)土地征用補(bǔ)償、農(nóng)房拆遷補(bǔ)償、失地農(nóng)民就業(yè)安置、集體資產(chǎn)處置等方面，也出臺(tái)了一些政策規(guī)定。但有些地方因各種原因亟待完善和處理，總結(jié)六個(gè)方面具體如下：

（1）一些具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)的，動(dòng)態(tài)的，需要適時(shí)逐步調(diào)整。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體發(fā)展，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則，一些標(biāo)準(zhǔn)不符合時(shí)效性的弊端，一覽無(wú)余。如何在一個(gè)具體的框架內(nèi)進(jìn)行調(diào)整是門技術(shù)活。

（2）一些具體的操作程序是規(guī)范的、有序的，需要嚴(yán)格、嚴(yán)肅執(zhí)行，但具體工作的現(xiàn)實(shí)性卻需要人性化對(duì)待，做大量深入細(xì)致耐心的宣傳解釋工作，讓農(nóng)民真正擁護(hù)和支持城市化進(jìn)程，不是一紙文書可以解決的。

（3）返利于農(nóng)民，讓農(nóng)民過上富裕生活，是城市化的最終目的，合理保護(hù)絕大部分群體的利益是根本性的綱領(lǐng)，如果不能完成全部的工作，對(duì)小部分不支持工作的群體，不能也置之不理。大環(huán)境變了，這些因?yàn)楦鞣N原因不愿意隨社會(huì)大流而特立獨(dú)行的個(gè)體將變個(gè)更加格格不入和醒目刺眼。

（4）在改變標(biāo)準(zhǔn)，變化政策的時(shí)間點(diǎn)，需要絕對(duì)的注意穩(wěn)定性原則，不能朝令夕改，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償是個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，在看眼前的工作、解決當(dāng)下難題的時(shí)候，不能忘記過去，那些已經(jīng)完成改造的群體，大家都在時(shí)刻關(guān)注著。

（5）參保對(duì)象難以確定。基層參保對(duì)象和在冊(cè)勞動(dòng)力、農(nóng)業(yè)人口的統(tǒng)計(jì)是個(gè)不小的工程，數(shù)據(jù)庫(kù)的建立因?yàn)楣ぷ髁看笮枰獏f(xié)調(diào)的部門多，所以需要長(zhǎng)期的資料收集和專門的資金支持。

（6）失地農(nóng)民之間利益分配不均。在實(shí)際操作過程中，無(wú)法詳實(shí)的統(tǒng)計(jì)安置人員以至于人均土地的逐年減少，導(dǎo)致成本逐年增加、補(bǔ)償越來(lái)越高，同區(qū)域失地農(nóng)民之間出現(xiàn)差異、不均，埋下隱患等。

從蘇州大市范圍來(lái)看，盡管外資企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)如雨后春筍般地在本地落地生根開花結(jié)果，但由于同工種、同崗位的外來(lái)勞動(dòng)力比之蘇州當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力的報(bào)酬一般要低百分之三十左右，再加上當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力的擇業(yè)觀念陳舊，外來(lái)工成為主要的產(chǎn)業(yè)大軍，目前蘇州地區(qū)已有外來(lái)工250萬(wàn)名，接近本地人口的一半，因此勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，要落實(shí)好失地農(nóng)民的安置問題并非一件易事，必須要采取一些非常措施應(yīng)對(duì)新情況。

人是活的，政策法規(guī)是死的。如何將政策法規(guī)的靈活性和嚴(yán)肅性，有機(jī)的最優(yōu)的結(jié)合起來(lái)，就是逐步完善成熟的保障體系的過程。法令不能朝令夕改，應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，所以必須要經(jīng)歷實(shí)踐到理論再到實(shí)踐的過程。多方面的探索帶來(lái)理論上的素材，理論的研究又給實(shí)踐以引導(dǎo)性指示。保障體系的逐步成熟，依靠的是點(diǎn)點(diǎn)滴滴的積累和真刀實(shí)槍的問題解決。

（1）樹立“親農(nóng)、安農(nóng)、富農(nóng)”主觀意識(shí)，落實(shí)農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益。

現(xiàn)實(shí)生活中在維護(hù)和保障農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益上，各地之間的差異性較大，主要還是對(duì)其認(rèn)識(shí)上存在的主觀差異性。自覺樹立起“親民、安民、富民”的主觀意識(shí)，善待、傾斜、優(yōu)惠農(nóng)民，將農(nóng)民工作作為事業(yè)來(lái)抓。城市化肯定是一種進(jìn)步，然而進(jìn)步中必定帶來(lái)重生的陣痛。在判定和執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)時(shí)，立足于農(nóng)民本身，最大化的避免農(nóng)民壓力。

參考地區(qū)現(xiàn)行的“五有”制度，“人人有技術(shù)，人人有職業(yè)，人人有保障，家家有物業(yè)，戶戶有股份”，進(jìn)行仔細(xì)詮釋：①技術(shù)保障：政府將根據(jù)市場(chǎng)和企業(yè)的需求，按照不同行業(yè)、不同工種的要求，對(duì)農(nóng)民量身定做基本技能培訓(xùn)計(jì)劃，征地拆遷農(nóng)民將參加免費(fèi)培訓(xùn)。②職業(yè)規(guī)劃：建立健全失地和失業(yè)農(nóng)民登記制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。在公平的就業(yè)機(jī)制面前，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力將平等競(jìng)爭(zhēng)、同等就業(yè)、同工同酬。③保障底線：建立健全農(nóng)村最低生活保障，農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。④物業(yè)需求：集體土地征用中，落實(shí)10%以上留用地政策，鼓勵(lì)農(nóng)民投資興辦各類富民合作社，經(jīng)營(yíng)物業(yè)，獲取投資性收入。⑤股份增富：有條件的完成社區(qū)股份合作制改革，同時(shí)引導(dǎo)農(nóng)民組建以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的土地股份合作社，使農(nóng)民持股進(jìn)城、按股分紅。

（2）加快經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展同步，增強(qiáng)市民化農(nóng)民的物質(zhì)基礎(chǔ)、幸福感。

農(nóng)民市民化，意味著收入就要增長(zhǎng)3倍以上，這個(gè)硬指標(biāo)是實(shí)打?qū)嵉?，達(dá)不到這個(gè)指標(biāo)就意味著生存不下去。城鎮(zhèn)化必須有產(chǎn)業(yè)化的支撐，市民化的農(nóng)民才能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞，直接影響到市民化程度的優(yōu)劣。

城鎮(zhèn)化的發(fā)展要與工業(yè)化、信息化、服務(wù)產(chǎn)業(yè)同步。發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。順勢(shì)而為，推進(jìn)潛力巨大的服務(wù)產(chǎn)業(yè)。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是促進(jìn)市民化農(nóng)民生活提高的重要支撐。一個(gè)城市有好的產(chǎn)業(yè)支撐，絕對(duì)可以大大減輕人口的就業(yè)壓力，增加收入，不只受惠于原來(lái)的市民。城鎮(zhèn)化質(zhì)量保證的效果，要看的是百姓的幸福感為基本標(biāo)志。只有精神文化的品質(zhì)與物質(zhì)增長(zhǎng)同步了，才能完成農(nóng)民到市民的良性轉(zhuǎn)換！

（3）在加快城市化與保障農(nóng)民權(quán)益的平衡點(diǎn)上制訂總體規(guī)劃。

城市化的加快發(fā)展需要?jiǎng)趧?dòng)力和土地，而農(nóng)民權(quán)益是買斷土地，卻無(wú)法擁有技能，如何穩(wěn)定的使土地有效的利用、農(nóng)民到新技能市民的過渡是需要尋找平衡點(diǎn)的。從大局豬方向來(lái)看，改革二元就業(yè)制度，支持市場(chǎng)化運(yùn)作的作用，建立勞動(dòng)者擇業(yè)自由、平等的新制度，引導(dǎo)勞動(dòng)力空間流動(dòng)有序，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)一體化。著力改善就業(yè)環(huán)境：取消一些限制性規(guī)定、統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)、深化戶籍制度改革,都是非常重要的改革點(diǎn)。

在新形勢(shì)的發(fā)展下，一方面加快城市發(fā)展的步伐，一方面積極利用城市發(fā)展帶來(lái)的新機(jī)遇，拓展新思路，搭城市化的順風(fēng)車，有智慧的統(tǒng)一協(xié)調(diào)農(nóng)民利益和城市利益之間的關(guān)系,變此消彼長(zhǎng)到互利共贏。例如可以從以下4點(diǎn)著手：①充分挖掘和儲(chǔ)備就業(yè)崗位。通過拓寬就業(yè)門路、拓展就業(yè)領(lǐng)域，充分發(fā)掘邊緣產(chǎn)業(yè)，為謀劃未來(lái)，解決復(fù)雜的人員問題，未雨綢繆，積極探索。②鼓勵(lì)新企業(yè)多吸納

失地農(nóng)民就業(yè)。從外部條件出發(fā)，有計(jì)劃的擴(kuò)大受眾，鼓勵(lì)受眾，從分流泄洪的角度，解決大范圍的就業(yè)問題。③搞活失地農(nóng)民的就業(yè)新培訓(xùn)。自身過硬，是積極應(yīng)對(duì)各種選擇的重要籌碼，新城市化的發(fā)展下新技能可以增強(qiáng)選擇面和選中幾率。④引導(dǎo)失地農(nóng)民樹立新城市就業(yè)觀。思想教育不可或缺，自身積極的心態(tài)，對(duì)承受外部壓力，緩解不平衡心理至關(guān)重要。

（4）標(biāo)準(zhǔn)明確、告知集中、科學(xué)公示維護(hù)公信力。

宣傳政策的力度，不能僅僅局限于基層干部的走訪，必須多方位的進(jìn)行宣傳和公告，對(duì)制度的執(zhí)行力和社會(huì)的公信力需要作出堅(jiān)決的貫徹和明確的表態(tài)?，F(xiàn)在社會(huì)一些消極影響和不良因素，對(duì)百姓的心理傷害是極大的，經(jīng)濟(jì)賬好算，但精神心理上的創(chuàng)傷需要的是長(zhǎng)久的治療。

公示制度的完善和貫徹，是最好的維護(hù)公信力的體現(xiàn)，也是對(duì)人手緊張和工作繁多的基層工作人員的支持。①將各種涉及到征地范圍、補(bǔ)助情況、拆遷政策標(biāo)準(zhǔn)等等一系列的涉及到經(jīng)濟(jì)的、民生的，以區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的模式逐一公示布告出來(lái)；②明細(xì)以涉及地域、人數(shù)、金額詳細(xì)統(tǒng)計(jì)明細(xì)；③郵寄、留置送達(dá)為主，公告送達(dá)為輔的告知方式；④村委會(huì)提供明確權(quán)利人的具體情況，明確權(quán)利對(duì)象等。這樣針對(duì)個(gè)別人思想工作做不到位的尷尬、宣傳工作碰不到的面的現(xiàn)實(shí)、個(gè)別人懷疑態(tài)度的消除，都有非常好的良性作用，且必須長(zhǎng)期性的、具有負(fù)責(zé)性的執(zhí)行下去。

（5）征地前制定專項(xiàng)的維穩(wěn)評(píng)估。

制定開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的實(shí)施意見，從源頭上預(yù)防、減少和消除項(xiàng)目建設(shè)影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患，最大限度地增加和諧因素。將征地項(xiàng)目通過社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，廣泛聽取群眾意見，從政策上反映民意，取得群眾支持，推動(dòng)征地項(xiàng)目順利進(jìn)行，預(yù)防糾紛、信訪問題的發(fā)生，最大限度的消除不穩(wěn)定因素。

由政府牽頭組織相關(guān)部門負(fù)責(zé)人以及各管理區(qū)主任為成員成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組；深入村組走訪群眾、發(fā)放問卷、召開村民組會(huì)議和座談會(huì)議。向群眾全面說明用地范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，宣傳政策法規(guī)，廣泛搜集群眾意見，掌握群眾的思想動(dòng)態(tài)；針對(duì)群眾提出的問題，向群眾做詳細(xì)的解釋工作，并將有關(guān)法律、法規(guī)和政策文件拿給群眾看；組織專家座談會(huì)，對(duì)土地征收的合法性、合理性、可行性、可控性進(jìn)行了深入的討論，通過全面分析；在土地征收方案的起草上，廣泛聽取、吸納了廣大被征地群眾的意見，并征求了各部門的建議，周密、完善、具體的制定土地征收方案，增強(qiáng)的可操作性。

（6）積極探索城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

將目光放得長(zhǎng)遠(yuǎn)，將規(guī)劃做得細(xì)致，將差距拉得更小，實(shí)現(xiàn)共同富裕是時(shí)代的任務(wù)。如何在現(xiàn)有的條件下更現(xiàn)實(shí)的完成現(xiàn)階段的任務(wù)，減小政府壓力，保障農(nóng)民權(quán)益的雙贏，是可以嘗試走不同的路線和方法的。從現(xiàn)階段來(lái)看，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)取得了重大的成果，確實(shí)做到了一些之前政策不能解決的難題，實(shí)現(xiàn)了共同發(fā)展。

（7）弄活農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革，實(shí)現(xiàn)持股進(jìn)城、按股分紅。

從實(shí)踐的效果來(lái)看，均是成效顯著，資產(chǎn)增值，農(nóng)民得益。我們不難下這樣的結(jié)論，在發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行社區(qū)股份合作制改革是可行的、成功的，農(nóng)民是歡迎的、支持的。

（8）人性化拆遷，保障農(nóng)民私有產(chǎn)。

隨著大開發(fā)、大建設(shè)進(jìn)程，原有缺乏必要的規(guī)劃而星羅棋布的農(nóng)莊將成批列入拆遷范圍。房屋拆遷對(duì)一家一戶來(lái)說，無(wú)論如何都可以說是一件大事，農(nóng)民是極其關(guān)注的，不僅因拆遷改變了原有的生活，而且影響著私人擁有的財(cái)產(chǎn)份額。農(nóng)民關(guān)心拆遷的補(bǔ)償方式如何，是實(shí)物安置？還是貨幣安置？安置房建在什么位置？什么時(shí)候建好？房型如何？老人拿了補(bǔ)償款后，扣除購(gòu)買安置房后余多少錢？等等問題，是不可回避的現(xiàn)實(shí)。如果能夠換位思考，工作到位，以求真務(wù)實(shí)的精神，以人為本，帶著深厚感情搞拆遷，農(nóng)民是可以理解和接受的，可以做到?jīng)]有辦法想出辦法、沒有條件創(chuàng)造條件，順利地做好農(nóng)民房屋拆遷安置工作，就能把造福百姓的好事辦實(shí)辦好，辦得皆大歡喜。

（9）改革征地制度和補(bǔ)償辦法，完善協(xié)調(diào)制度。

現(xiàn)行的征地補(bǔ)償辦法，仍沒有完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特征，不能體現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。因此，今后必須嚴(yán)格按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序，杜絕隨意侵占耕地、損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。有計(jì)劃的、有目的性的改革土地政策。

對(duì)土地征收方面有爭(zhēng)議的，改進(jìn)逐級(jí)政府協(xié)調(diào)的制度。一方面政府為征地主體，一方面又需要政府仲裁，有時(shí)工作內(nèi)容多繁雜不易處置，建議完善協(xié)調(diào)制度，采用司法介入作為善意第三方，從中對(duì)雙方進(jìn)行雙邊協(xié)調(diào)，明確保護(hù)弱勢(shì)、合理監(jiān)督，制止惡意等提高征地效率，避免糾紛矛盾升級(jí)。

（10）充分利用失地農(nóng)民的一些優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行配置。

失地或是經(jīng)過新農(nóng)村改造后的新農(nóng)民，雖然不像在城市中長(zhǎng)大的市民，有接

受過系列的高等教育，但其本身相對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，也有著不一樣的優(yōu)勢(shì)。其本身是土生土長(zhǎng)的本地人，熟悉環(huán)境，通過補(bǔ)償安置擁有一定的資產(chǎn)，有相當(dāng)?shù)娜嗣}關(guān)系可以利用謀劃出路。雖然他們之前的經(jīng)驗(yàn)經(jīng)歷，文化水平，并不能像受過良好教育的城鎮(zhèn)市民一樣適應(yīng)高科技或高智商的職業(yè)，但優(yōu)勢(shì)也就在這時(shí)體現(xiàn)出來(lái)，有能力的可以通過優(yōu)惠政策進(jìn)行個(gè)體創(chuàng)業(yè)等等。

在保證前有的保障成果的同時(shí)，不斷創(chuàng)新思路創(chuàng)造新的發(fā)展之路，讓城市化的成果惠及所有的百姓，達(dá)到雙贏的最終目的。一個(gè)健全完善的社會(huì)體制是在不斷的前進(jìn)和發(fā)展中形成的，各項(xiàng)制度規(guī)范都是從無(wú)到有，從簡(jiǎn)單到完整的進(jìn)步過程，人民的生活都是從貧窮到富庶，從艱苦奮斗到老有所依的方向發(fā)展的奮斗歷程。我們就是在由實(shí)踐到理論，再?gòu)睦碚撝笇?dǎo)實(shí)踐的一個(gè)探索之路上前行。

第五篇：土地復(fù)墾法律法規(guī)政策文件解讀

土地復(fù)墾法律法規(guī)政策文件解讀

第一部分

我國(guó)土地復(fù)墾基本情況

一、土地復(fù)墾概述

（一）土地復(fù)墾的歷史回顧

每一種法律制度的建立都離不開當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

“土地復(fù)墾”在我國(guó)出現(xiàn)于50年代末、60年代初，在各種文獻(xiàn)資料中稱之為“復(fù)田”（reclamation）,當(dāng)時(shí)新中國(guó)工業(yè)尚不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)主導(dǎo)地位。

1982年《國(guó)家建設(shè)征用條例》第18條規(guī)定國(guó)家建設(shè)占用臨時(shí)用地應(yīng)當(dāng)“恢復(fù)土地的耕種條件”。

隨著社會(huì)的發(fā)展和認(rèn)識(shí)水平的提高，“復(fù)田”的概念顯示出其局限性，逐漸被“土地復(fù)墾”替代，恢復(fù)的對(duì)象和范圍以及恢復(fù)后的土地用途都有所擴(kuò)大。1986年3月頒布的和1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》都明確規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施?！蓖?月頒布的《土地管理法》第十八條明確規(guī)定：“采礦、取土后能夠復(fù)墾的土地，用地單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)復(fù)墾，恢復(fù)利用?！钡谌龡l規(guī)定：“工程項(xiàng)目施工，需要材料堆場(chǎng)、運(yùn)輸通路和其他臨時(shí)設(shè)施的，??在臨時(shí)使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期滿，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)恢復(fù)土地的生產(chǎn)條件，及時(shí)歸還?！?/p>

1988年11月8日國(guó)務(wù)院令第19號(hào)發(fā)布《土地復(fù)墾規(guī)定》，明確的土地復(fù)墾的概念和“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的基本原則，較全面的規(guī)定了企業(yè)的義務(wù)、資金來(lái)源、政府和部門的職責(zé)等。

1998年修訂的《土地管理法》第四十二條：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)?！薄董h(huán)境保護(hù)法》、《煤炭法》、《鐵路法》等法律中都有土地復(fù)墾方面的規(guī)定。自此，土地復(fù)墾的法律法規(guī)、制度框架基本確立。

（二）土地復(fù)墾的基本概念

1、土地復(fù)墾的定義 土地復(fù)墾，顧名思義，“復(fù)”即是修復(fù)，“墾”即墾殖，優(yōu)先恢復(fù)為耕地、優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。

根據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第19號(hào)，1988年11月8日）第二條規(guī)定：土地復(fù)墾是指在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用的狀態(tài)。

2、土地復(fù)墾的對(duì)象和范圍

根據(jù)1998年修訂的《土地管理法》第四十二條規(guī)定（因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾）以及《土地復(fù)墾規(guī)定》第三條：“本規(guī)定適用于因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，造成土地破壞的企業(yè)和個(gè)人（以下簡(jiǎn)稱企業(yè)和個(gè)人）”，土地復(fù)墾的對(duì)象是指在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的各類土地，并不是人們通常的“復(fù)耕”、或者與耕地有關(guān)系的才叫土地復(fù)墾。復(fù)墾的土地不僅僅是指耕地，它包括《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010 2007）中12個(gè)一級(jí)類、57個(gè)二級(jí)類。

復(fù)墾的范圍: 適用于因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，因挖損、塌陷、壓占、污染造成破壞的各類土地。既包括采礦、取土、燒制磚瓦等生產(chǎn)項(xiàng)目，又包括交通、能源、水利等各類建設(shè)臨時(shí)占用、挖損的土地。

（三）土地復(fù)墾的目標(biāo)

根據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》中的定義，土地復(fù)墾的目的是要恢復(fù)到“可供利用的狀態(tài)”。要達(dá)到“可供利用的狀態(tài)”，應(yīng)當(dāng)采取工程、生物、化學(xué)等綜合措施，解決水的可用、地層的穩(wěn)定、土壤的無(wú)污染等問題。達(dá)到“可供利用的狀態(tài)”決定了土地復(fù)墾目標(biāo)是多方向、多用途、多層次的。

1、復(fù)墾目標(biāo)的多方向性

根據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》，其制定目的在于“合理利用土地、改善生態(tài)環(huán)境”。因此，土地復(fù)墾的目標(biāo)：一是保護(hù)土地，盡可能減少對(duì)土地，特別是對(duì)耕地的破壞；二是及時(shí)復(fù)墾被破壞的土地，合理利用土地；三是保護(hù)并改善生態(tài)環(huán)境。

2、復(fù)墾目標(biāo)的多用途性

土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，在對(duì)破壞廢棄土地調(diào)查評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，按照因地制宜的原則，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜林則林，宜漁則漁，宜建則建。根據(jù)我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，保障國(guó)家糧食安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定始終是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的基石。

1998年修訂的《土地管理法》第四十二條規(guī)定，復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)?！锻恋貜?fù)墾規(guī)定》第十九條規(guī)定“復(fù)墾后的土地用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，......；用于基本建設(shè)的，......”。根據(jù)以上法律法規(guī)規(guī)定，土地復(fù)墾利用方向是多樣的，復(fù)墾目標(biāo)是多用途的。特別要說明，復(fù)墾后的用途絕對(duì)不僅僅是恢復(fù)土地的耕種條件，而是因地制宜地采取復(fù)墾利用，并優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。

2、復(fù)墾目標(biāo)的多層次性

要達(dá)到“可供利用的狀態(tài)”，土地復(fù)墾要兼顧社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益，缺一不可，使復(fù)墾利用具有最底的社會(huì)成本，長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，穩(wěn)定的復(fù)墾效果，盡量實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的多樣性。復(fù)墾的目標(biāo)分以下三個(gè)層次：

（1）完全恢復(fù)到以前的狀況。

（2）保留以前的土地利用價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，恢復(fù)與以前相似狀況。（3）重新規(guī)劃設(shè)計(jì)，達(dá)到更高更佳利用價(jià)值。如將被破壞的土地變?yōu)闈竦?、建成高爾夫球?chǎng)，建公園等等。

3、復(fù)墾措施的綜合性

土地復(fù)墾要采取綜合整治措施。包括破壞前的預(yù)防控制措施和復(fù)墾的綜合整治措施。

預(yù)防和控制措施，如改進(jìn)生產(chǎn)工藝，少占土地，留有煤柱，煤矸石回填等，盡最大可能減少對(duì)土地的破壞面積，降低對(duì)土地破壞的程度。

整治措施包括：工程措施、生物措施和化學(xué)措施等。在土地復(fù)墾諸多措施中，其中表土剝離和保持地層穩(wěn)定最為重要。

整治措施要符合以下要求：

（1）表土剝離：對(duì)表土特別是腐殖質(zhì)進(jìn)行剝離并進(jìn)行保存；在表土較薄的地方，對(duì)表土以下的土層要予以保存，留著復(fù)墾用的植被土壤或用做隔離層。

（2）地層穩(wěn)定：通常進(jìn)行分層剝離、分層堆放、分層回填等達(dá)到地層的穩(wěn)定。

（3）地形重塑：使被破壞的土地地形地貌與周邊景觀相協(xié)調(diào)，能最大限度的獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)、良好的視覺效果。對(duì)坡度等有一定的要求。（4）土地平整：根據(jù)確定的用途，達(dá)到能耕、能林、能漁的標(biāo)準(zhǔn)。（5）無(wú)污染及其他有害去除：保證復(fù)墾后土地利用長(zhǎng)期的安全性。（6）土壤覆蓋；對(duì)將要利用的土地覆蓋表土，對(duì)有污染源的要具有隔離層。（7）灌排和道路等配套設(shè)施：最大限度的恢復(fù)灌排水設(shè)施，配以必要的道路等；

（8）植物選擇：優(yōu)先選擇本地物種，適當(dāng)引進(jìn)經(jīng)實(shí)驗(yàn)成功的外來(lái)品種。植物選擇要盡量多樣化，以利于生態(tài)的多樣性恢復(fù)。

（四）土地復(fù)墾的標(biāo)準(zhǔn)

1、總則

（1）制定依據(jù)。為了加強(qiáng)土地復(fù)墾管理，促進(jìn)土地整治與保護(hù)，提高土地利用的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，依據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》和有關(guān)法律法規(guī)，1995年，原國(guó)家土地管理局下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（實(shí)行）〉的通知》（[1995]國(guó)土[規(guī)]字第103號(hào)），中華人民共和國(guó)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（試行）頒布實(shí)施。

（2）適用范圍

《采挖廢棄土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、《建設(shè)破壞廢棄土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、《工業(yè)排污破壞土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》和《水毀土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》。

（3）土地復(fù)墾技術(shù)質(zhì)量控制原則

l 符合土地利用總體規(guī)劃及土地復(fù)墾規(guī)劃。在城鎮(zhèn)規(guī)模范圍內(nèi)，符合城鎮(zhèn)規(guī)劃。強(qiáng)調(diào)服從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、宏觀利益。

l 依據(jù)技術(shù)經(jīng)濟(jì)合理的原則，兼顧自然條件與土地類型，選擇復(fù)墾土地的用途，因地制宜，綜合治理。宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧、宜建則建。條件允許的地方，應(yīng)優(yōu)先復(fù)墾為耕地。

l 復(fù)墾后地形地貌與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和景觀相協(xié)調(diào)。

l 保護(hù)土壤、水源和環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)文化古跡，保護(hù)生態(tài)，防止水土流失，防止次生污染。

l 堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益相統(tǒng)一的原則。（4）名詞術(shù)語(yǔ)

土地復(fù)墾率：已復(fù)墾的土地面積與被破壞的土地面積之比。（5）復(fù)墾土地的檢驗(yàn)

復(fù)墾為農(nóng)用地（含林、牧、漁等）的，一般由復(fù)墾工程和用途恢復(fù)二部分構(gòu)成。檢驗(yàn)分兩步：

第一步：工程檢驗(yàn)。復(fù)墾工程完成后，進(jìn)行復(fù)墾面積、復(fù)墾工程檢驗(yàn)。第二步：用途檢驗(yàn)。用途恢復(fù)的，在復(fù)墾工程完成后第三年進(jìn)行。復(fù)墾后用于漁業(yè)等養(yǎng)殖業(yè)的，在第三養(yǎng)殖年進(jìn)行。（6）檢驗(yàn)內(nèi)容

l 第一階段工程檢驗(yàn)提交的文件和測(cè)試 復(fù)墾區(qū)土地復(fù)墾方案；

本項(xiàng)目土地復(fù)墾可行性研究報(bào)告； 本項(xiàng)目土地復(fù)墾設(shè)計(jì)文件； 本項(xiàng)目土地復(fù)墾施工文件等。

現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試：用于農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、用于建筑的各項(xiàng)用途指標(biāo)測(cè)試。l 第二階段用途檢驗(yàn)提交的文件和測(cè)試 土地復(fù)墾方案；

復(fù)墾土地利用方案：土壤培肥措施、管護(hù)措施等； 復(fù)墾土地權(quán)屬調(diào)整方案等。

現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試：農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)的生長(zhǎng)情況的測(cè)試，與破壞前的比較。（7）評(píng)估：確定復(fù)墾是否符合要求。

2、采挖廢棄土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

適用于因采礦、挖砂、取土、水利、交通等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)產(chǎn)生的廢棄土地。包括煤礦、金屬礦、非金屬礦、砂礦等礦山的露天采礦場(chǎng)、最終挖掘帶溝道、截水溝、采礦沉陷區(qū)、廢石場(chǎng)、尾礦庫(kù)、儲(chǔ)灰場(chǎng)、儲(chǔ)泥場(chǎng)、渣場(chǎng)，以及其他工業(yè)廢棄物堆場(chǎng)等各類礦山場(chǎng)地的復(fù)墾。

（1）露天采礦場(chǎng)復(fù)墾工程標(biāo)準(zhǔn)。分別用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，以及用作人工湖、公園、水域觀賞區(qū)、建筑等用途的工程標(biāo)準(zhǔn)。

（2）排土場(chǎng)復(fù)墾工程標(biāo)準(zhǔn)。工程包括頂部、平臺(tái)和邊坡整治。（3）沉陷場(chǎng)地復(fù)墾工程標(biāo)準(zhǔn)。分充填沉陷場(chǎng)地、非充填沉陷場(chǎng)地。（4）廢石（含矸石）堆場(chǎng)復(fù)墾工程標(biāo)準(zhǔn)（5）尾礦庫(kù)、貯灰場(chǎng)、貯泥場(chǎng)地復(fù)墾工程標(biāo)準(zhǔn)

（6）恢復(fù)利用通則。分別用于農(nóng)業(yè)種植、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)等用途的標(biāo)準(zhǔn)。

3、建設(shè)破壞廢棄土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

適用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)廢棄地（含城鎮(zhèn)建設(shè)和村鎮(zhèn)建設(shè)以及共礦建設(shè)用地）和農(nóng)業(yè)建設(shè)廢氣地。如廢棄磚瓦窯址、廢棄工廠、礦山、廢棄水利設(shè)施、廢棄居住區(qū)等。

4、工業(yè)排污破壞土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

適用于工業(yè)排污過程中和結(jié)束后 造成的破壞土地的復(fù)墾技術(shù)。如有毒有害重金屬污染、有機(jī)物污染、酸堿污染和鹽漬化以及放射性污染土地等。

5、《水毀土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》

用于遭受各種洪澇以及工程事故過水沖毀、過水、淹漫及漬害過后的土地復(fù)墾技術(shù)控制等。

二、我國(guó)土地復(fù)墾現(xiàn)狀

（一）我國(guó)土地復(fù)墾成效

為全面貫徹十分珍惜和合理利用土地資源，切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策，1988年國(guó)務(wù)院頒布了《土地復(fù)墾規(guī)定》，土地復(fù)墾工作逐漸得到各級(jí)政府、有關(guān)部門的廣泛重視。自《土地復(fù)墾規(guī)定》實(shí)施以來(lái)，原國(guó)家土地局在重點(diǎn)工礦區(qū)建立了一批全國(guó)土地復(fù)墾示范區(qū)，堅(jiān)持“因地制宜、綜合治理”的原則，積極探索、創(chuàng)新土地復(fù)墾機(jī)制，創(chuàng)造了多種復(fù)墾土地利用模式，土地復(fù)墾取得了一定成效。國(guó)土資源部成立以后，政府加大了投資力度，生產(chǎn)建設(shè)單位復(fù)墾土地的意識(shí)也逐步提高，土地復(fù)墾率提高到12%左右。全國(guó)累計(jì)復(fù)墾利用各類廢棄土地約100萬(wàn)公頃(合1500萬(wàn)畝)，占廢棄土地總量的8%左右，其中復(fù)墾利用工礦廢棄土地600萬(wàn)畝，約占工礦廢棄土地總量的10%；復(fù)墾利用其它廢棄土地900萬(wàn)畝左右，約占該類廢棄土地總量的6%。復(fù)墾后的土地70%為耕地，其余的多數(shù)為其它農(nóng)用地。通過土地復(fù)墾，增加了耕地面積，緩解了人地矛盾，改善了生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了土地資源的可持續(xù)利用，促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

在各級(jí)政府和有關(guān)部門的重視、支持以及廣大土地復(fù)墾工作者長(zhǎng)期不懈的努力下，我國(guó)土地復(fù)墾的基礎(chǔ)工作得到了加強(qiáng)，為今后開展大規(guī)模的土地復(fù)墾活動(dòng)創(chuàng)造了良好的條件，主要表現(xiàn)在：

1、土地復(fù)墾法律法規(guī)不斷健全和完善 1988年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《土地復(fù)墾規(guī)定》，標(biāo)志著土地復(fù)墾工作正式納入法制管理軌道。繼《土地復(fù)墾規(guī)定》的頒布實(shí)施，在修訂的《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》和制定的《煤炭法》、《鐵路法》等法律中都有土地復(fù)墾方面的相關(guān)規(guī)定。全國(guó)25個(gè)省級(jí)人民政府相繼制定了“土地復(fù)墾規(guī)定實(shí)施辦法”，許多市、縣結(jié)合本地實(shí)際情況也制定了“土地復(fù)墾管理辦法”。

2、土地復(fù)墾相關(guān)政策逐步配套完善

一是制定了“誰(shuí)復(fù)墾，誰(shuí)受益”和減免有關(guān)農(nóng)業(yè)稅等鼓勵(lì)土地復(fù)墾的政策。二是初步建立了土地復(fù)墾資金渠道。1997年國(guó)家作出明確規(guī)定，生產(chǎn)或建設(shè)過程中破壞的土地，其復(fù)墾所需資金列入生產(chǎn)成本或建設(shè)項(xiàng)目總投資。有些地方借鑒國(guó)外的做法，建立并施行了土地復(fù)墾保證金制度。

3、在全國(guó)建立了一批土地復(fù)墾試點(diǎn)和示范區(qū)

從1989年起，先后在全國(guó)建立了包括煤炭、冶金、化工、石油、有色金屬、黃金等礦山開采；燃煤發(fā)電、燒制磚瓦；興修水利、修建公路、鐵路；農(nóng)村舊宅基地、廢棄坑、塘等20多個(gè)不同類型的土地復(fù)墾試點(diǎn)。從1995年起，在全國(guó)建立了由中央財(cái)政投資引導(dǎo)、地方財(cái)政配套、農(nóng)村集體投入為主體的22個(gè)綜合治理、綜合利用、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的土地復(fù)墾示范區(qū)(點(diǎn))，復(fù)墾土地面積達(dá)12多萬(wàn)畝。到1999年中央財(cái)政和地方財(cái)政已分別投資5500多萬(wàn)元。

1995年，我部在國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室的支持下，組織實(shí)施了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地復(fù)墾項(xiàng)目。截止2006年，共投入資金71099.89萬(wàn)元，其中財(cái)政資金37547.14萬(wàn)元，復(fù)墾土地40.38萬(wàn)畝，營(yíng)造防護(hù)林5.21萬(wàn)畝，新增耕地30.57萬(wàn)畝，新增灌溉面積16.2萬(wàn)畝。

上述項(xiàng)目均取得了良好的效果，得到了項(xiàng)目區(qū)廣大群眾的歡迎和支持。不僅復(fù)墾利用了大量土地，恢復(fù)改善了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，更重要的是為全國(guó)土地復(fù)墾工作，在政策法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、資金籌措、規(guī)范化管理、復(fù)墾后土地利用等方面進(jìn)行了探索并提供了經(jīng)驗(yàn)。

4、提高土地復(fù)墾科技水平 在長(zhǎng)期實(shí)踐中，進(jìn)一步明確了土地復(fù)墾的定位和發(fā)展方向，逐步摸索研究出了一套比較成熟的土地復(fù)墾技術(shù)，確立了不同類型廢棄土地復(fù)墾利用模式，并以此為基礎(chǔ)制定頒布了《土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)》。煤礦塌陷土地復(fù)墾綜合治理規(guī)劃設(shè)計(jì)、復(fù)墾技術(shù)、復(fù)墾利用模式；黃金行業(yè)砂金開采、有色金屬鋁土礦開采及煤炭、冶金、建材等露天礦的剝離—采礦—復(fù)墾一體化工藝設(shè)計(jì)等一批科研、技術(shù)成果達(dá)到了國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平，填補(bǔ)了我國(guó)土地復(fù)墾技術(shù)的空白，并在實(shí)際中得到推廣應(yīng)用。同時(shí)，加強(qiáng)教育培訓(xùn)工作，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，組織編寫了土地復(fù)墾教材，在一些高等院校開設(shè)土地復(fù)墾專業(yè)或舉辦土地復(fù)墾培訓(xùn)班，培養(yǎng)了一批土地復(fù)墾業(yè)務(wù)骨干。

5、積極開展土地復(fù)墾國(guó)際合作

近年來(lái)，我部建立了全球合作網(wǎng)絡(luò)和多邊、雙邊的合作交流機(jī)制，積極開展國(guó)際土地復(fù)墾學(xué)術(shù)交流和技術(shù)合作。目前已與美國(guó)、澳大利亞、加拿大、巴西、俄羅斯、英國(guó)、波蘭、芬蘭等國(guó)家建立了聯(lián)系，開展了技術(shù)合作、考察培訓(xùn)等交流活動(dòng)。

（二）我國(guó)土地復(fù)墾面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)和存在的問題

我國(guó)土地復(fù)墾工作雖然取得了一定的進(jìn)展，但由于起步晚、歷史欠賬多，依然面臨嚴(yán)峻的形勢(shì)。待復(fù)墾土地資源面積大，復(fù)墾任務(wù)重，同時(shí)，土地破壞面積逐年增加，而復(fù)墾率和復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)與世界發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍存在一定差距。

據(jù)粗略估算，目前我國(guó)因礦產(chǎn)資源開發(fā)等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，挖損、壓占等各種人為因素造成破壞廢棄的約2億畝土地，其中80%以上沒有得到恢復(fù)利用。每年生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)對(duì)土地又造成新的破壞。根據(jù)煤炭行業(yè)測(cè)算，開采每萬(wàn)噸煤造成塌陷的土地面積為3-5畝。2005年，全國(guó)原煤產(chǎn)量為20億噸左右，造成破壞的土地面積達(dá)60-100萬(wàn)畝，其中約60%是優(yōu)質(zhì)耕地。

由于大量土地被破壞后不能及時(shí)復(fù)墾利用，給社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面帶來(lái)了一系列問題，在一些地區(qū)產(chǎn)生了嚴(yán)重后果：一是人均耕地銳減，少地或無(wú)地農(nóng)民激增，農(nóng)民群眾的利益受到極大侵害。二是工農(nóng)之間在征地、拆遷、安置、補(bǔ)償?shù)葐栴}上矛盾日益尖銳，引發(fā)了一些社會(huì)不穩(wěn)定因素。三是生態(tài)和自然環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，導(dǎo)致一些地區(qū)水土流失和污染加劇，水源干枯，塌陷積澇，甚至造成大面積滑坡和泥石流，嚴(yán)重影響了人們的生產(chǎn)生活（見圖3）。一些群眾陷入了“無(wú)地可種、無(wú)房可住、無(wú)崗可上、無(wú)水可用”的困境。

《土地復(fù)墾規(guī)定》頒布實(shí)施二十年，土地復(fù)墾成效依然不盡人意，主要有以下原因：

1、認(rèn)識(shí)不到位，復(fù)墾工作沒有得到足夠重視

一是政府部門認(rèn)識(shí)不到位。雖然一些地方官員已經(jīng)意識(shí)到一些生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目特別是采礦對(duì)土地資源造成了嚴(yán)重的破壞，給當(dāng)?shù)乩习傩諑?lái)了災(zāi)難，但在處理政績(jī)觀和科學(xué)發(fā)展觀、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的時(shí)候，往往更關(guān)心本屆政府的財(cái)稅收入和眼前的發(fā)展。不少地方政府寄希望于中央政府，希望中央出資解決地方老百姓的生活和生存問題，對(duì)要求企業(yè)執(zhí)行“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的法律規(guī)定存在畏難心理。

二是各部門之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。國(guó)土部門和發(fā)展改革、財(cái)政、環(huán)境保護(hù)、水利、交通等部門之間沒有形成相互配合的協(xié)作機(jī)制，各部門缺乏有效的溝通與合作。如《土地復(fù)墾規(guī)定》第五條規(guī)定，項(xiàng)目在可研報(bào)告和設(shè)計(jì)任務(wù)書中應(yīng)有土地復(fù)墾的內(nèi)容，否則在審批建設(shè)用地時(shí)不予批準(zhǔn)。但在實(shí)際工作中，該規(guī)定并沒有得到落實(shí)。如廣西百色水利樞紐工程，原項(xiàng)目預(yù)算中有關(guān)土地復(fù)墾費(fèi)的列支被當(dāng)?shù)匕l(fā)改部門在審核投資預(yù)算時(shí)砍掉，使得土地復(fù)墾缺乏資金來(lái)源。在建設(shè)用地預(yù)審和審批環(huán)節(jié)也沒有將該規(guī)定落實(shí)到位，導(dǎo)致對(duì)復(fù)墾工作的監(jiān)管不力。

三是生產(chǎn)建設(shè)單位責(zé)任不到位。一些企業(yè)缺乏土地復(fù)墾責(zé)任意識(shí)，認(rèn)為土地復(fù)墾增加了生產(chǎn)成本，為追求利潤(rùn)最大化，不愿主動(dòng)開展復(fù)墾工作。在失去政府監(jiān)管的情況下，不能自覺履行“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的法定義務(wù)。

2、現(xiàn)行法律法規(guī)滯后，難以解決土地復(fù)墾中出現(xiàn)的新問題

《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律中雖然都有土地復(fù)墾的相關(guān)規(guī)定，但大多比較籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，《土地復(fù)墾規(guī)定》中一些內(nèi)容也已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地復(fù)墾實(shí)際工作需要，亟待進(jìn)一步修改完善。

（1）土地復(fù)墾機(jī)制與財(cái)稅體制改革不相適應(yīng)，土地復(fù)墾監(jiān)督制度亟待完善 《土地復(fù)墾規(guī)定》是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，其制度背景是國(guó)家、集體和企業(yè)利益高度一致，企業(yè)使用的土地由國(guó)家無(wú)償劃撥，生產(chǎn)成本列入計(jì)劃，由國(guó)家投資，利稅上繳國(guó)家。土地復(fù)墾制度建立在國(guó)家投資、企業(yè)和個(gè)人能夠自覺履行復(fù)墾義務(wù)的前提下，因此《土地復(fù)墾規(guī)定》缺乏強(qiáng)制性的監(jiān)督條款。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和分稅制的實(shí)施，國(guó)家利益和地方利益、企業(yè)利益逐漸分化，國(guó)企相繼改制，成為獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的利益主體；改革開放的不斷深入，又進(jìn)一步加劇了投資主體多元化的趨勢(shì)，土地復(fù)墾已真正成為企業(yè)自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。而《土地復(fù)墾規(guī)定》中沒有建立有利于調(diào)整土地復(fù)墾責(zé)權(quán)利關(guān)系的機(jī)制，對(duì)企業(yè)履行復(fù)墾義務(wù)等方面缺乏必要的制約和監(jiān)督手段，處罰不嚴(yán)厲，致使企業(yè)違法成本低，管理部門監(jiān)控成本高、執(zhí)法難度大，土地復(fù)墾費(fèi)用得不到落實(shí)，廢棄土地難以及時(shí)復(fù)墾利用。

（2）對(duì)企業(yè)長(zhǎng)期不落實(shí)土地復(fù)墾資金缺乏必要的約束

1998年《土地管理法》第四十二條規(guī)定：“沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)”。事實(shí)證明，事后繳納土地復(fù)墾費(fèi)，追繳難度大。生產(chǎn)建設(shè)造成破壞的土地，一般是在階段性工作結(jié)束后或全部任務(wù)完成后才能實(shí)施復(fù)墾，因此土地復(fù)墾的任務(wù)主要落在生產(chǎn)建設(shè)中后期。一些大型礦山企業(yè)，特別是地下開采，在投產(chǎn)中后期塌陷土地面積和程度不斷加大，但企業(yè)效益與前期相比卻逐漸下降，甚至出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)虧損，已無(wú)力復(fù)墾土地；一些中小型礦山企業(yè)，建設(shè)周期較短，三、五年開采完畢后，企業(yè)關(guān)閉，難以追繳土地復(fù)墾費(fèi)，有些企業(yè)甚至找各種借口逃避履行復(fù)墾義務(wù)。由于缺乏必要的約束機(jī)制，復(fù)墾資金無(wú)法落實(shí)，致使土地復(fù)墾欠賬越來(lái)越多，整個(gè)爛攤子交給政府、扔給社會(huì)、甩給了當(dāng)?shù)氐睦习傩?，形成了“企業(yè)破壞，政府和社會(huì)買單”的局面。如何在生產(chǎn)建設(shè)前期就要求企業(yè)預(yù)提土地復(fù)墾費(fèi)用是立法要解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

（3）歷史遺留廢棄地復(fù)墾激勵(lì)機(jī)制尚未建立

歷史遺留廢棄地是指造成土地破壞的單位和個(gè)人破產(chǎn)、滅失或1989年1月1日以前破壞廢棄的土地?！锻恋貜?fù)墾規(guī)定》出臺(tái)之時(shí)，這些問題尚未凸顯。近二十年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，歷史遺留廢棄地成為困擾很多資源型城市轉(zhuǎn)型和發(fā)展的難題。這部分土地（包括自然災(zāi)害損毀土地）的復(fù)墾缺乏穩(wěn)定的投資渠道，公共財(cái)政投入微乎其微，投資規(guī)模與土地復(fù)墾任務(wù)嚴(yán)重不匹配。《土地復(fù)墾規(guī)定》中有關(guān)扶持和激勵(lì)政策已不適應(yīng)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理體制要求，如《土地復(fù)墾規(guī)定》第十九條規(guī)定：“復(fù)墾后用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定減免農(nóng)業(yè)稅”，但目前農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)取消。土地復(fù)墾的責(zé)權(quán)利關(guān)系不清，激勵(lì)機(jī)制和利益調(diào)整機(jī)制尚未建立，致使一些地方政府、企業(yè)、個(gè)人對(duì)土地復(fù)墾的積極性不高，在很大程度上制約了社會(huì)力量對(duì)土地復(fù)墾的投入。

（三）土地復(fù)墾的作用和地位

在人多地少的中國(guó)，搞好土地復(fù)墾工作是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)持節(jié)約資源和環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策，實(shí)施土地可持續(xù)利用的重要舉措，對(duì)恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、建設(shè)節(jié)約型社會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。目前，我國(guó)各類廢棄地約2億畝，利用潛力巨大。如能按照“因地制宜，綜合整治，宜耕則耕，宜林則林，宜漁則漁，宜草則草”的原則進(jìn)行復(fù)墾利用，約有60%以上的廢棄地可以復(fù)墾為耕地，30%可以復(fù)墾為其它農(nóng)用地，10％可以復(fù)墾為建設(shè)用地。土地復(fù)墾具有以下作用：

1、開補(bǔ)充耕地之源，土地復(fù)墾是補(bǔ)充耕地的重要途徑

廢棄的土地優(yōu)先復(fù)墾為耕地，可補(bǔ)充耕地1.2億畝。以現(xiàn)有耕地年均畝產(chǎn)糧食500公斤計(jì)算，每年可新增糧食600億公斤（圖17），為保障國(guó)家糧食安全作貢獻(xiàn)。

2、開農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地之源，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村服務(wù)

土地復(fù)墾宜林則林、宜漁則漁、宜草則草，復(fù)墾后土地用于發(fā)展林、果、水產(chǎn)和畜禽養(yǎng)殖等，可減少農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地6000萬(wàn)畝左右。每畝年產(chǎn)值按800元計(jì)算，可新增產(chǎn)值480億元。為農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村服務(wù)。

3、開生態(tài)用地之源，對(duì)改善生態(tài)環(huán)境具有重要作用

若將恢復(fù)的6000萬(wàn)畝農(nóng)用地，全部用于植樹種草，全國(guó)人均新增植被3.3平方米，對(duì)改善生態(tài)環(huán)境，防止水土流失將發(fā)揮巨大作用。

4、開建設(shè)用地之源，促進(jìn)集約節(jié)約用地

土地復(fù)墾宜建則建，為建設(shè)用地開辟新途徑。若10％復(fù)墾為建設(shè)用地，即可復(fù)墾增加建設(shè)用地2000萬(wàn)畝,按每年建設(shè)占用耕地200萬(wàn)畝計(jì)算，可滿足我國(guó)十年建設(shè)不新占用耕地，如將2000萬(wàn)畝建設(shè)用地進(jìn)行有償出讓，每畝按10萬(wàn)元計(jì)算，國(guó)家財(cái)政可收取出讓金2000億元。

5、“十一五”期末，是保護(hù)十八億畝耕地紅線的重要舉措

若“十一五”期末土地復(fù)墾率能達(dá)到25%，則可增加耕地3000萬(wàn)畝，安置近3000萬(wàn)失地農(nóng)民；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)建設(shè)減少占用耕地1500萬(wàn)畝，非農(nóng)建設(shè)減少占用耕地500萬(wàn)畝。增增減減，就是5000萬(wàn)畝的耕地保護(hù)潛力，為守住18億畝耕地紅線作貢獻(xiàn)。