第一篇：我國(guó)農(nóng)村多元化住房保障體系構(gòu)建探析

我國(guó)農(nóng)村多元化住房保障體系構(gòu)建探析

吳志宇

? 2012-11-21 15:46:10

來(lái)源：《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》(南京)2012年5期

【內(nèi)容提要】為解決城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房難問(wèn)題，政府出臺(tái)了各種政策和措施。但在農(nóng)村中農(nóng)民除了可以無(wú)償獲得集體經(jīng)濟(jì)組織提供的宅基地外，幾乎得不到政府在住房方面的任何資助；而且這種單一的以宅基地福利為基礎(chǔ)的居住保障方式亦已隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化的不斷發(fā)展而面臨著難以持續(xù)的困境。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，建立多元化、多層次的農(nóng)村住房保障體系，不僅是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的現(xiàn)實(shí)需要，也是貫徹住房機(jī)會(huì)平等，切實(shí)保障農(nóng)民住房權(quán)利的必然要求。

【關(guān) 鍵 詞】農(nóng)村/宅基地/住房權(quán)/住房保障

長(zhǎng)期以來(lái)，住房保障制度僅適用于城鎮(zhèn)居民的慣性思維，讓人們對(duì)在農(nóng)村建立宅基地福利以外的其他住房保障政策和措施提出質(zhì)疑。其實(shí)，農(nóng)村宅基地福利制度只是使農(nóng)戶(hù)無(wú)償獲得了一處可以用于建造住房的土地，它并未真正解決農(nóng)村貧困家庭的住房問(wèn)題；而且，這種單一的以宅基地福利為基礎(chǔ)的居住保障方式亦已隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化的不斷發(fā)展而面臨著難以持續(xù)的困境。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新形勢(shì)下，從理論上重新反思和探討構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村住房保障體系具有重要意義。

一、住房權(quán)及其保障原則：農(nóng)村住房保障制度的正當(dāng)性分析

所謂住房權(quán)，又稱(chēng)“適足住房權(quán)”，“是指公民有權(quán)獲得可負(fù)擔(dān)得起的適宜于人類(lèi)居住的，有良好物質(zhì)設(shè)備和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的，具有安全、健康、尊嚴(yán)并不受歧視的住房權(quán)利”(Janet Ellen，1997)。作為基本人權(quán)的住房權(quán)最先是在國(guó)際人權(quán)法上被提出來(lái)的。1948年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》第25條規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障?！?965年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》第5條首次明確提出了“住房權(quán)”的概念。1966年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》進(jìn)一步重申了《世界人權(quán)宣言》的有關(guān)規(guī)定，明確提出：“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)為他自己的家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件。各締約國(guó)將采取適當(dāng)?shù)牟襟E保證實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利，并承認(rèn)為此而實(shí)現(xiàn)基于自愿同意的國(guó)際合作的重要性?！?981年在倫敦召開(kāi)的國(guó)際住宅和城市問(wèn)題研究會(huì)議通過(guò)的《住宅人權(quán)宣言》明確提出：“具有良好環(huán)境的、適宜人的住處，是所有居民的基本人權(quán)。”1991年聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)專(zhuān)門(mén)發(fā)表的《關(guān)于獲得適當(dāng)住房權(quán)的第四號(hào)一般性意見(jiàn)》指出：“適足的住房之人權(quán)由來(lái)于相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)之權(quán)利，對(duì)享有所有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利是至關(guān)重要的。”“各締約國(guó)政府應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施保障適足住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)。”1996年在土耳其伊斯坦布爾召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)第二屆人類(lèi)住區(qū)會(huì)議把“人人享有適當(dāng)?shù)淖》俊焙汀俺鞘谢M(jìn)程中人類(lèi)居住區(qū)的可持續(xù)發(fā)展”作為兩個(gè)具有同等全球性重要意義的主題，討論并通過(guò)了《人居議程》和《伊斯坦布爾人居宣言》，各國(guó)政府承諾在住房政策、方案和項(xiàng)目等方面促進(jìn)男女平等，致力于充分和逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)際文件所規(guī)定的適當(dāng)住房權(quán)利，并尋求各種伙伴的積極參與，確保住房保有權(quán)的法律保障和免受歧視的保護(hù)，以及人人能平等獲得可負(fù)擔(dān)得起的適當(dāng)住房等。

政府在尊重、保護(hù)、促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)住房權(quán)時(shí)應(yīng)遵循的一個(gè)重要基本原則就是住房機(jī)會(huì)平等原則([美]阿列克斯?施瓦茲著、黃瑛譯，2008)。所謂住房機(jī)會(huì)平等，是指人人都有獲得充分住房的權(quán)利，任何人不得因?yàn)榉N族、性別、年齡、黨派、性取向等在住房的獲得和使用上遭到歧視。處境不利的經(jīng)濟(jì)或者社會(huì)弱勢(shì)群體，諸如災(zāi)民、貧民、重癥病人、老年人、兒童、殘廢人、艾滋病患者、精神病患者等有充分和持久地得到適足住房資源的權(quán)利，并應(yīng)得到優(yōu)先保障。1996年聯(lián)合國(guó)第二屆人類(lèi)住區(qū)會(huì)議通過(guò)的《人居議程》明確指出：在公平的人類(lèi)住區(qū)中，所有人，不分種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或者其他觀(guān)點(diǎn)、國(guó)籍或者社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或者其他地位，均有平等享有住房、基礎(chǔ)設(shè)施、保健服務(wù)、充足的食物和水、教育和空地的機(jī)會(huì)。

我國(guó)政府在1996年聯(lián)合國(guó)人居大會(huì)上指出：“人人享有適當(dāng)?shù)淖》渴且豁?xiàng)最基本的人權(quán)，是人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要內(nèi)容。”1997年我國(guó)政府正式簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》。作為締約國(guó)，我國(guó)政府自應(yīng)承擔(dān)起履行《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》所規(guī)定的“適當(dāng)住房權(quán)”的義務(wù)。但目前在我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)下，政府推出的各種住房保障政策和措施，如廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、限價(jià)房以及住房公積金等制度，均只適用于城鎮(zhèn)居民；對(duì)于生活在農(nóng)村的廣大農(nóng)民而言，除了由集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償分配給其用于建造住房的宅基地外，幾乎沒(méi)有任何其他住房福利。農(nóng)民的住房一直由農(nóng)民自己出資修建，除非是農(nóng)村的“低保戶(hù)”或者“五保戶(hù)”，否則農(nóng)民不可能無(wú)償獲得政府提供的哪怕是十分簡(jiǎn)陋的住房或者在住房方面的任何補(bǔ)貼。從住房保障角度看，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地福利制度是一種間接的、最低層次的居住保障措施，農(nóng)民只是無(wú)償獲得了一處可用于建造住房的宅基地，而不是獲得了可供直接居住的住房，它并不能為農(nóng)民，特別是貧困農(nóng)民家庭提供真正有效的居住保障。如在我國(guó)不少經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)仍然存在一定規(guī)模的危房戶(hù)、缺房戶(hù)甚至無(wú)房戶(hù)，其居住條件長(zhǎng)期得不到應(yīng)有的改善和保障；部分無(wú)力承擔(dān)建房費(fèi)用或經(jīng)濟(jì)條件有限的家庭，其居住的房屋質(zhì)量低下、配套殘缺、外觀(guān)簡(jiǎn)陋，甚至存有嚴(yán)重的安全隱患等。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新形勢(shì)下，改革和完善目前我國(guó)農(nóng)村單一的宅基地福利保障方式，逐步建立起多元化的農(nóng)村住房保障體系，不僅是改善農(nóng)民居住條件，促進(jìn)社會(huì)和諧，而且也是貫徹住房機(jī)會(huì)平等原則，保障農(nóng)民住房權(quán)利的客觀(guān)需要。

二、以宅基地福利為基礎(chǔ)的農(nóng)村住房保障制度面臨的困局及其成因

宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是目前我國(guó)農(nóng)村最基本的兩項(xiàng)保障制度。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是為了保障“耕者有其田”，以滿(mǎn)足農(nóng)民“吃”這一基本生存需要；宅基地使用權(quán)則是為了保障“居者有其屋”，其目的在于保證農(nóng)民有一塊可以建房的宅基地，以滿(mǎn)足其“住”這一基本生存需要。為了實(shí)現(xiàn)宅基地對(duì)農(nóng)民的居住保障功能，我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，從宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓等方面進(jìn)行層層設(shè)計(jì)，形成了一套具有鮮明“身份”色彩的宅基地法律制度(劉俊，2007)，主要包括：一是“兩權(quán)分離，一宅兩制”，即宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，農(nóng)戶(hù)僅享有宅基地使用權(quán)，但宅基地之上的房屋所有權(quán)屬于農(nóng)戶(hù)。二是“主體特定，一戶(hù)一宅”，即宅基地使用權(quán)僅限于本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的成員享有，非本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員，包括城鎮(zhèn)居民不得享有宅基地使用權(quán)；農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員必須以“戶(hù)”為單位申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，而且農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。三是“無(wú)償使用，限制流轉(zhuǎn)”，即只要符合法定的申請(qǐng)條件，農(nóng)戶(hù)就可以取得宅基地使用權(quán)，且無(wú)需支付任何代價(jià)；宅基地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地和住宅；農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。

這種憑借集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份而無(wú)償獲得宅基地使用權(quán)，并嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)的制度不僅可以為農(nóng)村村民提供基本的居住保障，同時(shí)也可以讓農(nóng)村剩余勞動(dòng)力參與工業(yè)化和城市化進(jìn)程，并能有效防范工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。但是，隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度不僅不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀(guān)需要，而且其固有的保障農(nóng)民居住權(quán)的功能也面臨著難以持續(xù)的現(xiàn)實(shí)困境：一方面，我國(guó)目前正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期，人多地少、人地關(guān)系緊張的矛盾日益尖銳。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，今后20年我國(guó)每年約有1200多萬(wàn)農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，城市化水平每提高1個(gè)百分點(diǎn)，將新增2000平方公里的非農(nóng)建設(shè)用地，城市建成區(qū)面積將擴(kuò)大158萬(wàn)畝(王家庭等，2008)。在嚴(yán)格保護(hù)耕地，耕地資源不可減少的情況下，農(nóng)村集體建設(shè)用地將是補(bǔ)給城市規(guī)模擴(kuò)張的主要來(lái)源，農(nóng)村宅基地資源的稀缺性將日益突出(劉守英，2008)。但另一方面，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，農(nóng)村人口不斷轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，農(nóng)村居民點(diǎn)用地在范圍上應(yīng)當(dāng)逐漸縮小，在數(shù)量上應(yīng)當(dāng)逐漸減少，但在我國(guó)卻出現(xiàn)了相反的情形。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996-2006年是我國(guó)城市化最快的10年，平均年增長(zhǎng)率為1.34％，農(nóng)村人口減少了1.23億人，但農(nóng)村居住用地反而增加了近130萬(wàn)畝，新增宅基地80多萬(wàn)畝(張漢飛等，2010)。與此同時(shí)，由于農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，有很大一部分農(nóng)民在城市有了穩(wěn)定的工作和收入，其在農(nóng)村的宅基地和房屋長(zhǎng)期被閑置，一些地方甚至形成了規(guī)模不等的“空心村”，農(nóng)村宅基地規(guī)模不斷擴(kuò)張與大量閑置并存的局面非常突出。

導(dǎo)致上述問(wèn)題的原因是多方面的，既有實(shí)踐中土地執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力的問(wèn)題，也與現(xiàn)行的宅基地制度本身不完備有關(guān)，比如：《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但對(duì)“戶(hù)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)至今仍然沒(méi)有明確的法律規(guī)定。在不少農(nóng)村地區(qū)，只要男性村民成年結(jié)婚后就可以分戶(hù)，兄弟幾人每人一戶(hù)一宅。有的父母也單獨(dú)擁有一宅。這樣，在農(nóng)村新出生人口不斷增加的情況下，村莊規(guī)模和宅基地使用面積也就隨之不斷擴(kuò)大。再如，雖然《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但《民法通則》、《繼承法》等法律規(guī)定，公民的房屋作為個(gè)人財(cái)產(chǎn)，可以繼承和贈(zèng)與；而且，《土地管理法》并沒(méi)有禁止農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房，而只是規(guī)定農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。因此，農(nóng)村村民可以通過(guò)繼承、贈(zèng)與和買(mǎi)賣(mài)住房等方式，占有多處宅基地，從而導(dǎo)致實(shí)踐中“一戶(hù)多宅”的情形比較普遍(長(zhǎng)子中，2011)。此外，現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，尤其不允許將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民。但在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，實(shí)際已分得宅基地的農(nóng)民已不可能購(gòu)買(mǎi)宅基地，否則勢(shì)必違反“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地”的規(guī)定；而沒(méi)有分得宅基地的村民又可以依法通過(guò)申請(qǐng)方式無(wú)償取得，沒(méi)有必要通過(guò)轉(zhuǎn)讓取得。因此，實(shí)踐中同村村民之間的住房買(mǎi)賣(mài)很少進(jìn)行，從而導(dǎo)致大量宅基地長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。

三、維持農(nóng)村宅基地的福利性居住保障功能，實(shí)行嚴(yán)格的“一戶(hù)一宅”制度

目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)還處于初創(chuàng)階段，在今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，宅基地仍然是農(nóng)民的“安身立命”之地，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)維持宅基地對(duì)農(nóng)民的福利性居住保障功能，同時(shí)實(shí)行更為嚴(yán)格的“一戶(hù)一宅”制度。

1.堅(jiān)持“一戶(hù)一宅”原則，明確“一戶(hù)一宅”的內(nèi)涵。我國(guó)人多地少，根本沒(méi)有條件為農(nóng)民提供多處宅基地，或者隨意放寬農(nóng)戶(hù)建房的用地標(biāo)準(zhǔn)，只有實(shí)行定量分配才能滿(mǎn)足農(nóng)村村民對(duì)宅基地不斷增長(zhǎng)的需求(孟勤國(guó)，2005)。因此，在宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓等過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持和貫徹“一戶(hù)一宅基”的基本原則。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法，明確規(guī)定“一戶(hù)一宅”的具體內(nèi)涵是指“農(nóng)村村民一戶(hù)可以并且只能通過(guò)申請(qǐng)或者其他合法途徑擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

2.嚴(yán)格宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)條件。明確規(guī)定分戶(hù)和宅基地面積的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。在分戶(hù)方面，應(yīng)當(dāng)充分尊重我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期以來(lái)形成的歷史傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣，可規(guī)定多子家庭的成年兒子結(jié)婚后可以分戶(hù)；一兒一女或者一兒多女家庭的成年兒子結(jié)婚后，如其姐妹有招婿情形的，才可分戶(hù)；無(wú)兒多女家庭的成年女兒結(jié)婚后，如其姐妹有招婿情形的，可以分戶(hù)；獨(dú)子女在任何情形下均不得與父母分戶(hù)。在宅基地面積的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)方面，由于現(xiàn)代農(nóng)民家庭住房大多以鋼筋水泥結(jié)構(gòu)的復(fù)式樓房為主，而不再是傳統(tǒng)的平面結(jié)構(gòu)樣式，因此，應(yīng)當(dāng)按現(xiàn)有宅基地上房屋的建筑面積計(jì)算(韓松，2011)。

3.維持宅基地的福利性，繼續(xù)實(shí)行宅基地的無(wú)償使用。目前，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入相對(duì)較低，應(yīng)當(dāng)維持宅基地的福利性保障功能，繼續(xù)實(shí)行宅基地的無(wú)償使用。否則，不僅會(huì)無(wú)謂地增加大多數(shù)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且會(huì)導(dǎo)致一部分經(jīng)濟(jì)上處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民流離失所，失去最基本的生存保障。有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，目前農(nóng)村已經(jīng)存在宅基地分配不均、批少占多等問(wèn)題，無(wú)償取得宅基地，既無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民改善居住條件的需要，也影響了集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，應(yīng)當(dāng)實(shí)行宅基地有償使用(胡康生，2007)。其實(shí)，對(duì)于實(shí)踐中存在的少批多占等問(wèn)題，只要嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定的宅基地分配標(biāo)準(zhǔn)，就完全可以避免；況且，少批多占等行為本身就是違法的，對(duì)違法行為應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律手段予以糾正，而不應(yīng)當(dāng)通過(guò)收取費(fèi)用或者對(duì)價(jià)的方式使其合法化。

4.維護(hù)宅基地對(duì)農(nóng)民集體成員的保障性，限制或者禁止其自由流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)是一種具有嚴(yán)格身份限制和特定目的限制的福利性“成員權(quán)”，當(dāng)原集體成員的身份喪失或者不再需要在集體所有的宅基地上居住時(shí)，應(yīng)當(dāng)將宅基地交還給集體或者由集體收回，也可以隨宅基地上的房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓給符合宅基地使用條件的本集體的其他成員，而不能轉(zhuǎn)讓給本集體已取得法定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地使用權(quán)的成員，更不能轉(zhuǎn)讓給非本集體組織的成員。即使是已建有房屋的宅基地，也不能通過(guò)房屋的買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)與或者繼承等方式自由流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行“房隨地走”的原則，由有權(quán)取得該房屋之下的宅基地使用權(quán)的本集體成員繼受取得。有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，允許宅基地自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)菍?shí)現(xiàn)“物權(quán)平等”和“同地同權(quán)”原則的要求；有利于提高宅基地的交換價(jià)值，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富提供更多的融資渠道；有利于提高宅基地的利用效率，減少因農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的宅基地閑置和浪費(fèi)等(朱巖，2006)。實(shí)際上，這些觀(guān)點(diǎn)“似是而非”：首先，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是農(nóng)民集體為了滿(mǎn)足其成員的居住需要而無(wú)償分配的，而允許自由流轉(zhuǎn)的城市建設(shè)用地使用權(quán)則是通過(guò)國(guó)有土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)有償取得的，限制或者禁止農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)不存在“物權(quán)不平等”和“同地不同權(quán)”的問(wèn)題。其次，允許宅基地自由轉(zhuǎn)讓雖然會(huì)提高宅基地的交換價(jià)值，便利農(nóng)民融資，但對(duì)只有一處宅基地并用于自住的農(nóng)民而言，宅基地價(jià)格的上升并不會(huì)為其帶來(lái)多少實(shí)際利益，濟(jì)一時(shí)之需而賣(mài)地的農(nóng)民再想置地時(shí)就得付出更高的代價(jià)(韓松，2011)。再次，雖然有越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，但如果將其宅基地轉(zhuǎn)讓后又沒(méi)有及時(shí)融入城市，回到農(nóng)村又無(wú)“立錐之地”時(shí)，將會(huì)流離失所，從而影響農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。

5.建立宅基地收回制度。促進(jìn)宅基地有效利用。對(duì)原始取得合法，但后來(lái)由于各種原因不符合繼續(xù)使用條件的宅基地，應(yīng)當(dāng)經(jīng)由特定程序，由所在集體予以收回。我國(guó)現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了某些可以收回宅基地的情形，但對(duì)收回程序以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等缺乏明確的規(guī)定，致使實(shí)踐中收回宅基地使用權(quán)的情形寥寥無(wú)幾。因此，有必要通過(guò)立法進(jìn)一步明確宅基地收回制度的適用條件和程序，規(guī)定在以下幾種情況下，經(jīng)村民大會(huì)(或者村民代表會(huì)議)決議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以收回宅基地：(1)原宅基地使用權(quán)人已遷入城鎮(zhèn)落戶(hù)，并享有城鎮(zhèn)居民待遇的；(2)原宅基地使用權(quán)人已遷入其他集體經(jīng)濟(jì)組織落戶(hù)，并取得了新的宅基地使用權(quán)的；(3)因村莊規(guī)劃或者宅基地整理等各種原因，已取得新的宅基地使用權(quán)的；(4)原宅基地使用權(quán)人死亡后“絕戶(hù)”，或者沒(méi)有相應(yīng)的具有宅基地使用權(quán)取得資格的繼承人的；(5)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形(陳小君等，2010)。

四、拓展農(nóng)村住房保障方式，建立多元化、多層次的農(nóng)村住房保障體系

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村住房保障的義務(wù)和責(zé)任，提高農(nóng)村住房保障的層次和水平，逐步改變目前單一的宅基地實(shí)物保障模式，建立起與現(xiàn)代住房保障理念相適應(yīng)，針對(duì)農(nóng)村村民家庭不同情況的，包括宅基地實(shí)物保障、住房實(shí)物保障和貨幣化補(bǔ)貼等各種方式相結(jié)合的多元化、多層次的農(nóng)村住房保障體系。

1.加強(qiáng)村莊規(guī)劃和宅基地整理，引導(dǎo)和支持農(nóng)村村民集資合作建房，變宅基地實(shí)物分配為住房實(shí)物分配。目前我國(guó)農(nóng)村村莊普遍缺乏科學(xué)規(guī)劃，居民點(diǎn)分散、規(guī)模小和生活基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的狀況比較突出，長(zhǎng)此以往，現(xiàn)行的農(nóng)村村民一戶(hù)一處宅基地的基本國(guó)策將難以持續(xù)。因此，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)村莊規(guī)劃的科學(xué)性和有效性，逐步改變目前農(nóng)村普遍存在的宅基地粗放利用的現(xiàn)狀，引導(dǎo)和支持農(nóng)村村民集資合作建房，變宅基地實(shí)物分配為住房實(shí)物分配。如在工業(yè)化和城市化程度較高的農(nóng)村，可引導(dǎo)和支持農(nóng)村村民集資建設(shè)容積率較高的多層甚至高層住宅，變“一戶(hù)一宅(基地)”為“一戶(hù)一房”。這不僅可以有效控制農(nóng)村宅基地規(guī)模的擴(kuò)張，減少占用耕地的壓力，而且可以促進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)和住宅的適度集中，改善農(nóng)村的居住環(huán)境，提高農(nóng)村村民的居住質(zhì)量。必須指出的是，在村莊規(guī)劃和宅基地整理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分尊重各地農(nóng)村的歷史文化傳統(tǒng)和農(nóng)民生產(chǎn)、生活的現(xiàn)實(shí)需要。防止片面追求土地容積率和利用效率，集中建設(shè)所謂的“歐式村”和“趕農(nóng)民上樓”等項(xiàng)目(張秀智等，2009)。

2.為農(nóng)村貧困家庭，特別是農(nóng)村“低保戶(hù)”和“五保戶(hù)”等住房困難家庭，直接提供住房實(shí)物保障或者貨幣補(bǔ)貼。一些農(nóng)村貧困家庭，特別是“五保戶(hù)”，房屋破舊，面積狹小，質(zhì)量低劣，甚至已成為危房，居住條件長(zhǎng)期得不到改善和保障。對(duì)這一部分住房困難的農(nóng)村貧困家庭，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況分別采取不同措施：房屋修繕后仍可居住的，由政府提供直接的現(xiàn)金補(bǔ)貼或者建材補(bǔ)貼；屬于危舊房無(wú)法修繕的，由政府負(fù)責(zé)拆建，統(tǒng)一安置；對(duì)由于自然災(zāi)害等各種偶然因素而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和居住困難的家庭，政府可為其向金融機(jī)構(gòu)貸款建房提供擔(dān)保，還可以實(shí)施財(cái)政貼息，減輕其還貸負(fù)擔(dān)。

3.建立宅基地置換機(jī)制，引導(dǎo)和支持已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)村村民遷入城鎮(zhèn)落戶(hù)，并給予其住房實(shí)物保障或者貨幣補(bǔ)貼。通過(guò)宅基地置換，農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)，政府在城鎮(zhèn)給予其住房實(shí)物補(bǔ)貼，或者為其在城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)住房提供貨幣補(bǔ)貼，不僅可以增加耕地或者城市建設(shè)用地面積，而且有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和城市化。目前，我國(guó)已有部分地區(qū)(如天津、浙江、重慶等)開(kāi)始試行讓農(nóng)民用其宅基地置換城鎮(zhèn)住房、城鎮(zhèn)戶(hù)口或者社會(huì)保險(xiǎn)的改革。但是，實(shí)施宅基地置換應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則，不得強(qiáng)制推行；而且要使置換農(nóng)民在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的職業(yè)和收入，無(wú)后顧之憂(yōu)。否則，置換農(nóng)民很可能會(huì)淪為城鎮(zhèn)貧民，成為新的社會(huì)不穩(wěn)定因素(郭書(shū)田，2009)。

4.建立宅基地指標(biāo)交易機(jī)制，多渠道籌集農(nóng)村住房保障資金。農(nóng)村住房保障實(shí)質(zhì)上是政府提供的一種公共產(chǎn)品或者服務(wù)，其保障范圍和水平主要取決于政府的財(cái)力。建立宅基地指標(biāo)交易制度，實(shí)行合理的利益分享機(jī)制，不僅可以使廣大農(nóng)村村民分享到我國(guó)工業(yè)化和城市化發(fā)展的成果，而且可以為我國(guó)農(nóng)村住房保障建設(shè)提供大量合理、穩(wěn)定和持續(xù)的資金來(lái)源。所謂宅基地指標(biāo)交易，是指在國(guó)家實(shí)行土地用途管制，對(duì)耕地予以嚴(yán)格的保護(hù)，以及對(duì)各區(qū)域建設(shè)用地指標(biāo)予以嚴(yán)格控制的前提下，通過(guò)城市向農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)建設(shè)用地指標(biāo)，或者發(fā)達(dá)地區(qū)向不發(fā)達(dá)地區(qū)購(gòu)買(mǎi)建設(shè)用地指標(biāo)的形式，以實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)在區(qū)位上的置換。我國(guó)目前實(shí)施的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策就是宅基地指標(biāo)交易的一種表現(xiàn)形式。推進(jìn)宅基地指標(biāo)交易，關(guān)鍵是要確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)宅基地的發(fā)展收益權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的根本目的是為了保障農(nóng)村村民的居住權(quán)，農(nóng)民集體或者農(nóng)戶(hù)對(duì)宅基地進(jìn)行整理，復(fù)墾為耕地后，政府因新增建設(shè)用地指標(biāo)而獲得的土地出讓金等收益應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于原宅基地使用權(quán)人的住房保障支出，包括對(duì)原宅基地使用權(quán)人的房屋拆遷補(bǔ)償，以及安置等費(fèi)用；并應(yīng)撥付一部分給農(nóng)民集體，專(zhuān)款專(zhuān)用于農(nóng)民集資合作建房補(bǔ)貼或者農(nóng)村“低保戶(hù)”和“五保戶(hù)”等住房困難的貧困家庭修繕、改建住房等。此外，大力發(fā)展農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)，吸引社會(huì)資金參與，也是多渠道籌集農(nóng)村保障性住房資金的重要措施。

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第二篇：關(guān)于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建的思考

關(guān)于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建的思考

【內(nèi)容摘要】農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建和完善是促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的“穩(wěn)壓器”，是農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)、全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)、努力構(gòu)建和諧社會(huì)的物質(zhì)保障。就在今年的全國(guó)兩會(huì)就公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)調(diào)查結(jié)果顯示：“社會(huì)保障”問(wèn)題仍然高居榜首。本文試圖通過(guò)分析現(xiàn)行農(nóng)村農(nóng)村社會(huì)保障體系中存在的問(wèn)題以及建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要性，并借鑒國(guó)外構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系的寶貴經(jīng)驗(yàn)有針對(duì)性的提出了一些切實(shí)可行的解決措施，為構(gòu)建人民滿(mǎn)意的社會(huì)會(huì)保障體系努力奮斗。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會(huì)保障體系；重要性；啟示

一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障體系存在的問(wèn)題

從建國(guó)以后，我國(guó)逐步建立起的社會(huì)保障先天性的存在著二元結(jié)構(gòu)，對(duì)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和城市居民實(shí)行的是較為完整的保障政策和措施，而對(duì)農(nóng)村居民則長(zhǎng)期沒(méi)有給予充分的關(guān)注，使他們長(zhǎng)期被排除在社會(huì)保障體制之外，處于社會(huì)保障體系的“邊緣化”狀態(tài)。

（一）我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善，覆蓋面窄、發(fā)展不平衡

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系主要包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障與生活保障三部分。這三部分由于缺乏完善的社會(huì)保障制度，長(zhǎng)期處于孤立的狀態(tài)，農(nóng)民的各項(xiàng)保障始終得不到解決和政策的落實(shí)。社會(huì)保障制度，是通過(guò)國(guó)民收入的分配和再分配，以達(dá)到保障社會(huì)成員基本生活權(quán)利、維護(hù)生活穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)生活公平為目的，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的重要保證。但數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，占全國(guó)80%左右農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)支出占全國(guó)保障費(fèi)總支出的11%，而占人口不到20%的城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障費(fèi)支出占總支出的89%，可見(jiàn)，農(nóng)村與城市人口享受的社會(huì)保障待遇極不平衡。此外，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)在各地的發(fā)展也很不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障水平呈現(xiàn)嚴(yán)重的非均衡態(tài)勢(shì)。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的很多農(nóng)村大部分都建立了較為完善的社會(huì)保障體系，而貧困地區(qū)的現(xiàn)狀就不容樂(lè)觀(guān)了。

（二）政府資金投資力度不夠，籌資渠道單一

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障最突出的問(wèn)題就是社保資金短缺，來(lái)源渠道狹窄，資金短缺問(wèn)題已成為制約農(nóng)村社會(huì)保障工作的重要瓶頸。在農(nóng)村社會(huì)保障資金籌集方面，我國(guó)一直實(shí)行的是“個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家政策扶持”的原則。據(jù)有關(guān)研究表明，在我國(guó)農(nóng)村約有1．4億的人群因收人低于488元而尚不足以維持其基本的食品消費(fèi)，更不用說(shuō)支付大量的醫(yī)療費(fèi)用。國(guó)家雖然已經(jīng)加大了社保的投入力度，但遠(yuǎn)不及農(nóng)民對(duì)社保資金的需要，社保資金增加的幅度遠(yuǎn)低于物價(jià)的上漲速度。

（三）缺乏適度的監(jiān)管機(jī)制和法律保障

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的管理從機(jī)構(gòu)上來(lái)看，呈現(xiàn)出“多龍治水”的現(xiàn)象，部分地區(qū)在國(guó)有企業(yè)工作的農(nóng)村職工社會(huì)保障統(tǒng)籌歸勞動(dòng)部門(mén)管理，醫(yī)療保障由衛(wèi)生部門(mén)和勞動(dòng)者所在單位或鄉(xiāng)村集體共同管理，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老和優(yōu)撫歸民政部門(mén)管理，由于這些部門(mén)所行使的職責(zé)和任務(wù)不同，看問(wèn)題的角度也不同，致使各部門(mén)之間權(quán)責(zé)不明確、分工不合理，又缺乏相互的監(jiān)督機(jī)制，造成辦事效率低下，農(nóng)

民的利益得不到切實(shí)保證。從農(nóng)村的社會(huì)保障基金來(lái)看，缺乏有效的監(jiān)督。農(nóng)村的社會(huì)保障基金由各級(jí)地方政府的下屬機(jī)構(gòu)來(lái)征繳、管理和使用，三權(quán)集于一身，當(dāng)?shù)氐墓芾聿块T(mén)任意挪用、揮霍甚至貪污資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了保障資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，損害了農(nóng)村居民的切實(shí)利益。從法律的層次上看，目前尚未形成具有普遍意義的農(nóng)村社會(huì)保障體系的法律框架，使農(nóng)村社會(huì)保障工作無(wú)法可依，無(wú)章可循，治理效率低下。

二、建立健全我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要性

自2001年我國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織以來(lái)，人們對(duì)于“三農(nóng)“問(wèn)題的重視程度顯得越發(fā)的突出，人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，農(nóng)民問(wèn)題依然是我國(guó)的根本問(wèn)題。農(nóng)民問(wèn)題解決不好，將會(huì)影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)屣和整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的嚴(yán)重滯后,已成為我國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的最薄弱環(huán)節(jié),嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步,影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。農(nóng)村社會(huì)保障作為“農(nóng)村社會(huì)安全網(wǎng)或社會(huì)穩(wěn)定器”,在構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)及推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中具有不可替代的重要作用。

（一）維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)公平的需求

農(nóng)村社會(huì)保障體系是我國(guó)整個(gè)社會(huì)保障體系的重要組成部分。中共十六大明確指出：建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，是社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保證。建立健全社會(huì)保障體系是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)公平正義的手段，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的本質(zhì)和最終目的就是解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，消滅階級(jí)和剝削，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。建立健全社會(huì)保障制度，有利于促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，增進(jìn)社會(huì)福利，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平。

（二）有利于加快全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程

構(gòu)建和諧社會(huì)需要建立健覆蓋全社會(huì)的社會(huì)保障制度，而農(nóng)村社會(huì)保障制度是中國(guó)社會(huì)保障制度中不可缺少的內(nèi)容。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，是我們黨從中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的總體布局和全面建設(shè)小康社會(huì)的全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)，反映了建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的內(nèi)在要求，體現(xiàn)了全黨全國(guó)各族人民的共同愿望。健全和完善社會(huì)保障制度是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。

（三）推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的前提條件

中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出：建立多層次的社會(huì)保障體系，對(duì)于深化企業(yè)和事業(yè)單位的改革，保持社會(huì)穩(wěn)定，順利建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有重大意義。社會(huì)保障是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的穩(wěn)定器，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的成效與農(nóng)村居民幸福安康息息相關(guān)，是關(guān)系民生和國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的重大戰(zhàn)略，對(duì)于推動(dòng)社會(huì)主義農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有巨大的積極作用。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，人民生活水平不斷提高，但2008年出現(xiàn)的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使身處經(jīng)濟(jì)全球化中的中國(guó)也受到了強(qiáng)烈的沖擊，最直接的表現(xiàn)就是我國(guó)的GDP 出現(xiàn)了一個(gè)近五年以來(lái)少見(jiàn)的低增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。為此，國(guó)家和政府采取了許多相關(guān)的解決措施，擴(kuò)大內(nèi)需就是其中的一種，用本國(guó)內(nèi)在的消費(fèi)能力來(lái)調(diào)整投資結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并最終帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增

長(zhǎng)。在我看來(lái)，擴(kuò)大內(nèi)需最有效的手段就是在我國(guó)建立健全社會(huì)保障制度，用完善的社會(huì)保障制度提供給民眾最大限度公平感和安全感，切實(shí)解決民眾最關(guān)心的醫(yī)療問(wèn)題、教育問(wèn)題、養(yǎng)老問(wèn)題、住房問(wèn)題，盡可能地解除民眾的后顧之憂(yōu)，那么民眾才會(huì)有更多的時(shí)間和精力積極地投身于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，努力大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才有了更可靠的保障，才能不斷地推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定運(yùn)行。

三、我國(guó)社會(huì)保障體系構(gòu)建的創(chuàng)新性思考

漸健全和完善，社會(huì)保障的法律體系漸趨完備，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革取得重大進(jìn)展，醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革全面啟動(dòng)，完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系取得初步成效，但由于國(guó)家和政府對(duì)于農(nóng)村居民的社會(huì)保障問(wèn)題重視不夠，政府保障金投資力度小，籌集渠道單一，沒(méi)有進(jìn)行合理的監(jiān)督和管理等一系列原因，使得我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系構(gòu)建缺乏有力的支撐。為此，針對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障體系中存在的問(wèn)題，為加快建立健全完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，特提出了一些創(chuàng)新性的解決措施：

（一）建立健全社會(huì)保障制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)均衡發(fā)展

社會(huì)保障制度，是國(guó)家通過(guò)立法的形式，對(duì)公民因年老、疾病、傷殘、孤寡、事業(yè)、死亡及災(zāi)害造成生活困難時(shí)，為其基本生活安全提供保護(hù)的一種體現(xiàn)社會(huì)調(diào)劑功能的制度安排。鄧小平同志曾指出，我國(guó)社會(huì)保障體系的建立就是居者有其居，能接受免費(fèi)公共教育和醫(yī)療保障，基本生活需求能得到滿(mǎn)足。胡錦濤總書(shū)記也說(shuō)：“群眾利益無(wú)小事。凡是涉及群眾的切身利益和實(shí)際困難的事情，再小也要竭盡全力去辦”?，F(xiàn)階段制約我國(guó)農(nóng)村全面建設(shè)發(fā)展的因素就是各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)明顯的差異性和不平衡性以及由此產(chǎn)生的社會(huì)保障相對(duì)滯后，事實(shí)表明，只有建立健全完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，以城市帶動(dòng)農(nóng)村，農(nóng)村促進(jìn)城市，減少城鄉(xiāng)差距，破除二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，才能更好地實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好最廣大人民的根本利益，體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的宗旨。

（二）加大政府投資力度，拓寬農(nóng)村社保資金來(lái)源渠道

社保資金來(lái)源需廣辟融資渠道，通過(guò)多種形式籌措農(nóng)村社保資金。除農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)外，國(guó)家財(cái)政、用人單位、社會(huì)及個(gè)人資助、社會(huì)福利設(shè)施、民間捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)等都可以成為社保資金的有效來(lái)源。建立廣泛的農(nóng)村社會(huì)保障體系，必然要以雄厚的資金作為基礎(chǔ)。沒(méi)有充足的資金保證，建立完善的社會(huì)保障體系只是一紙空話(huà)，因此，一方面中央財(cái)政、地方財(cái)政需要適當(dāng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高社保資金支出比例，加大對(duì)農(nóng)村社保資金的投入。同時(shí)，中央財(cái)政、地方財(cái)政要明確各自責(zé)任和投資分配比例。另一方面，也要鼓勵(lì)和引導(dǎo)參保人員積極繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)，減少政府的財(cái)政壓力，起到“抑富濟(jì)貧”的作用，有利于構(gòu)建統(tǒng)一和諧的社會(huì)保障體系。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系的管理機(jī)制和法律監(jiān)督體系

社會(huì)保障制度是一項(xiàng)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)制度，要使其在我國(guó)農(nóng)村順利實(shí)施并發(fā)揮積極作用，就必須保證其規(guī)范性和相對(duì)穩(wěn)定性，而這只有加強(qiáng)法律的監(jiān)督力度才能做到。因此，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障的立法，是建立農(nóng)村社會(huì)保障制度一個(gè)不可忽視 的因素。一方面可以通過(guò)一些法定的機(jī)構(gòu)促進(jìn)社會(huì)保障的發(fā)展，另一方面可以建立建立嚴(yán)格有效的監(jiān)督制約機(jī)制，保證社會(huì)保障制度的有效貫徹執(zhí)行。

四、國(guó)外社會(huì)保障體系構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

綜觀(guān)世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)保障體系建設(shè)總是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變遷緊密聯(lián)系在一起的。建立健全的農(nóng)村社會(huì)保障制度是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀(guān)要求，但我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障制度起步晚、標(biāo)準(zhǔn)低，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在較大的差距，在這種情況下積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，具有重大的意義。

（一）堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，建立人民滿(mǎn)意的社會(huì)保障體系

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫四個(gè)方面，如何實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好社會(huì)保障這個(gè)最廣大人民的根本利益，是檢驗(yàn)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的試金石。2011年12月29日，中共中央政治局委員、國(guó)務(wù)院副總理張德江在全國(guó)人力資源和社會(huì)保障工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：要加快覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)，積極推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋，繼續(xù)完善各項(xiàng)社會(huì)保障制度及相互銜接，推進(jìn)解決社會(huì)保障歷史遺留問(wèn)題，更好地保障和改善民生。這體現(xiàn)了黨和政府對(duì)人民群眾的關(guān)心，順應(yīng)了人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化生活需要，為建立健全人民滿(mǎn)意的農(nóng)村社會(huì)保障體系提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。

（二）強(qiáng)化政府職能，充分發(fā)揮社會(huì)保障“穩(wěn)定器”功能

農(nóng)村社會(huì)保障制度以確保廣大農(nóng)民的基本生活條件為目標(biāo)和宗旨，具有非盈利性、普遍性的特點(diǎn)，這一性質(zhì)決定了承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)保障職責(zé)的主角是政府。各級(jí)政府應(yīng)將擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面列入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃中，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的緊迫感和責(zé)任感，確保農(nóng)村社會(huì)保障的順利發(fā)展。目前，我國(guó)仍處于社會(huì)主義的初級(jí)階段，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要和落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，要建立覆蓋全社會(huì)范圍、保障水平較高的社會(huì)保障體系還需要經(jīng)過(guò)一個(gè)不斷發(fā)展的過(guò)程，各政府相關(guān)部門(mén)也應(yīng)該充分發(fā)揮各自的效用，強(qiáng)化政府的社會(huì)職能和公共管理服務(wù)職能，加大政府扶植力度，為建立完善的社會(huì)保障體系提供可靠地物質(zhì)保障。

（三）制定合理的農(nóng)村社會(huì)保障制度實(shí)施原則

完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，需要結(jié)合中國(guó)的國(guó)情、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)以及未來(lái)的發(fā)展方向，制定合理的農(nóng)村社會(huì)保障制度實(shí)施原則。首先，社會(huì)保障要遵循與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的原則。社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定了建立社會(huì)保障制度必須從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際水平出發(fā)，防止社會(huì)保障成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的包袱和障礙；其次，社會(huì)保障要遵循公平和效率相結(jié)合的原則。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，必須將社會(huì)產(chǎn)品進(jìn)行合理的分配，初次分配注重效率，主要通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)的作用，再次分配注重公平，主要通過(guò)加強(qiáng)政府對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)功能。建立社會(huì)保障體系，保護(hù)弱勢(shì)群體的基本權(quán)益，有助于社會(huì)公平。再次，農(nóng)村社會(huì)保障應(yīng)堅(jiān)持因地制宜的原則。在規(guī)劃農(nóng)村社會(huì)保障體系時(shí)應(yīng)從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)，量力而行，堅(jiān)持社會(huì)保障的循序漸進(jìn)，穩(wěn)步發(fā)展。最后，堅(jiān)持自愿的原則，在沿海等有條件的地區(qū)先開(kāi)展試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)之后再進(jìn)行推廣，從而確保農(nóng)村社會(huì)保障制度的健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度創(chuàng)新的思考【J】商業(yè)研究，2007,6 ④呂保利 加快建立農(nóng)村社會(huì)保障體系問(wèn)題探析【J】黑龍江對(duì)外經(jīng)貿(mào)，2011,1 ⑤高新才 中國(guó)發(fā)展之魂·經(jīng)濟(jì)篇【M】甘肅文化出版社，2004,9 4

第三篇：我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系研究

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系研究

摘 要：在黨的十七屆三中全會(huì)上黨中央提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等多項(xiàng)制度的改革與實(shí)踐取得了初步成果，同時(shí)也存在著一些無(wú)法回避的問(wèn)題為此對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；和諧社會(huì)；科學(xué)發(fā)展；農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)；農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的現(xiàn)狀

改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度獲得巨大發(fā)展，各項(xiàng)制度不斷健全，財(cái)政投入不斷增加，覆蓋范圍和保障水平不斷提高。目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本框架和內(nèi)容主要包括農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)救助、農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)村社會(huì)福利等四個(gè)方面，并具體體現(xiàn)為六種形式：

1、是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。即為農(nóng)村居民中無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定撫養(yǎng)義務(wù)人的老年人、殘疾人和未成年人在衣食住醫(yī)葬（教）等方面提供最基本生活保障的制度。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村五保戶(hù)供養(yǎng)資金來(lái)源渠道發(fā)生了重大變化，五保供養(yǎng)通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金逐步納入了公共財(cái)政保障范圍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象已從2003年的204.2萬(wàn)人增加到2007年的526萬(wàn)人，基本做到了應(yīng)保盡保。

2、、是農(nóng)村軍人及家屬優(yōu)撫安置制度。即政府對(duì)軍人及其家屬為主體的優(yōu)撫安置對(duì)象進(jìn)行物質(zhì)照顧和精神撫慰的一種制度。據(jù)了解，目前全國(guó)有4000多萬(wàn)個(gè)優(yōu)撫安置對(duì)象。

3、是農(nóng)村社會(huì)救助制度。主要包括對(duì)遭受自然災(zāi)害后的農(nóng)民進(jìn)行救濟(jì)、對(duì)其他貧困農(nóng)民進(jìn)行救濟(jì)以及對(duì)貧困農(nóng)民進(jìn)行醫(yī)療救濟(jì)等多個(gè)方面。目前，在實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度的地區(qū)，這些救助對(duì)象基本上都納入了最低生活保障的范圍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年各級(jí)財(cái)政共安排農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)支出186.8億元，其中，中央財(cái)政安排農(nóng)村低保補(bǔ)助資金30億元，專(zhuān)項(xiàng)用于支持已建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)完善制度和未建立制度的地區(qū)建立制度。

4、是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2003年后，一些地方開(kāi)展了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，取得了突破和進(jìn)展。到2007年年底，全國(guó)已有31個(gè)省區(qū)市的近2000個(gè)縣市區(qū)不同程度地開(kāi)展了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，有5000多萬(wàn)農(nóng)民參保，積累保險(xiǎn)基金300多億元，有300多萬(wàn)參保農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。

5、是計(jì)劃生育保險(xiǎn)和獎(jiǎng)勵(lì)制度。2004年各地開(kāi)始對(duì)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度試點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村只有一個(gè)子女或兩個(gè)女孩的計(jì)劃生育夫婦，每人從年滿(mǎn)60周歲起享受年均不低于600元的獎(jiǎng)勵(lì)扶助金，直到亡故為止。

6、是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2003年國(guó)務(wù)院要求建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，實(shí)行政府資助為主、農(nóng)民繳費(fèi)為輔的籌資機(jī)制。為進(jìn)一步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療受益水平，從2006年起中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參合農(nóng)民補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由每人每年10元提高到20元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，全國(guó)開(kāi)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)的縣（市、區(qū)）已達(dá)到2451個(gè)，參合農(nóng)民7.3億人，占全國(guó)農(nóng)業(yè)人口的84%。2003—2007年，中央財(cái)政共安排新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助資金169億元。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的不斷推進(jìn)，緩解了農(nóng)村群眾“因病致貧、因病返貧”的問(wèn)題。

二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障存在的主要問(wèn)題

1、農(nóng)村社會(huì)保障制度尚不健全，城鄉(xiāng)社會(huì)保障差大。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)民生活與市場(chǎng)的關(guān)聯(lián)度越來(lái)越大，受市場(chǎng)的沖擊也越來(lái)越大。同時(shí)，農(nóng)村的生產(chǎn)和生活條件，決定了農(nóng)村人口的生活水平更多地受自然條件等因素的影響。所以，農(nóng)民生活水平的穩(wěn)定因素要多于城市人口，但就目前看，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度還有很大差距，農(nóng)村的醫(yī)療、養(yǎng)老、低保這三項(xiàng)最基本的保障形式，僅處在試點(diǎn)或探討階段。失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積金等保障方式短時(shí)期在農(nóng)村無(wú)望實(shí)施。

2、社會(huì)保障覆蓋面窄、層次低、發(fā)展不平衡。從社會(huì)保障的支出看，到目前為止，占全國(guó)80%左右農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)支出占全國(guó)保障費(fèi)總支出的11%，而占人口不到20%的城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障費(fèi)支出占總支出的89%?？梢?jiàn)，農(nóng)村與城市人口享受的社會(huì)保障待遇不平衡。從覆蓋面看，城鎮(zhèn)已達(dá)91%，而農(nóng)村只有2%。另外，社會(huì)保障制度建設(shè)在各地區(qū)也不平衡，東部沿海地區(qū)好于東北、中、西部地區(qū)。

3、社保資金缺乏穩(wěn)定來(lái)源、籌資困難?，F(xiàn)階段，農(nóng)村社會(huì)保障最突出的問(wèn)題是社保資金短缺。國(guó)家雖然加大投人力度，但遠(yuǎn)不及農(nóng)民對(duì)社保資金的需要，社保資金增加的幅度低于物價(jià)的上漲速度。社保資金來(lái)源單

一、有限，主要堅(jiān)持“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持”的原則，大多數(shù)集體無(wú)力或不愿承擔(dān)，國(guó)家政策很難落實(shí)到位，單純依靠農(nóng)民自己繳納又受農(nóng)民收人水平的限制。這樣，社保資金就缺乏穩(wěn)定性與持久性。

4、硬件設(shè)施差。由于歷史欠賬較多，農(nóng)村社會(huì)保障相關(guān)的研究硬件設(shè)施也很差。醫(yī)療衛(wèi)生方面，目前全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院危房現(xiàn)象十分普遍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院缺少運(yùn)送病人的車(chē)輛；“五?！奔泄B(yǎng)方面，很多敬老院已經(jīng)危房，房屋破損嚴(yán)重，沒(méi)有資金進(jìn)行維修。還有醫(yī)保、社保信息化建設(shè)的硬件設(shè)施方面缺口也很大。

5、一些特殊人群的社會(huì)保障存在“盲區(qū)”。一些特殊群體的社會(huì)保障問(wèn)題更值得我們關(guān)注，如農(nóng)民工保障問(wèn)題、農(nóng)村非農(nóng)業(yè)人口保障問(wèn)題、失地農(nóng)民保障問(wèn)題等。由于這些社會(huì)群體的社會(huì)保障存在很強(qiáng)的特殊性，目前都沒(méi)有系統(tǒng)的社會(huì)保障措施，多數(shù)問(wèn)題尚在探討階段。

三、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的緊迫性、必要性。

1、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和堅(jiān)持“以人為本”，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的必然要求。公平正義是社會(huì)主義和諧社會(huì)本質(zhì)要求，農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺失是構(gòu)建和諧社會(huì)的重大障礙。完善農(nóng)村社保障政策是建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本前提和保證，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必然要求。社會(huì)保障制度的發(fā)展目標(biāo)就是要社會(huì)成員的基本生活權(quán)利提供安全保障，以確保其不因特定事件的發(fā)生而陷入生存困境，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義。社會(huì)保障制度的實(shí)施，社會(huì)成員解決了由于生活無(wú)保障而出現(xiàn)的基本生存問(wèn)題，并且獲得了在其基本生活得到保障的前提下參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，為其能力的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)；社會(huì)保障還通過(guò)對(duì)意外事故中的不幸者的救濟(jì)、為失業(yè)者提供失業(yè)保險(xiǎn)或者失業(yè)救濟(jì)、為疾病患者或者因病致貧、因病返貧的弱勢(shì)群體提供醫(yī)療保障，消除各種危及人的生存和發(fā)展的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，免除社會(huì)成員的后顧之憂(yōu)，調(diào)動(dòng)其勞動(dòng)的積極性和創(chuàng)造性。這些正是人的發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)的充分體現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)了人的發(fā)展與社會(huì)發(fā)展價(jià)值目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一，這正是科學(xué)發(fā)展觀(guān)所要體現(xiàn)的內(nèi)涵。

2、建立健全農(nóng)村社會(huì)保障是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要舉措。農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村問(wèn)題是關(guān)系到我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)根本問(wèn)題。最近連續(xù)幾年中央都以“一號(hào)文件”的形式來(lái)凸顯政府對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的高度關(guān)注。發(fā)展小城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加大資金和技術(shù)扶持力度、取消農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)、大型農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等一系列措施多管齊下，可效果卻不盡如人意。究其根源，廣大農(nóng)民缺乏社會(huì)保障是一個(gè)重要原因。正如農(nóng)民自己編的順口溜：“救護(hù)車(chē)一響，一頭豬白養(yǎng)?！币粓?chǎng)大病足可以令農(nóng)民傾家蕩產(chǎn)，在此情況下，國(guó)家再好的惠農(nóng)政策也是枉然。所以，為農(nóng)民建立農(nóng)村社會(huì)保障，等同于增加了農(nóng)民收入，是妥善解決“三農(nóng)”問(wèn)題的金鑰匙，同時(shí)政府的一系惠農(nóng)列政策才能真正發(fā)揮作用。

四、建立和完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的對(duì)策

1、要堅(jiān)持突出重點(diǎn)，逐步推進(jìn)。根據(jù)基層和農(nóng)村群眾對(duì)社會(huì)保障的需求，農(nóng)村社會(huì)。障體系應(yīng)該包括農(nóng)民醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障和貧困救助等方面的內(nèi)容。建立農(nóng)村社會(huì)保障體系是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，不能一跳而就。必須在充分考慮農(nóng)民的承受能力和認(rèn)識(shí)水平，考慮省情和財(cái)力的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)民的需要，突出重點(diǎn)、逐步推進(jìn)，保障標(biāo)準(zhǔn)由低到高，保障范圍由小到大保障內(nèi)容由單項(xiàng)到綜合。

2、要堅(jiān)持多渠道籌集農(nóng)村社會(huì)保障資金。農(nóng)村社會(huì)保障資金主要來(lái)源于國(guó)家、地方。農(nóng)民參保三個(gè)方面。政府投入是建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要支撐，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)從加快農(nóng)村小康社會(huì)建設(shè)步伐、構(gòu)建和諧社會(huì)的高度，充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的重要意義，努力增加用于農(nóng)村社保的投入。

3、要堅(jiān)持把建立農(nóng)村社會(huì)保障制度與發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)相結(jié)合。建立農(nóng)村社會(huì)。障雖然能從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，但是，由于社會(huì)保障的政策性、統(tǒng)一性、普遍性，只能解決農(nóng)民普遍面臨的根本性，全局性問(wèn)題，不可能解決農(nóng)民保障面臨的全部問(wèn)題，更無(wú)法滿(mǎn)足不同收入水平農(nóng)民不同層次的需求。因此，在建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的同時(shí)，還應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)，鼓勵(lì)各類(lèi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極開(kāi)拓農(nóng)村市場(chǎng)，開(kāi)展家業(yè)自然災(zāi)害，農(nóng)村家庭財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民人身意外傷害、傷殘等保險(xiǎn)活動(dòng)，使農(nóng)民遭受意外損失或意外傷殘時(shí)，能得到及時(shí)有效的補(bǔ)償，化解農(nóng)民生產(chǎn)生活中遇到的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，減少各種天災(zāi)人禍對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)生活的影響?yīng)?/p>

4、大力加強(qiáng)社會(huì)保障立法工作。首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法盡快制定社會(huì)保障立法體系。這一體系，應(yīng)當(dāng)包含公民社會(huì)保障的基本權(quán)利法案和各項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障法案。其中，公民社會(huì)保障基本權(quán)利法案將對(duì)社會(huì)保障的對(duì)象、范圍、實(shí)施，社會(huì)保障資金籌集和管理，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的設(shè)置，公民享受社會(huì)保障的程序，侵害公民社會(huì)保障權(quán)利行為的處置等，作出具體的規(guī)定。在社會(huì)保障基本權(quán)利法案的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定和完善中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保障法、醫(yī)療保障法、老年保障法、軍烈屬保障法等專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障立法體系。其次，應(yīng)當(dāng)盡快制定和完善農(nóng)村社會(huì)保障立法體系?？梢钥紤]條件成熟時(shí)單獨(dú)制定中華人民共和國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法案，以反映我國(guó)農(nóng)村變革中的現(xiàn)實(shí)和復(fù)雜情況及其不同于城市的顯著特點(diǎn)。

5、著重建立農(nóng)村最低生活保障制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、合作醫(yī)療三項(xiàng)制度。現(xiàn)階段應(yīng)著重建立農(nóng)村最低生活保障制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、合作醫(yī)療制度。只有將這三項(xiàng)惠大多數(shù)農(nóng)村居民的制度建立和完善起來(lái)，農(nóng)民基本生活才有真正的保障。

總結(jié)語(yǔ)：

總之,改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化落后的局面，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略?，F(xiàn)階段應(yīng)以新農(nóng)村建設(shè)為鍥機(jī)，盡快完善農(nóng)村各項(xiàng)保障制度。為新農(nóng)村建設(shè)提供支持。同時(shí)應(yīng)該看到建立健全我國(guó)農(nóng)村保障制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽涉到諸多方面的問(wèn)題，不是一朝一夕的事情，可能需要我們一代人甚至幾代人的艱苦努力。對(duì)此，我們應(yīng)該有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)。參考文獻(xiàn)

［1］宋曉梧等．中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)20年［M］．鄭州：中州古籍出版社，1998．

［2］中國(guó)勞動(dòng)保障編輯部．農(nóng)村社會(huì)保障在和諧社會(huì)建設(shè)中起步［J］．中國(guó)勞動(dòng)保障.

［3］辛維舉．對(duì)建立健全我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的思考［J］．寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)．2003.［4］ 傅東.完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度研究［J］中國(guó)財(cái)經(jīng)雜志。2009

第四篇：農(nóng)村警務(wù)模式的多元化構(gòu)建

農(nóng)村警務(wù)模式的多元化構(gòu)建

農(nóng)村警務(wù)是指立足農(nóng)村，充分利用鄉(xiāng)村治安資源，通過(guò)警民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社有機(jī)結(jié)合，維護(hù)農(nóng)村治安、預(yù)防違法犯罪，促進(jìn)農(nóng)村鄉(xiāng)風(fēng)文明的警務(wù)模式。

隨著改革開(kāi)放的深人進(jìn)行和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善, 以及我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的逐步深入，在利益格局的調(diào)整和各種思想、文化交替碰撞下,社會(huì)治安穩(wěn)定面臨著諸多新情況、新問(wèn)題。農(nóng)村公安機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的警務(wù)模式難以適應(yīng)現(xiàn)狀,農(nóng)村警務(wù)模式亟須創(chuàng)新變革。

尤其是我們新疆長(zhǎng)期以來(lái)一直處于分裂和反分裂斗爭(zhēng)的前沿，多年來(lái)的實(shí)踐表明，在新疆，分裂和反分裂斗爭(zhēng)是長(zhǎng)期的、復(fù)雜的，有時(shí)甚至是非常激烈的。在當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變、國(guó)內(nèi)外各種矛盾問(wèn)題相互交織的情況下，維護(hù)新疆穩(wěn)定，維護(hù)國(guó)家安全的任務(wù)依然十分繁重。

貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān),構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),要求我們建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。平安農(nóng)村建設(shè)工程適應(yīng)了社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展,體現(xiàn)了人民群眾的利益。平安農(nóng)村首先應(yīng)該是治安狀況良好的農(nóng)村。

建立起適應(yīng)新形勢(shì)要求的現(xiàn)代警務(wù)體制,尋找新形勢(shì)下的農(nóng)村警務(wù)模式，是當(dāng)前警務(wù)改革和基層基礎(chǔ)工作深入推進(jìn)的當(dāng)務(wù)之急。構(gòu)建并實(shí)施農(nóng)村派出所區(qū)域一體化警務(wù)模式,走出一條適合自身實(shí)際的警務(wù)模式改革之路。

一、當(dāng)前常見(jiàn)農(nóng)村警務(wù)模式

農(nóng)村警務(wù)模式既是指將警力立足于農(nóng)村，利用鄉(xiāng)村治安資源，通過(guò)警民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社有機(jī)的結(jié)合，維護(hù)農(nóng)村治安，預(yù)防違法犯罪，確保農(nóng)村警務(wù)機(jī)制與體制的有效運(yùn)用和完整實(shí)施所包括的農(nóng)村派出所的軟件和硬件設(shè)施，包括派出所的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，實(shí)施維護(hù)農(nóng)村治安環(huán)境的方案，實(shí)施農(nóng)村治安防控體系，辦案機(jī)制，后勤保障，農(nóng)村警務(wù)生存的一套方式方法。

在當(dāng)前新疆反恐維穩(wěn)的新形勢(shì)下，新疆農(nóng)村民警的主要職責(zé)應(yīng)為反恐維穩(wěn)和治安管理兩大類(lèi)。

目前農(nóng)村實(shí)行的是突擊救火型警務(wù)模式和坐診式警務(wù)模式。突擊救火型警務(wù)模式指基層派出所對(duì)農(nóng)村的治安維護(hù)主要放在事后處置上，缺乏對(duì)農(nóng)村治安防控體系的總體把握，導(dǎo)致效率低下。從工作職責(zé)和警力分布看,農(nóng)村派出所職責(zé)重大,警力嚴(yán)重不足。派出所的工作繁雜。派出所不僅要打擊違法犯罪,查處和偵破各類(lèi)刑事、治安案件,還要負(fù)責(zé)各類(lèi)糾紛的調(diào)解,落實(shí)各項(xiàng)公安基礎(chǔ)工作,如人口管理,重點(diǎn)對(duì)象幫教、邪教、非法組織的監(jiān)控、幫教、轉(zhuǎn)化等。甚至個(gè)別地方黨委政府還要求民警參加收稅、計(jì)劃生育等非警務(wù)活動(dòng)。農(nóng)村各所現(xiàn)有警力已與其所擔(dān)負(fù)的任務(wù)明顯不相適應(yīng)。派出所的工作基本上處于疲于應(yīng)付的境地,有的甚至連應(yīng)付都應(yīng)付不過(guò)來(lái),更談不上對(duì)社會(huì)治安主動(dòng)出擊和實(shí)施有效管理。現(xiàn)在的警務(wù)模式大都停留于被動(dòng)警務(wù)模式即坐診式警務(wù)模式，農(nóng)村基層派出所在警務(wù)運(yùn)作上模仿縣城公安局的做法,坐等群眾上門(mén)報(bào)案、報(bào)警,長(zhǎng)期重打輕防,將主要精力放在偵查破案上,而忽視了以人口管理和治安管理為重點(diǎn)的基層基礎(chǔ)工作,未能有效地組織起治安防范體系。

二、當(dāng)前農(nóng)村警務(wù)建設(shè)存在的問(wèn)題

一是警力明顯不足。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人口的流動(dòng)性大，管理難度大，處警任務(wù)重，加上民警年齡老化，個(gè)別單位為了優(yōu)化警力，將年紀(jì)輕身體好業(yè)務(wù)精的民警放在打擊崗位上，將年齡較大身體不好的民警放在駐村崗位上，農(nóng)村警力卻未能相應(yīng)地得到增長(zhǎng)，使之本來(lái)就捉襟見(jiàn)肘的警力顯得更加艱難。民警每天超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，沒(méi)有充裕的時(shí)間來(lái)進(jìn)行必要休整，時(shí)不時(shí)還要抽調(diào)民警參加各種各樣的警衛(wèi)、值勤和安全保衛(wèi)等工作，民警精力透支嚴(yán)重。可以說(shuō)，警力不足是當(dāng)前制約農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略發(fā)展的一個(gè)普遍性問(wèn)題。

二是農(nóng)村警務(wù)的經(jīng)濟(jì)保障不足。一是農(nóng)村派出所條件有限。從各所現(xiàn)有辦公條件來(lái)看,農(nóng)村派出所辦公條件均十分艱苦和簡(jiǎn)陋，開(kāi)展警務(wù)工作得不到有效的支持。有的所甚至連基本的辦公場(chǎng)所也未解決,只能暫時(shí)借房辦公,有的所辦公桌椅已用了上十年,陳舊不堪。無(wú)論是硬件設(shè)施,還是配套的軟件設(shè)施,均難以達(dá)到等級(jí)派出所的基本要求。由于條件艱苦,很難留住民警的心。警心不穩(wěn),工作就會(huì)不實(shí)。有的農(nóng)村所領(lǐng)導(dǎo)情愿在城區(qū)所當(dāng)普通民警也不愿留在農(nóng)村。警力頻繁調(diào)動(dòng),給農(nóng)村派出所工作帶來(lái)諸多不良影響。有的民警甚至還沒(méi)完全熟悉轄區(qū)情況就走了,因而給工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性帶來(lái)了很大的沖擊,許多工作無(wú)法正常開(kāi)展,也難以實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)治安的掌控。經(jīng)費(fèi)的短缺導(dǎo)致警務(wù)工作的效率低。從經(jīng)費(fèi)上來(lái)說(shuō)，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題是制約農(nóng)村警務(wù)體制創(chuàng)新的瓶頸。俗話(huà)說(shuō)“兵馬未動(dòng),糧草先行”。農(nóng)村警務(wù)模式創(chuàng)新必須要有充足的經(jīng)費(fèi)作后盾。

三是對(duì)農(nóng)村警務(wù)工作重視不到位。從整體情況來(lái)看，分局、派出所領(lǐng)導(dǎo)對(duì)農(nóng)村工作重視程度高，投入了極大的熱情和精力推動(dòng)這項(xiàng)工作。但是也有個(gè)別派出所領(lǐng)導(dǎo)存在重視考核工作，輕視基礎(chǔ)工作的不良傾向，對(duì)立竿見(jiàn)影能夠及時(shí)體現(xiàn)在績(jī)效考核上的工作重視程度高。相對(duì)而言，對(duì)社區(qū)基礎(chǔ)性工作，一時(shí)體現(xiàn)不到考核成績(jī)上的重視不到位。基于這種指導(dǎo)思想，在案件查處、巡邏和農(nóng)村民警的配置上，往往側(cè)重于案件查處和巡邏。由于領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，制約了農(nóng)村警務(wù)工作的開(kāi)展。

四是到群眾中工作的力度不夠。目前的農(nóng)村警務(wù)室，實(shí)行的是“一村一警”、“多村一警”的模式。一個(gè)民警，往往管轄一個(gè)村甚至幾個(gè)村，而當(dāng)前農(nóng)村警務(wù)建設(shè)普遍存在的問(wèn)題是：個(gè)別民警不能充分挖掘、利用現(xiàn)有的農(nóng)村村委會(huì)、群防組織、治保組織等基層力量，工作中不相信群眾，不發(fā)動(dòng)群眾，不依靠群眾，使得群眾對(duì)治安工作缺乏熱情，自治、自防能力下降。民警下轄區(qū)時(shí)間普遍不足。不能保證每周兩個(gè)工作日到警務(wù)室工作，不能按公開(kāi)的辦公時(shí)間去工作，不能把所管村莊每周都走訪(fǎng)到，群眾見(jiàn)警率低，民警對(duì)轄區(qū)熟悉率低。有的駐村民警家住在城區(qū)，離派出所幾十公里遠(yuǎn)，這部分民警大部分只能吃住在派出所，很難再到警務(wù)室和偏遠(yuǎn)的村莊去走訪(fǎng)。民警除農(nóng)村工作外，還擔(dān)負(fù)接處警、處置群體性事件、維護(hù)工程項(xiàng)目開(kāi)工典禮秩序等工作任務(wù)。加之村級(jí)“兩委”班子換屆選舉、大型警衛(wèi)、值勤等，占用了農(nóng)村民警大量時(shí)間，使農(nóng)村民警無(wú)暇顧及社區(qū)工作。

五是個(gè)別民警工作能力有待提高。從農(nóng)村民警現(xiàn)狀來(lái)看，工作能力離群眾的新要求、新期待還有一定的差離，表現(xiàn)為：其一處理農(nóng)村事務(wù)能力不到位。當(dāng)前社農(nóng)村存在大量鄰里矛盾、債務(wù)糾紛、上訪(fǎng)問(wèn)題等，這些看是小問(wèn)題，解決難度大，當(dāng)前一些青年民警在處理這些問(wèn)題時(shí)，能力還欠缺。其二缺乏做群眾工作經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)村民警青年居多，他們?nèi)狈ι鐣?huì)經(jīng)驗(yàn)，不懂群眾心理，不懂群眾語(yǔ)言，不懂與群眾打交道的方式，和群眾說(shuō)不上話(huà)，不能很好的與群眾融為一體，打成一片。其三協(xié)調(diào)關(guān)系能力不夠大。

六是少數(shù)社區(qū)民警工作積極性不強(qiáng)。日常工作單調(diào)、枯燥、任務(wù)重、壓力大，使個(gè)別青年民警感到理想與現(xiàn)實(shí)的差距，工作激情逐漸衰減。還有少數(shù)民警認(rèn)為做基礎(chǔ)工作立功受獎(jiǎng)機(jī)會(huì)少，不如辦案民警容易出成績(jī)，對(duì)工作崗位缺乏認(rèn)同感和歸屬感，工作積極性降低。有的不安心本職工作，托路子找關(guān)系想調(diào)離。

三、農(nóng)村警務(wù)多元化建設(shè)

我國(guó)農(nóng)村社區(qū)呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性決定了村落的治理不可能局限于單一的模式，這也決定了農(nóng)村警務(wù)模式的多樣化。在實(shí)踐中，應(yīng)該采取因地制宜和務(wù)求實(shí)效的原則，充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的是真正實(shí)現(xiàn) “發(fā)案少、秩序好、社會(huì)穩(wěn)定、群眾滿(mǎn)意”，根本宗旨是服務(wù)人民群眾、實(shí)現(xiàn)執(zhí)法為民； 根本目標(biāo)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定； 根本措施在于將警務(wù)工作向基層延伸。

從社區(qū)警務(wù)的基本原理來(lái)看，駐村民警在農(nóng)村警務(wù)系統(tǒng)中，只是其中的一個(gè)要素，但不是全部。警察的功能和作用應(yīng)該是指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，其功能和作用的發(fā)揮，既依賴(lài)于整個(gè)農(nóng)村各類(lèi)基層組織的健全，更依賴(lài)于全體村民維護(hù)社會(huì)治安秩序的主動(dòng)性和自覺(jué)性，這就決定了可以建立不同方式的群防群治網(wǎng)絡(luò)和輔警隊(duì)伍。

由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、社會(huì)治安狀況不盡相同，農(nóng)村警務(wù)的建設(shè)必須針對(duì)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、地理、人文、治安狀況等差異，積極探索建立各具特色、靈活、高效的警務(wù)工作模式，堅(jiān)持走有地方特色的建警之路。

（一）“基層警務(wù)室+出租房屋托管”的農(nóng)村警務(wù)模式

發(fā)展和穩(wěn)定是新疆工作的主題，穩(wěn)定是發(fā)展的前提，沒(méi)有穩(wěn)定的環(huán)境就不可能發(fā)展。今年上半年，新疆發(fā)生的幾起暴力恐怖事件說(shuō)明在維穩(wěn)方面仍有很多工作要做。正所謂：“基礎(chǔ)不牢、地動(dòng)山搖”，基層警務(wù)工作是密切聯(lián)系群眾的一道基本防線(xiàn)，意義重大。建立基層警務(wù)室，這些新近建成的基層警務(wù)機(jī)構(gòu)，是集治安巡控、接警處警、服務(wù)群眾、動(dòng)態(tài)掌握、法制宣傳、備勤處突等職能于一體的新型便民警務(wù)站，是新疆立足“確保社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安”的總目標(biāo)，創(chuàng)新社會(huì)管理模式，推動(dòng)警力“上街面、下社區(qū)”的一項(xiàng)重大舉措，也是維護(hù)新疆穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的一個(gè)重要支撐點(diǎn)。

城中村和城郊結(jié)合處集聚著大量的外來(lái)人口，人員構(gòu)成復(fù)雜，流動(dòng)性高、素質(zhì)普遍較低，其中甚至夾雜著一些負(fù)案在逃犯罪嫌疑人。警務(wù)室民警結(jié)合該社區(qū)外來(lái)人口眾多特點(diǎn)，探索出“警務(wù)室+出租房屋托管”的警務(wù)模式，對(duì)轄區(qū)出租房屋進(jìn)行免費(fèi)托管，想出租房子的居民將房源登記在警務(wù)室，外來(lái)人員租房必須到警務(wù)室進(jìn)行聯(lián)系。社區(qū)警務(wù)室不收取任何費(fèi)用，外來(lái)人口在租到房屋的同時(shí)也同時(shí)辦理了暫住人口登記，既確保了暫住人口的有效管理，百姓也得到了方便。出租屋及外來(lái)人員都同時(shí)做到底細(xì)清、情況明，所有暫住人口也能及時(shí)登記在冊(cè)并被納入服務(wù)管理范圍，看住了房屋，管住了人頭，就能控制住陣地?！胺课萃泄堋狈?wù)不但給房屋出租人和承租人帶來(lái)極大的方便，大幅度降低了暫住人口的各類(lèi)治安事件，有效地實(shí)現(xiàn)了出租房屋全管控和流動(dòng)人口零發(fā)案的目標(biāo)。

（二）山區(qū)農(nóng)村“駐村協(xié)勤”警務(wù)模式

“駐村協(xié)勤”警務(wù)模式的核心是選用當(dāng)?shù)睾线m的村民作為輔警，協(xié)助警察開(kāi)展警務(wù)工作。該輔警必須是長(zhǎng)期居住在本村，這樣對(duì)村里人情世故比較熟悉，也能較好地服務(wù)村民； 要有一定的文化水平，能解讀和宣傳法律和政策； 在當(dāng)?shù)匾幸欢ǖ耐?，能得到大部分村民的認(rèn)可，便于開(kāi)展各類(lèi)糾紛的調(diào)解。輔警把自己的家建成村里的警務(wù)工作站，成為警察下基層的落腳點(diǎn)和連接警民關(guān)系的橋梁，在民警的指導(dǎo)下為本村提供治安服務(wù)和矛盾化解工作，最終實(shí)現(xiàn)問(wèn)題不出村、糾紛解決在家中。

“輔警”的選拔工作，首先在自愿報(bào)名、村兩委推薦的基礎(chǔ)上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和當(dāng)?shù)氐呐沙鏊凑諗M定的選配條件和要求，對(duì)候選人進(jìn)行深入審查，并進(jìn)行公示。在正式上崗之前，由市公安局對(duì)選定的 “輔警”進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，初步掌握公安工作紀(jì)律、法律法規(guī)、刑事政策、收集治安信息的方法、農(nóng)村治安的特點(diǎn)與防范、民事糾紛的調(diào)解、群眾工作的開(kāi)展。

“輔警”通過(guò)串門(mén)走訪(fǎng)拉家常的方式，潛移默化地向村民宣傳治安法規(guī)、安全防范知識(shí)和消防常識(shí)，切實(shí)提高村民自我防范的能力和意識(shí)。

土生土長(zhǎng)的 “輔警”具有了解當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情和開(kāi)展工作的便利條件，發(fā)揮人頭熟、情況明的優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)充當(dāng) “和事佬”，協(xié)助村兩委及時(shí)解決一些矛盾糾紛，協(xié)助民警將治安防控和維穩(wěn)工作的觸角延伸到每一個(gè)農(nóng)戶(hù)。

對(duì) “輔警”的日常管理，是嚴(yán)格按照統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行。在 “輔警”工作站最顯眼的地方懸掛 “駐村工作室”和輔警的 “去向牌”，室內(nèi)統(tǒng)一懸掛 “輔警”工作職責(zé)、工作紀(jì)律和社區(qū)民警、綜合治理辦干部的姓名和聯(lián)系方式。公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一設(shè)計(jì)印制了 《“駐村協(xié)勤”工作日志》、《群眾聯(lián)系求助事項(xiàng)登記簿》、《協(xié)助調(diào)處矛盾糾紛登記簿》、《送證上門(mén)服務(wù)登記簿》

對(duì) “輔警”的工作考核，按照 “輔警”對(duì)農(nóng)村社區(qū)民警負(fù)責(zé)、農(nóng)村社區(qū)民警對(duì)派出所負(fù)責(zé)的雙向考核機(jī)制來(lái)進(jìn)行。社區(qū)民警至少每周一次巡視警務(wù)工作站，向 “輔警”了解村里治安情況，同時(shí)部署任務(wù)和進(jìn)行督促指導(dǎo)。派出所每周把轄區(qū)所有 “輔警”集中到所里開(kāi)一次碰頭會(huì)，通過(guò)“輔警”的回報(bào)讓所領(lǐng)導(dǎo)了解社區(qū)民警下基層的具體表現(xiàn)，輔警之間也借機(jī)可以相互交流一下工作經(jīng)驗(yàn)，客觀(guān)上起到了培訓(xùn)和提高輔警能力的作用。

在當(dāng)前派出所普遍警力不足的情況下，往往會(huì)抽調(diào)社區(qū)民警開(kāi)展各種專(zhuān)項(xiàng)打擊活動(dòng)或其他專(zhuān)業(yè)工作，不可避免地?cái)D占了為群眾上門(mén)的服務(wù)時(shí)間，難以做到隨時(shí)隨地面對(duì)面全天候地為轄區(qū)群眾進(jìn)行服務(wù)，本村的 “輔警”可以有效地彌補(bǔ)這個(gè)難題。

（三）建立適應(yīng)農(nóng)村警務(wù)的信息化模式

警務(wù)工作信息與計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有機(jī)結(jié)合的方式將逐步替代低效單一的人工操作，覆蓋全警的綜合功能將成為有效集成各警種分散的專(zhuān)門(mén)手段。警務(wù)信息化不僅豐富和開(kāi)闊了基層公安機(jī)關(guān)基礎(chǔ)工作信息化的手段和視野，而且將以巨大而現(xiàn)實(shí)的應(yīng)用效果促進(jìn)警務(wù)觀(guān)念的轉(zhuǎn)變．即情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)的現(xiàn)代理念。這場(chǎng)革命將帶來(lái)警務(wù)體制機(jī)制的全新變革，以科學(xué)研判、精確打擊替代人海戰(zhàn)術(shù)、大海撈針，用直接高效的扁平化指揮，革除緩慢低效的多層次逐級(jí)傳遞，最終為整個(gè)公安工作帶來(lái)警務(wù)資源效能最大化和公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)斗力的倍增效應(yīng)。首先，公安機(jī)關(guān)應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)將數(shù)據(jù)資源分類(lèi)、分級(jí)安全地開(kāi)放給社會(huì)組織、企業(yè)和群眾，一方面，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，如公安官方門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、公安官方微博、公安官方微信、警務(wù)QQ群等，將公安機(jī)關(guān)公共服務(wù)事項(xiàng)和行政審批的要求、范圍、內(nèi)容和程序等公布于眾，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與社會(huì)組織、企業(yè)和群眾展開(kāi)互動(dòng)；另一方面，歸納整理群眾的咨詢(xún)、訴求和建議，并對(duì)收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘，科學(xué)地運(yùn)用大數(shù)據(jù)決策，引導(dǎo)服務(wù)，針對(duì)性和有效性地提高服務(wù)的水平和質(zhì)量。其次，公安機(jī)關(guān)應(yīng)以推進(jìn)大數(shù)據(jù)“警務(wù)云”建設(shè)為載體，利用信息技術(shù)打通警種間業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)保護(hù)壁壘，以服務(wù)流程中心的創(chuàng)建與完善為突破口，不斷優(yōu)化自身組織結(jié)構(gòu)與服務(wù)流程，為群眾辦事提供便捷快速的服務(wù)。再次，在創(chuàng)新服務(wù)提供的方式上，加強(qiáng)公安官方微博、微信、網(wǎng)站手機(jī)客戶(hù)端APP建設(shè)，開(kāi)發(fā)和打造移動(dòng)信息服務(wù)平臺(tái)，主動(dòng)、針對(duì)性地增強(qiáng)信息的發(fā)布。最后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)完善服務(wù)的評(píng)估指標(biāo)，積極打造服務(wù)績(jī)效評(píng)估的綜合監(jiān)管平臺(tái)，督導(dǎo)考核方式。

（四）、建設(shè)警務(wù)主體與多元共治的警務(wù)管理模式

從公安工作方式的角度，警務(wù)模式創(chuàng)新要更加注重警務(wù)主體與警務(wù)方式的多元化建設(shè)。當(dāng)前社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期，利益多樣化以及利益訴求復(fù)雜化日趨明顯，大量社會(huì)矛盾以各種各樣的方式呈現(xiàn)和進(jìn)入社會(huì)治安領(lǐng)域。各種新型社會(huì)治安事件、突發(fā)性的群體事件等不斷涌現(xiàn)，尤其是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展使得輿情導(dǎo)控的難度不斷加大，社會(huì)治安治理任務(wù)日益繁重。在大數(shù)據(jù)背景下，公安機(jī)關(guān)要改變傳統(tǒng)的治安治理模式，積極探索與政府相關(guān)部門(mén)、社會(huì)組織、行業(yè)企業(yè)、群眾合作共治的警務(wù)管理模式，運(yùn)用眾創(chuàng)、眾智理念，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，提升社會(huì)治安治理能力。

首先，公安機(jī)關(guān)要從戰(zhàn)略的角度上做好大數(shù)據(jù)的宏觀(guān)規(guī)劃，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)治理的工作，積極制定與公安大數(shù)據(jù)應(yīng)用相關(guān)的規(guī)章制度，保障數(shù)據(jù)的質(zhì)量，保證數(shù)據(jù)安全，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享。

其次，公安機(jī)關(guān)要完善合作協(xié)商機(jī)制，大數(shù)據(jù)時(shí)代，社會(huì)組織有著自身資源優(yōu)勢(shì)，企業(yè)有著大數(shù)據(jù)處理技術(shù)優(yōu)勢(shì)，公安機(jī)關(guān)要發(fā)揮綜合銜接作用，積極探索與社會(huì)組織、相關(guān)企業(yè)行業(yè)合作、互通共贏(yíng)的模式。再次，群眾自身也是大數(shù)據(jù)的重要來(lái)源，公安機(jī)關(guān)要積極引導(dǎo)群眾的參與，一方面，提高群眾的直接參與度，匯聚群眾集體智慧，充分挖掘數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值；另一方面，一些群眾出于自我利益考慮，或者甚至把參與平臺(tái)作為發(fā)泄自我不滿(mǎn)的工具，對(duì)于這種“無(wú)序參與過(guò)度”的部分參與主體要依法處理，同時(shí)要利用公安官方微博、公安官方微信、公安官方網(wǎng)站手機(jī)客戶(hù)端平臺(tái)，主動(dòng)加強(qiáng)公安工作宣傳和輿論引導(dǎo)。在大數(shù)據(jù)的背景下，充分利用云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等大數(shù)據(jù)技術(shù)，積極探索并構(gòu)建警務(wù)主體、群眾參與、社會(huì)組織和企業(yè)多元共治的警務(wù)管理模式，能有效提升公安機(jī)關(guān)的社會(huì)治安治理能力。

第五篇：如何加強(qiáng)住房保障體系建設(shè)

早在1997年國(guó)務(wù)院在終結(jié)福利分房時(shí)，就已將住房保障體系規(guī)定為城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)的主體。然而，房改距今近十年，住房保障體系卻還只是人們口中解決房產(chǎn)市場(chǎng)各種問(wèn)題的鎮(zhèn)痛劑，政府部門(mén)更是把住房保障體系的不健全作為解釋房地產(chǎn)出現(xiàn)的利益沖突、房?jī)r(jià)沖突的理由。

住房保障體系走過(guò)的十年卻只用一句“不健全”來(lái)終結(jié)，這個(gè)本該是房

產(chǎn)舞臺(tái)上最璀璨的明星卻委屈的當(dāng)了十年配角。隨著近日24號(hào)文的出臺(tái)，住房保障體系被重新推到聚光燈下，人們又得以重新認(rèn)識(shí)這位“老朋友”，感慨萬(wàn)分。

住房保障是全社會(huì)的事

隨著中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的不斷成熟，二三線(xiàn)城市時(shí)代的到來(lái)，房?jī)r(jià)高漲等已逐漸成為全國(guó)性普遍存在的問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，房地產(chǎn)市場(chǎng)對(duì)整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域的影響是顯而易見(jiàn)的，解決房地產(chǎn)市場(chǎng)中中低收入人群的住房問(wèn)題，不僅是解決房產(chǎn)領(lǐng)域諸多問(wèn)題的關(guān)鍵，更是穩(wěn)定社會(huì)領(lǐng)域各方利益的要求。

首先，從政府職能角度來(lái)看，宏觀(guān)調(diào)控中對(duì)住房保障體系的高度關(guān)注是毋庸置疑的。從06年開(kāi)展宏觀(guān)調(diào)控以來(lái)，中央政府出臺(tái)了一系列住房保障政策：以廉租住房救濟(jì)最低收入人群；用“90/70”標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格限定中低價(jià)位、中小套型普遍商品住房；還運(yùn)用土地、信貸等手段，以保障中低收入家庭的住房，這些舉動(dòng)不僅表明了政府調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)、建立和完善住房保障體系的決心，同時(shí)也體現(xiàn)出政府對(duì)住房保障體系重要性的認(rèn)同。

其次，從新出臺(tái)的24號(hào)文件可以看出，政府重新加強(qiáng)住房保障體系得原因絕非單考慮解決房地產(chǎn)市場(chǎng)的問(wèn)題，更重要的是防止社會(huì)不公衍生出的各種問(wèn)題，這一舉措充分考慮到了對(duì)大局的影響。在24號(hào)文中明確規(guī)定了“全國(guó)要逐步擴(kuò)大廉租房保障范圍”，如此做最直接的效用是為低收入者提供了住房的可能，但從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，則是從根本上緩解了購(gòu)房需求，進(jìn)而緩解了因利益沖突可能造成的負(fù)面影響，這對(duì)于整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的意義更加重大。

可以說(shuō)，對(duì)于住房保障體系，政府所下的決心是人人都能看到的，調(diào)控的根本出發(fā)點(diǎn)也是希望通過(guò)解決社會(huì)弱勢(shì)群體基本的住房問(wèn)題來(lái)緩解社會(huì)各階層之間的矛盾。要知道，住房保障體系的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)持久繁榮的基礎(chǔ)，更是維護(hù)社會(huì)整體穩(wěn)定的有效方法。

十年艱苦背后的原因

從97年的房改至今，住房保障體系經(jīng)過(guò)了十年的艱苦磨練，雖然它對(duì)于房產(chǎn)市場(chǎng)乃至整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域都有著非常重要的作用，但為何如此長(zhǎng)的時(shí)間里都沒(méi)有使其真正發(fā)展起來(lái)？其中的原因應(yīng)該是多方面的。

首先，最初的執(zhí)行偏離導(dǎo)致了現(xiàn)在的問(wèn)題重重。從97年房改時(shí)就曾強(qiáng)調(diào)住房保障體系是城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)的主體，在隨后的發(fā)展中更是提出中國(guó)的住房保障體系應(yīng)該是一個(gè)多層次的體系，第一層級(jí)是不足10%的極低收入的家庭、老人、病人等進(jìn)入政府提供的廉租屋或公屋，通過(guò)這種方式來(lái)保證最弱勢(shì)民眾的居住生存權(quán)。第二層級(jí)是20-80%的中低收入民眾，在政府住房貨幣化補(bǔ)助、優(yōu)惠利率、優(yōu)惠稅收等優(yōu)惠條件下通過(guò)住房市場(chǎng)來(lái)解決。第三層級(jí)是20%以上中高收入者，他們的住房完全由市場(chǎng)決定，不納入住房保障體系。當(dāng)時(shí)，由于人們對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)熱潮的不理解以及盲目追求市場(chǎng)利益，而將所有的目光都關(guān)注與這20%的市場(chǎng)反應(yīng)之上，隨著它的不斷發(fā)展，其中的弊病和矛盾就逐漸暴露。由于第一層次人群根本無(wú)力承擔(dān)巨大的房?jī)r(jià)壓力而最早被市場(chǎng)拋棄，而第二層次民眾也隨著房?jī)r(jià)的不斷高漲而最終脫離市場(chǎng)。這樣主導(dǎo)市場(chǎng)走向的就只剩下20%的力量，因此，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡，問(wèn)題頻出，此時(shí)，住房保障體系不得不登臺(tái)解圍。

其次，保障性住房本身在內(nèi)容設(shè)置上存在問(wèn)題。例如，在24號(hào)文件中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了廉租住房保障對(duì)象界定在城市低收入居民，盡管從政府的文件說(shuō)城市低收入居民的范圍有所擴(kuò)大，但這種擴(kuò)大只是相對(duì)以往城市低保居民的范圍而言的，而城市低保收入的居民占整個(gè)城市居民的比重有些城市不足1%。這樣一來(lái)，更大比例的中等收入人群根本無(wú)法進(jìn)入這個(gè)住房保障體系，他們就會(huì)成為既被市場(chǎng)拋棄又被保障體系遺忘的一個(gè)群體，既無(wú)力買(mǎi)房又得不到保障性住房，這不能不算是住房保障體系的一大漏洞。

再次，住房保障體系在執(zhí)行過(guò)程中的大打折扣也是造成其一直以來(lái)不得寵的原因。拿上海來(lái)說(shuō)，從目前情況看，上海市的規(guī)劃中，經(jīng)濟(jì)適用房仍然難以成為中低收入者短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的期待。自24號(hào)文公布之后，上海政府更是始終不采取行動(dòng)，對(duì)于強(qiáng)化24號(hào)文上海不會(huì)搶先出臺(tái)細(xì)則?？磥?lái)，這個(gè)一直引領(lǐng)中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)“過(guò)熱”的城市，在其他同等城市均已高度關(guān)注的住房保障領(lǐng)域，依然表現(xiàn)曖昧。

在改變中求發(fā)展

解決住房保障體系存在的問(wèn)題，是保證房地產(chǎn)市場(chǎng)持久有序發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)也是平衡社會(huì)多方利益的有力杠桿。

首先，從解決房地產(chǎn)市場(chǎng)問(wèn)題角度出發(fā)，住房保障體

系的加強(qiáng)一定要站在市場(chǎng)供需的基礎(chǔ)之上。由于房子是一種具有商品和保障雙重屬性的東西，因此應(yīng)該在市場(chǎng)和政府的共同參與、相互角力下發(fā)展。就目前而言，加強(qiáng)住房保障體系建設(shè)亟需這樣一種雙方互制的動(dòng)態(tài)機(jī)制，以此避免出現(xiàn)以往的偏離行為。在房地產(chǎn)市場(chǎng)，保障對(duì)象應(yīng)該是隨著價(jià)格和收入對(duì)比度不斷變化的，房?jī)r(jià)高了，保障的對(duì)象自然要增多，房?jī)r(jià)降了，保障的對(duì)

象就應(yīng)相應(yīng)減少。這種動(dòng)態(tài)機(jī)制最重要的作用在于時(shí)刻平衡市場(chǎng)與政府的影響力。焦點(diǎn)寧波房地產(chǎn)網(wǎng)

其次，從社會(huì)整體利益角度出發(fā)，住房保障體系的加強(qiáng)更應(yīng)被賦予一種社會(huì)責(zé)任的意義。在這個(gè)過(guò)程中，政府的作用舉足輕重。雖然政府不能直接出面干預(yù)市場(chǎng)走勢(shì)，但應(yīng)注重運(yùn)用特權(quán)，通過(guò)建立房地產(chǎn)保障基金之類(lèi)的機(jī)制，不斷地將房?jī)r(jià)高漲獲得的超額收益轉(zhuǎn)移到住房保障體系建設(shè)上來(lái)。把以往任務(wù)式的完成轉(zhuǎn)變成履行社會(huì)責(zé)任的一部分，通過(guò)興建保障性住宅，擴(kuò)大保障范圍，化解市場(chǎng)矛盾，從而將社會(huì)各階層的利益平衡起來(lái)，使住房保障體系發(fā)揮出真正的效用，以此提供一個(gè)健康、有序的環(huán)境，為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保駕護(hù)航。