第一篇：村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響

村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響

論 文 摘 要

黨的十六屆四中全會(huì)就加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)做出了全面部署，我以為執(zhí)政能力建設(shè)應(yīng)該包括機(jī)構(gòu)建設(shè)和制度創(chuàng)新，一個(gè)法制社會(huì)的形成，除了立法上的完善，還要有執(zhí)行機(jī)構(gòu)的完善，因?yàn)橐粋€(gè)建全的機(jī)構(gòu)重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個(gè)社會(huì)需要一定的控制體系來維護(hù)和鞏固其自身的發(fā)展，一個(gè)法制社會(huì)控制體系最主要的標(biāo)志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執(zhí)行組織是很重要的，執(zhí)行組織的結(jié)構(gòu)如何，都會(huì)影響到法的效能地發(fā)揮。通過對(duì)《芻議村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響》的研究，對(duì)提高基層的執(zhí)政能力、鞏固的基層執(zhí)政基礎(chǔ)，對(duì)于提高基層干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)政為民意識(shí)，推動(dòng)和促進(jìn)基層各項(xiàng)工作具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。社會(huì)主義民主的核心是人民當(dāng)家作主，發(fā)展村民自治對(duì)發(fā)揚(yáng)人民當(dāng)家作主，促進(jìn)人民的民主意識(shí)，推進(jìn)我國的法制建設(shè)都有不可估量的作用，現(xiàn)階段對(duì)村民自治制度的研究是有積極的意義的，它為我國解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)問題。本文主要在村民自治的背景下，探討村民委員會(huì)與村黨支部（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委）的關(guān)系、村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系等，從中發(fā)行問題，為推動(dòng)村民自治的發(fā)展，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方向，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主提出自己不成熟的觀點(diǎn)，為解決“三農(nóng)”問題，提一些建議，以促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定。關(guān)鍵詞：村民自治 村民委員會(huì) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 機(jī)構(gòu) 改革芻議村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響 —作者蒼南電大學(xué)員：歐陽昆侖

村民自治是農(nóng)民的創(chuàng)舉，當(dāng)年農(nóng)民自發(fā)成立了村民委員會(huì)是為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。1982年，國家為了填補(bǔ)人民公社體制廢除后出現(xiàn)的農(nóng)村公共組織和公共權(quán)力的“真空”，除了繼續(xù)利用執(zhí)政黨的農(nóng)村基層組織，同時(shí)也大力推動(dòng)村民委員會(huì)的建立，同年12月通過的新憲法正式確立了村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位。1987年11月，全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》，次年6月，村民自治正式啟動(dòng)實(shí)施，民政部開始在全國范圍內(nèi)組織鄉(xiāng)村選舉。《村民委員會(huì)組織法（試行）》在試行10年后，于1998年11月終于成為9億農(nóng)民的正式法律。這是一部以實(shí)踐為根基，以憲法為依據(jù)，以自治為基本價(jià)值取向的法律。以村民自治為主旨的村民委員會(huì)制度，是我國當(dāng)前村級(jí)公共事物管理體制的核心，而村級(jí)公共管理體制是三農(nóng)問題中的一個(gè)重要問題。村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，從來就是唇與齒的關(guān)系。村民自治后產(chǎn)生的村委會(huì)卻只是群眾性自治組織，不再是基層政權(quán)的一部份。在村民自治的背景下，深入研究村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系等問題，對(duì)于完善村民自治制度，促進(jìn)中國農(nóng)村基層民主發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，具有重要意義。芻議村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響

一、村民自治的實(shí)踐及村民自治背景下的村鄉(xiāng)關(guān)系

1、村民自治的現(xiàn)狀

所謂村民自治是指在農(nóng)村社區(qū)的居民自己組織起來，實(shí)行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種政治參與形式，它是實(shí)行直接民主的一種基本形式。從九十年代中期開始，一方面國力整體提升，另一方面“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）問題日趨嚴(yán)峻。同時(shí)電腦的普及、網(wǎng)絡(luò)的開通，使社會(huì)的開放更加的深入，在農(nóng)村思想現(xiàn)代化較之物質(zhì)現(xiàn)代化提前來到，也就是說農(nóng)村人的思想現(xiàn)代化水平比農(nóng)村物質(zhì)現(xiàn)代化的水平程度高。農(nóng)民工流動(dòng)的增多，增加了農(nóng)村思想的開放程度。全社會(huì)呼喚民主政治建設(shè)，村民自治被賦予了加強(qiáng)和鞏固農(nóng)村基層政權(quán)以及為中國民主形象提供范例，為政治改革提供經(jīng)驗(yàn)的雙重使命。1998年全國人大常委會(huì)修訂通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村組織法》），以及隨后31個(gè)省、直轄市和自治區(qū)人民代表大會(huì)在此基礎(chǔ)上制定的“實(shí)施辦法”，可以被看作是對(duì)憲法將村民委員會(huì)規(guī)定為村民自治組織的具體落實(shí)。到2002年末，我國共有68.1萬個(gè)村委會(huì)，528.6萬個(gè)村民小組，村委會(huì)成員294.2萬人，村民自治模范縣(市、區(qū))579個(gè)，村民自治模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)7457個(gè)，全國25個(gè)省開展了村委會(huì)換屆選舉工作，涉及63萬個(gè)村委會(huì)，近4億多選民。村民自治目前覆蓋了我國大部分農(nóng)村地區(qū)，村民自治制度在我國農(nóng)村普遍展開已是不真的事實(shí)。近幾年來各地開始比較切實(shí)地按照相關(guān)法律規(guī)定的原則和程序來組織村民自治。通過村民自治制度的實(shí)施，一大批思想素質(zhì)好、能力強(qiáng)、作風(fēng)正、年紀(jì)輕、有文化、群眾威信高的新型能人被推選出來，成為帶領(lǐng)廣大農(nóng)民致富奔小康的帶頭人。調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性，進(jìn)一步促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。實(shí)行村民自治產(chǎn)生了不少積極效果，它有利于提高村民的民主意識(shí)和主人翁責(zé)任感，有利于形成人民管理國家所必要的政治基礎(chǔ)和社會(huì)心理環(huán)境，有利于加快基層政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活的民主化進(jìn)程；同時(shí)它還可以為廣大農(nóng)民提供一個(gè)參與管理農(nóng)村社區(qū)事務(wù)，切身體驗(yàn)和感受民主的機(jī)會(huì)，促使農(nóng)民的民主意識(shí)和政治能力得到不斷培養(yǎng)和鍛煉，通過從下至上的“民主現(xiàn)實(shí)化”的積累，為最終農(nóng)民更加直接參與管理國家大事奠定基礎(chǔ)。因而，村民自治順應(yīng)了中國農(nóng)民的意愿，滿足了村民的要求，增強(qiáng)了村民的民主意識(shí)和自治能力，提高了廣大農(nóng)民投身改革和建設(shè)的積極性，符合中國加強(qiáng)民主法治的努力和趨勢(shì)。在村民自治制度建設(shè)取得長足進(jìn)展的同時(shí)，我們也不難發(fā)現(xiàn)，由于各種各樣的原因，農(nóng)村社會(huì)的各種矛盾和問題隨之暴露出來。表現(xiàn)為村民自治雖然是一項(xiàng)全國統(tǒng)一的有法律效力的制度安排，但各地村民自治的貫徹情況和實(shí)施效果卻千差萬別。比如，王旭從實(shí)行村民自治的成效中發(fā)現(xiàn)了國家與社會(huì)的權(quán)力互強(qiáng)，徐勇調(diào)查了四川達(dá)川市村民自治示范活動(dòng)后，也認(rèn)為該地的村民自治“同時(shí)加強(qiáng)了村民的民主自治能力和國家在農(nóng)村地區(qū)貫徹其政策的能力” ；何清漣看到的卻是金錢、宗族勢(shì)力、地方惡勢(shì)力操縱選舉和村政。

從全國各地反映的情況來看，黨支部和村委會(huì)“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）同村關(guān)系緊張最為突出。

2、村民委員會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題

目前，由于缺乏全國性的統(tǒng)計(jì)資料，我們無法準(zhǔn)確判斷全國農(nóng)村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系狀況。但是，一個(gè)不爭的事實(shí)是，在全國，實(shí)行村民自治以后，尤其是1998年全國農(nóng)村普遍實(shí)行村委會(huì)直選以后，農(nóng)村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系明顯惡化。兩委關(guān)系協(xié)調(diào)融洽的只占少數(shù)，多數(shù)屬于勉強(qiáng)維持合作與和平共處、相安無事，少數(shù)屬于不協(xié)調(diào)甚至嚴(yán)重對(duì)抗。根據(jù)廣州市市委組織部和市民政局的一項(xiàng)聯(lián)合調(diào)查，1999年廣州市郊區(qū)974個(gè)建制村實(shí)行村委會(huì)直選以后，雖然黨支部同村委會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)融洽和能夠基本保持正常合作共事的占絕大多數(shù)，但是關(guān)系很不正常甚至嚴(yán)重分庭抗禮的也相當(dāng)突出。村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系，實(shí)質(zhì)是基層民主政治建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)生活中，村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系不協(xié)調(diào)有兩種表現(xiàn)：一是有的村委會(huì)不能自覺地接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，把村民委員會(huì)引導(dǎo)村民自治同村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對(duì)立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村支部起不到村級(jí)組織的核心作用。二是各種村級(jí)組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支部書記個(gè)人手中，村委會(huì)和村民會(huì)議的自治權(quán)力實(shí)際上被懸空。根據(jù)廣東省委宣傳部和廣州市社會(huì)科學(xué)院的一項(xiàng)調(diào)查，在廣東全省，1999年底實(shí)行村民自治制度的村共有22056個(gè)，其中，村黨支部書記和村委會(huì)主任交叉兼職的占53%。在未實(shí)行交叉兼職的村，村支書同村主任往往在工作中產(chǎn)生矛盾。村黨支部書記和村委會(huì)主任交叉兼職是現(xiàn)在解決“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)問題比較普遍的做法，其中山東聊城市的做法被引為典型，山東聊城市在解決村委會(huì)和村黨支部之間的關(guān)系問題上的做法是：村黨支部書記必須以候選人的身份參加村委會(huì)主任的競選。當(dāng)?shù)钠甭饰茨艹^半數(shù)以上的，意味著不被群眾歡迎，將在黨內(nèi)被罷免支部書記職務(wù)。該職務(wù)由當(dāng)選為村委會(huì)主任的人兼任。如果選出的村委會(huì)主任不是中共黨員的，村支書一職暫時(shí)空缺，等該村委會(huì)主任入黨后兼任。

在實(shí)行村民自治制度以后，農(nóng)村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至對(duì)抗性矛盾的原因很多，有公眾認(rèn)同感上的差別，《村組織法》規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織。”“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。村民委員會(huì)每屆任期3年，其成員可以連選連任?！薄澳隄M18周歲的村民，部分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。選舉村民委員會(huì)，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額?！?根據(jù)這一規(guī)定，使每個(gè)成年的村民都享有直接選舉村委會(huì)干部的平等權(quán)利。村委會(huì)成員是選民直接選舉產(chǎn)生，是民主選舉，具有廣泛的民意。本來應(yīng)該具有廣泛民意的村黨支部，現(xiàn)在卻相反了，這應(yīng)該引起我們執(zhí)政黨的高度重視。此外，我認(rèn)為主要的原因還是一部法律兩種解讀和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民委員會(huì)的管理方式?！洞褰M織法》已經(jīng)明確規(guī)定了村公共事務(wù)由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)，然而，一些地方黨的農(nóng)村基層干部習(xí)慣于過去黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式，村黨支部因村公共事務(wù)由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)而困惑而不安，去找鎮(zhèn)黨委，鎮(zhèn)黨委也發(fā)現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)核心作用權(quán)力被削弱，他們找不到自己的位置。于是他們充分利用《村組織法》第三條之規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！崩昧巳藗儗?duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的理解存在片面性和偏差，讓鎮(zhèn)黨委、村黨支部等基層黨組織“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，不尊重村委會(huì)應(yīng)有的法定權(quán)利（因而村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題也會(huì)間接表現(xiàn)為村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的關(guān)系問題）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府在推行政務(wù)、指導(dǎo)村務(wù)時(shí)理所當(dāng)然地把村黨支部當(dāng)作自己天然的依靠對(duì)象和忠實(shí)的“嫡系部隊(duì)”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府與農(nóng)村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系），而將村委會(huì)當(dāng)作懷疑對(duì)象和“異己力量”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系），在農(nóng)村兩套班子中搞親疏關(guān)系，陣線劃分，人為地制造兩委對(duì)立。

為什么村委會(huì)村黨支部書記和村委會(huì)主任交叉兼職后兩委對(duì)立會(huì)幾乎消失的呢？我認(rèn)為直接原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)間接控制加強(qiáng)了，氣順了。因?yàn)榻徊嫒温氝x出來的村委會(huì)主任最終還是村黨支部書記，最終還是我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)（黨委）政府管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對(duì)村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo),來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會(huì)。一般來說,在每一屆村委會(huì)換屆選舉之前,都要先進(jìn)行村黨支部的換屆選舉,根據(jù)《黨章》的規(guī)定,村黨支部一般都是通過全村黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人,而且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名的村支部書記候選人,落選的可能性很小,即使落選,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人,以保證合乎其意愿者當(dāng)選。這樣的村黨支部書記對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有著很大的親和力,比較自覺地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖,包括對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)?！洞褰M織法》所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系,實(shí)際上變相的成了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)長同時(shí)又是黨委副書記,村委會(huì)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)就是接受黨的領(lǐng)導(dǎo)！因而村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題也是村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（黨委）的關(guān)系問題間接表現(xiàn)。

3、村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問題

如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題的影響是間接的、隱現(xiàn)的。那么村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系可以說是直接的、明顯的。2004年1月，中央電視臺(tái)《今日說法》欄目在播出一期名為《村官告狀》的節(jié)目，則提供了一個(gè)更典型且頗值得深思的村民自治案例：

2002年8月，北京市房山區(qū)大石窩鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在惠南莊村小學(xué)主持召開了村委會(huì)和該村全體黨員參加的特別會(huì)議，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府宣布其研究決定：停止由該村民民主選舉的村委會(huì)主任王華的工作，并停發(fā)其工資。鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府的理由是“王華不稱職，目前村民還沒有覺悟起來，不可能聯(lián)合起來罷免王華，如果讓王華這樣的干部繼續(xù)任職，勢(shì)必會(huì)損害的老百姓的利益，后果將不堪設(shè)想。為了避免給集體造成更大的損失，鎮(zhèn)黨委、政府只能這么做”。但村官王華和部分村民卻認(rèn)為：作為尚在任期內(nèi)的村委會(huì)主任，王華是村民通過合法程序的民主選舉合法產(chǎn)生的。根據(jù)《村組織法》，村民委員會(huì)是農(nóng)村村民的自治組織，它跟鎮(zhèn)政府之間具有相對(duì)獨(dú)立性。村委會(huì)主任是由村民選舉產(chǎn)生的，因此村委會(huì)主任和委員都只對(duì)村民負(fù)責(zé)，法律并沒有要求村委會(huì)主任對(duì)上級(jí)政府，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。如果村民認(rèn)為村委會(huì)主任和委員不稱職，只能由村民來啟動(dòng)罷免程序，《村民委員會(huì)組織法》在這方面有明確的規(guī)定。因此，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府無權(quán)單方面罷免村委會(huì)主任。2003年1月，王華以大石窩鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府的具體行政行為違法為由，向北京市房山區(qū)法院提起行政訴訟。3個(gè)月過后，房山區(qū)人民法院向王華出具了“不予受理”裁定書。理由是：只有人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)被侵犯才可以提起行政訴訟，民主自治權(quán)利受到侵犯不在《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍，因此駁回了他的訴訟請(qǐng)求。一晃一年過去，大石窩鎮(zhèn)黨委書記說，“目前惠南莊很穩(wěn)定，事實(shí)證明他們沒有做錯(cuò)，下一步，鎮(zhèn)里將盡快啟動(dòng)罷免程序來罷免王華”。而王華則表示將向上一級(jí)的人民法院申訴。但此時(shí)，王華的村委會(huì)主任“任期”已經(jīng)快滿了。

在京城邊上的村官王華算是很有維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力，但他仍然遭遇了鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府如此“處理”，此案例值得人深思的地方很多，它比較有代表性的反映了，村委會(huì)制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中普遍出現(xiàn)的問題，即村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的關(guān)系問題。在實(shí)踐中，仍有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村民自治組織——村委會(huì)當(dāng)作事實(shí)上的辦事機(jī)構(gòu)，看成推行政令的工具，不愿支持村民自治，甚至妨礙村民自治。這主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不愿放棄對(duì)村委會(huì)實(shí)行直接管理的權(quán)力：

（1）干預(yù)村委會(huì)“直選”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往利用種種“理由”：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有了任免權(quán)，民選的干部會(huì)不聽話，不利于工作開展”、“農(nóng)民素質(zhì)低，沒有民主選舉能力，村委會(huì)直選是行不通的”、“村委會(huì)直選可能出現(xiàn)好人落選，壞人當(dāng)選”。因此他們?cè)谥笇?dǎo)村民選舉時(shí)，不按程序辦事，有的甚至故意在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上做手腳、留漏洞。有的鎮(zhèn)政府干脆就指定了村委會(huì)。

（2）控制村干部的工資。就是村干部的工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)村干部完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)（如收繳稅費(fèi)、計(jì)劃生育、達(dá)標(biāo)競賽）情況決定。這樣做，違背了《村組織法》關(guān)于村干部的工資應(yīng)由村民會(huì)議討論決定的規(guī)定；不利于培養(yǎng)村干部為村民服務(wù)的意識(shí)和村民行使對(duì)村干部的監(jiān)督權(quán)。

（3）控制村財(cái)政。實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管。這是被不少地方推廣的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有經(jīng)管站這一機(jī)構(gòu)專門管理村級(jí)財(cái)務(wù)。這種體制雖在一定程度上減少了村級(jí)財(cái)務(wù)混亂，但侵犯了村民自我管理村級(jí)財(cái)務(wù)的權(quán)利，不利于調(diào)動(dòng)村民和村干部民主理財(cái)?shù)姆e極性，而且一旦出現(xiàn)村級(jí)不良債務(wù)，村干部還容易把責(zé)任推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，激化農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的矛盾。

（4）心知肚明，村務(wù)公開半透明?！洞褰M織法》規(guī)定，村委會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級(jí)政府及有關(guān)主管部門反映，有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令公布。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出于種種原因，使村務(wù)公開半透明。不透明的有干部下村吃、喝、拿要的，有因村務(wù)公開問題引起干部被處理的，有的村務(wù)是村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四出籌集來“公分”的私房錢的（這是取消農(nóng)業(yè)稅后的新方向），還有的擔(dān)心村務(wù)公開使村里的每筆開支都置于村民監(jiān)督之下，會(huì)挫傷村干部的積極性的。

（5）直接干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)、經(jīng)營和農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。有的用行政命令方式直接規(guī)定農(nóng)民生產(chǎn)的品種、數(shù)量；有的超過農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力搞“政績”工程；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些任務(wù)都要通過村委會(huì)完成，不僅侵犯了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；而且使村委會(huì)的主要精力用在了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)上而不能放在村民們認(rèn)為應(yīng)該辦的村的公共事務(wù)和公益事業(yè)上，造成了村委會(huì)與村民關(guān)系的僵化，妨礙了村民自治的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。自我國農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，“四民主，兩公開”在農(nóng)村的落實(shí)后, 村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系應(yīng)該是《村組織法》第四條規(guī)定的“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！钡年P(guān)系。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的關(guān)系,而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了確保國家治理任務(wù)的落實(shí),仍然普遍通過干預(yù)村委會(huì)職權(quán)范圍的事務(wù)，來實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的行政控制。隨著時(shí)間的推移，村民自治的不斷發(fā)展，村民的民主法制觀念不斷的增強(qiáng)，漸漸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的種種不良表現(xiàn)，引起了村民民意代表團(tuán)——村委會(huì)的不滿，于是就出現(xiàn)了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系普遍比較緊張狀況，村委會(huì)主任被鄉(xiāng)政府罷免的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這嚴(yán)重阻礙了村民自治制度的發(fā)展，制約了村民自治權(quán)的成長。另一個(gè)側(cè)面也說明了，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在“市場時(shí)代，計(jì)劃思維”的工作態(tài)度。欲進(jìn)一步了解鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系緊張的原因，先看一看鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀：

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀

1、行政成本與農(nóng)民的負(fù)擔(dān)

一個(gè)社會(huì)行政成本與民眾負(fù)擔(dān)的高低，可以從財(cái)政供養(yǎng)的公共事務(wù)管理人員人數(shù)與相應(yīng)轄區(qū)總?cè)丝跀?shù)之比（即所謂官民比例）得到比較有效的反映。據(jù)《工人日?qǐng)?bào)》1997年12月17日之專文研究，我國歷史上的官民比例為：西漢時(shí)為1：7945，唐高宗時(shí)為1：3927，元成宗時(shí)為1：2613，清康熙時(shí)為1：911，新中國成立之初為1：294。到了1978年我國“官民比例”則變?yōu)?8：1，到1999年則更下降為1：30人，其中，陜西為1：34；河北為1：40；河南為1：41；山西為1：27；寧夏為1：24；青海為1：22（馬曉玲，2002）。比較明顯的統(tǒng)計(jì)特征是“經(jīng)濟(jì)越是落后，財(cái)政供養(yǎng)人口越多”（當(dāng)然，我們或許可以把個(gè)現(xiàn)象解釋為“二者互為原因和結(jié)果的惡性循環(huán)強(qiáng)化”的結(jié)果）：在山西32個(gè)發(fā)不出基本工資的縣中，有8個(gè)縣官民比例在1：20以下，大寧縣為1：13。更有甚者，陜西省黃龍縣是9個(gè)農(nóng)民供養(yǎng)1個(gè)干部。

從國際橫向比較看：日本1983年政府官員為50萬，人口1.7788億，官民比例為１：236；美國1987年每1000人中有政府官員12人，官民比例為1：83；中國的官民比例若按１：30計(jì)算，是日本的近８倍，為美國的近３倍。近在1999年，印尼官民比例為1：98，日本是1：150，法國是1：164人，美國是1：187人，我國是1：30人。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)重重

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)吃財(cái)政飯的人員隊(duì)伍龐大，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生了巨大負(fù)債。1999年，鄉(xiāng)村基層債務(wù)總額大約在3000億~6000億元，而2004年，鄉(xiāng)村債務(wù)總額上升到了6000億~10000億元，負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)額超過1億元。

牛竹梅教授說，鄉(xiāng)村過度負(fù)債會(huì)影響鄉(xiāng)村正常工作的進(jìn)行，影響全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，削弱了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力，影響了黨群關(guān)系、干群關(guān)系以及基層政權(quán)的鞏固，同時(shí)，呆賬壞賬的增多，以及債券向個(gè)人和非金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移，也會(huì)增加金融風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希研究員向記者表示，這種現(xiàn)象的根源在于“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”?！班l(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)借債的時(shí)候，也不會(huì)想到還不上會(huì)帶來什么后果，這就是風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯?！?/p>

此外，有關(guān)研究也表明農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)程度加劇主要表現(xiàn)在2個(gè)方面：一是財(cái)政收支缺口無法彌補(bǔ)；二是到期的債務(wù)無力清償，導(dǎo)致的結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。業(yè)稅取消后，使縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府既有的財(cái)政困境和債務(wù)問題更加凸顯，而這些問題能否順利盡快解決又直接牽涉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革等一攬子農(nóng)村改革問題。

由此看來，我國行政成本與民眾負(fù)擔(dān)總體偏高，農(nóng)村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”（尤其是農(nóng)村），當(dāng)成為未來政府機(jī)構(gòu)改革的重要制度取向。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在弊端

黨政不分，權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種黨一元化領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制有名無實(shí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能嚴(yán)重虛化的以黨代政、不合理的基層政權(quán)體制。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。目前全國大部份鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本屬于“吃飯型財(cái)政”甚至“要飯型財(cái)政”，負(fù)債現(xiàn)象普遍。相應(yīng)的亂攤派、亂收費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。仿效上級(jí)政府建立起自己的垂直控制系統(tǒng),在各村設(shè)置了不少派出人員（駐村干部）,肢解了村委會(huì)的職能,造成了鄉(xiāng)村之間的矛盾和摩擦。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)唯上不唯民。在現(xiàn)行干部體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免實(shí)際上均為上級(jí)所決定，怎樣迎合上級(jí)、做出政績就當(dāng)然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)先考慮的問題，因此也就不難理解在大多數(shù)地方出現(xiàn)“政績工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞞下”“虛報(bào)數(shù)字”，“上有政策，下有對(duì)策”等現(xiàn)象了。由此造成干群關(guān)系緊張、國家的威信受損、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在潛在危機(jī)。

從對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀的分析，我們不難理解在村民自治中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委要對(duì)村民委員會(huì)眾多干預(yù)。社會(huì)基層自治，尤其是村民自治，在現(xiàn)實(shí)生活中之所以面臨著種種不理解、不支持甚至阻力，一個(gè)十分重要的原因，就是它涉及到基層自治組織與基層黨政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的調(diào)整與轉(zhuǎn)變，觸及到基層黨政機(jī)關(guān)及其公職人員的既得利益和工作方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國農(nóng)村的基層政權(quán),在國家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位。國家在農(nóng)村的各項(xiàng)方針、計(jì)劃和任務(wù)，都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身擁有的公共權(quán)力很小,掌握的公共資源也很少，在壓力型體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級(jí)指派的超出其本身能力范圍的任務(wù),就只好通過各種手段向上要權(quán),向下要錢(資/源),甚至瞞上欺下。這可以說是國家行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)介入過深的必然結(jié)果。當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治組織制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和高度集權(quán)的體制下形成的，在當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)的是行政干預(yù)至上，因此形成了機(jī)構(gòu)龐大、無所不能的政府（計(jì)劃思維）。而在市場經(jīng)濟(jì)已基本建立（市場時(shí)代）、民主法制建設(shè)迅速發(fā)展的今天，原有體制已不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。在現(xiàn)階段，要確保市場經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行、社會(huì)的良性發(fā)展，適應(yīng)民主法制化潮流，要求的是服務(wù)性的弱政府結(jié)構(gòu)，亦即強(qiáng)調(diào)政府職能和角色的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該變微觀管理為宏觀管理，變管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者。

三、村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供方向

在我國農(nóng)村實(shí)行村民自治的現(xiàn)行村民自治制度是必由之選擇，合宜之選擇。村民自治是我國“村民委員會(huì)”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保證政府對(duì)農(nóng)村的行政目標(biāo)和行政效率的前提下，降低行政成本，增進(jìn)村民福利和權(quán)益。如何完善和優(yōu)化村民自治，并使之得到切實(shí)、有效的實(shí)施。通過以上的分析我們發(fā)現(xiàn)村民委員會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題和村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系問題，最終還是村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系問題，是當(dāng)今村民自治完善和優(yōu)化過程中面臨的最重要問題。村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響是非常廣泛的，因?yàn)榇迕褡灾我M(jìn)一步發(fā)展，就必須理清村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系問題，就必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，也只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革了，才能有力地促進(jìn)村民自治的發(fā)展。村民自治如何對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行影響的呢？我認(rèn)為以上的分析說明了村民自治為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供方向。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的民主化改革

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨委在鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度實(shí)施上起了很大作用。當(dāng)前必須扭轉(zhuǎn)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政不分、以黨代政的格局，推動(dòng)黨內(nèi)民主化和法制化。黨的十五大確立了依法治國的方略，十六大又確立了我國推進(jìn)政治體制改革,促進(jìn)民主政治建設(shè),必須把“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來”的根本方針，由此可見黨中央明確的要將黨的活動(dòng)切實(shí)納入法治的軌道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。我認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村支書的產(chǎn)生可以采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民黨外評(píng)選加在黨員中的直選，兩票選舉產(chǎn)生，使其具有廣泛的民意。推進(jìn)黨內(nèi)的民主以及執(zhí)政黨法法制化建設(shè)以實(shí)現(xiàn)改革目的。同時(shí)在條件成熟時(shí)，可以制定《黨政關(guān)系法》進(jìn)一步規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)。

在我國黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主是一致的。在現(xiàn)實(shí)生活中，人民分布在社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，只有在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織下，才能萬眾一心地凝聚在一起，向著共同的目標(biāo)前進(jìn)。黨要遵循法律，黨根據(jù)人民的利益制定的路線、方針、政策，只有經(jīng)過法定程序由人民代表大會(huì)審議通過，才能變成國家意志。因此，可以考慮讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記任職鎮(zhèn)人大主席，轉(zhuǎn)變黨委領(lǐng)導(dǎo)方式。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)也是民意機(jī)構(gòu)，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為當(dāng)?shù)貨Q策的實(shí)體議決中心。從目前的情況來看，雖然我國《地方組織法》第四條規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方的國家權(quán)力機(jī)關(guān)”，但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能嚴(yán)重虛化，幾成擺設(shè)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)增強(qiáng)人大職能，進(jìn)一步提高基層人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督力度。在我國一切國家權(quán)力機(jī)關(guān)都受人大領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在實(shí)際生活中由于人大的領(lǐng)導(dǎo)乏力，人大的監(jiān)督形式的非經(jīng)常性、非具體性和非同步性，極易導(dǎo)致行政權(quán)和司法權(quán)的專斷和膨脹。特別是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于機(jī)構(gòu)的不建全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督更流于形式，更容易導(dǎo)致行政權(quán)和審判權(quán)的專斷和膨脹。因此必須規(guī)范黨與人大的關(guān)系，切實(shí)提高人大權(quán)威，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治中心舞臺(tái)。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，實(shí)行“兩票制”

目前村民自治實(shí)行的政務(wù)公開、村委會(huì)的“海選”，使公民權(quán)利意識(shí)得到提高為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選創(chuàng)造了較為充足的條件。同時(shí)它對(duì)于調(diào)動(dòng)廣大群眾的民主參與熱情，推動(dòng)我國的民主政治進(jìn)程將起重要作用。近年來在四川、廣東、上海等部分省市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在不同程度上進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選積累了不少經(jīng)驗(yàn)，提供了借鑒的意義。我認(rèn)為可以實(shí)行“兩票制”選鎮(zhèn)長，選舉可以揉合直接選舉與間接選舉，即正式候選人由本轄區(qū)所有選民直接選舉產(chǎn)生，而正式選舉則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行，由人大代表投票產(chǎn)生。這樣可保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)長受人民的監(jiān)督，增強(qiáng)選舉的民主性與透明性；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，既沒有違背人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度的立法宗旨，同時(shí)也確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及政府對(duì)人大負(fù)責(zé)。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡機(jī)構(gòu)，裁減冗員

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的日益完善，村民自治下的村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能要求起了變化，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者，再者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于職能轉(zhuǎn)變的滯后，實(shí)際上很大一部分實(shí)行的是村委會(huì)的職能，民自治可以幫助基層黨政機(jī)關(guān)從冗繁的事務(wù)性工作中擺脫出來。由于一級(jí)的行政成本實(shí)際主要是由農(nóng)村村民負(fù)擔(dān)，因此，降低行政成本與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在很大程度上是一回事。黨政機(jī)關(guān)的龐大隊(duì)伍與捉襟見肘的財(cái)政撥款之間的矛盾，長期以來是靠各種不合理的收費(fèi)來轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上予以緩解的情景，很可能因?qū)嵭写迕褡灾味娼K。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大，政府除了行使本行政區(qū)內(nèi)的行政權(quán)外，還管理公安、司法行政、民政、計(jì)劃生育等“行政”工作。我認(rèn)為應(yīng)該把公安的權(quán)力還給公安；把司法的權(quán)力還給人民法院；把檢察權(quán)還給人民檢察院；把社會(huì)法律工作交給以律師為主體的社會(huì)；把計(jì)劃生育的工作交給村（居）民委員會(huì)；把民政中大部分的權(quán)力交給社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)一類的社會(huì)公益事業(yè)單位等。從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)的人員得以極大的精簡，職能得到更大地明析。只有明析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，才能有效地防止由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“獨(dú)家經(jīng)營”滋生暗長起來的腐敗，從而使“有求不應(yīng)”的行事作風(fēng)得到有效地控制。也使人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督提供了方便之門。或如有的學(xué)者提出：改鄉(xiāng)政府為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，即改鄉(xiāng)政府為鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)公所不是一級(jí)政權(quán),也沒有獨(dú)立的財(cái)政權(quán),而是縣級(jí)政府為解決行政事務(wù)而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)。其主要職能一是完成政府任務(wù)，二是指導(dǎo)村民自治活動(dòng)。

5、實(shí)行村民“自治”（村民有限自治）

村委會(huì)在現(xiàn)實(shí)生活中扮演的多重身份，注定了它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系是“打斷骨頭連著筋”的關(guān)系。實(shí)行法律分權(quán)制，（所謂法律分權(quán)制，在形式上是通過法律來規(guī)定中央和地方的關(guān)系，明確地方的法律地位、事權(quán)和權(quán)限范圍；在內(nèi)容上要擴(kuò)大地方的自主權(quán)，同時(shí)加強(qiáng)國家對(duì)地方的控制；在保障機(jī)制上要確立法院作為最后的保障機(jī)關(guān)。）要推行村民有限自治制度，首先就必須從法律上確立村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立的法律地位，某種程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關(guān)系。接著的一個(gè)重要問題就是必須解決村委會(huì)與上級(jí)政府（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）之間的權(quán)力劃分問題，只有明確了國家與村委會(huì)各自的事權(quán)、財(cái)權(quán)，才能在實(shí)質(zhì)上推行村民有限自治制度。然而，權(quán)力劃分的標(biāo)準(zhǔn)是什么？如何確保雙方均能自覺遵守，特別是上級(jí)政府不違規(guī)？還有如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)？等等問題有待探索。當(dāng)然，同時(shí)壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)專有事務(wù)的范圍，精簡機(jī)構(gòu)，裁減冗員。

黨的十六屆四中全會(huì)就加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)做出了全面部署，我以為執(zhí)政能力建設(shè)應(yīng)該包括機(jī)構(gòu)建設(shè)和制度創(chuàng)新，一個(gè)法制社會(huì)的形成，除了立法上的完善，還要有執(zhí)行機(jī)構(gòu)的完善，因?yàn)橐粋€(gè)建全的機(jī)構(gòu)重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個(gè)社會(huì)需要一定的控制體系來維護(hù)和鞏固其自身的發(fā)展，一個(gè)法制社會(huì)控制體系最主要的標(biāo)志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執(zhí)行組織是很重要的，執(zhí)行組織的結(jié)構(gòu)如何，都會(huì)影響到法的效能地發(fā)揮。以上只是個(gè)人不成熟的觀點(diǎn)，希望它為我國解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)問題，推動(dòng)村民自治的發(fā)展。相信隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民自治制度會(huì)得到更加的完善，我國的民主建設(shè)會(huì)取得更新的成功

第二篇：芻議村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響

芻議村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響

[ 歐陽昆侖 ]——(2005-12-11)/ 已閱19535次

黨的十六屆四中全會(huì)就加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)做出了全面部署，我以為執(zhí)政能力建設(shè)應(yīng)該包括機(jī)構(gòu)建設(shè)和制度創(chuàng)新，一個(gè)法制社會(huì)的形成，除了立法上的完善，還要有執(zhí)行機(jī)構(gòu)的完善，因?yàn)橐粋€(gè)建全的機(jī)構(gòu)重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個(gè)社會(huì)需要一定的控制體系來維護(hù)和鞏固其自身的發(fā)展，一個(gè)法制社會(huì)控制體系最主要的標(biāo)志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執(zhí)行組織是很重要的，執(zhí)行組織的結(jié)構(gòu)如何，都會(huì)影響到法的效能地發(fā)揮。通過對(duì)《芻議村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響》的研究，對(duì)提高基層的執(zhí)政能力、鞏固的基層執(zhí)政基礎(chǔ)，對(duì)于提高基層干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)政為民意識(shí)，推動(dòng)和促進(jìn)基層各項(xiàng)工作具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。社會(huì)主義民主的核心是人民當(dāng)家作主，發(fā)展村民自治對(duì)發(fā)揚(yáng)人民當(dāng)家作主，促進(jìn)人民的民主意識(shí)，推進(jìn)我國的法制建設(shè)都有不可估量的作用，現(xiàn)階段對(duì)村民自治制度的研究是有積極的意義的，它為我國解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)問題。本文主要在村民自治的背景下，探討村民委員會(huì)與村黨支部（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委）的關(guān)系、村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系等，從中發(fā)行問題，為推動(dòng)村民自治的發(fā)展，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方向，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主提出自己不成熟的觀點(diǎn)，為解決“三農(nóng)”問題，提一些建議，以促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：村民自治 村民委員會(huì) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 機(jī)構(gòu) 改革

目錄

一、村民自治的實(shí)踐及村民自治背景下的村鄉(xiāng)關(guān)系 5

1、村民自治的現(xiàn)狀 5

2、村民委員會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題 6

3、村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問題 7

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀 9

1、行政成本與農(nóng)民的負(fù)擔(dān) 9

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)重重 10

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在弊端 10

三、村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供方向 11

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的民主化改革 11

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的改革 11

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，實(shí)行“兩票制” 12

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡機(jī)構(gòu)，裁減冗員 12

5、實(shí)行村民“自治”（村民有限自治）12

五、參考文獻(xiàn) 14

芻議村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響 —作者蒼南電大學(xué)員：歐陽昆侖

村民自治是農(nóng)民的創(chuàng)舉，當(dāng)年農(nóng)民自發(fā)成立了村民委員會(huì)是為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。1982年，國家為了填補(bǔ)人民公社體制廢除后出現(xiàn)的農(nóng)村公共組織和公共權(quán)力的“真空”，除了繼續(xù)利用執(zhí)政黨的農(nóng)村基層組織，同時(shí)也大力推動(dòng)村民委員會(huì)的建立，同年12月通過的新憲法正式確立了村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位。1987年11月，全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》，次年6月，村民自治正式啟動(dòng)實(shí)施，民政部開始在全國范圍內(nèi)組織鄉(xiāng)村選舉。《村民委員會(huì)組織法（試行）》在試行10年后，于1998年11月終于成為9億農(nóng)民的正式法律。這是一部以實(shí)踐為根基，以憲法為依據(jù)，以自治為基本價(jià)值取向的法律。以村民自治為主旨的村民委員會(huì)制度，是我國當(dāng)前村級(jí)公共事物管理體制的核心，而村級(jí)公共管理體制是三農(nóng)問題中的一個(gè)重要問題。村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，從來就是唇與齒的關(guān)系。村民自治后產(chǎn)生的村委會(huì)卻只是群眾性自治組織，不再是基層政權(quán)的一部份。在村民自治的背景下，深入研究村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系等問題，對(duì)于完善村民自治制度，促進(jìn)中國農(nóng)村基層民主發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，具有重要意義。

一、村民自治的實(shí)踐及村民自治背景下的村鄉(xiāng)關(guān)系

1、村民自治的現(xiàn)狀

所謂村民自治是指在農(nóng)村社區(qū)的居民自己組織起來，實(shí)行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種政治參與形式，它是實(shí)行直接民主的一種基本形式。從九十年代中期開始，一方面國力整體提升，另一方面“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）問題日趨嚴(yán)峻。同時(shí)電腦的普及、網(wǎng)絡(luò)的開通，使社會(huì)的開放更加的深入，在農(nóng)村思想現(xiàn)代化較之物質(zhì)現(xiàn)代化提前來到，也就是說農(nóng)村人的思想現(xiàn)代化水平比農(nóng)村物質(zhì)現(xiàn)代化的水平程度高。農(nóng)民工流動(dòng)的增多，增加了農(nóng)村思想的開放程度。全社會(huì)呼喚民主政治建設(shè)，村民自治被賦予了加強(qiáng)和鞏固農(nóng)村基層政權(quán)以及為中國民主形象提供范例，為政治改革提供經(jīng)驗(yàn)的雙重使命。1998年全國人大常委會(huì)修訂通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村組織法》），以及隨后31個(gè)省、直轄市和自治區(qū)人民代表大會(huì)在此基礎(chǔ)上制定的“實(shí)施辦法”，可以被看作是對(duì)憲法將村民委員會(huì)規(guī)定為村民自治組織的具體落實(shí)。到2002年末，我國共有68.1萬個(gè)村委會(huì)，528.6萬個(gè)村民小組，村委會(huì)成員294.2萬人，村民自治模范縣(市、區(qū))579個(gè)，村民自治模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)7457個(gè)，全國25個(gè)省開展了村委會(huì)換屆選舉工作，涉及63萬個(gè)村委會(huì)，近4億多選民。村民自治目前覆蓋了我國大部分農(nóng)村地區(qū)，村民自治制度在我國農(nóng)村普遍展開已是不真的事實(shí)。近幾年來各地開始比較切實(shí)地按照相關(guān)法律規(guī)定的原則和程序來組織村民自治。通過村民自治制度的實(shí)施，一大批思想素質(zhì)好、能力強(qiáng)、作風(fēng)正、年紀(jì)輕、有文化、群眾威信高的新型能人被推選出來，成為帶領(lǐng)廣大農(nóng)民致富奔小康的帶頭人。調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性，進(jìn)一步促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。實(shí)行村民自治產(chǎn)生了不少積極效果，它有利于提高村民的民主意識(shí)和主人翁責(zé)任感，有利于形成人民管理國家所必要的政治基礎(chǔ)和社會(huì)心理環(huán)境，有利于加快基層政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活的民主化進(jìn)程；同時(shí)它還可以為廣大農(nóng)民提供一個(gè)參與管理農(nóng)村社區(qū)事務(wù)，切身體驗(yàn)和感受民主的機(jī)會(huì)，促使農(nóng)民的民主意識(shí)和政治能力得到不斷培養(yǎng)和鍛煉，通過從下至上的“民主現(xiàn)實(shí)化”的積累，為最終農(nóng)民更加直接參與管理國家大事奠定基礎(chǔ)。因而，村民自治順應(yīng)了中國農(nóng)民的意愿，滿足了村民的要求，增強(qiáng)了村民的民主意識(shí)和自治能力，提高了廣大農(nóng)民投身改革和建設(shè)的積極性，符合中國加強(qiáng)民主法治的努力和趨勢(shì)。在村民自治制度建設(shè)取得長足進(jìn)展的同時(shí)，我們也不難發(fā)現(xiàn)，由于各種各樣的原因，農(nóng)村社會(huì)的各種矛盾和問題隨之暴露出來。表現(xiàn)為村民自治雖然是一項(xiàng)全國統(tǒng)一的有法律效力的制度安排，但各地村民自治的貫徹情況和實(shí)施效果卻千差萬別。比如，王旭從實(shí)行村民自治的成效中發(fā)現(xiàn)了國家與社會(huì)的權(quán)力互強(qiáng)，徐勇調(diào)查了四川達(dá)川市村民自治示范活動(dòng)后，也認(rèn)為該地的村民自治“同時(shí)加強(qiáng)了村民的民主自治能力和國家在農(nóng)村地區(qū)貫徹其政策的能力” ；何清漣看到的卻是金錢、宗族勢(shì)力、地方惡勢(shì)力操縱選舉和村政。

從全國各地反映的情況來看，黨支部和村委會(huì)“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）同村關(guān)系緊張最為突出。

2、村民委員會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題 目前，由于缺乏全國性的統(tǒng)計(jì)資料，我們無法準(zhǔn)確判斷全國農(nóng)村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系狀況。但是，一個(gè)不爭的事實(shí)是，在全國，實(shí)行村民自治以后，尤其是1998年全國農(nóng)村普遍實(shí)行村委會(huì)直選以后，農(nóng)村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系明顯惡化。兩委關(guān)系協(xié)調(diào)融洽的只占少數(shù)，多數(shù)屬于勉強(qiáng)維持合作與和平共處、相安無事，少數(shù)屬于不協(xié)調(diào)甚至嚴(yán)重對(duì)抗。根據(jù)廣州市市委組織部和市民政局的一項(xiàng)聯(lián)合調(diào)查，1999年廣州市郊區(qū)974個(gè)建制村實(shí)行村委會(huì)直選以后，雖然黨支部同村委會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)融洽和能夠基本保持正常合作共事的占絕大多數(shù)，但是關(guān)系很不正常甚至嚴(yán)重分庭抗禮的也相當(dāng)突出。村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系，實(shí)質(zhì)是基層民主政治建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)生活中，村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系不協(xié)調(diào)有兩種表現(xiàn)：一是有的村委會(huì)不能自覺地接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，把村民委員會(huì)引導(dǎo)村民自治同村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對(duì)立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村支部起不到村級(jí)組織的核心作用。二是各種村級(jí)組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支部書記個(gè)人手中，村委會(huì)和村民會(huì)議的自治權(quán)力實(shí)際上被懸空。根據(jù)廣東省委宣傳部和廣州市社會(huì)科學(xué)院的一項(xiàng)調(diào)查，在廣東全省，1999年底實(shí)行村民自治制度的村共有22056個(gè)，其中，村黨支部書記和村委會(huì)主任交叉兼職的占53%。在未實(shí)行交叉兼職的村，村支書同村主任往往在工作中產(chǎn)生矛盾。村黨支部書記和村委會(huì)主任交叉兼職是現(xiàn)在解決“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)問題比較普遍的做法，其中山東聊城市的做法被引為典型，山東聊城市在解決村委會(huì)和村黨支部之間的關(guān)系問題上的做法是：村黨支部書記必須以候選人的身份參加村委會(huì)主任的競選。當(dāng)?shù)钠甭饰茨艹^半數(shù)以上的，意味著不被群眾歡迎，將在黨內(nèi)被罷免支部書記職務(wù)。該職務(wù)由當(dāng)選為村委會(huì)主任的人兼任。如果選出的村委會(huì)主任不是中共黨員的，村支書一職暫時(shí)空缺，等該村委會(huì)主任入黨后兼任。在實(shí)行村民自治制度以后，農(nóng)村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至對(duì)抗性矛盾的原因很多，有公眾認(rèn)同感上的差別，《村組織法》規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織?！薄按迕裎瘑T會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。村民委員會(huì)每屆任期3年，其成員可以連選連任?！薄澳隄M18周歲的村民，部分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。選舉村民委員會(huì)，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額?！?根據(jù)這一規(guī)定，使每個(gè)成年的村民都享有直接選舉村委會(huì)干部的平等權(quán)利。村委會(huì)成員是選民直接選舉產(chǎn)生，是民主選舉，具有廣泛的民意。本來應(yīng)該具有廣泛民意的村黨支部，現(xiàn)在卻相反了，這應(yīng)該引起我們執(zhí)政黨的高度重視。此外，我認(rèn)為主要的原因還是一部法律兩種解讀和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民委員會(huì)的管理方式?！洞褰M織法》已經(jīng)明確規(guī)定了村公共事務(wù)由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)，然而，一些地方黨的農(nóng)村基層干部習(xí)慣于過去黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式，村黨支部因村公共事務(wù)由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)而困惑而不安，去找鎮(zhèn)黨委，鎮(zhèn)黨委也發(fā)現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)核心作用權(quán)力被削弱，他們找不到自己的位置。于是他們充分利用《村組織法》第三條之規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！崩昧巳藗儗?duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的理解存在片面性和偏差，讓鎮(zhèn)黨委、村黨支部等基層黨組織“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，不尊重村委會(huì)應(yīng)有的法定權(quán)利（因而村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題也會(huì)間接表現(xiàn)為村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的關(guān)系問題）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府在推行政務(wù)、指導(dǎo)村務(wù)時(shí)理所當(dāng)然地把村黨支部當(dāng)作自己天然的依靠對(duì)象和忠實(shí)的“嫡系部隊(duì)”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府與農(nóng)村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系），而將村委會(huì)當(dāng)作懷疑對(duì)象和“異己力量”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系），在農(nóng)村兩套班子中搞親疏關(guān)系，陣線劃分，人為地制造兩委對(duì)立。

為什么村委會(huì)村黨支部書記和村委會(huì)主任交叉兼職后兩委對(duì)立會(huì)幾乎消失的呢？我認(rèn)為直接原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)間接控制加強(qiáng)了，氣順了。因?yàn)榻徊嫒温氝x出來的村委會(huì)主任最終還是村黨支部書記，最終還是我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)（黨委）政府管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對(duì)村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo),來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會(huì)。一般來說,在每一屆村委會(huì)換屆選舉之前,都要先進(jìn)行村黨支部的換屆選舉,根據(jù)《黨章》的規(guī)定,村黨支部一般都是通過全村黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人,而且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名的村支部書記候選人,落選的可能性很小,即使落選,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人,以保證合乎其意愿者當(dāng)選。這樣的村黨支部書記對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有著很大的親和力,比較自覺地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖,包括對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)?！洞褰M織法》所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系,實(shí)際上變相的成了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)長同時(shí)又是黨委副書記,村委會(huì)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)就是接受黨的領(lǐng)導(dǎo)！因而村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題也是村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（黨委）的關(guān)系問題間接表現(xiàn)。

3、村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問題

如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題的影響是間接的、隱現(xiàn)的。那么村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系可以說是直接的、明顯的。2004年1月，中央電視臺(tái)《今日說法》欄目在播出一期名為《村官告狀》的節(jié)目，則提供了一個(gè)更典型且頗值得深思的村民自治案例： 2002年8月，北京市房山區(qū)大石窩鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在惠南莊村小學(xué)主持召開了村委會(huì)和該村全體黨員參加的特別會(huì)議，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府宣布其研究決定：停止由該村民民主選舉的村委會(huì)主任王華的工作，并停發(fā)其工資。鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府的理由是“王華不稱職，目前村民還沒有覺悟起來，不可能聯(lián)合起來罷免王華，如果讓王華這樣的干部繼續(xù)任職，勢(shì)必會(huì)損害的老百姓的利益，后果將不堪設(shè)想。為了避免給集體造成更大的損失，鎮(zhèn)黨委、政府只能這么做”。但村官王華和部分村民卻認(rèn)為：作為尚在任期內(nèi)的村委會(huì)主任，王華是村民通過合法程序的民主選舉合法產(chǎn)生的。根據(jù)《村組織法》，村民委員會(huì)是農(nóng)村村民的自治組織，它跟鎮(zhèn)政府之間具有相對(duì)獨(dú)立性。村委會(huì)主任是由村民選舉產(chǎn)生的，因此村委會(huì)主任和委員都只對(duì)村民負(fù)責(zé)，法律并沒有要求村委會(huì)主任對(duì)上級(jí)政府，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。如果村民認(rèn)為村委會(huì)主任和委員不稱職，只能由村民來啟動(dòng)罷免程序，《村民委員會(huì)組織法》在這方面有明確的規(guī)定。因此，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府無權(quán)單方面罷免村委會(huì)主任。2003年1月，王華以大石窩鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府的具體行政行為違法為由，向北京市房山區(qū)法院提起行政訴訟。3個(gè)月過后，房山區(qū)人民法院向王華出具了“不予受理”裁定書。理由是：只有人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)被侵犯才可以提起行政訴訟，民主自治權(quán)利受到侵犯不在《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍，因此駁回了他的訴訟請(qǐng)求。一晃一年過去，大石窩鎮(zhèn)黨委書記說，“目前惠南莊很穩(wěn)定，事實(shí)證明他們沒有做錯(cuò)，下一步，鎮(zhèn)里將盡快啟動(dòng)罷免程序來罷免王華”。而王華則表示將向上一級(jí)的人民法院申訴。但此時(shí)，王華的村委會(huì)主任“任期”已經(jīng)快滿了。在京城邊上的村官王華算是很有維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力，但他仍然遭遇了鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府如此“處理”，此案例值得人深思的地方很多，它比較有代表性的反映了，村委會(huì)制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中普遍出現(xiàn)的問題，即村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的關(guān)系問題。在實(shí)踐中，仍有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村民自治組織——村委會(huì)當(dāng)作事實(shí)上的辦事機(jī)構(gòu)，看成推行政令的工具，不愿支持村民自治，甚至妨礙村民自治。這主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不愿放棄對(duì)村委會(huì)實(shí)行直接管理的權(quán)力：（1）干預(yù)村委會(huì)“直選”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往利用種種“理由”：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有了任免權(quán)，民選的干部會(huì)不聽話，不利于工作開展”、“農(nóng)民素質(zhì)低，沒有民主選舉能力，村委會(huì)直選是行不通的”、“村委會(huì)直選可能出現(xiàn)好人落選，壞人當(dāng)選”。因此他們?cè)谥笇?dǎo)村民選舉時(shí)，不按程序辦事，有的甚至故意在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上做手腳、留漏洞。有的鎮(zhèn)政府干脆就指定了村委會(huì)。（2）控制村干部的工資。就是村干部的工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)村干部完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)（如收繳稅費(fèi)、計(jì)劃生育、達(dá)標(biāo)競賽）情況決定。這樣做，違背了《村組織法》關(guān)于村干部的工資應(yīng)由村民會(huì)議討論決定的規(guī)定；不利于培養(yǎng)村干部為村民服務(wù)的意識(shí)和村民行使對(duì)村干部的監(jiān)督權(quán)。

（3）控制村財(cái)政。實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管。這是被不少地方推廣的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有經(jīng)管站這一機(jī)構(gòu)專門管理村級(jí)財(cái)務(wù)。這種體制雖在一定程度上減少了村級(jí)財(cái)務(wù)混亂，但侵犯了村民自我管理村級(jí)財(cái)務(wù)的權(quán)利，不利于調(diào)動(dòng)村民和村干部民主理財(cái)?shù)姆e極性，而且一旦出現(xiàn)村級(jí)不良債務(wù)，村干部還容易把責(zé)任推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，激化農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的矛盾。（4）心知肚明，村務(wù)公開半透明?！洞褰M織法》規(guī)定，村委會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級(jí)政府及有關(guān)主管部門反映，有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令公布。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出于種種原因，使村務(wù)公開半透明。不透明的有干部下村吃、喝、拿要的，有因村務(wù)公開問題引起干部被處理的，有的村務(wù)是村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四出籌集來“公分”的私房錢的（這是取消農(nóng)業(yè)稅后的新方向），還有的擔(dān)心村務(wù)公開使村里的每筆開支都置于村民監(jiān)督之下，會(huì)挫傷村干部的積極性的。

（5）直接干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)、經(jīng)營和農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。有的用行政命令方式直接規(guī)定農(nóng)民生產(chǎn)的品種、數(shù)量；有的超過農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力搞“政績”工程；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些任務(wù)都要通過村委會(huì)完成，不僅侵犯了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；而且使村委會(huì)的主要精力用在了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)上而不能放在村民們認(rèn)為應(yīng)該辦的村的公共事務(wù)和公益事業(yè)上，造成了村委會(huì)與村民關(guān)系的僵化，妨礙了村民自治的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。自我國農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，“四民主，兩公開”在農(nóng)村的落實(shí)后, 村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系應(yīng)該是《村組織法》第四條規(guī)定的“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！钡年P(guān)系。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的關(guān)系,而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了確保國家治理任務(wù)的落實(shí),仍然普遍通過干預(yù)村委會(huì)職權(quán)范圍的事務(wù)，來實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的行政控制。隨著時(shí)間的推移，村民自治的不斷發(fā)展，村民的民主法制觀念不斷的增強(qiáng)，漸漸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的種種不良表現(xiàn)，引起了村民民意代表團(tuán)——村委會(huì)的不滿，于是就出現(xiàn)了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系普遍比較緊張狀況，村委會(huì)主任被鄉(xiāng)政府罷免的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這嚴(yán)重阻礙了村民自治制度的發(fā)展，制約了村民自治權(quán)的成長。另一個(gè)側(cè)面也說明了，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在“市場時(shí)代，計(jì)劃思維”的工作態(tài)度。

欲進(jìn)一步了解鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系緊張的原因，先看一看鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀：

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀

1、行政成本與農(nóng)民的負(fù)擔(dān)

一個(gè)社會(huì)行政成本與民眾負(fù)擔(dān)的高低，可以從財(cái)政供養(yǎng)的公共事務(wù)管理人員人數(shù)與相應(yīng)轄區(qū)總?cè)丝跀?shù)之比（即所謂官民比例）得到比較有效的反映。據(jù)《工人日?qǐng)?bào)》1997年12月17日之專文研究，我國歷史上的官民比例為：西漢時(shí)為1：7945，唐高宗時(shí)為1：3927，元成宗時(shí)為1：2613，清康熙時(shí)為1：911，新中國成立之初為1：294。到了1978年我國“官民比例”則變?yōu)?8：1，到1999年則更下降為1：30人，其中，陜西為1：34；河北為1：40；河南為1：41；山西為1：27；寧夏為1：24；青海為1：22（馬曉玲，2002）。比較明顯的統(tǒng)計(jì)特征是“經(jīng)濟(jì)越是落后，財(cái)政供養(yǎng)人口越多”（當(dāng)然，我們或許可以把個(gè)現(xiàn)象解釋為“二者互為原因和結(jié)果的惡性循環(huán)強(qiáng)化”的結(jié)果）：在山西32個(gè)發(fā)不出基本工資的縣中，有8個(gè)縣官民比例在1：20以下，大寧縣為1：13。更有甚者，陜西省黃龍縣是9個(gè)農(nóng)民供養(yǎng)1個(gè)干部。

從國際橫向比較看：日本1983年政府官員為50萬，人口1.7788億，官民比例為１：236；美國1987年每1000人中有政府官員12人，官民比例為1：83；中國的官民比例若按１：30計(jì)算，是日本的近８倍，為美國的近３倍。近在1999年，印尼官民比例為1：98，日本是1：150，法國是1：164人，美國是1：187人，我國是1：30人。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)重重

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)吃財(cái)政飯的人員隊(duì)伍龐大，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生了巨大負(fù)債。1999年，鄉(xiāng)村基層債務(wù)總額大約在3000億~6000億元，而2004年，鄉(xiāng)村債務(wù)總額上升到了6000億~10000億元，負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)額超過1億元。牛竹梅教授說，鄉(xiāng)村過度負(fù)債會(huì)影響鄉(xiāng)村正常工作的進(jìn)行，影響全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，削弱了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力，影響了黨群關(guān)系、干群關(guān)系以及基層政權(quán)的鞏固，同時(shí)，呆賬壞賬的增多，以及債券向個(gè)人和非金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移，也會(huì)增加金融風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希研究員向記者表示，這種現(xiàn)象的根源在于“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)借債的時(shí)候，也不會(huì)想到還不上會(huì)帶來什么后果，這就是風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯。”

此外，有關(guān)研究也表明農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)程度加劇主要表現(xiàn)在2個(gè)方面：一是財(cái)政收支缺口無法彌補(bǔ)；二是到期的債務(wù)無力清償，導(dǎo)致的結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。業(yè)稅取消后，使縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府既有的財(cái)政困境和債務(wù)問題更加凸顯，而這些問題能否順利盡快解決又直接牽涉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革等一攬子農(nóng)村改革問題。

由此看來，我國行政成本與民眾負(fù)擔(dān)總體偏高，農(nóng)村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”（尤其是農(nóng)村），當(dāng)成為未來政府機(jī)構(gòu)改革的重要制度取向。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在弊端

黨政不分，權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種黨一元化領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制有名無實(shí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能嚴(yán)重虛化的以黨代政、不合理的基層政權(quán)體制。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。目前全國大部份鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本屬于“吃飯型財(cái)政”甚至“要飯型財(cái)政”，負(fù)債現(xiàn)象普遍。相應(yīng)的亂攤派、亂收費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。仿效上級(jí)政府建立起自己的垂直控制系統(tǒng),在各村設(shè)置了不少派出人員（駐村干部）,肢解了村委會(huì)的職能,造成了鄉(xiāng)村之間的矛盾和摩擦。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)唯上不唯民。在現(xiàn)行干部體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免實(shí)際上均為上級(jí)所決定，怎樣迎合上級(jí)、做出政績就當(dāng)然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)先考慮的問題，因此也就不難理解在大多數(shù)地方出現(xiàn)“政績工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞞下”“虛報(bào)數(shù)字”，“上有政策，下有對(duì)策”等現(xiàn)象了。由此造成干群關(guān)系緊張、國家的威信受損、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在潛在危機(jī)。從對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀的分析，我們不難理解在村民自治中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委要對(duì)村民委員會(huì)眾多干預(yù)。社會(huì)基層自治，尤其是村民自治，在現(xiàn)實(shí)生活中之所以面臨著種種不理解、不支持甚至阻力，一個(gè)十分重要的原因，就是它涉及到基層自治組織與基層黨政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的調(diào)整與轉(zhuǎn)變，觸及到基層黨政機(jī)關(guān)及其公職人員的既得利益和工作方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國農(nóng)村的基層政權(quán),在國家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位。國家在農(nóng)村的各項(xiàng)方針、計(jì)劃和任務(wù)，都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身擁有的公共權(quán)力很小,掌握的公共資源也很少，在壓力型體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級(jí)指派的超出其本身能力范圍的任務(wù),就只好通過各種手段向上要權(quán),向下要錢(資/源),甚至瞞上欺下。這可以說是國家行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)介入過深的必然結(jié)果。當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治組織制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和高度集權(quán)的體制下形成的，在當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)的是行政干預(yù)至上，因此形成了機(jī)構(gòu)龐大、無所不能的政府（計(jì)劃思維）。而在市場經(jīng)濟(jì)已基本建立（市場時(shí)代）、民主法制建設(shè)迅速發(fā)展的今天，原有體制已不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。在現(xiàn)階段，要確保市場經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行、社會(huì)的良性發(fā)展，適應(yīng)民主法制化潮流，要求的是服務(wù)性的弱政府結(jié)構(gòu)，亦即強(qiáng)調(diào)政府職能和角色的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該變微觀管理為宏觀管理，變管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者。

三、村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供方向

在我國農(nóng)村實(shí)行村民自治的現(xiàn)行村民自治制度是必由之選擇，合宜之選擇。村民自治是我國“村民委員會(huì)”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保證政府對(duì)農(nóng)村的行政目標(biāo)和行政效率的前提下，降低行政成本，增進(jìn)村民福利和權(quán)益。如何完善和優(yōu)化村民自治，并使之得到切實(shí)、有效的實(shí)施。通過以上的分析我們發(fā)現(xiàn)村民委員會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題和村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系問題，最終還是村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系問題，是當(dāng)今村民自治完善和優(yōu)化過程中面臨的最重要問題。村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響是非常廣泛的，因?yàn)榇迕褡灾我M(jìn)一步發(fā)展，就必須理清村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系問題，就必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，也只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革了，才能有力地促進(jìn)村民自治的發(fā)展。村民自治如何對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行影響的呢？我認(rèn)為以上的分析說明了村民自治為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供方向。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的民主化改革 中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨委在鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度實(shí)施上起了很大作用。當(dāng)前必須扭轉(zhuǎn)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政不分、以黨代政的格局，推動(dòng)黨內(nèi)民主化和法制化。黨的十五大確立了依法治國的方略，十六大又確立了我國推進(jìn)政治體制改革,促進(jìn)民主政治建設(shè),必須把“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來”的根本方針，由此可見黨中央明確的要將黨的活動(dòng)切實(shí)納入法治的軌道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。我認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村支書的產(chǎn)生可以采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民黨外評(píng)選加在黨員中的直選，兩票選舉產(chǎn)生，使其具有廣泛的民意。推進(jìn)黨內(nèi)的民主以及執(zhí)政黨法法制化建設(shè)以實(shí)現(xiàn)改革目的。同時(shí)在條件成熟時(shí)，可以制定《黨政關(guān)系法》進(jìn)一步規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)。

在我國黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主是一致的。在現(xiàn)實(shí)生活中，人民分布在社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，只有在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織下，才能萬眾一心地凝聚在一起，向著共同的目標(biāo)前進(jìn)。黨要遵循法律，黨根據(jù)人民的利益制定的路線、方針、政策，只有經(jīng)過法定程序由人民代表大會(huì)審議通過，才能變成國家意志。因此，可以考慮讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記任職鎮(zhèn)人大主席，轉(zhuǎn)變黨委領(lǐng)導(dǎo)方式。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)也是民意機(jī)構(gòu)，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為當(dāng)?shù)貨Q策的實(shí)體議決中心。從目前的情況來看，雖然我國《地方組織法》第四條規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方的國家權(quán)力機(jī)關(guān)”，但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能嚴(yán)重虛化，幾成擺設(shè)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)增強(qiáng)人大職能，進(jìn)一步提高基層人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督力度。在我國一切國家權(quán)力機(jī)關(guān)都受人大領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在實(shí)際生活中由于人大的領(lǐng)導(dǎo)乏力，人大的監(jiān)督形式的非經(jīng)常性、非具體性和非同步性，極易導(dǎo)致行政權(quán)和司法權(quán)的專斷和膨脹。特別是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于機(jī)構(gòu)的不建全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督更流于形式，更容易導(dǎo)致行政權(quán)和審判權(quán)的專斷和膨脹。因此必須規(guī)范黨與人大的關(guān)系，切實(shí)提高人大權(quán)威，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治中心舞臺(tái)。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，實(shí)行“兩票制”

目前村民自治實(shí)行的政務(wù)公開、村委會(huì)的“海選”，使公民權(quán)利意識(shí)得到提高為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選創(chuàng)造了較為充足的條件。同時(shí)它對(duì)于調(diào)動(dòng)廣大群眾的民主參與熱情，推動(dòng)我國的民主政治進(jìn)程將起重要作用。近年來在四川、廣東、上海等部分省市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在不同程度上進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選積累了不少經(jīng)驗(yàn)，提供了借鑒的意義。我認(rèn)為可以實(shí)行“兩票制”選鎮(zhèn)長，選舉可以揉合直接選舉與間接選舉，即正式候選人由本轄區(qū)所有選民直接選舉產(chǎn)生，而正式選舉則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行，由人大代表投票產(chǎn)生。這樣可保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)長受人民的監(jiān)督，增強(qiáng)選舉的民主性與透明性；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，既沒有違背人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度的立法宗旨，同時(shí)也確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及政府對(duì)人大負(fù)責(zé)。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡機(jī)構(gòu)，裁減冗員

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的日益完善，村民自治下的村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能要求起了變化，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者，再者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于職能轉(zhuǎn)變的滯后，實(shí)際上很大一部分實(shí)行的是村委會(huì)的職能，民自治可以幫助基層黨政機(jī)關(guān)從冗繁的事務(wù)性工作中擺脫出來。由于一級(jí)的行政成本實(shí)際主要是由農(nóng)村村民負(fù)擔(dān)，因此，降低行政成本與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在很大程度上是一回事。黨政機(jī)關(guān)的龐大隊(duì)伍與捉襟見肘的財(cái)政撥款之間的矛盾，長期以來是靠各種不合理的收費(fèi)來轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上予以緩解的情景，很可能因?qū)嵭写迕褡灾味娼K。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大，政府除了行使本行政區(qū)內(nèi)的行政權(quán)外，還管理公安、司法行政、民政、計(jì)劃生育等“行政”工作。我認(rèn)為應(yīng)該把公安的權(quán)力還給公安；把司法的權(quán)力還給人民法院；把檢察權(quán)還給人民檢察院；把社會(huì)法律工作交給以律師為主體的社會(huì)；把計(jì)劃生育的工作交給村（居）民委員會(huì)；把民政中大部分的權(quán)力交給社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)一類的社會(huì)公益事業(yè)單位等。從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)的人員得以極大的精簡，職能得到更大地明析。只有明析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，才能有效地防止由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“獨(dú)家經(jīng)營”滋生暗長起來的腐敗，從而使“有求不應(yīng)”的行事作風(fēng)得到有效地控制。也使人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督提供了方便之門。

或如有的學(xué)者提出：改鄉(xiāng)政府為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，即改鄉(xiāng)政府為鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)公所不是一級(jí)政權(quán),也沒有獨(dú)立的財(cái)政權(quán),而是縣級(jí)政府為解決行政事務(wù)而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)。其主要職能一是完成政府任務(wù)，二是指導(dǎo)村民自治活動(dòng)。

5、實(shí)行村民“自治”（村民有限自治）村委會(huì)在現(xiàn)實(shí)生活中扮演的多重身份，注定了它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系是“打斷骨頭連著筋”的關(guān)系。實(shí)行法律分權(quán)制，（所謂法律分權(quán)制，在形式上是通過法律來規(guī)定中央和地方的關(guān)系，明確地方的法律地位、事權(quán)和權(quán)限范圍；在內(nèi)容上要擴(kuò)大地方的自主權(quán)，同時(shí)加強(qiáng)國家對(duì)地方的控制；在保障機(jī)制上要確立法院作為最后的保障機(jī)關(guān)。）要推行村民有限自治制度，首先就必須從法律上確立村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立的法律地位，某種程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關(guān)系。接著的一個(gè)重要問題就是必須解決村委會(huì)與上級(jí)政府（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）之間的權(quán)力劃分問題，只有明確了國家與村委會(huì)各自的事權(quán)、財(cái)權(quán)，才能在實(shí)質(zhì)上推行村民有限自治制度。然而，權(quán)力劃分的標(biāo)準(zhǔn)是什么？如何確保雙方均能自覺遵守，特別是上級(jí)政府不違規(guī)？還有如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)？等等問題有待探索。當(dāng)然，同時(shí)壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)專有事務(wù)的范圍，精簡機(jī)構(gòu)，裁減冗員。

黨的十六屆四中全會(huì)就加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)做出了全面部署，我以為執(zhí)政能力建設(shè)應(yīng)該包括機(jī)構(gòu)建設(shè)和制度創(chuàng)新，一個(gè)法制社會(huì)的形成，除了立法上的完善，還要有執(zhí)行機(jī)構(gòu)的完善，因?yàn)橐粋€(gè)建全的機(jī)構(gòu)重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個(gè)社會(huì)需要一定的控制體系來維護(hù)和鞏固其自身的發(fā)展，一個(gè)法制社會(huì)控制體系最主要的標(biāo)志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執(zhí)行組織是很重要的，執(zhí)行組織的結(jié)構(gòu)如何，都會(huì)影響到法的效能地發(fā)揮。以上只是個(gè)人不成熟的觀點(diǎn)，希望它為我國解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)問題，推動(dòng)村民自治的發(fā)展。相信隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民自治制度會(huì)得到更加的完善，我國的民主建設(shè)會(huì)取得更新的成功。

四、參考文獻(xiàn)

1、代堂平：《計(jì)劃生育與村民自治制度關(guān)系研究》，載《社會(huì)科學(xué)論壇》2002年第12期。

2、鄭鳳田：《稅費(fèi)改革能否成功》，中國人民大學(xué)出版，2001年。

3、黨國?。骸洞迕褡灾问敲裰髡蔚钠瘘c(diǎn)嗎》載《戰(zhàn)略與管理》1999年，第1期。

4、賀雪峰：《村民自治的功能及其合理性》，http://004km.cn

8、陳杰：《對(duì)化解鄉(xiāng)村債務(wù)的思考》，http://004km.cn

9、黨國英：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革路在何方》，http://004km.cn

11、周羅庚 王仲田：《中國農(nóng)村的基層民主發(fā)展與農(nóng)民的民主權(quán)利保障》，http://004km.cn

12、廣東省鄧小平理論研究中心：(執(zhí)筆人：吳重慶 李江濤)《村民自治中的制度創(chuàng)新（工作研究）》，《人民日?qǐng)?bào)》(2001年05月24日第九版)

13、李金良：《兩委會(huì)矛盾的法理學(xué)分析》http://法律圖書館法律論文資料庫法律論文全文閱讀

14、鄭超峰：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治》http://法律圖書館法律論文資料庫法律論文全文閱讀

15、金太軍：《“鄉(xiāng)政村治”格局下的村民自治》《社會(huì)主義研究》2000年第4期。

16、肖立輝：《村民自治與中國政治發(fā)展》，http://中國基層民主網(wǎng)村民自治與中國政治發(fā)展

17、崔雪光 王一婷：《我國村民自治問題》，http://004km.cn/dispbbs.asp?boardid=1&id=3364 20、安迪?羅思曼著 陸袆璐 譯：《中國的農(nóng)村危機(jī)》，http:// 當(dāng)代文化研究網(wǎng) 文萃三農(nóng)問題正文。

第三篇：宗族制度對(duì)村民自治的影響提綱

宗族制度對(duì)村基層治理的影響

第一部分：研究意義，村民自治制度構(gòu)建過程中的問題頻發(fā)，構(gòu)建更加完善制度的必要。第二部分：

（1）宗族的定義，理論研究成果。

（2）宗族在中國傳統(tǒng)歷史沿革的變遷、發(fā)展。

（3）宗族在鄉(xiāng)村治理中的角色扮演：基于差序格局的影響，享有法外治理權(quán)

鄉(xiāng)紳政治——宗族威望（a、族民利益表達(dá)、政治訴求傾訴；b、宗族文化規(guī)范道德，心靈歸屬和自我認(rèn)同；c、矛盾協(xié)調(diào)；d、社會(huì)保障）——宗族衰退（國家強(qiáng)制力的作用）“在人民公社制度下，人民當(dāng)家作主的觀念深入人心，解放前宗族觀念下的族長制或根據(jù)權(quán)威而形成的推舉制被徹底廢止。文革期間，人們的出身和成分成為改變?cè)猩鐣?huì)關(guān)系格局的主要因素，原來處于權(quán)力中心位置的人被邊緣化，而原來處于邊緣的人成為權(quán)力的中心。差序格局被徹底打破”——宗族復(fù)興（改革開放后）“宗族勢(shì)力的回潮”

第三部分：

（1）村民自治制度建立的背景：

a、新中國成立后國家權(quán)力強(qiáng)制入侵，人民公社制度的建立；

b、國家權(quán)力部分退出后出現(xiàn)權(quán)力真空，村民自治制度在各方力量博弈中建立及其內(nèi)容——1998 年 4 月頒布了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，其目的是“保障農(nóng)村村民實(shí)行自治”，“發(fā)展農(nóng)村基層民主”，規(guī)定“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，標(biāo)志著農(nóng)村社會(huì)選舉開始走上了民主法制化的軌道。

（2）宗族補(bǔ)充國家權(quán)力空白，并且影響村民自治制度。

宗族權(quán)力作為與國家公共權(quán)力平行和對(duì)立的私人性質(zhì)的權(quán)力的影響

a、宗族影響農(nóng)民政治參與的原因（制度化參政無法滿足農(nóng)民政治需求、宗族具備組織和動(dòng)員能力、政治參與主體的理性選擇）

b、宗族對(duì)于村民自治過程中積極、消極的表現(xiàn)體現(xiàn)在各個(gè)方面：選舉、管理、決策、監(jiān)督，社會(huì)秩序、利益表達(dá)等。

c、宗族影響村民自治制度的發(fā)生機(jī)制（組織和動(dòng)員資源、便利渠道的獲得），集體組織的弱化和宗族的興起的對(duì)立

第四部分：

（1）宗族制度在當(dāng)代顯現(xiàn)出來的弱化趨勢(shì)

a、宗族弱化的原因（經(jīng)濟(jì)根源、文化根源、外部壓力）

b、宗族弱化表現(xiàn)在哪些方面與原有制度的不同

c、宗族在我國各個(gè)地區(qū)呈現(xiàn)出不同趨勢(shì)的弱化

（2）宗族體現(xiàn)的組織社會(huì)資本因素——被現(xiàn)代性的社會(huì)弱化。

（3）宗族弱化對(duì)村民自治制度提出了怎樣的要求（利益表達(dá)、社會(huì)保障、民主自治、文

化建設(shè)等方面），對(duì)于村民自治制度形式化、內(nèi)卷化的排斥及制度完善的必要，基層政權(quán)的鞏固需要滿足村民的組織化要求。

小結(jié)：

（1）合理評(píng)價(jià)宗族制度：低于經(jīng)濟(jì)因素、制度因素的權(quán)重，以“非貴族”的眼光看待

（2）理性應(yīng)對(duì)：提供機(jī)制保障。

第四篇：村民自治推薦材料

龍角鎮(zhèn)村民自治推薦材料

“為群眾提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，讓群眾滿意，才是我們工作的宗旨和根本?！饼埥擎?zhèn)龍堰村計(jì)劃生育協(xié)會(huì)會(huì)長蒲東培這樣說。

2011年龍角鎮(zhèn)龍堰村成為重慶市首批“計(jì)劃生育村民自治示范村”之一，代表著該村計(jì)劃生育村民自治工作得到上級(jí)計(jì)生部門的肯定。計(jì)劃生育村民自治一直是穩(wěn)定農(nóng)村低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。龍堰村計(jì)生協(xié)會(huì)成立以來，堅(jiān)持以“為群眾服務(wù)”為宗旨，做到了事事為群眾著想。

“多虧了我們村里的計(jì)生協(xié)會(huì)，我今年才可以納入農(nóng)村計(jì)劃生育家庭部分獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象呀”，龍堰村5組的村民謝長中這樣說到。原來謝長中在2010年按照龍角鎮(zhèn)移民政策后靠移民，戶口由原來的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)成了非農(nóng)業(yè)戶口，但是一直卻沒有辦理城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照最新的重慶市農(nóng)村計(jì)劃生育家庭部分獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策，由于政策原因戶口轉(zhuǎn)非，并一直沒有享受城鎮(zhèn)居民社保的獨(dú)生子女戶或雙女戶家庭，可以界定為農(nóng)業(yè)戶口，繼續(xù)享受農(nóng)村計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策。龍堰村計(jì)生協(xié)會(huì)了解到這件事情后，及時(shí)向鎮(zhèn)計(jì)生辦說明此事，并提交了申請(qǐng)，跑前跑后為謝長中完善了申報(bào)材料，并在截止日期之前通過了審批，成為2012年龍角鎮(zhèn)農(nóng)村計(jì)劃生育家庭部分獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象之一。

為群眾服務(wù)的同時(shí)也嚴(yán)格按照制度辦事。根據(jù)龍堰村村民自治規(guī)范，凡村內(nèi)涉及違法生育的家庭一律必須先到相關(guān)部門接受處理，主動(dòng)繳納違法生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。龍堰村自成立計(jì)生協(xié)會(huì)以來一直堅(jiān)持

宣傳國家計(jì)劃生育政策，并對(duì)出現(xiàn)的違法生育現(xiàn)象嚴(yán)格如實(shí)上報(bào)。龍堰村1組村民余洋，2006高中畢業(yè)以后就隨家人常年在外打工，去年和女朋友回到家中的時(shí)候，已經(jīng)生育小孩，但二人還沒有達(dá)到結(jié)婚年齡，屬于非婚生育，按照相關(guān)規(guī)定應(yīng)該繳納一定的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。余洋卻以不打算給小孩上戶口為由一直不到鎮(zhèn)計(jì)生辦接受處理。村計(jì)生協(xié)會(huì)知道這件事情以后，派出協(xié)會(huì)會(huì)員對(duì)他們進(jìn)行了半個(gè)月的宣傳教育，終于說服這家人辦理了相關(guān)手續(xù)。龍堰村一直都是龍角鎮(zhèn)違法生育案例較少的村居，村民主動(dòng)繳納違法生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的比例也居全鎮(zhèn)之首。

龍角鎮(zhèn)龍堰村人口與計(jì)劃生育工作一直以關(guān)注民生、維護(hù)民利，讓群眾滿意為宗旨，以共享陽光、共建和諧為主題，經(jīng)過鎮(zhèn)、村干部的共同努力，在全村已初步形成了“陽光計(jì)生”管理服務(wù)新機(jī)制，使廣大群眾充分享有知情權(quán)，參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，大大提高了群眾對(duì)人口計(jì)劃生育工作的滿意程度。2012年龍堰村計(jì)劃生育村民自治目標(biāo)任務(wù)就是，組織和帶領(lǐng)村民制定并落實(shí)本村的人口與計(jì)劃生育發(fā)展規(guī)劃、工作計(jì)劃，完成鎮(zhèn)下達(dá)的人口與計(jì)劃生育責(zé)任目標(biāo)。不斷地促進(jìn)村民婚育觀念的轉(zhuǎn)變，教育推動(dòng)群眾自覺履行計(jì)劃生育的義務(wù)。

第五篇：農(nóng)村人口流動(dòng)對(duì)當(dāng)前村民自治的影響及對(duì)策

農(nóng)村人口流動(dòng)對(duì)當(dāng)前村民自治的影響及對(duì)策

邱輝

村民自治是我國基層民主政治發(fā)展中具有歷史性意義的制度創(chuàng)新，是廣大農(nóng)民政治參與的主要形式，同時(shí)也是農(nóng)村人民公社解體以后我國民主政治發(fā)展的重要途徑。自全國第一個(gè)村民委員會(huì)出現(xiàn)以來，村民自治已經(jīng)走過了近30年的發(fā)展歷程，這對(duì)于推動(dòng)我國基層民主政治發(fā)展，促進(jìn)廣大農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，起到了巨大的積極作用，也積累了非常豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而，自上個(gè)世紀(jì)90年代后期以來，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著我國城市化進(jìn)程加快和農(nóng)村社會(huì)變革深化等各種因素的影響，農(nóng)村人口大量流動(dòng)對(duì)廣大農(nóng)村村民自治產(chǎn)生了深刻影響，使許多地方的村民自治陷入困境，有的地方甚至難以為繼。

一、農(nóng)村人口大量流動(dòng)使村民自治陷入困境 1.農(nóng)村人口大量流動(dòng)給民主選舉帶來的挑戰(zhàn)

（1）農(nóng)村人口大量流出使村委會(huì)選舉難以達(dá)到法定人數(shù)

上個(gè)世紀(jì)80年代改革以來，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍實(shí)施，以及村民自治和政社分開的興起，農(nóng)村自治組織和自治力量開始形成，村民自治逐漸成為我國農(nóng)村生活中的主要政治模式。然而近些年來，由于社會(huì)的變遷以及經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，這一農(nóng)村社會(huì)的治理模式也隨著這些變遷而遇到一系列新情況、新問題，其中較為突出的一個(gè)問題，便是由于大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工而導(dǎo)致村民自治的選舉合法性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，選舉人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到法定人數(shù)的要求。許多進(jìn)城務(wù)工的村民的戶籍雖在農(nóng)村，而本人卻長期生活在城市，因而缺乏參與農(nóng)村政治生活的意愿。由于大量具有法定資格的村民未能參與農(nóng)村的村委會(huì)選舉，從而使村民委員會(huì)選舉的合法性難以得到保證。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示：六個(gè)中西部省份的常住人口出現(xiàn)了“負(fù)增長”。按負(fù)增長的幅度排序分別是：重慶(-6.6%)、湖北(-5.0%)、四川(-3.4%)、貴州(-1.4%)、安徽(-0.6%)和甘肅(-0.2%)。這六個(gè)省份，無一例外都在中西部地區(qū)，而且相連成片。如此規(guī)模的省域人口負(fù)增長，是中國人口發(fā)展和變化的新現(xiàn)象?？梢灶A(yù)期，隨著人口外流、低生育率持續(xù)，中西部地區(qū)人口將繼續(xù)向東部擴(kuò)散，中部人口“空心化”會(huì)日益加劇。［1］從數(shù)據(jù)分析可以看出，由于中西部地區(qū)主要是以農(nóng)民為主的省份，其人數(shù)的大量流出，必然致使村委會(huì)選舉中出現(xiàn)法定人數(shù)不夠以及村民自治難以為繼的問題。以四川省平昌縣為例：平昌有83 萬農(nóng)民，其中30 萬學(xué)生兒童，31 萬外出務(wù)工。因而有位長期從事農(nóng)村工作的基層領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為，要靠剩下這部分村民來進(jìn)行村民自治，顯然是自欺欺人。［2］這些新情況的出現(xiàn)，使目前的村民自治更多成為一種形式化的村民自治，實(shí)際上廣大村民對(duì)于村級(jí)事務(wù)逐漸缺乏興趣，還不如進(jìn)城務(wù)工賺取經(jīng)濟(jì)來的實(shí)惠，加之村民返鄉(xiāng)參加選舉又有諸多不便等客觀原因，造成廣大村民難以參與農(nóng)村政治生活，最終嚴(yán)重影響了村民自治的實(shí)效性。（2）農(nóng)村社會(huì)精英流出使村委會(huì)選舉難以選出合適人選

再進(jìn)一步分析，即便村民委員會(huì)選舉可以正常進(jìn)行下去，然而村民的民主選舉也只能選出精英來進(jìn)行治理，但卻不能培養(yǎng)和造就農(nóng)村精英。由于大量農(nóng)村人口進(jìn)城，其中更多的是有文化、有才干的農(nóng)村精英，這些農(nóng)村精英來到城市發(fā)展，給城市帶來活力并且推動(dòng)了城市的發(fā)展，然而在一些中西部農(nóng)村甚至選不出合適的“當(dāng)家人”。在農(nóng)村有文化素質(zhì)的農(nóng)民本身就不多，而現(xiàn)在留在農(nóng)村的主要是一些老人、婦女和孩子，從而造成村委會(huì)選舉難以選出合適人選。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì), 在外出務(wù)工人員中，18~ 45歲的青壯年占92%，具有初中以上文化水平的占70%，男性比例高達(dá)79.2%。留守在農(nóng)村的大多是沒有文化或文化程度很低的婦女、年幼的兒童和年長的老人，其文化程度、政治素質(zhì)相對(duì)較低。從而，村委會(huì)選舉參選人數(shù)較少、村委會(huì)成員選擇面較窄，村民選擇合適的人選就越來越困難。［3］ 2.農(nóng)村人口流動(dòng)致使民主管理機(jī)制難以維持

（1）村干部棄職流失現(xiàn)象嚴(yán)重致使民主管理舉步維艱

還須值得注意的是，如今有些村干部雖然當(dāng)選了，但是由于經(jīng)濟(jì)原因卻還是想出去務(wù)工。有人說現(xiàn)在的村官“似官非官，非農(nóng)實(shí)農(nóng)”，不少中西部地區(qū)村官待遇很低，“說出來都寒磣人”，一年下來收入還不如外出打工一個(gè)月的收入。據(jù)了解，河南偃師在外打工的村干部占干部總數(shù)的70%以上。［4］由于村干部的家庭生活缺乏可靠的經(jīng)濟(jì)保障，無法依靠通過政府補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)收入來維持自身的經(jīng)濟(jì)需求，所以許多村干部不愿繼續(xù)留任參與村務(wù)工作，而更情愿去進(jìn)城務(wù)工。不少村干部認(rèn)為：“樹挪死、人挪活”，“水往低處流、人往高處走”，進(jìn)城務(wù)工至少可以維持自己的經(jīng)濟(jì)需求，甚至還可以讓自己在城市中尋得自己的發(fā)展空間，獲得更多的經(jīng)濟(jì)收入。于是在中西部農(nóng)村，有的地方村干部棄職流失現(xiàn)象嚴(yán)重，而村干部后備人選更是難以找尋。如果連村干部都留不住而棄職外出，那么就很難談得上什么“民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”。（2）村務(wù)公開流于形式致使民主管理難以落實(shí)

農(nóng)村民主管理最主要的形式就是村務(wù)公開，村務(wù)公開就是讓村民了解村務(wù)，參與民主決策，對(duì)村干部行為進(jìn)行監(jiān)督，保證村民能夠更好的行使當(dāng)家作主的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)民主管理。因?yàn)樗苯雨P(guān)系到廣大村民的切身利益是否能夠得到保障。而如今大量農(nóng)村人口外流導(dǎo)致村民會(huì)議難以召開，許多地方甚至連村民代表會(huì)也難以召開，從而給村級(jí)民主管理帶來嚴(yán)重影響，造成村務(wù)公開往往流于形式，民主管理很難具體落實(shí)。伴隨農(nóng)村人口大量流出，許多村民長期不在村莊而是外出務(wù)工，村民逐漸漠視村莊事務(wù)而留心于城市的發(fā)展，致使村民缺乏參與村莊事務(wù)的動(dòng)力，缺乏對(duì)村務(wù)公開的有效監(jiān)督，導(dǎo)致村務(wù)公開這種民主管理往往流于形式。許多村莊出現(xiàn)“空殼村”的現(xiàn)象，村民自治出現(xiàn)生存困境，并且一些村莊還出現(xiàn)惡勢(shì)力造成的社會(huì)穩(wěn)定性差等問題，加大了農(nóng)村治理的難度。

二、農(nóng)村人口流動(dòng)使村民自治的社會(huì)條件發(fā)生深刻變化

著名美國政治學(xué)者亨廷頓從人口統(tǒng)計(jì)學(xué)角度來看，現(xiàn)代化意味著生活方式的改變、健康水平和平均壽命的明顯提高、職業(yè)化和地域性流動(dòng)的增長，以及個(gè)人升降沉浮速度的加快，特別是和農(nóng)村相比，城市人口的迅猛增長。［5］E.G.Raven stein（1885, 1889）也認(rèn)為：人們進(jìn)行遷移的主要目的是為了改善自己的經(jīng)濟(jì)狀況，并對(duì)人口遷移的機(jī)制、結(jié)構(gòu)、空間特征規(guī)律分別進(jìn)行了總結(jié)，提出著名的人口遷移七大定律（表1）。［6］ 表1 拉文斯坦“遷移定律” 研究領(lǐng)域 具體定律 定律內(nèi)涵

遷移機(jī)制 經(jīng)濟(jì)律 為了提高和改善生活質(zhì)量而進(jìn)行遷移

城鄉(xiāng)律 鄉(xiāng)村居民比城鎮(zhèn)居民遷移可能性要大

遷移結(jié)構(gòu) 性別律 女性遷移以短距離為主，且相對(duì)于男性遷移傾向更強(qiáng)

年齡律 各年齡段，人口遷移的傾向是不同的，青年人是人口遷移的主體 空間特征 距離律 移民的數(shù)量分布隨著距遷入中心距離的增加而減少

遞進(jìn)律 中心城市吸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口所造成的空缺，將由鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊更遠(yuǎn)地區(qū)的居民所填補(bǔ)，直到中心城市的吸引力波及到最偏遠(yuǎn)的角落

雙向律 遷移的流向不是單向的，每一股主流都伴隨相應(yīng)逆流存在

如表所示：通過大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工這一事實(shí)，我們不僅僅看到人口流動(dòng)的表面現(xiàn)象，而應(yīng)當(dāng)從這個(gè)表面現(xiàn)象中發(fā)掘出更深刻的問題，比如：現(xiàn)在很多農(nóng)民來到城市后，其生活方式的改變、價(jià)值觀的變化、思想觀念的轉(zhuǎn)變以及政治參與態(tài)度的變化，這些變化在不同程度上正在影響著農(nóng)村社會(huì)的治理方式。由于大量村民離開導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展的“空心化”，支撐鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和文明轉(zhuǎn)型的資金、技術(shù)、知識(shí)、人才和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴(yán)重匱乏，從而陷入鄉(xiāng)村發(fā)展的困境。［7］更重要的是，人口的大量流失也導(dǎo)致村民自治的基礎(chǔ)條件發(fā)生了很大變化，主要表現(xiàn)為：

1.農(nóng)村人口流動(dòng)使農(nóng)民與農(nóng)村的利益關(guān)系淡化

原先農(nóng)民熱衷于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行和村民自治的推行，因?yàn)槟苁罐r(nóng)民獲得看得見、摸得著的利益。于是才會(huì)有安徽小崗村那十幾戶按下血印進(jìn)行的改革，才會(huì)有廣西宜州第一個(gè)村民委員會(huì)的誕生，這都是由農(nóng)民自發(fā)的思變過程，來自于農(nóng)民自己的實(shí)踐創(chuàng)造。古語云：“窮則思變”，其易窮則變，變則通，通則久。［8］我國向來是“弱社會(huì)——強(qiáng)國家”的政治格局，村莊事務(wù)更多是由國家的主導(dǎo)與引導(dǎo)，民主意識(shí)被禁錮，民主的土壤未能生成。由于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，伴隨著人民公社的解體與村民自治的政治模式的興起，農(nóng)村政治權(quán)威的合法性開始發(fā)生改變，農(nóng)村社會(huì)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)作方向也開始了由過去的“自上而下”到“自下而上”的轉(zhuǎn)變。在村民自治實(shí)踐中，民主意識(shí)逐漸深入到每個(gè)村民心中，民主的土壤逐漸形成。如今農(nóng)民的身份已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由過去的“臣民”、“草民”，逐步成為自己的“當(dāng)家人”。農(nóng)民通過村民自治這合法化的途徑尋求自身的合法利益，并且通過村民自治的途徑獲得政治參與的權(quán)利，從而可以表達(dá)自身利益的需求，其需求得到滿足和利益得到展現(xiàn)，充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)了村民政治參與的積極性。隨著改革的深化，農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與集體經(jīng)濟(jì)的意識(shí)逐漸被現(xiàn)代的市場經(jīng)濟(jì)意識(shí)所取代，并且隨著經(jīng)濟(jì)利益需求的變化出現(xiàn)了農(nóng)村人口大量流動(dòng)，農(nóng)村人口流動(dòng)改變了農(nóng)村原有的生產(chǎn)以及生活方式，許多農(nóng)民“似農(nóng)非農(nóng)”已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，農(nóng)民不再固作于土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，而更多的是轉(zhuǎn)入非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的第二、三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民脫離土地的束縛后在農(nóng)村社會(huì)中擁有了更多的自主性，進(jìn)城的農(nóng)民已經(jīng)漸漸地不再思考農(nóng)村事務(wù)如何去參與和解決，取而代之的是如何在城市獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)和更大的發(fā)展空間。正是伴隨著農(nóng)民停留村莊的時(shí)間長短與空間距離發(fā)生了相應(yīng)的改變，于是他們對(duì)于村莊事務(wù)的社會(huì)關(guān)聯(lián)度逐漸下降，并且利益的相關(guān)性也在逐漸淡化，從而造成農(nóng)民參與村民自治的積極性隨之下降。而且隨著農(nóng)村無稅費(fèi)時(shí)代的來臨，農(nóng)民與農(nóng)村的利益相關(guān)性更加淡化，對(duì)于村莊事務(wù)的參與也就越來越缺乏動(dòng)力。

2.農(nóng)村人口流動(dòng)使村民政治參與態(tài)度發(fā)生變化

現(xiàn)如今許多流動(dòng)的農(nóng)民在職業(yè)身份上也發(fā)生了很多改變，由原先統(tǒng)一的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的工人、服務(wù)人員、管理人員以及民營企業(yè)家等多樣化的改變。農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上已經(jīng)不再依附于土地，而是享有了更多的自由選擇權(quán)。農(nóng)村已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足于現(xiàn)代農(nóng)民的需求，所以更多農(nóng)民流向城市流動(dòng)尋求自身的發(fā)展。進(jìn)入城市后農(nóng)民的視野更為開闊，文化水平明顯得到提高，民主素養(yǎng)也跟著得到提升，市場經(jīng)濟(jì)意識(shí)與競爭意識(shí)也不斷得到增強(qiáng)。這就加劇了農(nóng)民政治參與的態(tài)度的變化。這主要是基于政治參與成本的考量。因?yàn)榇迕裥枰獜倪@種政治參與中獲得參與的政治利益，從而在經(jīng)濟(jì)上獲得更大的利益。但村莊的政治參與不再給進(jìn)城的農(nóng)民帶來什么實(shí)際利益，而參與的成本反而由于空間距離的加大而大大增加。大量進(jìn)城的農(nóng)民已經(jīng)事實(shí)上脫離了村莊這個(gè)共同體組織，對(duì)于農(nóng)民來說：土地已經(jīng)不是唯一的選擇，參與也罷，不參與也罷，政治參與的態(tài)度歸根到底是因?yàn)槔骊P(guān)系的存在而存在，利益關(guān)系不存在了即便參與也就是一種形式而已。這就最終導(dǎo)致他們對(duì)于村民自治的參與態(tài)度必然從積極逐漸轉(zhuǎn)為冷漠，他們對(duì)于村民自治的熱情早已時(shí)過境遷。

3.農(nóng)村人口流動(dòng)使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文化逐漸衰落

傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)是以親緣關(guān)系為基本紐帶和宗法關(guān)系聯(lián)系為基礎(chǔ)的村落，致使農(nóng)村是以“人情”為紐帶編織而成的一個(gè)熟人社會(huì)。隨著人民公社的解體與村民自治的興起，農(nóng)民自身的自治意識(shí)被重新的喚醒，農(nóng)村社會(huì)逐漸成為一種自治性的社會(huì)共同體。然而如今農(nóng)村大量人口流出，傳統(tǒng)的村莊已經(jīng)不再是農(nóng)民生產(chǎn)與生活的主戰(zhàn)場，而更多的是把自己的目標(biāo)放在城市。這種人口的大量流動(dòng)，必將導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)鄉(xiāng)村文化的逐漸衰落。在這一進(jìn)程中，由于鄉(xiāng)村文化觀念逐漸被淡化，村干部的權(quán)威性也逐漸式微，農(nóng)民脫離土地的束縛致使在農(nóng)村社會(huì)中農(nóng)民有了更多的自主性。過去那種以血緣關(guān)系和宗法關(guān)系為紐帶的傳統(tǒng)文化被打破，原先在農(nóng)村的家族文化、民風(fēng)民俗被現(xiàn)代意識(shí)逐漸取代，于是對(duì)農(nóng)村的未來發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。由于農(nóng)民流動(dòng)時(shí)間的長期化，將會(huì)對(duì)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重的遏制作用：進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民中有不少人將子女也帶到城市（即所謂的農(nóng)民工子女），他們從小就在城市接受教育，早已習(xí)慣于城市的生活方式，長大后繼續(xù)留在城市工作和生活，這樣一代又一代地傳遞下去，最終將導(dǎo)致一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村長期得不到發(fā)展而出現(xiàn)停滯和衰落的狀態(tài)。

三、對(duì)策與思考

1.深化基層民主制度創(chuàng)新，探索基層社會(huì)管理新機(jī)制

面對(duì)村民自治進(jìn)程中出現(xiàn)的上述各種困難和問題，只有對(duì)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)有的治理模式繼續(xù)深化改革，才能推動(dòng)村民自治進(jìn)一步深入發(fā)展。成都從2008年開始探索基層社會(huì)管理新機(jī)制，2008年成都市在推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中矛盾重重，不斷發(fā)生糾紛，基層干部調(diào)解作用十分乏力，于是，成都市決定鼓勵(lì)各縣、區(qū)自行探索村級(jí)社會(huì)管理的新模式，在實(shí)踐中逐步探索建立一種新的村級(jí)治理模式，即建立“兩委（村黨組織、村民委員會(huì)）加一會(huì)（村民議事會(huì)）”的管理辦法，在所有村和涉農(nóng)社區(qū)由農(nóng)民直選成立“議事會(huì)”，構(gòu)建了黨組織領(lǐng)導(dǎo)、議事會(huì)決策、村委會(huì)執(zhí)行、其它經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織廣泛參與的新型村級(jí)社會(huì)管理模式?！按迕褡h事會(huì)”的出現(xiàn)，有效地解決了以往由于大量村民外出打工而無法召開村民大會(huì)和村民代表會(huì)議的難題，為村民廣泛參與村務(wù)管理、民主決策提供了一個(gè)切實(shí)有效的平臺(tái)。新津縣袁山村二組的議事會(huì)成員曾建昌說：“以前村里的事，都是村委會(huì)管，村民根本不了解?，F(xiàn)在，修不修路、怎么修、誰來修都由村民決定?！保?］村民對(duì)村級(jí)事務(wù)自己說了算，一方面，給村民提供一個(gè)說話的平臺(tái)；另一方面，給村干部也起到一種監(jiān)督作用。這種“村民議事會(huì)”由“代民做主”為“由民做主”，使村民自治不再僅僅是形式化的民主，而是農(nóng)民自己真正參與討論切身利益事務(wù)的實(shí)際化民主，從而有力促進(jìn)了村民參與村級(jí)事務(wù)的積極性，推動(dòng)了村民自治組織的新發(fā)展。

2.培育農(nóng)村民間組織，增強(qiáng)留守村民的自治能力

同時(shí)我們還必須注意到，盡管目前雖然有大量農(nóng)村人口流動(dòng)進(jìn)城，但仍然還有很大部分農(nóng)民留在農(nóng)村生產(chǎn)和生活，因而，還應(yīng)當(dāng)重視在新農(nóng)村建設(shè)中培育和扶持基于農(nóng)民共同需要以及共同利益取向的民間組織，增強(qiáng)村民的自治能力。例如：一些留守的農(nóng)村老人和婦女組成幫扶隊(duì)，對(duì)一些村民事務(wù)進(jìn)行幫助；一些宗族組織對(duì)于村民自治以及村民事務(wù)在一定程度上也有著積極的作用。［10］我國農(nóng)村向來是一種“人情”社會(huì)，很多人更看重的是一種情感，因而或許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村干部不能解決的事情，而這些民間組織出面就有可能得到化解，也就不需要召開村民議事會(huì)進(jìn)行開會(huì)，從而降低了解決這些村莊事務(wù)的成本，更有利于促進(jìn)村莊的和諧發(fā)展。因此，通過積極發(fā)展農(nóng)村民間組織來培養(yǎng)村民自治的能力，可以促進(jìn)村民自治的進(jìn)一步發(fā)展。

3.通過“以村帶企、以企帶村”，穩(wěn)住一批積極參與村莊事務(wù)的村民

在有條件的地方，由于企業(yè)進(jìn)村而促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)發(fā)展，同時(shí)也遏制了大量人口流動(dòng)的問題，吸引和留住了一批積極參與村莊事務(wù)的村民。許多村民千里迢迢的跑到外面就業(yè)，是為了在經(jīng)濟(jì)上維持自身的生存與發(fā)展，但在家庭生活以及子女教育等方面卻要付出相當(dāng)大的代價(jià)。如果村民在家門口就能夠就業(yè)而且能得到不錯(cuò)的收益，那么許多村民還是情愿留在農(nóng)村發(fā)展。并通過這種發(fā)展途徑，可以加快村企的產(chǎn)業(yè)化集成，建立一個(gè)農(nóng)村與城市共同發(fā)展的新模式。在這種發(fā)展模式中，村莊與企業(yè)共同打造農(nóng)村版產(chǎn)業(yè)園，從而實(shí)現(xiàn)“以村帶企，以企帶村”雙向互補(bǔ)性的發(fā)展。由于大量農(nóng)民可以在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，于是就有動(dòng)力并且也有條件及時(shí)參與村莊公共事務(wù)以及村務(wù)管理，這對(duì)于推進(jìn)村務(wù)公開和民主管理，顯然具有非常重要的促進(jìn)作用。因此，我們應(yīng)當(dāng)大力倡導(dǎo)“以村帶企，以企帶村”這種雙向互補(bǔ)性的發(fā)展模式，加快農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)代化，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的平衡式發(fā)展。4．大力宣傳建設(shè)新農(nóng)村的重要性，積極支持農(nóng)民建好新農(nóng)村

此外，我們還必須清醒地面對(duì)我國是“農(nóng)業(yè)大國、農(nóng)民大國”這一現(xiàn)實(shí)國情，并且這個(gè)階段還將持續(xù)很長一段時(shí)間，而決不能沒有節(jié)制地宣傳、動(dòng)員農(nóng)民進(jìn)城，讓農(nóng)民感到城里遍地流金，從而使農(nóng)民失去究竟是當(dāng)市民還是當(dāng)村民的理性判斷。我們?cè)趯?shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，必須深刻認(rèn)識(shí)到過快和過度的城市化必然會(huì)引發(fā)大量的社會(huì)問題，一定要防止掉入拉美陷阱。巴西上世紀(jì)六七十年，正是由于過度城市化從而使廣大農(nóng)村凋敝，給社會(huì)發(fā)展造成嚴(yán)重問題。為解決過度城市化帶來的問題，國家為此還專門成立了農(nóng)村發(fā)展部，采取買地給農(nóng)民、將國有土地分給農(nóng)民等措施，鼓勵(lì)農(nóng)民回到農(nóng)村，建設(shè)農(nóng)村。這一深刻教訓(xùn)不應(yīng)在中國重演。因此，我們應(yīng)高度重視并正確引導(dǎo)輿論，大力宣傳建設(shè)新農(nóng)村在中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的必要性、重要性，提倡和引導(dǎo)農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，建設(shè)自己的美好家園。同時(shí)，還要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的總體要求，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境即“三生”環(huán)境。此外，還要大力發(fā)展農(nóng)村先進(jìn)生產(chǎn)力，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入。各級(jí)政府應(yīng)積極倡導(dǎo)和弘揚(yáng)創(chuàng)業(yè)精神，形成大力支持農(nóng)民就地創(chuàng)業(yè)的政策導(dǎo)向，激發(fā)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)沖動(dòng)，充分挖掘本地民間資源，大力發(fā)展農(nóng)村中小企業(yè)，形成村村謀發(fā)展、家家忙致富、人人思創(chuàng)業(yè)的生動(dòng)局面。通過社會(huì)各方面的共同努力，加快農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村流通網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)農(nóng)村信息化進(jìn)程，更新農(nóng)民思想觀念，重構(gòu)農(nóng)民的生活方式，逐步建成居住環(huán)境社區(qū)化、生產(chǎn)方式合作化、生產(chǎn)工具機(jī)械化、公共產(chǎn)品公益化、素質(zhì)知識(shí)化、流動(dòng)市場化、教育醫(yī)療制度化、養(yǎng)老保險(xiǎn)普及化、城鄉(xiāng)服務(wù)一體化、生態(tài)環(huán)境良性化的社會(huì)主義新農(nóng)村。［11］

總之，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐加快，城市吸納大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，農(nóng)村人口大量流出，必然對(duì)農(nóng)村村民自治產(chǎn)生長期而深刻的影響。城鎮(zhèn)化過程是每個(gè)國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中不可逾越的歷史階段，從總體上看是有利于整個(gè)國家的長遠(yuǎn)發(fā)展的。然而，任何事物總是具有兩面性，城鎮(zhèn)化在帶給我們發(fā)展的同時(shí)也會(huì)給我們帶來諸多問題，對(duì)于農(nóng)村的影響尤其深遠(yuǎn)。［12］正是在這樣的情景之下，于是便會(huì)出現(xiàn)村民自治已經(jīng)走入“死胡同”這樣的判斷。不過，筆者認(rèn)為這恰好意味著過去以行政村為單位的村民自治模式已經(jīng)難以適應(yīng)農(nóng)村形勢(shì)的變化，村民自治模式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的時(shí)期已經(jīng)到來。為此，我們必須適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展需要，從整體上積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，進(jìn)一步深化農(nóng)村的基層民主制度創(chuàng)新，從而為村民自治的健康發(fā)展開辟更加廣闊的空間。參考文獻(xiàn)：

［1］蔡泳.警惕人口分布“空心化”［J］.中國改革，2011年第7期 ［2］馮仁.村民自治走進(jìn)了死胡同［J］.理論與改革，2011?1

［3］任中平.當(dāng)前村民自治面臨的困境、歸因與出路--后稅費(fèi)時(shí)代四川省部分農(nóng)村村民自治狀況的調(diào)查報(bào)告［J］.軟科學(xué)，2007年12月第21卷第6期 ［4］鄭風(fēng)田，馬躍峰，胡洪江，楊彥，卞民德.聽聽“中國式村官”的心里話——他們到底有多難[EB/OL].中國選舉與治理網(wǎng).http://004km.cn/Newsinfo.asp?NewsID=210605，2011-7-13 ［5］［美］亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M ].王冠華譯.上海：上海人民出版社，2008.7(P26)［6］朱 杰.人口遷移理論綜述及研究進(jìn)展［J］.江蘇城市規(guī)劃，2008年07期 ［7］徐 勇.掙脫土地束縛之后的鄉(xiāng)村困境及應(yīng)對(duì)——農(nóng)村人口流動(dòng)與鄉(xiāng)村治理的一項(xiàng)相關(guān)性分析［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2000年3月 ［8］金景芳.《周易 系辭傳》新編詳解［M］.沈陽：遼海出版社，1998年10月第1版（P111-112）

［9］成都基層“議事會(huì)”：從“代民做主”到“由民做主”[EB/OL].http://004km.cn/(發(fā)表于《重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年 1期)