第一篇：西部農(nóng)村社會救助制度存在的問題及對策

西部農(nóng)村社會救助制度存在的問題及對策 ____________以豐都縣為例

摘要： 關(guān)鍵詞：

一、前言

社會救助是社會保障的重要組成部分，是國家依據(jù)法律，解決國民貧困，以國家財政給予經(jīng)濟(jì)性保護(hù)，使其滿足最低生活水準(zhǔn)的需要。社會救助制度分為城市社會救助制度和農(nóng)村社會救助制度，農(nóng)村社會救助制度是與城市社會救助制度相對而言的，是指國家和集體對農(nóng)村中無法定撫養(yǎng)義務(wù)人、無勞動能力、無生活來源的老年人、殘疾人、未成年人和因病、災(zāi)、缺少勞動能力等造成生活困難的貧困對象，采取物質(zhì)幫助、扶持生產(chǎn)等多種形式，保障他們

1的基本生活的一項社會保障制度。

西部地區(qū)由于地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，比重失調(diào)；人口與環(huán)境因素。人口出生率高、生產(chǎn)生活條件惡劣、交通運輸普遍不發(fā)達(dá)、環(huán)境意識較差；文化因素。教育體制落后導(dǎo)致人的素質(zhì)低下使得西部農(nóng)村社會救助制度較為落后。近年來，各省在開展城鄉(xiāng)社會救助、保障困難群眾的基本生活方面做了大量工作，大部分省初步建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的社會救助基本框架。但是由于受我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，社會救助也呈現(xiàn)了典型的二元結(jié)構(gòu)特征。城市的低保標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)不一致，城市的低保標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)，造成城市社會救助高水平與農(nóng)村社會救助高水平并存。

“三農(nóng)”問題，即 農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，始終是關(guān)系黨和人民事業(yè)發(fā)展的全局性和根本性問題。農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強，農(nóng)民富則國家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會安。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是黨中央在深刻分析當(dāng)前國際國內(nèi)形勢、全面把握我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性特征的基礎(chǔ)上，從黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)做出的重大戰(zhàn)略決策，是我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中一項長期而重大的歷史任務(wù)。我們要建設(shè)的社會主義新農(nóng)村，是生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、民主管理的新農(nóng)村。所以，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是全面建設(shè)小康社會的重要舉措，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)農(nóng)村全面發(fā)展的重要途徑。社會救助制度的建立和完善有助于增加農(nóng)民的社會福利，改善其生活水平。切實保障弱勢群體的基本生活，不僅是社會走向文明進(jìn)步的需要，而是黨的根本宗旨和實踐“三個代表”重要思想、貫徹落實黨的十七大精神的體現(xiàn)，有著重大的現(xiàn)實意義。是全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)和新農(nóng)村建設(shè)的需要和更好維護(hù)社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會的重要保證。

二、社會救助制度存在的問題

（一）、救助供給不能滿足救助需求

（二）、救助對象、范圍，救助項目的局限性 社會救助對象是該社會的全體社會成員，特別是那些喪失勞動能力以及因某種特殊原因而需要特別幫助的人。社會救助的對象由一般對象和特殊對象兩部分構(gòu)成，對于全體社會成員，它是不分行業(yè)、不分職業(yè)、不分地域、不分性別、不分民族的。只要發(fā)生了生活困難都應(yīng)該普遍地享有國家和社會對其基本生活的款物和服務(wù)幫助。但是社會救助的對象具有選擇性，當(dāng)社會成員因各種自然災(zāi)害及其他經(jīng)濟(jì)、社會原因而導(dǎo)致無法維持最低生活水平時，社會成員只有在經(jīng)過一定的法定程序，如個人申請、機構(gòu)受理、立案調(diào)查、社區(qū)證明、權(quán)威機構(gòu)批準(zhǔn)等步驟才能獲得國家和社會給予救助。2009年政府辦公室關(guān)于印發(fā)《豐都縣城鄉(xiāng)困難群眾臨時救助暫行辦法》的通知中明確了關(guān)于救助對象，范圍及標(biāo)準(zhǔn)。臨時救助對象主要是指居住在豐都行政轄區(qū)內(nèi)的有特殊困難的城鄉(xiāng)低收入家庭及成員；臨時救助的范圍主要包括以下五個方面：家庭成員患危重疾病，在扣除各種醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、醫(yī)療救助報銷部分和其他社會幫困救助資金后，因個人負(fù)擔(dān)的醫(yī)療費數(shù)額較大，直接導(dǎo)致家庭基本生活難以維持的；家庭成員遭遇車禍、溺水、礦難等人身意外傷害，在獲得各種賠償、保險、救助等資金后，個人負(fù)擔(dān)仍然較重，導(dǎo)致家庭基本生活難以維持的；因火災(zāi)等突發(fā)性意外事件，造成家庭財產(chǎn)重大損失，導(dǎo)致家庭基本生活難以維持的；貧困家庭子女在高中階段，經(jīng)各種救助措施幫扶后，仍然無力支付教育費用的，或被國家國民教育正式錄取的應(yīng)屆大學(xué)生，家庭無力支付入學(xué)報到費用的；其他特殊原因造成生活特別困難的家庭，經(jīng)其他救助措施幫扶后，基本生活仍然難以維持的。在審理程序上：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府救助采取申請、審批、資金發(fā)放。

農(nóng)民醫(yī)療救助情況。為緩解農(nóng)村特困人員大病就醫(yī)困難問題，我縣從2005年1月出臺了《豐都縣農(nóng)村大病醫(yī)療救助暫行辦法》，正式啟動農(nóng)村大病醫(yī)療救助工作，按照本人申請、民主評議、張榜公布、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣民政局審批等程序，采取政府資助、社會捐助與個人負(fù)擔(dān)相結(jié)合等辦法，對患腦出血、腦梗死、慢性腎功能不全（尿毒癥）、惡性腫瘤或再生障礙性貧血、中度精神分裂癥以及燒傷（Π°燒傷面積在10%及以上）的農(nóng)村五保戶、農(nóng)村特困救助戶、農(nóng)村重點優(yōu)撫對象戶（不含醫(yī)療費實報實銷的二等乙級以上傷殘對象）和60年代初精簡退職在鄉(xiāng)困難人員實行醫(yī)療救助，個人享受大病醫(yī)療救助金最高限額1500元。至2005年底，全縣已有124人享受農(nóng)村大病醫(yī)療救助，全年發(fā)放農(nóng)村醫(yī)療救助資金總額125324元，其中農(nóng)村五保戶21人、特困戶76人、農(nóng)村重點優(yōu)撫對象25人、60年代精簡退職對象2人。特困農(nóng)民救助情況。農(nóng)村特困戶救助管理工作自2004年在我縣實施以來，按照本人申請或村民小組提名，村民代表討論、村委會審查并張榜公布，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府集體審核并張榜公布，縣民政局審批并發(fā)證等程序，截止2005年底，全縣共審批特農(nóng)村特困救助對象4515戶、9251人，農(nóng)村貧困移民享受特困救助351戶、738人，全年發(fā)放救助金740080元，其中財政預(yù)算安排185020元，救災(zāi)救濟(jì)款555060元。(三)、管理體制不順暢

(四)、資金籌措機制不完善

社會組織的救助力量十分薄弱。目前，縣紅十字會和慈善總會作為事實上的官辦機構(gòu)，并無社會救助運作資金，基本上未開展過大型的宣傳活動和捐助活動，沒有起到社會保障潤滑劑的作用。

1、縣級配套資金籌集難。根據(jù)有關(guān)政策，市上各種社會保障需要縣級配套20%的資金，由于我縣屬吃飯財政，配套資金基本無法實現(xiàn)。加上上級認(rèn)定范圍小，在各種社會保障標(biāo)準(zhǔn)十分低的情況下，每年僅城鎮(zhèn)低保資金缺口就達(dá)300萬元。

2、救助標(biāo)準(zhǔn)過于低下。一是農(nóng)村特困救助?，F(xiàn)有農(nóng)村特困救助標(biāo)準(zhǔn)為每人每年80元，平均一天只有不到0.20元，可以說是杯水車薪，實際意義不大。二是五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低。國務(wù)院《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第三章第十條規(guī)定，五保供養(yǎng)的實際標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)低于當(dāng)?shù)卮迕竦囊话闵钏剑铱h平均供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)每年每人只有800元左右，這只能維持五保對象的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。三是農(nóng)村大病醫(yī)療救助。為緩解農(nóng)村特困人員大病就醫(yī)困難問題，我縣從2005年1月正式啟動了農(nóng)村大病醫(yī)療救助工作，出臺了《豐都縣農(nóng)村大病醫(yī)療救助暫行辦法》。但由于無中央、市級財力支持，特困戶得大病最多只能報銷1500元。

3、缺乏有效統(tǒng)籌。社會主義的優(yōu)越性在于集中力量辦大事，在于統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展。對于社會保障資金，無論是醫(yī)保、社保、農(nóng)保、生育保險、低保、特保（特別困難群眾）、工傷保險都應(yīng)全市一盤棋，以區(qū)域為單位，以豐補歉，相互扶助，才能使更廣大的人民的根本利益得到保障。然而目前，除城市社保、工傷保險、城鎮(zhèn)生育保險、失業(yè)保險納入全市統(tǒng)籌外，其余均未納入。如農(nóng)村特困戶救助，由縣鄉(xiāng)財政解決，然而我縣作為國家級貧困縣和移民大縣，在缺乏中、市財政保障的基礎(chǔ)上，無法成為救助的主導(dǎo)力量，更無法對所有特困戶實施長期有效、較為固定的救助。

三、對策及建議

1、轉(zhuǎn)變政府職能

2、增加救助項目，提高救助水平

3、健全社會救助資金籌措機制

4、完善社會救助制度體系 想保不能保，社會保障政策滯后

1、農(nóng)村社會保障無政策。由于豐都經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)突出，農(nóng)民的社會保障一直游離于社會保障體系之外。一是農(nóng)村養(yǎng)老保險名不符實。由于財力不足，我縣目前進(jìn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險，其對象只限于農(nóng)村“三職”干部，并且由財政予以補貼，并非真正意義上的農(nóng)民養(yǎng)老保險。二是農(nóng)村醫(yī)療保障條件苛刻。由于我縣實施的農(nóng)民醫(yī)療救助只針對三類特殊人員（五保戶、特困救助戶、重點優(yōu)撫對象戶），且限于腦出血、腦梗死、慢性腎功能不全（尿毒癥）、惡性腫瘤或再生障礙性貧血、中度精神分裂癥以及燒傷（Π°燒傷面積在10%及以上）這幾種病種，條件苛刻，一般農(nóng)民無法享受。三是農(nóng)民無最低生活保障。在廣大農(nóng)村，除了五保戶之外，更多貧困得不到基本生活保障。建立一個更大范圍內(nèi)的農(nóng)村貧困救助體系，實施農(nóng)村低保制度，是豐都乃至整個庫區(qū)廣大農(nóng)民群眾的迫切要求。四是農(nóng)民無生育保險。生育保險的目的是為了提高國民素質(zhì)，保障婦女兒童生命安全及健康成長。然而在生育人口最多、最需要扶助的農(nóng)村，卻缺乏這樣的保障

社會救助力量薄弱。一是特困救助范圍偏小。抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我縣平均每100戶人家中，有２－３戶人家特別貧因，生活無法維繼；據(jù)此測算，全縣至少有２萬多戶農(nóng)村特困戶，而每年政府扶助的不到三分之一。事實上，截至2005年底，我縣相對貧困人口達(dá)10萬余人，絕對貧困人口近3萬人，由于資金原因救助的人數(shù)僅僅占其1/3左右，另外2/3只能愛莫能助。二是無貧困家庭子女入學(xué)救助。當(dāng)前，國家對義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費予以減免，但非義務(wù)教育階段尤其是高等教育的費用仍然十分昂貴，群眾對子女上學(xué)難反映強烈。我縣三合鎮(zhèn)為此成立基金會，由鎮(zhèn)財政撥款一部分，社會募捐一部分，對貧困家庭孩子考上大學(xué)予以適當(dāng)補貼。但總體說來，對貧困家庭子女入學(xué)的社會救助才剛剛起步。三是缺乏廉租住房制度。由于廉租住房制度缺失，多層次的住房供應(yīng)和保障體系沒有建立，近年來，隨著房價持續(xù)上漲，不少新進(jìn)城農(nóng)民和剛參加工作的職工買不起房，昂貴的租房也成為其不小的負(fù)擔(dān)。

（二）有保不盡保，社保法制建設(shè)滯后

1、社會保障立法滯后。社會保障是事關(guān)老百性的根本利益、事關(guān)社會穩(wěn)定及發(fā)展的大事，理應(yīng)放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)之外的首要位置，然而迄今為止，國家和重慶市都沒有一部專門的法律，僅有行政部門制定的條例。由于立法滯后，社會保障沒有上升為法律意志并由國家強制執(zhí)行，社會保障部門沒有強制執(zhí)行的權(quán)力，不少企業(yè)事業(yè)單位欠交、延交、拒交等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

2、農(nóng)村五保供養(yǎng)條例已經(jīng)過時。根據(jù)國務(wù)院《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第十一條規(guī)定：“五保供養(yǎng)所需經(jīng)費和實物，應(yīng)當(dāng)從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌中列支，不得重復(fù)列支；在有集體經(jīng)營項目的地方，可以從集體經(jīng)營的收入、集體企業(yè)上交的利潤中列支”。然而自2001年農(nóng)村稅費改革后，村提留與鄉(xiāng)統(tǒng)籌被取消，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也逐漸成為“空殼”，農(nóng)村五保經(jīng)費雖然還可從農(nóng)業(yè)稅附加中支付，然而隨著農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)逐年增加、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，無法對五保供養(yǎng)對象進(jìn)行保障。

三、對策及建議

（一）進(jìn)一步加大宣傳力度

社會保障及救助體系建設(shè)是關(guān)系到子孫后代的大事，關(guān)系到每個人的切身利益，必須要把現(xiàn)有的政策用好，宣傳好，引起各級各部門以及全社會的廣泛關(guān)注。一是大力提高公民的社會保障意識。要通過電視、報紙等新聞媒介宣傳，組織公益活動宣傳，讓廣大群眾知曉如何實現(xiàn)自己的權(quán)益，知道養(yǎng)老保險如何進(jìn)、工傷保險如何參、生育保險如何保、社會捐資到哪里、貧困救助到哪里等常識，極力營造“人人為我，我為人人”的良好氛圍。二是強化各級領(lǐng)導(dǎo)對社會保障及救助的責(zé)任。各級領(lǐng)導(dǎo)要率先垂范，以身作則，帶頭參加各類社會保障，帶頭救助各類困難群體。三是廣泛動員公民參加社會保障和社會救助體系建設(shè)，充分調(diào)動各方積極性，最大限度利用社會及新聞媒介的力量，加強對城鄉(xiāng)貧困家庭的子女升學(xué)問題救助，如建立宏志基金會，建立白血病基金會等，以增大社保資金總盤子，增大社會救助總力量。

（二）進(jìn)一步加強法制建設(shè)

目前的社會保障，只限于政府出臺的工作條例，失之于寬，失之于松。建議：一是出臺社會保障法規(guī)。由國家出臺社會保障法，或者重慶出臺社會保障條例，把每個單位、每個集體及個人的社會保障費用收取法制化，變費為稅；二是及時出臺配套政策，修改不適應(yīng)時代的法規(guī)。加快制定和完善社會救助的各項政策制度，使社會救助工作逐步走上規(guī)范化、制度化、法制化的軌道；三是提高社會保障繳費位階。向上級建議以法律規(guī)定社會保障費用處于繳費的第一位，即先銀行部門費后還貸，稅務(wù)部門費后交稅、國有及國有控股企業(yè)費后分紅，民營及私營企業(yè)費后提取利潤。如果欠繳或拒繳即違法，社保執(zhí)法人員有權(quán)查銀行、查帳戶，強制扣除資金，公安部門有權(quán)強制拘留當(dāng)事人。

（二）加大資金統(tǒng)籌力度

1、爭取全市統(tǒng)籌。由于豐都縣的財政實力有限，基本上不能自給自足，必須積極爭取納入全市統(tǒng)籌。下一步要積極向市上建議，在啟動農(nóng)村社會保障的同時，把我縣城鎮(zhèn)職工工傷、醫(yī)療保障和農(nóng)民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險納入全市統(tǒng)籌。建議市上參照《重慶市實施〈城市居民最低生活保障制度〉辦法》，按保障金額的60—80%之比例，加大中、市財政轉(zhuǎn)移支持力度，切實保障廣大貧困群眾的基本生活權(quán)益。

2、拓寬社保及救助資金的來源渠道。一是政府加大投入?？紤]將國有企業(yè)分紅、土地出讓金、國有資源使用費等作為社會保障及救助資金的追加及調(diào)濟(jì)。二是充分動員社會力量。尤其是社會救助方面，更加需要各級各部門、社會各界力量的共同參與，增大影響，擴(kuò)大來源總量，實現(xiàn)應(yīng)保盡保，讓更多需要社會救助的人感受到政府的溫暖和社會的關(guān)愛。

3、加強各項基金的增值保值。在爭取社會保障基金、醫(yī)療保障等基金增值保值的基礎(chǔ)上，豐都縣將認(rèn)真考慮讓紅十字會、慈善總會的各項資金增值保值，以加大農(nóng)村及城鎮(zhèn)特困保障的資金保障，把有限的資金用于刀刃上。

4、加大扶持力度。鑒于我縣移民多、貧困深、產(chǎn)業(yè)空虛的現(xiàn)實，建議上級加大對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支持，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展上去了，社會保障才有堅實的后盾。一是加大企業(yè)對口支援扶持。多方爭取重慶市以及其他省市企業(yè)到豐都落戶，加大對豐都本土企業(yè)的科技、銷售、人員素質(zhì)培訓(xùn)等方面的扶持力度。二是加大項目傾斜。市上在項目區(qū)域布局時，盡可能考慮到庫區(qū)，考慮到豐都，為發(fā)展培植稅源，真正實現(xiàn)社會保障事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）完善社會保障體系

1、擴(kuò)大社保范圍。要以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險為基礎(chǔ)，全力擴(kuò)大和完善社會保障范圍和城鄉(xiāng)特困救助制度體系。一是參保人員提質(zhì)擴(kuò)面。參保范圍要從城鎮(zhèn)到農(nóng)村、從企業(yè)事業(yè)單位到一般非農(nóng)居民、從非農(nóng)居到農(nóng)村民民等逐步擴(kuò)大。要積極爭取中央、市上出臺對庫區(qū)百姓的特別參保補貼，以真正體現(xiàn)國家對移民作出奉獻(xiàn)的回報與關(guān)懷。二是參保類別提質(zhì)擴(kuò)面。城鎮(zhèn)每個居民要從基本的醫(yī)療互助到養(yǎng)老保險，到生育保險，逐步擴(kuò)面，爭取實現(xiàn)全覆蓋。農(nóng)村也要建立與之水平相適應(yīng)的社會保障體系。即養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、特困救助等，讓老百姓得到實惠。這也是新農(nóng)村建設(shè)的重要配套內(nèi)容之一。三是參保條件適度放寬。由于移民問題的特殊性，移民的各項社會保障參保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予以降低，差額部分由中央或三峽電站補貼；對不屬移民的國家級貧困縣，參保標(biāo)準(zhǔn)也要降低，由中央財政轉(zhuǎn)移支付。

2、完善工作體系。目前，低保和社會救助由民政局負(fù)責(zé)，醫(yī)保、養(yǎng)老保險、生育保險、農(nóng)業(yè)保險、工傷保險、失業(yè)保險均由勞動和社會保障局負(fù)責(zé)。同時民政局還承擔(dān)著基層政權(quán)建設(shè)、婚姻登記、殯葬改革、擁軍優(yōu)屬，軍隊轉(zhuǎn)業(yè)人員安置等多項重要職能，勞動和社會保障局也承擔(dān)著失業(yè)職工培訓(xùn)、勞動仲裁、勞動力市場管理等職能。這種條塊分割的社會保障體系極不適應(yīng)新形勢下的社會保障工作。建議一是建立城鄉(xiāng)一體化社會保障機構(gòu)。將民政低保、優(yōu)撫、社會救助等職能劃入，將勞動局的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、農(nóng)保等職能劃入，建立健全農(nóng)村相關(guān)社會保障機構(gòu)，以構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧的新農(nóng)村社會。二是建議成立新的人力資源與培訓(xùn)機構(gòu)，將勞動和社會保障局的有關(guān)企業(yè)職工培訓(xùn)、勞動力市場維護(hù)、勞動力流動管理等職能劃歸人事局，加強對農(nóng)村勞動力的培訓(xùn)，不再人為給人才分成干部、工人等身份，且分屬人事部和勞動部多頭管理，弄成人才(指學(xué)校畢業(yè)的)市場和勞動力(技校畢業(yè)或有一技之長)市場兩張皮。市場經(jīng)濟(jì)時代，人人是資源，人人都是人才。

3、完善管理體系。一是制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)有別。與整個社會保障體系相銜接，著眼于社會救助制度的長期性、穩(wěn)定性和持續(xù)性，建立目標(biāo)明確、方向一致的社會救助制度框架，使各類救助對象都能得到應(yīng)有的社會救助。在具體實施中，從實際情況出發(fā)，允許在不同地區(qū)、不同時期、不同群體中實行不同的社會救助標(biāo)準(zhǔn)。二是城鄉(xiāng)聯(lián)動、分步實施。城鄉(xiāng)社會保障體系要加快以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主要平臺的社會救助工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)?？刹扇〈迳绮块T兼職兼責(zé)的模式，按照機構(gòu)、人員、經(jīng)費、場地、制度和工作“六到位”的要求，在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立勞動社會保障和社會救助綜合管理服務(wù)機構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)所在地方的勞動社會保障和社會救助事務(wù)。既要堅持面向全社會，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，整體推進(jìn)。又要因地制宜，量力而行，分步實施，分步到位。

第二篇：興寧市農(nóng)村社會穩(wěn)定存在問題及對策

興寧市農(nóng)村社會穩(wěn)定存在問題及對策

——參加梅州市2011年信訪維穩(wěn)與群眾工作專題培訓(xùn)班之學(xué)習(xí)心得

興寧市委常委、政法委書記夏思光

今年4月中旬，我參加了梅州市2011年信訪維穩(wěn)與群眾工作專題培訓(xùn)班學(xué)習(xí)。集中學(xué)習(xí)結(jié)束之后，我結(jié)合自己的工作崗位職責(zé)，對我市農(nóng)村社會維穩(wěn)工作進(jìn)行了專題調(diào)研。同時組織了專題座談會，由公安、綜治、信訪、維穩(wěn)、民政、國土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門的分管領(lǐng)導(dǎo)和部分鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)維穩(wěn)的領(lǐng)導(dǎo)參加，全面分析影響我市農(nóng)村社會穩(wěn)定的情況，了解掌握農(nóng)村不穩(wěn)定因素?，F(xiàn)將我市農(nóng)村社會穩(wěn)定存在問題及對策簡要綜述如下：

一、影響農(nóng)村社會不穩(wěn)定的主要問題

1、土地問題。在當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地問題作為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的因素有了新的表現(xiàn)形式，這就是“征地補償”。隨著我市道路基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，建設(shè)性項目征地范圍逐漸擴(kuò)大，但由于不同期項目的補償政策不統(tǒng)一，就容易引起農(nóng)民的不滿情緒。征地問題牽扯到農(nóng)民的切身利益，在反映形式上往往表現(xiàn)為集體上訪或越級上訪，如果處理不妥，將可能會激化為群體性事件。從我市信訪形勢來看，反映土地方面問題的占相當(dāng)一部分。尤其集中表現(xiàn)在征地后的生產(chǎn)生活留用地的劃撥落

實問題上。興田、寧新、福興3個街道辦事處由于近年我市城市規(guī)劃建設(shè)征地后的一些歷史遺留問題較為突出。

2、水庫移民問題。我市有歷史遺留下來的水庫移民問題，如福興街道大塘村部分小型水庫移民要求落實扶持政策；泥陂鎮(zhèn)炳塘村移民上訪問題等。近期的合水水庫擴(kuò)容加固工程的移民安臵問題也存在一些影響穩(wěn)定的因素。

3、林權(quán)改制問題。去年開展的林權(quán)改制工作，由于涉及面廣，政策性強，涉及廣大農(nóng)民群眾的切身利益和改制后的福利保障。群眾十分關(guān)注，尤其是關(guān)系到鎮(zhèn)村集體和群眾之間的山林權(quán)屬問題，如果協(xié)調(diào)處臵不當(dāng)，極易引發(fā)矛盾糾紛。

4、復(fù)退軍人問題。農(nóng)村復(fù)退軍人作為一個特殊群體，他們早年為國家做出了一定的奉獻(xiàn)，他們的訴求也會引起更多的社會關(guān)注。我市的農(nóng)村復(fù)退軍人近期要求“解困”的人員增多，也有人要求提高醫(yī)療費用報銷標(biāo)準(zhǔn)，部分未參戰(zhàn)軍隊退役人員要求認(rèn)定參戰(zhàn)補助等，甚至有部分復(fù)退軍人有預(yù)謀上訪。這些現(xiàn)象要引起我們高度重視。

二、引發(fā)上述問題的主要因素

1、經(jīng)濟(jì)文化的因素。經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，對農(nóng)民的思想也產(chǎn)生了深刻的沖擊和影響。農(nóng)村各類關(guān)系的調(diào)節(jié)由道德杠桿為主逐步演變?yōu)槔娓軛U為主，利己主義思想逐漸抬頭。于是在圍繞征地拆遷、承包土地、計劃生育等方面，產(chǎn)生了干部與群眾、群眾與群眾等之間的矛盾。這些矛盾如果得不到及時疏導(dǎo)和化解，就

可能激化，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、民事糾紛上升，社會不穩(wěn)定因素增多。

2、制度責(zé)任的因素。部分鎮(zhèn)、村對社會穩(wěn)定工作重要性缺乏認(rèn)識，各項工作措施沒有落到實處，導(dǎo)致基層社會治安綜合治理水平得不到提高。許多措施和制度在制定或者評比、掛牌后，就不注意加強經(jīng)常性工作，指導(dǎo)、督查的力度更加不夠，造成責(zé)任不落實、工作沒人抓，引發(fā)不穩(wěn)定因素。

三、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的主要措施

1、要加強組織領(lǐng)導(dǎo)和完善基層建設(shè)。農(nóng)村穩(wěn)定事關(guān)發(fā)展大局，要加強維護(hù)社會穩(wěn)定的組織領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮政法委在維護(hù)社會穩(wěn)定中的領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)揮綜治信訪維穩(wěn)中心的平臺作用。同時結(jié)合今年的農(nóng)村換屆選舉，完善農(nóng)村基層組織建設(shè)，要建立健全村綜治工作站，充實人員力量，充分利用基層干部的地緣、人緣優(yōu)勢，發(fā)揮他們在維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定工作中的主力軍作用。

2、要加強農(nóng)村法制宣傳教育。首先在普法的內(nèi)容上，應(yīng)著眼于提高廣大農(nóng)民的民主意識和法制觀念，圍繞農(nóng)業(yè)、農(nóng)村中心工作，開展有針對性的普法教育活動。其次，在普法的形式上，對村干部和普通村民應(yīng)分別采取不同的方式進(jìn)行。對村干部和村民代表可以采取組織集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)的方法進(jìn)行，對普通村民則可由村干部帶動學(xué)法，向村民宣講法律知識，并利用有電視廣播、文藝演出等方式，開展經(jīng)常性的法制宣傳教育。

3、要加大農(nóng)村扶貧救助力度。民政部門要加大對農(nóng)村貧困群體包括復(fù)退軍人的救助力度，全面實施農(nóng)村最低生活保障制

度，做到應(yīng)保盡保。深入實施農(nóng)村居民合作醫(yī)療，緩解和減輕群眾因病致貧和因病返貧，提高農(nóng)村居民健康水平，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4、要充分發(fā)揮綜治信訪維穩(wěn)中心三級平臺作用。去年，我市20個鎮(zhèn)（街）已經(jīng)建立了基層綜治信訪維穩(wěn)中心。要加強綜治信訪維穩(wěn)中心三級平臺建設(shè)，完善調(diào)處網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮資源優(yōu)勢，盡可能把問題解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)。要充分發(fā)揮綜治信訪維穩(wěn)中心作用，建立健全“矛盾聯(lián)調(diào)”機制、“治安聯(lián)防”機制、“警務(wù)聯(lián)勤”機制、“問題聯(lián)治”機制、“平安聯(lián)創(chuàng)”機制，使鎮(zhèn)街綜治信訪維穩(wěn)中心真正成為“化解矛盾糾紛的有效平臺、服務(wù)基層群眾的文明窗口、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的前沿陣地”。

第三篇：簡析農(nóng)村社會救助的問題及對策

簡析農(nóng)村社會救助的問題及對策

（姓名 佘燕嬌 專業(yè) 行政管理 學(xué)號 0812735）

摘要：農(nóng)村社會救助是國家保障農(nóng)村貧困人口即弱勢群體最低生活水平的一種政策性制度。改革開放以來，我國人民生活水平普遍提高。然隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村社會救助體系問題日益突出，面臨著新的問題與挑戰(zhàn)。為保證社會主義新農(nóng)村與構(gòu)建社會主義和諧社會的順利進(jìn)行，正視農(nóng)村社會救助問題，探討研究其建設(shè)對策，建立健全農(nóng)村社會救助體系勢在必行。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會救助；問題；對策

改革開放以來，中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人民的生活水平得到很大提高。然而，在一些地區(qū)，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)，仍然有部分人掙扎在溫飽線邊緣。這就需要貫徹落實農(nóng)村社會救助政策，讓廣大人民共享改革開放的成果。

社會救助是指當(dāng)公民因為收入過低及遭受急難或災(zāi)害等原因而難以維持基本生存時，由國家和社會按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)向其提供臨時救助和長期救助而保障其最低生活需要的社會保障制度。農(nóng)村社會救助指的是國家和集體對農(nóng)村中無法定撫養(yǎng)義務(wù)人、無勞動能力、無生活來源的老年人、殘疾人、未成年人和因病、災(zāi)、缺少勞動能力等造成生活困難的貧困對象，在現(xiàn)金、實物和服務(wù)等方面實施助人及自助活動，以保障其基本生活的一項社會保障制度【1】。社會救助是中華民族的傳統(tǒng)美德，新中國成立之初（1950年初）就成立了中央救災(zāi)委員會和中國人民救濟(jì)總會，通過了《中國人民救災(zāi)總會章程》，確定了“生產(chǎn)自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”的救災(zāi)工作方針。此后有確立了多項救助政策。并且于1963年下發(fā)了《關(guān)于做好當(dāng)前五保戶、困難戶供給、補助工作的通知》，由此，農(nóng)村五保戶制度得以進(jìn)一步完善并延續(xù)至今。

隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村社會救助發(fā)揮了很大作用。然而，隨著農(nóng)村社會的發(fā)展，原有的農(nóng)村社會會救助制度顯現(xiàn)出了他的不適應(yīng)性，面臨著許多問題與挑戰(zhàn)。

一、農(nóng)村社會救助的問題與挑戰(zhàn)： 【1】 金菊、李雪：《黑龍江省農(nóng)村社會救助制度存在的問題及對策建議》，《哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2009年第3期（總第106期）。

（1）、法制建設(shè)滯后，制度不完善：國家是社會救助的主體，社會救助的責(zé)任理應(yīng)由國家承擔(dān)起來。我國的第四部憲法《中華人民共和國憲法》（1982）第45條規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。而我國到目前為止，還沒有一部《農(nóng)村社會救助法》這樣的實體法，以至許多救助都是靠部門政策來支撐，沒有連續(xù)性。在救助方面很大的隨意性導(dǎo)致了救助不連貫，沒有可持續(xù)性和發(fā)展性，只能臨時的解決一些問題，沒法取得較好的效果。另一方面，沒有立法的強制約束一些地方政府對于救助的問題就視而不見，堅持財政“能省則省”的原則，忽視需要救助的人群來保證政府財政的充裕。或者把國家撥發(fā)的救助金層層克扣，使農(nóng)村社會救助成為一句空口號。

（2）、救助程序不規(guī)范，思想觀念淡薄：現(xiàn)階段，由于沒有明確的政策法規(guī)規(guī)定救助的具體申請、核定及操作程序，在救助的實際操作中存在許多不規(guī)范的問題。如沒有完善的農(nóng)村醫(yī)療救助制度，沒有健全的監(jiān)督機制等。使得政府機構(gòu)在實際工作中往往救助的是與政府關(guān)系好的人，而這些人大多又是經(jīng)濟(jì)條件相對較好的。這樣使得真正處于貧困，需要救助的人的資源被占，導(dǎo)致了救助不到位。

再者，農(nóng)民申請社會救助的意識淡薄，思想觀念陳腐。首先，改革開放以來，按勞分配制度的確立，以往的大鍋飯不再，“多勞多得，少勞少得”的思想深入人心。對于社會救助，人們熱情并不高，總認(rèn)為貧困是由于懶惰等主觀原因造成的，卻忽視了老、殘、弱等客觀原因?qū)е碌呢毨АＩ鐣τ谵r(nóng)村社會救助的關(guān)注不高。其次，在農(nóng)村，由于教育素質(zhì)問題，許多人并不關(guān)心國家政策，根本不知道還有農(nóng)村社會救助這回事?；蛘?，就算是知道這些政策并且的確處于貧困境況需要救助的人也由于各種原因不愿去申請。這就和農(nóng)村的傳統(tǒng)觀念年有一定聯(lián)系了。他們認(rèn)為，申請救助是一件很沒面子的事，正所謂“樹活一張皮，人活一口氣”，社會救助對于他們來說也許并不是好事，反而是一件讓他們沒法抬頭做人的壞事。出于這種考慮，很多符合條件的人也不申請社會救助。

（3）、資金不足，救助面窄，水平低：自實行市場經(jīng)濟(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，近幾年，GDP更是保持著較高水平的增長。然面對我國龐大的人口基數(shù)，面對龐大的農(nóng)村貧困人口，我國財政顯得力不從心。尤其是農(nóng)村稅費改革后，“三提五統(tǒng)”被取消，農(nóng)村低保制度缺乏后續(xù)發(fā)展的物質(zhì)保障，開始逐步萎縮，中西

部許多地區(qū)的農(nóng)村低保資金“空賬運行”雖有制度之名而無制度之實【1】。財政的不足直接導(dǎo)致了農(nóng)村社會救助的面窄、水平低。

從現(xiàn)實情況看，一方面，農(nóng)村社會救助面窄，僅以五保戶為例。五保戶是最需要救助的對象，同時也是我國政府最為重視、開展最早、制度定位層次中最高的農(nóng)村社會救助項目，2005年底，全國已納入供養(yǎng)農(nóng)村五保戶對象僅為328.5萬人，而據(jù)民政部的統(tǒng)計，全國符合五保供養(yǎng)條件的有570萬人，供養(yǎng)率僅為57.63%，意味著超過40%的、240多萬應(yīng)保五保對象沒能得到供養(yǎng)，五保供養(yǎng)為

【2】實現(xiàn)真正意義上的“應(yīng)保盡?！?。另一方面，財政不足使得我國農(nóng)村社會救助

水平低。例如，在農(nóng)村低保和特困戶生活救助方面，到2006年全國農(nóng)村低保對象人均得到救助金為33.2元/月，農(nóng)村特困戶生活救助資金為19.1/月。由此不難看出，我國農(nóng)村社會救助的水平是相當(dāng)?shù)偷摹?/p>

（4）、救助方式單一：在我國，農(nóng)村社會救助多采取直接的資金和物資救助，忽視了對貧困人群的教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)技能培訓(xùn)、人文關(guān)懷等的救助。還有就是即時性救助較多，發(fā)展性救助較少，沒有解決后顧之憂。很多困難群眾把政府發(fā)的錢揮霍物資用完了，又馬上返貧了。沒有發(fā)展后勁，對生活缺乏信心。

（5）、地區(qū)差異較大：中國獨特的自然地理環(huán)境、改革開放的政策等種種原因?qū)е铝宋覈鴸|、中、西部經(jīng)濟(jì)的差距。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財力充足，農(nóng)村社會救助覆蓋面相對較廣，救助水平也相對較高。西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)落后，財力不足，農(nóng)村社會救助不完善。以最低生活保障為例，2005年東部地區(qū)低保對象達(dá)到相應(yīng)農(nóng)村貧困人口的1.5倍，而中、西部地區(qū)只分別為20%和14%左右【3】。差異之大一目了然。

二、針對我國農(nóng)村社會救助的問題，筆者在此膚淺的提出幾點建議：

（1）、加強農(nóng)村社會救助法律制度建設(shè)：一種利益只有具備了道德合法性、法律合法性和司法上的可訴性，才能成為一項權(quán)利【4】。因此，要想真正貫徹落實社會救助制度必須要制定明確的法律法規(guī)。使社會救助工作有法可依，有章可循。切實保障農(nóng)村貧困人群的利益?！?】朱勛克、高華俊：《農(nóng)村社會救助的政策選擇及可持續(xù)發(fā)展》，《中國公共政策分析（2009年卷）》，中國社會科學(xué)出版社。

【2】蒯小明：《我國農(nóng)村社會救助的供給不足與國家責(zé)任》，《社會保障》，2007年7月。

【3】同上。

【4】夏勇：《農(nóng)民的權(quán)利》，《朝夕問道——政治法律學(xué)札》，上海三聯(lián)書店2004年版。

（2）嚴(yán)格執(zhí)法，加大宣傳：政府部門在開展社會救助工作時，要健全監(jiān)督機制，陽光操作。公正、公開、透明的進(jìn)行。不得徇私舞弊，擠占貧困人口資源。同時要加大對社會救助政策的宣傳，讓老百信都了解救助政策；并對此加以宣傳，讓貧困人口知道，享受社會救助是他們權(quán)利而并非是有損面子的事。從思想上改變他們對社會救助的看法。

（3）進(jìn)一步增加財政投入，資金籌措多元化：世界各國的情況表明，社會救助的主要資金來源是財政，這也是由社會救助的屬性決定的。針對我國社會救助資金不足問題，我國應(yīng)加大財政性社會救助資金投入，增加社會救助資金占GDP的比例，讓廣大群眾共享改革開放的成果。同時，為縮小東、西部差異，提高中、西部地區(qū)社會救助水平，可以試行東部發(fā)達(dá)地區(qū)對中、西部特困地區(qū)的點對點扶助，減輕中、西部地方財政的壓力。

再者，在社會上加大宣傳，引起人們的廣泛關(guān)注，喚起群眾的愛心，發(fā)揚中華民族的傳統(tǒng)美德。擴(kuò)大救助資金來源渠道，呼吁企業(yè)社會捐資支持救助，對于企業(yè)和個人用于社會救助的捐資要給予稅收政策優(yōu)惠。對企業(yè)和個人捐助設(shè)立的民間救助基金，由基金管理機構(gòu)自行管理【1】。當(dāng)然也要加強對民間公益性社會救助組織的監(jiān)督，確?；鹎袑嵱玫搅宿r(nóng)村社會救助上。甚至，在加強有效管理的基礎(chǔ)上，還可以發(fā)揮境外NGO/NPO等這些所謂第三部門的作用，因為這些組織往往高效、靈活、創(chuàng)新，既節(jié)約了制度運行成本，由具有很好的道德示范作用。

（4）、救助方式多樣化：現(xiàn)階段，對農(nóng)村的社會救助僅僅是資金和物資的救助是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，不具可持續(xù)性。因此，應(yīng)加強救助方式的多樣化，在進(jìn)行物質(zhì)救助的同時注重精神救助。完善農(nóng)村教育體系，加強對貧困學(xué)生的幫扶。組織大學(xué)生志愿者到貧困地區(qū)支教服務(wù)，定點為特困人群服務(wù)，提高他們的素質(zhì)；健全醫(yī)療體系，保障貧困群眾的醫(yī)療問題；注重對貧困人群的職業(yè)技能培訓(xùn)，以“造血”為目標(biāo)，提高貧困人口的自救能力，以工代賑，增加其收入。從根本上解決農(nóng)村貧困問題。

同時，注重改變單一的發(fā)放資金。我國農(nóng)民大多有攢錢的思想，發(fā)放資金可能導(dǎo)致部分人（尤其是老年人）攢錢而不消費，沒有解決生活問題。對此，我們可以借鑒美國的救助模式，發(fā)放救助卡，用此卡可以到超市免費購買指定商品?！?】 劉文海：《加快完善農(nóng)村社會救助體系》，《社保財務(wù)理論與實踐》，2008年第3期。

市民也可以捐助東西給這種“愛心超市”。既方便了困難群眾，也有利于擴(kuò)大救資來源。還可以發(fā)行福利彩票，吸納社會慈善資金。

總之，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，我國基本邁入了小康水平，人民生活水平得到了很大提高。農(nóng)村社會救助也取得了巨大成就，社會救助體系逐步健全，社會救助工作日益完善，但仍存在著一些不容忽視的問題。為保證社會主義社會的和諧發(fā)展，我們就必須要正視這些問題，采取措施，解決問題，促進(jìn)社會健康和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

⑴、劉文海：《加快完善農(nóng)村社會救助體系》，《社保財務(wù)理論與實踐》，2008年第3期。⑵、郭明霞：《農(nóng)村社會救助制度的整合與創(chuàng)新》，《開發(fā)研究》，2007年第1期（總第128期）

⑶、賀玉華：《農(nóng)村社會救助體系建設(shè)中存在的問題及其對策》，《世紀(jì)橋》，2007年第12期（總第146期）。

⑷、華黎：《論政府在農(nóng)村社會救助制度建設(shè)中的作用》，《三農(nóng)問題研究》，2008年第13期。

⑸、金菊、李雪：《黑龍江省農(nóng)村社會救助制度存在的問題及對策建議》，《哈爾濱商業(yè)

大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2009年第3期（總第106期）。

⑹、孔金平、涂文靜：《非政府組織在農(nóng)村社會救助中的作用》，《行政論壇》，2008年

第1期（總第85期）.⑺、牛勤：《論貧困地區(qū)農(nóng)村社會救助制度存在的問題及其完善》，《中國經(jīng)濟(jì)與管理科

學(xué)》，2009年第4期。

⑻、唐任濤：《對農(nóng)村貧困家庭的致貧因素及完善農(nóng)村社會救助制度的思考》，《社科論

壇》。

⑼、夏勇：《農(nóng)民的權(quán)利》，《朝夕問道——政治法律學(xué)札》，上海三聯(lián)書店2004年版。⑽、朱勛克、高華?。骸掇r(nóng)村朱勛克、高華?。骸稗r(nóng)村社會救助的政策選擇及可持續(xù)發(fā)

展》，《中國公共政策分析（2009年卷）》，中國社會科學(xué)出版社。

⑾、蒯小明：《我國農(nóng)村社會救助的供給不足與國家責(zé)任》，《社會保障》，2007年7月。

第四篇：淺談農(nóng)村低保制度存在的問題及對策

淺談農(nóng)村低保制度存在的問題及對策

農(nóng)村居民最低生活保障制度，是對持有本縣農(nóng)業(yè)戶口，家庭純收入低于本縣農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難居民，實行差額救助的制度，是社會救助體系的一個重要組成部分，是傳統(tǒng)的救濟(jì)制度的改革與發(fā)展，其根本目的是保障農(nóng)村困難居民的基本生活，促進(jìn)社會的和諧與穩(wěn)定。2007年，我縣建立起覆蓋全縣140萬農(nóng)村居民的最低生活保障制度，縣財政部門積極協(xié)助有關(guān)部門認(rèn)真做好農(nóng)村低?！叭壓瞬椤⑷壴u審、三榜公示”等工作，并對資金實行“一卡通”發(fā)放，取得了明顯成效。通過建立農(nóng)村最低生活保障制度，財政總投入由2007年的1801萬元增加到2009年的4871.58萬元，享受農(nóng)村最低生活保障待遇的人數(shù)由2007年的47352人增加到2009年的66507人。經(jīng)過近年來的實踐與推進(jìn)，農(nóng)村低保工作取得了一定成績，但也出現(xiàn)了一些問題，直接影響了低保對象的生產(chǎn)、生活，影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展，在推進(jìn)低保規(guī)范化建設(shè)中，需要我們不斷探索與完善。

一、農(nóng)村最低生活保障制度存在的主要問題

（一）農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)過低

按農(nóng)村最低生活保障制度設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)必須保障低保對象的衣、食、住，適當(dāng)考慮電、燃料、未成年人義務(wù)教育等費用及物價的上漲，我縣農(nóng)村低保對象保障標(biāo)準(zhǔn)平均每人每月是42元，人均一天也就是1.4元錢，現(xiàn)在我縣市場上面粉價格是1.3-1.5元/每斤，大米價格都在2.5元/每斤，加上穿衣等費用，低保資金對失去勞動能力的農(nóng)村低保對象來說無異于是杯水車薪，這樣低的保障標(biāo)準(zhǔn)，很難維系一個農(nóng)村居民的基本生存需求。

（二）保障對象難界定。

保障對象即是家庭純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難居民，目前，各地民政部門普遍采用的是“農(nóng)民人均純收入”的辦法來確定保障資格；但實際上，這種“農(nóng)民人均純收入”的辦法難以落實到具體工作當(dāng)中，第一，收入的項目繁多。農(nóng)村居民的家庭收入，除務(wù)工等貨幣收入外，其主要收入組成分種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)及其他實物收入。第二，實物收入評估核定繁雜。由于種植、養(yǎng)殖等具體項目品種不同，產(chǎn)值投入及價格也不一樣，這些收入核算缺乏一種較為合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)。另外，有很多基層工作人員因人情關(guān)系等原因，沒有按照低保標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真核定核實，草率估算，隨意填報，導(dǎo)致了一些不符低保條件的對象納入了保障；我縣現(xiàn)有140萬左右農(nóng)村人口，享受低保的人數(shù)66507人，由于僧多粥少，為了平衡關(guān)系，又受保障經(jīng)費的限制，存在著人為的“拆并戶”現(xiàn)象。

（三）農(nóng)村最低生活保障制度的退出機制不健全。

基于農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定難度大、低保戶家庭收入動態(tài)監(jiān)測困難、信息化滯后等原因，一些農(nóng)村低保戶人均收入超過了低保標(biāo)準(zhǔn)線后，不能及時被退出或不愿退出低保等現(xiàn)象時有發(fā)生，更有些情況是家庭有人口出嫁多年或去世多年依然享受低保，由于農(nóng)村低保制度的含金量日益增多，比如低保戶子女上大學(xué)每年可以申請補助3000元，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助針對低保戶不限病種只要住院報了新農(nóng)合后剩余資金財政還可以給予補助，還有其他就業(yè)，住房等方面都有優(yōu)惠，使一部分人形成了“福利依賴“，受助者不愿放棄福利待遇，寧可不就業(yè)或少就業(yè)，該制度雖不能使他們擺脫貧困，但至少可以不勞而獲。

（四）缺乏有效的組織保障。

農(nóng)村最低生活保障制度是一項全新的、長期的社會救助制度，涉及人口眾多，需要準(zhǔn)確掌握如此龐大人群的家庭收入及其變動情況，接受低保申請和咨詢，進(jìn)行情況核實與審批，這項工作相當(dāng)繁重，現(xiàn)在基層低保工作人員嚴(yán)重不足，大部分村委會干部都是半脫產(chǎn)的，他們還有自己的一份責(zé)任田，有些工作程序很難按部就班到位，就目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦來說，大部分只有一兩個人，他們不但承擔(dān)者大量民政工作，還要積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他工作，實際上，農(nóng)村低保村級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的調(diào)查、評議很多只是流于形式。

（五）財政監(jiān)管難度大

從目前的農(nóng)村低保管理辦法來看，財政部門主要側(cè)重于低保資金的撥付、發(fā)放的過程監(jiān)管，對個別基層單位未按規(guī)定程序操作的行為難以發(fā)現(xiàn)及有效監(jiān)控，財政監(jiān)管職能難以充分發(fā)揮。

二、完善農(nóng)村最低生活保障制度的幾點建議

（一）據(jù)實調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)。首先，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)農(nóng)村居民基本生活（包括吃、穿、住、醫(yī)、教等）必需品的實際需求及各級政府財政實際承受能力等因素確定，并結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及物價指數(shù)的變化不斷調(diào)整，給農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)一個正確的定位，即定位在生命線、溫飽線或發(fā)展線。其次，縣級民政部門要會同財政、物價、統(tǒng)計等有關(guān)部門，對農(nóng)村居民基本生活必須消費支出或上的農(nóng)民純收入要據(jù)實進(jìn)行測算，用市場菜籃法或恩格爾系數(shù)法，測算出符合我縣實際的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。

（二）合理界定保障對象。農(nóng)村低保對象原則上應(yīng)該定位在老、弱、病、殘等缺乏勞動能力的農(nóng)村困難居民，對于有身體健康、勞動能力正常且處于勞動年齡成員的家庭，原則上不得納入保障。這樣，既可將保障對象資格確定的復(fù)雜性進(jìn)行了簡單化，同時，又促使身體健康、勞動能力正常的農(nóng)村困難居民通過自身的努力，開展生產(chǎn)自救，擺脫貧困，消除他們等、靠、要的消極依賴思想。

（三）強化政府責(zé)任體系，提升工作水平。以建立農(nóng)村最低生活保障制度作為構(gòu)建和諧社會的落腳點。一是確定各級政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。層層簽訂責(zé)任狀，通過政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，確保各部門執(zhí)行政策時相互協(xié)作。二是建立科學(xué)監(jiān)督體系。建立審計、財政、監(jiān)察三位一體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，完善各部門及財政內(nèi)部職能科室的監(jiān)督檢查制度。整合監(jiān)督資源，明確監(jiān)管部門及相關(guān)人員的責(zé)任，減少監(jiān)管部門行政不作為，促進(jìn)經(jīng)辦單位改進(jìn)工作方法。三是嚴(yán)格責(zé)任追究制度。對違反農(nóng)村低保制度的，嚴(yán)格追究部門相關(guān)人員和地方政府的責(zé)任，增加違紀(jì)成本，減少違紀(jì)違法行為的發(fā)生。四要設(shè)立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的舉報電話。建立受理舉報投訴制度，及時受理群眾的舉報與投訴；有明確舉報投訴人的，還要將調(diào)查處理結(jié)果限期反饋給舉報投訴人。

（四）加強救助機構(gòu)建設(shè)。一是在民政局下設(shè)二級機構(gòu)即社會救助工作管理局，并根據(jù)業(yè)務(wù)量大小，解決相應(yīng)的編制，配備相應(yīng)的工作人員及必備工作經(jīng)費和設(shè)施。二是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦建設(shè)，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大小，城鄉(xiāng)低保等救助對象的人數(shù)多少，配備與工作量相對應(yīng)的工作人員，解決必要的工作經(jīng)費。三是村委會要建立社會救助站，落實專人。四是加強社會救助。加強輿論引導(dǎo)，鼓勵和支持企業(yè)、民間組織、個人對農(nóng)村低保對象進(jìn)行幫扶。發(fā)動基層黨員、干部獻(xiàn)愛心、開展鄰里互助等活動，讓農(nóng)村低保對象得到社會的關(guān)愛。五是對生活不能自理的農(nóng)村低保對象家庭而言，社會幫扶難達(dá)到救助效果，可以讓他們到敬老院生活居住，享受五保集中供養(yǎng)待遇。六是保證在農(nóng)村低保對象生活標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)增長相一致基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村低保覆蓋面。

第五篇：西部農(nóng)村寄宿制學(xué)校存在的問題及對策研究

西部農(nóng)村寄宿制學(xué)校存在的問題及對策研究

沈萍霞（陜西師范大學(xué)陜西西安710062）

西部地區(qū)農(nóng)村寄宿制學(xué)校是農(nóng)村基礎(chǔ)教育的重要組成部分。但是西部農(nóng)村寄宿制 學(xué)校在發(fā)展中卻面臨很多問題，主要有資金短缺，辦學(xué)經(jīng)費困難；缺乏管理人員 編制，教師工作量大；教師綜合素質(zhì)有待提高；貧困生問題突出等。針對這些問 題，對西部農(nóng)村寄宿制學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展提出了相應(yīng)的對策和建議。西部；農(nóng)村；寄宿制學(xué)校

1.基本情況

“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”是國家在實施“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”和“危房

改造工程”的基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)西部“兩基”攻堅計劃所采取的一項重大舉措，體 現(xiàn)了黨和國家對西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展的高度重視和親切關(guān)懷。兩年來新建、改建、擴(kuò)建農(nóng)村寄宿制學(xué)校2400多所，為16萬個農(nóng)村中小學(xué)校和教學(xué)點配備了

遠(yuǎn)程教育設(shè)施。[1]2006年投入力度還在加大。

據(jù)統(tǒng)計，我國西部13個省級單位，現(xiàn)有寄宿制學(xué)校項目縣512個，共有寄宿制中小

學(xué)校5154個。西部地區(qū)農(nóng)村寄宿制學(xué)校的發(fā)展直接影響當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)教育改革的全局。為此，我們專門對西部農(nóng)村寄宿制學(xué)校進(jìn)行了調(diào)研，設(shè)計了有關(guān)西部農(nóng)村 寄宿制學(xué)校問題的問卷，在陜西、甘肅、寧夏、新疆、青海、貴州、內(nèi)蒙、西藏、廣西、四川和云南等?。▍^(qū)）展開了調(diào)查；走訪了西部部分貧困地區(qū)的一些寄 宿制學(xué)校，先后去寧夏、內(nèi)蒙古、陜西省等省的學(xué)校進(jìn)行考察。通過此次調(diào)研，我們在看到農(nóng)村義務(wù)教育取得進(jìn)步的同時，也更深刻地了解到西部寄宿制學(xué)校面 臨的困難和問題。

2.西部農(nóng)村寄宿制學(xué)校存在的主要問題

2.1資金短缺，辦學(xué)經(jīng)費困難。2001年，我國小學(xué)生均教育經(jīng)費，東部平均值為2

075元。如果以東部為1，西部則為0.48。初中生均教育經(jīng)費東部平均值為2655元，西部為1474元。如果以東部為1，西部則為0.56。高中生均教育經(jīng)費東部平均值

為5942元，西部為2823元。如果以東部為1，西部則為0.475。[2]可見，西部基礎(chǔ)

教育經(jīng)費比東部少很多，而且東西差距在近幾年內(nèi)表現(xiàn)的更加明顯。

這種狀況在西部農(nóng)村寄宿制學(xué)校中尤為突出。在調(diào)查的近1500份問卷中，無一例

外地提到經(jīng)費短缺問題。在訪談中大家也一致認(rèn)為西部地區(qū)農(nóng)村寄宿制學(xué)校最大 的困難就是資金短缺，辦學(xué)經(jīng)費少。

西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，學(xué)校沒有額外的收入，地方政府投入經(jīng)費不足，致使學(xué)校連 正常的開支都難以解決，學(xué)校的硬件設(shè)施改善更是無從談起，基礎(chǔ)設(shè)施跟不上時 代發(fā)展需要，表現(xiàn)為校舍緊缺，生均活動面積小，教育設(shè)施嚴(yán)重缺乏，無現(xiàn)代化 的教學(xué)器械等。如陜北偏遠(yuǎn)地區(qū)某些學(xué)校學(xué)生連電腦都沒見過，學(xué)校沒有像樣的 教學(xué)設(shè)備，體育器材也嚴(yán)重缺乏，有的學(xué)校甚至連一個像樣的籃球都沒有。

2.2缺乏管理人員編制，教師工作量大。農(nóng)村寄宿制學(xué)校存在的另一突出問題是師

資力量不足，管理人員缺乏。寄宿制學(xué)校的特點是學(xué)生住校，封閉式管理、開放 式辦學(xué)。涉及學(xué)生住宿、餐飲等一系列的問題，和非寄宿制學(xué)校相比它的管理難 度較大，加之西部農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)交通不便，又存在上述一系列問題，管理更是難 上加難，要使學(xué)校后勤工作正常運轉(zhuǎn)，需要一定的人力、物力和財力，這些對西 部農(nóng)村寄宿制學(xué)校來說都是難題。

西部地區(qū)本身就缺乏教師，師資編制不夠，教師流動性也很大，加上宿舍、食堂 等后勤管理人員沒有正常編制，學(xué)校又沒有經(jīng)費請臨時工作人員，使得教師既要 給學(xué)生上課，又要管理學(xué)生日常生活，工作量非常大。教師的待遇卻得不到相應(yīng) 地提高，影響了教師工作的積極性，很多教師都另謀發(fā)展，因此“孔雀東南飛” 的現(xiàn)象很突出。

2.3教師綜合素質(zhì)有待提高。西部農(nóng)村學(xué)校校長和教師的學(xué)歷水平都不是很高。在被調(diào)查的1493份問卷中，有近一半教師是成人高校畢業(yè)。據(jù)不完全統(tǒng)計，西部農(nóng)

村寄宿制學(xué)校校長中，?？茖W(xué)歷的就占了54.5%。很多教師只是中師畢業(yè)，少數(shù)民

族地區(qū)情況就更差。從下圖統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以清楚地看出這一問題。

從被抽樣調(diào)查的56名（回、藏、維、土、白、壯、苗、東鄉(xiāng)等民族）少數(shù)民族小

學(xué)校長學(xué)歷情況統(tǒng)計（見表一）中，這一問題表現(xiàn)的更為突出。具有本科學(xué)歷的 校長只占7.1%，大部分校長只是中師畢業(yè)。

少數(shù)民族校長學(xué)歷表

由于環(huán)境、條件等方面因素的限制，許多教師很少有繼續(xù)學(xué)習(xí)提高的機會；加之 工作忙，自學(xué)時間有限，所以他們的文化素質(zhì)、理論水平有限，教學(xué)理念、教育 思想比較陳舊，綜合素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。存在的主要問題是辦學(xué)理念、教育思 想落后，有的文化素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平、管理能力不高，科研意識淡薄。如個別老師 竟然鬧出了“要看我校的素質(zhì)教育，等下午課外活動時再來”的笑話。

2.4農(nóng)村學(xué)校貧困生問題突出。在西部寄宿制學(xué)校中，貧困生問題非常突出。據(jù)一

些校長反映，有的農(nóng)村學(xué)校貧困生要占到80%以上。

寄宿的學(xué)生大多來自偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村家庭。除了種田，農(nóng)民很少有其它的收入。盡管國家對“三農(nóng)”問題高度重視，通過實施農(nóng)村稅費改革，2005年取消了原先

336億元的農(nóng)業(yè)稅賦，而且取消了700多億元的“三提五統(tǒng)”和農(nóng)村教育集資等，還取消了各種不合理收費，農(nóng)民得到了很大的實惠。但推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，增加 農(nóng)民收入也不是一蹴而就的，也是一項長期而艱巨的工作。農(nóng)民收入低仍是不可 否認(rèn)的事實。在農(nóng)村寄宿制學(xué)校中，貧困生比例仍非常高。由于家庭經(jīng)濟(jì)困難，很多學(xué)生交不起學(xué)費、住宿費、伙食費等，輟學(xué)現(xiàn)象也很普遍。由于學(xué)校本身無 經(jīng)費來源，貧困生數(shù)量又多，對這種情況學(xué)校也是心有余而力不足。

3.西部農(nóng)村寄宿制學(xué)校發(fā)展的對策及建議

存在上述問題的原因也是多方面的，既有主觀原因，也有客觀原因。解決好這些 問題，還需要多方努力。

3.1多渠道籌措教育經(jīng)費。針對西部地區(qū)各項資金短缺問題，國家也是花大力氣、下大本錢給予關(guān)注和解決。溫家寶總理在2006年做的政府工作報告中提到，從今

年起國家財政將每年安排支出1030多億元，其中中央財政轉(zhuǎn)移支付每年將達(dá)到78

0多億元，地方財政每年將安排支出250多億元，來保證基層政權(quán)正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村

義務(wù)教育的需要。當(dāng)然，關(guān)于西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費問題，首先，國家要加 大投入力度，尤其是加強對貧困地區(qū)學(xué)校建設(shè)的經(jīng)費投入；其次，地方政府也有 義不容辭的責(zé)任，教育經(jīng)費的投入應(yīng)隨著地方財政收入的提高而增加；再次，學(xué) 校也要自己想辦法，通過師生勤工儉學(xué)或爭取社會力量來解決

（下轉(zhuǎn)第170頁）

（上接第176頁）

辦學(xué)經(jīng)費緊缺問題；同時，群策群力，發(fā)動群眾，通過捐資、捐物、出力等形式 改善辦學(xué)條件，解決學(xué)校面臨的困難。

3.2加強配套設(shè)施建設(shè)。近幾年，各級政府也在加大對寄宿制學(xué)校的投資力度，中

央和地方財政安排專項資金新建、改建、擴(kuò)建農(nóng)村寄宿制學(xué)校2400多所。但對數(shù)

量眾多的寄宿制學(xué)校來說，這只是杯水車薪。很多學(xué)校只有校舍，而無相應(yīng)的配 套設(shè)施，如宿舍、食堂、浴室等。配套設(shè)施的缺乏相應(yīng)的帶來如前所提到的住宿、飲食、學(xué)生安全等一系列的問題。

針對這些問題，許多農(nóng)村寄宿制學(xué)校在面臨困難時因地制宜，從實際出發(fā)，想方 設(shè)法加強學(xué)校管理。但要從根本上解決學(xué)校面臨的住宿、飲食、學(xué)生安全等一系 列問題，應(yīng)加強寄宿制學(xué)校建立后的配套設(shè)施建設(shè)。上級部門對已經(jīng)確定的寄宿 制學(xué)校要投資建設(shè)合乎標(biāo)準(zhǔn)化的宿舍、食堂、澡堂等，配備專職的炊事員、管理 員，使學(xué)生能保證入住學(xué)校宿舍，從而確保學(xué)生正常的學(xué)習(xí)和生活；也減輕了專 職教師的負(fù)擔(dān)，保證他們更好的工作，確保教學(xué)質(zhì)量。

3.3加強教師隊伍建設(shè)。針對目前農(nóng)村寄宿制學(xué)校師資現(xiàn)狀，首先應(yīng)從數(shù)量上補充，通過一些優(yōu)惠政策吸引更多年輕教師扎根西部、服務(wù)西部，還可以以大學(xué)生畢 業(yè)實習(xí)、支教等方式緩解師資短缺的問題；其次要提高師資質(zhì)量，加大對教師的 培訓(xùn)和提高。學(xué)校的校長和教師，是培育人才的基礎(chǔ)。從某種意義上說，一個好 校長，一批好教師，就是一所好學(xué)校。所以應(yīng)保證許多偏遠(yuǎn)地區(qū)的教師有繼續(xù)學(xué)習(xí)的機會，讓他們也能及時了解教育改革的最新信息，學(xué)習(xí)教育理論、先進(jìn)的教 育理念和發(fā)達(dá)地區(qū)的管理經(jīng)驗等；再次改善待遇，穩(wěn)定教師隊伍，通過一些優(yōu)惠 政策鼓勵他們長期獻(xiàn)身農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)。尤其要重視和加強少數(shù)民族地區(qū)教師 的培養(yǎng)和提高。西部少數(shù)民族人口有6000多萬人，占少數(shù)民族人口總數(shù)的55%以上，但這里的民族教育卻十分落后。據(jù)人口普查資料表明，各少數(shù)民族中每千人擁 有小學(xué)以上文化程度人口數(shù)全國平均為

698.12人，而生活在西部地區(qū)的主要少數(shù)民族，每千人擁有小學(xué)以上文化程度的人口數(shù)均低于全國平均水平：回族584.89人、維吾爾族613.22人、藏族264.7人。

[3]民族地區(qū)中小學(xué)教師的學(xué)歷水平普遍較低，必需引起高度重視。

3.4關(guān)心中小學(xué)貧困生。由于東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致東西部農(nóng)民收入差

距也很大。長期以來，我國農(nóng)村許多義務(wù)教育階段的學(xué)生仍在繳納書本費和名為 “雜費”的學(xué)費，很多農(nóng)村貧困家庭的兒童因無力交費而失學(xué)。2006年國家對西

部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費，對其中的貧困家庭學(xué)生免費提供 課本和補助寄宿生生活費。2007年在全國農(nóng)村普遍實行這一政策。[4]這對農(nóng)村學(xué)

校和學(xué)生來說，無疑是個喜訊。

要使所有貧困家庭的學(xué)生受益，可能還需要一定的時間。為此，國家應(yīng)繼續(xù)設(shè)立 中小學(xué)助學(xué)金，重點放在西部農(nóng)村地區(qū)；對家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大免費 發(fā)放教科書的范圍，為寄宿學(xué)生提供必要的生活補助，并逐步擴(kuò)大發(fā)放補助金的 范圍；可以通過給學(xué)校劃撥少量土地或提供勞動實踐場所等方式，幫助貧困學(xué)生 勤工助學(xué)并改善生活；廣泛動員和鼓勵機關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民捐資助學(xué)，幫助貧困生渡過難關(guān)；爭取使義務(wù)教育階段的農(nóng)村寄宿學(xué)校貧困生都能真正享 受到“兩免一補”（免雜費、免書本費、補助寄宿生生活費），做到不讓學(xué)生因 家庭貧困而失學(xué)。

參考文獻(xiàn)：

[1]袁振國.《縮小差距——中國教育政策的重大命題》，北京師范大學(xué)學(xué)報（社 科版），2005（3）：5-16。

[2]劉堯等.《中國西部基礎(chǔ)教育發(fā)展觀》，教育理論與實踐，2005（5）：35-39。

[3]溫家寶總理.2006年政府工作報告。