第一篇：關(guān)于規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)的幾點(diǎn)建議（范文）

關(guān)于規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)的幾點(diǎn)建議

2009年3月，中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。為此，一些地方政府借鑒外地成功的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)原有地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行改革，開始建設(shè)新模式的投融資平臺(tái)，在運(yùn)作過(guò)程中拓展了巨大融資空間。

一、新型地方政府投融資平臺(tái)的運(yùn)作

（一）新平臺(tái)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)。地方政府搭建新型融資平臺(tái)，其目的就是要搶抓此次千載難逢的發(fā)展機(jī)遇，發(fā)揮國(guó)有資本對(duì)市場(chǎng)資源配置的引導(dǎo)作用，激活政府資源的資本屬性，盤活存量國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、籌資渠道多樣化、投資決策科學(xué)化、投資管理規(guī)范化、經(jīng)營(yíng)運(yùn)作市場(chǎng)化，建立制度完善、運(yùn)作規(guī)范的投融資體系和融資、投資、建設(shè)、管理、償債一體化的良性循環(huán)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)投融資由部門各自負(fù)責(zé)向政府集中主導(dǎo)轉(zhuǎn)變、由行政決策向市場(chǎng)選擇轉(zhuǎn)變、由政府舉債向資本運(yùn)作轉(zhuǎn)變、由間接融資向直接融資轉(zhuǎn)變、由無(wú)償投入向有償回報(bào)轉(zhuǎn)變。

（二）新平臺(tái)的主要職能。一是統(tǒng)一化的政府融資平臺(tái)。新型投融資平臺(tái)通過(guò)整合政府優(yōu)質(zhì)資源，利用市場(chǎng)化手段，通過(guò)多種渠道為政府募集資金，以落實(shí)重大項(xiàng)目的配套資金、補(bǔ)充基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)政府的投資引導(dǎo)意圖。二是市場(chǎng)化的國(guó)資管理平臺(tái)。新型投融資平臺(tái)作為國(guó)有公司及國(guó)有資產(chǎn)的管理平臺(tái)，利用市場(chǎng)化手段對(duì)下屬公司以及劃入的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行整合調(diào)整，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革重組，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本有序進(jìn)退，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中、向價(jià)值鏈的高端集中、向產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)延伸，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)。三是政策性的產(chǎn)業(yè)投資平臺(tái)。新型投融資平臺(tái)作為政府的產(chǎn)業(yè)投資平臺(tái)，代表政府出資，根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資，一方面可以開拓投資資金來(lái)源，順利實(shí)現(xiàn)政策意圖；另一方面采用市場(chǎng)化方式進(jìn)行運(yùn)作管理，有利于提高投資效率。四是先導(dǎo)性的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)平臺(tái)。新型投融資平臺(tái)作為政府先導(dǎo)性的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)平臺(tái)，將發(fā)揮政府資金的種子資本作用，以國(guó)有資本先期投入引導(dǎo)戰(zhàn)略投資者參與重大項(xiàng)目建設(shè)，更好地利用股權(quán)、基金等市場(chǎng)化手段與其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金合作，通過(guò)資本經(jīng)營(yíng)服務(wù)、培育和輔導(dǎo)創(chuàng)業(yè)企業(yè)成長(zhǎng)，發(fā)展一批與區(qū)域核心產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、市場(chǎng)前景廣闊、經(jīng)濟(jì)效益好、技術(shù)含量高的新項(xiàng)目、新企業(yè)。

二、新型地方政府投融資平臺(tái)的效應(yīng)評(píng)估

新型投融資平臺(tái)作為地方政府強(qiáng)化宏觀調(diào)控能力，合理配置資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要平臺(tái)，對(duì)充分發(fā)揮地方政府投融資所具有的政策性效應(yīng)和誘導(dǎo)效應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，由于這些平臺(tái)公司自成立時(shí) 2 就處于一種軟約束機(jī)制下，且財(cái)務(wù)信息不透明，隨著債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大及還債高峰期的臨近，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)堪憂。

（一）政府性融資面臨著現(xiàn)實(shí)的法律風(fēng)險(xiǎn)。目前新平臺(tái)項(xiàng)目貸款的擔(dān)保模式主要有兩種：一是政府承諾、財(cái)政兜底的財(cái)政承諾模式，“打捆貸款”最具代表性。從法律規(guī)定上分析，“打捆貸款”的財(cái)政承諾方式實(shí)質(zhì)就是一種特殊的“保證擔(dān)?！?，而我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定，“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”，很顯然，“打捆貸款”不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)可以成為保證人的范圍，其以財(cái)政承諾的方式還款有違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定之嫌，銀行很難拿著協(xié)議上法院打官司。二是權(quán)利抵押擔(dān)保模式，“土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)質(zhì)押”是其中的主要方式。平臺(tái)公司擬質(zhì)押的土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)，雖然可以認(rèn)為是一種債權(quán)，具有財(cái)產(chǎn)性和可轉(zhuǎn)讓性，但并不具有確定性，也就是說(shuō)該質(zhì)押標(biāo)的沒(méi)有特定化，僅是一種未來(lái)的可能的債權(quán)，而且這種未來(lái)的可能的債權(quán)的形成也將是分批次的，不符合《擔(dān)保法》關(guān)于擔(dān)保標(biāo)的確定性的規(guī)定。一旦質(zhì)押標(biāo)的缺失，平臺(tái)公司不能按期還款，銀行貸款將出現(xiàn)擔(dān)?！罢婵铡?，而且還不能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行來(lái)保障貸款的收回。

（二）原有平臺(tái)公司的遺留債務(wù)可能成為“懸案”。由于新融資平臺(tái)不僅是在通過(guò)對(duì)原有平臺(tái)進(jìn)行重組的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，同時(shí)還把所有行政事業(yè)單位的存量國(guó)有資產(chǎn)清理打捆，并入平臺(tái)公司作為重新向銀行融資的抵押擔(dān)保物，這種資產(chǎn)組合上的 重新洗牌，使得曾經(jīng)以這些平臺(tái)公司和行政事業(yè)單位作為借款人、并以其所屬資產(chǎn)作為抵押物、至今尚未歸還的銀行貸款舊帳更加變得撲朔迷離。而且對(duì)于這樣一種操作，銀行方面卻并不知情。所以，從某種意義上說(shuō)，政府急于建立新型融資平臺(tái)，不排除在一定程度上想甩掉歷史債務(wù)的嫌疑。

（三）對(duì)負(fù)債規(guī)模缺乏總體控制下的銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)積聚。地方政府組建新型融資平臺(tái)的出發(fā)點(diǎn)就是擴(kuò)大平臺(tái)公司的融資能力，為基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)籌措盡可能多的投資資金，在目前融資渠道主要依靠銀行貸款、銀行也同時(shí)青睞政府性項(xiàng)目的情況下，往往是只要銀行方面肯放，平臺(tái)公司就敢于借，地方政府甚至出臺(tái)一些獎(jiǎng)勵(lì)政策，積極鼓勵(lì)銀行加大對(duì)平臺(tái)公司的信貸投入，而作為投資出資人，對(duì)于平臺(tái)公司的總體負(fù)債規(guī)?？刂圃谝粋€(gè)什么樣的水平，地方政府并沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)全面的安排。另一方面，目前地方投融資平臺(tái)的融資狀況很不透明，對(duì)于地方政府及其融資平臺(tái)的資本金、信貸資金的運(yùn)用、總體負(fù)債狀況和償還能力并不完全清楚，銀行處于相對(duì)弱勢(shì)地位，這使得銀行對(duì)流入平臺(tái)公司的信貸資金難以實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。

（四）政府的長(zhǎng)效償債機(jī)制與平臺(tái)公司的市場(chǎng)退出機(jī)制缺失。目前一屆政府的任期是5年，而以政府為背景的平臺(tái)公司向銀行的融資貸款都是中長(zhǎng)期貸款，期限均在3年以上，這部分貸款的還本付息壓力往往不由本屆政府承擔(dān)，在建立長(zhǎng)期有效的償債機(jī)制上，本屆政府因?yàn)闆](méi)有壓力而缺乏動(dòng)力，在沒(méi)有法定的政 府負(fù)債額度的約束下，財(cái)政承諾式的償還責(zé)任對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)是標(biāo)準(zhǔn)的“軟約束”。另外，對(duì)于這些平臺(tái)公司完成投融資的歷史使命后或者經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)困難時(shí)，如何處置貸款抵押擔(dān)保物，如何兌現(xiàn)對(duì)銀行債權(quán)的承諾，地方政府也很少?gòu)拈L(zhǎng)遠(yuǎn)考慮去建立相應(yīng)的市場(chǎng)退出機(jī)制。

三、對(duì)進(jìn)一步規(guī)范新型地方政府投融資平臺(tái)的建議

（一）深化地方政府投融資體系改革。從地方政府投融資的現(xiàn)狀看，首要的任務(wù)是進(jìn)一步改革投融資體制，培植政府投資主體，完善公司治理結(jié)構(gòu)，真正建立起“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的社會(huì)投資增長(zhǎng)機(jī)制，運(yùn)用多種融資手段，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新型投融資體制。其次是完善投融資政策，嚴(yán)格界定政府投資范圍，使政府投資主要用于市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域和對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局有重大影響的項(xiàng)目；完善科學(xué)決策程序，建立政府投資決策咨詢?cè)u(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)政府投資管理的科學(xué)化、民主化和法制化。第三，加強(qiáng)投資監(jiān)督管理，建立責(zé)任追究制度和權(quán)力制衡機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目跟蹤協(xié)調(diào)管理，完善稽查制度。

（二）建立科學(xué)合理高效的債務(wù)管理模式。要建立“負(fù)債有度、總債有數(shù)、用債有方、償債有錢、管債有規(guī)、舉債有責(zé)”的科學(xué)、規(guī)范、合理及切實(shí)可行的債務(wù)管理模式。一是適度發(fā)行地方政府債券，由上級(jí)政府和中介機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府舉債能力進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，并提供相應(yīng)信用保證，將政府性債務(wù)控制在地方財(cái)力可 承受的范圍之內(nèi)。二是嚴(yán)格控制銀行貸款行為，可將銀行融資行為限于有效儲(chǔ)備建設(shè)土地為目的的土地抵押中短期貸款，減少不可處置的國(guó)有資產(chǎn)抵押貸款。三是立法建立償債長(zhǎng)效機(jī)制。既要將政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模和償還本息等計(jì)劃納入預(yù)算控制，建立政府償債基金和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，又要本著“誰(shuí)借誰(shuí)還誰(shuí)受益”及“誰(shuí)審批、誰(shuí)擔(dān)保、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立起借用還相統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)償還機(jī)制，嚴(yán)格確定償債單位，確保落實(shí)償債資金來(lái)源。

（三）妥善處理政府性項(xiàng)目貸款遺留問(wèn)題。要從樹立新型地方政府融資平臺(tái)新信用形象的角度出發(fā)，切實(shí)處理原有平臺(tái)公司拖欠銀行貸款的問(wèn)題，把“借新賬”建立在“還舊賬”的基礎(chǔ)之上。一是要全面清理政府性債務(wù)。積極開展對(duì)政府性債務(wù)的清理工作，全面核實(shí)債權(quán)債務(wù)關(guān)系、時(shí)間、數(shù)額及用途、期限、利率、償還情況等，從新確認(rèn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系，落實(shí)債權(quán)債務(wù)主體。二是明確舊債處置的相關(guān)政策。本著“誰(shuí)舉債、誰(shuí)負(fù)責(zé)”和“誰(shuí)受益，誰(shuí)償還”的原則，進(jìn)行舊債處置。三是安排財(cái)政專項(xiàng)還貸資金，制定遺留問(wèn)題貸款本息還款計(jì)劃，逐步償還不良貸款本息。四是完善相關(guān)貸款手續(xù)，做到抵押、擔(dān)保合法有效，切實(shí)保障銀行債權(quán)，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)信貸投入信心。

（四）積極探索嘗試多種直接融資方式。要穩(wěn)步推進(jìn)政府性投資項(xiàng)目融資方式實(shí)現(xiàn)多樣化，有效緩解銀行信貸投放的壓力。包括發(fā)行債券融資，如市政債券、企業(yè)債券等；嘗試資產(chǎn)證券化 融資，引導(dǎo)國(guó)有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)通過(guò)上市實(shí)現(xiàn)直接融資，扶持融資平臺(tái)公司控股、參股公司上市，提升融資平臺(tái)公司的直接融資能力；推進(jìn)市政公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化，將城市公用事業(yè)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和養(yǎng)護(hù)管理進(jìn)行有效剝離，吸引各種社會(huì)資金直接投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)；推行項(xiàng)目融資，對(duì)一些大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如橋梁、水廠、污水處理廠等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，籌措建設(shè)資金。

（五）銀行要積極掌握平臺(tái)公司財(cái)務(wù)信息有效監(jiān)控信貸風(fēng)險(xiǎn)。銀行既不能因?yàn)榘奄J款投向政府融資平臺(tái)能提高銀行的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，而降低現(xiàn)有的嚴(yán)格的貸款審查標(biāo)準(zhǔn)，也不能因懼怕風(fēng)險(xiǎn)望而卻步。要針對(duì)政府融資平臺(tái)項(xiàng)目貸款模式的貸款主體、擔(dān)保方式的多樣性和特殊性，充分參與到項(xiàng)目評(píng)審當(dāng)中去，在現(xiàn)有法律框架下對(duì)各種貸款方式予以深層次的理論剖析，有效規(guī)避貸款風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要求平臺(tái)公司將資金回籠賬戶或者收益賬戶為貸款設(shè)立質(zhì)押擔(dān)保，以確保對(duì)該賬戶項(xiàng)下的資金有優(yōu)先受償權(quán)；其次，要建立銀行監(jiān)管賬戶，確保貸款資金能做到“?？顚Ｓ谩?，防止被挪作他用；第三，要嘗試逐步建立一套完備的政府背景類貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，加強(qiáng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分析和預(yù)測(cè)，對(duì)已發(fā)放貸款項(xiàng)目未來(lái)現(xiàn)金流量的變化情況進(jìn)行跟蹤評(píng)估，對(duì)貸款使用實(shí)行全程跟蹤和嚴(yán)密監(jiān)控，對(duì)挪用貸款的平臺(tái)公司采取必要的信貸制裁措施。

第二篇：河北省地方政府投融資平臺(tái)管理辦法

河北省地方政府投融資平臺(tái)管理辦法（試行）

第一章總則

第一條為健全和完善全省政府投融資體系，形成有效的投融資運(yùn)作管理機(jī)制，加強(qiáng)縣級(jí)以上地方政府投融資

平臺(tái)的管理，實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還，提高資金使用效益，切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定本管理辦法。

第二條本辦法所稱政府投融資平臺(tái)是指由縣級(jí)以上政府批準(zhǔn)，通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

第三條本辦法所稱政府投融資項(xiàng)目，主要包括：依靠政府投資建設(shè)的公路交通、市政工程、環(huán)境整治、社會(huì)事業(yè)等非經(jīng)營(yíng)性公益類項(xiàng)目；重大基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等政府經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目；政府確定的其他準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

第四條本辦法所稱投融資是指在完善投融資體系，拓寬投融資渠道，創(chuàng)新投融資手段，規(guī)范投融資方式，加強(qiáng)信用建設(shè)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府投融資平臺(tái)實(shí)施的投融資行為。對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域項(xiàng)目，原則上不列入政府投融資范圍。

第五條本辦法所稱融資方式包括銀行貸款、發(fā)行債券和信托產(chǎn)品、上市募集、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)、資產(chǎn)證券化、股權(quán)質(zhì)押、股權(quán)投資基金、BT、BOT等多種融資方式。政府投融資平臺(tái)應(yīng)按綜合成本最低的原則選取融資方式。

第六條各級(jí)政府建立債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，及時(shí)分析評(píng)估自身償債能力，按量力而行、規(guī)模適度的原則，把融資的數(shù)量、總體規(guī)?？刂圃谂c本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的范圍內(nèi)，使政府投融資平臺(tái)既能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，又能保持融資功能的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

第七條推進(jìn)政府投融資平臺(tái)的清理整合，提升融資能力。

（一）已設(shè)立多家政府投融資平臺(tái)的設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府，將現(xiàn)有投融資平臺(tái)的債務(wù)分類清理規(guī)范后，進(jìn)行有效整合。將投融資平臺(tái)改造成為有現(xiàn)金流和凈收益的經(jīng)營(yíng)性公司，將實(shí)力弱、資質(zhì)差的公司整合為實(shí)力強(qiáng)、資質(zhì)好的公司，將實(shí)力強(qiáng)、資質(zhì)好的公司整合為上市公司。

（二）指導(dǎo)政府投融資平臺(tái)加快建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，完善投融資決策機(jī)制、運(yùn)營(yíng)機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制，構(gòu)建“借、用、管、還”相匹配、“決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督”相分離的投融資管理機(jī)制，切實(shí)做到借得來(lái)、用得好、管得住、還得上。

第二章職責(zé)分工

第八條建立政府投融資平臺(tái)監(jiān)管制度。省政府投融資平臺(tái)建設(shè)管理聯(lián)席會(huì)議（以下簡(jiǎn)稱聯(lián)席會(huì)議）是省政府投融資平臺(tái)建設(shè)管理工作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由分管副省長(zhǎng)擔(dān)任召集人，省財(cái)政廳和省金融辦主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任副召集人，省發(fā)展改革委、省財(cái)政廳、省國(guó)土資源廳、省國(guó)資委、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省審計(jì)廳、省金融辦、人民銀行石家莊中心支行、河北銀監(jiān)局等部門負(fù)責(zé)人參加。設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府都要成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，實(shí)行省、市、縣分級(jí)管理，各負(fù)其責(zé)。政府投融資平臺(tái)由各級(jí)投融資平臺(tái)建設(shè)管理聯(lián)席會(huì)議成員單位按分工

聯(lián)合監(jiān)管。各級(jí)聯(lián)席會(huì)議辦公室（以下簡(jiǎn)稱聯(lián)席辦）設(shè)在本級(jí)金融辦，負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)工作。

第九條按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、明確職責(zé)、分工合作的原則，各級(jí)聯(lián)席會(huì)議成員單位職責(zé)分工如下：

發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目整合和投資監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)建立和完善政府投融資平臺(tái)投融資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備機(jī)制，匯總編制本級(jí)政府投融資平臺(tái)投融資計(jì)劃。

財(cái)政部門負(fù)責(zé)資源整合和資金監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)制定相應(yīng)財(cái)政扶持投融資的政策措施；研究統(tǒng)籌政府投融資項(xiàng)目的政府性資源配置、信用支撐、風(fēng)險(xiǎn)管理和統(tǒng)計(jì)分析；科學(xué)評(píng)估本級(jí)財(cái)政償債能力，在財(cái)政預(yù)算中對(duì)地方債務(wù)規(guī)模提出明確的控制上限，建立投融資平臺(tái)政府專項(xiàng)償債資金。

國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)土地資源整合和國(guó)土資源監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)政府投融資項(xiàng)目土地指標(biāo)報(bào)批和供地保障；落實(shí)投融資計(jì)劃中所需的土地資源收儲(chǔ)、出讓等工作；將收儲(chǔ)土地轉(zhuǎn)換為資本。

建設(shè)（規(guī)劃）部門負(fù)責(zé)職責(zé)范圍內(nèi)的工程招投標(biāo)管理及工程質(zhì)量管理等工作；負(fù)責(zé)政府投融資項(xiàng)目的規(guī)劃條件提供與審批等工作；指導(dǎo)和配合土地部門做好投融資工作中土地收儲(chǔ)、開發(fā)、配置等與規(guī)劃相關(guān)的工作。

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實(shí)對(duì)投融資平臺(tái)的各項(xiàng)扶持政策，督促各投融資平臺(tái)完成投融資任務(wù)；完成投融資平臺(tái)國(guó)有資金、資產(chǎn)、資源向資本的轉(zhuǎn)換，對(duì)投融資平臺(tái)進(jìn)行整合；完善對(duì)各平臺(tái)的考核激勵(lì)制度和監(jiān)督管理制度。

審計(jì)部門負(fù)責(zé)政府投融資平臺(tái)和項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督以及問(wèn)題整改工作。

人民銀行和銀監(jiān)部門負(fù)責(zé)對(duì)政府投融資平臺(tái)信貸行為的監(jiān)測(cè)和指導(dǎo)；加強(qiáng)信用建設(shè)，對(duì)項(xiàng)目的儲(chǔ)備、項(xiàng)目招投標(biāo)中的信用評(píng)定進(jìn)行監(jiān)管。

第十條建立政府投融資平臺(tái)認(rèn)定制度。地方投融資平臺(tái)由省主管部門和設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府主管部門申報(bào)，各級(jí)投融資平臺(tái)聯(lián)席會(huì)議成員單位審核，分別報(bào)省、市、縣（市、區(qū)）政府批準(zhǔn)認(rèn)定。

第十一條政府投融資平臺(tái)的主要職責(zé)為：

（一）編制和上報(bào)投融資計(jì)劃；

（二）盤活政府配置的資產(chǎn)、資源、資金，落實(shí)投融資計(jì)劃中所需的土地資源開發(fā)、整理等工作，運(yùn)用多種融資方式，實(shí)施投融資計(jì)劃；

（三）負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金監(jiān)督管理，提高各類資金使用效益，做好融資資金的流動(dòng)性管理，控制項(xiàng)目資金成本；

（四）負(fù)責(zé)融資債務(wù)管理，資產(chǎn)負(fù)債率控制在70%以下，資本金放大倍數(shù)控制在合理范圍內(nèi)，按時(shí)償還債務(wù)。

第十二條項(xiàng)目單位是政府投融資平臺(tái)通過(guò)簽訂授權(quán)委托合同的形式予以明確的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施主體，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目工程的組織實(shí)施，項(xiàng)目工程的質(zhì)量、工期、投資控制和項(xiàng)目資金的使用。

第三章計(jì)劃管理

第十三條政府投融資平臺(tái)投融資計(jì)劃，是指按對(duì)政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目及投融資額度預(yù)先作出的統(tǒng)一安排。

第十四條申請(qǐng)列入政府投融資平臺(tái)投融資計(jì)劃的項(xiàng)目應(yīng)符合本地國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市發(fā)展需要。

第十五條政府投融資平臺(tái)投融資計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)行儲(chǔ)備管理。凡需通過(guò)投融資平臺(tái)進(jìn)行融資和投資建設(shè)的項(xiàng)目，均由投融資平臺(tái)向本級(jí)發(fā)展改革部門提交項(xiàng)目?jī)?chǔ)備申請(qǐng)，并附項(xiàng)目建議書批復(fù)或核準(zhǔn)、備案文件，經(jīng)審定同意后納入政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。

第十六條每年第四季度，各投融資平臺(tái)根據(jù)本地政府批準(zhǔn)的城建計(jì)劃、土地收儲(chǔ)計(jì)劃及項(xiàng)目建設(shè)需要，分別編報(bào)下一投融資計(jì)劃。

第十七條各級(jí)發(fā)展改革部門匯總平衡各投融資平臺(tái)編報(bào)的投融資計(jì)劃后，提出下一政府投融資平臺(tái)投融資計(jì)劃。由本級(jí)發(fā)展改革部門下達(dá)給各有關(guān)投融資平臺(tái)，同時(shí)抄報(bào)上一級(jí)聯(lián)席辦和發(fā)展改革部門，抄送同級(jí)聯(lián)席會(huì)議各成員單位。

第十八條政府投融資平臺(tái)必須嚴(yán)格按申報(bào)程序報(bào)批，凡未納入本地政府投融資平臺(tái)投融資計(jì)劃的建設(shè)項(xiàng)目，一般不安排建設(shè)資金。需地方政府配套或協(xié)助的國(guó)家項(xiàng)目，視情況可隨時(shí)增列計(jì)劃。

第十九條跨實(shí)施的政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目及其投融資計(jì)劃，按原批準(zhǔn)方案跨執(zhí)行，執(zhí)行期間不再逐年上報(bào)、審核、批復(fù)。

第四章融資管理

第二十條設(shè)區(qū)市和縣級(jí)政府融資參考標(biāo)準(zhǔn)：

（一）前3年本地人均GDP達(dá)到13萬(wàn)元及以上；

（二）前3年本地GDP平均增長(zhǎng)率達(dá)到12%及以上；

（三）前3年全部財(cái)政收入平均增長(zhǎng)率達(dá)到15%及以上；

（四）前3年年均可支配財(cái)力達(dá)到2億元及以上；

（五）債務(wù)負(fù)擔(dān)率，即當(dāng)年政府債務(wù)余額/當(dāng)年GDP，不超過(guò)10%；

（六）償債率，即政府債務(wù)還本付息額/當(dāng)年財(cái)政收入，不超過(guò)15%；

（七）債務(wù)率，即當(dāng)年政府債務(wù)余額/當(dāng)年可支配財(cái)力，不超過(guò)100%。

具備以下兩種情況，可以適當(dāng)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)：一是具有地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集群、集散地以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿^大；二是地方政府信用程度高、貸款額度小且貸款期限在本屆政府任期內(nèi)。

第二十一條政府投融資平臺(tái)根據(jù)政府確定的投融資項(xiàng)目，制定融資方案，包括可行性論證、融資方式、規(guī)模、期限、融資成本、還款來(lái)源、融資次數(shù)和具體額度等。

第二十二條優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，對(duì)增量資金，鼓勵(lì)利用債券、信托、租賃、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資等多種方式進(jìn)行融資，降低政府投融資平臺(tái)銀行貸款比例；對(duì)存量資金，鼓勵(lì)運(yùn)用市場(chǎng)化方式經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，推進(jìn)資產(chǎn)證券化，轉(zhuǎn)化貸款存量。

第二十三條各商業(yè)銀行在發(fā)放政府投融資平臺(tái)貸款時(shí)，直接對(duì)應(yīng)項(xiàng)目，要按照物權(quán)法、擔(dān)保法和國(guó)家固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例規(guī)定，對(duì)投融資平臺(tái)貸款項(xiàng)目進(jìn)行審核，嚴(yán)禁發(fā)放資本金貸款。

第二十四條建立政府投融資平臺(tái)貸后監(jiān)測(cè)分析機(jī)制。人民銀行按照授信額度對(duì)平臺(tái)貸款銀行按月統(tǒng)計(jì)和發(fā)布融資平臺(tái)有關(guān)信息。銀監(jiān)部門要密切關(guān)注信貸風(fēng)險(xiǎn)敞口，加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)貸款的跟蹤監(jiān)測(cè)分析，及時(shí)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)提示，防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。

第二十五條充分利用政府增信手段強(qiáng)化政府投融資平臺(tái)的融資能力，采取公益性項(xiàng)目建設(shè)資金注入、國(guó)有土地、礦山作價(jià)注資、國(guó)有資產(chǎn)劃撥以及城市資源授權(quán)開發(fā)和利用等多項(xiàng)措施，做大政府投融資平臺(tái)的資本金規(guī)模，增加現(xiàn)金流入，提高資信等級(jí)。

第二十六條嚴(yán)格擔(dān)保管理。政府投融資平臺(tái)融資需要提供擔(dān)保的，應(yīng)在融資方案中予以說(shuō)明，其擔(dān)保方式、內(nèi)容經(jīng)債權(quán)金融機(jī)構(gòu)確認(rèn)后，在投融資體系內(nèi)協(xié)調(diào)解決。

政府投融資平臺(tái)原則上不得為政府確定的投融資平臺(tái)之外的其他單位或個(gè)人提供擔(dān)保。

第五章項(xiàng)目管理

第二十七條政府投融資平臺(tái)采取簽訂授權(quán)委托合同的形式，明確項(xiàng)目單位，組織各項(xiàng)工程的建設(shè)管理。

第二十八條按照“先財(cái)政評(píng)審、后確定預(yù)算”的原則，對(duì)政府投融資項(xiàng)目工程建設(shè)實(shí)行預(yù)算評(píng)審管理。各級(jí)財(cái)政部門委托本地投資評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行評(píng)審，出具預(yù)算評(píng)審報(bào)告。財(cái)政部門根據(jù)評(píng)審結(jié)論下達(dá)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算，項(xiàng)目單位要嚴(yán)格按照批復(fù)的建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行，一般不得突破預(yù)算數(shù)額。

第二十九條嚴(yán)格工程變更管理。工程變更要嚴(yán)格按照“先申報(bào)、后評(píng)審、再變更”的程序執(zhí)行，凡未經(jīng)報(bào)批擅自實(shí)施工程變更的，一律不予安排資金。工程變更必須由項(xiàng)目法人提出書面申請(qǐng)，各級(jí)財(cái)政部門委托本地投資評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)工程變更進(jìn)行評(píng)審，各級(jí)財(cái)政部門根據(jù)評(píng)審結(jié)論審批，同意后實(shí)施變更。

第三十條政府投融資項(xiàng)目按設(shè)計(jì)文件的規(guī)定內(nèi)容和要求全部建成后，本地項(xiàng)目主管部門、投融資平臺(tái)全程參與工程竣工驗(yàn)收。

第三十一條政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，項(xiàng)目單位應(yīng)于3個(gè)月內(nèi)完成竣工決算編制，并向投融資平臺(tái)申請(qǐng)，由同級(jí)財(cái)政部門委托投資評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目竣工決算進(jìn)行評(píng)審，并出具竣工決算評(píng)審報(bào)告，作為項(xiàng)目費(fèi)用結(jié)算和資產(chǎn)移交的依據(jù)。

第三十二條審計(jì)部門要加強(qiáng)項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理，積極開展項(xiàng)目跟蹤審計(jì)和檢查，確保項(xiàng)目資金安全、規(guī)范、高效使用。

第六章資金管理

第三十三條政府財(cái)政專項(xiàng)投入資金實(shí)行“專戶管理、專賬核算、專款專用”，政府投融資平臺(tái)在財(cái)政部門指定的金融機(jī)構(gòu)開立一般存款賬戶，作為資金專戶，專項(xiàng)用于撥付財(cái)政投入項(xiàng)目的專項(xiàng)資金，并接受財(cái)政、金融管理部門和有關(guān)銀行的監(jiān)管。

第三十四條在資金使用計(jì)劃內(nèi)建立月度用款申請(qǐng)制度。每月前5個(gè)工作日內(nèi)，項(xiàng)目單位按照工程建設(shè)程序和工作進(jìn)度，申請(qǐng)本月度用款計(jì)劃。

第三十五條資金撥付程序。項(xiàng)目單位提出書面用款申請(qǐng)，由投融資平臺(tái)進(jìn)行審核，并按照審定意見辦理?yè)芸钍掷m(xù)。政府投融資平臺(tái)和項(xiàng)目單位月末的資金余額納入下一月資金使用計(jì)劃。

第三十六條政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目建設(shè)資金的撥付實(shí)行比例控制：工程建設(shè)期間，項(xiàng)目資金到位比例和工程進(jìn)度款支付比例應(yīng)控制在工程價(jià)款80%以內(nèi)；工程竣工后，項(xiàng)目單位應(yīng)保留不低于工程結(jié)算價(jià)款5%的質(zhì)量保證金，待工程質(zhì)保期滿后清算。

第七章償債管理

第三十七條按照“誰(shuí)舉債，誰(shuí)償還”的原則，完善償債保障機(jī)制。地方政府在出資范圍內(nèi)對(duì)投融資平臺(tái)承擔(dān)有限責(zé)任，投融資平臺(tái)對(duì)政府投融資項(xiàng)目的融資資金承擔(dān)償還責(zé)任，償還來(lái)源為土地增值收益、項(xiàng)目投資收益、國(guó)有資產(chǎn)置換和回購(gòu)收益以及經(jīng)營(yíng)城市資源的各項(xiàng)收益等。

第三十八條各級(jí)政府成立債務(wù)監(jiān)管辦公室，設(shè)在本級(jí)財(cái)政部門，堅(jiān)持融資和償債一口進(jìn)、一口出，主要負(fù)責(zé)政府債務(wù)舉借審批、債務(wù)預(yù)警、償債渠道、責(zé)任追究等。

第三十九條每一還本付息日，政府投融資平臺(tái)將還款資金及時(shí)劃入在金融機(jī)構(gòu)開立的貸款資金專戶，用于還本付息。

第四十條各級(jí)政府財(cái)政部門設(shè)立本級(jí)政府償債專項(xiàng)資金，作為政府投融資項(xiàng)目的補(bǔ)助還款來(lái)源和支持投融資平臺(tái)發(fā)展的資本金投入。償債資金的來(lái)源包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓金部分收入、城建稅部分收入、城市基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、其他可用于政府債務(wù)還本付息的收入等。政府償債專項(xiàng)資金中財(cái)政預(yù)算安排部分由本級(jí)財(cái)政部門列入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算。

第四十一條政府償債專項(xiàng)資金實(shí)行專戶管理，歸屬于專項(xiàng)資金來(lái)源的各項(xiàng)收入，按進(jìn)度于每季度終了10個(gè)工作日內(nèi)劃入設(shè)立的資金專戶。

第四十二條各級(jí)政府償債專項(xiàng)資金，按照專款專用的原則，由本地聯(lián)席會(huì)議根據(jù)投融資平臺(tái)承擔(dān)的公益性項(xiàng)目及融資條件統(tǒng)籌安排使用，不得截留、挪用。

第八章平臺(tái)管理

第四十三條按照“誰(shuí)組建、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，健全投融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運(yùn)作。

第四十四條政府投融資平臺(tái)和項(xiàng)目單位要建立建設(shè)資金撥付臺(tái)賬，建立健全賬目管理制度，定期對(duì)賬，依法接受審計(jì)部門的監(jiān)督檢查。

第四十五條項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)逐月統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目資金明細(xì)支付情況，報(bào)送本地政府投融資平臺(tái)。

第四十六條各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目概、預(yù)、決算的審核和工程招投標(biāo)標(biāo)底的審定，負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的審核撥付。

第四十七條各級(jí)財(cái)政部門向本地政府投融資平臺(tái)委派主辦會(huì)計(jì)，具體負(fù)責(zé)政府投融資項(xiàng)目資金核算管理和基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理工作。

第四十八條各級(jí)審計(jì)部門依法對(duì)政府投融資項(xiàng)目概（預(yù)）算執(zhí)行情況及決算審批的情況進(jìn)行監(jiān)督，并接受本地聯(lián)席會(huì)議交辦的相關(guān)審計(jì)任務(wù)。

第四十九條各級(jí)政府投融資平臺(tái)和財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)建設(shè)資金撥付工作的監(jiān)督管理，對(duì)項(xiàng)目單位的建設(shè)資金支付工作進(jìn)行定期和不定期檢查，同時(shí)會(huì)同項(xiàng)目單位對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位資金使用情況進(jìn)行不定期的跟蹤檢查。

第五十條未完成政府投融資計(jì)劃的單位，要查明原因，由法定代表人向本地聯(lián)席會(huì)議作專題匯報(bào)。

第五十一條因項(xiàng)目單位原因?qū)е马?xiàng)目投資超概算的，扣減一定比例的項(xiàng)目管理費(fèi)；因項(xiàng)目前期工作不到位導(dǎo)致項(xiàng)目投資超概算的，追究相關(guān)部門及有關(guān)人員的責(zé)任。

第五十二條有關(guān)部門和單位工作人員應(yīng)當(dāng)秉公執(zhí)法，出現(xiàn)濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守等瀆職行為，由有關(guān)部門或單位依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第九章附則

第五十三條本辦法自印發(fā)之日起實(shí)施

第三篇：地方政府投融資平臺(tái)存在的主要問(wèn)題及其發(fā)展建議

德州律師

關(guān)鍵詞：地方政府投融資平臺(tái)演進(jìn)過(guò)程地方政府債務(wù)

內(nèi)容摘要：近年來(lái)，投融資平臺(tái)的數(shù)量劇增、管理運(yùn)作不規(guī)范、政企界限不清晰、債務(wù)規(guī)模迅速膨脹、融資渠道單

一、法律失效、信息不透明等諸多問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，影響了投融資平臺(tái)的健康發(fā)展。學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的研究較多，但對(duì)于投融資平臺(tái)的歷史演進(jìn)過(guò)程，及其與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系討論的較少。因此，論文從投融資平臺(tái)的歷史發(fā)展過(guò)程、投融資平臺(tái)與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系、投融資平臺(tái)的現(xiàn)狀與問(wèn)題三方面的理論文獻(xiàn)入手，系統(tǒng)梳理我國(guó)投融資平臺(tái)的產(chǎn)生與發(fā)展近況，并對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的健康發(fā)展提出

建議。

◆ 中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1994年分稅制改革后，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)極不匹配。在合法融資渠道非常有限的情況下，各級(jí)地方政府紛紛成立了地方投融資平臺(tái)，以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。然而，隨著地方政府投融資平臺(tái)數(shù)量的快速膨脹，不可避免的出現(xiàn)了各種問(wèn)題。地方政府投融資平臺(tái)，一般是由地方政府以融資為主要經(jīng)營(yíng)目的而發(fā)起設(shè)立的公司。本文采用2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》的定義認(rèn)為“地方政府融資平臺(tái)公司是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立,承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能,并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)

體”。

地方政府投融資平臺(tái)的演進(jìn)過(guò)程

地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展分為五個(gè)階段：萌芽階段、創(chuàng)建階段、推廣發(fā)展階段、加速發(fā)展階段、規(guī)范發(fā)展階段。

投融資平臺(tái)萌芽階段（20 世紀(jì)80年代初-1994年）。上世紀(jì)80 年代初，廣東省以修建鐵路融資方式為省內(nèi)各地政府集資貸款，然后再利用所籌資金修建道路，償還貸款來(lái)源于道路建成后通車收費(fèi)的收入。這種政府籌集資金發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式，是地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的萌芽階段。1992年，上海市為了完善籌集市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金，最早建立了地方政府投融資平臺(tái)，即上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司。

投融資平臺(tái)創(chuàng)建階段（1994-1997年）。1994年分稅制后，財(cái)權(quán)大部分上繳中央，事權(quán)大部分下歸到地方，這給地方政府增加了巨大的財(cái)政壓力，促使地方政府投融資平臺(tái)公司大規(guī)模建立起來(lái)。1997 年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于投資體制近期改革方案》后，許多地方政

府紛紛創(chuàng)建了國(guó)有獨(dú)資的城投公司，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資市場(chǎng)化。

投融資平臺(tái)推廣發(fā)展階段（1997-2008年）。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，我國(guó)政府大力實(shí)施積極的財(cái)政政策，各地方政府大力開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也給地方政府帶來(lái)了資金壓力。為了解決基建項(xiàng)目資金不足的問(wèn)題，地方政府充分發(fā)揮了投融資平臺(tái)的項(xiàng)目融資功能，滿足了建設(shè)資金的需求，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要的作用。投融資平臺(tái)加速發(fā)展階段（2008-2010年）。投融資平臺(tái)真正被社會(huì)各界所關(guān)注是在2008年下半年，投融資平臺(tái)的數(shù)量不斷增加，融資規(guī)模迅速膨脹。為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的沖擊，我國(guó)中央政府出臺(tái)4 萬(wàn)億元投資計(jì)劃，此項(xiàng)擴(kuò)大內(nèi)需的刺激計(jì)劃方案給地方政府帶來(lái)了巨大的資金缺口，而地方政府投融資平臺(tái)在這一時(shí)期發(fā)揮了相當(dāng)重要的融資作用。2009年3月份中央銀行與銀監(jiān)會(huì)也聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)（轉(zhuǎn)載自論文之家http://，請(qǐng)保留此標(biāo)記。）國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，肯定了地方政府的投融資行為，在一定程度上提高了地方政府舉債的積極性，投融資

平臺(tái)的數(shù)量與債務(wù)規(guī)模開始迅速膨脹。

投融資平臺(tái)規(guī)范發(fā)展階段（2010-至今）。2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司加強(qiáng)了管理，使投融資平臺(tái)在數(shù)量與融資規(guī)模上加速膨脹的趨勢(shì)得到抑制，在運(yùn)行方式上更加規(guī)范化。2012年3月，銀監(jiān)會(huì)召開了“地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作會(huì)議”，再一次給快速發(fā)展的地方融資平臺(tái)降溫，并進(jìn)一步規(guī)范了融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)模式，以減少貸款風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府投融資平臺(tái)與地方政府債務(wù)

地方政府投融資平臺(tái)是地方政府通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等方式建立的。因此，要了解投融資平臺(tái)與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系，首先要對(duì)投融資平臺(tái)與地方政府之間的關(guān)系進(jìn)行分析。梁玉芳（2011）從法律地位的角度分析認(rèn)為，這兩者之間一般存在著兩種關(guān)系：委托代理關(guān)系和行政授權(quán)關(guān)系。而投融資平臺(tái)所獲得的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目也都是得到了

地方政府的行政授權(quán)，所以融資平臺(tái)應(yīng)是隸屬于地方政府的（賈銀萍，2009）。

地方政府投融資平臺(tái)與地方政府之間密切的關(guān)系，導(dǎo)致了一旦投融資平臺(tái)無(wú)法償清債務(wù)，最終將會(huì)由地方政府來(lái)承擔(dān)的問(wèn)題。劉穎（2010）經(jīng)過(guò)研究也表示，從微觀角度來(lái)看，投融資平臺(tái)的債務(wù)來(lái)自于企業(yè)的直接或擔(dān)保債務(wù)，而且從宏觀角度分析，一旦投融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)失敗，地方政府必將承擔(dān)平臺(tái)公司所有的債務(wù)，并由政府直接償還。因此，在投融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，總會(huì)產(chǎn)生直接或間接的地方政府債務(wù)。

本文根據(jù)已有文獻(xiàn)，從“資本化”的角度，對(duì)投融資平臺(tái)如何產(chǎn)生了地方政府債務(wù)及其債務(wù)類型做出分析研究?！叭齻€(gè)資本化”包括特許權(quán)資本化、土地資本化、政府支出資

本化（敬志紅，2011)。

特許權(quán)資本化。地方政府根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的不同分為三個(gè)領(lǐng)域：一是市場(chǎng)化運(yùn)作，社會(huì)投資領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域中，投融資平臺(tái)以地方政府的項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)為抵押物，向銀行或其他資本市場(chǎng)籌措資金，以項(xiàng)目的未來(lái)收益償還所貸的資金。因此，這一領(lǐng)域并不能對(duì)地方政府形成償債壓力，但如果項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)失敗，則或有負(fù)債將成為地方政府的直接債務(wù)；二是公私共營(yíng)、市場(chǎng)運(yùn)作的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在這一領(lǐng)域中投融資平臺(tái)將對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理和具體操作。地方政府對(duì)這類項(xiàng)目不產(chǎn)生直接的資本金支出，但從債務(wù)本息償還的資金來(lái)源看，卻屬于地方政府的直接債務(wù)；三是完全政府投資領(lǐng)域。政府根據(jù)這一領(lǐng)域中的項(xiàng)目資金需求的大小，通過(guò)投融資平臺(tái)的融資和運(yùn)作，對(duì)資金需求小的項(xiàng)目負(fù)有直接償債責(zé)任，對(duì)

資金需求大的項(xiàng)目負(fù)有或有償債責(zé)任。

土地使用權(quán)資本化。地方政府土地資本化的具體表現(xiàn)是融資平臺(tái)公司通過(guò)銀行以土地的未來(lái)收益進(jìn)行杠桿融資。這一運(yùn)作模式是通過(guò)流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)和質(zhì)押土地收益權(quán)而實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)融資。因此，它最根本的風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)土地價(jià)值估計(jì)的不確定性。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地價(jià)值往往被高估，使得政府和投資公司的債務(wù)規(guī)模急劇膨脹，若突然遇到經(jīng)濟(jì)調(diào)整，土地價(jià)值下跌，則土地的償債能力會(huì)減弱，導(dǎo)致銀行切斷對(duì)政府提供的資金鏈條，屆時(shí)償還債務(wù)的壓力會(huì)直接由當(dāng)?shù)卣袚?dān)，若政府財(cái)力不足以償債，則會(huì)對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域造成不穩(wěn)定的影

響。

政府支出資本化是政府運(yùn)用財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)杠桿融資的一種方式。一般是通過(guò)地方政府建立的農(nóng)業(yè)投資公司，在它們收到財(cái)政支農(nóng)資金后，用資金向銀行申請(qǐng)貸款，再將貸款資金轉(zhuǎn)貸給其他農(nóng)戶的一種融資方式。但是，一旦財(cái)政不能定期支出，或出現(xiàn)支付危機(jī)，就會(huì)

影響到基層政府和各經(jīng)濟(jì)體。

地方政府投融資平臺(tái)存在的主要問(wèn)題

政企分界不清晰。在我國(guó)不允許地方政府自行發(fā)債的制度下，地方政府紛紛發(fā)起設(shè)立了地方政府投融資平臺(tái)，導(dǎo)致政府與企業(yè)的界限非常模糊，當(dāng)投融資平臺(tái)的債務(wù)急劇增加時(shí)，勢(shì)必會(huì)造成地方政府龐大的隱性債務(wù)，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。如果這一問(wèn)題不及時(shí)解決，地方政府為了規(guī)避法律，必定會(huì)以投融資平臺(tái)為主要載體進(jìn)行融資。

融資過(guò)度依賴銀行。地方政府投融資平臺(tái)的融資渠道主要是中央代發(fā)的地方政府債、城投債和銀行貸款。在這三個(gè)融資模式中，主要以銀行貸款為主。截至2009年末，我國(guó)14家上市銀行里，融資平臺(tái)貸款余額已占人民幣各項(xiàng)貸款余額的11.75%（黃志龍，2011）。由此可見，投融資平臺(tái)的貸款在我國(guó)人民幣貸款余額中的比重逐漸提高，融資方式過(guò)度依賴銀行，給商業(yè)銀行帶來(lái)潛在的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并可能導(dǎo)致由金融風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的一系列其它社會(huì)風(fēng)

險(xiǎn)。

償還責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任的法律失效問(wèn)題。根據(jù)《擔(dān)保法》和《關(guān)于規(guī)范地方財(cái)政擔(dān)保行為的通知》中的明確規(guī)定：“除經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的以外，國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人”。因此，地方政府所出具的承諾函不具有法律效力，一旦投融資平臺(tái)公司無(wú)法將貸款償還給銀行，銀行對(duì)政府所擔(dān)保的還款責(zé)任將不能得到法律的保護(hù)（王曉曦，2010）。

資金管理不規(guī)范、信息不透明。田華杰（2011）分析認(rèn)為，地方政府投融資平臺(tái)公司在打捆貸款后，會(huì)將籌集的資金交給建設(shè)單位使用，平臺(tái)公司并不對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和資金的使用進(jìn)行管理，造成融入的資金全部脫離融資平臺(tái)（轉(zhuǎn)載自論文之家

http://，請(qǐng)保留此標(biāo)記。），也就是借款人的監(jiān)管范圍，可能會(huì)出現(xiàn)資金

因?yàn)榈貌坏奖O(jiān)管而使用不到位的現(xiàn)象。

健康發(fā)展地方政府投融資平臺(tái)的建議

控制債務(wù)總量，提高信息透明度。目前，地方政府投融資平臺(tái)融入的資金規(guī)模非常龐大，所構(gòu)成的債務(wù)結(jié)構(gòu)也比較復(fù)雜，存在著大量的隱性債務(wù)和或有債務(wù)。且巴曙松（2009）發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前應(yīng)推動(dòng)地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)所構(gòu)成的隱性債務(wù)，向可以公開的顯性債務(wù)轉(zhuǎn)化，提高當(dāng)前投融資平臺(tái)債務(wù)信息披露的透明度。

拓寬融資渠道，建立股權(quán)投資基金。當(dāng)前，投融資平臺(tái)最主要的融資渠道是銀行貸款，但銀行對(duì)投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)程度的把握比較困難，給銀行的正常經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。為了擴(kuò)展地方政府融資渠道，肖玉香（2010）認(rèn)為，地方政府投融資平臺(tái)可以設(shè)立股權(quán)投資

基金，這也是新形勢(shì)下投融資平臺(tái)的戰(zhàn)略選擇。

健全財(cái)政體制，減少融資壓力。我國(guó)1994年的分稅制財(cái)政體制改革，將財(cái)權(quán)重心上移到中央政府，事權(quán)重心下移給地方政府。因此，要解決投融資平臺(tái)債務(wù)迅速膨脹的問(wèn)題，應(yīng)該從根本上健全財(cái)政體制，按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的原則，事權(quán)適度向中央政府轉(zhuǎn)移，財(cái)權(quán)劃分上適當(dāng)向地方政府傾斜，劃清各政府層級(jí)間的權(quán)利職責(zé)，盡量減少政府職能的重疊，減輕下級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和融資壓力。

允許地方政府舉債，獨(dú)立運(yùn)作投融資平臺(tái)。分稅制改革后，地方政府資金需求加大，很多地方政府選擇通過(guò)投融資平臺(tái)籌集資金。但劉穎（2010）分析認(rèn)為，應(yīng)該放寬法律約束，允許地方政府自行舉債，減少政府對(duì)投融資平臺(tái)的過(guò)度依賴。這樣不僅能加強(qiáng)政府的財(cái)政收支管理，而且還能控制地方債務(wù)的進(jìn)一步膨脹。政企分開在我國(guó)改革初始就已經(jīng)提出，為了更好的發(fā)展我國(guó)的地方政府投融資平臺(tái)，王曉曦（2010）認(rèn)為投融資平臺(tái)應(yīng)該成為“具有獨(dú)立行使民事權(quán)利和承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體，”從而促使投融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化、規(guī)范化

第四篇：【方向選擇】地方政府投融資平臺(tái)如何轉(zhuǎn)型

【方向選擇】地方政府投融資平臺(tái)如何轉(zhuǎn)型

編者語(yǔ)作者認(rèn)為地方投融資平臺(tái)只是一種臨時(shí)性的存在，無(wú)法持續(xù)，而且蘊(yùn)藏巨大風(fēng)險(xiǎn)。隨著“43號(hào)文”的出臺(tái)，中國(guó)進(jìn)入到了地方政府投融資平臺(tái)后時(shí)代，如何進(jìn)行平臺(tái)的轉(zhuǎn)型是目前的重大問(wèn)題。

文/蔣學(xué)偉（中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司研究中心總經(jīng)理）地方投融資平臺(tái)的“借、用、還”是相互脫節(jié)的。地方投融資平臺(tái)直接進(jìn)行融資，卻不是為其所用，同時(shí)因?yàn)橛傻胤截?cái)政安排資金的原因，還款也與其沒(méi)有關(guān)系，所以依靠投融資平臺(tái)無(wú)法掌握自己的命運(yùn)，也不能自主運(yùn)營(yíng)。地方投融資平臺(tái)只有投入沒(méi)有產(chǎn)出，它們的注冊(cè)資金大多是沒(méi)有什么收益的資產(chǎn)。這些資產(chǎn)作為注冊(cè)資本，進(jìn)行銀行融資可能會(huì)有好處，但無(wú)法產(chǎn)生公司現(xiàn)金流，而投融資平臺(tái)大多是以新還舊，甚至借用貸款、用本金還利息，它們沒(méi)有商業(yè)模式，遑論可持續(xù)發(fā)展。轉(zhuǎn)型的政策導(dǎo)向 地方投融資平臺(tái)只是一種臨時(shí)性的存在，無(wú)法持續(xù)，而且蘊(yùn)藏巨大風(fēng)險(xiǎn)，所以國(guó)家政策已經(jīng)開始引導(dǎo)它們的轉(zhuǎn)型。在國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中對(duì)不同類型的地方投融資平臺(tái)的融資進(jìn)行了規(guī)范，指出：“對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任、落實(shí)還款措施后，對(duì)公司做出妥善處理；對(duì)承擔(dān)上述公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺(tái)職能。對(duì)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要按照《中華人民共和國(guó)公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作；要通過(guò)引進(jìn)民間投資等市場(chǎng)化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善融資平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)”。同時(shí)提出，“今后地方政府確需設(shè)立融資平臺(tái)公司的，必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，足額注入資本金，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)公司”。2013年9月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)[2013]36號(hào)）。這是改革開放以來(lái)，首次以國(guó)務(wù)院的名義就城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)文。它提出“推進(jìn)投融資體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革。建立政府與市場(chǎng)合理分工的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制”。2013年11月，黨的十八屆三中會(huì)會(huì)提出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”，“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”。2014年3月的《政府工作報(bào)告》提出“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。5月20日，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見的通知》（國(guó)發(fā)[2014]18號(hào)）提出“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”。2014年6月30日，中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。這次會(huì)議明確要求，重點(diǎn)推進(jìn)3個(gè)方面的改革，分別是改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革和調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。2014年8月31日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)決定修訂《預(yù)算法》，修改原來(lái)地方政府不得發(fā)行地方政府債券的條款。修改為：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)”。國(guó)務(wù)院43號(hào)文明確，“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”?！兜胤秸源媪總鶆?wù)清理處置辦法（征求意見稿）》提出，“抓緊剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能，厘清政府與市場(chǎng)邊界”，“在妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資的基礎(chǔ)上，通過(guò)關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型等方式，抓緊妥善處理融資平臺(tái)公司”?！兜胤秸媪總鶆?wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》規(guī)定，融資平臺(tái)公司的認(rèn)定以2013年地方政府審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合之后融資平臺(tái)公司增減變化情況，鎖定融資平臺(tái)公司名單。融資平臺(tái)公司將被逐步剝離融資功能，并面臨關(guān)閉、合并或轉(zhuǎn)型。按照《征求意見稿》，只能通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)，地方投融資平臺(tái)作為政府融資的機(jī)構(gòu)將在2016年之后不再存在。轉(zhuǎn)型的方向選擇 地方投融資平臺(tái)的生存基礎(chǔ)是地方政府的信用，其基本任務(wù)是為政府融資。在43號(hào)文之后，它的基本任務(wù)被剝離后，政府原先所注入的資產(chǎn)因?yàn)槠涫莾攤A(chǔ)而可能不會(huì)被同步剝離，但是可能會(huì)減少新注入資產(chǎn)，這將降低其未來(lái)的資信和融資能力。地方投融資平臺(tái)的原有債務(wù)將有四種轉(zhuǎn)化方式，第一，對(duì)于商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等項(xiàng)目，轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債；第二，對(duì)于符合條件的在建項(xiàng)目后續(xù)融資，可在過(guò)渡期內(nèi)繼續(xù)增加政府債務(wù)；第三，對(duì)于沒(méi)有收益的公益性事業(yè)，轉(zhuǎn)由地方政府發(fā)行一般債券融資；第四，對(duì)于有一定收益的公益性事業(yè)，主要由地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券或采取PPP 模式融資。地方投融資平臺(tái)在剝離其原有的政府融資功能后，將面臨關(guān)閉（清算退出）、合并、轉(zhuǎn)型三種選擇。當(dāng)然，這不是簡(jiǎn)單地做加減法，這三種轉(zhuǎn)型路徑選擇都將涉及對(duì)現(xiàn)有利益格局、資源和管理體系的調(diào)整和重新安排，同時(shí)可能引發(fā)相關(guān)的利益沖突，而且，每一種方式都面臨其挑戰(zhàn)。對(duì)于“關(guān)閉”來(lái)說(shuō)，其主要挑戰(zhàn)在于其所承擔(dān)在建項(xiàng)目的后續(xù)融資、轉(zhuǎn)交和現(xiàn)有債務(wù)的處置等；對(duì)于“合并”來(lái)說(shuō)，其主要挑戰(zhàn)在于與誰(shuí)合并，如何合并，如何估值等；對(duì)于“轉(zhuǎn)型”來(lái)說(shuō)，其主要挑戰(zhàn)在于向什么方向轉(zhuǎn)，如何轉(zhuǎn)。在這三種方式中，“轉(zhuǎn)型”可能是地方政府投融資平臺(tái)最重要選擇，因?yàn)?，一方面，現(xiàn)有投融資平臺(tái)的人員和資產(chǎn)難以處置；另一方面，地方的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)仍需要大規(guī)模的建設(shè)，難以完全依靠地方政府債務(wù)。對(duì)于擁有部分剩余經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)及負(fù)債的投融資平臺(tái)來(lái)說(shuō)，它們的轉(zhuǎn)型主要應(yīng)關(guān)注：一是如何從融資導(dǎo)向的企業(yè)轉(zhuǎn)型為經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向的企業(yè)；二是如何從資產(chǎn)注入型的企業(yè)轉(zhuǎn)型為價(jià)值導(dǎo)向型的企業(yè)；三是如何從資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型升級(jí)為資本控股型的企業(yè)，從行政化企業(yè)轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化企業(yè)。其基本方向是作為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的實(shí)體，一是仍然作為承接基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的主體，二是剝離融資業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)化企業(yè)，商業(yè)化運(yùn)作。從今年年初開始，一些地方投融資平臺(tái)就已經(jīng)開始嘗試向“市場(chǎng)化”方向轉(zhuǎn)型，多做一些能夠獲得盈利的項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)自我造血，以求持續(xù)生存和發(fā)展。而且也有這樣的成功案例，例如，在1990年成立，主要負(fù)責(zé)陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)內(nèi)土地開發(fā)、綜合經(jīng)營(yíng)和協(xié)調(diào)管理工作的上海市陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)開發(fā)公司已轉(zhuǎn)型為擁有一家上市公司的上海陸家嘴（集團(tuán)）有限公司。除主業(yè)房地產(chǎn)及與之配套產(chǎn)業(yè)外，初步形成一業(yè)為主、多元化經(jīng)營(yíng)格局。43號(hào)文的出臺(tái)使地方投融資平臺(tái)無(wú)法再維持現(xiàn)狀，沒(méi)有退路，必須變軌，只得轉(zhuǎn)型。它們的轉(zhuǎn)型原則是剝離傳統(tǒng)的公益性項(xiàng)目投融資職能，轉(zhuǎn)向以經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)為主，其償債資金來(lái)源主要依靠自身經(jīng)營(yíng)，而非政府信用。1新型投融資平臺(tái)

盡管地方投融資平臺(tái)的現(xiàn)有政府融資職能將被剝離，但是如果只依賴于地方政府債務(wù)還是難以滿足地方政府對(duì)投資的巨大需求，而且，地方債務(wù)的發(fā)行權(quán)集中于省級(jí)政府，省級(jí)以下政府的融資能力可能更多地取決于其與省政府的談判能力及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)實(shí)力，其融資的自由度將受限。因此，地方政府仍然需要自己所控制的投融資平臺(tái)進(jìn)行投融資，以發(fā)展當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)，營(yíng)造政績(jī)。原有投融資平臺(tái)的最大問(wèn)題在于其本身的資產(chǎn)與收益能力。地方政府將可能注入更多優(yōu)質(zhì)的能夠變現(xiàn)或有穩(wěn)定收益的資產(chǎn)或項(xiàng)目，為它提供增信措施或隱性擔(dān)保，提高其資信等級(jí)，便于其社會(huì)融資。同時(shí)，改制重組和完善法人治理結(jié)構(gòu)，以提升其市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力及資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。地方投融資平臺(tái)可以選擇其擁有穩(wěn)定收益的獨(dú)立項(xiàng)目，發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)推睋?jù)。它們是以項(xiàng)目公司為發(fā)行主體，與特定項(xiàng)目相聯(lián)系的債券。債務(wù)利息的支付或是本金的償還都來(lái)自投資項(xiàng)目自身的收益。相比之前的以公司為主體發(fā)債，對(duì)于發(fā)行方來(lái)說(shuō)，有效隔離了償付風(fēng)險(xiǎn)，操作簡(jiǎn)單；對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，收益回報(bào)更透明，更容易預(yù)測(cè)。2PPP模式的運(yùn)作平臺(tái)

《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》提出，“對(duì)適宜開展政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式，達(dá)到既鼓勵(lì)社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報(bào)，又減輕政府公共財(cái)政舉債壓力、騰出更多資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)的目的”。PPP模式的最大特點(diǎn)在于將政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)。地方投融資平臺(tái)可作為社會(huì)資本方，針對(duì)很多準(zhǔn)公益的項(xiàng)目，可以采取PPP的模式，與其它社會(huì)資本，包括信托、保險(xiǎn)資金、建設(shè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)（代建單位）及其它社會(huì)企業(yè)，合作成立PPP項(xiàng)目公司（特別目的的項(xiàng)目公司）。項(xiàng)目公司與政府或相關(guān)部門簽署特許權(quán)協(xié)議，政府按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或項(xiàng)目公司的償債責(zé)任。項(xiàng)目公司承接有一定收益率的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，例如水電設(shè)施、體育場(chǎng)館等；同時(shí)，建立全資子公司對(duì)這些基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理和維護(hù)，獲得收入和盈利，待運(yùn)營(yíng)期滿后移交政府。由此，地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為PPP模式的運(yùn)作平臺(tái)，繼續(xù)支持地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供。3城市運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)

地方投融資平臺(tái)原本的任務(wù)就是為城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)融資，對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施較為熟悉，所以可轉(zhuǎn)型為功能性城市運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)。它的主要任務(wù)是提供相關(guān)的公共服務(wù)，以滿足民眾需求和社會(huì)福祉；它提供有償服務(wù)或由政府購(gòu)買服務(wù)，但是不以盈利為目的；它主要進(jìn)入社會(huì)資本不愿意進(jìn)入或無(wú)力進(jìn)入的可競(jìng)爭(zhēng)性較差的領(lǐng)域。地方投融資平臺(tái)可對(duì)包括城市基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、橋梁等）、資源性資產(chǎn)（主要是土地和房產(chǎn)）等在內(nèi)的城市資產(chǎn)開展多種形式的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。可爭(zhēng)取獲得地方政府注入更多市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和項(xiàng)目，如停車場(chǎng)、收費(fèi)的文化體育旅游資產(chǎn)、房屋等商業(yè)設(shè)施，采取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府購(gòu)買、撥付改租賃等市場(chǎng)化方式獲得穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流和收入。地方投融資平臺(tái)還可以利用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中所形成的包括工程管理和資金管理在內(nèi)的各種專用知識(shí)、技術(shù)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供工程代建、工程項(xiàng)目管理等服務(wù)，成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的咨詢服務(wù)類企業(yè)。4市場(chǎng)化企業(yè)

第五篇：地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展及其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

期刊文獻(xiàn)

均是精品，歡迎下載學(xué)習(xí)?。?/p>

地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展及其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)

估

巴曙松 研究員

華創(chuàng)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師

一 地方政府投融資平臺(tái)成為增長(zhǎng)最為活躍的負(fù)債主體

從2008年11月中國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策來(lái)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)以來(lái)，信貸投放的增長(zhǎng)異常迅猛，僅2009年上半年的信貸投放就高達(dá)7.37萬(wàn)億元。在高速信貸投放的主體中，地方政府的投融資平臺(tái)是其中最為活躍、也是最為引人注目、同時(shí)也是最值得關(guān)注的融資主體。

所謂地方政府投融資平臺(tái)，實(shí)際上廣泛包括地方政府組建的不同類型的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等不同類型的公司，這些公司通過(guò)劃撥土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。

地方政府組建投融資平臺(tái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方方面的融資由來(lái)已久，但是投融資平臺(tái)發(fā)揮主導(dǎo)作用則是近一年來(lái)在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)時(shí)期刊文獻(xiàn)

期刊文獻(xiàn)

期的事情。2009年初中國(guó)人民銀行與中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，更是被地方政府視為對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的肯定和鼓勵(lì)。

從2008年底以來(lái)，地方投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢(shì)，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)有3000家以上的各級(jí)政府投融資平臺(tái)，其中70％以上為縣區(qū)級(jí)平臺(tái)公司。2008年初，全國(guó)各級(jí)地方政府的投融資平臺(tái)的負(fù)債總計(jì)1萬(wàn)多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬(wàn)億元以上，其中絕大部分來(lái)自于銀行貸款。如此快速的信貸增長(zhǎng)，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也對(duì)銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)形成顯著的潛在壓力。

二 過(guò)度負(fù)債的地方投融資平臺(tái)所形成的風(fēng)險(xiǎn)是多元化多角度的 從積極作用看，地方投融資平臺(tái)通過(guò)大規(guī)模融資并推動(dòng)城市化建設(shè)，為中國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)和擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)揮了重要的作用。但是，無(wú)論是從微觀的風(fēng)險(xiǎn)管理角度還是從整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的角度看，地方投融資平臺(tái)的融資行為存在明顯的風(fēng)險(xiǎn)。

從微觀風(fēng)險(xiǎn)管理角度看，地方投融資平臺(tái)的融資狀況很不透明，不僅商業(yè)銀行難以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同層次政府的期刊文獻(xiàn)

期刊文獻(xiàn)

投融資平臺(tái)的負(fù)債和擔(dān)保狀況；商業(yè)銀行在與地方政府的互動(dòng)中相對(duì)處于弱勢(shì)，使得商業(yè)銀行運(yùn)來(lái)一直通行的一些控制與地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管理手段難以真正落實(shí)，目前主要依靠的往往是并沒(méi)有真正法律效率的財(cái)政擔(dān)保等形式。這些投融資平臺(tái)總體上負(fù)債率都相當(dāng)高，負(fù)債率普遍超過(guò)80％或者更高，資本金普遍欠缺且償債能力低下。在實(shí)際操作中，往往是由平臺(tái)公司統(tǒng)借統(tǒng)還，責(zé)任主體十分模糊，因?yàn)橥J款使用人是建設(shè)單位，大多數(shù)平臺(tái)公司對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和資金使用都不實(shí)施管理，項(xiàng)目的最終受益也不屬于平臺(tái)公司，貸款資金實(shí)際上完全脫離借款人監(jiān)控，如果出現(xiàn)償還問(wèn)題，商業(yè)銀行實(shí)際上難以進(jìn)行順利的追溯。

在地方投融資平臺(tái)推進(jìn)的各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，普遍存在資本金不足的問(wèn)題，使得不同地方的投融資平臺(tái)積極變通來(lái)補(bǔ)充資本金，使得銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)明顯加大，例如，這些投融資平臺(tái)會(huì)通過(guò)委托銀行發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品來(lái)補(bǔ)充資本金然后再繼續(xù)要求銀行貸款，也可能要求不法代理機(jī)構(gòu)高估實(shí)物出資或出具虛假注冊(cè)資金證明等手段虛假出資；有的項(xiàng)目以流動(dòng)資金或搭橋貸款充作項(xiàng)目資本金，還有的以股東借款的形式借到新的投融資平臺(tái)作為資本金，還有的利用擴(kuò)大投資規(guī)模的名義在增加新的貸款之后抽回初期注入的有限的資本金。

從財(cái)政運(yùn)行的角度看，這種大規(guī)模的地方投融資平臺(tái)主導(dǎo)的信貸高速增長(zhǎng)，實(shí)際上增大了財(cái)政的隱形負(fù)債，在地方財(cái)政出現(xiàn)償還困難時(shí)，實(shí)際上還是由中央財(cái)政承擔(dān)了事實(shí)上的支付責(zé)任。換言之，對(duì)于具體的投融資平臺(tái)來(lái)說(shuō)，如果能過(guò)通過(guò)自身的經(jīng)營(yíng)來(lái)償還貸款，則理論上來(lái)說(shuō)期刊文獻(xiàn)

期刊文獻(xiàn)

通過(guò)城市化的投資帶來(lái)的收益還是大于貸款的投入的，但是如果不能償還這些貸款，則或者轉(zhuǎn)嫁為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，或者由中央財(cái)政事實(shí)上承擔(dān)償還的責(zé)任，這在客觀上成為少數(shù)地方政府?dāng)D占信貸資源以及財(cái)政負(fù)債能力的一個(gè)重要渠道。地方投融資平臺(tái)天然具備的軟約束機(jī)制，使得投資的風(fēng)險(xiǎn)十分容易轉(zhuǎn)移到中央財(cái)政或者商業(yè)銀行體系。

地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)獲得大量的資金，在不少地方呈現(xiàn)出一些新的風(fēng)險(xiǎn)行為。首先，因?yàn)樵S多地方政府主要依靠土地收入等來(lái)償還這些地方投融資平臺(tái)的負(fù)債，因此在客觀上有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來(lái)推高土地價(jià)格，從而對(duì)房地產(chǎn)泡沫形成顯著的推動(dòng)作用。其次，在具體的項(xiàng)目選擇和決策上，地方政府替代企業(yè)，成為主要的決策者，其中的經(jīng)濟(jì)合理性就值得懷疑，這些投資不可避免地出現(xiàn)過(guò)于超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資、或者是加劇產(chǎn)能過(guò)剩的投資，從目前一些地方地方新建在建工程和項(xiàng)目看，低附加值的建筑用鋼材、建材和焦炭等投資品需求上升推動(dòng)了這部分原本已過(guò)剩的產(chǎn)能投資和生產(chǎn)增速出現(xiàn)加快之勢(shì)，有保有壓的產(chǎn)能調(diào)整，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中往往是一些本來(lái)需要退出市場(chǎng)的落后產(chǎn)能不容易被淘汰，反而一些地方政府在相對(duì)寬松的融資條件下還繼續(xù)支持這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從宏觀政策的角度看，地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)進(jìn)行大規(guī)模的借貸，直接制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間。例如，2009年高速增長(zhǎng)的信貸投放大量通過(guò)地方政府投融資平臺(tái)金融到一些大型的中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不僅使得商業(yè)銀行貸款的集中度顯著提高，期限明顯延長(zhǎng)，還使得期刊文獻(xiàn)

期刊文獻(xiàn)

明后年的信貸投放的調(diào)整空間極大降低，因?yàn)?009年啟動(dòng)的一系列大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不可能在明年或者后年因?yàn)樾刨J緊縮而使其成為“半拉子工程”，這樣就在客觀上倒逼明后年的信貸投放依然保持在相對(duì)的高速增長(zhǎng)水平。這一點(diǎn)十分類似于1993年宏觀緊縮之后的幾年，信貸投放依然保持了十分快速的被動(dòng)增長(zhǎng)。

三 應(yīng)當(dāng)著手對(duì)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范化市場(chǎng)化透明化改革

給予地方政府投融資平臺(tái)在地方城市化建設(shè)和應(yīng)對(duì)金融危機(jī)中所發(fā)揮的積極作用，以及地方政府投融資平臺(tái)已經(jīng)累積形成的巨大的融資規(guī)模和潛在的風(fēng)險(xiǎn)狀況，應(yīng)當(dāng)著手對(duì)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范化市場(chǎng)化和透明化的改革。

首先，提高地方政府投融資平臺(tái)的透明度，推動(dòng)當(dāng)前地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)所形成的隱形負(fù)債向及時(shí)公開披露的合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變，改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。

其次，推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)融資行為的市場(chǎng)化。從各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況看，通過(guò)債券發(fā)行等形式籌資建設(shè)的項(xiàng)目，往往具有相對(duì)較高的透明度以及相對(duì)較嚴(yán)格的自我約束，這與債券發(fā)行所引入的各種市場(chǎng)約束機(jī)制密切相關(guān)，例如投資銀行和會(huì)計(jì)師、律師、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的參與等等，促進(jìn)了項(xiàng)目投融資行為的規(guī)范化。在當(dāng)前的狀況下，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件推動(dòng)市政債券等的發(fā)展，鼓勵(lì)這些融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債券，也可以創(chuàng)造條件申請(qǐng)?jiān)O(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金開發(fā)區(qū)或科技園，同時(shí)也可以嘗試運(yùn)用期刊文獻(xiàn)

期刊文獻(xiàn)

更為市場(chǎng)化的投融資方式來(lái)經(jīng)營(yíng)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公司，這主要是包括資產(chǎn)的證券化和更為靈活的融資結(jié)構(gòu)安排。

第三，銀行應(yīng)當(dāng)推進(jìn)更為審慎的對(duì)地方政府融資的風(fēng)險(xiǎn)管理舉措。這包括對(duì)項(xiàng)目資本金的嚴(yán)格監(jiān)控，以及對(duì)償還能力的深入分析，控制發(fā)放打捆貸款，重點(diǎn)跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，來(lái)把握融資平臺(tái)的還款能力和貸款風(fēng)險(xiǎn)。

第四，建立地方政府投融資責(zé)任制度。無(wú)論是地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，都必要應(yīng)當(dāng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財(cái)力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致，要建立地方政府投融資責(zé)任制度，嚴(yán)格管理地方政府擔(dān)保行為。同時(shí)在地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，適時(shí)探索實(shí)施地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，否則一個(gè)軟的預(yù)算約束加上一個(gè)寬松的信貸投放環(huán)境，必然會(huì)鼓勵(lì)一些缺乏自我約束能力的地方政府對(duì)信貸資金的低效率濫用。

期刊文獻(xiàn)