第一篇：新形勢(shì)下的地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)及防范

新形勢(shì)下的地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)及防范

作者：河北大學(xué) 馬興華

摘 要：隨著我國積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策的執(zhí)行，各級(jí)政府投融資平臺(tái)出現(xiàn)了飛速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。地方政府投融資平臺(tái)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著積極作用，但是一些地方政府的投融資規(guī)模過度膨脹，負(fù)債規(guī)模已經(jīng)超過了地方財(cái)政的收入總額，其背后潛在的風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大。本文首先簡述了新形勢(shì)下的地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展，隨后指出了平臺(tái)所潛在的風(fēng)險(xiǎn)，最后從地方政府和商業(yè)銀行兩個(gè)角度提出了防范和化解政府投融資風(fēng)險(xiǎn)的措施。

關(guān)鍵詞：地方投融資平臺(tái)，風(fēng)險(xiǎn)，防范

一、新形勢(shì)下的地方政府投融資平臺(tái)

2008年下半年以來，受國際金融危機(jī)的影響，為刺激我國經(jīng)濟(jì)，中央政府開始實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，貨幣信貸大幅增長，其中地方政府的投融資平臺(tái)成為最活躍的融資主體。

2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。為此，各級(jí)地方政府大力發(fā)展，打造出了新形勢(shì)下的投融資平臺(tái)。據(jù)相關(guān)資料顯示，截至到2009年11月底，全國各級(jí)政府投融資平臺(tái)高達(dá)8000多家。

面對(duì)2008年以來金融危機(jī)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，地方政府投融資平臺(tái)在“促增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)內(nèi)需”中發(fā)揮了重要作用，使經(jīng)濟(jì)較快地出現(xiàn)了止跌回暖，確保了經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的正常運(yùn)行。

二、地方政府投融資平臺(tái)面臨的風(fēng)險(xiǎn)

2009年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出“2010年將繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策”，在這一背景下，地方政府的投融資將繼續(xù)升溫。但是如此快速的地方政府投融資在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也隱藏著不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）負(fù)債率過高，償還風(fēng)險(xiǎn)大

投融資平臺(tái)中80%的資金主要來自銀行貸款。地方政府投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高，有的地方政府負(fù)債率接近甚至超過200%。

與地方政府債務(wù)巨增形成對(duì)比的是，一方面自金融危機(jī)以來經(jīng)濟(jì)大幅下滑，地方財(cái)政收入增長減緩，積極的財(cái)政政策增加了財(cái)政支出，地方政府財(cái)政“入不敷出”，融資平臺(tái)不斷增長的巨額貸款則直接威脅著地方財(cái)政的償付能力。另一方面投資項(xiàng)目的效益不高，地方政府投資項(xiàng)目大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，屬于投入大、建設(shè)期長、回收期長的項(xiàng)目，項(xiàng)目收益不穩(wěn)定，償債能力弱。

（二）融資擔(dān)保存在違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府為了讓投融資平臺(tái)公司能從銀行獲得貸款，違規(guī)向銀行提供各種形式的擔(dān)保。一方面這種做法已經(jīng)違背了我國的相關(guān)法律：《擔(dān)保法》第八條規(guī)定“國家機(jī)關(guān)不得為保證人”。2009年年底，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止財(cái)政違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資行為的通知》，文件緊急叫停了地方財(cái)政為融資平臺(tái)違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資。另一方面地方政府為地方融資平臺(tái)項(xiàng)目提供隱性擔(dān)保，例如江浙某房產(chǎn)公司出資500萬獲得了一塊價(jià)值1個(gè)億的土地開發(fā)資格，由當(dāng)?shù)刎?cái)政局擔(dān)保獲得土地證，該公司將土地證到銀行進(jìn)行抵押貸款，獲得貸款5000萬。這樣“高杠桿率”的隱形擔(dān)保將直接導(dǎo)致銀行不良貸款隱性化和長期化。

（三）過度信貸加大銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《2009年12月金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告》顯示，2009年我國人民幣各項(xiàng)貸款增加9.59萬億元，同比多增4.69萬億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)其中大部分的貸款投向了地方政府投融資平臺(tái)。銀行資金集中投向地方投融資平臺(tái)，尤其是一些大型的中長期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這直接導(dǎo)致銀行信貸結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理。銀行中長期貸款的占比過高極大地減弱了銀行的流動(dòng)性，一旦通脹預(yù)期加大，政策調(diào)整將直接導(dǎo)致銀行流動(dòng)性危機(jī)。

（四）信息透明度低增加了運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)

目前投融資平臺(tái)的信息透明度低，尤其是財(cái)務(wù)不透明，使得銀行難以弄清地方政府融資的總量，進(jìn)而不能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)政府的還款能力，同時(shí)還使得銀行不清楚政府投融資的資金使用情況，難以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，這些都將使銀行無法準(zhǔn)確判斷真實(shí)的信用風(fēng)險(xiǎn)。

除此之外，一些城投公司利用自身優(yōu)勢(shì)，通過偽造假信息來騙取銀行貸款。如09岳城建債，它的發(fā)行人湖南省岳陽市城市建設(shè)投資有限公司涉嫌虛構(gòu)子公司，此事件顯示了城投債市場快速膨脹背后潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

三、化解和防范政府投融資風(fēng)險(xiǎn)的措施

2010年2月2日國家統(tǒng)計(jì)局宣布，2009年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長8.7%，投資拉動(dòng)了國內(nèi)生產(chǎn)總值8個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)其貢獻(xiàn)率高達(dá)92.3%，消費(fèi)貢獻(xiàn)率為52.5%，凈出口貢獻(xiàn)率為-44.8%。這表明去年我國經(jīng)濟(jì)增長主要是由投資來拉動(dòng)的，其中以政府投融資平臺(tái)為依托的投資所占比重較大，為更好地發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用，針對(duì)存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，我們應(yīng)采取組合措施來化解地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）對(duì)于政府部門而言，應(yīng)做好以下幾方面

1.積極拓寬融資渠道在未來幾年內(nèi)，我國地方建設(shè)資金缺口將會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大，傳統(tǒng)的政府融資模式已經(jīng)難以滿足需求。各級(jí)政府應(yīng)該不斷創(chuàng)新，積極拓寬多元化的融資渠道。

在繼續(xù)取得銀行貸款支持的基礎(chǔ)上，一是要拓展市政債券、企業(yè)債、企業(yè)中期票據(jù)等形式的融資渠道。2009年3月9日，京、滬、粵三地政府投融資平臺(tái)企業(yè)共計(jì)250億元的中期票據(jù)同時(shí)發(fā)行。二是要利用信托、股權(quán)融資、產(chǎn)權(quán)交易等多渠道募集資金。2009年10月23日，重慶高速集團(tuán)首次嘗試境外股權(quán)融資，它通過國際市場的招標(biāo)、轉(zhuǎn)讓高速公路的經(jīng)營權(quán)，建立起一種新的基礎(chǔ)建設(shè)融資模式，這是中國首例高速公路實(shí)現(xiàn)境外融資。

2.完善地方信用擔(dān)保體系

由專業(yè)的擔(dān)保公司按照市場規(guī)則來審核地方政府的投資項(xiàng)目，減少投資風(fēng)險(xiǎn)和降低資源浪費(fèi)。嚴(yán)格管理貸款項(xiàng)目的抵押擔(dān)保，對(duì)抵押物進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，確保抵押物當(dāng)前價(jià)值能夠補(bǔ)償項(xiàng)目貸款。同時(shí)國家應(yīng)立法來規(guī)范以財(cái)政收入作為貸款擔(dān)保的行為，使政府財(cái)政對(duì)投融資平臺(tái)的隱形擔(dān)保轉(zhuǎn)為顯性擔(dān)保。

3.提高地方政府的信息透明度

為極大地避免信息不對(duì)稱，應(yīng)該在銀行和政府之間搭建信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)信息共享。建立一套嚴(yán)格的投融資管理標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)財(cái)政收支的透明度，積極推動(dòng)政府投融資平臺(tái)所形成的隱形負(fù)債轉(zhuǎn)變成合規(guī)的顯性負(fù)債，徹底改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。

（二）對(duì)于商業(yè)銀行來講，應(yīng)從以下幾方面入手

1.采取銀團(tuán)貸款方式

采用銀團(tuán)貸款方式，一方面可以降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也可以提高貸款議價(jià)能力。另一方面參貸銀行從不同渠道獲得更多的信息，可以通過設(shè)定貸款的前提條件來控制風(fēng)險(xiǎn)。截至到2009年9月末，我國銀團(tuán)貸款已達(dá)1.7萬億元人民幣，銀團(tuán)貸款占全部公司貸款余額比重從2006年的1.72%上升到2009年的5%左右，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際上20%的水平，可見銀團(tuán)貸款市場仍有較大發(fā)展空間。

2.建立信用評(píng)級(jí)制度

為避免地方政府盲目投資，重復(fù)建設(shè)，需要對(duì)投融資平臺(tái)建立起信用評(píng)級(jí)制度，對(duì)其實(shí)施信用評(píng)價(jià)和資信管理。由銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)籌安排，由銀行為主的債權(quán)人作為信用評(píng)價(jià)主體，結(jié)合貸款的五級(jí)分類，對(duì)各地方政府投融資平臺(tái)的信用等級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并以此對(duì)地方政府的融資規(guī)模實(shí)施區(qū)別管理，確保地方政府信用良性發(fā)展。

3.加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管首先建立一套完整的準(zhǔn)入資格的監(jiān)管體系，根據(jù)我國最新的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向，對(duì)各投融資項(xiàng)目實(shí)行區(qū)別對(duì)待。其次建立全方位的運(yùn)作監(jiān)管體系，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營進(jìn)行及時(shí)監(jiān)管：重點(diǎn)跟蹤地方政府背景貸款項(xiàng)目的進(jìn)展情況，加強(qiáng)資金流向的監(jiān)控，確保貸款資金不被挪用，并對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)情況及時(shí)提出預(yù)警和防范。

參考文獻(xiàn)：

[1]封北麟。地方投融資平臺(tái)與地方政府債務(wù)研究。中國財(cái)政。2009.18.[2]巴曙松。地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。西南金融。2009.9.[3]宋立根。地方政府城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀、問題及對(duì)策。地方財(cái)政研究。2009.2.[4]張海星。地方債發(fā)行：制度配套與有效監(jiān)管。財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)。2009.10.[5]蘇陽。地方政府背景貸款投放過速風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)。中國金融。2009.17.

第二篇：地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展及其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

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地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展及其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)

估

巴曙松 研究員

華創(chuàng)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長、博士生導(dǎo)師

一 地方政府投融資平臺(tái)成為增長最為活躍的負(fù)債主體

從2008年11月中國實(shí)施積極財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策來應(yīng)對(duì)金融危機(jī)以來，信貸投放的增長異常迅猛，僅2009年上半年的信貸投放就高達(dá)7.37萬億元。在高速信貸投放的主體中，地方政府的投融資平臺(tái)是其中最為活躍、也是最為引人注目、同時(shí)也是最值得關(guān)注的融資主體。

所謂地方政府投融資平臺(tái)，實(shí)際上廣泛包括地方政府組建的不同類型的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等不同類型的公司，這些公司通過劃撥土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。

地方政府組建投融資平臺(tái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方方面的融資由來已久，但是投融資平臺(tái)發(fā)揮主導(dǎo)作用則是近一年來在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)時(shí)期刊文獻(xiàn)

期刊文獻(xiàn)

期的事情。2009年初中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，更是被地方政府視為對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的肯定和鼓勵(lì)。

從2008年底以來，地方投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢(shì)，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前全國有3000家以上的各級(jí)政府投融資平臺(tái)，其中70％以上為縣區(qū)級(jí)平臺(tái)公司。2008年初，全國各級(jí)地方政府的投融資平臺(tái)的負(fù)債總計(jì)1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。如此快速的信貸增長，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也對(duì)銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)形成顯著的潛在壓力。

二 過度負(fù)債的地方投融資平臺(tái)所形成的風(fēng)險(xiǎn)是多元化多角度的 從積極作用看，地方投融資平臺(tái)通過大規(guī)模融資并推動(dòng)城市化建設(shè)，為中國應(yīng)對(duì)危機(jī)和擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)揮了重要的作用。但是，無論是從微觀的風(fēng)險(xiǎn)管理角度還是從整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的角度看，地方投融資平臺(tái)的融資行為存在明顯的風(fēng)險(xiǎn)。

從微觀風(fēng)險(xiǎn)管理角度看，地方投融資平臺(tái)的融資狀況很不透明，不僅商業(yè)銀行難以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同層次政府的期刊文獻(xiàn)

期刊文獻(xiàn)

投融資平臺(tái)的負(fù)債和擔(dān)保狀況；商業(yè)銀行在與地方政府的互動(dòng)中相對(duì)處于弱勢(shì)，使得商業(yè)銀行運(yùn)來一直通行的一些控制與地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管理手段難以真正落實(shí)，目前主要依靠的往往是并沒有真正法律效率的財(cái)政擔(dān)保等形式。這些投融資平臺(tái)總體上負(fù)債率都相當(dāng)高，負(fù)債率普遍超過80％或者更高，資本金普遍欠缺且償債能力低下。在實(shí)際操作中，往往是由平臺(tái)公司統(tǒng)借統(tǒng)還，責(zé)任主體十分模糊，因?yàn)橥J款使用人是建設(shè)單位，大多數(shù)平臺(tái)公司對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和資金使用都不實(shí)施管理，項(xiàng)目的最終受益也不屬于平臺(tái)公司，貸款資金實(shí)際上完全脫離借款人監(jiān)控，如果出現(xiàn)償還問題，商業(yè)銀行實(shí)際上難以進(jìn)行順利的追溯。

在地方投融資平臺(tái)推進(jìn)的各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，普遍存在資本金不足的問題，使得不同地方的投融資平臺(tái)積極變通來補(bǔ)充資本金，使得銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)明顯加大，例如，這些投融資平臺(tái)會(huì)通過委托銀行發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品來補(bǔ)充資本金然后再繼續(xù)要求銀行貸款，也可能要求不法代理機(jī)構(gòu)高估實(shí)物出資或出具虛假注冊(cè)資金證明等手段虛假出資；有的項(xiàng)目以流動(dòng)資金或搭橋貸款充作項(xiàng)目資本金，還有的以股東借款的形式借到新的投融資平臺(tái)作為資本金，還有的利用擴(kuò)大投資規(guī)模的名義在增加新的貸款之后抽回初期注入的有限的資本金。

從財(cái)政運(yùn)行的角度看，這種大規(guī)模的地方投融資平臺(tái)主導(dǎo)的信貸高速增長，實(shí)際上增大了財(cái)政的隱形負(fù)債，在地方財(cái)政出現(xiàn)償還困難時(shí)，實(shí)際上還是由中央財(cái)政承擔(dān)了事實(shí)上的支付責(zé)任。換言之，對(duì)于具體的投融資平臺(tái)來說，如果能過通過自身的經(jīng)營來償還貸款，則理論上來說期刊文獻(xiàn)

期刊文獻(xiàn)

通過城市化的投資帶來的收益還是大于貸款的投入的，但是如果不能償還這些貸款，則或者轉(zhuǎn)嫁為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，或者由中央財(cái)政事實(shí)上承擔(dān)償還的責(zé)任，這在客觀上成為少數(shù)地方政府?dāng)D占信貸資源以及財(cái)政負(fù)債能力的一個(gè)重要渠道。地方投融資平臺(tái)天然具備的軟約束機(jī)制，使得投資的風(fēng)險(xiǎn)十分容易轉(zhuǎn)移到中央財(cái)政或者商業(yè)銀行體系。

地方政府通過投融資平臺(tái)獲得大量的資金，在不少地方呈現(xiàn)出一些新的風(fēng)險(xiǎn)行為。首先，因?yàn)樵S多地方政府主要依靠土地收入等來償還這些地方投融資平臺(tái)的負(fù)債，因此在客觀上有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來推高土地價(jià)格，從而對(duì)房地產(chǎn)泡沫形成顯著的推動(dòng)作用。其次，在具體的項(xiàng)目選擇和決策上，地方政府替代企業(yè)，成為主要的決策者，其中的經(jīng)濟(jì)合理性就值得懷疑，這些投資不可避免地出現(xiàn)過于超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資、或者是加劇產(chǎn)能過剩的投資，從目前一些地方地方新建在建工程和項(xiàng)目看，低附加值的建筑用鋼材、建材和焦炭等投資品需求上升推動(dòng)了這部分原本已過剩的產(chǎn)能投資和生產(chǎn)增速出現(xiàn)加快之勢(shì)，有保有壓的產(chǎn)能調(diào)整，在實(shí)際執(zhí)行過程中往往是一些本來需要退出市場的落后產(chǎn)能不容易被淘汰，反而一些地方政府在相對(duì)寬松的融資條件下還繼續(xù)支持這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從宏觀政策的角度看，地方政府通過投融資平臺(tái)進(jìn)行大規(guī)模的借貸，直接制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間。例如，2009年高速增長的信貸投放大量通過地方政府投融資平臺(tái)金融到一些大型的中長期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不僅使得商業(yè)銀行貸款的集中度顯著提高，期限明顯延長，還使得期刊文獻(xiàn)

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明后年的信貸投放的調(diào)整空間極大降低，因?yàn)?009年啟動(dòng)的一系列大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不可能在明年或者后年因?yàn)樾刨J緊縮而使其成為“半拉子工程”，這樣就在客觀上倒逼明后年的信貸投放依然保持在相對(duì)的高速增長水平。這一點(diǎn)十分類似于1993年宏觀緊縮之后的幾年，信貸投放依然保持了十分快速的被動(dòng)增長。

三 應(yīng)當(dāng)著手對(duì)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范化市場化透明化改革

給予地方政府投融資平臺(tái)在地方城市化建設(shè)和應(yīng)對(duì)金融危機(jī)中所發(fā)揮的積極作用，以及地方政府投融資平臺(tái)已經(jīng)累積形成的巨大的融資規(guī)模和潛在的風(fēng)險(xiǎn)狀況，應(yīng)當(dāng)著手對(duì)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范化市場化和透明化的改革。

首先，提高地方政府投融資平臺(tái)的透明度，推動(dòng)當(dāng)前地方政府通過投融資平臺(tái)所形成的隱形負(fù)債向及時(shí)公開披露的合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變，改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。

其次，推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)融資行為的市場化。從各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況看，通過債券發(fā)行等形式籌資建設(shè)的項(xiàng)目，往往具有相對(duì)較高的透明度以及相對(duì)較嚴(yán)格的自我約束，這與債券發(fā)行所引入的各種市場約束機(jī)制密切相關(guān)，例如投資銀行和會(huì)計(jì)師、律師、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的參與等等，促進(jìn)了項(xiàng)目投融資行為的規(guī)范化。在當(dāng)前的狀況下，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件推動(dòng)市政債券等的發(fā)展，鼓勵(lì)這些融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債券，也可以創(chuàng)造條件申請(qǐng)?jiān)O(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金開發(fā)區(qū)或科技園，同時(shí)也可以嘗試運(yùn)用期刊文獻(xiàn)

期刊文獻(xiàn)

更為市場化的投融資方式來經(jīng)營經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公司，這主要是包括資產(chǎn)的證券化和更為靈活的融資結(jié)構(gòu)安排。

第三，銀行應(yīng)當(dāng)推進(jìn)更為審慎的對(duì)地方政府融資的風(fēng)險(xiǎn)管理舉措。這包括對(duì)項(xiàng)目資本金的嚴(yán)格監(jiān)控，以及對(duì)償還能力的深入分析，控制發(fā)放打捆貸款，重點(diǎn)跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，來把握融資平臺(tái)的還款能力和貸款風(fēng)險(xiǎn)。

第四，建立地方政府投融資責(zé)任制度。無論是地方政府通過投融資平臺(tái)的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，都必要應(yīng)當(dāng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財(cái)力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致，要建立地方政府投融資責(zé)任制度，嚴(yán)格管理地方政府擔(dān)保行為。同時(shí)在地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，適時(shí)探索實(shí)施地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，否則一個(gè)軟的預(yù)算約束加上一個(gè)寬松的信貸投放環(huán)境，必然會(huì)鼓勵(lì)一些缺乏自我約束能力的地方政府對(duì)信貸資金的低效率濫用。

期刊文獻(xiàn)

第三篇：防范地方投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，在積極財(cái)政政策和適度寬松貨幣政策的推動(dòng)下，2009年中國企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀(jì)錄，銀行新增貸款9.59萬億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內(nèi)的直接融資2萬億元以上。其中，地方政府投融資平臺(tái)的融資規(guī)模達(dá)到4-5萬億元。地方投融資平臺(tái)的債務(wù)迅速增長，其連帶風(fēng)險(xiǎn)也受到了廣泛關(guān)注。

國家發(fā)改委財(cái)政金融司司長徐林在接受《中國投資》采訪時(shí)表示，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理要在中國當(dāng)前發(fā)展階段和現(xiàn)有體制特征基礎(chǔ)上，客觀看待地方投融資平臺(tái)的作用，動(dòng)態(tài)地、有區(qū)別地看待其投融資行為所產(chǎn)生各類收益，避免將地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不合理放大的傾向和做法。

對(duì)于主張“開前門、堵后門“，允許地方政府發(fā)行地方政府債券或市政債券，以滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需要的觀點(diǎn)，徐林指出，在目前制度框架和條件下，在短期內(nèi)每年需要發(fā)行上萬億元的地方政府債券，才能合理滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資需求，而這種做法無論從基礎(chǔ)制度還是債務(wù)管理的角度看，都具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。

他指出，如此大規(guī)模的債務(wù)融資需求都集中到中央政府審批，也會(huì)帶來制度過于剛性等問題。一旦不能在數(shù)量上合理滿足地方政府正常的融資需求，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)就可能產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響。

“出于上述考慮，比較現(xiàn)實(shí)的解決辦法是正視現(xiàn)實(shí)、規(guī)范運(yùn)作、防范風(fēng)險(xiǎn)”，徐林表示。具體而言，首先要盡快摸清各個(gè)地方政府的債務(wù)底數(shù)。其次，要有區(qū)別地采取措施規(guī)范地方投融資平臺(tái)的債務(wù)融資行為。要區(qū)分不同類型的投融資平臺(tái)采取分類管理和規(guī)范的措施。將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺(tái)債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，嚴(yán)格按照政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)審核其舉債行為和規(guī)模，就可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無序擴(kuò)大，防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn)。

徐林還表示，在探索發(fā)行地方政府債券的同時(shí)，要進(jìn)一步提高投融資平臺(tái)債券融資包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等的比重，也將有利于進(jìn)一步規(guī)范其融資行為，增強(qiáng)透明度，改善公司治理。

應(yīng)客觀分析融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)

《中國投資》：為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，在積極財(cái)政政策和適度寬松貨幣政策的推動(dòng)下，2009年中國企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀(jì)錄，銀行新增貸款9.59萬億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內(nèi)的直接融資2萬億元以上。其中，地方政府投融資平臺(tái)的融資規(guī)模達(dá)到4-5萬億元。地方投融資平臺(tái)債務(wù)迅速增長，其連帶風(fēng)險(xiǎn)受到了廣泛關(guān)注。您是如何看待當(dāng)前條件下地方投融資平臺(tái)的融資沖動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)防范的？

徐林：首先，要在中國當(dāng)前發(fā)展階段和現(xiàn)有體制特征基礎(chǔ)上，客觀看待地方投融資平臺(tái)的作用。我國處在城市化速度加快的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換期，城市化的高速發(fā)展一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必

然結(jié)果，另一方面也是城鄉(xiāng)差距過大、迫使農(nóng)民離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市地區(qū)追求更高收入的結(jié)果。過去30年，我國城市化水平每年提高1個(gè)百分點(diǎn)左右，每年有1000多萬人口需要在城市地區(qū)就業(yè)居住。這意味著需要進(jìn)行大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)以及城市住宅等方面的投入。在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營一直是政府的職責(zé)，由政府投入、政府建設(shè)、政府運(yùn)營，由于受財(cái)政收入和融資手段的制約，加之政府直接投、直接建、直接運(yùn)營的低效弊端，這一體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施能力日益增長的需要。正是在這樣的背景和環(huán)境下，地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。地方投融資平臺(tái)一般承擔(dān)政府指定或外包的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等投資、建設(shè)和運(yùn)營任務(wù)，是依法注冊(cè)設(shè)立的企業(yè)法人，地方政府大都采取整合注入資產(chǎn)的模式，使其相應(yīng)具備項(xiàng)目融資和建設(shè)運(yùn)營的能力。這一模式的出現(xiàn)，突破了地方政府不得直接舉債融資的制度性限制，為各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資開辟了渠道。與此同時(shí)，由于實(shí)行以企業(yè)為主體的投資、建設(shè)和運(yùn)營機(jī)制，也相應(yīng)提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的效率，與我國正在進(jìn)行的市場化改革方向是吻合的，對(duì)各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改善以及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，起到了積極作用。從這個(gè)角度看，我們應(yīng)該客觀看待地方政府投融資平臺(tái)存在的合理性。

其次，要客觀合理地分析判斷地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于地方投融資平臺(tái)所承擔(dān)的項(xiàng)目大都帶有公益性，項(xiàng)目本身的收益率很低，難以通過項(xiàng)目自身運(yùn)營產(chǎn)生的現(xiàn)金流來實(shí)現(xiàn)還本付息。因此，許多地方投融資平臺(tái)的債務(wù)融資，包括銀行貸款和發(fā)行各類企業(yè)債券，都采取了對(duì)政府應(yīng)收賬款質(zhì)押、項(xiàng)目回購、土地資產(chǎn)質(zhì)押、第三方擔(dān)保等方式增信。一些增信措施與地方財(cái)政收入和支付能力密切相關(guān)，形成了財(cái)政隱性擔(dān)保以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn)。這一風(fēng)險(xiǎn)是多年來累積的風(fēng)險(xiǎn)，在去年實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策背景下，得到了進(jìn)一步放大。但是，我們?cè)谂袛嗟胤酵度谫Y平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)也應(yīng)該看到，并不是所有地方都存在程度相等的風(fēng)險(xiǎn)。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長能力很強(qiáng)，其負(fù)債水平相對(duì)適度，地方政府的信用支持一般不會(huì)導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險(xiǎn)；還有一些地方通過融資平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施，大大改善了當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)環(huán)境，帶動(dòng)項(xiàng)目周邊土地增值，給地方經(jīng)濟(jì)和政府收入帶來了增長空間。這也是投融資平臺(tái)雖然存在了十多年，但并未導(dǎo)致系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要原因。因此，當(dāng)我們分析判斷地方投融資平臺(tái)所帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，必須動(dòng)態(tài)地、有區(qū)別地看待其投融資行為所產(chǎn)生各類收益，將收益增長潛力與政府性負(fù)債綜合加以考慮，避免將地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不合理放大的傾向和做法。

建立地方政府債務(wù)管理體系

《中國投資》：從2009年的情況看，根據(jù)有關(guān)方面的調(diào)查，地方投融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模增長很快，一些落后地區(qū)的投融資平臺(tái)形成的債務(wù)規(guī)模，已經(jīng)超出其企業(yè)自身和當(dāng)?shù)刎?cái)政的償債能力，發(fā)展下去可能形成地方政府債務(wù)危機(jī)。您認(rèn)為，應(yīng)該采取什么有效手段來控制并防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呢？

徐林：的確，在一些地區(qū)，地方投融資平臺(tái)的舉債規(guī)模，已經(jīng)超出了企業(yè)自身和當(dāng)?shù)刎?cái)政的償債能力，這是一個(gè)歷史累積的問題。對(duì)地方政府債務(wù)問題，確實(shí)需要加以重視并采取措施積極予以化解。解決的辦法，關(guān)鍵在于確立適合我國國情和體制特征的政府債務(wù)管理辦法。我個(gè)人認(rèn)為，具體的管理措施可以從以下幾個(gè)方面來考慮：

首先，要盡快摸清各個(gè)地方政府的債務(wù)底數(shù)，這需要確定合理的政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，在此基礎(chǔ)上，研究提出一套用以控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系。對(duì)于已經(jīng)超出債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)控制范圍的地方，要采取措施加強(qiáng)償債力度，控制新的政府性舉債行為，使政府債務(wù)的規(guī)模盡快回到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。

其次，要有區(qū)別地采取措施規(guī)范地方投融資平臺(tái)的債務(wù)融資行為。要區(qū)分不同類型的投融資平臺(tái)采取分類管理和規(guī)范的措施。對(duì)于那些具有較好公司治理結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)質(zhì)量、其項(xiàng)目運(yùn)營收益能夠承擔(dān)債務(wù)融資還本付息責(zé)任、無須地方政府或財(cái)政進(jìn)行信用支持的投融資平臺(tái)，應(yīng)允許其按照市場原則融資；對(duì)于那些承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或市政項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營職責(zé)的投融資平臺(tái)，其收益不足以承擔(dān)還本付息責(zé)任，需要地方政府或財(cái)政予以信用支持和還本付息支持的，必須將平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)條件與地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)水平結(jié)合起來考慮，將政府信用支持形成的平臺(tái)公司債務(wù)納入政府債務(wù)的口徑，對(duì)于超出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平的，要限制其進(jìn)一步擴(kuò)大債務(wù)性融資規(guī)模，并采取措施降低其負(fù)債水平；對(duì)政府債務(wù)累計(jì)規(guī)模在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平以下的，仍可允許平臺(tái)公司適度進(jìn)行債務(wù)融資。

過去之所以出現(xiàn)一些問題，是因?yàn)槲覀円恢睕]有提出并建立地方政府債務(wù)管理的體系和制度。只要將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺(tái)債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，嚴(yán)格按照政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)審核其舉債行為和規(guī)模，就可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無序擴(kuò)大，防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn)。

放開地方債尚不現(xiàn)實(shí)

《中國投資》：據(jù)我們了解，在有效管理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，還有一些不同的解決思路。有的主張“開前門、堵后門”，允許地方政府發(fā)行地方政府債券或市政債券，以滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需要。您對(duì)此有何看法？

徐林：當(dāng)前，如何規(guī)范地方政府和投融資平臺(tái)的舉債行為，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，的確有不同的解決思路。比較有影響的思路是允許地方政府作為債務(wù)主體直接舉債，或直接發(fā)行市政債券，用以替代投融資平臺(tái)的融資行為。對(duì)此，我個(gè)人認(rèn)為，允許地方政府發(fā)行債券，在我國已經(jīng)有了嘗試，比如去年財(cái)政部代地方政府發(fā)行的地方政府債券，就是一個(gè)例子。主要目的是為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，為4萬億元中央政府投資項(xiàng)目地方配套資金提供融資渠道。地方投融資平臺(tái)發(fā)行的各類企業(yè)債券（包括中期票據(jù)和短期融資券），實(shí)際上就是中國的市政債券。

從制度建設(shè)的角度看，允許地方政府直接發(fā)行地方政府債券或市政建設(shè)債券，需要在制度上盡快消除障礙，應(yīng)該作為改革的方向和目標(biāo)。但從當(dāng)前應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體措施看，以地方政府作為舉債主體直接舉債，還存在制度性缺失和障礙。一是現(xiàn)行預(yù)算法尚未修訂完畢，仍不允許地方政府直接舉債編制赤字預(yù)算；二是各級(jí)地方政府尚未編制完整的資產(chǎn)負(fù)債表，難以對(duì)不同地區(qū)的政府債券進(jìn)行債信評(píng)級(jí)；三是我國的政體是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政體，中央政府對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在連帶處置責(zé)任，不可能像聯(lián)邦制國家那樣，允許任何地方政府破產(chǎn)。這些制度性差異，直接關(guān)系到允許地方政府直接舉債的制度安排和建設(shè)，是需要時(shí)日才能完成的課題。如果發(fā)行地方政府債券的制度基礎(chǔ)都具備，相對(duì)于投融資平臺(tái)企業(yè)而言，市場一般會(huì)認(rèn)為地方政府的信用比投融資平臺(tái)的信用更高，這樣的話地方政府債券的發(fā)行利率可能會(huì)比同一地區(qū)投融資平臺(tái)企業(yè)發(fā)行的企業(yè)債券利率更低一些，有利于降低地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的成本。同時(shí)，從控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來看，也會(huì)更簡單透明一些。

因此，發(fā)行地方政府債券是值得探索發(fā)展的一種融資模式。

但是，在目前制度框架和條件下，短期內(nèi)每年需要發(fā)行上萬億元的地方政府債券，才能合理滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資需求，無論從基礎(chǔ)制度還是債務(wù)管理的角度看，都具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。如此大規(guī)模的債務(wù)融資需求都集中到中央政府審批，也會(huì)帶來制度過于剛性等問題。一旦不能在數(shù)量上合理滿足地方政府正常的融資需求，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)就可能產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響。出于上述考慮，比較現(xiàn)實(shí)的解決辦法是正視現(xiàn)實(shí)，規(guī)范運(yùn)作，防范風(fēng)險(xiǎn)。正視現(xiàn)實(shí)，就是要承認(rèn)地方投融資平臺(tái)的現(xiàn)實(shí)存在以及對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極作用；規(guī)范運(yùn)作，就是要規(guī)范地方投融資平臺(tái)的融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營行為，完善平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)規(guī)范發(fā)展，提高運(yùn)營效率；防范風(fēng)險(xiǎn)，就是要合理控制投融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模，防范投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)連帶形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

將發(fā)行地方政府債券與投融資平臺(tái)融資完全對(duì)立起來、非此即彼的想法，既不符合實(shí)際也不符合市場化改革方向。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營領(lǐng)域，越來越多的地方政府將基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營的職責(zé)外包給企業(yè)來進(jìn)行，這些企業(yè)既包括投融資平臺(tái)企業(yè)，也包括部分民營企業(yè)和外資企業(yè)。政府與企業(yè)之間形成了委托經(jīng)營的關(guān)系，政府采取向企業(yè)提供現(xiàn)金流補(bǔ)貼、應(yīng)收賬款協(xié)議、項(xiàng)目回購協(xié)議等補(bǔ)貼方式，幫助企業(yè)維持運(yùn)營并保持一定幅度的利潤。企業(yè)利用政府補(bǔ)貼形成的現(xiàn)金流、項(xiàng)目回購協(xié)議和應(yīng)收賬款協(xié)議作為信用支撐，為所承擔(dān)的項(xiàng)目進(jìn)行融資，是目前普遍實(shí)施的做法，也是各國的普遍做法。這也是我國基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營體制市場化改革的普遍做法?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP、BOT、TOT、BT融資建設(shè)模式，都是基于這一理念。這一做法本身不存在任何問題，關(guān)鍵是將政府信用支撐形成的相應(yīng)債務(wù)規(guī)模，納入政府債務(wù)管理的范疇，這樣就可以控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不合理放大。管理地方政府債務(wù)，關(guān)鍵是要把與政府相關(guān)，需要政府兜底償還的債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，而不應(yīng)該限制投融資平臺(tái)的融資方式，否則，我們?cè)诨A(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┑囊酝獍o企業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)營為主的體制，將受到制約。

在防范并應(yīng)對(duì)地方投融資平臺(tái)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要特別注意防止矯枉過正，使地方投融資平臺(tái)正常運(yùn)營的資金鏈斷裂，導(dǎo)致潛在風(fēng)險(xiǎn)的顯性化。從各類地方投融資平臺(tái)的運(yùn)營看，地方投融資平臺(tái)的延續(xù)和運(yùn)營，需要3條腿的支撐，一是企業(yè)項(xiàng)目的收益，由于平臺(tái)類企業(yè)所投資運(yùn)營的項(xiàng)目大都屬于公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目收益一般都不足以滿足項(xiàng)目融資還本付息的要求；二是地方財(cái)政補(bǔ)貼或投入，平臺(tái)公司替政府承擔(dān)項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營職責(zé)，政府為這類項(xiàng)目的外包付費(fèi)，是各國通行的做法，是企業(yè)收入的重要來源，也是企業(yè)融資的信用支撐；三是正常的融資安排，企業(yè)通過不同方式的融資安排，一方面為項(xiàng)目建設(shè)持續(xù)注入資金，另一方面也建立了相應(yīng)的還債機(jī)制。如果我們采取過于嚴(yán)格甚至一刀切的措施，截?cái)嗥脚_(tái)企業(yè)正常的融資渠道，或割斷企業(yè)與政府的補(bǔ)貼與被補(bǔ)貼關(guān)系，企業(yè)的現(xiàn)金流和融資渠道就可能被截?cái)啵瑥亩鴮?dǎo)致資金鏈斷裂，不僅潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)立刻暴露，一些不存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目也會(huì)受到影響而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。這不僅不利于風(fēng)險(xiǎn)防范，而且還會(huì)提前放大風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

地方債務(wù)規(guī)模在短期內(nèi)增長過快，確實(shí)需要引起高度重視。但我們也應(yīng)該看到，地方政府債務(wù)增長過快的原因比較復(fù)雜，涉及到現(xiàn)行財(cái)稅體制、預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分、政府投資沖動(dòng)等諸多體制性問題，其根本解決需要采取綜合性的措施。由于我國的城鄉(xiāng)差距還很大，在未來20多年，我國還處在城市化動(dòng)力強(qiáng)、發(fā)展快的階段。在這一過程中，各地的道路、地鐵、管網(wǎng)、垃圾污水處理、保障性住房等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)任務(wù)

和投資需求還將保持比較旺盛的狀態(tài)，是支撐我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的重要力量。因此，在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，保證地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的正常增長，對(duì)推動(dòng)城市化進(jìn)程、改善居民生活環(huán)境、完善投資環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，都具有重要意義。

因此，在采取措施控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，仍然要為地方投融資平臺(tái)的正常融資提供通道。從各種融資方式看，進(jìn)一步提高投融資平臺(tái)債券融資（包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等）的比重，有利于進(jìn)一步規(guī)范其融資行為，增強(qiáng)透明度，改善公司治理。在加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、規(guī)范投融資平臺(tái)融資行為工作中，我們要注意防止出現(xiàn)地方基礎(chǔ)設(shè)施投資需求發(fā)生大的波動(dòng)，否則對(duì)正在進(jìn)行的大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目續(xù)建，對(duì)正在經(jīng)歷的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定等，都可能產(chǎn)生不利的影響。

第四篇：河北省地方政府投融資平臺(tái)管理辦法

河北省地方政府投融資平臺(tái)管理辦法（試行）

第一章總則

第一條為健全和完善全省政府投融資體系，形成有效的投融資運(yùn)作管理機(jī)制，加強(qiáng)縣級(jí)以上地方政府投融資

平臺(tái)的管理，實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還，提高資金使用效益，切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定本管理辦法。

第二條本辦法所稱政府投融資平臺(tái)是指由縣級(jí)以上政府批準(zhǔn)，通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

第三條本辦法所稱政府投融資項(xiàng)目，主要包括：依靠政府投資建設(shè)的公路交通、市政工程、環(huán)境整治、社會(huì)事業(yè)等非經(jīng)營性公益類項(xiàng)目；重大基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等政府經(jīng)營性投資項(xiàng)目；政府確定的其他準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。

第四條本辦法所稱投融資是指在完善投融資體系，拓寬投融資渠道，創(chuàng)新投融資手段，規(guī)范投融資方式，加強(qiáng)信用建設(shè)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，通過政府投融資平臺(tái)實(shí)施的投融資行為。對(duì)一般競爭性領(lǐng)域項(xiàng)目，原則上不列入政府投融資范圍。

第五條本辦法所稱融資方式包括銀行貸款、發(fā)行債券和信托產(chǎn)品、上市募集、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、資產(chǎn)證券化、股權(quán)質(zhì)押、股權(quán)投資基金、BT、BOT等多種融資方式。政府投融資平臺(tái)應(yīng)按綜合成本最低的原則選取融資方式。

第六條各級(jí)政府建立債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，及時(shí)分析評(píng)估自身償債能力，按量力而行、規(guī)模適度的原則，把融資的數(shù)量、總體規(guī)?？刂圃谂c本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的范圍內(nèi)，使政府投融資平臺(tái)既能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，又能保持融資功能的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

第七條推進(jìn)政府投融資平臺(tái)的清理整合，提升融資能力。

（一）已設(shè)立多家政府投融資平臺(tái)的設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府，將現(xiàn)有投融資平臺(tái)的債務(wù)分類清理規(guī)范后，進(jìn)行有效整合。將投融資平臺(tái)改造成為有現(xiàn)金流和凈收益的經(jīng)營性公司，將實(shí)力弱、資質(zhì)差的公司整合為實(shí)力強(qiáng)、資質(zhì)好的公司，將實(shí)力強(qiáng)、資質(zhì)好的公司整合為上市公司。

（二）指導(dǎo)政府投融資平臺(tái)加快建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，完善投融資決策機(jī)制、運(yùn)營機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制，構(gòu)建“借、用、管、還”相匹配、“決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督”相分離的投融資管理機(jī)制，切實(shí)做到借得來、用得好、管得住、還得上。

第二章職責(zé)分工

第八條建立政府投融資平臺(tái)監(jiān)管制度。省政府投融資平臺(tái)建設(shè)管理聯(lián)席會(huì)議（以下簡稱聯(lián)席會(huì)議）是省政府投融資平臺(tái)建設(shè)管理工作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由分管副省長擔(dān)任召集人，省財(cái)政廳和省金融辦主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任副召集人，省發(fā)展改革委、省財(cái)政廳、省國土資源廳、省國資委、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省審計(jì)廳、省金融辦、人民銀行石家莊中心支行、河北銀監(jiān)局等部門負(fù)責(zé)人參加。設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府都要成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，實(shí)行省、市、縣分級(jí)管理，各負(fù)其責(zé)。政府投融資平臺(tái)由各級(jí)投融資平臺(tái)建設(shè)管理聯(lián)席會(huì)議成員單位按分工

聯(lián)合監(jiān)管。各級(jí)聯(lián)席會(huì)議辦公室（以下簡稱聯(lián)席辦）設(shè)在本級(jí)金融辦，負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)工作。

第九條按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、明確職責(zé)、分工合作的原則，各級(jí)聯(lián)席會(huì)議成員單位職責(zé)分工如下：

發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目整合和投資監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)建立和完善政府投融資平臺(tái)投融資項(xiàng)目儲(chǔ)備機(jī)制，匯總編制本級(jí)政府投融資平臺(tái)投融資計(jì)劃。

財(cái)政部門負(fù)責(zé)資源整合和資金監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)制定相應(yīng)財(cái)政扶持投融資的政策措施；研究統(tǒng)籌政府投融資項(xiàng)目的政府性資源配置、信用支撐、風(fēng)險(xiǎn)管理和統(tǒng)計(jì)分析；科學(xué)評(píng)估本級(jí)財(cái)政償債能力，在財(cái)政預(yù)算中對(duì)地方債務(wù)規(guī)模提出明確的控制上限，建立投融資平臺(tái)政府專項(xiàng)償債資金。

國土資源部門負(fù)責(zé)土地資源整合和國土資源監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)政府投融資項(xiàng)目土地指標(biāo)報(bào)批和供地保障；落實(shí)投融資計(jì)劃中所需的土地資源收儲(chǔ)、出讓等工作；將收儲(chǔ)土地轉(zhuǎn)換為資本。

建設(shè)（規(guī)劃）部門負(fù)責(zé)職責(zé)范圍內(nèi)的工程招投標(biāo)管理及工程質(zhì)量管理等工作；負(fù)責(zé)政府投融資項(xiàng)目的規(guī)劃條件提供與審批等工作；指導(dǎo)和配合土地部門做好投融資工作中土地收儲(chǔ)、開發(fā)、配置等與規(guī)劃相關(guān)的工作。

國有資產(chǎn)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實(shí)對(duì)投融資平臺(tái)的各項(xiàng)扶持政策，督促各投融資平臺(tái)完成投融資任務(wù)；完成投融資平臺(tái)國有資金、資產(chǎn)、資源向資本的轉(zhuǎn)換，對(duì)投融資平臺(tái)進(jìn)行整合；完善對(duì)各平臺(tái)的考核激勵(lì)制度和監(jiān)督管理制度。

審計(jì)部門負(fù)責(zé)政府投融資平臺(tái)和項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督以及問題整改工作。

人民銀行和銀監(jiān)部門負(fù)責(zé)對(duì)政府投融資平臺(tái)信貸行為的監(jiān)測(cè)和指導(dǎo)；加強(qiáng)信用建設(shè)，對(duì)項(xiàng)目的儲(chǔ)備、項(xiàng)目招投標(biāo)中的信用評(píng)定進(jìn)行監(jiān)管。

第十條建立政府投融資平臺(tái)認(rèn)定制度。地方投融資平臺(tái)由省主管部門和設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府主管部門申報(bào)，各級(jí)投融資平臺(tái)聯(lián)席會(huì)議成員單位審核，分別報(bào)省、市、縣（市、區(qū)）政府批準(zhǔn)認(rèn)定。

第十一條政府投融資平臺(tái)的主要職責(zé)為：

（一）編制和上報(bào)投融資計(jì)劃；

（二）盤活政府配置的資產(chǎn)、資源、資金，落實(shí)投融資計(jì)劃中所需的土地資源開發(fā)、整理等工作，運(yùn)用多種融資方式，實(shí)施投融資計(jì)劃；

（三）負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金監(jiān)督管理，提高各類資金使用效益，做好融資資金的流動(dòng)性管理，控制項(xiàng)目資金成本；

（四）負(fù)責(zé)融資債務(wù)管理，資產(chǎn)負(fù)債率控制在70%以下，資本金放大倍數(shù)控制在合理范圍內(nèi)，按時(shí)償還債務(wù)。

第十二條項(xiàng)目單位是政府投融資平臺(tái)通過簽訂授權(quán)委托合同的形式予以明確的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施主體，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目工程的組織實(shí)施，項(xiàng)目工程的質(zhì)量、工期、投資控制和項(xiàng)目資金的使用。

第三章計(jì)劃管理

第十三條政府投融資平臺(tái)投融資計(jì)劃，是指按對(duì)政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目及投融資額度預(yù)先作出的統(tǒng)一安排。

第十四條申請(qǐng)列入政府投融資平臺(tái)投融資計(jì)劃的項(xiàng)目應(yīng)符合本地國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長期規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市發(fā)展需要。

第十五條政府投融資平臺(tái)投融資計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)行儲(chǔ)備管理。凡需通過投融資平臺(tái)進(jìn)行融資和投資建設(shè)的項(xiàng)目，均由投融資平臺(tái)向本級(jí)發(fā)展改革部門提交項(xiàng)目儲(chǔ)備申請(qǐng)，并附項(xiàng)目建議書批復(fù)或核準(zhǔn)、備案文件，經(jīng)審定同意后納入政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目儲(chǔ)備庫。

第十六條每年第四季度，各投融資平臺(tái)根據(jù)本地政府批準(zhǔn)的城建計(jì)劃、土地收儲(chǔ)計(jì)劃及項(xiàng)目建設(shè)需要，分別編報(bào)下一投融資計(jì)劃。

第十七條各級(jí)發(fā)展改革部門匯總平衡各投融資平臺(tái)編報(bào)的投融資計(jì)劃后，提出下一政府投融資平臺(tái)投融資計(jì)劃。由本級(jí)發(fā)展改革部門下達(dá)給各有關(guān)投融資平臺(tái)，同時(shí)抄報(bào)上一級(jí)聯(lián)席辦和發(fā)展改革部門，抄送同級(jí)聯(lián)席會(huì)議各成員單位。

第十八條政府投融資平臺(tái)必須嚴(yán)格按申報(bào)程序報(bào)批，凡未納入本地政府投融資平臺(tái)投融資計(jì)劃的建設(shè)項(xiàng)目，一般不安排建設(shè)資金。需地方政府配套或協(xié)助的國家項(xiàng)目，視情況可隨時(shí)增列計(jì)劃。

第十九條跨實(shí)施的政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目及其投融資計(jì)劃，按原批準(zhǔn)方案跨執(zhí)行，執(zhí)行期間不再逐年上報(bào)、審核、批復(fù)。

第四章融資管理

第二十條設(shè)區(qū)市和縣級(jí)政府融資參考標(biāo)準(zhǔn)：

（一）前3年本地人均GDP達(dá)到13萬元及以上；

（二）前3年本地GDP平均增長率達(dá)到12%及以上；

（三）前3年全部財(cái)政收入平均增長率達(dá)到15%及以上；

（四）前3年年均可支配財(cái)力達(dá)到2億元及以上；

（五）債務(wù)負(fù)擔(dān)率，即當(dāng)年政府債務(wù)余額/當(dāng)年GDP，不超過10%；

（六）償債率，即政府債務(wù)還本付息額/當(dāng)年財(cái)政收入，不超過15%；

（七）債務(wù)率，即當(dāng)年政府債務(wù)余額/當(dāng)年可支配財(cái)力，不超過100%。

具備以下兩種情況，可以適當(dāng)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)：一是具有地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集群、集散地以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿^大；二是地方政府信用程度高、貸款額度小且貸款期限在本屆政府任期內(nèi)。

第二十一條政府投融資平臺(tái)根據(jù)政府確定的投融資項(xiàng)目，制定融資方案，包括可行性論證、融資方式、規(guī)模、期限、融資成本、還款來源、融資次數(shù)和具體額度等。

第二十二條優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，對(duì)增量資金，鼓勵(lì)利用債券、信托、租賃、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資等多種方式進(jìn)行融資，降低政府投融資平臺(tái)銀行貸款比例；對(duì)存量資金，鼓勵(lì)運(yùn)用市場化方式經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，推進(jìn)資產(chǎn)證券化，轉(zhuǎn)化貸款存量。

第二十三條各商業(yè)銀行在發(fā)放政府投融資平臺(tái)貸款時(shí)，直接對(duì)應(yīng)項(xiàng)目，要按照物權(quán)法、擔(dān)保法和國家固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例規(guī)定，對(duì)投融資平臺(tái)貸款項(xiàng)目進(jìn)行審核，嚴(yán)禁發(fā)放資本金貸款。

第二十四條建立政府投融資平臺(tái)貸后監(jiān)測(cè)分析機(jī)制。人民銀行按照授信額度對(duì)平臺(tái)貸款銀行按月統(tǒng)計(jì)和發(fā)布融資平臺(tái)有關(guān)信息。銀監(jiān)部門要密切關(guān)注信貸風(fēng)險(xiǎn)敞口，加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)貸款的跟蹤監(jiān)測(cè)分析，及時(shí)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)提示，防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。

第二十五條充分利用政府增信手段強(qiáng)化政府投融資平臺(tái)的融資能力，采取公益性項(xiàng)目建設(shè)資金注入、國有土地、礦山作價(jià)注資、國有資產(chǎn)劃撥以及城市資源授權(quán)開發(fā)和利用等多項(xiàng)措施，做大政府投融資平臺(tái)的資本金規(guī)模，增加現(xiàn)金流入，提高資信等級(jí)。

第二十六條嚴(yán)格擔(dān)保管理。政府投融資平臺(tái)融資需要提供擔(dān)保的，應(yīng)在融資方案中予以說明，其擔(dān)保方式、內(nèi)容經(jīng)債權(quán)金融機(jī)構(gòu)確認(rèn)后，在投融資體系內(nèi)協(xié)調(diào)解決。

政府投融資平臺(tái)原則上不得為政府確定的投融資平臺(tái)之外的其他單位或個(gè)人提供擔(dān)保。

第五章項(xiàng)目管理

第二十七條政府投融資平臺(tái)采取簽訂授權(quán)委托合同的形式，明確項(xiàng)目單位，組織各項(xiàng)工程的建設(shè)管理。

第二十八條按照“先財(cái)政評(píng)審、后確定預(yù)算”的原則，對(duì)政府投融資項(xiàng)目工程建設(shè)實(shí)行預(yù)算評(píng)審管理。各級(jí)財(cái)政部門委托本地投資評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行評(píng)審，出具預(yù)算評(píng)審報(bào)告。財(cái)政部門根據(jù)評(píng)審結(jié)論下達(dá)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算，項(xiàng)目單位要嚴(yán)格按照批復(fù)的建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行，一般不得突破預(yù)算數(shù)額。

第二十九條嚴(yán)格工程變更管理。工程變更要嚴(yán)格按照“先申報(bào)、后評(píng)審、再變更”的程序執(zhí)行，凡未經(jīng)報(bào)批擅自實(shí)施工程變更的，一律不予安排資金。工程變更必須由項(xiàng)目法人提出書面申請(qǐng)，各級(jí)財(cái)政部門委托本地投資評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)工程變更進(jìn)行評(píng)審，各級(jí)財(cái)政部門根據(jù)評(píng)審結(jié)論審批，同意后實(shí)施變更。

第三十條政府投融資項(xiàng)目按設(shè)計(jì)文件的規(guī)定內(nèi)容和要求全部建成后，本地項(xiàng)目主管部門、投融資平臺(tái)全程參與工程竣工驗(yàn)收。

第三十一條政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，項(xiàng)目單位應(yīng)于3個(gè)月內(nèi)完成竣工決算編制，并向投融資平臺(tái)申請(qǐng)，由同級(jí)財(cái)政部門委托投資評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目竣工決算進(jìn)行評(píng)審，并出具竣工決算評(píng)審報(bào)告，作為項(xiàng)目費(fèi)用結(jié)算和資產(chǎn)移交的依據(jù)。

第三十二條審計(jì)部門要加強(qiáng)項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理，積極開展項(xiàng)目跟蹤審計(jì)和檢查，確保項(xiàng)目資金安全、規(guī)范、高效使用。

第六章資金管理

第三十三條政府財(cái)政專項(xiàng)投入資金實(shí)行“專戶管理、專賬核算、?？顚Ｓ谩?，政府投融資平臺(tái)在財(cái)政部門指定的金融機(jī)構(gòu)開立一般存款賬戶，作為資金專戶，專項(xiàng)用于撥付財(cái)政投入項(xiàng)目的專項(xiàng)資金，并接受財(cái)政、金融管理部門和有關(guān)銀行的監(jiān)管。

第三十四條在資金使用計(jì)劃內(nèi)建立月度用款申請(qǐng)制度。每月前5個(gè)工作日內(nèi)，項(xiàng)目單位按照工程建設(shè)程序和工作進(jìn)度，申請(qǐng)本月度用款計(jì)劃。

第三十五條資金撥付程序。項(xiàng)目單位提出書面用款申請(qǐng)，由投融資平臺(tái)進(jìn)行審核，并按照審定意見辦理撥款手續(xù)。政府投融資平臺(tái)和項(xiàng)目單位月末的資金余額納入下一月資金使用計(jì)劃。

第三十六條政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目建設(shè)資金的撥付實(shí)行比例控制：工程建設(shè)期間，項(xiàng)目資金到位比例和工程進(jìn)度款支付比例應(yīng)控制在工程價(jià)款80%以內(nèi)；工程竣工后，項(xiàng)目單位應(yīng)保留不低于工程結(jié)算價(jià)款5%的質(zhì)量保證金，待工程質(zhì)保期滿后清算。

第七章償債管理

第三十七條按照“誰舉債，誰償還”的原則，完善償債保障機(jī)制。地方政府在出資范圍內(nèi)對(duì)投融資平臺(tái)承擔(dān)有限責(zé)任，投融資平臺(tái)對(duì)政府投融資項(xiàng)目的融資資金承擔(dān)償還責(zé)任，償還來源為土地增值收益、項(xiàng)目投資收益、國有資產(chǎn)置換和回購收益以及經(jīng)營城市資源的各項(xiàng)收益等。

第三十八條各級(jí)政府成立債務(wù)監(jiān)管辦公室，設(shè)在本級(jí)財(cái)政部門，堅(jiān)持融資和償債一口進(jìn)、一口出，主要負(fù)責(zé)政府債務(wù)舉借審批、債務(wù)預(yù)警、償債渠道、責(zé)任追究等。

第三十九條每一還本付息日，政府投融資平臺(tái)將還款資金及時(shí)劃入在金融機(jī)構(gòu)開立的貸款資金專戶，用于還本付息。

第四十條各級(jí)政府財(cái)政部門設(shè)立本級(jí)政府償債專項(xiàng)資金，作為政府投融資項(xiàng)目的補(bǔ)助還款來源和支持投融資平臺(tái)發(fā)展的資本金投入。償債資金的來源包括國有土地使用權(quán)出讓金部分收入、城建稅部分收入、城市基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、其他可用于政府債務(wù)還本付息的收入等。政府償債專項(xiàng)資金中財(cái)政預(yù)算安排部分由本級(jí)財(cái)政部門列入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算。

第四十一條政府償債專項(xiàng)資金實(shí)行專戶管理，歸屬于專項(xiàng)資金來源的各項(xiàng)收入，按進(jìn)度于每季度終了10個(gè)工作日內(nèi)劃入設(shè)立的資金專戶。

第四十二條各級(jí)政府償債專項(xiàng)資金，按照專款專用的原則，由本地聯(lián)席會(huì)議根據(jù)投融資平臺(tái)承擔(dān)的公益性項(xiàng)目及融資條件統(tǒng)籌安排使用，不得截留、挪用。

第八章平臺(tái)管理

第四十三條按照“誰組建、誰負(fù)責(zé)”的原則，健全投融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運(yùn)作。

第四十四條政府投融資平臺(tái)和項(xiàng)目單位要建立建設(shè)資金撥付臺(tái)賬，建立健全賬目管理制度，定期對(duì)賬，依法接受審計(jì)部門的監(jiān)督檢查。

第四十五條項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)逐月統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目資金明細(xì)支付情況，報(bào)送本地政府投融資平臺(tái)。

第四十六條各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目概、預(yù)、決算的審核和工程招投標(biāo)標(biāo)底的審定，負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的審核撥付。

第四十七條各級(jí)財(cái)政部門向本地政府投融資平臺(tái)委派主辦會(huì)計(jì)，具體負(fù)責(zé)政府投融資項(xiàng)目資金核算管理和基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理工作。

第四十八條各級(jí)審計(jì)部門依法對(duì)政府投融資項(xiàng)目概（預(yù)）算執(zhí)行情況及決算審批的情況進(jìn)行監(jiān)督，并接受本地聯(lián)席會(huì)議交辦的相關(guān)審計(jì)任務(wù)。

第四十九條各級(jí)政府投融資平臺(tái)和財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)建設(shè)資金撥付工作的監(jiān)督管理，對(duì)項(xiàng)目單位的建設(shè)資金支付工作進(jìn)行定期和不定期檢查，同時(shí)會(huì)同項(xiàng)目單位對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位資金使用情況進(jìn)行不定期的跟蹤檢查。

第五十條未完成政府投融資計(jì)劃的單位，要查明原因，由法定代表人向本地聯(lián)席會(huì)議作專題匯報(bào)。

第五十一條因項(xiàng)目單位原因?qū)е马?xiàng)目投資超概算的，扣減一定比例的項(xiàng)目管理費(fèi)；因項(xiàng)目前期工作不到位導(dǎo)致項(xiàng)目投資超概算的，追究相關(guān)部門及有關(guān)人員的責(zé)任。

第五十二條有關(guān)部門和單位工作人員應(yīng)當(dāng)秉公執(zhí)法，出現(xiàn)濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守等瀆職行為，由有關(guān)部門或單位依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第九章附則

第五十三條本辦法自印發(fā)之日起實(shí)施

第五篇：關(guān)于規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)的幾點(diǎn)建議（范文）

關(guān)于規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)的幾點(diǎn)建議

2009年3月，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。為此，一些地方政府借鑒外地成功的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)原有地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行改革，開始建設(shè)新模式的投融資平臺(tái)，在運(yùn)作過程中拓展了巨大融資空間。

一、新型地方政府投融資平臺(tái)的運(yùn)作

（一）新平臺(tái)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)。地方政府搭建新型融資平臺(tái)，其目的就是要搶抓此次千載難逢的發(fā)展機(jī)遇，發(fā)揮國有資本對(duì)市場資源配置的引導(dǎo)作用，激活政府資源的資本屬性，盤活存量國有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、籌資渠道多樣化、投資決策科學(xué)化、投資管理規(guī)范化、經(jīng)營運(yùn)作市場化，建立制度完善、運(yùn)作規(guī)范的投融資體系和融資、投資、建設(shè)、管理、償債一體化的良性循環(huán)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)投融資由部門各自負(fù)責(zé)向政府集中主導(dǎo)轉(zhuǎn)變、由行政決策向市場選擇轉(zhuǎn)變、由政府舉債向資本運(yùn)作轉(zhuǎn)變、由間接融資向直接融資轉(zhuǎn)變、由無償投入向有償回報(bào)轉(zhuǎn)變。

（二）新平臺(tái)的主要職能。一是統(tǒng)一化的政府融資平臺(tái)。新型投融資平臺(tái)通過整合政府優(yōu)質(zhì)資源，利用市場化手段，通過多種渠道為政府募集資金，以落實(shí)重大項(xiàng)目的配套資金、補(bǔ)充基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)政府的投資引導(dǎo)意圖。二是市場化的國資管理平臺(tái)。新型投融資平臺(tái)作為國有公司及國有資產(chǎn)的管理平臺(tái)，利用市場化手段對(duì)下屬公司以及劃入的經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行整合調(diào)整，推動(dòng)國有企業(yè)改革重組，實(shí)現(xiàn)國有資本有序進(jìn)退，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中、向價(jià)值鏈的高端集中、向產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)延伸，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)。三是政策性的產(chǎn)業(yè)投資平臺(tái)。新型投融資平臺(tái)作為政府的產(chǎn)業(yè)投資平臺(tái)，代表政府出資，根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資，一方面可以開拓投資資金來源，順利實(shí)現(xiàn)政策意圖；另一方面采用市場化方式進(jìn)行運(yùn)作管理，有利于提高投資效率。四是先導(dǎo)性的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)平臺(tái)。新型投融資平臺(tái)作為政府先導(dǎo)性的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)平臺(tái)，將發(fā)揮政府資金的種子資本作用，以國有資本先期投入引導(dǎo)戰(zhàn)略投資者參與重大項(xiàng)目建設(shè)，更好地利用股權(quán)、基金等市場化手段與其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金合作，通過資本經(jīng)營服務(wù)、培育和輔導(dǎo)創(chuàng)業(yè)企業(yè)成長，發(fā)展一批與區(qū)域核心產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、市場前景廣闊、經(jīng)濟(jì)效益好、技術(shù)含量高的新項(xiàng)目、新企業(yè)。

二、新型地方政府投融資平臺(tái)的效應(yīng)評(píng)估

新型投融資平臺(tái)作為地方政府強(qiáng)化宏觀調(diào)控能力，合理配置資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要平臺(tái)，對(duì)充分發(fā)揮地方政府投融資所具有的政策性效應(yīng)和誘導(dǎo)效應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，由于這些平臺(tái)公司自成立時(shí) 2 就處于一種軟約束機(jī)制下，且財(cái)務(wù)信息不透明，隨著債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大及還債高峰期的臨近，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)堪憂。

（一）政府性融資面臨著現(xiàn)實(shí)的法律風(fēng)險(xiǎn)。目前新平臺(tái)項(xiàng)目貸款的擔(dān)保模式主要有兩種：一是政府承諾、財(cái)政兜底的財(cái)政承諾模式，“打捆貸款”最具代表性。從法律規(guī)定上分析，“打捆貸款”的財(cái)政承諾方式實(shí)質(zhì)就是一種特殊的“保證擔(dān)?！保覈稉?dān)保法》規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”，很顯然，“打捆貸款”不屬于國家機(jī)關(guān)可以成為保證人的范圍，其以財(cái)政承諾的方式還款有違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定之嫌，銀行很難拿著協(xié)議上法院打官司。二是權(quán)利抵押擔(dān)保模式，“土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)質(zhì)押”是其中的主要方式。平臺(tái)公司擬質(zhì)押的土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)，雖然可以認(rèn)為是一種債權(quán)，具有財(cái)產(chǎn)性和可轉(zhuǎn)讓性，但并不具有確定性，也就是說該質(zhì)押標(biāo)的沒有特定化，僅是一種未來的可能的債權(quán)，而且這種未來的可能的債權(quán)的形成也將是分批次的，不符合《擔(dān)保法》關(guān)于擔(dān)保標(biāo)的確定性的規(guī)定。一旦質(zhì)押標(biāo)的缺失，平臺(tái)公司不能按期還款，銀行貸款將出現(xiàn)擔(dān)?！罢婵铡?，而且還不能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行來保障貸款的收回。

（二）原有平臺(tái)公司的遺留債務(wù)可能成為“懸案”。由于新融資平臺(tái)不僅是在通過對(duì)原有平臺(tái)進(jìn)行重組的基礎(chǔ)上建立起來的，同時(shí)還把所有行政事業(yè)單位的存量國有資產(chǎn)清理打捆，并入平臺(tái)公司作為重新向銀行融資的抵押擔(dān)保物，這種資產(chǎn)組合上的 重新洗牌，使得曾經(jīng)以這些平臺(tái)公司和行政事業(yè)單位作為借款人、并以其所屬資產(chǎn)作為抵押物、至今尚未歸還的銀行貸款舊帳更加變得撲朔迷離。而且對(duì)于這樣一種操作，銀行方面卻并不知情。所以，從某種意義上說，政府急于建立新型融資平臺(tái)，不排除在一定程度上想甩掉歷史債務(wù)的嫌疑。

（三）對(duì)負(fù)債規(guī)模缺乏總體控制下的銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)積聚。地方政府組建新型融資平臺(tái)的出發(fā)點(diǎn)就是擴(kuò)大平臺(tái)公司的融資能力，為基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)籌措盡可能多的投資資金，在目前融資渠道主要依靠銀行貸款、銀行也同時(shí)青睞政府性項(xiàng)目的情況下，往往是只要銀行方面肯放，平臺(tái)公司就敢于借，地方政府甚至出臺(tái)一些獎(jiǎng)勵(lì)政策，積極鼓勵(lì)銀行加大對(duì)平臺(tái)公司的信貸投入，而作為投資出資人，對(duì)于平臺(tái)公司的總體負(fù)債規(guī)?？刂圃谝粋€(gè)什么樣的水平，地方政府并沒有進(jìn)行系統(tǒng)全面的安排。另一方面，目前地方投融資平臺(tái)的融資狀況很不透明，對(duì)于地方政府及其融資平臺(tái)的資本金、信貸資金的運(yùn)用、總體負(fù)債狀況和償還能力并不完全清楚，銀行處于相對(duì)弱勢(shì)地位，這使得銀行對(duì)流入平臺(tái)公司的信貸資金難以實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。

（四）政府的長效償債機(jī)制與平臺(tái)公司的市場退出機(jī)制缺失。目前一屆政府的任期是5年，而以政府為背景的平臺(tái)公司向銀行的融資貸款都是中長期貸款，期限均在3年以上，這部分貸款的還本付息壓力往往不由本屆政府承擔(dān)，在建立長期有效的償債機(jī)制上，本屆政府因?yàn)闆]有壓力而缺乏動(dòng)力，在沒有法定的政 府負(fù)債額度的約束下，財(cái)政承諾式的償還責(zé)任對(duì)地方政府來說是標(biāo)準(zhǔn)的“軟約束”。另外，對(duì)于這些平臺(tái)公司完成投融資的歷史使命后或者經(jīng)營出現(xiàn)困難時(shí)，如何處置貸款抵押擔(dān)保物，如何兌現(xiàn)對(duì)銀行債權(quán)的承諾，地方政府也很少從長遠(yuǎn)考慮去建立相應(yīng)的市場退出機(jī)制。

三、對(duì)進(jìn)一步規(guī)范新型地方政府投融資平臺(tái)的建議

（一）深化地方政府投融資體系改革。從地方政府投融資的現(xiàn)狀看，首要的任務(wù)是進(jìn)一步改革投融資體制，培植政府投資主體，完善公司治理結(jié)構(gòu)，真正建立起“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場運(yùn)作”的社會(huì)投資增長機(jī)制，運(yùn)用多種融資手段，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場化的新型投融資體制。其次是完善投融資政策，嚴(yán)格界定政府投資范圍，使政府投資主要用于市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域和對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局有重大影響的項(xiàng)目；完善科學(xué)決策程序，建立政府投資決策咨詢?cè)u(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)政府投資管理的科學(xué)化、民主化和法制化。第三，加強(qiáng)投資監(jiān)督管理，建立責(zé)任追究制度和權(quán)力制衡機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目跟蹤協(xié)調(diào)管理，完善稽查制度。

（二）建立科學(xué)合理高效的債務(wù)管理模式。要建立“負(fù)債有度、總債有數(shù)、用債有方、償債有錢、管債有規(guī)、舉債有責(zé)”的科學(xué)、規(guī)范、合理及切實(shí)可行的債務(wù)管理模式。一是適度發(fā)行地方政府債券，由上級(jí)政府和中介機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府舉債能力進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，并提供相應(yīng)信用保證，將政府性債務(wù)控制在地方財(cái)力可 承受的范圍之內(nèi)。二是嚴(yán)格控制銀行貸款行為，可將銀行融資行為限于有效儲(chǔ)備建設(shè)土地為目的的土地抵押中短期貸款，減少不可處置的國有資產(chǎn)抵押貸款。三是立法建立償債長效機(jī)制。既要將政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模和償還本息等計(jì)劃納入預(yù)算控制，建立政府償債基金和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，又要本著“誰借誰還誰受益”及“誰審批、誰擔(dān)保、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立起借用還相統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)償還機(jī)制，嚴(yán)格確定償債單位，確保落實(shí)償債資金來源。

（三）妥善處理政府性項(xiàng)目貸款遺留問題。要從樹立新型地方政府融資平臺(tái)新信用形象的角度出發(fā)，切實(shí)處理原有平臺(tái)公司拖欠銀行貸款的問題，把“借新賬”建立在“還舊賬”的基礎(chǔ)之上。一是要全面清理政府性債務(wù)。積極開展對(duì)政府性債務(wù)的清理工作，全面核實(shí)債權(quán)債務(wù)關(guān)系、時(shí)間、數(shù)額及用途、期限、利率、償還情況等，從新確認(rèn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系，落實(shí)債權(quán)債務(wù)主體。二是明確舊債處置的相關(guān)政策。本著“誰舉債、誰負(fù)責(zé)”和“誰受益，誰償還”的原則，進(jìn)行舊債處置。三是安排財(cái)政專項(xiàng)還貸資金，制定遺留問題貸款本息還款計(jì)劃，逐步償還不良貸款本息。四是完善相關(guān)貸款手續(xù)，做到抵押、擔(dān)保合法有效，切實(shí)保障銀行債權(quán)，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)信貸投入信心。

（四）積極探索嘗試多種直接融資方式。要穩(wěn)步推進(jìn)政府性投資項(xiàng)目融資方式實(shí)現(xiàn)多樣化，有效緩解銀行信貸投放的壓力。包括發(fā)行債券融資，如市政債券、企業(yè)債券等；嘗試資產(chǎn)證券化 融資，引導(dǎo)國有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)通過上市實(shí)現(xiàn)直接融資，扶持融資平臺(tái)公司控股、參股公司上市，提升融資平臺(tái)公司的直接融資能力；推進(jìn)市政公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化，將城市公用事業(yè)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和養(yǎng)護(hù)管理進(jìn)行有效剝離，吸引各種社會(huì)資金直接投資建設(shè)和經(jīng)營；推行項(xiàng)目融資，對(duì)一些大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如橋梁、水廠、污水處理廠等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，籌措建設(shè)資金。

（五）銀行要積極掌握平臺(tái)公司財(cái)務(wù)信息有效監(jiān)控信貸風(fēng)險(xiǎn)。銀行既不能因?yàn)榘奄J款投向政府融資平臺(tái)能提高銀行的經(jīng)營利潤，而降低現(xiàn)有的嚴(yán)格的貸款審查標(biāo)準(zhǔn)，也不能因懼怕風(fēng)險(xiǎn)望而卻步。要針對(duì)政府融資平臺(tái)項(xiàng)目貸款模式的貸款主體、擔(dān)保方式的多樣性和特殊性，充分參與到項(xiàng)目評(píng)審當(dāng)中去，在現(xiàn)有法律框架下對(duì)各種貸款方式予以深層次的理論剖析，有效規(guī)避貸款風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要求平臺(tái)公司將資金回籠賬戶或者收益賬戶為貸款設(shè)立質(zhì)押擔(dān)保，以確保對(duì)該賬戶項(xiàng)下的資金有優(yōu)先受償權(quán)；其次，要建立銀行監(jiān)管賬戶，確保貸款資金能做到“專款專用”，防止被挪作他用；第三，要嘗試逐步建立一套完備的政府背景類貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，加強(qiáng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分析和預(yù)測(cè)，對(duì)已發(fā)放貸款項(xiàng)目未來現(xiàn)金流量的變化情況進(jìn)行跟蹤評(píng)估，對(duì)貸款使用實(shí)行全程跟蹤和嚴(yán)密監(jiān)控，對(duì)挪用貸款的平臺(tái)公司采取必要的信貸制裁措施。