第一篇：國家治理視野下的協(xié)商民主與人民政協(xié)履職能力現(xiàn)代化建設

國家治理視野下的協(xié)商民主與人民政協(xié)履職能力現(xiàn)代化建

設

中共十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。人民政協(xié)作為有中國特色社會主義建設的重要組成部分，其履職能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必然要求，是適應政協(xié)履職形勢任務的現(xiàn)實需要。全國政協(xié)主席俞正聲指出，要緊緊圍繞關于全面深化改革的總目標，切實把改革創(chuàng)新精神貫穿到政協(xié)履行職能的各方面和全過程，著力提高履職能力現(xiàn)代化建設。

現(xiàn)代化的國家治理是民主的治理，協(xié)商民主是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本形式和重要手段。推進社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展是中共十八大確定的政治民主建設重點，是人民政協(xié)履職盡責的行動指南。在新的歷史起點上，人民政協(xié)要以科學理論為指導，緊扣影響政協(xié)履職能力的關鍵要素，把握實現(xiàn)人民政協(xié)自身科學發(fā)展的客觀規(guī)律，創(chuàng)新履職理念、主體和機制，豐富履職形式及載體，提高履職組織化程度，營造良好的協(xié)商文化，推進人民政協(xié)協(xié)商民主。

一、履職理念現(xiàn)代化

理論是行動的先導，理念是行動的標桿。新形勢下人民政協(xié)只有以科學的理念作指導，才能確保履職活動政治方向正確、制度體系健全、推進方式科學。

一是要有底線思維。政協(xié)履職首先要認清形勢，把握大局，找準位置，堅定方向，做到顧大局、知大勢、議大事。中共十八大是執(zhí)政黨在新的歷史時期召開的重要會議，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，匯集了全面深化改革的新思維、新舉措，回答了事關國家命運、人民福祉的一系列重大理論和實際問題，是我國發(fā)展新階段全面深化改革的行動綱領。人民政協(xié)履職要認真學習貫徹中共十八大和十八屆三中全會精神，不斷增強中國特色社會主義道路自信、理論自信和制度自信，在大是大非面前頭腦清醒、旗幟鮮明，體現(xiàn)起碼的道路定力和底線思維，把堅持中國共產(chǎn)黨的領導、堅持和發(fā)展中國特色社會主義作為堅定理想的主心骨，牢固信念的壓倉石。要堅決堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，堅決反對任何改變社會主義制度性質(zhì)的圖謀，不為各種錯誤觀點所左右，不為各種干擾所迷惑，不走封閉僵化的老路，不走改旗易幟的邪路，不生搬硬套西方思想理論和制度模式，牢牢把握履職的正確方向。

二是增強法治觀念?，F(xiàn)代社會是法治社會?？倳洀娬{(diào)指出：“我們要以憲法為最高法律規(guī)范，繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系，把國家各項事業(yè)和各項工作納入法制軌道，實行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，維護社會公平正義，實現(xiàn)國家和社會生活制度化、法制化?！庇嵴曋飨赋觯嗣裾f(xié)的協(xié)商民主，以憲法、政協(xié)章程和相關政策為依據(jù)，以中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度為保障，集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，實現(xiàn)了人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權的有機結合，體現(xiàn)了社會主義民主的本質(zhì)要求，符合廣大人民群眾的根本利益。隨著依法治國方略的持續(xù)推進，尤其是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出和推進，政協(xié)更需強化依法履職意識。人民政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政實際上是三項國家權力，當前在無專門法律授權的前提下，應積極擴大政協(xié)履職的法律授權。人民政協(xié)的履職活動不僅要以憲法、政協(xié)章程和相關政策為依據(jù)進行，而且提出的意見建議，必須符合憲法和法律規(guī)定，要有法可依、于法有據(jù)，更不能違法。

三是有科學的定位。站在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的高度來認識人民政協(xié)，最基礎的工作就是創(chuàng)新發(fā)展人民政協(xié)民主協(xié)商工作。在我國改革進入攻堅區(qū)和深水區(qū)的新形勢下，要正確認識和把握人民政協(xié)的性質(zhì)，準確理解人民政協(xié)在國家政治體制中的地位作用，對人民政協(xié)應予以科學定位。在我國政治生活中，雖然政協(xié)與黨委、人大、政府并稱國家機構的“四大班子”，但政協(xié)不是國家權力機關，不是行政機關，憲法沒有賦予政協(xié)權力，政協(xié)的性質(zhì)和地位決定了政協(xié)獻策不決策，立論不立法，議政不行政。政協(xié)無權力不等于在現(xiàn)實政治生活中無權利。政協(xié)對立法、對行政、對司法都有民主監(jiān)督的權利，有建言獻策的權利，有提出意見批評的權利。

二、履職主體現(xiàn)代化

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，人的現(xiàn)代化是前提。政協(xié)委員是人民政協(xié)履職的主體，是政協(xié)系統(tǒng)中最具活力的細胞，委員素質(zhì)是影響政協(xié)履職能力現(xiàn)代化建設的重要因素和基礎變量。

一是嚴把委員入口關。要著力優(yōu)化委員的年齡結構、文化程度，從源頭上提升委員的整體素質(zhì)，確保將那些界別代表性強、社會影響大、參政熱情高、議政能力強、社會廣泛認同、有素質(zhì)擔當?shù)娜耸繀f(xié)商產(chǎn)生進入政協(xié)，增強當選委員的榮譽感和責任感。要擴大委員推薦提名中的民主，試點推廣引入推薦、競爭機制產(chǎn)生部分政協(xié)委員，完善委員提名公示機制，增強委員推舉的透明度。

二是加強政協(xié)黨組在委員遴選中的基礎作用。要切實貫徹《政協(xié)章程》關于政協(xié)委員名額和人選產(chǎn)生的規(guī)定，著力強化政協(xié)黨組對政協(xié)委員推舉的參與度和影響力。統(tǒng)戰(zhàn)部門和組織部門在政協(xié)界別和內(nèi)設機構的設置與調(diào)整、政協(xié)委員和政協(xié)常委名額、人選的協(xié)商推薦、屆中調(diào)整,特別是上一屆委員留任名單的確定等問題上，要充分聽取政協(xié)黨組的意見。

三是加強政協(xié)委員的學習和培訓。要幫助委員了解政協(xié)的性質(zhì)、地位、作用，知道政協(xié)是什么、政協(xié)做什么、政協(xié)工作怎么做和如何當好政協(xié)委員這些最基本和最根本的問題，培養(yǎng)委員履職的現(xiàn)代意識(包括公民意識、民主意識、協(xié)商意識)和現(xiàn)代思維(包括法治思維、開放思維、包容思維)，盡可能提供條件和平臺促使委員完善現(xiàn)代知識結構，提高自身素質(zhì)，在把握團結和民主兩大主題中做到思考理性不片面，討論熱烈不對立，交流真誠不敷衍，批評坦誠不極端，努力體現(xiàn)最廣泛的大團結大聯(lián)合。

四是進一步加強對委員的履職管理。要嚴格委員履行職責管理辦法的執(zhí)行，強化委員履職情況考核及通報制度、提醒、告誡制度和處分，提出對委員履職的基本要求。

三、履職機制現(xiàn)代化

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，體制機制的現(xiàn)代化更具有根本性。因此，提高政協(xié)履職能力的現(xiàn)代化建設，關鍵是加強人民政協(xié)協(xié)商民主制度，改革和創(chuàng)新履職機制?？傮w上看，目前政協(xié)的制度建設仍落后于豐富活躍的工作實踐，通過政協(xié)理論創(chuàng)新推動政協(xié)制度創(chuàng)新的力度還很不夠，特別是缺乏超前性的制度設計引領政協(xié)實踐創(chuàng)新發(fā)展。要進一步深入研究總結、梳理提升基層政協(xié)典型經(jīng)驗和創(chuàng)新做法，充分依托協(xié)商民主制度運行組織體系的力量，有效運用已經(jīng)形成的社會機制和社會資源，從制度上解決人民政協(xié)協(xié)商民主改革創(chuàng)新的動力問題。應盡快出臺深化人民政協(xié)協(xié)商民主的意見和實施細則，對人民政協(xié)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三項職能的內(nèi)容、形式和程序作出更加具體的規(guī)定，增強制度層面的可實施性，拓展規(guī)范性文件貫徹實施的深度和力度，使政協(xié)履職過程成為黨委政府與政協(xié)之間的良性互動過程。

一是完善協(xié)商工作機制。要進一步健全協(xié)商內(nèi)容和形式，規(guī)范協(xié)商程序。應明確規(guī)定協(xié)商什么、誰來協(xié)商、怎樣協(xié)商、協(xié)商成果如何運用等問題。要進一步細化政治協(xié)商的具體內(nèi)容，強化黨委、政府的主體責任，明確不協(xié)商不決策的決策原則，為“要我協(xié)商”和“我要協(xié)商”提供制度、機制保障；要進一步豐富政治協(xié)商的形式，規(guī)范政治協(xié)商的程序。特別要對協(xié)商的準備程序、協(xié)商過程中的意見表達程序、協(xié)商成果的答復程序、協(xié)商成果的采納和反饋程序作出詳細規(guī)定，以規(guī)范的程序引導民主政治的有序運作；進一步完善政治協(xié)商的實施機制和對協(xié)商結果的落實、反饋、評估、檢查、制約機制，切實保證政治協(xié)商的成果能夠得到有效轉化和及時回應，保障人民政協(xié)政治協(xié)商中的話語表達權轉化為有效的政治影響力，做到“說了不白說”，確保黨政對人民政協(xié)的政治協(xié)商成果，不入書柜，不打“白條”。

二是完善監(jiān)督工作機制。要明確監(jiān)督的對象、形式、方法，規(guī)范監(jiān)督的內(nèi)容、重點和具體操作流程，完善監(jiān)督的具體措施。寓民主監(jiān)督于提案督辦、視察調(diào)研、反映社情民意等常規(guī)性工作中，開展經(jīng)常性民主監(jiān)督，增加監(jiān)督廣度與深度。要鞏固和完善人民政協(xié)民主監(jiān)督中的專題民主監(jiān)督、民主評議制度和特約人員、特派人員制度，加強對黨委政府依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學執(zhí)政和領導干部履行職責等方面的監(jiān)督，推進政協(xié)民主監(jiān)督與人大、行政、紀檢、監(jiān)察，以及新聞輿論監(jiān)督的溝通合作。

三是完善政治參與工作機制。應進一步健全和完善參政議政工作程序，尤其要在提案的辦復、采納和落實上建立評價和反饋約束機制；同時，要嚴格立案審查制度，確保提交協(xié)商的提案、建議案真正深入實際，經(jīng)過認真思考，做到理性地表達訴求，負責任地提出建議。要暢通直接聽取民聲民意、協(xié)商解決民生民利的渠道，推進政協(xié)工作向基層延伸，引導各界群眾以理性合法的形式表達利益訴求，擴大各界群眾有序政治參與；積極拓展政協(xié)會議的參與面，有針對性地邀請群眾代表列席政協(xié)全體會議和議政性常委會議，問計于基層、問需于群眾，不斷拓展協(xié)商議政的廣度和深度。

四是完善地方協(xié)同和橫向合作機制。要加強政協(xié)履職的上下協(xié)同和政協(xié)與黨委政府間的合作聯(lián)動，進一步加強各級政協(xié)組織之間的團結協(xié)作，實現(xiàn)各有關方面資源共享、協(xié)調(diào)配合和優(yōu)勢互補。在制度建設方面要注重與黨政工作規(guī)則和程序的有效銜接，爭取把政協(xié)的政治協(xié)商等履職方式和內(nèi)容程序納入各級黨委政府日常辦文辦事程序及有關工作制度；加強與黨政部門的對口聯(lián)系制度和協(xié)調(diào)機制，完善黨委、政府及相關部門參加或列席人民政協(xié)的重要會議制度，完善政協(xié)領導、辦公廳、專委會負責人參加或列席黨委、政府相關會議制度。

五是完善服務保障機制。要加強政協(xié)機關各項內(nèi)部管理制度建設，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政協(xié)各項內(nèi)部制度系統(tǒng)管用、自成體系的基礎上，針對制度運行的“空隙地帶”和“斷裂環(huán)節(jié)”，及時溝通銜接、建章立制。通過嚴格可行的制度約束，提高機關工作質(zhì)量和服務水平，以縝密精到的組織和服務，確保把人民政協(xié)這一具有中國特色的社會主義協(xié)商民主形式建設好、利用好、完善好。

四、履職形式現(xiàn)代化

民主化、法治化、文明化、效率化是衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要標準。在現(xiàn)有的政府強勢主導的發(fā)展模式和消極管控的維穩(wěn)模式遭遇困境難以持續(xù)的大勢倒逼下，中共十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是馬克思主義國家理論的重要創(chuàng)新。從統(tǒng)治、管理到治理，進而實現(xiàn)善治，是一次巨大的突破與超越，是全新的政治理念。國家治理應是“更少的強制，更多的同意”，“更多的對話協(xié)商溝通合作，更少的獨斷專行”，“更多的激發(fā)權能，更少的排斥和歧視”，因此，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展便成為國家治理轉型重要的制度選擇。作為以國家基本政治制度保障的人民政協(xié)協(xié)商民主，應不斷豐富和完善協(xié)商形式，激發(fā)更多的創(chuàng)新創(chuàng)造，以適應發(fā)展變化的現(xiàn)代化需求。

在關于創(chuàng)新和完善協(xié)商形式方面，十八大明確提出，要“深入進行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”，這四種協(xié)商形式既是豐富多彩人民政協(xié)協(xié)商民主的實踐結晶，又是發(fā)展人民政協(xié)協(xié)商民主，提升政協(xié)履職能力的創(chuàng)新所在，既相互配合，又各有側重。

一是總結提升專題協(xié)商。專題協(xié)商是十屆、十一屆全國政協(xié)在總結開展政協(xié)政治協(xié)商歷史經(jīng)驗的基礎上創(chuàng)立的政協(xié)工作新品牌。專題協(xié)商以政協(xié)常委擴大會議的形式進行，主要圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大戰(zhàn)略性問題開展民主協(xié)商，在深入調(diào)查研究的基礎上提出意見和建議。專題協(xié)商議題在先，求賢問政，具有高層次、寬領域、全局性的特點。這種民主協(xié)商形式經(jīng)過十余年各級政協(xié)的總結創(chuàng)造，從協(xié)商準備到提出建議，從平臺建設到制度程序，從主題設計到轉化實效，集探討、交流、協(xié)商、議政于一體，各級政協(xié)運用熟練，協(xié)商活動開展得生動活潑、富有成效，充分展示了中國特色社會主義民主政治的優(yōu)勢和魅力，已經(jīng)成為人民政協(xié)立足自身特點和優(yōu)勢，履行職能、發(fā)揮作用的重要形式。新形勢下應不斷系統(tǒng)地總結各級政協(xié)的成功經(jīng)驗，及時將成熟的做法上升為制度規(guī)范。

二是探索規(guī)范界別協(xié)商。界別協(xié)商是人民政協(xié)智力優(yōu)勢、制度優(yōu)勢與組織優(yōu)勢的結合點和交匯點，是對政治協(xié)商實現(xiàn)形式的又一次豐富和拓展。界別協(xié)商以界別協(xié)商會議或界別聯(lián)席會議形式進行，主要就共同關注的問題組織界別內(nèi)協(xié)商、界別間協(xié)商、政協(xié)界別與黨政領導和職能部門進行協(xié)商討論，溝通情況，形成共識。界別協(xié)商聚賢在先，咨政建言，側重于界別代表性、領域深度性、行業(yè)專業(yè)性。相對來講，這種形式正處于探索創(chuàng)造階段。應注重發(fā)揮民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士在界別活動中的重要作用，從組織化程度較高、活動比較規(guī)范或者有比較成熟的選題的界別示范入手，通過擴大界別參與的多種形式，在人民政協(xié)協(xié)商民主實踐中不斷發(fā)展和逐步規(guī)范。

三是深入推進對口協(xié)商。對口協(xié)商是政協(xié)各專門委員會同黨政職能部門民主協(xié)商的工作形式。對口協(xié)商以專門委員會會議的形式進行，主要就某些專業(yè)性較強的問題，邀請相關領域的政協(xié)委員與政府有關部門直接溝通協(xié)商。對口協(xié)商是由專門委員會直接組織，與其他形式的協(xié)商相比，具有專業(yè)性、便捷性等特點，是動員和組織各專門委員會、全體政協(xié)委員廣泛參與政協(xié)政治協(xié)商的有效方式。應進一步規(guī)范政府有關部門與省政協(xié)各專門委員會的對口聯(lián)系和對口協(xié)商制度，積極發(fā)揮各專門委員會在與部門對口聯(lián)系中的重要作用，密切加強與政府有關部門的聯(lián)絡與溝通，增強工作互動，拓展協(xié)商范圍，搭建協(xié)商平臺，推進對口協(xié)商工作創(chuàng)新。

四是拓展提案辦理協(xié)商。提案者與提案辦理單位之間的提案辦理協(xié)商，是使政協(xié)政治協(xié)商經(jīng)?；闹匾问?，提案辦理協(xié)商以主席會議或提案委員會會議的形式進行，組織提案承辦單位與提案人就重點提案辦理工作進行直接溝通協(xié)商。提案辦理協(xié)商是四種協(xié)商形式制度化最早、規(guī)范化最細、程序化最全的協(xié)商形式。在實踐中已形成了案前協(xié)商、辦中協(xié)商、督辦協(xié)商、辦后協(xié)商等一系列規(guī)章制度和程序規(guī)范，總結出了面商辦理、領導督辦、現(xiàn)場督辦、市長負責制等成功經(jīng)驗，形成了較為健全的工作機制方面。應以拓展提案辦理協(xié)商為基礎，不斷豐富和完善各種協(xié)商形式，努力發(fā)揮人民政協(xié)各種協(xié)商形式的集群效應，構建多層次、多領域的協(xié)商格局。

五、組織程度現(xiàn)代化

由界別構成是人民政協(xié)區(qū)別于其他政治組織的顯著特征。界別履職的組織化程度同樣影響到履職能力現(xiàn)代化建設。政協(xié)組織是中國特色，界別是政協(xié)特色，每個界別又具有獨具的特色。從這個意義上來說，政協(xié)民主是界別民主，政協(xié)民意是界別民意，這也是政協(xié)民主的價值所在。政協(xié)民主協(xié)商過程中界別作用發(fā)揮得如何、界別特色體現(xiàn)得怎樣、界別民意表達是否充分，直接反映著民主協(xié)商能力的高下。

一是界別設置要充分體現(xiàn)代表性。近年來，政協(xié)系統(tǒng)關于界別調(diào)整的要求和呼聲越來越高，一些地方已經(jīng)開始了慎審的嘗試。要對政協(xié)界別設置與調(diào)整作出具體規(guī)定，使政協(xié)組織能適應社會結構的變化、社會階層的變化以及統(tǒng)戰(zhàn)工作范圍的調(diào)整，適當增加各種利益群體代表在政協(xié)中的比例。在政協(xié)委員結構組成方面，除考慮黨派團體外，還應容納地區(qū)、民族、社會各階層的代表，克服官員為主的精英性結構，進一步擴大人民政協(xié)的廣泛性和包容性。

二是體現(xiàn)界別特色和優(yōu)勢。一個界別就是一條聯(lián)系群眾的渠道，也是一條民意匯集的渠道。保持這個渠道的暢通有效,就能夠把各階層、各群體、各族各界代表人士的愿望和利益訴求納入到體制內(nèi)的民主與法制的軌道中來,避免無序的、非常規(guī)的“大民主”狀態(tài)。要加強界別活動組織化建設，建立完善由界別推舉參會人選和發(fā)言代表的機制；要善于通過各種形式和渠道收集人民群眾的愿望和要求，探索建立健全界別民意規(guī)范有序的匯集機制，以防界別民意被濫用或冒用。如果說，一個界別的代表性是全方位的，什么都能表達，其結果是界別的代表性弱化了，界別的特色也就黯淡了，那么，不同界別之間互動的合理性就受到挑戰(zhàn)。當前，各黨派團體尤其是各民主黨派的界別特色正在逐步淡化，履職的關注點趨同，所提交的提案內(nèi)容具有重復性、雷同性。因此，要重視界別特色淡化、利益表達不足影響民主協(xié)商政治作用的發(fā)揮問題，充分利用好、發(fā)揮好各黨派團體、各族各界的特點和優(yōu)勢，引導各界別在政協(xié)履職中發(fā)出界別集體聲音，反映界別普遍訴求，維護界別整體利益，把委員的個體優(yōu)勢轉化為群體優(yōu)勢。

三是依托政協(xié)專委會搭建好界別履職平臺。要把服務組織好界別協(xié)商、界別發(fā)言、界別論壇、界別視察、界別提案和界別社情民意信息等活動作為專委會的一項基本工作職責，列入工作考核內(nèi)容；要積極搭建平臺促進界別委員與專委會的交流互動，不斷創(chuàng)新界別活動方式，提高界別履職的組織化程度。

六、履職載體現(xiàn)代化

把網(wǎng)絡媒介作為履行職能的重要載體和手段是信息化時代政協(xié)履職現(xiàn)代化的基本要義。人民政協(xié)履職要充分運用現(xiàn)代信息技術手段，積極搭建服務平臺、互動平臺和履職平臺；充分利用政協(xié)網(wǎng)站、委員微博以及多媒體技術，及時反映政協(xié)的工作動態(tài)，體現(xiàn)政協(xié)的時代風貌；提高政協(xié)工作的信息化水平，善于運用網(wǎng)絡工具，堅持“開門辦政協(xié)”，積極聽取網(wǎng)絡民意，全力集聚網(wǎng)絡民智，加強網(wǎng)上信息互動，擴大信息來源渠道，提高輿情匯集、分析、研判能力，推動利益各方的觀點充分交流交鋒，建立健全政協(xié)密切聯(lián)系社會大眾的機制，以現(xiàn)代化的履職手段助推能力現(xiàn)代化。

七、改革創(chuàng)新精神是政協(xié)履職現(xiàn)代化的內(nèi)生動力

“實踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境”。推進人民政協(xié)協(xié)商民主，是十八大和十八屆三中全會對人民政協(xié)工作提出的新要求，在為實現(xiàn)全面深化改革的總目標下，人民政協(xié)要以改革創(chuàng)新精神加強政協(xié)履職能力建設，進一步解放思想，實事求是，努力探求政協(xié)工作的內(nèi)在規(guī)律和外部要求，培育平等參與、理性表達、妥協(xié)包容的協(xié)商文化，敢于突破不適應實踐發(fā)展要求的體制機制，善于構建新的體制機制，與時俱進，創(chuàng)造提升政協(xié)履職現(xiàn)代化建設的內(nèi)生動力。

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第二篇：協(xié)商民主形式下人民政協(xié)工作創(chuàng)新的幾點思考

協(xié)商民主形式下人民政協(xié)工作創(chuàng)新的幾點思考

作者：萬敢生 文章來源：轉載 點擊數(shù)：2033 更新時間：2009/4/16

協(xié)商民主形式下人民政協(xié)工作創(chuàng)新的幾點思考

作者：萬敢生 2009年03月25日 20:15

新世紀新階段（2000年—2020年）開局以來，黨中央連續(xù)頒布了一系列推進民主政治建設與發(fā)展的文件規(guī)范，譬如《中共中央關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》（以下簡稱[2005]5號文件）、《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》（以下簡稱[2006] 5號文件）、《中共中央關于鞏固和壯大新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》（以下簡稱[2006]15號文件）。黨的十七大全面肯定并進一步闡述了上列文件的基本精神，從而在全國掀起了一個統(tǒng)一戰(zhàn)線的大高潮和一個政黨制度的小高潮、一個人民政協(xié)工作的小高潮。三個文件出臺后，人民政協(xié)、各民主黨派都依據(jù)它修訂了各自的“章程”。[2006]5號文件從理論的高度第一次明確提出選舉民主和協(xié)商民主“是我國社會主義民主的兩種重要形式”。這兩種民主形式中，選舉民主主要依托于人民代表大會制度；協(xié)商民主主要依托于人民政協(xié)制度。兩種民主理論的建構，具有非同凡響的意義。

改革開放30年以來，政協(xié)工作取得了長足的進步，政協(xié)制度發(fā)揮了前所未有的作用。然而，相對于上列三個文件和黨的十七大精神大力推進政治建設的發(fā)展戰(zhàn)略目標，面對統(tǒng)一戰(zhàn)線、人民政協(xié)、政黨制度領域一系列新概念、新觀點、新理論、新精神的提出，人民政協(xié)的工作迫切需要從各方面提升和完善，需要在創(chuàng)新中拓展，以適應我國政治建設客觀形勢的要求。由于協(xié)商民主理論為人民政協(xié)制度的運行與發(fā)展提供了強有力的支持和極為廣闊的發(fā)展空間，本文擬采用學理、各類調(diào)整政協(xié)事業(yè)的規(guī)范與工作實踐相對照的方法，提出幾點思考，以供學者與實際工作者指教。

一、界別是協(xié)商的主體

“政協(xié)章程”規(guī)定，人民政協(xié)是由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、各少數(shù)民族和各界的代表、香港特別行政區(qū)人士、澳門特別行政區(qū)人士、臺灣同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士組成，設若干界別?？梢姡f(xié)的組成應是以界別為主體的，政協(xié)制度乃是不同身份界別的人民通過其功能性的代表組織或代表參與國家政治生活的組織形式。

以政治協(xié)商為例，協(xié)商的主體應是組成政協(xié)的不同界別（政協(xié)委員是代表著不同界別的具體履職者）。但實際運作中，往往在不知不覺之中形成為這一位代表本人的政協(xié)委員與那一位代表本人的政協(xié)委員之間的協(xié)商；或者是代表某一級政協(xié)組織的委員與代表政府的官員之間的協(xié)商。這類現(xiàn)象，折射出政協(xié)委員忘記了自己的界別角色，忽視了政協(xié)組成的結構，迷失了界別的特點和優(yōu)勢。比如，“政協(xié)章程”規(guī)定，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派是人民政協(xié)的重要組成部分；同時，人民政協(xié)又是多黨合作活動的主要舞臺或場合之一（人民政協(xié)“是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構”。多黨合作活動場合還有“雙月座談會”、“情況通報會”、“交心談心會”等等在政協(xié)之外進行）。假設來自黨派的政協(xié)委員忘記了自己源于黨派推薦的產(chǎn)生根據(jù)，丟棄了其黨派成員的界別身份去進行協(xié)商，結果，其一是使公眾因不知其所代表的界別而降低了信任度；其二是流失了黨派的影響力，削弱了多黨合作政黨制度的意義與作用；其三是難以凸現(xiàn)界別的特點與優(yōu)勢（譬如八個民主黨派中，民革的特點與優(yōu)勢在海峽兩岸、“三農(nóng)”問題、社會法制），降低了協(xié)商的力度和分量；其四是模糊了政協(xié)的廣泛性和包容性，降低了政協(xié)的影響力。

二、界別要適時擴充

改革開放30年來的實踐活動是翻天覆地的。伴隨著社會化大生產(chǎn)的生產(chǎn)方式、市場經(jīng)濟模式的逐漸成熟、體制的轉軌和社會結構的轉型，我國社會已經(jīng)涌現(xiàn)出林林總總新的社會階層、社會團體、利益集團、中介組織群體等等，社會結構由整合型社會向分化型社會快速轉變，當今中國已形成為一個利益多元、文化多元、發(fā)展多元的社會。政協(xié)的主題是團結和民主；政協(xié)工作的出發(fā)點和落腳點是實現(xiàn)和維護最廣大人民的根本利益。原有的界別已不足以匯聚、涵蓋、包容今天復雜、多元、流動的政治共同體內(nèi)的方方面面。及時發(fā)現(xiàn)并主動吸納他們進入政協(xié)，適時增加新的界別，以期與社會的變化相適應，盡量容納人民內(nèi)部的各個方面，不斷擴大公民有序政治參與，健全民主制度，拓寬民主渠道，充分發(fā)揚民主，讓各界別的意見和要求，建議和批評盡可能地反映出來；始終堅持搞大團結、大聯(lián)合、大統(tǒng)一戰(zhàn)線，擴大黨領導的階級基礎和社會基礎，這對防止個別群體被遺忘或被關閉在政協(xié)大門之外、被邊緣化，增強凝聚力與向心力，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會公平是必需的和不可回避的。

三、協(xié)商的內(nèi)容要相對明確

人民政協(xié)的職能是：“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”。協(xié)商（既在價值上又在技術上）是政協(xié)基本的程序選擇?，F(xiàn)有的政協(xié)規(guī)范中已經(jīng)規(guī)定了協(xié)商的內(nèi)容，其表述是：“重要方針政策及重要部署”、“重要的地方法規(guī)草案”、“重大問題”、“重要事務”等等。這些“重大”、“重要”具有不明確性，讓人不易把握。實踐中，政協(xié)這邊不便于提出要把某某內(nèi)容拿進來協(xié)商或溝通；政府相關部門那邊也不便于主動提交給政協(xié)進行充分協(xié)商。不明確的主要垢病是，一些確實需要經(jīng)過充分協(xié)商的“問題”、“事務”規(guī)避了政治協(xié)商的程序，一方面妨礙了政協(xié)職責和功能的履行，另方面因缺失深入的溝通與交流、全面的信息互動、因單方面閉門造車而非多方面集思廣益而導致決策的短視、外行、片面、狹隘等等弊端。

四、協(xié)商的內(nèi)容要廣泛

現(xiàn)在協(xié)商的內(nèi)容大多是由執(zhí)政黨提出的。林尚立認為，由于中國政治發(fā)展的現(xiàn)實條件、承擔的歷史責任和基本政治理念，共同決定了在中國民主政治發(fā)展的程序選擇必須以協(xié)商為價值偏好。政協(xié)作為執(zhí)政黨與各界別、各方面之間協(xié)商議事的機構，在政治協(xié)商中，理應關注各界別群體的意愿與要求。因鑒于此，可否同時也讓各黨派各團體、各族各界有機會對協(xié)商什么內(nèi)容提出意見或建議，把他們關注的重要問題，如一些事關國家大局的、綜合性的、前瞻性的問題，特別是把各方面意見不一致的重大事務也作為確定協(xié)商內(nèi)容的選擇依據(jù)。倘能如此，則一方面充分調(diào)動非中共界別主體的積極性和創(chuàng)造性，另方面充分體現(xiàn)政協(xié)平等協(xié)商、自由協(xié)商的特征。

五、注重協(xié)商的效力

協(xié)商的目的是取得一致意見并得到采納、得到辦理、得到落實。執(zhí)政黨、人大、政府和政協(xié)共同構成我國現(xiàn)行政治體制的基本框架（即“四大家”）。在政協(xié)履職實踐中呈現(xiàn)著兩個層面的不足：第一個層面，如果協(xié)商的結果涉及到政府或“兩院”，依靠黨中央或地方黨委發(fā)文件，要求落實“政協(xié)章程”、上列中共中央三個文件、全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議精神等等規(guī)范，一般可以得到采納。但個別情況下，主要依賴行政機關、司法機關內(nèi)部各級干部“政協(xié)意識”強弱而產(chǎn)生程度不等的作用；第二個層面，如果協(xié)商牽涉到“人大”或執(zhí)政黨，則現(xiàn)有的政協(xié)規(guī)范并不能對這兩個政治主體產(chǎn)生制約，協(xié)商的結果難以在立法和決策中得到有效的回應和保障（當然，這里說的牽涉到執(zhí)政黨的協(xié)商、監(jiān)督、議政的內(nèi)容，不是為了改變執(zhí)政黨的領導地位，而是為了改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式）。如何對這兩個層面的不足進行相關制度的設計與安排，應該是當前政協(xié)工作創(chuàng)新的重點之一。

六、委員產(chǎn)生機制的改革

政協(xié)工作的好與壞，政協(xié)影響力的大與小，直接決定于全體政協(xié)委員的水平、能力、政治把握素質(zhì)。經(jīng)驗證明，政協(xié)委員既要有界別的代表性，更要有較強的協(xié)商議事能力。從有效發(fā)揮政協(xié)的職能出發(fā)，有必要對政協(xié)委員的產(chǎn)生機制進行改革。比如在界別內(nèi)運用選舉的方式而產(chǎn)生，并引進競爭和淘汰機制等等，使每一位政協(xié)委員都時刻牢記自己所代表的界別，既有較強的權利義務意識、責任意識，也有較高的協(xié)商議事的能力和水平。一般地講，政協(xié)委員應該知識淵博，學養(yǎng)深厚，有專業(yè)的權威，理性的思考，開闊的視野、深邃的洞察等等。作為一種特殊人力資源的政協(xié)委員，其層次的高低直接導致提案、建議案質(zhì)量的高低，并進而影響到政協(xié)組織的應有威望。對已經(jīng)產(chǎn)生的本屆政協(xié)委員，可以通過培訓的方式提升綜合素質(zhì)，使其勝任五年一屆的工作與活動。

七、制度安排的重點——微觀層面

民主的本義就是人民主權（主權在民），一切權力屬于人民，人民當家作主。主權在民是指一切權力來源于公民的政治認同和政治委托，一切權力都是人民賦予的，盡管不是人民直接行使對國家的治理，但一切權力行使的目的都是服務于人民，為人民謀福祉。

改革開放前，“人民當家作主”的口號是存在的，但國家的主人卻找不到當家的感覺。新時期以來，首先是以不同階位的一系列調(diào)整政協(xié)制度的規(guī)范之頒行作保障，促使民主得到了較快的發(fā)展。這些作為人民政協(xié)存在和運行的制度依據(jù)，大體上可以分為四個層級（階位）：第一個層級：根本法依據(jù)。憲法是政協(xié)事業(yè)的根本法依據(jù)。在憲法原則中，載明了諸如人民主權原則、依法治國原則等等（民主化和法制化是政治發(fā)展的兩個輪子）；在憲法條文中，載明了關于中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展；關于人民政協(xié)的性質(zhì)、地位和作用的相關規(guī)定等等；在憲法慣例方面，如各級人大與政協(xié)會議基本上同時召開（每年的“兩會”）；關于重大方針政策和重要的人事安排，中共中央都要事先征求各民主黨派領導人和無黨派代表人士的意見等等。第二個層級：基本法依據(jù)。諸如《中國人民政治協(xié)商會議章程》、中共中央[2005] 5號文件、[2006]5號文件、[2006]15號文件等等。中共中央文件具備很高的權威性和較強的執(zhí)行力。第三個層級：操作法依據(jù)。諸如《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會關于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》、“提案工作條例”、“全體會議工作規(guī)則”、“常務委員會工作規(guī)則”、“專門委員會通則”等等。第四個層級：地方各級黨委貫徹上列中共中央文件的實施意見；各級地方政協(xié)的有關規(guī)定等等（第四個層級的缺陷在于缺少地方性特色，缺乏針對各地實際的主動性、拓展性、創(chuàng)造性細節(jié)內(nèi)容）。近幾年來，主要得益于上述第二層級和第三層級的政協(xié)規(guī)范，從憲政角度看，人民民主專政得以被一項根本政治制度（人大制度）、兩項基本政治制度（政協(xié)制度、民族區(qū)域自治制度）三足鼎立式地拱衛(wèi)起來，中國特色社會主義的國體與政體日益深入人心；選舉民主、協(xié)商民主兩種民主形式才得以明確提出并被高度重視（思想界、學術界、理論界對兩種民主理論的研究、探討表現(xiàn)出空前高漲的熱情）。

改革開放前后一反一正的經(jīng)驗教訓告訴我們，民主政治建設的關鍵，在于對民主實踐的具體設計，包括民主的機制、規(guī)范、形式、路徑等等制度安排，其中自然地包含著對政協(xié)履行職能的范圍、事項、方式、程序、步驟、期限等等作出設計與規(guī)范。今天的中國，民主實踐的具體設計被提上了重要地位和運行議程，我們側重在微觀層面上讓一些民主實踐的措施逐漸清晰，機制逐漸健全，規(guī)范逐漸明確。人民政協(xié)正是依賴于這些微觀的、具體的、細節(jié)的制度安排，讓協(xié)商、監(jiān)督、議政能夠得到保障，讓公民有序政治參與有了制度化的途徑，讓政協(xié)組織內(nèi)民主的廣泛性、暢通性、普遍性、有效性得到充分體現(xiàn)。很顯然，人民政協(xié)無論在內(nèi)部制度建設還是與其相關的外部制度建設上，都必須著重微觀制度的建立和健全。

八、努力促進政協(xié)理論構建

黨的十七大第一次對中國特色社會主義的“一面旗幟”、“一條道路”、“一個理論體系”作出了新的提煉和概括。其中，把鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及科學發(fā)展觀等重大戰(zhàn)略思想的理論成果，內(nèi)在地整合為中國特色社會主義理論體系。這是對中國特色社會主義實踐進行理論提升的必然結果。

同樣的理由，人民政協(xié)成立和發(fā)展近60年的豐富實踐，特別是改革開放30年的實踐，客觀上要求我們對所積累的經(jīng)驗進行理論提升，進而總結并提出階段性理論成果。當前，以廣泛深入研究中國式協(xié)商民主這種形式的概念和性質(zhì)、特征和作用為切入點，努力促進人民政協(xié)理論的構建與創(chuàng)新，使之為人民政協(xié)制度和事業(yè)提供強有力的理論支持、理論指導和價值導向，同時也是為社會主義民主政治建設作出政協(xié)方面的應有貢獻。

九、人民政協(xié)——協(xié)商民主的重要平臺

政治建設的核心是民主制度的構建。胡錦濤指出：“人民民主是社會主義的生命”、“人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心?！边M入新世紀新階段以后，中國政治發(fā)展的道路已經(jīng)開始成熟，以人民代表大會制度為代表的選舉民主和以人民政協(xié)制度為代表的協(xié)商民主這兩種形式相結合的社會主義民主模式已經(jīng)初步建構起來，奠定了一個較好的基礎。當然，今后的工作依然是大量的、艱巨的、長期的，要一步一步地清除民主建設的障礙，繼續(xù)解放思想，繼續(xù)堅持從微觀層面的突破與創(chuàng)新。比如，在運用協(xié)商民主形式的人民政協(xié)平臺上，努力探索，嘗試創(chuàng)設“議政專題會”、“民主監(jiān)督專題會”等等新形式、新渠道、新方法，最終讓兩種民主形式的效能得到充分的顯示。

需要著重講協(xié)商民主的形式。在西方，協(xié)商民主概念的提出，發(fā)端于1980年（以美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特寫的《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一書為標志），用于彌補西方議會民主的不足和矯正西方當代自由民主思想。由此可見，協(xié)商民主在西方產(chǎn)生不過二十多年。在中國，1949年新政治協(xié)商會議期間，當時的各民主黨派組成政黨聯(lián)盟，在中國共產(chǎn)黨的領導下，孕育誕生了中華人民共和國。由此可見，六十年前，我們就以統(tǒng)一戰(zhàn)線的形式創(chuàng)造出了協(xié)商民主，遠比西方要早得多。當年的協(xié)商民主，既是中國社會歷史發(fā)展的必然選擇，也是中國共產(chǎn)黨和中國人民政治智慧的結晶。今天的協(xié)商民主，是“人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見”。協(xié)商的范圍涉及政黨關系、階層關系、團體關系、民族關系、宗教關系、海內(nèi)外同胞關系、職業(yè)界別關系的協(xié)調(diào)；協(xié)商的作用關系著社會政治訴求表達、群眾利益維護、社會資源整合、價值取向形塑；協(xié)商的結果直接影響著廣大人民群眾的切身利益。由此可見，我們的協(xié)商民主，不但比西方創(chuàng)造得早，而且還是根植于中國社會的、內(nèi)生的制度資源，并非是西方的泊來品。由于我們是社會主義國家，由于政協(xié)“是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”，“是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式”，因而，我們的協(xié)商民主形式主要依托于人民政協(xié)的管道、平臺來施行。協(xié)商民主在中國從產(chǎn)生、發(fā)育、運行直至今天，已經(jīng)使政協(xié)在社會主義民主政治建設中發(fā)揮出越來越重要的作用。當然，在全球一體化的今天，我們不能因為有自己的內(nèi)生性制度資源而拒絕吸收、摒棄借鑒。雖然西方協(xié)商民主理論在概念上與我們有所區(qū)別，但其協(xié)商民主思想、理論與應用實踐中包含有許多為現(xiàn)代化生產(chǎn)、市場經(jīng)濟所必需的、所不可缺少的民主與法治的基本經(jīng)驗，值得我們兼收并蓄，在個別文化環(huán)境適合的情況下，甚至可以把某些具體舉措直接移植過來，豐富我們自己，把人民政協(xié)的工作做得更好。

人民政協(xié)制度是我國社會主義政治制度框架和政治系統(tǒng)構造中獨特擁有的。西方國家及其他任何國家在制度和構造層面上都沒有我國多黨合作和政治協(xié)商這樣的安排。充分運用協(xié)商民主的形式，人民政協(xié)可以獲得更大的優(yōu)勢，發(fā)揮更大的作用。鄧小平指出：我們進行社會主義建設的目的是要“在政治上創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更切實的民主”。選舉民主和協(xié)商民主，既是社會主義政治文明的重要載體，也是社會主義民主政治建設的中國特色之所在。堅持兩種制度化民主形式的有機結合，相輔相成，互為補充，相互促進，共同發(fā)展，我們不但已經(jīng)走出了一條自己的政治發(fā)展道路，而且有可能創(chuàng)造出一種以兩種民主形式為基礎的社會主義民主的嶄新模式，這既是在全世界獨一無二的人民政協(xié)制度、人民政協(xié)事業(yè)的價值體現(xiàn)，更是中國共產(chǎn)黨領導全中國人民對人類政治文明作出的創(chuàng)新性偉大貢獻。

（作者系民革武昌區(qū)工委會成員）

第三篇：從國家治理與政協(xié)功能看協(xié)商民主

從國家治理與政協(xié)功能看協(xié)商民主

葉小文 袁廷華 《 光明日報 》（2014年09月21日 01 版）

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有多方面的內(nèi)容，其中一個重要途徑，就是全面深入推進協(xié)商民主。

現(xiàn)代治理和協(xié)商民主，內(nèi)里相通、相輔相成。現(xiàn)代治理不同于傳統(tǒng)控制、管理和統(tǒng)治的緊要處在于，治理的權威既來自于政府，也來自于其他相關社會主體；治理不僅是自上而下單向度的命令——服從，而是由政府主導和公眾參與彼此互動、相輔相成。因此，治理本身即內(nèi)涵了對于協(xié)商民主的要求?，F(xiàn)代治理和協(xié)商民主都依托于民主的深化，都遵循“官民”合作與共治的相同邏輯，兩者實際上是一體兩面、如影隨形的關系。協(xié)商民主離不開現(xiàn)代治理，現(xiàn)代治理也離不開協(xié)商民主。沒有協(xié)商民主，就不會有有序、有效的政治參與，就不會有持續(xù)互動的溝通對話，就不會有廣泛的共識、科學的決策，政府因此而缺乏必要的權威，那自然就談不上有效的治理，更遑論善治。

協(xié)商民主是國家治理現(xiàn)代化的應有之義。國家治理及其現(xiàn)代化的根本問題，在于確立和完善各領域的基本制度，保障這些制度良性運轉，以維護由核心利益關系、核心價值觀共同搭建起來的基本的社會秩序。我們的國家治理體系怎樣完善？治理能力從何而來？答案是，既要堅持共產(chǎn)黨和政府的正確領導，又要依靠社會各個方面和廣大人民群眾的積極參與。我國是人民民主國家，人民群眾是國家的主人，是國家治理的主體。我們的國家治理必須走群眾路線。走群眾路線，就是要努力實現(xiàn)共產(chǎn)黨領導和人民當家做主的有機統(tǒng)一。群眾路線在國家治理中的具體落實，是實行包括協(xié)商民主在內(nèi)的人民民主。協(xié)商民主匯集和依靠群眾智慧，形成和尊重人民意志，致力于有效參與和有效治理的有機統(tǒng)一，因而是治理體系、治理能力現(xiàn)代化必不可少的重要內(nèi)容。質(zhì)言之，協(xié)商民主以尊重差異、多 元兼容為前提，以理性平和的對話協(xié)商為方式，以化解矛盾、規(guī)避風險、增進共識、促進和諧為目的。因此，協(xié)商民主有利于構建和完善結構合理、系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、行之有效的國家制度體系，有助于開啟民智、匯聚民意、凝聚民力，促進黨和政府決策的科學化、提高治理社會各方面事務的能力，有益于保障人民群眾有序、有效的政治參與，有助于維護社會公平正義，協(xié)調(diào)社會關系，增進社會和諧。從這個意義上講，協(xié)商民主既是實現(xiàn)人民當家做主的有效途徑，又是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的重要載體。

協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領導下，通過政權機關、政協(xié)組織、黨派團體、基層單位等渠道，就國家重大方針政策、經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題，特別是涉及群眾利益的實際問題進行廣泛協(xié)商，以求增進共識、增強合力、拓展公民有序政治參與的人民民主的重要形式和工作機制。協(xié)商民主作為一種制度化體系，滲透到國家根本政治制度和基本政治制度運行的各個環(huán)節(jié)以及基本單位政治生活中，主要包括三個層面的協(xié)商，即：政治協(xié)商（中國共產(chǎn)黨同各民主黨派以及各族、各界代表人士就國家重大方針政策和國家重大事務進行協(xié)商）、社會協(xié)商（執(zhí)政黨、人大、政府等國家權力中樞與社會公眾、社會組織就社會發(fā)展重大問題和涉及人民群眾利益的實際問題進行協(xié)商對話）、基層協(xié)商（基層領導機構與基層廣大群眾之間進行的一種協(xié)商議事和對話的制度）。其中，人民政協(xié)以其鮮明的特點和獨特的功能，成為協(xié)商民主的重要渠道和載體。

人民政協(xié)作為中國人民的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式。人民政協(xié)在協(xié)商民主中的重要地位體現(xiàn)在：

其一，人民政協(xié)由各政黨、各民族、各團體、各階層、各方面的代表性人士組成，具有極大的廣泛性和包容性，能夠比較全面、系統(tǒng)、綜合地反映社會各個方面的訴求，實現(xiàn)最廣大人民的民主權利，成為我國人民代表大會制度以外又一重要的民意吸納、提取的制度機制。

其二，人民政協(xié)是我國特有的專事協(xié)商的政治組織，有著民主協(xié)商的優(yōu)良傳統(tǒng)和制度化的組織形式，有著人才薈萃、智力雄厚、位置超脫、下通上達的優(yōu)勢和特點。人民政協(xié)的協(xié)商，以憲法、政協(xié)章程和相關政策為依據(jù)，以中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度為保障，集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，實現(xiàn)人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權的有機結合，體現(xiàn)社會主義民主的本質(zhì)要求。

其三，人民政協(xié)是連接國家與社會的最大的體制組織。人民政協(xié)將國家權威與各方面、各領域的社會精英聯(lián)系起來，并通過社會精英的代表性功能的發(fā)揮，將國家權威與社會公眾連接起來。通過協(xié)商與合作，國家權威被自覺認可并獲得穩(wěn)定的支持來源，社會不同利益群體也有序參與到政策形成過程中，從而建立起國家與社會的密切合作與良性互動關系。在社會多元發(fā)展的時代條件下，通過人民政協(xié)的改革和完善，能夠架構起一座國家與社會良性互動、和諧發(fā)展的橋梁。

人民政協(xié)的政治協(xié)商作為一種民主形態(tài)，其功能主要有以下方面：

——價值引領、導向功能。政治協(xié)商的過程是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)黨的領導、推進政治社會化的過程。

——利益表達、協(xié)調(diào)功能。面對社會和利益多元化，通過協(xié)商進行利益表達，求同存異，協(xié)調(diào)關系。

——決策協(xié)商、咨詢功能。政協(xié)委員中人才眾多，分布層面廣，知識層次高，社會聯(lián)系廣泛，他們通過協(xié)商和咨詢，對決策方案提出意見和建議，提供決策參考信息和政策選擇方案，推進決策科學化，降低決策失誤導致的政策風險和社會問題，使決策更能夠全面反映各個方面的利益和要求。

——社會疏導、穩(wěn)定功能。人民政協(xié)的政治協(xié)商為社會提供了一種制度化、組織化的政治參與路徑，使社會不同階層利益的維護有了合法的代表，公眾意愿的上達有了制度化的方式，從而有利于避免或減少無序的、非理性的、抗爭性的政治參與，保持社會的穩(wěn)定。

——凝聚共識、整合功能。中國共產(chǎn)黨作為政治權力中樞，與具有一定代表性的其他各政治主體通過民主的、平等的、真誠的協(xié)商來討論公共事務，在廣泛參與的基礎上尋求共識，實現(xiàn)公共利益最大化，增強公眾對公共政策的認同。政治協(xié)商使決策更加符合社會各個階層的利益要求，從而能夠得到社會各種力量的合作與支持。協(xié)商和討論，使參與者體驗到?jīng)Q策是共同做出的，增強執(zhí)行政策的責任感和主人翁意識，推動政策的輸出和執(zhí)行，更加自覺履行服從國家權威的義務，更加主動地參與和維護政治體系。

完善人民政協(xié)的政治協(xié)商，是協(xié)商民主建設的重要內(nèi)容。要深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，站在國家治理現(xiàn)代化、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的戰(zhàn)略高度，加強人民政協(xié)的制度建設，使人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用得到切實有效的發(fā)揮。

一是進一步明確人民政協(xié)的法律地位，增強人民政協(xié)制度效力。

二是加強人民政協(xié)政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化建設，切實提高人民政協(xié)履行職能的有效性。三是與社會結構的變化相適應，調(diào)整和充實政協(xié)協(xié)商的主體。在社會結構深刻變化的時代條件下，著眼于擴大團結面，增強包容性，認真研究人民政協(xié)界別的合理設置和調(diào)整問題，最大限度地把新的社會力量和各個方面的代表人士吸納到人民政協(xié)中來。

四是完善人民政協(xié)的界別組成機制。人民政協(xié)是由界別組成的統(tǒng)一戰(zhàn)線重要工作機構，界別不僅體現(xiàn)為政協(xié)參與單位的廣泛性，而且體現(xiàn)為不同特色政治力量的代表。

五是進一步完善人民政協(xié)的協(xié)商形式。當前人民政協(xié)的協(xié)商形式主要包括議事協(xié)商（全體會議、常委會議和主席會議對國家和地方重大方針政策進行協(xié)商）、資政協(xié)商（政協(xié)及政協(xié)委員與黨政等權力部門之間的協(xié)商如專題協(xié)商、對口協(xié)商、提案辦理協(xié)商等）、政協(xié)內(nèi)部協(xié)商（界別協(xié)商、雙周協(xié)商座談會等）。完善人民政協(xié)的政治協(xié)商，一要進一步完善議事協(xié)商，關鍵是黨和國家以及地方黨委和政府的重大決策，在決策前和決策執(zhí)行過程中，要進入人民政協(xié)協(xié)商程序。二要進一步完善資政協(xié)商，關鍵是強化人民政協(xié)與國家權力部門的良性互動，使民意能夠迅速、準確地反映到黨和政府政策制定和完善過程中，使人民政協(xié)在資政、監(jiān)督方面發(fā)揮更加切實有效的作用。三要進一步完善政協(xié)內(nèi)部協(xié)商，關鍵是要更加充分地開掘人民政協(xié)人才、智力積聚優(yōu)勢，匯聚各界別的智慧和力量。此外，還要探索政協(xié)委員與社會公眾的協(xié)商和對話制度等各種新的協(xié)商形式，如政協(xié)信息公開制度、政協(xié)委員與社會公眾對話制度、公眾旁聽和評議制度、應急協(xié)商制度等，搭建人民政協(xié)與社會公眾聯(lián)系的橋梁，擴大人民政治參與的深度和廣度。

（葉小文，中國人民政協(xié)理論研究會副會長、中央社會主義學院第一副院長；袁廷華，中央社會主義學院副院長）

第四篇：國家治理現(xiàn)代化與社會主義協(xié)商民主實踐形式的完善

國家治理現(xiàn)代化與社會主義協(xié)商民主實踐形式的完善

摘要：協(xié)商民主作為我國社會主義民主政治的重要組成部分，是推進國家治理現(xiàn)代化的重要動力和有效保障。改革開放以來，我國在國家治理、政府治理和社會治理等層面形成的政黨協(xié)商、立法協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、基層協(xié)商和社會領域協(xié)商等多樣化的實踐形式，極大地促進了我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展水平。與此同時，在具體實踐中也還存在一些問題和不足。我們應當直面現(xiàn)實，立足國家治理現(xiàn)代化實踐，采取有效舉措進一步健全完善和推進我國社會主義協(xié)商民主健康發(fā)展。

關鍵詞：國家治理現(xiàn)代化；協(xié)商民主；實踐形式；健全完善

中圖分類號：D60文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）06-00012-04

國家治理現(xiàn)代化是一個國家制度建設水平和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高我國治理水平，要求我們必須在時代變化中及時更新治理理念，在不斷深入治理體制機制的改革創(chuàng)新中完善治理體系，提高治理能力，實現(xiàn)黨、國家和社會各項事務治理的制度化、規(guī)范化、程序化，動員和組織廣大人民群眾依法參與對國家、社會、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等各項事務的治理。協(xié)商民主作為我國社會主義民主制度的重要組成部分，是推進我國國家治理現(xiàn)代化的重要動力和路徑。從“實踐形式”的視角將國家治理現(xiàn)代化與協(xié)商民主制度建設有機結合起來，探研協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化間互動的內(nèi)在關系，對于當代中國的國家治理與協(xié)商民主發(fā)展都具有十分重要的意義。

一、國家治理現(xiàn)代化與協(xié)商民主的關系

國家治理現(xiàn)代化作為當代中國民主政治發(fā)展的重要目標，它主要由國家治理體系現(xiàn)代化和國家治理能力現(xiàn)代化兩個部分構成。國家治理體系現(xiàn)代化主要是指一個國家的制度體系的現(xiàn)代化，具體表現(xiàn)為公共權力運行的制度化、規(guī)范化、民主化、法治化和高效化。國家治理能力現(xiàn)代化主要是指制度執(zhí)行能力現(xiàn)代化，反映的是國家治理行為的水平和質(zhì)量，是對國家治理模式穩(wěn)定性、有效性和合法性的直觀度量。[1]推進國家治理體系現(xiàn)代化和增強國家治理能力，是同一個政治過程中兩個相輔相成的方面。[2]協(xié)商民主作為當代中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，在推進國家治理現(xiàn)代化中具有十分重要的作用。

首先，協(xié)商民主是推進國家治理能力現(xiàn)代化的重要動力。民主化作為國家治理現(xiàn)代化的重要目標，它內(nèi)在地要求所有公共治理和制度安排都必須體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位，所有公共政策要從根本上保障人民當家作主的權利的實現(xiàn)。協(xié)商民主作為一種新的民主范式，是當代中國現(xiàn)代民主政治建設的重要內(nèi)容，也是推進國家治理現(xiàn)代化的有效形式和重要動力。早在2006年2月，中共中央就明確將選舉民主和協(xié)商民主看作是“我國社會主義民主的兩種重要形式”。[3]選舉民主是依照法律規(guī)定，進行競爭性的選舉活動，其堅持的基本原則是少數(shù)服從多數(shù)，側重于投票表決結果。協(xié)商民主是指政治共同體中的自由、平等公民通過參與立法和決策等政治過程，賦予立法和決策以合法性的治理形式。協(xié)商民主的本質(zhì)是著眼于協(xié)商，側重于理性的討論過程，是廣泛性與代表性的結合，是多樣性與一致性的統(tǒng)一。[4]協(xié)商民主為國家權力中樞機構與社會公眾之間順暢交流架起了一座橋梁，使國家權力結構組成更加合理，國家政治體系的開放性進一步增強，能夠廣泛聽取社會各個階層各個領域的不同意見，既體現(xiàn)多數(shù)原則，也尊重少數(shù)意見，代表和維護了全體人民的根本利益，使最終的決策達到共贏的結果。因此，發(fā)展社會主義協(xié)商民主，實現(xiàn)人民當家作主，是健全人民民主的重要途徑，也是國家治理能力現(xiàn)代化的根本指向和追求。

其次，協(xié)商民主是推進國家治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。協(xié)商民主理論本質(zhì)上是一種公民參與理論，其核心思想是強調(diào)公民要積極參與到國家法律與政策的制定和實施過程中，使公民個人、團體乃至整個公民社會在國家決策過程中起重要作用。協(xié)商民主作為選舉民主的補充，其重要作用是彌補選舉民主所導致的公民在選舉投票后出現(xiàn)的政治參與不足的缺陷，使公民的政治參與成為民主政治生活中的常態(tài)，使國家和公民社會之間建立起良好的互動關系。[5]協(xié)商民主強調(diào)的政治參與是一種溫和理性的有序參與，協(xié)商民主治理機制的核心內(nèi)容是自由而平等的公民及其代表互相陳述自己的意見和理由。這些意見和理由必須是參與協(xié)商的各方可以理解并接受，不能使用暴力恐嚇等手段強迫他人接受自己的觀點意見，以此來決定決策的正當性。在強調(diào)多元性、尊重差異性和多樣性的時代，協(xié)商民主強調(diào)利益各方通過協(xié)商、交流和對話，在力求照顧到不同利益群體的合法利益與要求的基礎上，使社會各利益群體之間建立相互信任基礎和合作關系，使社會各方面利益群體之間互相包容、求同存異、達成共識、互惠互利、實現(xiàn)多贏。因此，發(fā)展協(xié)商民主，促進公民有序政治參與，讓社會各個階級階層通過國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，有效地參與對經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題的決策與管理，開展廣泛的民主協(xié)商，集中反映民意，實現(xiàn)人民對國家各項事務進行管理的目的，是不斷推進國家治理現(xiàn)代化的重要路徑。

第三，發(fā)展社會主義協(xié)商民主是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的有效保障?；饷?、形成共識、促進和諧，推進國家治理現(xiàn)代化，是協(xié)商民主的重要功能和目標追求。近年來，伴隨著我國改革開放的深入發(fā)展，社會各方面日益嚴重的矛盾沖突的聚集已引起人們的高度警覺。如自然資源的過度消耗和嚴重的環(huán)境污染所導致的生態(tài)環(huán)境急劇惡化問題，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、人與人之間的貧富差距在不斷拉大問題，社會各階級各階層之間因利益沖突、價值觀沖突所引發(fā)的農(nóng)民工問題、社會治安問題、公民權益保障問題、食品安全、就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育問題等等，都在不同地區(qū)、不同領域引發(fā)各種社會矛盾和沖突，從而導致社會群體事件不斷發(fā)生。協(xié)商民主是一種兼具效率與公平、民主與集中的理性民主，具有覆蓋面廣、凝聚力強、在求同存異和互相包容中追求互惠互利共贏的特點。它有助于各黨派、各團體、社會各界人士及其廣大人民群眾在民主協(xié)商中達成共識，在化解各類社會矛盾和實現(xiàn)社會和諧中實現(xiàn)國家治理效率的最大化。協(xié)商民主制度化發(fā)展為解決當前中國社會所面臨的最棘手的各類社會問題提供了一種新的思路和方向，是化解社會矛盾，實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的有力保障。

二、當前我國協(xié)商民主的實踐形式及其需要解決的主要問題

我國的協(xié)商民主發(fā)軔于抗日戰(zhàn)爭時期，“三三制”抗日民主政權曾是協(xié)商民主的典范。改革開放以來，隨著協(xié)商民主在社會主義民主政治建設中不斷豐富、發(fā)展和完善，在國家治理、政府治理和社會治理等層面已經(jīng)形成的政黨協(xié)商、立法協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、基層協(xié)商和社會領域協(xié)商等多樣化的協(xié)商民主實踐形式，極大地促進了我國國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展。

首先，政黨協(xié)商是我國協(xié)商民主最基本的實踐形式。在中國共產(chǎn)黨領導下的多黨合作制度中，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨，共產(chǎn)黨與各民主黨派之間是協(xié)商合作關系。政黨協(xié)商就是以人民政協(xié)、政府部門、人民代表大會等機構作為協(xié)商的渠道和平臺，就經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題進行協(xié)商，讓各民主黨派參與到國家各項事務的管理中來，充分行使其參政議政的民主權利。在廣泛征求各民主黨派意見的基礎上，集思廣益、求同存異，以各黨派之間的精誠合作代替沖突和競爭，建立和諧的政黨關系，是我國多黨合作制度的精髓。目前，我國政黨協(xié)商民主已擁有較完善的體制和機制，但在具體的政黨協(xié)商實踐中，中國共產(chǎn)黨與民主黨派之間實際地位的不平等以及二者在國家政治生活中的地位、組織規(guī)模、社會影響等各方面都存在著的事實上的不平等，再加上民主黨派參政議政機制尚不完善，參政議政途徑較少等缺陷，使得我國多黨合作制度的政黨協(xié)商功能的優(yōu)勢還難以得到充分有效的發(fā)揮。

其次，立法協(xié)商是我國近年來才逐漸發(fā)展起來的新型協(xié)商民主實踐形式。人大立法協(xié)商主要有兩種形式，一種是在重要決策之前執(zhí)政黨與政協(xié)、人大的協(xié)商，一種是立法機構自身的立法聽證等協(xié)商實踐。人民代表大會作為立法機關，在立法過程中最常用的協(xié)商民主實踐形式就是立法論證和立法聽證。立法論證是我國立法程序民主化的重要體現(xiàn)，主要是按照規(guī)定的程序?qū)α⒎ㄖ猩婕暗闹卮髥栴}、專業(yè)性問題進行論述并證明的活動。立法聽證是國家和市民社會之間良性互動的重要形式，在立法聽證過程中，不同的利益群體都可以通過這種途徑從各自角度出發(fā)，表達自己的立場觀點，發(fā)表意見，引起各方面的正面交鋒，在對話、溝通、交流的基礎上，最終形成共識，而立法主體也可以從這些正面矛盾沖突中了解各相關方面的意愿。目前，我國已經(jīng)初步建立起了立法論證制度和立法聽證制度，人大在多部法律的立法決策過程中都采用了立法聽證的民主協(xié)商形式。但在人大立法協(xié)商民主實踐中仍存在一些亟需解決的問題：一是現(xiàn)有《立法法》對聽證范圍的規(guī)定不明確；二是對聽證陳述人的意見和聽證結果如何處理，沒有明確的規(guī)則程序?，F(xiàn)實操作中經(jīng)常出現(xiàn)的“隨意立法”、“聽而不證”、“聽而罔聞”等現(xiàn)象，不但挫傷了群眾參與立法的熱情，更損害了立法的質(zhì)量和權威。

第三，人民政協(xié)的政治協(xié)商是我國目前發(fā)展最完備的協(xié)商民主實踐形式。人民政協(xié)是各黨派、各民族、社會各界參政議政、共同協(xié)商國家大事，進行民主監(jiān)督的重要機構。我國法律規(guī)定，來自各個界別的政協(xié)委員之間法律地位平等，即使是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨也不例外。人民政協(xié)政治協(xié)商的主要形式是通過政協(xié)的各種會議以提案、發(fā)言、考察調(diào)研等方式進行，以專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等形式進行民主協(xié)商。[7]人民政協(xié)政治協(xié)商的優(yōu)勢在于協(xié)商主體涉及社會各個層面、各個領域，覆蓋面廣，能夠在最大程度上代表社會各界的意志和利益，使來自各界的政協(xié)委員能夠平等地參與國家重大事件的決策過程和公共政策的制定過程，各抒己見，自由充分地表達自己的意見和建議，在理性討論和共同協(xié)商的基礎上，最終做出各方都能接受的決策。經(jīng)過六十多年發(fā)展，目前人民政協(xié)的政治協(xié)商已經(jīng)成為我國最完備的協(xié)商民主實踐形式。但目前仍存在兩類突出的問題，影響著我國人民政協(xié)的政治協(xié)商民主實踐：一是相關立法不夠健全，缺乏可操作的具體規(guī)定?！墩f(xié)章程》規(guī)定：重要問題在決策之前和決策之中進行協(xié)商。但究竟哪些問題屬于重要問題的范疇，沒有具體規(guī)定，把政治協(xié)商納入決策程序也沒有具體法律規(guī)范來約束，這導致在實踐中人民政協(xié)的政治協(xié)商缺乏法律制度約束，具有很強的隨意性。二是政治協(xié)商民主實踐參與主體的范圍較窄。我國人民政協(xié)政治協(xié)商的主體是中國共產(chǎn)黨、人大、政府、各民主黨派、人民團體等，而各民主黨派代表、無黨派人士代表，政協(xié)委員多是社會各界的精英人士，普通民眾很難有機會參與。

第四，基層協(xié)商民主是我國實現(xiàn)農(nóng)村和城市基層自治的重要實踐形式。近年來，我國農(nóng)村村民探索創(chuàng)造了民主懇談會、民情懇談會、民主理財會等多種民主治理實踐形式，其中，最為典型的就是浙江溫嶺的民主懇談會。民主懇談會由黨委政府主導，各級領導和專家推動，人民群眾作為民主懇談活動的主體積極參與。村民在民主懇談會上通過充分對話、溝通、達成共識，使農(nóng)村基層組織以公共利益為目標，做出科學、民主的決策。在城市基層民主實踐中，社區(qū)成為居民自治的一個重要平臺。在實踐過程中，通過居民議事會、社區(qū)論壇等方式，協(xié)調(diào)溝通居民、社區(qū)、物業(yè)、開發(fā)商等不同利益群體之間的關系，通過協(xié)商、溝通、對話來解決彼此之間的矛盾與問題。目前，全國60多萬個村委會，普遍建立了民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的種種制度和規(guī)定。城市居民自治也取得一定成就，形成了比較完整的社區(qū)管理體制。但在基層協(xié)商民主實踐中，也存在一些問題，比較突出的是基層民主自治中的行政化傾向嚴重。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會自治法》規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。但在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的關系卻往往異化為領導關系。村委會作為基層自治組織，不是向群眾負責，而是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬行政機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨意對基層自治組織發(fā)號施令，干涉屬于村委會的生產(chǎn)經(jīng)營活動，甚至隨意調(diào)動、任免經(jīng)村民民主選舉產(chǎn)生的干部，使村民自治在一定程度上名存實亡。就村民自治而言，也是亂象叢生。這主要表現(xiàn)在基層民主選舉上，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，無視《村組法》規(guī)定的選舉程序，不進行選民登記，不召開村民選舉會議，暗箱操作，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、村黨組織直接提出候選人，等等，嚴重阻礙了村民民主權利的行使，影響民主選舉的真實性、公正性。[8]

第五，社會領域協(xié)商民主是我國公民參與社會事務和公共事務決策與管理、維護自身利益的重要實踐形式。社會領域民主協(xié)商實踐的內(nèi)容主要是公共事務，包括公共基礎設施建設、公共財政投入、公共突發(fā)事件等領域。這些領域的問題都與廣大群眾的切身利益息息相關，涉及不同群體的利益，往往成為群眾關注的焦點。總的看，近10年來協(xié)商民主理論已經(jīng)廣泛運用于社會領域，形成了多種協(xié)商民主實踐形式，如公共政策聽證會、社區(qū)議事會、網(wǎng)絡民主、三方協(xié)調(diào)機制等。[9]通過召開電價聽證會、水價聽證會等各種公共政策聽證會，讓更多普通百姓積極參與到各種社會事務中來，就居民關心的環(huán)境衛(wèi)生、治安、城管、教育等問題表達意見，讓相關政府部門與居民進行面對面的溝通。網(wǎng)絡平臺也逐漸成為公民自由真實表達自我的渠道，并對政府決策產(chǎn)生了一定的影響。但社會領域協(xié)商民主實踐中也存在著民主協(xié)商的內(nèi)容與形式單

一、公共政策聽證制度不完善、聽證人的遴選不科學、聽證雙方的信息不對稱、弱勢群體的利益得不到充分保護等問題，說明目前我國的社會協(xié)商尚不能滿足廣大人民群眾的現(xiàn)實需求，特別是各種利益集團通過影響甚至控制各種公共政策聽證會的現(xiàn)象，更應引起我們的警惕。

三、國家治理現(xiàn)代化視域下健全完善社會主義協(xié)商民主的實踐路徑

完備的協(xié)商民主是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。當前我國社會主義協(xié)商民主在理論和實踐中存在著的諸多問題，不僅嚴重影響著我國協(xié)商民主制度的發(fā)展與完善，也制約影響著我國國家治理現(xiàn)代化目標實現(xiàn)的進程。我們應當直面現(xiàn)實，立足國家治理現(xiàn)代化實踐，采取有效舉措，進一步健全完善和推進我國社會主義協(xié)商民主政治的發(fā)展。

1.堅持黨的領導，努力提高中國共產(chǎn)黨的民主協(xié)商能力和治理水平。我國協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領導下建立、發(fā)展和完善的。早在1941年，黨在陜甘寧邊區(qū)領導建立了“三三制”民主政權，開協(xié)商民主之先河。1949年，全國政協(xié)第一屆全體會議明確規(guī)定我國實行中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨不斷探索完善協(xié)商民主的形式、制度體系等，使協(xié)商民主在全國范圍內(nèi)各個領域各個層級廣泛運用。因此，堅持黨在基本原則、發(fā)展方向、國家大政方針等方面的領導，是發(fā)展社會主義人民民主政治的重要保障，也是我國協(xié)商民主實踐健康有序發(fā)展的重要前提條件。同時，在堅持中國共產(chǎn)黨領導的前提下，還要不斷改革和完善黨的領導方式，不斷提高黨的領導水平與領導能力，確保協(xié)商民主實踐的不斷發(fā)展完善。

2.加強民主黨派自身素質(zhì)建設，提高參政議政能力，拓寬參政議政的路徑。民主黨派必須加強自身的組織建設、思想建設、參政議政能力建設，開闊視野，打破過時的條條框框，把改革開放以來出現(xiàn)的新的社會階層納入自己的聯(lián)系范圍，將“海歸”等更多中高級知識分子作為發(fā)展對象，吸收更多社會成員加入，增加民主黨派的數(shù)量。通過教育培訓、政治實踐等方式提高民主黨派的綜合素質(zhì)，使其有能力真正行使自己參政議政的權利，獲得更多的政治資源、社會資源，最終實現(xiàn)在協(xié)商民主實踐中的政治地位平等、參與協(xié)商機會平等、對協(xié)商結果影響平等。同時，必須完善民主黨派參政議政的機制，擴大民主黨派參政議政的范圍與路徑，提高民主黨派參政議政的深度，使民主黨派不但能參與到政治、經(jīng)濟、教育、文化等各個領域，而且有職有權，真正行使參政議政的職能。

3.建立健全相關法律法規(guī)，不斷推進協(xié)商民主實踐的制度化、法治化、程序化建設。完善相關法律法規(guī)，建議制定專門的《政治協(xié)商法》，通過立法明確規(guī)定人民政協(xié)政治協(xié)商的內(nèi)容，明確“重大問題”的具體范圍，將政治協(xié)商的內(nèi)容進一步細化?！爸卮髥栴}”類型多，數(shù)量大，可以在重大問題之前加上明確的限定詞，如“事關當?shù)孛裆摹薄吧婕皬V大人民群眾切身利益、關系本地區(qū)發(fā)展重大變動、牽連面較廣以及可能產(chǎn)生矛盾的”或“人民群眾普遍關心的教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等熱點問題”。[10]明確政治協(xié)商的程序、方式、期限、職責、權限等。進一步完善《立法法》，明確人大立法聽證的范圍、程序、聽證人遴選規(guī)則等，使這些領域的協(xié)商民主實踐落到實處。同時要進一步加強協(xié)商民主程序化、制度化建設，完善信息反饋機制、民主監(jiān)督機制、協(xié)商結果保障機制等各種具體的協(xié)商民主實踐運行機制。

4.擴大協(xié)商民主參與主體的范圍，豐富協(xié)商民主實踐內(nèi)容，探索創(chuàng)新更多具有中國特色的協(xié)商民主實踐形式，建立多層次、多樣化的協(xié)商民主實踐架構。協(xié)商民主參與主體的范圍不應局限于精英群體，將更多的底層群體與弱勢群體的代表吸納其中。協(xié)商民主實踐的內(nèi)容，不應局限于政治領域，盡量向社會公共事務領域傾斜，把涉及群眾切身利益的實際問題作為協(xié)商的主要內(nèi)容。借鑒西方協(xié)商民主實踐經(jīng)驗并結合我國實際，在進一步完善現(xiàn)有的協(xié)商民主實踐形式的基礎上，繼續(xù)探索更多符合中國國情的協(xié)商民主實踐形式。通過國家政權機關、黨派團體、政協(xié)組織、基層組織、社會組織等多種協(xié)商渠道，深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商等多種類型的協(xié)商，構建程序完備、多樣并舉的協(xié)商民主實踐體系。[11]

5.推進基層民主自治的進程，加強對基層選舉的監(jiān)督與管理。在農(nóng)村基層民主實踐中，要解決基層自治組織的附屬行政化問題，首先要端正鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其與村委會之間關系的認識，二者之間只能是指導與被指導的關系。這是由村委會作為村民自治組織，依法享有自治權利的性質(zhì)決定的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系不應也不能被定為領導與被領導的關系。其次，要轉變基層政府對農(nóng)村的治理方式，除必要的行政管理手段外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應更多地運用法律、經(jīng)濟和教育等管理手段，保證基層自治組織的相對獨立性，尊重村民的自主權，實現(xiàn)對農(nóng)村基層組織的有效管理。最后，要完善基層民主選舉制度，修訂完善《村組法》，細化基層民主選舉的具體辦法，廣泛深入地宣傳《村組法》的條款與精神，提高村民民主意識，增強自治能力。與此同時，要加強上級政府與村民對基層選舉的管理與監(jiān)督，逐步規(guī)范選舉程序和標準，使基層民主選舉真正實現(xiàn)民主、平等、公開、合法的目標。

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第五篇：多中心視角下的國家治理體系現(xiàn)代化建設

多中心視角下的國家治理體系現(xiàn)代化建設

摘要：多中心治理理論的核心主張為：在私有化和國有化二極之間還存在著其他可行的方式，即人們可以通過多元主體之間的溝通、協(xié)調(diào)、對話和利益誘導來確立公共價值，通過相互信任以實現(xiàn)共贏，通過相互合作減少非理性行為。該理論在現(xiàn)實中最大的應用價值是提出在社會治理革新中，要打破只依靠政府的“單中心治理”模式，確立政府、市場和公民社會三維框架下的多中心治理體制。因此，參照該理論構建起多中心治理體系有助于促進當代中國創(chuàng)新社會治理體制，從而推進我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化。但這種看似縝密的理論也有局限性，我們不能僅把該理論簡單地移植于中國，而必須考慮該理論在我國的適用性，并根據(jù)國情予以借鑒。

關鍵詞：多中心治理;社會治理;適用性

中共十八屆三中全會對全面深化改革的總目標進行了嶄新定位，即“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。中國若要實現(xiàn)這一目標，就必須革新舊的社會治理體制，打破國家長期以來形成的政府“單中心治理”模式;而多中心治理理論主張治理應該依靠多元主體積極參與、協(xié)商共治，不是只靠政府;毋庸置疑，該理論對我國思考如何提高社會治理水平具有參考價值，因此分析多中心治理理論在我國的適用性很有必要。

一、多中心治理理論的內(nèi)容介紹

（一）多中心治理誕生的理論背景

在公共事物治理的研究方面，學術界長期以來形成了傳統(tǒng)的兩大派別：市場派（建立在亞當?斯密的市場理論基礎之上）和政府派（建立在托馬斯?霍布斯的主權理論基礎之上）。

持市場觀點的學者認為，人們可以通過市場這只“看不見的手”實現(xiàn)對公共事物的良好治理。然而，由于市場固有的自發(fā)性、盲目性等特點，在現(xiàn)實中，市場遭遇到許多難以克服的困難，出現(xiàn)了諸多市場失靈現(xiàn)象。

針對“市場失靈”現(xiàn)象，凱恩斯主義應運而生，該理論十分強調(diào)政府在公共事物治理中的作用，因此重視政府作用的這類人士被稱為“政府派”;可是政府在公共事物治理過程中同樣也會因為受到各種因素（例如政府獲得的信息不完全）的影響而出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。

（二）多中心治理的主要涵義

由于市場或政府在公共事物的治理過程中均會出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，所以需要第三部門即公民社會也參與到公共治理中，作為“第三只手”去彌補另兩只手的不足。于是，許多學者開始認識到公民社會的重要作用，并逐步發(fā)展了新公共治理理論，埃莉諾?奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）（以下簡稱“奧氏”）就是這些學者中的佼佼者，她基于深刻的理論分析和豐富的實證研究，創(chuàng)立了著名的多中心治理（Polycentric Governance）理論，并憑借該理論成為人類歷史上第一位獲得諾貝爾經(jīng)濟學獎的女性。

奧氏的多中心理論主張：每個行為單位既會獨立地追求自己的利益（即傳統(tǒng)的市場行為），又會相互協(xié)調(diào)合作（自主治理）;每個行為體的官方地位獨立、權力有限，沒有任何一個行為體能作為終極權威去超越法律;如此一來，它就打破了單中心體系中只存在一個最高權威的權力格局，構建起一個多元權力中心并存的治理網(wǎng)絡。該理論的核心主張就是因地制宜地采用多層級的制度安排，實現(xiàn)政府、市場和公民社會三方之間的協(xié)調(diào)與合作以達到對公共事物的有效治理。

這一理論明確提出“社區(qū)組織自發(fā)秩序形成的多中心自主治理結構與以多中心為基礎的新‘多層級政府安排’具有權力分散、交疊管轄的特征，這些特征使多中心公共論壇和多樣化的制度以及公共政策安排能夠最大程度地抑制集體行動中的機會主義行為，從而達到促進公共利益持續(xù)發(fā)展的目的?！盵1]（P10-47）也就是說，多中心秩序作為另一只“看不見的手”存在于公共領域，并且獨立于市場秩序和國家主權秩序之外，而且人們能通過這種多中心秩序來有效減少只靠市場或政府進行公共治理時出現(xiàn)的諸多失靈現(xiàn)象。

（三）多中心治理的優(yōu)點

多中心治理理論的出現(xiàn)，極大地豐富了公共治理的知識和方法。與傳統(tǒng)的治理理論相比，多中心治理有三個明顯的優(yōu)點與特色：第一，多中心治理能為公民提供多種選擇以使公民更好地享受權利;第二，多中心治理能大幅度減少公共物品或服務供給不足或過量的現(xiàn)象;[2]第三，多中心治理能夠促進公共決策的有效性和民主性。

通過對多中心治理內(nèi)容和優(yōu)點的介紹，我們可知多中心治理鼓勵和支持社會各方面參與社會治理以實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治三者之間的良性互動;它有利于轉變一國傳統(tǒng)的從上到下的社會治理模式，并逐步構建起從下到上、從民眾需求出發(fā)的為民眾服務的新模式;它也有助于一國政府在傾聽民眾意見的過程中，與廣大社會民眾建立對話、協(xié)商的機制，并通過這種機制有效地協(xié)調(diào)普通大眾各方面、各層次的利益訴求，以便及時化解利益沖突，從而實現(xiàn)社會治理服務于最廣大人民群眾的根本利益與增強社會發(fā)展活力的價值目標。[6]因此，擁有諸多優(yōu)點的多中心治理理論應該“因地制宜”地被借鑒運用于我國的社會治理模式革新中。

二、多中心治理與當代中國革新社會治理模式的契合性

（一）多中心治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇

2013年，中國決策高層首次明確提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這就必然要求中國創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式，實現(xiàn)治理主體的多元化;在這一過程中，充分釋放民間活力、建設一個高度自治的公民社會是最核心的內(nèi)容;于是，如何為社會松綁、助力公民社會的自我發(fā)育與生長，也就成為當代中國革新社會治理模式時的重要考量。而多中心治理理論的最大價值就在于它打破了由政府單一壟斷公共物品或服務供給的神話，其倡導的社會自治及多元治理主體之間的競爭與協(xié)作，對于構建一個更有效率、更加公平的社會秩序無疑具有積極價值。[3]（P78）因此，從這個意義來說，逐步構建起多中心的社會治理框架是推進我們國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。

（二）多中心治理符合我國建設社會主義民主政治的內(nèi)在要求

眾所周知，民主并不限于選舉，民主治理才是最廣泛的民主實踐。人民通過各種途徑直接參與自治組織的治理、參與對公共事物的治理，就是民主的另一種基本形式。在當代社會，人們通常認為基層民主政治包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個方面的內(nèi)容，而除了民主選舉外，其他三方面內(nèi)容就是民主治理的基本內(nèi)涵。[4]因此，在我國若想建設社會主義民主政治，必須推進民主治理。而多中心治理要求不同治理主體間按照公共規(guī)范建構起一種公共服務或責任再生產(chǎn)的制度機制，其核心精神是充分擴展人類的合作理性，這深刻體現(xiàn)了民主政治的內(nèi)涵;因此，建立多中心的社會治理結構框架實際上是推進社會民主治理的一項重要政策舉措，它也反映了民主政治建設的具體要求。

（三）當代中國已基本具備實行多中心治理的制度環(huán)境

談到社會治理，必須考慮治理主體的選擇問題。一般而言，政府作為國家最為龐大且最具權威的組織，是社會治理主體中最重要的力量;然而，它卻不是唯一的社會治理主體。但在計劃經(jīng)濟時代，我們的政府是所謂的“全能型”政府，在國家的強力干預下，社會自身甚至不能獨立于政府而存在，不僅社會自組織的程度很低，民間舊有的各類社團組織也被紛紛取締。[5]（P56）所以在這種狀況下，我國不具備適宜的制度環(huán)境去實施多中心治理。

但是，我國自20世紀70年代末啟動改革開放以來，隨著國家對經(jīng)濟領域管控的放松，民營經(jīng)濟開始勃發(fā)生長;與此同時，一個獨立于國家力量之外的公民社會逐漸萌芽發(fā)展，并初步顯示出繁榮壯大的潛力。90年代以來，伴隨市場經(jīng)濟的確立和新一輪改革啟動，民間社會又得到新的成長契機，慈善、環(huán)保等非政府組織也漸次發(fā)育，社會自組織的程度提升，并朝著更加富有生機活力的方向發(fā)展。[6]（P326-350）顯然，一個不斷自我成長的民間社會逐漸發(fā)展成型，是改革開放三十多年來最為重大的實踐成果，過去社會由國家單一管控的局面正逐步被政府、市場、公民社會等多元化的力量所打破;就是在這樣的時代背景下，一種關于多中心治理的理論與實踐要求在中國逐漸受到人們的關注。于是，奧氏的這一理論自然成為當代中國人思考社會治理問題的一種理論框架。

三、多中心治理在我國的運用分析

（一）理論層面需要注意的問題

社會治理角度下的多中心其實是一種結構方式，其核心要素有二：一是政府盡管承擔提供公共物品或服務的職能，但它只作為多元治理主體的其中一方而存在，且不能對社會事務包攬無遺;二是公民社會自身的發(fā)育完善必須以充分的社會自治為條件，這種自治既包括以追求經(jīng)濟利益最大化為代表的企業(yè)行為，又涵蓋各類公益性非盈利組織的自治行為。多中心治理指向的是一種現(xiàn)代的社會格局：一方面，它要求政府行為必須權責對應;另一方面，它也以保障個人權利和社會自治的制度嚴格限定政府的權力，使之不能隨意擴張。在多中心治理格局中，公共價值可以通過多元主體間適當?shù)臏贤āυ挼确绞絹泶_立，多元主體彼此也能通過相互信任與合作達到共贏。但這種看似縝密的理論自身也存在某些局限性：第一，多中心治理易使公共治理陷入“無中心”的漩渦;第二，多中心治理理論成立的制度環(huán)境不具有普遍性。[7]（P30-45）

雖然前文已詳細分析了多中心治理與當代中國革新社會治理模式的契合性，但是鑒于以上兩點多中心治理理論存在的局限性，我國在運用該理論創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式時，必須要嚴格考慮這兩方面的影響因素：第一，務必要協(xié)調(diào)好多中心治理與政府治理之間的關系。第二，一定要堅定不移地建設具有中國特色的社會主義民主制度，堅持依法治國，不斷健全與完善國家的民主與法治建設，為多中心治理理論的實行提供切實可靠的制度環(huán)境。

（二）操作層面需要采取的對策

概括地說，多中心治理對革新當代中國社會治理模式只是具有一定程度上的適用性;所以在現(xiàn)實的具體實踐當中，我們絕對不能完全照搬這一理論模式。因此，為了盡量避免出現(xiàn)“好理論的應用帶來不好的結果”，我們必須從當代中國的國情出發(fā)，借鑒奧氏多中心治理理論，創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式，從而推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。為此，我們在公共事物的治理上需要從三個方面著手，進行改革與完善：第一，政府必須以服務社會為導向，并通過制定有關政策和規(guī)則以引導社會治理;第二，創(chuàng)造一切必要與合適的條件促進市場主體積極參與社會治理;[8]（P130-135）第三，推動社會組織充分發(fā)育和完善以使公民有效參與社會治理。

四、結語

長期以來，我國政府充當了經(jīng)濟建設的主體，這導致了政府權力異化等一系列消極影響的產(chǎn)生。從這一點來說，多中心治理理論對當代中國革新社會治理模式具有極大借鑒意義。我國政府可以在借鑒和吸收這一治理理論先進理念和經(jīng)驗的基礎之上，逐漸開始有所為、有所不為，重新定位自己的角色;與此同時，我國政府也要逐步擺脫經(jīng)濟發(fā)展至上的邏輯，更加關注民生，更加積極地開展社會建設，推動公民社會不斷發(fā)育成長，逐步構建起政府行政調(diào)控機制、市場競爭機制和社會自治機制三方相結合的“多元共治”網(wǎng)絡，形成政府、市場和公民社會等多元主體廣泛參與社會治理的合力，推動科學發(fā)展，實現(xiàn)社會公平正義，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化――這正是奧氏的多中心治理理論對改革與完善我國當前治理體系的啟示，也是該理論在當代中國的重要價值。（作者單位：中南財經(jīng)政法大學）

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