第一篇：從政府管理到政府治理　論新時(shí)代如何持續(xù)推進(jìn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)

“政府管理”走向“政府治理”，是現(xiàn)代大多數(shù)國(guó)家政府改革的趨勢(shì)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)政府治理體系的有效治理能力。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出重要指示，明確要深入行政體制改革，務(wù)必切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式，提升政府執(zhí)行力與公信力，進(jìn)而優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高科學(xué)管理水平。

黨的十九大提出了從全面建成小康社會(huì)到基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，再到全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略安排，并在大會(huì)上提出實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一個(gè)國(guó)家的治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，是來(lái)自政府職能部門(mén)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這表明，必須深化增強(qiáng)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，以此推進(jìn)我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)取得輝煌成績(jī)。本文就政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵與必要性展開(kāi)探討，希望為政府提升治理效能和改革發(fā)展提供實(shí)踐路徑。

我國(guó)改革開(kāi)放以前呈現(xiàn)出中央集權(quán)式的治理結(jié)構(gòu)，在之后的發(fā)展中“集權(quán)”下分，從而逐漸激發(fā)了政府各階層的積極性。當(dāng)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，處于轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)我國(guó)政府治理體系的建設(shè)進(jìn)而增強(qiáng)政府治理能力，以此解決轉(zhuǎn)型期各階段出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題與利益沖突。從“政府管理”到“政府治理”的這一重要轉(zhuǎn)變，是我黨在新時(shí)代作出的明智選擇，一方面表明了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)我國(guó)當(dāng)前國(guó)情的深刻認(rèn)識(shí)，另一方面也體現(xiàn)了新時(shí)期中國(guó)特色社會(huì)主義的優(yōu)勢(shì)，此舉確定了我黨未來(lái)的治國(guó)方略。

一、政府治理體系與政府治理能力概述

（一）政府管理與政府治理的內(nèi)涵

從傳統(tǒng)“管理”到現(xiàn)如今“治理”的轉(zhuǎn)型，從字面上看雖然只是一字之差，但實(shí)際卻是一個(gè)質(zhì)的飛躍，它體現(xiàn)了治國(guó)理政總模式是包含了權(quán)力配置和行為方式的一種重要的轉(zhuǎn)變?？梢詮闹黧w差異、結(jié)構(gòu)差異、協(xié)同度不同、權(quán)威性質(zhì)的不同四個(gè)方面，區(qū)分其內(nèi)涵的差異。從主體來(lái)看，“管理”的主體是單純唯一的，一般為國(guó)家政府的公共權(quán)力，相比較，“治理”的主體就豐富多元，包括政府、社會(huì)組織與市場(chǎng)組織等；從結(jié)構(gòu)上，“管理”是政府基于科層制體系而形成的垂直型結(jié)構(gòu)，而“治理”則是多元主體基于合作與分工而形成的網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)；在協(xié)同度方面，“管理”更多的是政府單部門(mén)的封閉式行政，“治理”更多的是政府多部門(mén)的協(xié)同式行政；從權(quán)威性質(zhì)上，“管理”強(qiáng)調(diào)人治，而“治理”強(qiáng)調(diào)法治。

（二）政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵

在我國(guó)，“治理能力現(xiàn)代化”一詞是在論述全面深化改革的總目標(biāo)時(shí)提出來(lái)的，關(guān)于“政府治理現(xiàn)代化”一詞沒(méi)有統(tǒng)一的范式，主要指在中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，政府治理強(qiáng)調(diào)公正公開(kāi)、民主參與、法治責(zé)任、多元協(xié)作等理念。政府治理體系的現(xiàn)代化是指政府在治國(guó)理政中需要引領(lǐng)每個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的治理工作，促使它們之間形成攜手進(jìn)步的互動(dòng)合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)和黨建領(lǐng)域治理的現(xiàn)代化建設(shè)。

（三）政府治理體系與政府治理能力的關(guān)系

可以從兩個(gè)方面概括政府治理體系和治理能力之間的關(guān)系：一是

沒(méi)有政府治理體系的現(xiàn)代化就不會(huì)有政府治理能力的現(xiàn)代化，只有科學(xué)規(guī)范的政府治理體系，才能成就高水平的政府治理能力；二是在實(shí)際工作中，需要不斷提高政府治理能力，才能使政府治理體系的功能發(fā)揮至最佳，從而在實(shí)踐中完善政府治理體系的構(gòu)造。因此，政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化在完善的過(guò)程中，每個(gè)時(shí)期都有各自不同的階段性目標(biāo)。

二、推進(jìn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必要性 （一）適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要

政府在國(guó)家治理體系中都起著不可忽視的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)作用，尤其是上傳下達(dá)黨的重要思想和具體實(shí)施國(guó)家政策時(shí)，一線政府都是直接接觸廣大群眾，也是最先了解到政策實(shí)施過(guò)程中社會(huì)和市場(chǎng)的真實(shí)反饋和訴求。政府治理體系和治理能力會(huì)直接影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步。政府治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和核心，對(duì)于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期產(chǎn)生的各種社會(huì)問(wèn)題，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)回應(yīng)并作出處理。政府治理能力的強(qiáng)弱直接影響到政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)的良性發(fā)展，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主推者和治理者，政府背負(fù)著巨大壓力與責(zé)任。

（二）全面深化改革的需要

有效的政府必然是職責(zé)有限的政府，必須適應(yīng)全面深化改革的需要。政府治理能力是我國(guó)治理能力和質(zhì)量體系現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，它不僅對(duì)加速建設(shè)服務(wù)型和法治型社會(huì)起著關(guān)鍵作用，而且對(duì)強(qiáng)化行政管理及社會(huì)治理都有著至關(guān)重要的意義。由此看來(lái)，全面深化改革是一場(chǎng)革命，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)是完善和發(fā)展

中國(guó)特色社會(huì)主義制度，在這個(gè)前提之下，將市場(chǎng)、政府、社會(huì)各歸其位，形成互相支撐又相互管控的合作體系，使其無(wú)論在任何一種治理模式中，都能處理各種復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，解決社會(huì)矛盾。最大限度地促使政府職能轉(zhuǎn)變，為開(kāi)拓創(chuàng)新公共服務(wù)管理模式打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）國(guó)計(jì)民生的需要

從微觀層面和宏觀層面來(lái)看，政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化都是國(guó)計(jì)民生的需要：以微觀層面來(lái)看，政府有著政策執(zhí)行者和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的服務(wù)者的雙重身份，也肩負(fù)著重要的社會(huì)使命，其治理能力的強(qiáng)弱將直接影響民眾的生活質(zhì)量與幸福感的體驗(yàn)；從宏觀層面上看，政府治理體系和治理能力關(guān)系到國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的和諧發(fā)展，對(duì)國(guó)家的長(zhǎng)治久安和社會(huì)安定都有著重要影響。

三、持續(xù)推進(jìn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的途徑

法治社會(huì)需要有民主作為依托，缺乏民主或者沒(méi)有法治的民主是不利于社會(huì)健康發(fā)展的，容易發(fā)生集權(quán)、專制的現(xiàn)象，嚴(yán)重的甚至可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)走向混亂無(wú)序的深淵。堅(jiān)持推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化建設(shè)，將優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高政府科學(xué)管理水平。健全宏觀調(diào)控體系，需要政府職能部門(mén)放低身段，以尊重平等的姿態(tài)服務(wù)，促成社會(huì)各界之間的合作，政府與社會(huì)、公民之間形成良性互動(dòng)。民主與法治是推進(jìn)社會(huì)文明和諧發(fā)展的奠基石，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理發(fā)展的保護(hù)傘，一旦出現(xiàn)民主缺乏，社會(huì)就會(huì)出現(xiàn)走向?qū)Ｖ婆c集權(quán)的混亂現(xiàn)象。因此，必須遵循民主原則、法治原則，才能使政府治理高效，促進(jìn)社會(huì)和諧

發(fā)展。

（一）全面深化改革中推進(jìn)行政體制機(jī)制改革

我國(guó)政治體制改革最重要的內(nèi)容就是行政體制改革，而行政體制改革的核心要素是轉(zhuǎn)變政府職能。推進(jìn)行政體制改革可以從以下幾方面開(kāi)展：一是以政府職能轉(zhuǎn)變作為突破口，從政府機(jī)構(gòu)的工作流程、職能配備、執(zhí)行決策權(quán)以及互相協(xié)調(diào)又彼此制約的行政運(yùn)行機(jī)制著手優(yōu)化完善，以確保權(quán)責(zé)的統(tǒng)一性，必須嚴(yán)格管理績(jī)效和落實(shí)相關(guān)責(zé)任。二是為使各項(xiàng)制度在實(shí)施過(guò)程中呈現(xiàn)穩(wěn)定與成熟，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)完備且能有效實(shí)施的制度體系，從而保障政府治理體系能順暢有序地運(yùn)行。三是基層政府應(yīng)該在工作中樹(shù)立依法行政和權(quán)責(zé)一致的觀念，積極倡導(dǎo)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的優(yōu)良風(fēng)氣，在治理中體現(xiàn)法治精神。時(shí)刻銘記所掌握的權(quán)力是來(lái)自于人民的信任與托付，在工作中做到秉公用權(quán)、依法用權(quán)、廉潔用權(quán)、為民用權(quán)，不可中飽私囊、為己所用，杜絕出現(xiàn)各種越權(quán)和特權(quán)的行為，堅(jiān)決擁護(hù)我黨的光輝形象，打造和諧有序的社會(huì)治理環(huán)境，積極倡導(dǎo)依法行政的價(jià)值取向，維護(hù)社會(huì)公平正義。

（二）強(qiáng)化政府行政決策民主和法治程序，提升科學(xué)化管理水平

政府行政決策的民主化和法治化，是政府治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。推行政府行政決策民主化和法治化是實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書(shū)記提出“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”的重要體現(xiàn)，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮、社會(huì)和諧和人民幸福

安康的重要保障。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出，要健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，要始終把政府行政決策的民主化、科學(xué)化和法治化，作為衡量和評(píng)價(jià)政府依法行政和行政執(zhí)法能力的重點(diǎn)，提升政府公信力和執(zhí)行力水平。如果沒(méi)有行政決策的民主化和法治化，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府治理能力的現(xiàn)代化。

（三）積極引導(dǎo)社會(huì)多元主體參與政府現(xiàn)代化治理

近十年來(lái)，我國(guó)許多地方政府在社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐探索方面，已經(jīng)蘊(yùn)含了引導(dǎo)社會(huì)多元主體參與的理念。現(xiàn)代治理理論表明，政府為達(dá)到多元主體共同治理的目標(biāo)，需要增強(qiáng)多個(gè)主體間的無(wú)障礙溝通，清晰分布各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的任務(wù)職責(zé)，進(jìn)而有效促進(jìn)整個(gè)社會(huì)和諧有序地發(fā)展。多種治理主體的參與，改變了過(guò)去政府作為唯一主體的單向性，而且有效控制了行政權(quán)力因膨脹造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。首先，各企事業(yè)單位、社會(huì)組織、人民群眾積極參與社會(huì)治理，能激發(fā)全社會(huì)活力，提高社會(huì)治理社會(huì)化水平。其次，多元合作模式有別于一元治理模式，是一種比較科學(xué)的治理模式，特別是當(dāng)下社會(huì)各行各業(yè)利益的訴求呈現(xiàn)復(fù)雜和分化，政府與社會(huì)之間的關(guān)系變得更為緊密，這對(duì)今后實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同治理起著重要的推動(dòng)作用。

（四）充分發(fā)揮政府工作人員的主觀能動(dòng)性

政府工作人員要積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的特殊時(shí)期，群眾利益訴求多樣化，社會(huì)矛盾和問(wèn)題交織疊加，社會(huì)管理日趨復(fù)雜，因此，對(duì)政府工作人員也提出了進(jìn)一步要求：一是全面加

強(qiáng)黨建理論的學(xué)習(xí)，提升解決社會(huì)矛盾和處理問(wèn)題的理論水平和能力。二是不斷進(jìn)取，從各方面提高工作能力和個(gè)人素養(yǎng)。三是更加具備服務(wù)人民、掌握政策、落實(shí)政策、開(kāi)拓創(chuàng)新的工作素養(yǎng)，在工作實(shí)踐中不斷優(yōu)化自身的綜合能力。四是強(qiáng)化為人民服務(wù)的意識(shí)，具有強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木?、過(guò)硬的專業(yè)能力以及善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題處理問(wèn)題的素養(yǎng)。為監(jiān)督促進(jìn)政府工作人員的工作成效，可以優(yōu)化績(jī)效考核，并嚴(yán)格按照要求執(zhí)行監(jiān)管責(zé)任制。政府職能部門(mén)承擔(dān)著治理社會(huì)的重要職責(zé)，政府工作人員個(gè)人素養(yǎng)的高低直接影響政府治理的成效，必須做到既不越權(quán)，也不當(dāng)“甩手掌柜”。

1.牢固樹(shù)立服務(wù)意識(shí)。建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)行政體制改革的基本方向和重要內(nèi)容。政府工作人員牢固樹(shù)立服務(wù)意識(shí)要以人為本，黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都要把人民群眾的利益放在首要位置上，圍繞著激發(fā)和調(diào)動(dòng)人的主動(dòng)性、積極性，開(kāi)拓性地展開(kāi)工作。由此可見(jiàn)，民生問(wèn)題不僅關(guān)系廣大人民群眾的根本利益，而且影響到整個(gè)國(guó)家發(fā)展的大局。為牢固樹(shù)立政府工作人員的服務(wù)意識(shí)，應(yīng)該做到“兩個(gè)必須”：第一，必須強(qiáng)化現(xiàn)代治理理念，認(rèn)識(shí)到穩(wěn)定和諧的治理局面必須堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線；第二，必須明確公權(quán)力是來(lái)自民眾、服務(wù)于民眾的重要思想，拋棄陳舊觀念，以維持個(gè)人權(quán)力為主的政績(jī)觀念，應(yīng)當(dāng)切實(shí)把思想意識(shí)統(tǒng)一起來(lái)，服務(wù)百姓，服務(wù)社會(huì)。

2.完善干部任用考核機(jī)制。適應(yīng)新時(shí)代新任務(wù)新要求，領(lǐng)導(dǎo)干部需要提升各方面的工作能力，因此必須在原有基礎(chǔ)上優(yōu)化干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建議從干部任用及考核兩個(gè)方面進(jìn)行。在干部任用考核體系

中，需要特別重視法治政績(jī)的考核，對(duì)那些運(yùn)用法治思維、法治方法解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各類難題的干部，尤其是堅(jiān)持將法治思維和方式落實(shí)到具體工作中的干部，要給予肯定和優(yōu)先提拔。要在各級(jí)干部中明確，只有善用法治思維和法治方式，才能推進(jìn)全面依法治國(guó)。要將領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)作為衡量領(lǐng)導(dǎo)干部依法履職盡責(zé)的重要標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，教育引導(dǎo)廣大干部不忘初心、牢記使命，強(qiáng)化“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，以對(duì)黨忠誠(chéng)、為黨分憂、為黨盡職、為民造福的政治擔(dān)當(dāng)，滿懷激情地投入到新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐中。

3.強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。我國(guó)目前對(duì)權(quán)力制約和問(wèn)責(zé)體制在逐步完善和加強(qiáng)，對(duì)各階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部提出了加強(qiáng)法治思維能力的要求，著重強(qiáng)調(diào)讓人民監(jiān)督權(quán)力，強(qiáng)化法治手段。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)堅(jiān)持把對(duì)權(quán)力的科學(xué)配置與對(duì)干部的有效監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，把事前、事中、事后監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，把黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，不斷拓寬監(jiān)督渠道，改進(jìn)工作方法，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，推動(dòng)權(quán)力運(yùn)行的制度化、規(guī)范化和公開(kāi)透明，給各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力戴上了“緊箍咒”。

（五）加強(qiáng)培育和科學(xué)管理社會(huì)組織

社會(huì)組織是為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而建立的共同活動(dòng)的群體，與政府組織、經(jīng)濟(jì)組織并列。我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化的建設(shè)和社會(huì)組織有著密不可分的關(guān)系，社會(huì)組織可以說(shuō)是國(guó)家治理有效方法中的重要主體，也是重要推動(dòng)力量。在打造共建共享共治社會(huì)治理格局的重任中，不能小覷社會(huì)組織所發(fā)揮出的能效，這不僅為社會(huì)組織的發(fā)展規(guī)劃帶來(lái)了

新契機(jī)，同時(shí)也對(duì)我國(guó)所有的社會(huì)組織在參與社會(huì)治理中提出了新的更高要求。

近年來(lái)，隨著社會(huì)組織的活動(dòng)專業(yè)化越來(lái)越強(qiáng)，社會(huì)組織專業(yè)人才對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展至關(guān)重要。因此，建立專業(yè)人才職稱序列對(duì)穩(wěn)定專業(yè)人才、發(fā)揮專業(yè)人才的作用、促進(jìn)專業(yè)人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不斷完善具有重要作用。針對(duì)上述問(wèn)題，政府應(yīng)該加快社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)：一是對(duì)優(yōu)秀的社會(huì)組織實(shí)施更多的大力扶持舉措。這是帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的有效方法，既能實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織健康可持續(xù)發(fā)展，又能使我國(guó)社會(huì)治理取得更大成就。二是我國(guó)社會(huì)組織種類繁多，功能千差萬(wàn)別，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展一批能滿足老百姓日常生活需求，高質(zhì)量、信譽(yù)佳，開(kāi)展服務(wù)細(xì)致入微的社會(huì)組織。三是規(guī)范社會(huì)組織的管理，必須進(jìn)一步完善扶持社會(huì)組織的政策體系，社會(huì)組織開(kāi)展服務(wù)性項(xiàng)目應(yīng)遵循自愿、公平、公開(kāi)的原則，引導(dǎo)其自覺(jué)踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任意識(shí)和誠(chéng)信意識(shí)。從工作開(kāi)始前的準(zhǔn)備階段就必須一絲不茍按照工作規(guī)范一步一個(gè)腳印來(lái)落實(shí)完成，要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和行業(yè)自律、社會(huì)治理中發(fā)揮積極作用。四是進(jìn)一步加強(qiáng)工作指導(dǎo)。通過(guò)開(kāi)展高質(zhì)量的專業(yè)人才培訓(xùn)的方式幫助社會(huì)組織提高服務(wù)能力，擴(kuò)大組織人才隊(duì)伍，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)組織的良性發(fā)展，引導(dǎo)其在加強(qiáng)服務(wù)能力上下功夫，通過(guò)對(duì)市場(chǎng)需求的清晰認(rèn)識(shí)來(lái)主動(dòng)參與社會(huì)發(fā)展。為促進(jìn)社會(huì)組織規(guī)范運(yùn)行，提升社會(huì)組織自身建設(shè)能力，推動(dòng)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，還必須切實(shí)加強(qiáng)專項(xiàng)檢查和社會(huì)監(jiān)督。

（六）運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升政府治理能力

大數(shù)據(jù)不僅是一種技術(shù)，更是深刻影響社會(huì)生活并可以有效利用的重要資源。大數(shù)據(jù)作為新興技術(shù)，不但可以整合碎片化的政務(wù)數(shù)據(jù)，還可以克服條塊分割、信息壁壘等問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的工作效率和效能的提升，離不開(kāi)政務(wù)智能化系統(tǒng)建設(shè)。在大數(shù)據(jù)賦能的作用下，各級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)同、各司其職，可以有效集成各類信息資源、快速形成優(yōu)質(zhì)信息聚合，從而實(shí)現(xiàn)治理職能的配置優(yōu)化、工作流程的科學(xué)可行、操作步驟的簡(jiǎn)化合理、運(yùn)行質(zhì)量的全面提升。良好的數(shù)據(jù)分析不但可以透過(guò)表象揭示大數(shù)據(jù)信息背后錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系本質(zhì)，更重要的是能夠揭示更多的隱藏價(jià)值，使輿情預(yù)測(cè)更加準(zhǔn)確，使政府決策更加科學(xué)合理。要推動(dòng)政府決策由過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)型、估計(jì)型向數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)政府決策機(jī)制再造，并借助大數(shù)據(jù)打造整體政府、開(kāi)放政府、協(xié)同政府、智慧政府，提高政府治理能力現(xiàn)代化水平。為此，政府需要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)輿情信息進(jìn)行全面搜集與分析，找到民眾關(guān)注焦點(diǎn)，判定輿情變動(dòng)級(jí)別，預(yù)測(cè)公眾態(tài)度走向，挖掘大數(shù)據(jù)背后的輿情趨勢(shì)，最終為政府決策提供技術(shù)服務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

推進(jìn)政府治理體系與和治理能力現(xiàn)代化，是構(gòu)建一個(gè)經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展、民主更加健全、文化更加繁榮、社會(huì)更加和諧、人民生活更加富足的國(guó)家的需要。必須深入學(xué)習(xí)黨的十九大精神，貫徹落實(shí)黨的方針、路線、政策，把握好全面深化改革的總目標(biāo)，著力推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性；

必須放權(quán)于社會(huì)、讓權(quán)于市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的任務(wù)，適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求；必須注重培育和引導(dǎo)社會(huì)組織，使其在互動(dòng)、多元的治理模式中能夠發(fā)揮更大作用。總之，要加強(qiáng)政府創(chuàng)新管理，加速職能轉(zhuǎn)變，為完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下堅(jiān)實(shí)的根基。

第二篇：從“運(yùn)動(dòng)型”治理到“可持續(xù)型”治理

從“運(yùn)動(dòng)型”治理到“可持續(xù)型”治理

——中國(guó)公共治理模式嬗變的邏輯與路徑

作者:王洛忠 劉金發(fā) 2012-7-3 來(lái)源:《未來(lái)與發(fā)展》2007年第 5 期

【摘要】“運(yùn)動(dòng)型”治理的邏輯根源在于對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)治理模式的依賴、對(duì)自上而下行政運(yùn)行體制的遵循以及將短期政績(jī)作為政府治理目標(biāo)的錯(cuò)位, 最終表現(xiàn)出治理效果不明顯、公共權(quán)力異化、政府公信力下降等弊端?！翱沙掷m(xù)型”治理作為一種替代性的治理模式, 遵循既定的制度、規(guī)則和程序, 涵蓋了制度治理、依法治理、參與治理和長(zhǎng)效治理等理念。實(shí)現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)型”治理向“可持續(xù)型”治理轉(zhuǎn)變, 確保公共治理績(jī)效的可持續(xù)改進(jìn), 是轉(zhuǎn)型期中國(guó)公共治理模式嬗變的路徑與方向。

【關(guān)鍵詞】運(yùn)動(dòng)型治理;可持續(xù)型治理;路徑轉(zhuǎn)換

隨著中國(guó)改革開(kāi)放的逐步深入和傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型,各種利益矛盾和社會(huì)沖突不斷涌現(xiàn)并積聚。傳統(tǒng)的“運(yùn)動(dòng)型”治理已經(jīng)無(wú)法對(duì)復(fù)雜多變、日益專業(yè)化的公共事務(wù)作出快速反應(yīng)和有效處置, 在理論上逐漸出現(xiàn)了“公共治理范式危機(jī)”,在實(shí)踐中亦無(wú)法形成一套公共治理的長(zhǎng)效機(jī)制?！翱沙掷m(xù)型”治理作為一種全新的治理模式, 在理論上將實(shí)現(xiàn)公共治理理念與范式的轉(zhuǎn)換, 在實(shí)踐中將增強(qiáng)政府對(duì)公共事務(wù)的治理能力和公共服務(wù)的供給能力, 并在此基礎(chǔ)上真正推動(dòng)中國(guó)公共治理模式的嬗變與創(chuàng)新。

一、“運(yùn)動(dòng)型”治理的邏輯根源與主要弊端

(一)“運(yùn)動(dòng)型”治理是政府公共事務(wù)治理的傳統(tǒng)模式

從名稱上來(lái)看,“運(yùn)動(dòng)型”治理稱謂繁多。從經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域到刑事(行政)執(zhí)法領(lǐng)域, 再到社會(huì)治理領(lǐng)域, 各種口號(hào)式、運(yùn)動(dòng)式的“突擊檢查”、“行業(yè)整頓”、“集中整治”、“統(tǒng)一行動(dòng)”、“嚴(yán)打”等“專項(xiàng)治理”行動(dòng)層出不窮。

從過(guò)程上來(lái)看,“運(yùn)動(dòng)型”治理的大體程序如下[1]: 首先, 有重大社會(huì)問(wèn)題發(fā)生, 引起有關(guān)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)的高度重視;然后, 上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)作出重要指示,下級(jí)主管部門(mén)召開(kāi)緊急會(huì)議, 出臺(tái)“從重、從嚴(yán)、從快”處理特定事件的專門(mén)文件, 部署專項(xiàng)整治行動(dòng);進(jìn)而, 政府相關(guān)職能部門(mén)聯(lián)合在一起, 在全行業(yè)、全系統(tǒng)、全地區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行聲勢(shì)浩大的政治動(dòng)員, 掀起一場(chǎng)轟轟烈烈的行政檢查和行政處罰行動(dòng), 雷厲風(fēng)行地對(duì)不法行為進(jìn)行集中清剿;同時(shí), 為了確保治理的成效, 上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以督導(dǎo)、檢查或驗(yàn)收者的身份對(duì)下級(jí)主管部門(mén)的治理成果進(jìn)行驗(yàn)收;最后, 開(kāi)會(huì)總結(jié)表彰, 撰寫(xiě)成果報(bào)告, 向全社會(huì)公布“專項(xiàng)治理”的一系列數(shù)字, 宣布整治取得豐碩成果。

從本質(zhì)上來(lái)看, 盡管“運(yùn)動(dòng)型”治理可能在短時(shí)間內(nèi)取得顯著成效, 但它是一種“無(wú)規(guī)則可循或有規(guī)則不循的非常態(tài)化管理, 而且在一定程度上同政府的行為隨意, 政府的一些官員辦事因人而異有一定的相關(guān)性”[2]。當(dāng)這種針對(duì)特定事件, 集中大量人力、財(cái)力、物力, 在特定時(shí)間、空間進(jìn)行颶風(fēng)式大檢查、大整頓的治理方式較為普遍時(shí), 我們不得不承認(rèn)“運(yùn)動(dòng)型”治理儼然已成為政府治理公共事務(wù)的常見(jiàn)模式。(二)“運(yùn)動(dòng)型”治理的邏輯根源

1.從傳統(tǒng)的社會(huì)治理路徑來(lái)看,遺傳下來(lái)的體制框架使中國(guó)公共治理產(chǎn)生了嚴(yán)重的“路徑依賴”。建國(guó)以后,中國(guó)公共治理的制度供給嚴(yán)重匱乏,國(guó)家不得不采取高度控制的集權(quán)模式, 政府治理手段和治理行為帶有相當(dāng)?shù)碾S意性。“運(yùn)動(dòng)型”治理在響亮口號(hào)的鼓舞與廣泛社會(huì)動(dòng)員力量的支持下, 以極大的力度對(duì)社會(huì)治理中的突出問(wèn)題進(jìn)行控制和打壓, 以取得暫時(shí)的管理成效。改革開(kāi)放以來(lái), 中國(guó)的法制建設(shè)得以加強(qiáng), 公共治理的制度供給不足態(tài)勢(shì)極大改觀。但是,“運(yùn)動(dòng)型”治理的思維邏輯仍然根深蒂固,政府的治理行為并沒(méi)有隨法制建設(shè)的改善而完全走向規(guī)范化, 對(duì)具體的社會(huì)問(wèn)題仍然傾向于采取“運(yùn)動(dòng)型”治理模式。中國(guó)的公共治理陷入了“突擊解決-迅速見(jiàn)效-問(wèn)題反彈-再突擊解決-再反彈”的惡性循環(huán)之中。

2.從現(xiàn)行的體制邏輯來(lái)看,“運(yùn)動(dòng)型”治理是積極落實(shí)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指示與命令的應(yīng)然表現(xiàn)。在中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中, 公共治理模式實(shí)際上是沿著人治向政策之治、再向法治轉(zhuǎn)變的路徑不斷演化。盡管中國(guó)正努力構(gòu)建一個(gè)法治社會(huì), 但是公共治理模式?jīng)]有完全實(shí)現(xiàn)從政策之治向法治的轉(zhuǎn)換, 在實(shí)踐過(guò)程中仍帶有強(qiáng)烈的人治色彩?！斑\(yùn)動(dòng)型”治理的動(dòng)力機(jī)制來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)某一社會(huì)問(wèn)題的高度重視。如果說(shuō)建國(guó)后的一段時(shí)期內(nèi)是因?yàn)?治理機(jī)制缺乏以及規(guī)章制度不健全導(dǎo)致公共治理失范的話, 那么在轉(zhuǎn)型期, 雖然治理機(jī)制不斷優(yōu)化,規(guī)章制度不斷完善, 但是執(zhí)行權(quán)威不能夠堅(jiān)持規(guī)范, 造成治理的混亂和失效。公共治理無(wú)法對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變化所帶來(lái)的各種沖突予以有效地回應(yīng), 只能在“無(wú)所作為”和“運(yùn)動(dòng)式”整治兩極之間徘徊, 期望的社會(huì)和諧也只是治理過(guò)程中短暫的一瞬, 難以持續(xù)。3.從政府行為的動(dòng)機(jī)選擇來(lái)看,“運(yùn)動(dòng)型”治理意味著政府將短期的“政績(jī)”目標(biāo)作為其行為的出發(fā)點(diǎn)。眾所周知, 公共治理機(jī)制不能建立在過(guò)于功利性的基礎(chǔ)之上, 必須超越公共部門(mén)自身的私利。一旦制度建立在功利性的基礎(chǔ)之上, 那么隨著官員個(gè)人利益的凸顯與變化, 公共治理機(jī)制必然是多變的、脆弱的, 并且是令人難以接受的。在“運(yùn)動(dòng)型”治理過(guò)程中,部分政府官員往往傾向于強(qiáng)加某種秩序, 發(fā)布種種指令;力求樹(shù)立在傳媒中的形象, 搞象征性的政治, 大張旗鼓地宣傳其治理“政績(jī)”, 把政府工作中更為實(shí)際的要素放到一邊[3]。以功利性為出發(fā)點(diǎn)的公共治理運(yùn)作模式必將陷入“合法性危機(jī)”, 更無(wú)法達(dá)到公眾期望的善治狀態(tài)。(三)“運(yùn)動(dòng)型”治理的主要弊端

“運(yùn)動(dòng)型”治理依賴政府強(qiáng)制性的公共權(quán)力, 通過(guò)特殊手段取得階段性成果、獲得令人拍手稱快的“治理政績(jī)”, 滿足了政府治理公共事務(wù)的一時(shí)需要。但是, 由于這種“運(yùn)動(dòng)型”治理缺乏穩(wěn)定的制度基礎(chǔ), 不存在有效的治理結(jié)構(gòu), 由此凸顯出諸 多弊端: 1“.運(yùn)動(dòng)型”治理不僅行政成本高, 而且大多治標(biāo)不治本, 治理效果差。在“運(yùn)動(dòng)型”治理框架內(nèi), 政府往往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”, 事先缺乏全面、科學(xué)的研究與規(guī)劃, 盲目調(diào)動(dòng)人力、物力、財(cái)力, 必然造成行政資源的極大浪費(fèi), 行政成本高昂[4]。政府對(duì)某一特定問(wèn)題的過(guò)度關(guān)注往往以犧牲日常事務(wù)的管理為代價(jià), 暴露了職能部門(mén)日常管理工作的“不作為”, 使得特定公共問(wèn)題久拖不決, 特定問(wèn)題看似解決, 但只是一時(shí)之效。周期性、階段性的“運(yùn)動(dòng)型”治理強(qiáng)化了治理主體與治理對(duì)象在“突擊檢查”與“靈活應(yīng)對(duì)”策略框架下的博弈行為, 對(duì)違法者的威懾效用遞減, 降低了公共治理的整體效益。“淮河治污”就是“運(yùn)動(dòng)型”治理失效的典型。運(yùn)動(dòng)式治理中的高效運(yùn)轉(zhuǎn)、協(xié)手聯(lián)動(dòng), 由于并沒(méi)有形成日常的制度規(guī)范, 在運(yùn)動(dòng)過(guò)后就變成了推三阻四, 低效低能, 結(jié)果 10 年治淮, 成效不彰[5]。

2“.運(yùn)動(dòng)型”治理容易滋生官僚主義作風(fēng), 強(qiáng)化權(quán)力尋租行為。“運(yùn)動(dòng)型”治理動(dòng)輒把問(wèn)題“上升到政治高度”, 由此助長(zhǎng)了公共治理的隨意性、形式化和政治化, 使得治理手段缺乏必要的合理性與合法性, 法律淪為公共治理的工具, 而不是約束政府行為的規(guī)范。治理的隨意性意味著公共權(quán)力缺乏法律的規(guī)制與社會(huì)的監(jiān)督, 關(guān)于利益再分配的治理政策頻繁變化,為權(quán)力尋租提供了適宜的溫床。公共權(quán)力不但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)為公民提供公共服務(wù)的目的, 反而讓部分公共治理主體將其部門(mén)化、個(gè)人化。一個(gè) 顯著的例子就是對(duì)“網(wǎng)吧”的“運(yùn)動(dòng)型”治理,其背后隱藏著巨大的尋租空間。部分執(zhí)法部門(mén)疏于執(zhí)法、怠于履行職責(zé),對(duì)問(wèn)題避重就輕, 甚至為違規(guī)經(jīng)營(yíng)者架起“保護(hù)傘”。一旦發(fā)生重特大事故便進(jìn)行“地毯式”檢查, 不論合法還是非法經(jīng)營(yíng), 一律“全行業(yè)停業(yè)整頓”。而整治運(yùn)動(dòng)的期限一過(guò), 非法經(jīng)營(yíng)仍舊相當(dāng)普遍。

3“.運(yùn)動(dòng)型”治理容易違背法治原則, 危害個(gè)人權(quán)利?！斑\(yùn)動(dòng)型”治理的臨時(shí)性、運(yùn)動(dòng)性、反復(fù)性特點(diǎn)與法治的穩(wěn)定性、規(guī)范性、確定性要求背道而馳?！斑\(yùn)動(dòng)型”治理是一種事前疏于管理、事后矯枉過(guò)正的治理方式[6], 它用臨時(shí)政策、口頭指示代替長(zhǎng)久生效的法律原則和制度規(guī)范, 使得法律制度變成了可松、可緊、可寬、可嚴(yán)、可硬、可軟的橡皮泥。

在政府管理實(shí)踐中,“運(yùn)動(dòng)型”治理不但難以維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益, 而且時(shí)常法外行事, 侵犯公民個(gè)人合法權(quán)利。這方面最為明顯的例子莫過(guò)于“嚴(yán)打”。在政策運(yùn)行過(guò)程中, 有些部門(mén)對(duì)“嚴(yán)打”政策目標(biāo)定位模糊,將其作為純粹的政治性任務(wù)來(lái)抓, 使法律變得過(guò)于隨意, 更有甚者竟突破法定刑限度, 不僅對(duì)嚴(yán)打范圍內(nèi)的犯罪分子施以重刑, 而且就連一般刑事犯罪在嚴(yán)打期間也常常從重處罰, 實(shí)行“水漲船高”;把衡量嚴(yán)打成效的標(biāo)準(zhǔn)界定為“抓得多, 判得重”[7]。案件審理重效率輕程序, 辦案質(zhì)量下降, 公正性不足, 個(gè)人的正當(dāng)權(quán)利難以得到有效保障。4“.運(yùn)動(dòng)型”治理將對(duì)自發(fā)秩序與一般規(guī)則產(chǎn)生嚴(yán)重破壞。哈耶克認(rèn)為,社會(huì)秩序分為“自生自發(fā)的秩序”和“人造的秩序”。導(dǎo)向自生自發(fā)秩序的協(xié)調(diào)與和諧, 必定涉及到一般性規(guī)則的問(wèn)題, 如果要達(dá)到社會(huì)的自我協(xié)調(diào),那么社會(huì)秩序的參與者就必須共用某些規(guī)則并嚴(yán)格遵循這些行為規(guī)則。相反,“人造的秩序”則是一種命令與服從的等級(jí)關(guān)系, 在這種關(guān)系中, 命令詳盡地規(guī)定了每個(gè)成員的具體活動(dòng)[8]?！斑\(yùn)動(dòng)型”治理試圖通過(guò)行政權(quán)力構(gòu)建某種強(qiáng)制性秩序, 但卻破壞了自發(fā)形成的社會(huì)秩序、政治秩序和市場(chǎng)秩序。強(qiáng)制性秩序無(wú)法成為約束個(gè)人行為的規(guī)范, 反而為違法者提供了一種強(qiáng)烈的心理暗示:平時(shí)的違法行為不會(huì)受到懲罰,“運(yùn)動(dòng)型”治理期間只要采取游擊策略, 便可逃避懲罰, 由此導(dǎo)致社會(huì)秩序極度扭曲;強(qiáng)制性秩序也無(wú)法成為政府官員恪盡職守的規(guī)范, 反而為部分官員逃避公共責(zé)任提供了借口:平時(shí)可以怠于履責(zé), 關(guān)鍵時(shí)刻只要來(lái)個(gè)“集中打擊”、“轟轟烈烈的大會(huì)戰(zhàn)”就可以制造出“規(guī)模效應(yīng)”、“眼球效應(yīng)”, 取得不俗的“政績(jī)”, 由此導(dǎo)致政治秩序嚴(yán)重失范;強(qiáng)制性秩序更無(wú)法成為市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行的制度性基礎(chǔ),對(duì)市場(chǎng)秩序的極左或極右整治顯示出這樣一種奇怪現(xiàn)象: 問(wèn)題發(fā)生之前, 是“政府最小化”狀態(tài), 政府對(duì)市場(chǎng)上發(fā)生的破壞游戲規(guī)則行為聽(tīng)之任之, 無(wú)所作為;問(wèn)題發(fā)生之后, 是“政府最大化”狀態(tài), 政府幾乎耗費(fèi)所有的資源去應(yīng)對(duì)某一問(wèn)題, 整個(gè)市場(chǎng)規(guī)則為此停擺, 政府與市場(chǎng)為此都付出了太多的代價(jià)[9]。5“.運(yùn)動(dòng)型”治理將會(huì)削弱政府的公信力。政府合法性的來(lái)源之一是其強(qiáng)烈的公共責(zé)任意識(shí), 而這種公共責(zé)任又帶有明顯的時(shí)間維度, 即構(gòu)建公共事務(wù)治理的“全天候”長(zhǎng)效機(jī)制, 從而保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。一旦政府以“運(yùn)動(dòng)型”治理作為其實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任的邏輯出發(fā)點(diǎn), 單純依靠行政強(qiáng)制力對(duì)公共事務(wù)采取應(yīng)急之策, 那么就不能不讓普通公民生疑: 既然一抓就靈, 為何平時(shí)不抓?倘若對(duì)違法現(xiàn)象“露頭就打”, 何以會(huì)“養(yǎng)鼠成患”? 這種疑問(wèn)容易使公民懷疑政府是否有純潔的行為動(dòng)機(jī)與足夠的治理能力, 久而久之, 它給人們帶來(lái)的不是對(duì)法律的信任, 而是蔑視;不是對(duì)權(quán)力的警惕, 而是崇拜;不是對(duì)政府的愛(ài)戴, 而是恐懼[10], 最終將破壞公眾對(duì)政府治理的信任和支持,破壞公共管理者的社會(huì)動(dòng)員能力。

二、“可持續(xù)型”治理的具體內(nèi)涵與根本特征

關(guān)于政府治理模式的選擇, 學(xué)者提出了不同的觀點(diǎn)。例如, 實(shí)現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)型治理”向“常規(guī)式治理”、“制度化治理”、“一般性治理”、“常態(tài)管理”、“日常管理”、“長(zhǎng)效管理”、“精確管理”、“正規(guī)化管理”、“規(guī)律性治理”的轉(zhuǎn)變, 等等。這些理念具有一定的科學(xué)性, 但是概括程度不夠, 有的只是換個(gè)說(shuō)法而已, 并沒(méi)有為政府治理實(shí)踐變革提供一個(gè)全新的理論視角, 反而給人一種內(nèi)涵模糊的印象。

“可持續(xù)型”治理作為政府治理思維和行動(dòng)的替代路徑, 是我們重新思考有效的政府治理新模式的催化劑;它是遵循一 系列制度、規(guī)則和程序的結(jié)果, 是對(duì)政府治理時(shí)間維度的深刻詮釋, 是一種“前瞻式”的治理態(tài)度、治理思維和治理路徑;在概念上涵蓋了制度治理、依法治理、參與治理和長(zhǎng)效治理等理念;它提供了一種可供選擇的未來(lái)視角, 激勵(lì)公共管理者實(shí)現(xiàn)從內(nèi)在管理理念到外在管理行為的全方位變革。

“可持續(xù)型”治理與“運(yùn)動(dòng)型”治理的根本差異主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(一)公共治理的邏輯基礎(chǔ)不同

“運(yùn)動(dòng)型”治理以政策、口號(hào)作為政府治理行動(dòng)形式合法性的基礎(chǔ), 而政策、口號(hào)帶有強(qiáng)烈的意志性, 只具有短期的適用性, 甚至不同時(shí)期會(huì)出現(xiàn)反復(fù)和自相矛盾。因此, 政府不能僅僅依靠政策和口號(hào)進(jìn)行公共治理,而是要制定并遵循具有確定性、普遍性與權(quán)威性的制度、規(guī)則, 并以這些制度、規(guī)則作為公共治理的基礎(chǔ)?！翱沙掷m(xù)型”治理就是以制度、規(guī)則作為政府治理行動(dòng)實(shí)質(zhì)合法性的基礎(chǔ), 政府治理機(jī)制的運(yùn)行遵循法律制度、社會(huì)制度、倫理制度和市場(chǎng)制度的規(guī)范。更重要地, 以制度、規(guī)則為基礎(chǔ)的“可持續(xù)型”治理可以防止政府管理行為的隨意和混亂, 確?！罢扇〉拿恳惶囟◤?qiáng)制行動(dòng)的正當(dāng)性, 必須源出于一般性規(guī)則”[11], 最終實(shí)現(xiàn)政策治理向制度治理的路徑轉(zhuǎn)換。(二)公共治理的邏輯依據(jù)不同

“運(yùn)動(dòng)型”治理囿于傳統(tǒng)的行政觀念, 強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的工具價(jià)值和目的理性;強(qiáng)調(diào)行政體系的縱向管理職能, 強(qiáng)調(diào)行政 主體與行政相對(duì)人之間的管理和服從關(guān)系;強(qiáng)調(diào)行政行為的“權(quán)力”要素, 強(qiáng)調(diào)行政行為的單向性、強(qiáng)制性[12], 強(qiáng)調(diào)公共治理的“權(quán)力行政”價(jià)值, 最終導(dǎo)致“權(quán)力”迅速膨脹,“法律”日益萎縮。法律的嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性和威懾性降低, 其代價(jià)則是國(guó)家秩序和社會(huì)秩序的扭曲、依法行政和以法治國(guó)的弱化?！翱沙掷m(xù)型”治理則將法治作為行政權(quán)力運(yùn)行的前提、作為政府治理實(shí)踐的原則, 強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的價(jià)值理性;強(qiáng)調(diào)行政主體與行政相對(duì)人之間的服務(wù)和需求關(guān)系;強(qiáng)調(diào)法律不但規(guī)范公民的行為, 更制約政府的行為;強(qiáng)調(diào)公共治理的“權(quán)利行政”價(jià)值, 從而糾正了“運(yùn)動(dòng)型”治理對(duì)行政權(quán)力的錯(cuò)誤理解, 最終實(shí)現(xiàn)權(quán)力治理向依法治理的路徑轉(zhuǎn)換。(三)公共治理的邏輯方式不同

“運(yùn)動(dòng)型”治理是以政府為單一中心的治理模式, 往往從政府管理者的角度出發(fā)思考問(wèn)題, 表現(xiàn)出“由內(nèi)而外”的特點(diǎn), 缺乏對(duì)公民需求的有效回應(yīng)。而現(xiàn)代治理理論則認(rèn)為, 公共治理并不是政府的專利, 治理機(jī)制的有效性不完全取決于政府的權(quán)威和制裁, 公共秩序的建立是相互影響的行為者積極互動(dòng)的結(jié)果?！翱沙掷m(xù)型”治理秉持這一理念, 強(qiáng)調(diào)公共治理中公共和私人機(jī)構(gòu)的共同參與, 強(qiáng)調(diào)多元治理主體在公共管理過(guò)程中的參與、互動(dòng)與合作, 強(qiáng)調(diào)各行為主體在變化不定的環(huán)境中對(duì)公民需求作出有效反應(yīng)的行為能力, 表現(xiàn)出“由外而內(nèi)”的特點(diǎn), 最終將實(shí)現(xiàn)單一中心治理向多元參與治理的路徑轉(zhuǎn)換。(四)公共治理的邏輯著眼點(diǎn)不同

“運(yùn)動(dòng)型”治理著重公共治理的產(chǎn)出數(shù)量, 在產(chǎn)出既定的情況下, 治理必須投入大、費(fèi)時(shí)短、見(jiàn)效快, 從而迅速打造“政績(jī)工程”。“可持續(xù)型”治理在重視公共治理產(chǎn)出數(shù)量的同時(shí), 更重視產(chǎn)出的質(zhì)量, 認(rèn)為公共治理是一個(gè)集中解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題并滿足社會(huì)需要的持續(xù)互動(dòng)過(guò)程, 它不是一種簡(jiǎn)單的活動(dòng), 更不是一種機(jī)械的運(yùn)動(dòng)。在這一過(guò)程中, 治理是前瞻性的思考、戰(zhàn)略性的規(guī)劃、持久性的行動(dòng)、系統(tǒng)性的改進(jìn), 最終實(shí)現(xiàn)低效治理向長(zhǎng)效治理的路徑轉(zhuǎn)換。

三、實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)型”治理的路徑轉(zhuǎn)換與機(jī)制創(chuàng)新

在急劇變革的社會(huì)轉(zhuǎn)型期, 政府要想對(duì)全天候發(fā)生著的、日益專業(yè)復(fù)雜的公共事務(wù)作出積極回應(yīng)與有效治理, 就必須重新思考治理模式的有效性;在公共事務(wù)治理過(guò)程中, 政府要想以有效的機(jī)制提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),真正滿足社會(huì)公眾的多元需求, 就必須轉(zhuǎn)換治理模式, 提高治理能力, 保證公共治理的可持續(xù)性。

(一)從成本與收益的角度看,“可持續(xù)型”治理是中國(guó)公共治理的優(yōu)化選擇

有效的公共治理模式能夠保證公共秩序和集體行動(dòng)的規(guī)范。“運(yùn)動(dòng)型” 治理過(guò)分強(qiáng)調(diào)政策、權(quán)力在公共治理中的作用, 試圖通過(guò)政府單中心治理構(gòu)建行政強(qiáng)制性秩序, 盡管能夠獲得短期的、甚至是“巨大”的收益, 但這種收益往往具有不可持續(xù) 性, 長(zhǎng)期來(lái)看必將造成集體行動(dòng)的失范和社會(huì)心理的異化?！翱沙掷m(xù)型”治理則拒絕眼前利益和機(jī)會(huì)主義, 通過(guò)完善治理機(jī)制和制度規(guī)則, 構(gòu)建公共治理行為自我約束、自我規(guī)范的基礎(chǔ)。一個(gè)擁有適宜的制度和政策的政府, 能夠以相對(duì)低廉的成本維持充分的法律和秩序, 以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[13], 走出公共治理低效率和高成本的困境, 增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任和期待, 創(chuàng)造持續(xù)繁榮的未來(lái)。

(二)從價(jià)值取向與行為導(dǎo)向的角度看,“可持續(xù)型”治理模式強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的優(yōu)化與公共責(zé)任的承擔(dān)

“運(yùn)動(dòng)型”治理描繪了部分公共管理者服務(wù)自我、為(替)民做主的權(quán)力本位型公共治理的景象。然而,“在民主政治環(huán)境下, 公共管理者最終應(yīng)向公民負(fù)責(zé)。正是因?yàn)檫@種責(zé)任, 我們的工作才顯得崇高神圣”[14]。政府合法性的來(lái)源是其高度的公共責(zé)任意識(shí)、以人為本的服務(wù)理念、積極有效的社會(huì)回應(yīng)。公共治理模式要“激勵(lì)人們?nèi)プ瞿切┯虚L(zhǎng)久效益的事情, 而不是僅僅做那些立竿見(jiàn)影的事情”[15]。與“運(yùn)動(dòng)型”治理相反,“可持續(xù)型”治理堅(jiān)持這樣的價(jià)值取向與行為導(dǎo)向:公共管理者不是統(tǒng)治、控制、管理社會(huì)的主體, 而是服務(wù)社會(huì)、服務(wù)民眾的主體;公共管理者的服務(wù)意識(shí)與責(zé)任行為是公共治理過(guò)程中的必需品;必須實(shí)現(xiàn)以人為本的權(quán)利本位型公共治理。

(三)從實(shí)踐操作的角度看,“可持續(xù)型”治理需要科學(xué)有效的治理機(jī)制予以保障 1.公共治理要擺脫對(duì)傳統(tǒng)路徑的依賴, 就必須構(gòu)建科學(xué)有效的治理機(jī)制。首先, 明確政府在公共事務(wù)治理過(guò)程中的重要角色, 進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能, 推進(jìn)行政體制改革, 實(shí)現(xiàn)政府治理行為的法治化、規(guī)范化。關(guān)鍵在于建立具體而有效的法律、制度保障機(jī)制, 使政府治理遵循各類法律、制度、規(guī)則的約束, 讓政府的職能、政府的權(quán)力、政府的規(guī)模、政府的行為等都受到法律的嚴(yán)格約束, 有效遏止有法不依、侵害公民權(quán)利等政府失范行為。其次, 對(duì)公共事務(wù)的處理必須有詳細(xì)的計(jì)劃、規(guī)劃、方案, 公共政策的變化始終要圍繞“公共利益最大化”的目標(biāo), 杜絕“政府權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化”的現(xiàn)象。再次, 政府行為過(guò)程必須公開(kāi)和透明, 接受公眾的質(zhì)詢、監(jiān)督和評(píng)價(jià), 既增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府管理和決策的參與、監(jiān)督意識(shí),又強(qiáng)化政府在公共事務(wù)中的責(zé)任意識(shí)。

2.建立并完善政府治理績(jī)效的科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制, 強(qiáng)化公共部門(mén)以社會(huì)和諧發(fā)展為目的的長(zhǎng)效治理行為, 弱化以追求政績(jī)?yōu)槟康牡亩唐谕稒C(jī)行為?，F(xiàn)有的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制重視對(duì)顯性政績(jī)和數(shù)據(jù)報(bào)表等方面的考核, 缺乏對(duì)政績(jī)成本的定量評(píng)價(jià);重視上對(duì)下的績(jī)效評(píng)估以及官方自我評(píng)估, 缺乏下對(duì)上的績(jī)效評(píng)估以及民間第三方評(píng)估。政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制的缺陷使得公共部門(mén)往往追求效率等短期政績(jī)目標(biāo), 忽略了對(duì)合理運(yùn)用公共權(quán)力以實(shí)現(xiàn)其他有價(jià)值的公共目標(biāo)的追求。由此可見(jiàn), 要保證“可持續(xù)型”治理機(jī)制的有效運(yùn)行, 就必須建立并完善政府績(jī)效考核指標(biāo)體系, 實(shí) 現(xiàn)定性考核與定量考核相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)與社會(huì)性指標(biāo)相結(jié)合、官方評(píng)價(jià)與民間評(píng)價(jià)相結(jié)合, 從而對(duì)公共部門(mén)的治理績(jī)效作出客觀、全面的評(píng)價(jià)。

目前, 中國(guó)公共治理模式正按照全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行根本性的變革, 在治理的邏輯思維上更富有前瞻性, 在治理實(shí)踐中更為科學(xué)理性。在一個(gè)全球化和不確定因素均日益增加的時(shí)代里,“運(yùn)動(dòng)型”治理不但成本高昂, 而且效益低下;它尋求對(duì)社會(huì)的有效控制卻失去了和諧;它尋求強(qiáng)制性的社會(huì)秩序卻陷入了混亂;它顯示了行政權(quán)力的強(qiáng)大卻降低了治理過(guò)程中的創(chuàng)造性與多方參與;它在被動(dòng)應(yīng)對(duì)公共事務(wù)的同時(shí), 削弱了公共組織的適應(yīng)能力。而“可持續(xù)型”治理則主動(dòng)回應(yīng)了上述問(wèn)題, 實(shí)現(xiàn)了治理理念和治理模式的優(yōu)化, 必將推動(dòng)公共治理能力的進(jìn)一步提升與公共治理績(jī)效的可持續(xù)改進(jìn)。參考文獻(xiàn)(References)[1] 童大煥“.運(yùn)動(dòng)執(zhí)法”何時(shí)了[EB/OL].Http:// [2]張華青.社會(huì)公共管理必須從運(yùn)動(dòng)化范式走向常態(tài)化范式[J].探索與爭(zhēng)鳴,2003(11):26 [3]俞可平.治理與善治[C].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000:46 [4]朱曉燕,王懷章.對(duì)運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法的反思——從劣質(zhì)奶粉事件說(shuō)起[J].青海社會(huì)科學(xué),2005(1):137 [5]劉效仁.淮河治污:運(yùn)動(dòng)式治理的敗筆[J].生態(tài)經(jīng) 濟(jì),2004(8):25 [6]朱曉燕,王懷章.對(duì)運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法的反思——從劣質(zhì)奶粉事件說(shuō)起[J].青海社會(huì)科學(xué),2005(1):136 [7]游偉,謝錫美“.嚴(yán)打”政策的回顧與科學(xué)定位[J].華東政法學(xué)院學(xué)報(bào),2004(1):50～51 [8][英]弗里德利?！ゑT·哈耶克.自由秩序原理(上)[M].鄧正來(lái)譯.北京:生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店,1997:17～18 [9]畢舸,翟明光.劣質(zhì)米粉抖出救火式執(zhí)法弊端[N].華西都市報(bào),2004-11-16(A02)[10]姜峰.從“運(yùn)動(dòng)”走向“規(guī)則”——對(duì)“平安”話語(yǔ)的思考[J].青年思想家,2004(5):62 [11][英]弗里德利?！ゑT·哈耶克.自由秩序原理(上)[M].鄧正來(lái)譯.北京:生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店,1997:272 [12]陳保中.權(quán)力邊界、政府信用與行政法治——以對(duì)“網(wǎng)吧”的治理為例[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2002(6):62 [13][美]曼瑟·奧爾森.權(quán)力與繁榮[M].蘇長(zhǎng)和,嵇飛譯.上海:上海人民出版社,2005:83 [14][美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福等譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003:203 [15][加]加里斯·摩根.駕馭變革的浪潮: 開(kāi)發(fā)動(dòng)蕩時(shí)代的管理潛能[M].孫曉莉譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002-08

第三篇：從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理看政府改革

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理看政府改革

趙樹(shù)凱

2005年，中國(guó)農(nóng)業(yè)稅全面取消，基層政府的活動(dòng)內(nèi)容和日常行為發(fā)生重要變化。但是，基層政府的制度環(huán)境沒(méi)有改變，基層政府的行為邏輯也沒(méi)有改變，政府運(yùn)行機(jī)制的根本變革仍未觸及。透過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的艱澀局勢(shì)，人們似乎痛苦而無(wú)奈地發(fā)現(xiàn)，政府改革進(jìn)入了一種“鎖定”狀態(tài)。政府運(yùn)轉(zhuǎn)的固定方式和機(jī)制，在不斷地重復(fù)再生、勉強(qiáng)維持，導(dǎo)致功能障礙，難以出現(xiàn)真正的政治發(fā)展。

一、背景與問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政權(quán)體系的重要一環(huán)，不僅是中國(guó)政府體系和政治體制的延伸和縮影，也是中國(guó)農(nóng)村變遷、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系變革的內(nèi)在要素。可以說(shuō)，無(wú)論是對(duì)于中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的考察探索，還是對(duì)于中國(guó)政府與政治的分析判斷，乃至對(duì)于中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的審視解讀，都繞不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與“三農(nóng)”問(wèn)題

上個(gè)世紀(jì)九十年代中后期，中國(guó)出現(xiàn)了空前嚴(yán)峻的“三農(nóng)”問(wèn)題。有基層干部將問(wèn)題的表現(xiàn)概括為“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”。那些年里，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，農(nóng)民收入連年徘徊，生活艱難；農(nóng)村社會(huì)發(fā)展可以說(shuō)全面滯后，教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等問(wèn)題不斷堆積，公共服務(wù)嚴(yán)重短缺；農(nóng)民對(duì)于基層政府的政治信任明顯下降，農(nóng)民與基層組織的關(guān)系空前緊張，沖突事件逐漸增多。這期間，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作雖然在政府的“認(rèn)識(shí)”上提得很高，但是，就實(shí)際工作來(lái)說(shuō)，說(shuō)空話多，辦實(shí)事少。特別是九十年代中后期，政府不僅在整治農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重方面措施不力，大量農(nóng)民為地方苛政所苦，而且政策上嚴(yán)重歧視農(nóng)村，對(duì)農(nóng)民流動(dòng)就業(yè)橫加打壓，更使農(nóng)民陷入了內(nèi)外交困的境地。這些現(xiàn)

象也引發(fā)了海內(nèi)外觀察家對(duì)于中國(guó)“治理危機(jī)”問(wèn)題的關(guān)注和研究（Minxin Pei，2002；Susan Shirk，2006）。

2002年中共十六大以來(lái)，中央政府切實(shí)重視解決農(nóng)村問(wèn)題，以“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村”為方針，堅(jiān)持“多予少取放活”為政策取向。一方面，給農(nóng)村有力的經(jīng)濟(jì)支持。這種支持包括采取若干有力的措施發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入，如取消農(nóng)業(yè)稅，直接補(bǔ)貼糧食生產(chǎn)等，也包括在發(fā)展農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面增加政府投入。這些措施不僅顯著地加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且有效地推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，高度重視保護(hù)和張揚(yáng)農(nóng)民的權(quán)利，包括斷然廢除主要針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的“收容遣送條例”，取消限制農(nóng)民流動(dòng)就業(yè)的若干歧視性政府規(guī)定，也包括采取嚴(yán)厲措施處理征地過(guò)程中對(duì)農(nóng)民利益的侵害等。因此，隨后幾年，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速?gòu)?fù)蘇，農(nóng)村中的若干沖突和危機(jī)因素獲得化解或者有效抑制。

但是，政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，支農(nóng)惠農(nóng)措施增加，并不表示“三農(nóng)”問(wèn)題的根本解決已經(jīng)近在眼前。從“三農(nóng)”問(wèn)題產(chǎn)生的角度看，除了政策性因素外，過(guò)去若干年農(nóng)村出現(xiàn)的嚴(yán)重問(wèn)題，基層政府在其中扮演了重要角色?！叭r(nóng)”問(wèn)題的尖銳性主要是通過(guò)基層政府和農(nóng)民的沖突展現(xiàn)出來(lái)的。分析問(wèn)題時(shí)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個(gè)重要角度顯然非常必要。從解決“三農(nóng)”問(wèn)題的角度看，政策導(dǎo)向雖然源于中央，但是，政策推進(jìn)必須依托基層政府，這是一個(gè)無(wú)法逾越的環(huán)節(jié)。從功能上看，構(gòu)成中國(guó)基層政府的是縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)政府，這兩級(jí)政府的運(yùn)行密切結(jié)合在一起，在許多情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣市政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，這個(gè)環(huán)節(jié)能否當(dāng)此重任，不論在農(nóng)民那里還是在社會(huì)上，都還有疑慮重重?；鶎诱\(yùn)行仍存在根本性機(jī)制問(wèn)題。

可以說(shuō)，在中國(guó)改革的道路上和圖景中，一個(gè)帶有全局性、根本性的問(wèn)題還沒(méi)有清晰答案，這就是政府問(wèn)題。政府問(wèn)題的深刻性、嚴(yán)峻性集中地通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行表現(xiàn)出來(lái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的問(wèn)題，并不局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身，恰恰相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府問(wèn)題如同冰山之角。不論是尋找“三農(nóng)”問(wèn)題的根源，還是探索解決“三農(nóng)”問(wèn)題的途徑，都必須深入研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與政府體系

顯然，把“三農(nóng)”問(wèn)題全部歸咎于基層政府是不公允的，因?yàn)閱?wèn)題的深處是政府體制甚或政治體制。在此，有必要廓清兩個(gè)不同層面上的問(wèn)題：一是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能被完全看做是中央政府的直接代理，因?yàn)橹醒胝蛘哒f(shuō)“國(guó)家”很難直接控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有很強(qiáng)的自主性，不僅可以“選擇性”地執(zhí)行政策，通過(guò)一系列應(yīng)對(duì)辦法來(lái)規(guī)避上級(jí)考核和管理，而且，還能夠根據(jù)自身利益不斷卷入社會(huì)的利益博弈中，甚至直接與民爭(zhēng)利，具有明顯的“自利性”。所以說(shuō)，中央政府政策導(dǎo)向的變化，并不必然導(dǎo)致基層政府運(yùn)行的根本改變，也并不必然帶來(lái)“三農(nóng)”問(wèn)題的根本解決。近年來(lái)政策改善與基層治理困局之間的巨大反差，也為此提供了新的論據(jù)。二是，盡管直接對(duì)基層治理問(wèn)題負(fù)責(zé)的，應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以出現(xiàn)問(wèn)題，其根源還在于政府體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和基層社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的定位，其組織架構(gòu)、管理制度、職能配置以及運(yùn)作機(jī)制，都離不開(kāi)政府體制的約束。因此，探索基層政府問(wèn)題，離不開(kāi)對(duì)政府體制的檢討和反思。

翻檢正式的制度和法律，基層政府體系無(wú)論是在權(quán)力的配置上，還是在功能的設(shè)置上，都顯得平衡而完備。但是，實(shí)際運(yùn)作并非如此。一方面，基層政府的諸多行為，特別是政府與社會(huì)之間的互動(dòng)行為，缺乏具有操作性的制度規(guī)范?；鶎诱?“無(wú)法無(wú)天”，大量的矛盾沖突也由此滋生；另一方面，已有的諸多制

度規(guī)范被擱置，并沒(méi)有得到貫徹和執(zhí)行?；鶎诱畬?shí)際的運(yùn)作規(guī)則，需要從實(shí)踐和動(dòng)態(tài)的過(guò)程中加以把握和理解。從表面上看，政府各項(xiàng)冠冕堂皇的制度得到了落實(shí)，運(yùn)轉(zhuǎn)也很順暢，能順利地通過(guò)“考核”與“檢查”。但實(shí)際上，制度所涉及的其他主體和對(duì)象（如社會(huì)公眾、社會(huì)組織等），對(duì)于制度的運(yùn)轉(zhuǎn)卻很少卷入。以基層政府的“政務(wù)公開(kāi)”為例，中央政府推廣這一制度的初衷，在于保障基層社會(huì)和公眾的知情權(quán)，讓基層政府接受公眾監(jiān)督。公眾是監(jiān)督的主體，而基層政府是公眾監(jiān)督的對(duì)象。但實(shí)際上，政府雖然也會(huì)公開(kāi)部分政務(wù)，但哪些部分公開(kāi)、哪些部分不公開(kāi)，往往取決于政府意愿而非公眾需求。最后往往是大張旗鼓地公開(kāi)，但與公眾的監(jiān)督無(wú)關(guān)，只與基層政府應(yīng)付上級(jí)的各種檢查和匯報(bào)有關(guān)。這樣的制度運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)于下級(jí)政府應(yīng)對(duì)各種上級(jí)檢查是必要的，但對(duì)于社會(huì)而言卻形同虛設(shè)。

在政府體系中，“下級(jí)”與“上級(jí)”仍然是兩個(gè)相對(duì)的概念?？疾彀l(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)生活中，上、下級(jí)政府往往通過(guò)開(kāi)展“合謀”來(lái)應(yīng)對(duì)更上一級(jí)政府的檢查監(jiān)督，乃至建立“攻守同盟”和利益共同體以應(yīng)對(duì)來(lái)自外部的壓力。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作機(jī)制，折射出政府體系的特點(diǎn)與缺陷；而探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中的角色和功能，也不能離開(kāi)對(duì)政府體系的分析。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與“國(guó)家-社會(huì)關(guān)系”

“三農(nóng)”問(wèn)題，包含農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村三個(gè)向度，涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)村政治三個(gè)層面問(wèn)題。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入，是其中的一個(gè)重要問(wèn)題，但這并非問(wèn)題的全部。生產(chǎn)發(fā)展了，收入增加了，農(nóng)村社會(huì)并非必然穩(wěn)定，農(nóng)民對(duì)于政府的信任也并非必然上升。總體上看，農(nóng)村面臨的根本的問(wèn)題在于如何構(gòu)建穩(wěn)定的基層生活共同體。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，不僅需要維護(hù)基層社會(huì)的公共秩序、組織提供基層社會(huì)所需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，也需要設(shè)置渠道以便社

會(huì)公眾表達(dá)利益訴求、通過(guò)制度來(lái)整合和吸納基層社會(huì)的政治參與，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。

從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的角度來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村的行政區(qū)域，中國(guó)農(nóng)村分隔在超過(guò)三萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中，每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都變成了一個(gè)具有政府機(jī)構(gòu)的社會(huì)共同體（community）。理論上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代理機(jī)構(gòu)，應(yīng)該執(zhí)行國(guó)家所制定的各項(xiàng)制度安排和政策措施，從而使得國(guó)家權(quán)力通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以滲透到基層社會(huì)。但是，對(duì)于國(guó)家權(quán)力有沒(méi)有順利有效地滲透并控制社會(huì)，仍然存在爭(zhēng)議。在這方面的研究中，有學(xué)者認(rèn)為，改革開(kāi)放之前國(guó)家權(quán)力滲透并控制著社會(huì)，而改革開(kāi)放以后國(guó)家放權(quán)讓利則導(dǎo)致地方主義的興起（Andrew Walder，1986）；還有學(xué)者則認(rèn)為，是上下分隔的、基層蜂窩狀（honey comb-structure）的政體結(jié)構(gòu)導(dǎo)致中央權(quán)威難以滲透和支配地方，直到改革開(kāi)放以后，國(guó)家權(quán)力才借助市場(chǎng)的力量擴(kuò)展到了地方（Vivienne Shue，1988）。

那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系中起到了什么作用？是變成了中央國(guó)家的代理、代表中央國(guó)家來(lái)控制地方和社會(huì)，還是變成基層社會(huì)的代理、庇護(hù)著基層社會(huì)免于中央國(guó)家的強(qiáng)制？似乎有些吊詭的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有成為中央國(guó)家的絕對(duì)代理，而是具有自主性；但這種自主的利益訴求又與基層社會(huì)的公共利益和訴求并不一致，并沒(méi)有成為基層社會(huì)的利益代表。有研究者甚至進(jìn)一步認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)、幫助國(guó)家權(quán)力滲透到社會(huì)，反而離間了國(guó)家和社會(huì)，成為一個(gè)具有很強(qiáng)自主空間的利益共同體?；鶎诱?quán)借用國(guó)家的名義侵蝕地方公共利益，造成政權(quán)在基層與地方社會(huì)分離，從而引發(fā)了鄉(xiāng)村社會(huì)的失序（張靜，2000）。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)看，政府權(quán)力所受社會(huì)制約較少。事實(shí)上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層社會(huì)的關(guān)系上，無(wú)論是基層政府從農(nóng)村社會(huì)汲取資源和獲得支持的能力，還是基

層政府滲透基層社會(huì)、有效貫徹其政策的能力，都顯得相當(dāng)有限。此外，在基層社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響上，一方面，基層政府缺乏嵌入性或融入性

（embeddedness），并沒(méi)有通過(guò)參與基層社會(huì)的日常生活，獲得社會(huì)成員的信任和認(rèn)同；另一方面，基層社會(huì)各群體對(duì)于基層政府又產(chǎn)生了不均衡的影響，這種影響受制于非制度化因素，具有不確定性，使得基層政府為特定利益所左右，缺乏必要的超越性。有學(xué)者在解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)指出，地方政府和企業(yè)相互嵌入，形成你中有我、我中有你的局面（Jeanc Oi，1995）。地方上的基層政府為特定的利益張目，形成了它在基層社會(huì)的利益沖突格局中“與民爭(zhēng)利”的局面，成為誘發(fā)基層社會(huì)矛盾的重要因素。近年來(lái)大量上升的征地沖突中，往往能找到基層政府在其中的重要角色。

由此，就產(chǎn)生了有待進(jìn)一步探索的問(wèn)題：為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與法定的制度規(guī)范之間出現(xiàn)了如此大的偏離？

第四篇：校車(chē)治理與政府責(zé)任

論校車(chē)治理與政府責(zé)任

摘要：從校車(chē)的定義入手，闡述校車(chē)的作用，陳述我國(guó)近年來(lái)發(fā)生的校車(chē)事故，分析校車(chē)事故發(fā)生的原因，主要闡述政府責(zé)任在校車(chē)事故中重要影響。按照政府責(zé)任性質(zhì)的不同，將政府責(zé)任分為政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任四個(gè)方面。將我國(guó)國(guó)內(nèi)校車(chē)的不同狀況進(jìn)行對(duì)比，說(shuō)明校車(chē)安全是可以實(shí)現(xiàn)的，將我國(guó)的校車(chē)與國(guó)外校車(chē)相對(duì)比，指出我國(guó)在校車(chē)治理方面的不足之處，說(shuō)明政府在公共事務(wù)處理中不可替代的作用，政府責(zé)任在社會(huì)公共事務(wù)中的地位急需實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：校車(chē)事故，校車(chē)治理，政府責(zé)任

一． 校車(chē)事故與治理

1.校車(chē)的內(nèi)涵及標(biāo)準(zhǔn)

校車(chē)是指運(yùn)送學(xué)生的車(chē)輛，要求安全，上下車(chē)便捷。校車(chē)在發(fā)達(dá)國(guó)家比較多見(jiàn)，在我國(guó)還不是很常見(jiàn)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)日前發(fā)布專用小學(xué)生校車(chē)安全技術(shù)條件，該標(biāo)準(zhǔn)旨在提高小學(xué)生上下學(xué)的安全性。

在此之前，中國(guó)并沒(méi)有小學(xué)生校車(chē)安全標(biāo)準(zhǔn)，通常由適用于成人的客車(chē)直接接送小學(xué)生或者簡(jiǎn)單改造后成為“校車(chē)”。

專用小學(xué)生校車(chē)是設(shè)計(jì)和制造上專門(mén)運(yùn)送不少于10人的小學(xué)生校車(chē)，且應(yīng)有統(tǒng)一標(biāo)牌。為確保小學(xué)生的安全，專用校車(chē)標(biāo)準(zhǔn)要求每個(gè)小學(xué)生座位必須安裝安全帶，如果車(chē)上裝有能開(kāi)啟每個(gè)座位安全帶的集中控制裝置，其操縱件應(yīng)在駕駛員可操控范圍內(nèi)，并且該裝置在任何情況下均不影響每個(gè)安全帶的正常操作功能。

標(biāo)準(zhǔn)還要求每輛校車(chē)上至少應(yīng)安裝一個(gè)照管人員座位，當(dāng)座位數(shù)超過(guò)40個(gè)時(shí)，應(yīng)至少安裝兩個(gè)照管人員座位。

專用小學(xué)生校車(chē)還必須安裝汽車(chē)行駛記錄儀，該裝置俗稱“汽車(chē)黑匣子”，可對(duì)車(chē)輛行駛速度、時(shí)間、里程以及有關(guān)車(chē)輛行駛的其他狀態(tài)信息進(jìn)行記錄、存儲(chǔ)，并可以通過(guò)接口實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)輸出。

此外，標(biāo)準(zhǔn)還對(duì)校車(chē)座椅、出口等給出具體要求，該標(biāo)準(zhǔn)2010年7月1日起施行。

2.我國(guó)校車(chē)事故的發(fā)生及其原因

(1).近期校車(chē)事故發(fā)生簡(jiǎn)單統(tǒng)計(jì)

2011年9月26日，山西省介休市靈石縣冷泉村一輛接送學(xué)生的微型面包車(chē)與一輛大貨車(chē)相撞。導(dǎo)致7名初中生死亡、2人重傷、3人輕傷。

2011年9月13日，荊州市兩名年齡不到4歲的幼兒，被幼兒園校車(chē)接到幼兒園門(mén)口后，竟被司機(jī)和接車(chē)?yán)蠋熯z忘在校車(chē)上。當(dāng)日，荊州市的氣溫高達(dá)31℃。在校車(chē)內(nèi)悶了8個(gè)小時(shí)后，兩名幼兒的遺體才被發(fā)現(xiàn)。

2011年8月29日,海南省三亞市一名3歲男童早上7時(shí)許乘接送車(chē)抵達(dá)幼兒園后,因睡著而未被司機(jī)、老師清點(diǎn)到,以致被遺忘在校車(chē)內(nèi)9小時(shí)。直到下午4時(shí)30分左右被發(fā)現(xiàn)時(shí),男童已經(jīng)停止呼吸。

2011年7月20日7時(shí)10分，大連市開(kāi)金州新區(qū)金石灘涼水灣路段，一輛載著17個(gè)孩子的輕型封閉貨車(chē)與迎面而來(lái)的奔馳車(chē)相撞，車(chē)上的17個(gè)孩子均不同程度受傷。此車(chē)是幼兒園園長(zhǎng)為了接送孩子而雇來(lái)的“黑校車(chē)”。

2011年4月14日19時(shí)，新疆維吾爾自治區(qū)化肥廠廠區(qū)外1公里處，1輛搭載著6名學(xué)生、1名教師、1名學(xué)齡前女童的微型面包車(chē)，在由南向北駛往312國(guó)道途中突然滑出公路，多次翻滾后造成駕駛員和車(chē)內(nèi)的兩人當(dāng)場(chǎng)身亡，并有6人不同程度受傷。

2011年3月，在北京門(mén)頭溝地區(qū)，一輛核定載客49人的客車(chē)，載著81名幼兒園師生，以98公里的時(shí)速撞上路邊的施工圍擋，造成一名男童死亡。此客車(chē)系某汽車(chē)租賃公司所有，而34歲的肇事司機(jī)竟有10年的吸毒史。

2010年12月27日，湖南衡南縣松江鎮(zhèn)東塘村一輛搭載20名小學(xué)生的三輪摩托車(chē)沖到橋下，造成14名學(xué)生死亡、6名學(xué)生重傷。

2010年7月，湖北潛江市老新鎮(zhèn)一輛塞滿23名小學(xué)生的面包車(chē)與一輛卡車(chē)迎面相撞，致10多名學(xué)生及司機(jī)受傷，其中3名學(xué)生傷勢(shì)較重。該面包車(chē)核載7人，是一輛新車(chē)，司機(jī)周某沒(méi)有辦理校車(chē)的相關(guān)手續(xù)。

2010年6月24日，遼寧錦州市黑山縣胡家鎮(zhèn)東岔村，一輛由學(xué)生家長(zhǎng)包租的校車(chē)被撞，造成司機(jī)和兩名兒童死亡，另有七名兒童受傷。

2010年5月21日10時(shí)許，甘肅境內(nèi)連霍高速公路柳忠段東崗收費(fèi)站一公里處發(fā)生一起車(chē)輛連環(huán)相撞事故，其中一輛車(chē)為某小學(xué)校車(chē)。該事故導(dǎo)致包括5名學(xué)生及1名司機(jī)在內(nèi)的8人不幸身亡，另有3名學(xué)生受傷。

2010年5月19日上午，廣東省潮州市潮安縣磷溪鎮(zhèn)一名4歲小女孩被村內(nèi)一家幼兒園的園長(zhǎng)接到幼兒園后，被“遺忘”在車(chē)內(nèi)6個(gè)小時(shí)，后經(jīng)法醫(yī)鑒定為窒息死亡。經(jīng)查，這家幼兒園用的是私家車(chē)接送孩子，是一家無(wú)證幼兒園。

2010年4月6日，廣東省汕頭市某技工學(xué)校校車(chē)與一輛散裝水泥罐車(chē)和一小轎車(chē)發(fā)生連環(huán)碰撞，造成10人死亡，28人受傷（其中14人重傷）的慘劇。

2010年2月26日下午,江蘇省如皋市郭園鎮(zhèn)發(fā)生一起慘劇，7座的校車(chē)內(nèi)竟被塞進(jìn)了26個(gè)孩子。上車(chē)10分鐘后,4歲女孩吳憶羅因車(chē)廂內(nèi)擁擠發(fā)生呼吸困難,最終不治身亡。

最近最大的一起校車(chē)事故莫過(guò)于2011年11月16日9時(shí)15分在慶陽(yáng)市正寧縣榆林子鎮(zhèn)西街道班門(mén)口，發(fā)生的一起重大交通事故。一輛向東行駛的陜D-72231大翻斗運(yùn)煤貨車(chē)，與一輛向西行駛的榆林子鎮(zhèn)幼兒園核載9人，但實(shí)際載有64人的校車(chē)相撞。當(dāng)場(chǎng)致5人死亡，其中校車(chē)司機(jī)1名，幼兒園學(xué)生4名。其余受傷人員在送往醫(yī)院及搶救過(guò)程中，有15人因傷勢(shì)過(guò)重死亡，其中老師1名，學(xué)生14名。目前，已造成21人死亡，44人受傷。這次特大交通事故給事故發(fā)生之后，單純譴責(zé)校車(chē)司機(jī)是如何不盡責(zé)，車(chē)速過(guò)快且逆向行駛，理由貌似很充足，畢竟有很多超載的校車(chē)都沒(méi)有發(fā)生事故。而且當(dāng)全國(guó)各地接二連三地發(fā)生校車(chē)悶死學(xué)生的事件時(shí)，忽視校車(chē)司機(jī)的責(zé)任，大談什么校車(chē)安全，更經(jīng)不起推敲。但“偶然中有必然”，私改車(chē)輛充當(dāng)校車(chē)，甚至三輪車(chē)、報(bào)廢車(chē)也作校車(chē)用，再加上超載的常態(tài)，不出事也只能說(shuō)是幸運(yùn)?？吹奖淮筘涇?chē)撞成廢鐵似的“面包”校車(chē)，再對(duì)比網(wǎng)絡(luò)盛傳的悍馬也撼不動(dòng)的美國(guó)校車(chē)，如此強(qiáng)烈的反差，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了GDP上的差距。

（2）.校車(chē)事故發(fā)生的共同原因

1）車(chē)況不合要求。盡管我國(guó)2010年頒布的《專用小學(xué)生校車(chē)安全技術(shù)條件》，明確了專用小學(xué)生校車(chē)技術(shù)要求。但從全國(guó)情況看，只有少量車(chē)輛符合該技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，屬于“專用校車(chē)”。大部分車(chē)輛是普通的營(yíng)運(yùn)客車(chē)，其中少數(shù)為瀕臨淘汰的車(chē)輛，車(chē)況不好，安全標(biāo)準(zhǔn)不高。在偏遠(yuǎn)地區(qū)，不少三輪車(chē)、面包車(chē)、改裝車(chē)等在無(wú)照運(yùn)營(yíng)。

2）校車(chē)運(yùn)營(yíng)模式待改進(jìn)。目前來(lái)看，我國(guó)校車(chē)主要有三種模式，一是學(xué)校自行購(gòu)買(mǎi);二是學(xué)校與運(yùn)營(yíng)公司合作;三是家長(zhǎng)“拼車(chē)”解決。某媒體管理者吳先生告訴記者，他家孩子坐了9年校車(chē)，他也跟著擔(dān)了9年的心?！靶＼?chē)不是學(xué)校的，而是學(xué)校聯(lián)系的普通社會(huì)車(chē)輛，沒(méi)有校車(chē)標(biāo)識(shí)。作為家長(zhǎng)，我們非常希望有專門(mén)的校車(chē)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)?！?/p>

3）超載嚴(yán)重。超載是校車(chē)事故發(fā)生的最主要原因之一。來(lái)自山東省教育部門(mén)的資料顯示，這與車(chē)輛運(yùn)營(yíng)成本提高、政府補(bǔ)貼不到位、日常監(jiān)管不及時(shí)、為盈利等諸多因素有關(guān)，埋下較大安全隱患。“校車(chē)安全的系統(tǒng)治理及其立法研究”課題組副組長(zhǎng)、山東交通學(xué)院交通法研究中心劉鑫認(rèn)為，國(guó)內(nèi)大多數(shù)校車(chē)不是政府買(mǎi)單，由學(xué)校、家長(zhǎng)自行解決，必然導(dǎo)致為了省錢(qián)或獲取更多利潤(rùn)而置生命于不顧。

4）司機(jī)、隨行老師安全意識(shí)不夠。北京急救中心車(chē)管科李鐵柱是有32年車(chē)齡的老師傅，他告訴記者，事發(fā)司機(jī)安全意識(shí)如此淡薄，真是對(duì)自己對(duì)他人生命的不負(fù)責(zé)任。如果老師、司機(jī)能多點(diǎn)責(zé)任心、愛(ài)心，此類悲劇也能避免。

5）多部門(mén)管理責(zé)任不清，協(xié)調(diào)不力。我國(guó)校車(chē)發(fā)展處于起步階段，各部門(mén)的責(zé)權(quán)尚未理清。校車(chē)是至少涉及教育、公安、交通三個(gè)系統(tǒng)的大問(wèn)題，但目前，教育系統(tǒng)投入少，由于風(fēng)險(xiǎn)大、責(zé)任重等原因，很難真正將校車(chē)管起來(lái)，而交通、公安系統(tǒng)又屬于監(jiān)督、執(zhí)法部門(mén)，很難真正解決。

3.政府在校車(chē)事故中的責(zé)任

（1）.是我國(guó)缺乏統(tǒng)一的校車(chē)管理制度。雖然國(guó)家質(zhì)檢總局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委已于2010年7月1日出臺(tái)了首部專門(mén)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《專用小學(xué)生校車(chē)安全技術(shù)條件》，卻遭遇了執(zhí)行難。目前，我國(guó)仍未立法強(qiáng)制執(zhí)行專用校車(chē)的使用標(biāo)準(zhǔn)，校車(chē)種類五花八門(mén)，有學(xué)校的，有教育部門(mén)的，有企業(yè)的，也有私人的。另外，無(wú)運(yùn)營(yíng)資質(zhì)、車(chē)質(zhì)差、從業(yè)司機(jī)素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)象也廣泛存在。國(guó)內(nèi)媒體曾多次介紹美國(guó)的校車(chē)管理制度，美國(guó)校車(chē)的法律制度基礎(chǔ)、標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源、管理機(jī)構(gòu)、校車(chē)的特權(quán)甚至連司機(jī)的招錄等，都有嚴(yán)格的規(guī)定。在美國(guó)，最安全的交通工具便是校車(chē)。加拿大、法國(guó)、德國(guó)等國(guó)家也都對(duì)校車(chē)的管理和使用有著嚴(yán)格的規(guī)定。我們要向先進(jìn)的校車(chē)管理制度取經(jīng)，制定嚴(yán)格的校車(chē)生產(chǎn)和管理標(biāo)準(zhǔn)，包括司機(jī)的配備也要制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入門(mén)檻。

（2）.政府對(duì)校車(chē)投入嚴(yán)重不足。目前，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，學(xué)生數(shù)量的龐大，校車(chē)資源的不足，這就為不規(guī)范校車(chē)的產(chǎn)生提供了生存空間，大多校舍簡(jiǎn)陋，資金不足，配套設(shè)施滯后，更談不上擁有安全規(guī)范的校車(chē)。因此，在強(qiáng)化包括校車(chē)管理在內(nèi)的校園安全管理的同時(shí)，政府必須加大教育投入，承擔(dān)起購(gòu)置、運(yùn)轉(zhuǎn)和維修校車(chē)的責(zé)任。

（3）.政府監(jiān)管的缺失。就在甘肅正寧事故發(fā)生一個(gè)月前，甘肅省還集中開(kāi)展了校車(chē)安全隱患排查活動(dòng)，對(duì)超員載運(yùn)學(xué)生的情況進(jìn)行整治。很顯然，這項(xiàng)整治活動(dòng)并沒(méi)有取得預(yù)期的效果。近年來(lái)，校車(chē)種類雜、管理亂、慘劇多，這些現(xiàn)象的背后實(shí)則是政府監(jiān)管的缺位。無(wú)論是教育機(jī)構(gòu)還是交管部門(mén)都無(wú)法推脫監(jiān)管不力之責(zé)。校車(chē)是一項(xiàng)公共服務(wù)，保證校車(chē)安全也是政府的職責(zé)所在，不能以校車(chē)問(wèn)題“難管”為借口而行政不作為。

二． 當(dāng)今國(guó)內(nèi)外校車(chē)現(xiàn)狀

1.美國(guó)校車(chē)撞扁悍馬

作為一個(gè)車(chē)輪上的國(guó)家，每天都有無(wú)數(shù)汽車(chē)奔馳在美國(guó)大街小巷。在這中間，有一種車(chē)的顏色全國(guó)統(tǒng)一且式樣也大同小異，這就是校車(chē)。醒目的黃色、卡車(chē)頭加巴士車(chē)身，看上去結(jié)實(shí)又 4 穩(wěn)重。根據(jù)美國(guó)校車(chē)協(xié)會(huì)官網(wǎng)上的數(shù)據(jù)，全美有過(guò)半6至18歲的學(xué)生乘校車(chē)上下學(xué)。在美國(guó)，聯(lián)邦政府和各州都有專為校車(chē)制定的法律，據(jù)說(shuō)多達(dá)500多項(xiàng)。這其中包括對(duì)校車(chē)堅(jiān)固性和安全性的規(guī)定，包括校車(chē)翻滾時(shí)的保護(hù)、車(chē)身連接部分的強(qiáng)度等。一句話，校車(chē)必須有“客車(chē)的設(shè)施，卡車(chē)的骨架”。2006年11月，在美國(guó)印第安納首府，一輛素以彪悍著稱的悍馬撞上了停在路邊的無(wú)人校車(chē)。結(jié)果，悍馬半個(gè)車(chē)體粉碎，校車(chē)卻安然無(wú)恙。自此，美國(guó)校車(chē)聲名鵲起。除了“結(jié)實(shí)”外，美國(guó)校車(chē)還很有地位，整個(gè)交通要為校車(chē)讓路。穿梭于城市間接送孩子的校車(chē)每到一個(gè)既定的上下車(chē)點(diǎn)，司機(jī)都會(huì)先亮起警示燈，然后將標(biāo)有“STOP”字樣的紅色八邊形指示牌往外一扳。此時(shí)，路上往來(lái)的其他車(chē)輛，猶如見(jiàn)到紅燈，立即自覺(jué)靠邊停車(chē)。等孩子們都上下車(chē)完畢，校車(chē)開(kāi)走，這些車(chē)輛才能恢復(fù)通行，總統(tǒng)的座駕也不例外。

2．上海校車(chē)連續(xù)四年零事故

據(jù)了解，從2008年至今，上海中小學(xué)校車(chē)已連續(xù)4年做到了安全“零事故”。據(jù)調(diào)查，上海目前共有400余所中小學(xué)幼托園使用校車(chē)共2200多輛，其中800多輛屬于學(xué)校自有車(chē)輛，這些車(chē)輛都統(tǒng)一為檸檬黃色的醒目顏色，學(xué)生人物造型的LOGO，車(chē)身上寫(xiě)有紫色的“校車(chē)SCHOOLBUS”字樣。

上海對(duì)校車(chē)的硬件作出嚴(yán)格要求，和其他車(chē)輛相比，校車(chē)每年還要增加一次安全技術(shù)臨時(shí)檢驗(yàn)。校車(chē)上路，還要接受交警的隨機(jī)檢查。上海對(duì)校車(chē)軟件管理也同樣嚴(yán)格，規(guī)定任何學(xué)校和個(gè)人都不能將校車(chē)作為盈利手段。如有違反，經(jīng)查實(shí)，相關(guān)司機(jī)和學(xué)校負(fù)責(zé)人均將受到經(jīng)濟(jì)和行政處分，直至停職。可見(jiàn)上海對(duì)中小學(xué)校車(chē)的管理是十分嚴(yán)格的。實(shí)際上，早在2007年開(kāi)始針對(duì)校車(chē)管理進(jìn)行專項(xiàng)整治，學(xué)生校車(chē)管理也被列入2008年的市政府實(shí)事項(xiàng)目中。校車(chē)問(wèn)題，關(guān)乎生命安全，需要我們共同重視。

3.中國(guó)校車(chē)實(shí)現(xiàn)真正的安全是可實(shí)現(xiàn)的

與美國(guó)的校車(chē)相比，中國(guó)校車(chē)的質(zhì)量真的是令人汗顏，但是，無(wú)論如何，上海能夠?qū)崿F(xiàn)連續(xù)四年校車(chē)零事故，即證明了校車(chē)安全的可實(shí)行性。所以，政府必然能夠在資金技術(shù)方面實(shí)現(xiàn)校車(chē)的安全。只是希望政府的行動(dòng)效率不要再落后于慘劇的發(fā)生頻率。

三． 政府在社會(huì)生活中的責(zé)任

1． 政府責(zé)任的內(nèi)涵

“責(zé)任”一詞有三重涵義:其一，使人擔(dān)當(dāng)起某種職務(wù)和職責(zé)；其二，份內(nèi)應(yīng)做之事；其三，5 做不好份內(nèi)應(yīng)做的事，因而應(yīng)承擔(dān)的過(guò)失。責(zé)任有兩重含義:其一，責(zé)任意謂份內(nèi)應(yīng)做之事；其二，責(zé)任意謂未做好份內(nèi)應(yīng)做之事所應(yīng)受的譴責(zé)和制裁。前者為后者的基礎(chǔ)，我們可以稱前者為第一性責(zé)任，后者為第二性責(zé)任。概而言之，“責(zé)任是社會(huì)成員對(duì)社會(huì)所負(fù)擔(dān)的與自己的社會(huì)角色相適應(yīng)的應(yīng)為的行為和社會(huì)成員對(duì)自己的實(shí)際所為的行為承擔(dān)一定后果的義務(wù)?！? 責(zé)任包括公民責(zé)任和政府責(zé)任兩大責(zé)任體系。作為自然人與法人，主要是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一；作為政府機(jī)關(guān)，主要是權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。政府責(zé)任是政府屬性的本質(zhì)。沒(méi)有政府責(zé)任，行政權(quán)的運(yùn)行就沒(méi)有制約，公民權(quán)的行使就沒(méi)有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就只能是行政機(jī)關(guān)的一時(shí)激情而難以持久。

政府責(zé)任有廣義和狹義之分：從最廣意義上來(lái)看，政府責(zé)任是指政府能夠積極地對(duì)社會(huì)民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益。從狹義的角度來(lái)看，政府責(zé)任意味著政府機(jī)關(guān)及其工作人員違反法律規(guī)定的義務(wù)，違法行使職權(quán)時(shí)，所承擔(dān)的否定性的法律后果，即法律責(zé)任。

2.政府責(zé)任的內(nèi)容

我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)是人民民主專政的國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，政府由人民選舉產(chǎn)生，政府的權(quán)力由人民賦予，政府對(duì)人民負(fù)責(zé)。這一政體決定了作為國(guó)家權(quán)威表現(xiàn)形式的政府具有與資本主義國(guó)家不同的政府責(zé)任。具體來(lái)說(shuō)，政府的責(zé)任主要包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任四個(gè)方面。

（1）． 政治責(zé)任。概括地說(shuō)，有兩層涵義：一是指政府機(jī)關(guān)及其工作人員的所作所為，必須合乎人民的利益、權(quán)利和福利，其決策，也就是其制定的政策與法規(guī)、規(guī)章、行政命令、決定或措施，也必須合乎人民的意志和利益。二是行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)責(zé)決策得到有效貫徹執(zhí)行。雖然，行政領(lǐng)導(dǎo)并不一定直接去執(zhí)行每一項(xiàng)決策內(nèi)容，也不可能全部知曉其屬下每個(gè)部門(mén)所有人員的具體行政行為，但他有責(zé)任制定有效的措施，督促、推動(dòng)其下屬按既定的目標(biāo)行事，以確保決策內(nèi)容得到很好的貫徹落實(shí)。如果行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其所管轄部門(mén)用人不當(dāng)、管理不力、工作失察，或在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后又不采取有效地補(bǔ)救措施，從而造成重大經(jīng)濟(jì)或社會(huì)損失，那就是失職，就要承擔(dān)相關(guān)政治責(zé)任。

（2）． 行政責(zé)任。指政府機(jī)關(guān)及其工作人員在具體行政管理活動(dòng)和行政系統(tǒng)自組織或自身運(yùn)作中所應(yīng)履行的職責(zé)，以及政府工作人員對(duì)其本系統(tǒng)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。它包括兩個(gè)不同的方面:一是政府機(jī)關(guān)和工作人員在具體的行政管理活動(dòng)中所應(yīng)履行的職責(zé)，主要體現(xiàn)為政府能否積極履行其在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)治理中的行政職能；二是政府在行政系統(tǒng)的自組織和自身運(yùn)作中所應(yīng)履行的職責(zé)和政府工作人員對(duì)其本系統(tǒng)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。政府公職人員對(duì)行政系統(tǒng)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任是學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為探究政府行政責(zé)任的一個(gè)重點(diǎn)。從積極意義上來(lái)說(shuō)，這種義務(wù)和 6 職責(zé)強(qiáng)調(diào)政府工作人員應(yīng)克己奉公、盡職盡責(zé)，高效迅速地推動(dòng)符合民意的政策措施的貫徹落實(shí)；從消極意義上來(lái)講，這種義務(wù)強(qiáng)調(diào)政府官員因未履行自己的職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定性后果。

（3）． 法律責(zé)任。指政府官員在行使行政權(quán)力時(shí)觸犯法律所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。美國(guó)著名學(xué)者哈耶克曾經(jīng)指出:“撇開(kāi)所有技術(shù)細(xì)節(jié)不說(shuō)，法治的意思是指政府在一切行政活動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人可能十分肯定地預(yù)見(jiàn)到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣行使它的強(qiáng)制力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃他自己的個(gè)人事物?！狈ㄖ紊鐣?huì)強(qiáng)調(diào)法律面前人人平等，強(qiáng)調(diào)與生活在法治社會(huì)中的普通公民一樣，政府也只是法治社會(huì)中普通的一個(gè)法律主體。如果說(shuō)政府和普通公民相比顯得有所特殊的話，也只是因?yàn)檎畨艛嘀矙?quán)力的行使，掌握著比普通公民更多更廣的公共資源，因此政府理應(yīng)更加模范地遵守法治社會(huì)的各項(xiàng)法律規(guī)范，承擔(dān)更多的法律義務(wù)，履行更重大的法律責(zé)任。

（4）． 道德責(zé)任。指政府及其公務(wù)員依法行使公共權(quán)力、從事公共事務(wù)管理時(shí)必須承擔(dān)的思想道義上的責(zé)任，也就是指政府及其公務(wù)員雖然不違反憲法也不違反法律，但如果其行為明顯的與社會(huì)公德、秩序、風(fēng)俗相悖，就應(yīng)承擔(dān)道德責(zé)任。從道德責(zé)任承擔(dān)主體的角度來(lái)看，可以說(shuō)行政道德責(zé)任的內(nèi)容和其他道德責(zé)任一樣，也是“他律與自律的統(tǒng)一”。他律，指行政道德主體之外的社會(huì)公共監(jiān)督，也就是違反行政道德者要承受公眾輿論的批評(píng)和譴責(zé)以及對(duì)其社會(huì)評(píng)價(jià)的降低。自律，指行政道德主體所堅(jiān)持的一種信念、恪守的一種情操，這種信念與情操保證了行政道德主體具有高度的道德責(zé)任感。它使行政人員在充分履行責(zé)任的過(guò)程中，獲得自我實(shí)現(xiàn)的美好感受；在沒(méi)有較好地履行責(zé)任的時(shí)候，受到的道德與良知的譴責(zé)。他律和自律的統(tǒng)一，就能夠使行政公務(wù)人員自省、自警，以恪守職業(yè)道德。

我們可以說(shuō)，政府的總體責(zé)任與行政人員的個(gè)體責(zé)任是相當(dāng)一致的，對(duì)于公共行政來(lái)說(shuō)，法律制度所規(guī)定的責(zé)任是被動(dòng)責(zé)任，而積極的責(zé)任則是道德責(zé)任。與其他責(zé)任形式不同的是，道德責(zé)任的特點(diǎn)是自覺(jué)性和主動(dòng)性的統(tǒng)一，表現(xiàn)為行政主體對(duì)責(zé)任的自覺(jué)認(rèn)識(shí)以及行為上自愿的選擇。行政公務(wù)人員只有具備較強(qiáng)的行政道德責(zé)任意識(shí)，才能在法律對(duì)其崗位與責(zé)任出現(xiàn)空檔的時(shí)候，更充分地履行其自身應(yīng)盡的責(zé)任。

3.校車(chē)事故事件上政府應(yīng)該怎么做

多起校車(chē)事故發(fā)生之后，讓我們真切的看到了校車(chē)治理的緊迫性。在校車(chē)治理上，政府應(yīng)該做到：

（1）.是加強(qiáng)政府監(jiān)管。孩子是國(guó)家的未來(lái)，保護(hù)他們的安全就是在保護(hù)國(guó)家的未來(lái)，政府部門(mén)要把孩子的安全當(dāng)做頭等大事來(lái)抓。在義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)了全免費(fèi)、高等教育實(shí)現(xiàn)了大眾化之后，人們對(duì)教育的需求自然從基本需要向著優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變。校車(chē)?yán)響?yīng)納入政府社會(huì)公共服務(wù)體系的范疇，從根本上擴(kuò)大教育服務(wù)的外延，不應(yīng)該實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)和管理。在校車(chē)的安全方 7 面，政府應(yīng)當(dāng)具有管理意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，充當(dāng)起主導(dǎo)角色，盡快從法律層面明確監(jiān)管的法理性，確定政府各部門(mén)對(duì)校車(chē)安全的責(zé)任和義務(wù)。同時(shí)，主動(dòng)出擊，加大整治力度，從微觀層面杜絕各種安全隱患的存在。

（2）.是加強(qiáng)人大立法。學(xué)前教育存在的問(wèn)題，不僅有校車(chē)安全事故，還包括“入學(xué)難”、入學(xué)貴”、“入學(xué)差”以及“小飯桌”衛(wèi)生等問(wèn)題。要使學(xué)前教育有更好的發(fā)展，必須加強(qiáng)立法，加強(qiáng)制度保障。有關(guān)部門(mén)應(yīng)啟動(dòng)關(guān)于學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展問(wèn)題的調(diào)研，并積極創(chuàng)造條件制定《學(xué)前教育法》，明確學(xué)前教育的責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)體制、管理體制、辦園體制、辦園條件、經(jīng)費(fèi)投入、教師責(zé)任與權(quán)利、待遇等重要法律關(guān)系問(wèn)題，這樣才能確保學(xué)前教育事業(yè)在法律的保障下健康發(fā)展。

（3）.是加強(qiáng)人大監(jiān)督。人大及其常委會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)利也有義務(wù)監(jiān)督政府的工作。人大及其常委會(huì)要認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，加大對(duì)中小學(xué)幼兒教育、校車(chē)安全管理等方面的監(jiān)督力度，定期開(kāi)展專題調(diào)研，對(duì)政府工作中的不足，要積極提出合理化的建議意見(jiàn)，并且對(duì)委員審議意見(jiàn)積極跟蹤問(wèn)效。

四．結(jié)論

校車(chē)承載的是稚嫩的生命，是中國(guó)未來(lái)社會(huì)的希望，而政府作為一個(gè)國(guó)家的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，是為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益而存在的，因此政府相關(guān)部門(mén)必須加大監(jiān)管力度，確保學(xué)生的安全，相關(guān)部門(mén)也要通力合作，共同探討一種積極、健康的校車(chē)機(jī)制，同時(shí)政府也應(yīng)優(yōu)化教育資源的分配布局，讓教育經(jīng)費(fèi)能夠發(fā)揮出最大的效益，爭(zhēng)取讓校車(chē)問(wèn)題不再是人們心中的“老大難”。讓校車(chē)能夠安全的行駛在道路上，也讓祖國(guó)的花朵能夠延續(xù)祖國(guó)的未來(lái)。

參考文獻(xiàn)：

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第五篇：提升取信于民的政府治理能力

提升取信于民的政府治理能力

PX魔咒

從2007 年4 月到2014 年4 月，整整7 年過(guò)去了，PX 項(xiàng)目被拒絕驅(qū)趕的**在中國(guó)頻頻上演。自廈門(mén)推倒了第一張多米諾骨牌開(kāi)始，大連、寧波、昆明、彭州、九江、茂名等城市的市民都先后用抗議的方式，試圖將PX 項(xiàng)目“逐出家門(mén)”。從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全高度來(lái)看，發(fā)展PX產(chǎn)業(yè)，是戰(zhàn)略考慮。就像引進(jìn)大飛機(jī)項(xiàng)目將帶動(dòng)一系列下游產(chǎn)業(yè)，標(biāo)志著一個(gè)區(qū)域的制造業(yè)水平上了一個(gè)臺(tái)階一樣，乙烯和PX 的產(chǎn)量也代表著一個(gè)地區(qū)石油化工行業(yè)的整體水平。但是無(wú)論怎樣強(qiáng)調(diào)PX 項(xiàng)目對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的拉動(dòng)作用，似乎都不能阻擋公眾說(shuō)“不”。這又是為什么呢？

對(duì)此，本刊專訪有關(guān)專家學(xué)者，他們的看法值得深思。

國(guó)外PX 項(xiàng)目能與公眾和諧共處，主要得益于成熟而嚴(yán)格的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控制度。反觀國(guó)內(nèi)，環(huán)?；究恳魂囷L(fēng)，讓人很難相信地方政府能有管好PX 項(xiàng)目的能力

“選擇性相信”與地方政府治理能力

現(xiàn)在，人們對(duì)PX 越來(lái)越敏感，只要一提到這個(gè)詞，很多人都會(huì)聞之色變，接著就是排斥和抵制，唯恐避之不及。PX 項(xiàng)目作為這些群體事件的導(dǎo)火索，地方政府眼中的“搖錢(qián)樹(shù)”，成為民眾眼里的“洪水猛獸”。

其實(shí)，PX 是英文para-xylene 的簡(jiǎn)稱，中文名稱對(duì)二甲苯，是現(xiàn)代化學(xué)工業(yè)的產(chǎn)物，屬“低毒易燃”，與汽油、柴油同一級(jí)別。經(jīng)過(guò)多年實(shí)驗(yàn)研究，國(guó)際上沒(méi)有得出“PX 致癌”的結(jié)論，故將其歸之于“3 類致癌物質(zhì)”。這一類物質(zhì)中包括了茶、咖啡因、糖精甚至人類日常生活中少不掉的食鹽，而且論“毒性”，還“屈居”食鹽之后。

PX 作為一種關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要原材料，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、軍事等領(lǐng)域，發(fā)揮了不可代替的作用。例如，它解決了自然纖維與糧食爭(zhēng)地的問(wèn)題，其下游產(chǎn)品――各種聚酯纖維替代棉花等原始紡織原料，創(chuàng)造千變?nèi)f化且造型各異的服裝品。中國(guó)作為傳統(tǒng)的紡織服裝生產(chǎn)和出口大國(guó)，已成為世界PX 最大的消費(fèi)國(guó)。數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)PX 產(chǎn)能占全球20% 左右，消費(fèi)量占全球30% 左右。截止目前，中國(guó)已投產(chǎn)的PX 項(xiàng)目總產(chǎn)能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足總量的需求，每年都需要從韓國(guó)、日本、新加坡等國(guó)家大量進(jìn)口。

茂名PX 項(xiàng)目由茂名市政府與茂名石化公司采取合資方式共同建設(shè)，總投資35 億元人民幣，本是一個(gè)利國(guó)利民的好項(xiàng)目。為了給市民做好思想準(zhǔn)備，茂名市官方今年3 月開(kāi)始通過(guò)當(dāng)?shù)孛襟w密集報(bào)道PX 相關(guān)內(nèi)容，還請(qǐng)來(lái)專家詳細(xì)解讀PX 項(xiàng)目。但高調(diào)宣傳和專家釋疑非但沒(méi)有消除市民疑慮，反而引發(fā)了恐慌，最終導(dǎo)致群體性事件發(fā)生。為什么在中國(guó)極具紛爭(zhēng)的PX 項(xiàng)目在日本、韓國(guó)和新加坡卻沒(méi)有任何聲音？動(dòng)輒上街的中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)人民也不反對(duì)PX 項(xiàng)目？難道這些國(guó)家或地區(qū)的人民不害怕“斷子絕孫”的PX 嗎？

國(guó)外PX 項(xiàng)目能與公眾和諧共處，主要得益于成熟而嚴(yán)格的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控制度。反觀國(guó)內(nèi)，環(huán)?；究恳魂囷L(fēng)，已經(jīng)很難讓人相信地方政府能有管好PX 項(xiàng)目的能力。所以，與其說(shuō)公眾擔(dān)憂PX 的危險(xiǎn)性，不如說(shuō)是對(duì)于政府環(huán)保治理能力和誠(chéng)意的極度不信任。歷次PX事件都已說(shuō)明，單純的信息透明并不足以保住PX 項(xiàng)目。在當(dāng)今環(huán)保意識(shí)日漸濃厚的環(huán)境下，PX 絕不僅僅只是一個(gè)科學(xué)問(wèn)題。地方政府只有努力提升治理能力才能重塑公信力，最終取信于民。

政府、企業(yè)、社會(huì)的和諧共贏之路

為何市民與PX 項(xiàng)目間仿佛有著永遠(yuǎn)難以填平的溝壑？PX 事件的頻發(fā)，市民的不滿甚至怒氣，在本質(zhì)上指向的是環(huán)境事件中公眾權(quán)利長(zhǎng)期以來(lái)被漠視、被遺忘。反證的其實(shí)是政府治理能力的停滯不前。

在“市民社會(huì)”逐漸成型且日漸勇于表達(dá)關(guān)于環(huán)境和公共健康訴求的政府治理新環(huán)境下，PX 等項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，最不可或缺的就是公眾的參與。

從輿情應(yīng)對(duì)措施來(lái)看，當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)刪帖強(qiáng)行封鎖消息的做法顯然是應(yīng)對(duì)失據(jù)的，效果適得其反，不僅難息民憤，更會(huì)使地方政府的公信力再度耗損。茂名事件中，民意的呼聲是“茂名PX 項(xiàng)目危害當(dāng)?shù)鼐用窠】担ＭＶ乖摴こ獭保畢s以“目前芳烴項(xiàng)目?jī)H是科普階段，離啟動(dòng)為時(shí)尚早”做出回應(yīng)，顯然沒(méi)有從根本上響應(yīng)群眾聲音，缺乏誠(chéng)意，致使民眾情緒難以平復(fù)。作為地方政府，如何公開(kāi)透明、程序合理合法地將每個(gè)涉及環(huán)保的重大項(xiàng)目向社會(huì)公開(kāi)，廣泛征求大家的意見(jiàn)和建議，建立一個(gè)官方和民間互信氛圍，是非常關(guān)鍵的。

一個(gè)政府除卻各種現(xiàn)代政治文明規(guī)則賦予的職責(zé)之外，還應(yīng)當(dāng)有較高的誠(chéng)信力，這是政府的職責(zé)，也是公眾對(duì)政府的期望。政府失信，不僅僅是失去政府的公信力，導(dǎo)致公眾對(duì)但凡涉及政府的公共事件均保持疑慮與質(zhì)疑的態(tài)度，還會(huì)使得民心渙散。這些年許多地方政府的公信力一再滑坡，瀕臨“破產(chǎn)”邊緣，與地方政府落后的治理理念、治理方式脫不了干系。因此政府的當(dāng)務(wù)之急是重新找回社會(huì)認(rèn)同，重塑地方政府的公信力。

在把控好PX 等重化工項(xiàng)目安全的同時(shí)，地方政府還要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾的宣傳引導(dǎo)工作，讓民眾不再恐懼PX，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和PX 項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。如由政府和企業(yè)共同組織專題活動(dòng)，傳播化學(xué)品知識(shí)，引導(dǎo)公眾對(duì)化工產(chǎn)業(yè)的正確認(rèn)識(shí)；增加項(xiàng)目建設(shè)的透明度，項(xiàng)目建設(shè)前需向社會(huì)公眾公示，并闡明安全環(huán)保方面的潛在危害以及應(yīng)對(duì)措施；推廣以安全健康、資源節(jié)約、環(huán)境友好、清潔生產(chǎn)為主旨的“責(zé)任關(guān)懷”；推動(dòng)化工企業(yè)定期發(fā)布責(zé)任關(guān)懷報(bào)告，簽署責(zé)任關(guān)懷承諾書(shū)，樹(shù)立“安全與環(huán)保就是企業(yè)生命”的理念；在化工園區(qū)、化工企業(yè)以及城鎮(zhèn)居民之間大力倡導(dǎo)“社區(qū)意識(shí)”，形成和諧的發(fā)展環(huán)境。