第一篇：浙江省近年來小城鎮(zhèn)政府管理體制改革的實踐
浙江省近年來小城鎮(zhèn)政府管理體制改革的實踐
提要： 發(fā)展小城鎮(zhèn)是實現(xiàn)我國農(nóng)村現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化，解決“三農(nóng)”問題的必由之路?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制成為制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的制度瓶頸。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，已經(jīng)成為學界和政界的共識。在我國民營經(jīng)濟最發(fā)達、市場化改革“先行一步”的浙江省，近年來因地制宜地實施了以增強重點鎮(zhèn)(中心鎮(zhèn))權能為中心的小城鎮(zhèn)管理體制改革試點，并在試點的基礎上，于近期全面推開了以“強鎮(zhèn)擴權(中心鎮(zhèn)培育工程)“為內(nèi)容的小城鎮(zhèn)政府管理體制改革。這一改革給沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展注入了新的活力，必將推動小城鎮(zhèn)的建設和發(fā)展，對推進新農(nóng)村建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，具有積極的推動作用。
關鍵詞： 強鎮(zhèn)擴權
小城鎮(zhèn)
政府管理體制改革
浙江實踐
一、引言
小城鎮(zhèn)一般是指建制鎮(zhèn)政府所在地，具有一定的人口、工業(yè)和商業(yè)聚集規(guī)模，是當?shù)氐男姓?、?jīng)濟和文化中心。推進小城鎮(zhèn)的建設和發(fā)展，是實現(xiàn)我國農(nóng)村現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化、解決”三農(nóng)“問題的必由之路。優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)是我們國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、加快社會主義新農(nóng)村建設的基本戰(zhàn)略。
中國社會歷來是一個政府主導型社會。政府是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力量，因此，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化，離不開政府作用的發(fā)揮。但是，在工業(yè)化、市場化和城市化高速推進的同時，我國行政管理體制改革和政府治理轉(zhuǎn)型滯后而造成的小城鎮(zhèn)政府體制和管理方法的僵化，已經(jīng)難以適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，成為社會經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的制約因素之一。
在浙江，改革開放30 年來，民營經(jīng)濟高速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)不斷聚集并形成主導產(chǎn)業(yè)和主導產(chǎn)業(yè)群，一大批特色小城鎮(zhèn)壯大起來。在城鎮(zhèn)化的過程中，地方政府曾經(jīng)發(fā)揮了積極的主導與推動作用。然而，隨著城鎮(zhèn)化的推進，原有政府管理體制暴露出來的問題，尤其是小城鎮(zhèn)政府管理體制的一些問題，如政府管理體制的僵硬性(職能專
一、適應性不足等)、政府組織結(jié)構(gòu)的離散性(職能部門條塊關系不順等)、權能不足(社會管理權和執(zhí)行權不足、事權與財政的不相稱等)，以及政府官員責任意識淡薄(城鎮(zhèn)規(guī)劃的盲目性、隨意性和滯后性)等，嚴重地制約了當?shù)孛駹I經(jīng)濟和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，成為小城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展的體制瓶頸。
近年來，浙江省政府積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革的路徑，努力推動中心鎮(zhèn)建設的制度創(chuàng)新。2005 年9月，浙江省在紹興縣實行農(nóng)村綜合改革試點。試點中，紹興縣按照”重心下移、能放就放“的思路，對農(nóng)村中直接影響社會穩(wěn)定、事故發(fā)生頻繁、而縣級職能部門又鞭長莫及、管理滯后的環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、勞動用工、城建監(jiān)察等4 項職能，通過委托方式授予楊汛橋鎮(zhèn)、錢清鎮(zhèn)等5 個中心鎮(zhèn)。在嘉興市的改革試點鎮(zhèn)西塘鎮(zhèn)，2006 年10 月，嘉善縣政府對該鎮(zhèn)予以財政政策上的重點扶持，規(guī)定鎮(zhèn)域內(nèi)土地出讓金縣得凈收益部分按鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制結(jié)算標準各提高10 個百分點，并享受開發(fā)區(qū)土地收益有關優(yōu)惠政策等。在這些小城鎮(zhèn)改革試點的基礎上，2007 年5 月，浙江省政府出臺了《關于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，提出”十一五“期間全省重點培育和發(fā)展141 個省級中心鎮(zhèn)的目標，通過推進小城鎮(zhèn)政府管理體制的改革，賦予小城鎮(zhèn)政府以部分縣級經(jīng)濟社會管理權限等政策措施，把141 個中心鎮(zhèn)建設成為區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、人口集中區(qū)、體制機制的創(chuàng)新區(qū)和新農(nóng)村建設的示范區(qū)。一場以”強鎮(zhèn)擴權“(即”中心鎮(zhèn)培育工程“)為特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，在這個民營經(jīng)濟發(fā)達的省份揭開了序幕。浙江省為什么要推動這場以”強鎮(zhèn)擴權“為中心內(nèi)容的小城鎮(zhèn)管理體制改革？這場號稱為”中心鎮(zhèn)培育工程“小城鎮(zhèn)政府改革包括哪些內(nèi)容？ 從紹興、嘉善等試點小城鎮(zhèn)的實施情況看，以”強鎮(zhèn)擴權“為中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革到底具有什么樣的績效？ 本文試在社會調(diào)查的基礎上，全面考察浙江省這場以”強鎮(zhèn)擴權“為內(nèi)容的改革實踐，從政府體制的適應性、政府權能、政府組織的內(nèi)聚性三個方面分析和評估一批試點鎮(zhèn)取得的改革績效及其存在的問題，探討并提出深化改革、推進小城鎮(zhèn)建設的對策建議。我們認為，浙江作為我國民營經(jīng)濟和小城鎮(zhèn)發(fā)展最快的省份之一，其小城鎮(zhèn)管理體制改革的經(jīng)驗對我國其他省市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革具有重要借鑒和啟示意義。
二、強鎮(zhèn)擴權的動因：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制與小城鎮(zhèn)發(fā)展的困境
改革開放以來，隨著民營經(jīng)濟高速發(fā)展，工業(yè)化、城市化和市場化不斷推進，浙江全省各地逐漸形成了一系列區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)和主導產(chǎn)業(yè)群，以及建立在主導產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)群基礎上的一批經(jīng)濟發(fā)達的小城鎮(zhèn)。如溫州龍崗不銹鋼、大唐襪業(yè)、織里服裝、柳市電器、錢清輕紡原料市場等等，都是以主導產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)群而著稱的強鎮(zhèn)。在這個過程中，浙江各級政府在發(fā)展區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟的同時，一向比較重視并積極采取措施推動小城鎮(zhèn)的建設和發(fā)展。但是，浙江的小城鎮(zhèn)經(jīng)過30 年的建設和發(fā)展，在市場化改革不斷深化、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)基本轉(zhuǎn)型、小城鎮(zhèn)經(jīng)濟高速發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)模迅速壯大的情況下，現(xiàn)行的小城鎮(zhèn)行政管理體制--與全國同一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制和管理模式，其行政管理體制的彈性越來越低，容納社會變遷的能力越來越弱，已經(jīng)難以適應民營經(jīng)濟發(fā)達、產(chǎn)業(yè)集群特色鮮明的小城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。
(一)僵硬性：小城鎮(zhèn)政府的職能定位不明確
亨廷頓認為，一個組織和程序的適應性越強，它的制度化程度越高；反之，僵硬程度越大，制度化水平也就越低；而職能是衡量組織適應性的重要標志。我國現(xiàn)行的小城鎮(zhèn)政府管理體制基本上還是20 世紀80 年代建立的鄉(xiāng)政府管理體制，沿用傳統(tǒng)鄉(xiāng)政府的職能，即發(fā)展地方經(jīng)濟征收農(nóng)業(yè)稅、搞好計劃生育、維持農(nóng)村穩(wěn)定等。但是隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展，小城鎮(zhèn)政府在許多新問題面前顯得無所適從。基礎設施建設、戶籍制度、土地審批權、財政稅收和資金等問題，從性質(zhì)上說既不是傳統(tǒng)鄉(xiāng)級政府工作中遇到的問題，也不同于城市中的問題，但卻是現(xiàn)階段小城鎮(zhèn)政府必須面對并加以解決的問題。這就形成了小城鎮(zhèn)政府管理職能界定上的空白?？梢?，現(xiàn)行小城鎮(zhèn)政府職能的定位不明確，使小城鎮(zhèn)政府在農(nóng)村和小城鎮(zhèn)管理上出現(xiàn)真空，使小城鎮(zhèn)政府體制呈現(xiàn)出僵硬性特征，這種不適應性特征嚴重制約了小城鎮(zhèn)基礎設施建設、社會發(fā)展和新農(nóng)村建設。
(二)離散性：機構(gòu)設置不合理，協(xié)作程度低
從政治學的組織理論觀察，一個組織越有內(nèi)聚力，它的制度化水平就越高，反之，則越低。小城鎮(zhèn)的政府組織機構(gòu)設置不盡合理，是目前小城鎮(zhèn)政府管理體制存在的主要問題之一。目前，在小城鎮(zhèn)政府與縣級政府職能部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)職責關系上，設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些行政機構(gòu)，有的理應下放給鎮(zhèn)政府管理，卻被上級職能部門把持；有些需要由上級職能部門業(yè)務指導和行政管理的鎮(zhèn)事業(yè)單位，卻被上級職能部門當作”包袱“甩掉。由縣(市)政府直接領導的設在鎮(zhèn)上的公安、稅務、工商、土地、城建、房管、教育、衛(wèi)生、廣電、郵電等站、所實際行使的權力已經(jīng)將名義上擁有治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府架空，使鎮(zhèn)政府不能成為職責清晰完備的一級政府。而且，小城鎮(zhèn)政府職能部門之間忽視部門橫向協(xié)作，呈現(xiàn)離散性特征，這種特征不利于小城鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu)的合理布局與協(xié)作，也不利于小城鎮(zhèn)政府在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中積極主動性的發(fā)揮。
(三)弱能性：小城鎮(zhèn)政府權能弱化
政治學家指出，能力是政治體系能夠動員的資源、以及政治輸出--公共政策--對社會經(jīng)濟的影響程度。權小能弱是我國小城鎮(zhèn)面臨的普遍問題之一。
在浙江，許多小城鎮(zhèn)建立在鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)和主導產(chǎn)業(yè)聚集基礎之上，經(jīng)濟發(fā)達，開放程度較高，對小城鎮(zhèn)政府對經(jīng)濟和社會的管理也提出了很高的要求。然而，政府能力方面卻是責任大、權力小、效率低。主要表現(xiàn)為：第一，缺乏經(jīng)濟社會管理權與執(zhí)行權。在我國現(xiàn)行行政管理體制中，小城鎮(zhèn)政府名義上是一級政府，實踐中卻缺乏作為基層政府應該具備的行政許可權、處罰權、強制權，但又必須執(zhí)行上級政府交辦的任務，并承擔責任。在浙江，一大批經(jīng)濟強鎮(zhèn)的實力強于欠發(fā)達省份的縣乃至地級市，但這些強鎮(zhèn)在進一步的發(fā)展中，受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟社會管理權限的不足。如紹興縣的楊汛橋、錢清等鎮(zhèn)，人均GDP 已經(jīng)超過1 萬美元，但鎮(zhèn)政府相應的社會管理權，卻仍停留在一個農(nóng)村小集鎮(zhèn)的層面上。第二，財權與事權不相稱?，F(xiàn)行財政分稅制中，一方面，鎮(zhèn)沒有獨立財權，其稅收大部分被上級中央政府和省、市政府抽走，鎮(zhèn)財政分成比例偏低。另一方面，鎮(zhèn)財政支出大。由于缺乏專項資金投入，致使小城鎮(zhèn)政府無力承擔管理轄區(qū)內(nèi)廣泛的社會公共事務。鎮(zhèn)級財政無力承擔公共建設，無法滿足當?shù)鼐用駥︶t(yī)療衛(wèi)生、教育等公共產(chǎn)品和公共服務的要求，從而導致執(zhí)行公共政策過程中的低效。
(四)責任缺失：小城鎮(zhèn)規(guī)劃的隨意性和無序性
小城鎮(zhèn)規(guī)劃是科學指導小城鎮(zhèn)的發(fā)展和建設的戰(zhàn)略工具。我國現(xiàn)行的縣、鎮(zhèn)行政管理制度中，規(guī)劃審批權集中于縣政府，而縣級政府官員在GDP 為主導的政績觀和考核標準的引導下，習慣于把發(fā)展的重點和資源集中于縣城，而置縣域內(nèi)其它小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設于不顧，任由鎮(zhèn)政府操作。而鎮(zhèn)政府領導或由于科學規(guī)劃水平和領導能力較弱，或者為錯誤的政績觀左右，或者為了眼前和任內(nèi)的局部利益，在編制小城鎮(zhèn)規(guī)劃的過程中，隨意制定、變更規(guī)劃，從而導致縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展無序，布局散亂，帶來許多不利的后果。如重復建設，自我競爭，造成了資金和土地資源的嚴重浪費，影響了中心城鎮(zhèn)的形成和發(fā)展，難以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)中心的輻射和帶動作用。
總之，從全國和浙江的現(xiàn)實情況看，現(xiàn)行的小城鎮(zhèn)管理體制的僵硬性、組織結(jié)構(gòu)的離散性、組織的弱能性和政府官員缺乏責任性，成為推進小城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)村城市化進程的瓶頸。正是基于以上認識，浙江省政府近年來一直在探索如何改革現(xiàn)有政府管理體制，推進小城鎮(zhèn)政府的制度建設和制度創(chuàng)新，以發(fā)揮鎮(zhèn)政府在小城鎮(zhèn)建設和農(nóng)村城市化過程中應有的作用?！睆婃?zhèn)擴權“的試點就是在這一背景下展開的。
三、強鎮(zhèn)擴權：浙江省小城鎮(zhèn)體制改革和制度創(chuàng)新的實踐與績效
浙江省此次推出的以”強鎮(zhèn)擴權“為特征的小城鎮(zhèn)行政管理體制改革(即”中心鎮(zhèn)培育工程“)，是近年來小城鎮(zhèn)綜合改革試點的深入與擴大，是浙江省在推進小城鎮(zhèn)建設和農(nóng)村城市化進程中的制度創(chuàng)新，是政府在尋求增加體制的結(jié)構(gòu)彈性，容納社會經(jīng)濟發(fā)展能力的積極舉措。
(一)近年來浙江小城鎮(zhèn)政府管理體制改革的回顧 浙江省一直以來都比較重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的試點工作，積極推進小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展。自1994 年以來，浙江省的小城鎮(zhèn)改革主要分兩個階段：一是試點階段。1994 年11 月，浙江省提出推進小城鎮(zhèn)綜合改革試點，建設100 個現(xiàn)代化的小城鎮(zhèn)，帶動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。1995 年，全國57 個小城鎮(zhèn)開展小城鎮(zhèn)綜合試點，浙江有6 個鎮(zhèn)列入試點。至1998 年，全省確定了112 個綜合改革試點鎮(zhèn)，其中全國試點鎮(zhèn)28 個。二是推進城市化階段。2000 年，浙江在實施城市化戰(zhàn)略中確定了擇優(yōu)發(fā)展小城鎮(zhèn)的原則，省政府公布了136個省中心鎮(zhèn)。這階段改革的目標主要是繼續(xù)推進小城鎮(zhèn)綜合改革，擇優(yōu)發(fā)展小城鎮(zhèn)。2005 年，全國確定了118 個發(fā)展改革試點鎮(zhèn)，浙江有11 個；同年11 月，浙江在紹興縣的楊汛橋鎮(zhèn)、錢清鎮(zhèn)等5 個鎮(zhèn)進行中心鎮(zhèn)培育工程試點(即”強鎮(zhèn)擴權“)，2007 年5 月，浙江在141個中心鎮(zhèn)大規(guī)模推行強鎮(zhèn)擴權。
(二)”強鎮(zhèn)擴權“改革的主要內(nèi)容
浙江省列入省級中心鎮(zhèn)建設名單的141 個鎮(zhèn)，是分布于浙江各地的經(jīng)濟實力強、人口多、面積大、財力強的小城鎮(zhèn)。經(jīng)濟水平上，141 個中心鎮(zhèn)平均農(nóng)村經(jīng)濟總收入和財政收入分別是建制鎮(zhèn)的2.08 倍和2.27倍，其中年財政收入最多的鎮(zhèn)是玉環(huán)縣的珠港鎮(zhèn)，2006年財政收入11.03 億元。
浙江省政府2007 年出臺的《關于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》(浙政發(fā)〔2007〕13 號)，對141 個試點小城鎮(zhèn)的行政管理體制進行了大幅度的改革，改革措施包括建立和完善小城鎮(zhèn)的財政體制、擴大經(jīng)濟社會管理權限、投入與投資體制、城鎮(zhèn)規(guī)劃與小城鎮(zhèn)建設用地權、戶籍制度改革等10 項權力。具體內(nèi)容如下：
1、公共財政體制、投入與投資體制
按照分稅制的要求和財權事權一致、因地制宜、分類指導的原則，完善中心鎮(zhèn)財政體制，使之適應中心鎮(zhèn)培育和壯大的需要。在中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的規(guī)費和土地出讓金，除規(guī)定上繳中央部分外，地方留成部分向中心鎮(zhèn)傾斜。財政部門要強化監(jiān)管、?？顚Ｓ谩＜哟髮χ行逆?zhèn)的投入。省級相關部門整合專項資金，合力支持培育中心鎮(zhèn)。中心鎮(zhèn)符合條件的產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)和基礎設施建設項目，優(yōu)先列入各級政府的重點工程，并安排一定的專項資金給予支持。支持中心鎮(zhèn)爭取國債建設項目。金融機構(gòu)要創(chuàng)新信貸品種、拓寬服務領域，采取多種扶持措施，加大對中心鎮(zhèn)的信貸扶持力度。深化投資體制改革。支持中心鎮(zhèn)加大投資體制改革力度，允許中心鎮(zhèn)依法組建城鎮(zhèn)建設投資公司。積極推行市政、綠化養(yǎng)護和環(huán)衛(wèi)作業(yè)等工程的公開招投標。
2、社會管理權、執(zhí)行權和人事權
擴大中心鎮(zhèn)的管理權限，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權限。按照創(chuàng)建服務型政府的要求，強化中心鎮(zhèn)政府農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會保障、規(guī)劃建設、公共文化、義務教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育和法律援助等公共服務職能。按照”精簡、統(tǒng)一、效能“的原則，根據(jù)實際需要綜合設置機構(gòu)，在核定的人員編制范圍內(nèi)配置工作人員。積極探索中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法監(jiān)管改革，界定法定職責，規(guī)范委托執(zhí)法職權，合理確定協(xié)助義務。理順中心鎮(zhèn)條塊關系，垂直部門派駐中心鎮(zhèn)機構(gòu)及主要領導干部的考核納入中心鎮(zhèn)考核體系，主要領導干部任免須事先征求當?shù)攸h委意見。
3、小城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設用地制度、戶籍制度、就業(yè)和社會保障制度
加大對中心鎮(zhèn)用地的支持力度。各地在下達的用地指標中，安排一定數(shù)量，專項用于中心鎮(zhèn)發(fā)展，并下達給中心鎮(zhèn)。支持和鼓勵中心鎮(zhèn)改造舊城，開展遷村并點、土地整理，開發(fā)利用荒地和廢棄地，做到集中用地和集約用地。加快集體非農(nóng)建設用地使用制度改革。進一步探索集體建設用地流轉(zhuǎn)方式，保障集體建設用地依法、合理、規(guī)范流轉(zhuǎn)。改革戶籍制度。凡在中心鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的人員及其共同居住生活的直系親屬，都可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口，在教育、就業(yè)、兵役、社會保障等方面享受與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等待遇，并承擔相應義務。建立機構(gòu)、人員、經(jīng)費、場地、制度和工作”六到位“的中心鎮(zhèn)勞動保障工作平臺，建立健全農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓制度，促進農(nóng)村富余勞動力向中心鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
加快中心鎮(zhèn)社會保障制度建設，規(guī)范和完善被征地農(nóng)民基本生活保障制度，有條件的地方要積極探索面向農(nóng)業(yè)勞動者的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，全面普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療，逐步實現(xiàn)農(nóng)村基本社會保障全覆蓋。這次改革主要突出細化中心鎮(zhèn)政府職能、推進中心鎮(zhèn)基本制度建設、增強中心鎮(zhèn)政府的能力(財力和權力)，以及探索了小城鎮(zhèn)服務型政府的建設等。這一改革是浙江省針對小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的體制性瓶頸而推出的一項重大的舉措，也是浙江省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制改革方面進行的探索，是對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的一種突破。這次改革的特點在于：一是從調(diào)整縣鎮(zhèn)關系入手，優(yōu)先發(fā)展實力較強的城鎮(zhèn)(省級中心鎮(zhèn))，打破將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革的既有路經(jīng)；二是通過擴大并增強小城鎮(zhèn)政府的權限，強化小城鎮(zhèn)政府公共服務功能；三是并不是所有小城鎮(zhèn)都獲得部分縣級政府的管理權，只有實力強、進行試點的省級中心鎮(zhèn)才獲得這些權限。
(三)”強鎮(zhèn)擴權“的績效分析：重構(gòu)權力關系
浙江以”強鎮(zhèn)擴權“為特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，對于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的深化、對于調(diào)整縣鎮(zhèn)(鄉(xiāng))關系、提升小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的活力，對構(gòu)建公共服務型政府，推進社會主義新農(nóng)村建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等，都具有積極的效應。
1、縣鎮(zhèn)關系上，增強了小城鎮(zhèn)政府的權能。強鎮(zhèn)擴權賦予了小城鎮(zhèn)政府較大的財政權、城市建設用地審批和相應行政管理權與執(zhí)行權，增強了小城鎮(zhèn)提供公共產(chǎn)品和公共服務的能力，推進了公共服務型政府的建設。如錢清鎮(zhèn)2006 年稅收達到4.97 億元，可支配財政收入只有1 億元；今年稅收預計可達6.5 億元，其增量部分中，約有中1.6 億元歸屬鎮(zhèn)級財政所有，僅財政收入一項，該鎮(zhèn)實力就壯大了一倍以上。嘉善縣西塘鎮(zhèn)從2005 年開始，每年從鎮(zhèn)財政拿出420 萬，每年解決7 個行政村，用3 年的時間使”四位一體“服務涵蓋鎮(zhèn)屬全部21 個行政村。因此，中心鎮(zhèn)培育工程賦予小城鎮(zhèn)政府財政權、管理權，初步緩解了縣鎮(zhèn)關系中小城鎮(zhèn)政府的”權小責大、權責不一“的矛盾。
2、轉(zhuǎn)變政府職能，提高了小城鎮(zhèn)政府的適應性。
紹興縣通過委托方式將環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、勞動用工、城建監(jiān)察等4 項職能，因鎮(zhèn)制宜進行委托授權，檢查監(jiān)督權全部下放，審批權和處罰權見章蓋章。委托授權彌補了縣政府職能部門對試點小城鎮(zhèn)的管理越位及滯后，解決了基層管理缺位問題，堅實了小城鎮(zhèn)政府權力運行的基礎。同時，提高了行政效率，促進了職能轉(zhuǎn)變。通過委托授權，理順了條塊關系，解決了基層”有權管不了，無權不能管“的窘境，化解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權小能弱責大的矛盾，有利于縣鎮(zhèn)兩級政府更好地履行法律責任。例如，對于小城鎮(zhèn)在環(huán)保監(jiān)管上的空白，紹興縣的書面授權協(xié)議第三條明確規(guī)定，執(zhí)法員可”對轄區(qū)企事業(yè)單位違法排污行為開展調(diào)查取證并提出處罰建議“。在平水鎮(zhèn)環(huán)保執(zhí)法員看來，自己現(xiàn)在腰桿子硬了，發(fā)現(xiàn)偷排污水行為后，只要拿出相關執(zhí)法證就可及時處理。因此，強鎮(zhèn)擴權，提高了小城鎮(zhèn)政府管理效率，有助于克服和糾正小城鎮(zhèn)政府管理”缺位“的弊端。
3、社會經(jīng)濟上，提高了小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的活力，推進了社會主義新農(nóng)村建設
強鎮(zhèn)擴權試點一年多來，給浙江小城鎮(zhèn)經(jīng)濟建設帶來了積極的效應。這些試點鎮(zhèn)的職權擴大后，經(jīng)濟發(fā)展的動力大大增加。據(jù)統(tǒng)計，今年前四個月，紹興縣錢清鎮(zhèn)工業(yè)性固定資產(chǎn)投資總計為3.34 億元，同比提高了24.6 %，鎮(zhèn)財政總收入達2.17 億元，同比提高了39.65 %。強鎮(zhèn)擴權實施后，錢清鎮(zhèn)獲得了相應的財權、行政管理權與執(zhí)行權后，鎮(zhèn)政府全力改造提升輕紡原料市場；同時，由于鎮(zhèn)政府管理權限擴大，為當?shù)仄髽I(yè)發(fā)展提供更加有利的投資環(huán)境，楊汛橋鎮(zhèn)的一些大企業(yè)，不少將總部留在鎮(zhèn)上，一些企業(yè)還將總部從外地遷了回來?？梢?，強鎮(zhèn)擴權提高了小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的活力，促進了小城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟又好又快發(fā)展。同時，推進了社會主義新農(nóng)村建設，促使了城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，增強了小城鎮(zhèn)政府的責任意識。強鎮(zhèn)擴權的啟動推進了小城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村地區(qū)的城市化進程，有助于實現(xiàn)農(nóng)村富余勞動力的就近轉(zhuǎn)移，以提高人民的生活水平，加快城鄉(xiāng)一體化進程，改善新農(nóng)村建設的總體環(huán)境。
四、探尋地方政府持續(xù)性制度創(chuàng)新與建設的條件
浙江此次小城鎮(zhèn)行政管理體制的改革，賦予了中心鎮(zhèn)政府基本的財權和事權，增強了小城鎮(zhèn)政府的權能，加快了小城鎮(zhèn)政府基本制度建設，推進了小城鎮(zhèn)建設和新農(nóng)村建設。但是，必須看到，強鎮(zhèn)擴權過程中還存在一些問題，這些問題的解決有待于小城鎮(zhèn)管理體制改革的深化。同時，”強鎮(zhèn)擴權“是縣、鎮(zhèn)兩級政府權力關系的調(diào)整，擴權的結(jié)果是增強小城鎮(zhèn)政府的權能，而使縣、鎮(zhèn)兩級政府的關系走向合理化，但在具體的實踐過程中，小城鎮(zhèn)政府的財政權、行政管理權等如何有效地從縣政府轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)政府？擁有了更多更大權限的小政府如何運用好下放的權力，促進小城鎮(zhèn)建設和地方社會經(jīng)濟又好又快地發(fā)展？ 也就是說，如何通過調(diào)整政府間關系(主要是市、縣、鎮(zhèn)關系)，來增強小城鎮(zhèn)政府管理體制的彈性，并提高其對社會經(jīng)濟變遷的容納能力呢？政府持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的條件有哪些？ 我們認為，應該從體制的適應性、政府能力、政府制度建設幾方面著手：
(一)增強小城鎮(zhèn)政府管理體制的適應性：建立各級政府和部門協(xié)同機制，并制定相關配套政策，建設公共服務性政府
1、推進政府機構(gòu)和部門協(xié)同機制，制定相關的配套政策。以強鎮(zhèn)擴權為特征的小城鎮(zhèn)政府管理體制改革，雖然委托給試點中心鎮(zhèn)十個方面的管理權和執(zhí)行權，但這10 項權限下放到何種程度，如何下放，是改革的關鍵和中心所在。正如一些試點的中心鎮(zhèn)政府所擔心的，此次試點中的權力下放的內(nèi)容與前幾次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的內(nèi)容沒有太多的變化，是否這次改革也僅僅停留在文件上呢？小城鎮(zhèn)行政管理體制是一項系統(tǒng)的工程，涉及面廣、綜合性強，僅靠省級層面的推動，難以推進，需要省、市、縣、鎮(zhèn)四級聯(lián)動，并建立聯(lián)動機制；同時，需要各級政府的發(fā)改、建設、財政、國土、環(huán)保、交通等部門從各自職責出發(fā)，相互配合。具體而言，一是強化政策協(xié)調(diào)機制。落實中心鎮(zhèn)培育工程上，要對發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策作進一步深入研究，按照普惠制的原則，加強政策資源整合，突出政策協(xié)同配套，發(fā)展壯大小城鎮(zhèn)。二是小城鎮(zhèn)間協(xié)調(diào)發(fā)展。要理順省、市、縣、鎮(zhèn)四級地方政府的關系，創(chuàng)新相應的體制機制，促進小城鎮(zhèn)與周邊小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
2、促進小城鎮(zhèn)政府從”管理型“向”公共服務型“轉(zhuǎn)變?！睆婃?zhèn)擴權“的改革增強了小城鎮(zhèn)政府的職權，提升了小城鎮(zhèn)政府管理經(jīng)濟社會事務的能力。但是，必須指出，賦予小城鎮(zhèn)政府更多更大的職權并不是改革的目的，提升地方政府管理創(chuàng)新和公共服務的能力，提高小城鎮(zhèn)政府責任意識，促進小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展，才是這一輪小城鎮(zhèn)改革的目標所在。因此，在推進強鎮(zhèn)擴權改革的同時，小城鎮(zhèn)政府必須堅持”小政府、大服務“的改革方向，按照”強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務職能、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設發(fā)展職能、授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法的職能“的思路，加快地方政府治理轉(zhuǎn)型和職能轉(zhuǎn)變，促使小城鎮(zhèn)政府實現(xiàn)從”管理型政府“向”服務型政府“轉(zhuǎn)變。為此，需要推出以下與強鎮(zhèn)擴權改革相配套的政策措施：一是大力發(fā)展一批中介機構(gòu)，把政府管理的一些事務，交給中介組織；二是強化政府的服務觀念，為小城鎮(zhèn)建設服務，為民營經(jīng)濟發(fā)展服務，為新農(nóng)村建設服務；三是加快發(fā)展教育、文化、衛(wèi)生等城市基礎設施，以滿足當?shù)匕l(fā)展需要；四是加強各級政府在環(huán)保等方面的投入，為城鎮(zhèn)的企業(yè)和居民創(chuàng)造良好的生活和創(chuàng)業(yè)環(huán)境。
(二)提升小城鎮(zhèn)政府能力：切實落實賦予小城鎮(zhèn)的財政權，增強小城鎮(zhèn)政府公共服務的能力雖然浙江省政府推出了”強鎮(zhèn)擴權“改革措施要求，縣政府委托給小城鎮(zhèn)政府相對獨立的財政權，但小城鎮(zhèn)政府依然擔心如何落實這一財權，這也是此次強鎮(zhèn)擴權改革的難點所在。強鎮(zhèn)擴權主要是縣鎮(zhèn)權力關系的調(diào)整，是權力下移的過程，但強鎮(zhèn)擴權絕非縣級政府所能承擔，相當一批縣政府缺乏相應財力和物力支持強鎮(zhèn)。同時，相對于強鎮(zhèn)來說，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)更需要縣政府財力的幫助?，F(xiàn)行四級財政分配體制中，中央財政拿走全部稅收的50 %(轉(zhuǎn)移支付后約剩下30 %)，省級財政拿走其中的25 %，剩余的25 %基本由縣鎮(zhèn)兩級財政五五開。可見，縣級財政已經(jīng)捉襟見肘，很難有多余的財力分給中心鎮(zhèn)。為此，省、市、縣三級政府應該統(tǒng)籌兼顧，從公共財政方面強化對”強鎮(zhèn)擴權“改革試點鎮(zhèn)政府的支持。具體而言，主要包括：一是在中心鎮(zhèn)產(chǎn)生的城鎮(zhèn)建設配套費、土地出讓金、排污費、水建基金等費用，除規(guī)定上繳國家部分外，省、市、縣留成部分，應全部或部分返還給中心鎮(zhèn)；二是省政府專門設立中心鎮(zhèn)培育發(fā)展基金，用于中心鎮(zhèn)的集聚能力，發(fā)揮中心鎮(zhèn)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設新農(nóng)村的示范作用。
(三)推進小城鎮(zhèn)政府的制度建設：健全小城鎮(zhèn)政府和官員的政績考核制度和規(guī)劃建設用地制度
1、健全小城鎮(zhèn)政府和官員的政績考核制度。改革對小城鎮(zhèn)政府官員采取的以經(jīng)濟增長和財政收入增長為重點的政績考核制度，而小城鎮(zhèn)府要切實轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟增長、財政增收以及大搞政績工程和形象工程為重點的急功近利式的工作方式，政府管理要向社會公共事務轉(zhuǎn)變。要從小城鎮(zhèn)建設、農(nóng)村城市化、社會主義新農(nóng)村建設的需要，將業(yè)績考核的重點放在與居民生產(chǎn)生活息息相關的農(nóng)民增收、生態(tài)環(huán)境治理、污水垃圾處理、社會治安、鄉(xiāng)風文明、教育文化、科技衛(wèi)生和規(guī)劃管理等方面，放在土地的節(jié)約集約利用，珍惜寶貴的土地資源方面。
2、規(guī)范小城鎮(zhèn)政府的城鎮(zhèn)建設和發(fā)展規(guī)劃的制度程序，節(jié)約利用土地。此次小城鎮(zhèn)政府管理體制改革雖然強調(diào)中心鎮(zhèn)規(guī)劃在縣域規(guī)劃中的地位，以及中心鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用、環(huán)境保護等各類規(guī)劃的有機銜接；但首先必須加強規(guī)劃的法制化建設，理順縣鎮(zhèn)在小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃上的關系，約束小城鎮(zhèn)政府在小城鎮(zhèn)規(guī)劃上的行為。同時，建立規(guī)范的規(guī)劃實施管理和監(jiān)督檢查機制，建立確保規(guī)劃實施的制度和法律保障體系，規(guī)劃的編制要嚴格執(zhí)行有關法律、法規(guī)，維護規(guī)劃的嚴肅性，規(guī)劃的調(diào)整要按法定程序辦理，限制隨意更改規(guī)劃的行為。另外，還要加快土地制度改革，節(jié)約集約利用土地資源，保障農(nóng)民的土地權益，使城市化過程惠及于民。
五、結(jié)語
推進我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制的改革，促進小城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程，提高政府權能，加快小城鎮(zhèn)政府的基本制度建設，增強政府制度的彈性，增強政府對社會經(jīng)濟發(fā)展的容納能力，已經(jīng)成為學界和政界的共識。浙江在全省范圍內(nèi)大規(guī)模地推開以強鎮(zhèn)擴權為內(nèi)容的中心鎮(zhèn)建設工程，通過地方政府的制度創(chuàng)新，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理體制的改革，推動行政權力下移、擴大強鎮(zhèn)的財權和相應的社會經(jīng)濟管理權，建立起責權明晰、責權相稱、事權一致、有能有為的法治型、效能型、服務型的鎮(zhèn)級政府，這是提高農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平、推動社會主義新農(nóng)村建設的內(nèi)在要求，是對社會經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾的內(nèi)在要求的積極回應。盡管政府全面推開的以”強鎮(zhèn)擴權“為特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革剛剛拉開序幕，省、市、縣三級政府在如何落實強鎮(zhèn)擴權的改革措施、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的政策上也還存在著這樣或那樣的問題，但這場強鎮(zhèn)擴權改革試點本身顯示出來的地方政府領導人推進改革的勇氣，就足以讓我們對改革的前景表示樂觀。而迄今為止浙江省政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革方面所作的探索，以及地方政府建設方面的制度創(chuàng)新，對促進以產(chǎn)業(yè)集群為特征的民營經(jīng)濟的高速發(fā)展，對推進浙江農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進程，促進市場的發(fā)育和成熟，都起到了積極的推動作用。浙江省在地方政府體制改革和制度建設過程中積累的一系列成功經(jīng)驗，包括”強鎮(zhèn)擴權“的制度創(chuàng)新，堪稱是我國小城鎮(zhèn)政府管理體制改革的范式之一，可以提供給其他省市作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的借鑒。需要指出的是，浙江的”強鎮(zhèn)擴權“改革主要是縣、鎮(zhèn)兩級政府權力關系的調(diào)整，由省政府推動的縣級政府向中心鎮(zhèn)下放的行政權，僅僅涉及到政府的部分社會經(jīng)濟管理權和執(zhí)行權。在現(xiàn)行體制下，改革也只能進行到將原屬于縣政府的部分經(jīng)濟社會管理權限下放這一步，即委托給中心鎮(zhèn)10 項權限，距離完全理順縣鎮(zhèn)關系、促進地方治理的目標還比較遙遠。要理順地方政府間關系，還需要一場更深層次的改革，改革的內(nèi)容不止行政體制改革一項，還包括戶籍、土地、勞動、社會保障等方方面面，而這已經(jīng)不是一個省所能決定和解決的事情
加大規(guī)劃管理力度。各級規(guī)劃建設主管部門要切實貫徹落實《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和省實施辦法，加強規(guī)劃管理，建立健全規(guī)劃編制、修訂和重大建設項目的公眾參與制度?？h（市、區(qū)）規(guī)劃建設主管部門和試點小城鎮(zhèn)政府要按照職責分工，認真履行規(guī)劃管理職責，按照“先規(guī)劃后建設”原則，未編制規(guī)劃的一律不準建設；已編制規(guī)劃的，不得隨意調(diào)整與修改規(guī)劃，確需調(diào)整修改的，要依照法定程序進行，切實維護規(guī)劃的嚴肅性和權威性。要建立并嚴格執(zhí)行規(guī)劃綠線、黃線、紫線、藍線的“四線”管理制度，嚴格實施規(guī)劃強制性內(nèi)容和建設項目規(guī)劃許可制度。城鄉(xiāng)規(guī)劃、城建監(jiān)察和綜合執(zhí)法等有關部門要相互配合，完善規(guī)劃實施的檢
查、糾正和責任追究制度。
（八）嚴格試點小城鎮(zhèn)建設工程管理。對試點小城鎮(zhèn)房屋和市政設施等建設工程，應嚴格按照《建筑法》、《建設工程質(zhì)量管理條例》等有關法律、法規(guī)和工程建設強制性標準實施監(jiān)督管理，并納入各縣（市、區(qū)）級工程質(zhì)量安全監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督范圍，執(zhí)行施工許可、施工圖設計文件審查、工程監(jiān)理、竣工驗收備案等制度。要明確試點小城鎮(zhèn)政府的建設工程安全監(jiān)管責任，建立小城鎮(zhèn)房屋使用安全巡查報告制度。
（九）加強鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌和環(huán)境衛(wèi)生管理。要高度重視鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌管理，落實相關管理制度，確實做到車輛停放有序、擺攤設點規(guī)范、門前“三包”制度落實、戶外廣告設置合理、鎮(zhèn)區(qū)整潔美觀。要建立健全小城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生資金投入、巡查督察、日常保潔、垃圾處理收費等長效機制，做好鎮(zhèn)區(qū)主干道、集貿(mào)市場和休閑場所等重點部位日常保潔，確保鎮(zhèn)區(qū)衛(wèi)生整潔。
（十）重視人才引進和人才培訓。要創(chuàng)造有利于吸引和留住人才的良好環(huán)境，積極培養(yǎng)和引進城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設專業(yè)技術人才。重視試點小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理培訓工作，分期分批對試點小城鎮(zhèn)黨政主要領導、規(guī)劃建設管理人員進行培訓，提高規(guī)劃建設管理工作能力和水平。
第二篇：浙江省國有資產(chǎn)管理體制改革和省級營運機構(gòu)組建方案
浙江省國有資產(chǎn)管理體制改革和省級營運機構(gòu)組建方案
改革開放以來，浙江省國有企業(yè)有了長足發(fā)展，已經(jīng)具備了相當?shù)幕A和實力，對全省經(jīng)濟發(fā)展起著重要作用。同時，國有資產(chǎn)管理體制改革也已經(jīng)起步，并取得了初步成效。但由于傳統(tǒng)體制的長期影響和歷史條件的制約，國有企業(yè)政企不分、政資不分的弊病仍未從根本上解決，所有權對企業(yè)的約束和監(jiān)督還沒有完全到位，國有經(jīng)濟的調(diào)整和國有企業(yè)的改革、改組還存在體制障礙，建立新型的國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運體系已是當務之急。
為加快實施國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整和國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，更好地發(fā)揮國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導作用，根據(jù)《中共浙江省委、浙江省人民政府關于貫徹落實〈中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定〉的實施意見》精神，現(xiàn)就浙江省國有資產(chǎn)管理體制改革和省級國有資產(chǎn)營運機構(gòu)的組建提出如下方案。
一、建立新型的國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運體系的總的要求和總體框架
國有資產(chǎn)管理體制改革要按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，實行政企分開，黨政機關與所辦的經(jīng)濟實體和直接管理的企業(yè)在人財物等方面徹底脫鉤；根據(jù)“國家所有、分級管理、授權經(jīng)營、分工監(jiān)督”的原則，積極探索國有資產(chǎn)管理的有效形式，建立與健全出資人制度和資產(chǎn)責任制度，確保國有資產(chǎn)保值增值；按照黨管干部和管人管資產(chǎn)相結(jié)合的原則，進一步理順關系，避免多頭管理。要根據(jù)以上總的要求，抓緊建立和完善與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應的、有效的新型國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營
運體系，明確權責，規(guī)范管理，推進全省國有企業(yè)的改革和發(fā)展。
全省國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運體系實行“三層次”構(gòu)架，即：國有資產(chǎn)管理委員會及其辦事機構(gòu)——國有資產(chǎn)營運機構(gòu)——國有獨資和國有控股、參股企業(yè)。
國有資產(chǎn)管理委員會（以下簡稱國資委）是國有資產(chǎn)的管理、監(jiān)督機構(gòu)。國有資產(chǎn)營運機構(gòu)（以下簡稱國資營運機構(gòu)）是經(jīng)國資委授權的國有資產(chǎn)出資主體，行使出資人權利，并承擔保值增值責任。國有獨資和國有控股、參股企業(yè)（以下簡稱企業(yè)）依照產(chǎn)權關系隸屬于某一資產(chǎn)營運機構(gòu)，同時又是自主經(jīng)營的獨立的企業(yè)法人。
國資委代表政府行使國有資產(chǎn)所有者職能，對國資營運機構(gòu)實施管理、監(jiān)督，與國資營運機構(gòu)之間是授權——代理關系；國資營運機構(gòu)經(jīng)授權，依據(jù)產(chǎn)權關系通過股東會和董事會對所投資企業(yè)行使出資人權利，與所投資企業(yè)是資產(chǎn)紐帶關系，不存在行政隸屬關系。
建立“三層次”構(gòu)架后，政府管理社會經(jīng)濟的職能與國有資產(chǎn)所有者職能分開，國有資產(chǎn)行政管理職能與經(jīng)營管理職能分開，國有資產(chǎn)出資權與企業(yè)法人財產(chǎn)權相分離。政府職能部門將與國資營運機構(gòu)及企業(yè)徹底脫鉤，不再行使直接管理經(jīng)營性國有資產(chǎn)的職能，而面向全社會、全行業(yè)實行宏觀管理和指導，包括從行業(yè)的角度，對國資營運機構(gòu)及企業(yè)的運行進行宏觀管理和指導。
二、省國資委及其辦公室的設置和職責
根據(jù)機構(gòu)變動和工作需要，調(diào)整充實省國資委。省國資委由省政府領導以及組織、人事、計劃、經(jīng)貿(mào)、財政、國資、體改、勞動保障、審
計、監(jiān)察（紀檢）等部門的負責人組成（成員名單另行通知）。
省國資委的主要職責是：
（一）貫徹執(zhí)行國有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)和政策，研究制定全省國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度，制定國有資產(chǎn)總體發(fā)展規(guī)劃和布局；
（二）指導全省各級國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的工作；
（三）研究并決定全省國有資產(chǎn)管理、營運、監(jiān)督中的重大事項；
（四）決定省級國資營運機構(gòu)的設立、變更和終止；
（五）審查批準省級國資營運機構(gòu)的長遠發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)營方針和投資計劃；
（六）確定省級國有資產(chǎn)保值增值指標，審計、考核資產(chǎn)保值增值情況；獎懲省級國資營運機構(gòu)的領導班子；
（七）在省級國資營運機構(gòu)設置監(jiān)事會或派駐財務總監(jiān)；
（八）省政府規(guī)定的其他職責。
省國資委下設省國有資產(chǎn)管理辦公室（以下簡稱國資辦），承擔省國資委的日常工作。省國資辦設在省財政廳，編制單列，工作相對獨立。
省國資辦的主要職責是：
（一）具體辦理省國資委決定的事項；
（二）負責準備提交省國資委審議事項的前期工作；
（三）配合省經(jīng)貿(mào)委等有關政府部門指導省屬國有企業(yè)的改革和發(fā)展；
（四）省國資委交辦的其他工作。
三、省級國資營運機構(gòu)的類型和職責
根據(jù)省屬國有企業(yè)規(guī)模、行業(yè)等不同情況，省級國資營運機構(gòu)按兩種類型組建：
一是授權經(jīng)營的集體（控股）公司。一般是具有一定規(guī)模和競爭力的大型企業(yè)集團公司，通過授權經(jīng)營國有資產(chǎn)，以生產(chǎn)經(jīng)營與資本經(jīng)營相結(jié)合方式運作。
二是國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。是對授權范圍內(nèi)的省屬企業(yè)國有資產(chǎn)行使出資者權利的特殊的國有獨資公司，按照與國資委簽訂的目標責任制，以資本經(jīng)營為主要方式運作。
省級國資營運機構(gòu)的主要職責：
（一）根據(jù)省國資委的授權經(jīng)營要求，承擔授權經(jīng)營的國資保值增值責任；
（二）通過向全資、控股和參股企業(yè)委派產(chǎn)權代表、董事、監(jiān)事或財務總監(jiān)，參與企業(yè)重大決策，監(jiān)管國有資產(chǎn)；
（三）按照《公司法》的有關規(guī)定，依權重對全資、控股和參股企業(yè)的合并、分立、歇業(yè)和破產(chǎn)等重大產(chǎn)權重組和處置事項作出決策；
（四）負責確定所投資企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值指標，建立出資人代表責任制和激勵、約束機制；
（五）組織、協(xié)調(diào)重大經(jīng)營活動，發(fā)揮整體優(yōu)勢。
四、省級國資營運機構(gòu)的組建方案
組建國有資產(chǎn)營運機構(gòu)著眼于保障國有資產(chǎn)的安全、增值，從國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略性調(diào)整和提高國有資本運行效率出發(fā)，堅持有進有退、加強重點、優(yōu)化布局的方針；遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，以企業(yè)為主體，以資
本為紐帶，以資產(chǎn)重組為途徑，著力培育具有較強綜合競爭實力和資本經(jīng)營能力的營運機構(gòu)。營運機構(gòu)的數(shù)量，按既有利于加強管理，又兼顧操作的可行性確定。為使省級國資營運機構(gòu)組建工作平穩(wěn)起步，先將政府部門所屬生產(chǎn)經(jīng)營性企業(yè)納入資產(chǎn)重組、授權經(jīng)營的范圍，黨委、人大、政協(xié)及群眾團體所屬的生產(chǎn)經(jīng)營性企業(yè)逐步納入。
鑒于宣傳系統(tǒng)的特殊性，文化、廣電、新聞、出版等部門所屬企業(yè)，暫不列入國有資產(chǎn)授權經(jīng)營范圍，方案另行研究。機關事務管理局所屬企業(yè)也另行單獨研究重組方案。
根據(jù)省屬國有企業(yè)的布局狀況，組建以下省級國資營運機構(gòu)：
（一）已授權經(jīng)營的集團（控股）公司為：杭鋼集團公司、巨化集團公司、物產(chǎn)集團公司、中大集團公司、建工集團公司、商業(yè)集團公司、煤炭集團公司、輕紡集團公司、三獅集團公司、東聯(lián)集團公司。
（二）已批準授權經(jīng)營的集體（控股）公司為：糧食集團公司、旅游集團公司、國信集團公司、機電集團公司、石化集團公司、建材集團公司。
（三）按外經(jīng)貿(mào)類、農(nóng)林水利類、基礎設施類和工貿(mào)類分別組建：
1.外經(jīng)貿(mào)類國資營運機構(gòu)。分別以中大控股、東方控股、土畜產(chǎn)和糧油進出口公司為主體組建（其中中大已經(jīng)授權），將省外經(jīng)貿(mào)廳管理的其他外經(jīng)貿(mào)類企業(yè)分別歸入。
2.農(nóng)林水利類國資營運機構(gòu)。分別以農(nóng)發(fā)集團公司、水利投資公司為主體，吸收省農(nóng)業(yè)廳、水利廳、林業(yè)局、海洋漁業(yè)局等部門所屬企業(yè)組建，營運機構(gòu)以農(nóng)口類投資為主要業(yè)務。
3.基礎設施類國資營運機構(gòu)。計委系統(tǒng)以經(jīng)濟建設投資公司為主體，歸并鐵路投資等所屬企業(yè)，組建省基礎設施資產(chǎn)經(jīng)營公司；交通系統(tǒng)以省高等級公路投資公司為主體，吸收交通系統(tǒng)其他企業(yè)組建省交通建設資產(chǎn)經(jīng)營公司；組建能源建設資產(chǎn)經(jīng)營公司。
4.工貿(mào)類國資營運機構(gòu)。省機械廳、石化廳、建材總公司及其所屬企業(yè)已分別成建制轉(zhuǎn)為集團公司，并將實行國資授權經(jīng)營。另外，擬對浙江長廣（集團）有限責任公司、絲綢公司改組為國資營運機構(gòu)，實行授權經(jīng)營。
按照以上方案，省級政府直屬部門所屬企業(yè)將分別劃歸具有行業(yè)類同關系的營運機構(gòu)。今后，視營運機構(gòu)的發(fā)展情況和競爭需要再作逐步調(diào)整歸并；有的可繼續(xù)保留為授權經(jīng)營機構(gòu)，有的則可通過重組聯(lián)合建立新的營運機構(gòu)。
五、省級國資營運機構(gòu)的監(jiān)督機制
在營運機構(gòu)設置監(jiān)事會或派駐財務總監(jiān)。監(jiān)事會由熟悉經(jīng)濟工作的領導干部和專業(yè)人員組成，人數(shù)一般為3人，一個監(jiān)事會可兼管若干家營運機構(gòu)。監(jiān)事會的主要職責是對資產(chǎn)運行實施監(jiān)督，并定期作出監(jiān)督評價意見。
財務總監(jiān)通過對企業(yè)與財務相關的經(jīng)營決策活動的監(jiān)督，強化財務管理在企業(yè)日常運作中的過程中監(jiān)控作用，保障財務信息的真實性、準確性和完整性。財務總監(jiān)通過定向選拔或公開競聘等方式選聘，工資福利等待遇由省國資辦負責管理。財務總監(jiān)向省國資委實行定期報告制度。
省國資委定期組織政府有關部門或委托社會中介機構(gòu)對省國資營運
機構(gòu)進行審計、考核。國資營運機構(gòu)對投資企業(yè)實行內(nèi)部審計、考核制度。
六、省級國資營運機構(gòu)的干部管理
堅持黨管干部原則，改進干部管理方法，建立適應現(xiàn)代企業(yè)制度要求的選人用人新機制。省級國資營運機構(gòu)領導干部實行組織考核推薦和引入市場機制、公開向社會招聘相結(jié)合，在黨管干部原則的前提下，董事會依法選擇經(jīng)營者，經(jīng)營者依法行使用人權。干部管理的具體工作由省委組織部承擔，在省委組織部內(nèi)設企業(yè)干部管理處（編制另行安排）。省級國資營運機構(gòu)領導人員按如下方式產(chǎn)生和任免：
（一）黨委書記、董事長（未設董事會的總經(jīng)理）由省委管理。黨委書記由省委任免；董事長（未設董事會的總經(jīng)理）由省政府任免。
（二）已設董事會的總經(jīng)理由省委委托省委組織部為主管理，營運機構(gòu)黨委協(xié)助管理。經(jīng)省委組織部提名，由董事會辦理聘任或解聘手續(xù)。
（三）黨委副書記、經(jīng)委書記、黨委委員，監(jiān)事會主席、副董事長、董事由省委組織部管理。黨委副書記、紀委書記由省委任免，黨委委員由省委組織部任免；監(jiān)事會主席、副董事長、董事由國資委任免。其中董事會中的職工代表由公司職工民主選舉產(chǎn)生。
（四）副總經(jīng)理由總經(jīng)理提名，營運機構(gòu)黨委審核，報省委組織部批復，由董事會聘任或解聘。
（五）專職監(jiān)事由省國資委管理和任免。
國資營運機構(gòu)依照《公司法》和有關規(guī)定程序?qū)θY、控股公司董事會、經(jīng)理班子成員進行考核、推薦或任免；對參股公司依照出資權重
推薦董事會、經(jīng)理班子成員。全資、控股公司的黨組織由國資營運機構(gòu)黨委管理，參股公司的黨組織可由國資營運機構(gòu)黨委管理或?qū)嵭袑俚毓芾怼?/p>
七、方案的組織實施
（一）組織領導和具體步驟
為確保方案的順利實施，由省國資委牽頭負責方案實施的組織、協(xié)調(diào)，具體實施工作由各主管部門分工負責。實施步驟是：
1.加快組建省級國資營運機構(gòu)。對已批準授權但未辦理授權經(jīng)營手續(xù)的6家集團公司，抓緊辦理有關手續(xù)，簽訂國有資產(chǎn)保值增值責任書。同時，由各主管部門負責研究提出新建國資營運機構(gòu)的具體方案，經(jīng)省國資委批準后開展籌建工作。
2.省政府直屬部門按照“全面清理、統(tǒng)籌規(guī)劃、分類處置、逐步實施”的要求，在抓好直屬企業(yè)改制、債權債務處置和有關人員分流的前提下，與所辦經(jīng)濟實體脫鉤。對于資不抵債、虧損嚴重、兩年內(nèi)扭虧無望的企業(yè)，一律由原主管部門負責實行停產(chǎn)整頓或者撤銷、兼并、破產(chǎn)，并安置好職工；對于國有資產(chǎn)數(shù)額不大的一般競爭性企業(yè)，通過改制退出國有資本，交由屬地管理。對脫鉤后能正常運行的企業(yè)，則移交給省級國資營運機構(gòu)。
3.擬移交的企業(yè)，在清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估的基礎上，由主管部門向領導小組辦公室提出申請，經(jīng)審核批準后分類移交給國資營運機構(gòu)，并辦理移交手續(xù)。
各部門直屬事業(yè)單位所辦經(jīng)濟實體暫維持現(xiàn)狀，待進一步調(diào)查摸底
后再作研究。各部門所屬的實行企業(yè)化管理的科研、設計單位以及培訓中心、老干部活動中心等，暫予保留。
（二）組織實施工作要求
1.嚴格財經(jīng)紀律和各項規(guī)章制度，嚴肅查處違法違紀行為，防止國有資產(chǎn)流失。在國資管理體制改革過程中，各部門及所屬各企業(yè)必須嚴守以下紀律：（1）不準隱匿、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)；（2）不準逃廢、懸空銀行債務，不準逃廢欠稅，不準弄虛作假、涂改、轉(zhuǎn)移或者銷毀賬目；（3）不準抽逃企業(yè)資金，不準從企業(yè)調(diào)撥資金向企業(yè)攤派各種費用，不準以任何名義私分錢物和侵吞國家資產(chǎn)；（4）不準突擊花錢、分錢、分物，不準突擊進人、突擊提高工資和離退休待遇，暫停提干；（5）有違法違紀嫌疑的人員，一律不準出國（境）。
2.嚴格實行一把手責任制。各部門要成立由一把手掛帥的工作小組，負責本部門的改革工作，并對本部門推進改革、保持穩(wěn)定、防范違法違紀行為負全責。如出現(xiàn)問題，追究部門主要負責人和責任人的責任，并視情節(jié)輕重，給予處分；構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責任。
3.在企業(yè)脫鉤和移交過程中，必須切實保障廣大職工和離退休人員的合法權益，認真做好思想政治工作，銜接好有關社會保障手續(xù)，妥善安置下崗分流人員，確保平穩(wěn)過渡，維護社會穩(wěn)定。
第三篇：司法警察管理體制改革初探
司法警察管理體制改革初探
人民法院司法警察是中華人民共和國人民警察的警種之一，是人民法院直接管理使用的一支司法武裝力量，在保障和服務審判工作方面發(fā)揮著積極作用。但縱觀近年來法警的實際工作，還存在一些不容忽視的問題，隨著法院審判工作的不斷擴展，法院內(nèi)部改革的不斷深入，現(xiàn)有的司法警察體制的弊端也不斷的顯現(xiàn)和產(chǎn)生，并在一定程度上制約著法警工作乃至審判工作的發(fā)展。因此探索改革現(xiàn)行的司法警察管理體制，解決實質(zhì)問題已成為當務之急。本文結(jié)合河南南陽法院法警工作，試就人民法院司法警察管理體制和工作機制改革做些探索。
一、關于司法警察職責的法律定位問題
人民法院的司法警察，從立警之初就一直被責權不定、身份不明、管理不順等問題困擾：有法定警種存在的明確規(guī)定，無履行法定職責職權的具體規(guī)定；有履行警察義務的相應規(guī)定，無執(zhí)行司法警務行使國家公權力的明確規(guī)定；有保障審判工作順利進行的司法警察的特殊要求，無實現(xiàn)保障的職責范圍內(nèi)的司法警察權能行使的規(guī)定。
《人民法院司法警察暫行條例》具體規(guī)定了司法警察具有八項職權，但實為八項工作內(nèi)容，而非職權。司法警察作為一支警察隊伍，在司法過程中擁有哪些強制權卻無從規(guī)定，由于規(guī)定不明確，導致法警在司法過程中措施手段也不明確.法警現(xiàn)階段的職權僅限于在開庭審理的過程中，發(fā)現(xiàn)有擾亂法庭秩序的行為，要在審判長的指令下，才可以對非法行為人強行帶離。在報請院長批準后,才能對其采取強制措施，審判長如果不及時下指令制止，那么法警不應擅自制止，更不能采取強制措施，這致使法警的工作處于十分被動的狀態(tài)。如果出現(xiàn)人犯脫逃或者旁聽人員哄鬧法庭等重大事故，審判長和法警所負責任將會混淆不清。隨著形勢的發(fā)展，在法院非開庭的場合下，擾亂法院正常辦公秩序的行為也日益增多。由于相關法律法規(guī)只是概括性地賦予了司法警察全面承擔預防、制止和懲治妨礙審判活動的職能，對于具體權限卻沒有明確規(guī)定，以致司法警察在實施警務保障過程中發(fā)揮作用的空間極其有限，有時甚至顯得力不從心。
事實上，司法實踐中對訴訟活動和審判機關的法律保障，除部分由法院自身承擔外，更多的保障責任還依賴于公安機關。如出現(xiàn)當事人在非訴訟期間沖擊哄鬧法院辦公場所的行為，直接或間接針對法官進行違法或涉嫌犯罪活動時，由于無法律明確授權，法警無法對非法行為人采取留置、盤問、臨時約束等必要措施，只能采取說服、勸導或以身相阻等方式進行制止。實踐中，有的法院依據(jù)訴訟法的相關規(guī)定由法警直接對非法行為人采取強制措施，但是由于沒有明確的法律授權，這種處置方式是經(jīng)不住推敲的。而如果撥打110報警求助，公安機關往往認為法院機關內(nèi)應由法院法警負責，拒絕處理。這嚴重影響了人民法院的正常辦公秩序和人民法院的形象。同樣法警在執(zhí)行安檢任務時，發(fā)現(xiàn)了違法行為，法警也只能收繳其違禁物品，無權對其采取其他的強制措施。其實，我國的三大訴訟法已經(jīng)基本囊括各種主要的妨害訴訟行為，并已形成相對完整訴訟處罰制度體系，對妨害訴訟行為實施處罰提供了法律依據(jù)。因此，完全可以通過完善立法，將分散的妨害或影響訴訟的處罰規(guī)定集中起來，形成與三大訴訟法能有效銜接的系統(tǒng)，由法律明確授予司法警察履行職能所必須行使的相應職權，從而保證司法警察履行職責有法可依。更好地行使保障職能。
法律應有條件地授予人民法院司法警察查處以下違法行為的職權：對可疑人員，司法警察可以留置、盤查、詢問等；對不聽勸阻的，可以采取必要的強制措施，如具結(jié)悔過、收繳物品、罰款、拘留等；對突發(fā)犯罪案件或其他突發(fā)事件，可以先行處置，然后再按規(guī)定移送，必要時可按有關規(guī)定使用警械或武器。增加法警此項職權和職責，對充分發(fā)揮司法警察的警力資源，維護法院的正常工作秩序，促進執(zhí)行工作的良性循環(huán)，是十分必要和非常迫切的。在此背景下，完全有必要對司法警察警力資源進行整合，授予司法警察有條件地行使治安處罰權，以及對涉嫌與訴訟有關的刑事案件偵查等相關職權，從而為司法警察全面履行職務提供完備的法律舞臺。
二、關于司法警察的編制問題
以南陽法院為例，南陽兩級十四個法院自1998年開始實行法警編隊管理，現(xiàn)有八個法警隊、六個司法警察局，在職法警216人，占干警總數(shù)的近12%，其中年齡在45歲以下的205人，黨團員占80%，學歷均為法律大專以上。南陽中院法警局現(xiàn)有正式干警20人，已授銜19人，均為法律本科以上學歷，9人具有審判員職務，黨員20人，法警人數(shù)占全院在編干警人數(shù)的7.4％。在我市各個區(qū)縣院中達到最高院法警編制配備標準的屈指可數(shù)，有個別區(qū)縣院正規(guī)在編法警僅有1人，法警“單位”配制嚴重不足，難以形成整齊警力，受進入渠道約束，法警隊伍人員老齡化，文化結(jié)構(gòu)偏低化，專業(yè)技能普通化，綜合素質(zhì)一般化，難以勝任司法警察機動性、警務性、專業(yè)性的保障職責。從目前法警所承擔的任務和面臨的形勢看，以前最高法院規(guī)定的法警占全院人數(shù)12%的比例已經(jīng)遠遠過時，照這樣的比例配備法警隊伍已無法完成保障審判的繁重任務。法院的編制沒有增加，法警占法院人數(shù)量12%的比例沒有擴大，補充法警編制更是無從談起，加上入警和授銜條件嚴格，使不斷加大的法警工作量和人員編制少的矛盾更加突出。繁重的工作迫使各級法院采取變通措施增加力量應付工作需要，或者采取地方編制補一點，或者聘任部分合同人員從事法警工作。這種應急作法導致現(xiàn)在法警隊伍的成分十分復雜，有中央政法編制、有地方行政編制、有通過人事部門履行正式手續(xù)聘任的、正式授銜的、有雖然有編制，但因其它原因沒授銜而從事法警工作的。有的法院警隊雖然有十幾名法警，但只有部分符合法警條件，具有執(zhí)法資格。如宛城區(qū)法院十幾名法警，只有隊長一人授銜。依據(jù)法律規(guī)定，法警的每一項工作都是嚴肅的執(zhí)法活動，法警享有的職權是任何其它人員不能擁有的，法警的作用也是任何人不能代替的，讓一些不具有執(zhí)法主體資格、沒有有效證件的人行使法警職權，與黨和國家嚴肅執(zhí)法的要求極為不符。
三、關于司法警察隊伍進出口問題
隨著司法體制改革的不斷深入，死刑案件的二審及復核程序發(fā)生了深刻的變化。南陽中院司法警察除了完成本院一、二審刑事案件的押解、看管、值庭外，還要擔負起省高院和最高法院對死刑案件審理和復核的押解、看管、值庭任務，工作量比原來增加了三倍多。加之最高法院規(guī)定庭審法警值庭的人數(shù)應不少于被告的2倍，我們現(xiàn)有的警力相差甚遠，司法警察保障審判的工作量猛增，現(xiàn)有機構(gòu)和警力根本無力保障。由于警力不足和機構(gòu)不健全等因素，法警的保障作用差，我院法警支隊的現(xiàn)有機構(gòu)和人員已遠遠不能適應現(xiàn)實的工作需要。
1、人員進口
一個法院按什么比例配多少法警的決定因素應是法院受理案件多少，受理案件多的法院應多配法警，反之則少配，但決定案件的多少又與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況、轄區(qū)人口多少以及法制環(huán)境密切相關。因此，依據(jù)法院現(xiàn)有人數(shù)，擴大法警占有比例，或者按轄區(qū)人口設置法警所占比例都有一定的合理性。河南省法院系統(tǒng)多次增編，用于加強審判隊伍，法警隊伍卻沒有得到一個增員編制。為了加強公安力量，河南省五年內(nèi)招錄50000名公安干警補充其隊伍，而作為人民警察一個警種的司法警察，同樣承擔著巨大工作壓力的法警隊伍，卻沒有得到一個長遠增編補員的計劃。在中央政法編制不能滿足需要時，一些地方法院依靠地方黨委、政府的支持，爭取到了一些地方事業(yè)編制，但也多用于招錄審判人員或書記員，給法警隊伍增編補員幾乎沒有。由于法警隊伍多年來不能通過正規(guī)渠道和正規(guī)手續(xù)補充警力，因而造成了隊伍年齡結(jié)構(gòu)很不合理，普遍存在老化現(xiàn)象。關于錄用法警應參照的基本條件和錄用標準：堅持四項基本原則，擁護黨的路線、方針、政策；遵紀守法，作風正派，品行端正，沒有受過刑事處分，志愿從事法警工作；年齡在25周歲以下；具有大專以上文化程度或同等學歷；身體健康，五官端正，男性身高在1.70米以上，女性身高1.60米，雙眼裸視為1.0以上，無殘疾。重點可考慮退役軍人或警校畢業(yè)生。
2、人員出口
從法警工作特點看，35歲以后，一般就難以適應法警工作（法警領導干部和少量骨干除外），一般情況下干法警工作干至年老，干至退休。從年齡結(jié)構(gòu)看，一些法院法警平均年齡在35歲以上，年齡偏大，難以適應法警工作對抗性、靈活性和機動性較強的工作特點，影響戰(zhàn)斗力和工作效率。許多年齡大、體質(zhì)差的老法警需調(diào)離法警崗位，但又因為沒有審判職務，不能走法官序列，不得不繼續(xù)在法警崗位直至退休，這就形成了需要進的沒編制，需要出的出不去。這是制約法警隊伍健康發(fā)展，影響隊伍正規(guī)化、年輕化建設的致命因素。應結(jié)合法院實際情況，實行定期招警制度，這樣有人走，有人進，流動性較大，年齡大的法警可以退警到法院綜合部門工作。理順司法警察的“進出口”渠道。為了增強司法警察隊伍的活力，保持隊伍的戰(zhàn)斗力，就必須研究解決好司法警察的來源、更新和出路問題。由于司法警察屬于技術性、對抗性、風險性較強的職業(yè)，對于從事司法警察工作達到一定的年齡和年限的司法警察，可以根據(jù)其政治級別、警銜級別分別給予安排轉(zhuǎn)崗分流，有的可以從一線法警工作退居二線法警工作，從事對抗性較弱、風險性較小的工作，如負責送達、警務管理等工作。
四、關于聘任制用人機制問題
根據(jù)司法警察工作性質(zhì)和特點的要求，采用司法警察任用制與聘任制相結(jié)合的方法，以解決司法警察警力不足的問題。這一舉措對增強法警力量，實現(xiàn)法警隊伍的年輕化、專業(yè)化有積極的促進作用。為保證聘任人員具有較高質(zhì)量，從應屆高等院校畢業(yè)生、軍隊和武警退役軍人中聘用。同等條件下，公安、政法院校的畢業(yè)生及具有大學本科以上學歷優(yōu)先聘用。聘任制司法警察聘任期為三年，年齡達到35歲一般不再續(xù)聘。
五、關于警務管理體制問題
實行“編隊管理，雙重領導”，把分散在各基層院的法警統(tǒng)一納編，集中歸口，統(tǒng)一調(diào)用，使上下級警隊間的溝通聯(lián)系更加緊密，跨縣市區(qū)的警務協(xié)作更為順暢，能夠成倍地增強兩級法院法警的力量，有利于發(fā)揮司法警察的職能作用，從而更好地服務于審判和執(zhí)行工作，促進法院整體工作的順利開展。將法警部門負責人備案任免制度變更為任命制度，干部任免權高管一級，地方各級法院在任免本院法警部門負責人時，須將有關材料上報上級司法警察部門征求意見，經(jīng)審查同意由上級法院直接下文任免。每年年底各縣市區(qū)法院法警局（大隊）負責人采用當面或書面的形式到中院述職，接受中院評議。同時，法警的入退警、銜級變動、獎懲須首先由法警部門內(nèi)部按照權限審查、批準，再由政工部門最終把關。這種管理模式有助于上下級法警部門間警令通暢，更好的實現(xiàn)雙重管理。建議設立最高人民法院司法警察局，健全管理機構(gòu)，理順隊伍管理體制。1997年頒布的《人民法院司法警察暫行條例》第十三條規(guī)定“最高人民法院設立司法警察局，高級人民法院設立司法警察總隊，中級人民法院設立司法警察支隊，基層人民法院設立司法警察大隊。”根據(jù)以上規(guī)定，各級法院相繼建立了總隊、支隊、大隊，職級規(guī)格均為院黨組直接領導的二級部門。但是，長期以來，最高人民法院一直沒有設立司法警察局，而是把對司法警察隊伍的管理權，放在政治部的警務部，職級規(guī)格相比院二級部門還要低半格。這導致司法警察隊伍在最高人民法院沒有正規(guī)、權威的管理機構(gòu)，管理權限不夠，管理力度偏軟，“雙重領導、編隊管理”難以落到實處，一定程度上影響了司法警察隊伍的地位和作用，影響了隊伍的建設和發(fā)展。針對該問題，建議將警務部從最高人民法院政治部分離出來，按照《司法警察暫行條例》的要求，設立司法警察局，直屬院黨組領導，實施對全國法院司法警察隊伍的領導和管理。
六、關于司法警察的職級配備問題
長期以來，司法警察地位、待遇問題極大地挫傷了法警的工作積極性。法警的職級待遇問題已成為影響法警隊伍建設的一個重要因素。各級人民法院司法警察局主要領導的級別，參照執(zhí)行機構(gòu)的做法，可以高配。關于法警管理部門機構(gòu)規(guī)格問題，《< 人民法院司法警察暫行條例>的若干問題解答》中明確規(guī)定，法警部門的機構(gòu)待遇應與公安等警種同級相同?，F(xiàn)在公安部內(nèi)設的總隊為副廳級，支隊為副處級，大隊為副科級。據(jù)此建議，高級人民法院法警總隊應定為副廳級，中級人民法院法警支隊應定為副處級，基層法院法警大隊應定為副科級。
七、關于司法警察經(jīng)費保障問題
由于經(jīng)費不足，全市不少法院司法警察工資偏低，執(zhí)行死刑津貼和其他津貼、補貼以及保險福利待遇根本無法兌現(xiàn)。司法警察工作和訓練所需經(jīng)費應當?shù)玫奖ＷC，并列入本院財務預算，不得擠占、挪用。建議司法警察除享受國家規(guī)定的工資、警銜津貼外，執(zhí)行死刑津貼、值庭津貼和其他津貼、補貼以及保險福利待遇這些補助應由省法院統(tǒng)一管理，直接撥付。
八、執(zhí)行實施工作警務化
在我國現(xiàn)有法制環(huán)境下，當居中裁判的法官判決案件后，當事人主動履行的比例較小。因此，一旦當事人申請執(zhí)行或?qū)徟型ヒ扑蛨?zhí)行啟動了執(zhí)行程序，多數(shù)案件是不可能輕易執(zhí)結(jié)的，往往要做大量的工作，要采取強硬的措施。這些工作由執(zhí)行人員去做，仍然采取審理案件中的說服教育手段來促使當事人自動履行，并不理想，因此造成了久執(zhí)不結(jié)現(xiàn)象，形成了“執(zhí)行難”。建議賦予法警在妨害訴訟和在訴訟期間實施的違法行為的處罰權、調(diào)查權等一系列權利，例如執(zhí)行應當由人民法院強制執(zhí)行的生效法律文書時，經(jīng)院長批準可以對被執(zhí)行人行蹤、通信、通訊實施監(jiān)控、調(diào)查。這些問題的解決需要我們從立法層面去探索實現(xiàn)。如果賦予人民法院的司法警察上述職權，實現(xiàn)執(zhí)行實施權警務化，讓擁有充分職權的司法警察去攻堅克難，必將有力加大執(zhí)行工作力度，“執(zhí)行難”問題將迎刃而解。
第四篇：鎮(zhèn)政府院子管理規(guī)定
[注意]鎮(zhèn)政府院子管理規(guī)定
鎮(zhèn)政府院子管理規(guī)定
為了進一步加強鎮(zhèn)政府院子的管理，保持正常的工作秩序，讓各住戶有一個清潔衛(wèi)生、安全舒適的生活環(huán)境，特制訂如下規(guī)定：
一、管理范圍
凡居住在鎮(zhèn)政府院子內(nèi)的干部職工、家屬和外來人租住戶以及購房常住戶的人員，必須服從本規(guī)定的統(tǒng)一管理。如不接受管理的，鎮(zhèn)政府
有權采取必要的強制措施。
二、環(huán)境衛(wèi)生管理
１、各住戶每天都要做好所住樓層樓梯間的衛(wèi)生打掃工作，不得隨地吐痰、倒水及亂扔雜物，不得從樓上往下或公共場所亂丟雜物、吐痰、倒水等，如有發(fā)現(xiàn)將對其進行教育并公布于眾以示警誡。
２、各住戶陽臺上的花盆、雜物要自行放置好，確保自己和他人安全，否則后果自負。
3、各種不腐雜物不得沖入衛(wèi)生間，堵塞下水道不暢。如因此造成下水道堵塞的，由該住戶負責疏通，并承擔相應費用及由此產(chǎn)生的責任。
三、水電管理
1、不偷水，不偷電，不隨意破壞水電設施，用水、用電注意安全；
2、各住戶每月要自覺按時到財會室繳交水電費。
四、治安管理
1、院子內(nèi)各住戶要提高警惕，增強自我防范意識，看好自己的門，管好自己的人、財、物，發(fā)現(xiàn)有違法亂紀、擾亂社會治安行為的，要挺身而出，敢于同壞人壞事作斗爭，維護院子內(nèi)的安定與安全。
2、值班室工作人員在每天早上6：00開大門，晚上12:00關大門。如因特殊情況確需早出或晚歸的，請事先與值班人員打好招呼；超過晚上12:00回來的，請自覺向值班室工作人員繳交現(xiàn)金1元；在晚上12:00關門后離開的客人，必須由戶主陪送至值班室，客人方可離開鎮(zhèn)政府院子；對于探親訪友者，必須辦理來訪登記手續(xù)。
3、注意防火、防盜、防事故，外來人員住宿要報告門衛(wèi)，自覺登記，不收留身份不明的人員留宿；
4、外來車輛及院子內(nèi)各住戶的摩托車、自行車要在指定的位置停放好。謝絕一切外來車輛在院子內(nèi)停放過夜，否則后果自負。
5、嚴禁院子內(nèi)出現(xiàn)黃、賭、毒及偷盜現(xiàn)象，如一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，則移交公安機關處理并追究有關人員責任，未滿16歲的則追究其監(jiān)護人責任。
五、院子內(nèi)精神文明建設
1、鄰里之間要搞好團結(jié)，做到互相關心、互相幫助，住戶家庭和睦，尊老愛幼，保持歡樂、祥和幸福的氣氛。
2、各家長要管好自家的孩子，要求他們愛護院子內(nèi)的花草樹木，嚴禁攀爬樹木、車輛、籃球架等，不得在院子內(nèi)玩火、燃放煙花炮竹及其他危險物品；教育孩子不說粗話臟話，不做壞人壞事。
3、作息時間，不得在球場打球、喧嘩，各住戶應把自己的電視、音響的音量盡量放小，任何時間不準在院子內(nèi)猜拳、酗酒，以免影響他人休息。
以上規(guī)定希院子內(nèi)各住戶互相監(jiān)督，自覺遵守。
第五篇：鎮(zhèn)政府院子管理規(guī)定（本站推薦）
為了進一步加強鎮(zhèn)政府院子的管理，保持正常的工作秩序，讓各住戶有一個清潔衛(wèi)生、安全舒適的生活環(huán)境，特制訂如下規(guī)定：
一、管理范圍
凡居住在鎮(zhèn)政府院子內(nèi)的干部職工、家屬和外來人租住戶以及購房常住戶的人員，必須服從本規(guī)定的統(tǒng)一管理。如不接受管理的，鎮(zhèn)政府有權采取必要的強制措施。
二、環(huán)境衛(wèi)生管理
１、各住戶每天都要做好所住樓層樓梯間的衛(wèi)生打掃工作，不得隨地吐痰、倒水及亂扔雜物，不得從樓上往下或公共場所亂丟雜物、吐痰、倒水等，如有發(fā)現(xiàn)將對其進行教育并公布于眾以示警誡。
２、各住戶陽臺上的花盆、雜物要自行放置好，確保自己和他人安全，否則后果自負。
3、各種不腐雜物不得沖入衛(wèi)生間，堵塞下水道不暢。如因此造成下水道堵塞的，由該住戶負責疏通，并承擔相應費用及由此產(chǎn)生的責任。
三、水電管理
1、不偷水，不偷電，不隨意破壞水電設施，用水、用電注意安全；
2、各住戶每月要自覺按時到財會室繳交水電費。
四、治安管理
1、院子內(nèi)各住戶要提高警惕，增強自我防范意識，看好自己的門，管好自己的人、財、物，發(fā)現(xiàn)有違法亂紀、擾亂社會治安行為的，要挺身而出，敢于同壞人壞事作斗爭，維護院子內(nèi)的安定與安全。
2、值班室工作人員在每天早上6：00開大門，晚上12:00關大門。如因特殊情況確需早出或晚歸的，請事先與值班人員打好招呼；超過晚上12:00回來的，請自覺向值班室工作人員繳交現(xiàn)金1元；在晚上12:00關門后離開的客人，必須由戶主陪送至值班室，客人方可離開鎮(zhèn)政府院子；對于探親訪友者，必須辦理來訪登記手續(xù)。
3、注意防火、防盜、防事故，外來人員住宿要報告門衛(wèi)，自覺登記，不收留身份不明的人員留宿；
4、外來車輛及院子內(nèi)各住戶的摩托車、自行車要在指定的位置停放好。謝絕一切外來車輛在院子內(nèi)停放過夜，否則后果自負。
5、嚴禁院子內(nèi)出現(xiàn)黃、賭、毒及偷盜現(xiàn)象，如一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，則移交公安機關處理并追究有關人員責任，未滿16歲的則追究其監(jiān)護人責任。
五、院子內(nèi)精神文明建設
1、鄰里之間要搞好團結(jié)，做到互相關心、互相幫助，住戶家庭和睦，尊老愛幼，保持歡樂、祥和幸福的氣氛。
2、各家長要管好自家的孩子，要求他們愛護院子內(nèi)的花草樹木，嚴禁攀爬樹木、車輛、籃球架等，不得在院子內(nèi)玩火、燃放煙花炮竹及其他危險物品；教育孩子不說粗話臟話，不做壞人壞事。
3、作息時間，不得在球場打球、喧嘩，各住戶應把自己的電視、音響的音量盡量放小，任何時間不準在院子內(nèi)猜拳、酗酒，以免影響他人休息。
以上規(guī)定希院子內(nèi)各住戶互相監(jiān)督，自覺遵守。
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