第一篇：農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查

與思考

農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

x縣是一個農(nóng)業(yè)大縣，也是一個水利大縣。全縣共有水利工程萬處，其中雙牌大型灌區(qū)1處，中型電灌站2座，小一型水庫30座，小二型水庫178座，小型河壩167座，大小山塘7萬余口，總蓄引提水量億立方米，有效灌溉面積56萬畝，旱澇保收面積49萬畝，形成了以四大灌區(qū)為主，大、中、小并舉，渠庫站相結(jié)合的水利工程灌溉體系，為全縣工農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)增收及縣域經(jīng)濟的發(fā)展作出了重大貢獻。但由于我縣水利工程大多始建于二十世紀五、六十年代，經(jīng)

過30多年的連續(xù)運行，水利工程的病險隱患日趨嚴重，灌溉效益逐年下降，尤其是農(nóng)村稅費改革后，小型水利設(shè)施建設(shè)資金難以籌集，現(xiàn)行農(nóng)村小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度越來越不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。為盡快建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的水利工程產(chǎn)權(quán)制度，促進水資源的可持續(xù)利用，充分發(fā)揮農(nóng)村小型水利工程的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，使水利工程成為推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的生力軍，我們成立了一個課題組，對全縣的水利工程進行了深入的調(diào)研，并引發(fā)了一些思考。

一、我縣小型水利工程在產(chǎn)權(quán)制度上存在的問題及原因

（一）產(chǎn)權(quán)不清晰，責任主體不明確

1、農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。我縣水利設(shè)施財產(chǎn)所有制性質(zhì)多次變動，資產(chǎn)底數(shù)長期不清，所有權(quán)模糊，資產(chǎn)關(guān)系紊亂，給產(chǎn)權(quán)界定造成很大的困難，水利工程一直存在“產(chǎn)權(quán)不清、責

任不明、難以為繼”的問題。⑴國家投資興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。二十世紀五、六十年代，為盡快改變落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，解決廣大人民群眾的溫飽問題，各級政府發(fā)動廣大人民群眾，把大量的人力、物力、財力集中使用到水利建設(shè)上來，開展了波瀾壯闊的農(nóng)田水利基本建設(shè)，建成了一大批以灌溉工程為重點的水利設(shè)施，我縣的大多數(shù)水利工程就是在這一時期建成的。這些工程絕大部分是公有制形式，即國家所有制和集體所有制，因為把集體所有制看作是全民所有制的過渡形式，所以國家所有制和集體所有制界限不清。幾十年來，雖然進行了改革，但總體上看改革的步伐緩慢，與社會主義市場經(jīng)濟體制的建立還很不適應(yīng)，人們常說的“所有者缺位、產(chǎn)權(quán)不清、責任不明”就是這種體制的集中表現(xiàn)。⑵國家和集體共同投資興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。國家和集體共同投資興建的水利設(shè)施，由于國家和集體的投資額難確定、土地使用權(quán)作

價難確定、農(nóng)民的投工投勞難評估，產(chǎn)權(quán)關(guān)系往往界定含混，常常導致承包過程中責任不清，有的“包盈不包虧”，有的“大鍋飯”，造成人力、財力、物力資源的嚴重浪費。⑶以集體投資為主興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。小型水庫、灌區(qū)、機電井、塘壩等農(nóng)村小型水利工程大部分由群眾投工投勞、集體投資興建，屬于集體所有制。從我縣來看，有些小型水利設(shè)施由幾家農(nóng)戶管理，有些由村民小組管理，有些是村集體管理，但大多所有權(quán)和責任主體不明確，特別是處于癱瘓半癱瘓狀態(tài)的工程更是無人問津。在經(jīng)營管理方式上也沒有統(tǒng)一的管理和維護規(guī)則，更沒有維修養(yǎng)護的硬性規(guī)定。

2、農(nóng)村小型水利設(shè)施責任主體不明。農(nóng)村小型水利設(shè)施的建設(shè)、使用、管理、維護，理應(yīng)有一個明確的責任主體。但實際上目前絕大多數(shù)的小型水利工程的主體并不明確。⑴國家作為責任主體太抽象。我縣的很多水利工程由國

家投資興建，分別由水利部門、鎮(zhèn)、村或農(nóng)戶管理使用，大多數(shù)工程國家既沒有體現(xiàn)所有權(quán)，又沒有行使管理權(quán)，國家作為責任主體的地位太抽象。同時，這些水利設(shè)施工程小、分布散，國家很難承擔工程的整修和維護費用，而廣大村民認為是國家財產(chǎn)應(yīng)由國家承擔維護費用，難免出現(xiàn)放公家水灌私家田、重使用輕維護的局面，導致這些工程有人用無人管，有人受益無人擔責。⑵政府機關(guān)不夠重視。進入新世紀以來，黨中央采取多種措施減輕農(nóng)民負擔，包括取消農(nóng)村主要用于水利建設(shè)的勞動積累工。但是，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能正確把握政策，認為取消農(nóng)民的勞動積累工就是不再搞農(nóng)村水利，或者產(chǎn)生怕苦畏難情緒，不想搞農(nóng)村水利，因而對農(nóng)田水利基本建設(shè)有所放松，領(lǐng)導不力，發(fā)動不夠，投入不足，農(nóng)田水利正面臨滑坡的危險。近幾年全縣20個鎮(zhèn)通過“一事一議”籌集資金用于水利建設(shè)的村不足30，有些村盡管收取了“一事一議”資金，但每人

5-15元的標準，全村籌資往往不足1萬元，根本解決不了水利資金短缺的“瓶頸”，小型農(nóng)村水利基本上處于“吃老本”狀態(tài)，難以支撐農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展，也不利于水資源的可持續(xù)利用。⑶群眾缺乏自覺性。實行家庭聯(lián)產(chǎn)責任制，農(nóng)戶實行一家一戶分散的小生產(chǎn)模式，在一定程度上給農(nóng)村公益設(shè)施的建設(shè)和維護帶來了一系列弊端。一是農(nóng)民經(jīng)營土地面積小，改善農(nóng)田水利設(shè)施條件的決心不大，能力有限。二是農(nóng)民的組織化程度低。沒有哪一家農(nóng)戶能夠很好地把農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民出資共同改善水利設(shè)施，即使一些有這個愿望的農(nóng)業(yè)大戶、中介組織和合作經(jīng)濟組織，因為做農(nóng)民的思想工作難度大，也不得不中途放

農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

第二篇：農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

x縣是一個農(nóng)業(yè)大縣，也是一個水利大縣。全縣共有水利工程7.9萬處，其中雙牌大型灌區(qū)1處，中型電灌站2座，小一型水庫30座，小二型水庫178座，小型河壩167座，大小山塘7萬余口，總蓄引提水量4.6億立方米，有效灌溉面積56萬畝，旱澇保收面積49萬畝，形成了以四大灌區(qū)為主，大、中、小并舉，渠庫站相結(jié)合的水利工程灌溉體系，為全縣工農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)增收及縣域經(jīng)濟的發(fā)展作出了重大貢獻。但由于我縣水利工程大多始建于二十世紀五、六十年代，經(jīng)過30多年的連續(xù)運行，水利工程的病險隱患日趨嚴重，灌溉效益逐年下降，尤其是農(nóng)村稅費改革后，小型水利設(shè)施建設(shè)資金難以籌集，現(xiàn)行農(nóng)村小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度越來越不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。為盡快建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的水利工程產(chǎn)權(quán)制度，促進水資源的可持續(xù)利用，充分發(fā)揮農(nóng)村小型水利工程的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，使水利工程成為推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的生力軍，我們成立了一個課題組，對全縣的水利工程進行了深入的調(diào)研，并引發(fā)了一些思考。

一、我縣小型水利工程在產(chǎn)權(quán)制度上存在的問題及原因

（一）產(chǎn)權(quán)不清晰，責任主體不明確

1、農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。我縣水利設(shè)施財產(chǎn)所有制性質(zhì)多次變動，資產(chǎn)底數(shù)長期不清，所有權(quán)模糊，資產(chǎn)關(guān)系紊亂，給產(chǎn)權(quán)界定造成很大的困難，水利工程一直存在“產(chǎn)權(quán)不清、責任不明、難以為繼”的問題。⑴國家投資興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。二十世紀五、六十年代，為盡快改變落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，解決廣大人民群眾的溫飽問題，各級政府發(fā)動廣大人民群眾，把大量的人力、物力、財力集中使用到水利建設(shè)上來，開展了波瀾壯闊的農(nóng)田水利基本建設(shè)，建成了一大批以灌溉工程為重點的水利設(shè)施，我縣的大多數(shù)水利工程就是在這一時期建成的。這些工程絕大部分是公有制形式，即國家所有制和集體所有制，因為把集體所有制看作是全民所有制的過渡形式，所以國家所有制和集體所有制界限不清。幾十年來，雖然進行了改革，但總體上看改革的步伐緩慢，與社會主義市場經(jīng)濟體制的建立還很不適應(yīng)，人們常說的“所有者缺位、產(chǎn)權(quán)不清、責任不明”就是這種體制的集中表現(xiàn)。⑵國家和集體共同投資興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。國家和集體共同投資興建的水利設(shè)施，由于國家和集體的投資額難確定、土地使用權(quán)作價難確定、農(nóng)民的投工投勞難評估，產(chǎn)權(quán)關(guān)系往往界定含混，常常導致承包過程中責任不清，有的“包盈不包虧”，有的“大鍋飯”，造成人力、財力、物力資源的嚴重浪費。⑶以集體投資為主興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。小型水庫、灌區(qū)、機電井、塘壩等農(nóng)村小型水利工程大部分由群眾投工投勞、集體投資興建，屬于集體所有制。從我縣來看，有些小型水利設(shè)施由幾家農(nóng)戶管理，有些由村民小組管理，有些是村集體管理，但大多所有權(quán)和責任主體不明確，特別是處于癱瘓半癱瘓狀態(tài)的工程更是無人問津。在經(jīng)營管理方式上也沒有統(tǒng)一的管理和維護規(guī)則，更沒有維修養(yǎng)護的硬性規(guī)定。

2、農(nóng)村小型水利設(shè)施責任主體不明。農(nóng)村小型水利設(shè)施的建設(shè)、使用、管理、維護，理應(yīng)有一個明確的責任主體。但實際上目前絕大多數(shù)的小型水利工程的主體并不明確。⑴國家作為責任主體太抽象。我縣的很多水利工程由國家投資興建，分別由水利部門、鎮(zhèn)、村或農(nóng)戶管理使用，大多數(shù)工程國家既沒有體現(xiàn)所有權(quán)，又沒有行使管理權(quán)，國家作為責任主體的地位太抽象。同時，這些水利設(shè)施工程小、分布散，國家很難承擔工程的整修和維護費用，而廣大村民認為是國家財產(chǎn)應(yīng)由國家承擔維護費用，難免出現(xiàn)放公家水灌私家田、重使用輕維護的局面，導致這些工程有人用無人管，有人受益無人擔責。⑵政府機關(guān)不夠重視。進入新世紀以來，黨中央采取多種措施減輕農(nóng)民負擔，包括取消農(nóng)村主要用于水利建設(shè)的勞動積累工。但是，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能正確把握政策，認為取消農(nóng)民的勞動積累工就是不再搞農(nóng)村水利，或者產(chǎn)生怕苦畏難情緒，不想搞農(nóng)村水利，因而對農(nóng)田水利基本建設(shè)有所放松，領(lǐng)導不力，發(fā)動不夠，投入不足，農(nóng)田水利正面臨滑坡的危險。近幾年全縣20個鎮(zhèn)通過“一事一議”籌集資金用于水利建設(shè)的村不足30，有些村盡管收取了“一事一議”資金，但每人5-15元的標準，全村籌資往往不足1萬元，根本解決不了水利資金短缺的“瓶頸”，小型農(nóng)村水利基本上處于“吃老本”狀態(tài)，難以支撐農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展，也不利于水資源的可持續(xù)利用。⑶群眾缺乏自覺性。實行家庭聯(lián)產(chǎn)責任制，農(nóng)戶實行一家一戶分散的小生產(chǎn)模式，在一定程度上給農(nóng)村公益設(shè)施的建設(shè)和維護帶來了一系列弊端。一是農(nóng)民經(jīng)營土地面積小，改善農(nóng)田水利設(shè)施條件的決心不大，能力有限。二是農(nóng)民的組織化程度低。沒有哪一家農(nóng)戶能夠很好地把農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民出資共同改善水利設(shè)施，即使一些有這個愿望的農(nóng)業(yè)大戶、中介組織和合作經(jīng)濟組織，因為做農(nóng)民的思想工作難度大，也不得不中途放棄

。三是水利建設(shè)資金難以收繳。農(nóng)村稅費改革后，不少農(nóng)民群眾在思想認識上出現(xiàn)了偏差，認為國家既然取消了農(nóng)業(yè)稅費、取消了“兩工”，并且還對農(nóng)民進行多項補貼，農(nóng)村就不應(yīng)再存在收費項目，收取“一事一議”資金被認為是地方政府變相收費的借口，大多不愿出資，使得不少小型水利設(shè)施無法維修。

3、水管部門權(quán)利難以得到保障。⑴“兩費”落實難度

大。一些水管單位管理粗放，沒有按照規(guī)定開展“兩費”測算工作，拿不出有說服力的分析數(shù)據(jù)，影響了與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)的效果。同時，由于我縣財政困難，水管單位公益性部分的基本支出和公益性部分維修養(yǎng)護經(jīng)費全部納入財政預(yù)算難度較大。⑵灌溉水費征收困難。據(jù)調(diào)查，去年全縣灌溉應(yīng)收水費272萬元，實收水費僅158.6萬元，僅占58.3。造成農(nóng)田灌溉水費收繳困難的主要原因有：一是收費面積大量減少。以雙牌、大江邊、石喝、龍江橋四大灌區(qū)為例，由于土地拋荒、鎮(zhèn)村隱報瞞報面積、渠道老化滲漏等原因，實際灌田只20.2萬畝，而實際收費面積只有12.2萬畝，僅占設(shè)計水費面積37.75萬畝的32.3。二是鎮(zhèn)村截留、挪用水費嚴重。農(nóng)民大多將灌溉水費上交到鎮(zhèn)、村，但鎮(zhèn)村卻沒有上交到水管單位。如大江灌區(qū)八寶鎮(zhèn)火田村有稻田400多畝，去年應(yīng)交水費1.14萬元。群眾應(yīng)交的水費90交到了村，但村上交給管理所的只有400元，其余挪作他用。⑶水事秩序常常遭到破壞。受條件限制，現(xiàn)階段難以實行封閉式供水。下游群眾要水，必須經(jīng)過上游，甚至經(jīng)過上游的稻田，上游農(nóng)戶僅靠渠系滲水、過水灌溉就夠了，或者直接挖水，導致尾水區(qū)的群眾過水損失很大，有的尾水區(qū)稻田根本灌不上水。水管單位上門收費時，上游農(nóng)戶聲稱沒有放水，拒不交水費，下游群眾也因為過水的損失太大而怨聲載道，根本不愿按灌溉面積承擔水費，更談不上承擔損失水費，導致水事糾紛難以協(xié)調(diào)，灌溉效益日漸下降。

（二）投資渠道單一，投資環(huán)境欠優(yōu)化

1、投資渠道單一，投入量少。⑴國家沒有投入。近年來，由于國家調(diào)整了對水利投入的政策，集中精力、集中資金進行治理大江大河和湖區(qū)的一些大工程項目，對各類小型水利投入主要依靠地方財政和群眾自籌。據(jù)調(diào)查，從2002年以來，國家對我縣的大小灌區(qū)（水庫樞紐工程除外）基本上沒納入投資計劃。⑵地方政府投入不足。由于我縣地方可用財力不足，難以拿出大筆資金投入水利工程維修。據(jù)調(diào)查，我縣目前存在不同病險隱患的水庫有41座，處理這些水庫至少需資金400萬元。近幾年來，縣里雖從防洪保安資金中安排60萬元用于灌區(qū)的維修整治，但遠遠不能滿足治崩治垮的資金需要。⑶群眾投入幾乎為零。2002年農(nóng)村稅費改革后，水利公積金被取消，盡管國家出臺了“一事一議”的政策，但由于農(nóng)民認識不到位、審批程序復(fù)雜等方面的原因，籌資難度大，廣大鄉(xiāng)村基本沒有落實好這一政策，以致灌區(qū)配套、維修資金落空，農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)能力普遍下降。

2、投資環(huán)境欠優(yōu)化。⑴相關(guān)部門未形成良性互動關(guān)系。小型農(nóng)村水利具有工程小、數(shù)量多、分布面廣，公用性、群眾性、政策性強，季節(jié)使用、經(jīng)營管理難等特點，涉及到水利、財政、發(fā)展改革、編制、勞動社保等多個部門和縣、鎮(zhèn)、村、組、農(nóng)戶等多個主體。目前的水利工程管理單位層層隸屬于政府，政府既是宏觀經(jīng)濟的管理者，也是微觀經(jīng)濟單位具體財產(chǎn)的支配者，實際上政府成為工程運行管理的唯一主體，各自的職能不明確，沒有實行“政事分離”，這樣勢必造成管理部門片面追求單位效益、相關(guān)部門相互協(xié)調(diào)不到位等短期行為。⑵需要協(xié)調(diào)解決的問題復(fù)雜困難。一是我縣的水利工程設(shè)施主要是靠借貸建成的，給集體和群眾都背上了沉重的債務(wù)負擔。群眾重使用、輕管理，再加上被盜或人為破壞，使一些機埠未到使用年限就喪失了使用價值而報廢。二是灌區(qū)的財務(wù)統(tǒng)收統(tǒng)支，由于水價不到位、冗員等原因，導致廣大職工工資不能按時足額發(fā)放，水管單位運轉(zhuǎn)日益困難。且受分流人員自身條件、安置渠道、就業(yè)形勢以及配套措施等因素的限制，使得人員分流成為水管體制改革的突出問題，造成運行管理費難以維持，改革改制阻力大、招商引資難度大的被動局面，喪失了發(fā)展動力。（3）投資成本相對較高。由于水利工程具有投資大、周期長、收益慢的特點，灌溉服務(wù)也具有時限性、效益的隨機性等缺點，且水管單位長期吃慣了“大鍋飯”，村民吃慣了“大鍋水”，灌溉稻田基本上是低收費，有的是無償使用或由村集體作掛賬處理，水管部門連平時的維修費、電費及管理人員的費用也難以維持，水利工程面臨的失修、效益衰減等問題更是無從解決，水利設(shè)施的作用沒有得到充分發(fā)揮，效益普遍不高，水管單位的改革、改制也面臨更多棘手問題，這樣勢必造成投資水利事業(yè)需要解決的問題增多、成本相對較高，為民間資本進入水利行業(yè)和招商引資增加了難度，導致水利工程的發(fā)展后勁不足。

(三)經(jīng)營方式落后，管理措施不到位

1、經(jīng)營方式落后，工程效益無法體現(xiàn)。（1）經(jīng)營活動不規(guī)范，暗箱操作嚴重。農(nóng)村小型水利工程在承包、租賃、拍賣等方面操作不規(guī)范，沒有明確雙方的權(quán)利、責任和利益關(guān)系，有的雖然明確了權(quán)責關(guān)系，但在實際操作中由于人情關(guān)系等原因合同很難履行到位，有的承包者沒有按規(guī)定向工程所有者交納承包費，有的承租者擅自轉(zhuǎn)讓，擅自改變經(jīng)營范圍和用途，更談不上承擔工程維護的職責，承包合同往往沒有執(zhí)行或遭到任意破壞。（2）經(jīng)營方式單一，綜合效益無法發(fā)揮。水利工程經(jīng)過幾十年的運行，特別是農(nóng)村實行家庭承包責任制以后，由于管理粗放，建設(shè)、管理、使用嚴重脫節(jié)，致使工程老化失修，有的甚至廢棄閑置，工程灌溉效益日益衰減，直接影響到農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長。（3）經(jīng)營環(huán)境欠佳，矛盾糾紛難協(xié)調(diào)。農(nóng)村小型水利工程的運營，涉及到農(nóng)村千家萬戶的利益。干旱季節(jié)農(nóng)民望水心切，爭水搶水現(xiàn)象常有發(fā)生，豐水季節(jié)拒水灌田，瀉洪又是一道難題。加上農(nóng)村小型水利工程經(jīng)營者缺乏人與自然和諧的理念，片面追求水利的經(jīng)濟效益，忽略了水利的社會效益和生態(tài)效益，造成了許多社會矛盾，協(xié)調(diào)和處理十分艱難。

2、管理方法滯后，管理措施無法落實。（1）思想認識不到位。廣大群眾對“誰受益、誰出資、誰管理”的政策認識不夠，放松了對水利設(shè)施的管理。幾十年來，水利科技、信息設(shè)備更新緩慢，與水庫、泵站運行管理密切相關(guān)的水雨情信息（水情）、工程安全監(jiān)測信息（工情）一直采用人工觀測、電話上報的管理方法，資料記錄不完整、不規(guī)范，而且上報速度慢，直接影響水資源配置，汛期防洪調(diào)度和水利工程的安全。

（2）制度不完善。長期以來，農(nóng)村小型水利工程的管理工作向規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展的步子不大，沒有建立起與社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)行農(nóng)村家庭承包經(jīng)營責任制相適應(yīng)的農(nóng)村小型水利工程管理體制和運行機制，現(xiàn)有農(nóng)村小型水利工程的綜合效益沒有充分發(fā)揮出來。（3）管養(yǎng)沒有分離。我縣的小型水利設(shè)施由于沒有實行“管養(yǎng)分離”，將管理養(yǎng)護機構(gòu)和維修養(yǎng)護人員分離出來，實行合同管理，因而存在諸多問題，如水管單位存在的管理體制不順、運行機制不活、經(jīng)費嚴重短缺等問題。近年來，由于管理經(jīng)費投入相對較少，加上農(nóng)村改革的發(fā)展，外出務(wù)工人員的增加，導致勞動力緊張，原體制下的群管隊伍已名存實亡。專業(yè)隊伍工資沒有保障，不能專心從事工程管理工作，嚴重影響了工程管理工作的開展。且現(xiàn)有的管理隊伍結(jié)構(gòu)老化，人員配備不合理，缺乏專業(yè)技術(shù)人才，設(shè)備陳舊，消耗的人力、物力、財力較多，經(jīng)濟效益較差，直接影響工程管理工作的正常進行。

（四）服務(wù)質(zhì)量不高，工程效益日漸衰減

１、基礎(chǔ)工作薄弱，服務(wù)質(zhì)量不高。（1）基礎(chǔ)工作比較薄弱。水利工程管理體制改革需要協(xié)調(diào)解決經(jīng)費、編制、水價調(diào)整、人員分流、社會保障等諸多復(fù)雜問題，需要提供水利工程管理單位人員、資產(chǎn)、收支狀況等大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。由于一些單位沒有按照規(guī)定經(jīng)常性開展“兩定”測算工作，基礎(chǔ)工作薄弱，不能為改革提供富有說服力的數(shù)據(jù)，致使實施方案不能及時出臺，改革措施難以到位，一定程度上阻礙了水利管理體制改革的進程。（2）管理單位人員嚴重超編。如我縣四大灌區(qū)現(xiàn)有人員671人，其中在崗254人，分流370人，離退休96人，按照國家規(guī)定標準定員為366人，超編305人，2001年以前，年均人員增長率在15以上。人員的嚴重超編，造成這些水利工程管理單位工資發(fā)不出，養(yǎng)老保險金交不齊，工作無法正常運轉(zhuǎn)。盡管四大灌區(qū)職工工資按照1995年標準發(fā)放，但現(xiàn)在仍欠職工工資776.6萬元，欠繳職工社會養(yǎng)老保險金283.6萬元，負債609.2萬元。導致職工工作極積性下降，整體素質(zhì)不高，嚴重影響工作質(zhì)量。（3）服務(wù)難以滿足需要。由于水利工程病險嚴重，導致灌溉服務(wù)不到位。四大灌區(qū)送水普遍存在不到位的現(xiàn)象，從而造成水費收繳困難，導致供水服務(wù)難以滿足的惡性循環(huán)。

2、病險嚴重，工程效益越來越差。我縣水利工程建設(shè)受歷史條件限制，工程建設(shè)大多采用群眾勞力上馬，施工進度快，工程質(zhì)量差，建筑材料和施工工藝落后，導致工程存在各種病險隱患，加之工程運行多年來，不斷老化，維修投入少，病險情況越來越嚴重。（1）工程老化失修，病險隱患日益嚴重。一是水利工程存在嚴重隱患。突出表現(xiàn)在渠系滲漏嚴重，四大灌區(qū)渠系滲漏長度達1726公里。如大江灌區(qū)干渠滲漏達35.6公里，其中總干渠首到龍潛凼25.2公里，渠首放水12個流量，到龍潛凼不足5個流量，損失達7個流量，到進寶塘鎮(zhèn)（17公里）只有1個多流量。雙牌灌區(qū)11支渠總長42公里，從渠首放水0.5個流量，到16公里處的羊角塘井渠段卻只剩下0.2個流量，影響下游11個村6000畝稻田無法灌溉。二是渠系淤塞嚴重。四大灌區(qū)渠系總淤塞達95公里。大江灌區(qū)因渠道兩側(cè)襯砌石倒塌，水土流失造成淤塞達44.49公里。右干渠肖家村鎮(zhèn)汪家村渠段1.5公里，渠內(nèi)已淤塞過半，預(yù)計土石方達4000立方米，影響過水2個流量。三是渠系滑坡嚴重。四大灌區(qū)渠系滑坡共有8處2.6公里。大江3處1.4公里，嚴重影響渠下數(shù)千人民的生命財產(chǎn)安全。特別是雙牌灌區(qū)11支渠羊角井2組屋后渠段山體滑坡長800米、1000多立米。龍江橋灌區(qū)干渠張家院段山體滑坡150米，影響渠下6戶近30人的安全。文明鋪鎮(zhèn)政府院后填方滑坡60米，影響七一等村600人和一所小學的安全。四是渠道溶洞多。四大灌區(qū)渠道出現(xiàn)溶洞達9處3.4公里。石喝灌區(qū)干渠高山村楊家?guī)X到高山小學，渠長2.5公里，去年8月出現(xiàn)溶洞2處60多米，嚴重影響渠下一所學校的安全。五是渠道廢棄，灌溉面積少。四大灌區(qū)渠道有92公里廢棄不能發(fā)揮作用。雙牌灌區(qū)17條斗渠127公里只有98公里能夠灌溉，尚有50公里廢棄不能發(fā)揮灌溉效益。石喝灌區(qū)喝羅灘電灌站干渠8.4公里，有5公里廢棄，喝羅灘電灌站幾乎喪失機灌功能。六是渠道附屬建筑損壞嚴重。涵閘、倒虹吸管、渡槽、遂洞等損壞達397處。僅大江灌區(qū)就損壞渡槽6處，遂洞6處，暗涵4處，嚴重影響了灌溉效益的發(fā)揮。（2）配套設(shè)施建設(shè)滯后，工程效益難以發(fā)揮。各類水利工程，特別是純水利工程，自身效益差，社會效益也日益衰減，原因是配套設(shè)施建設(shè)滯后，在過去的水利工程建設(shè)中，由于重建輕管，造成先天不足，工程運行以來后天營養(yǎng)不良，工程配套建設(shè)嚴重不足，以致應(yīng)有的社會效益不能發(fā)揮，自身效益更是少之又少，職工隊伍難以穩(wěn)定，加之在水費收取機制上，沿用過去計劃經(jīng)濟的一套老模式，據(jù)統(tǒng)計，2001年至2003年四大灌區(qū)累欠水費240.83萬元，造成水管單位入不敷出，嚴重地制約了水利經(jīng)濟效益的發(fā)揮，造成了管理和服務(wù)能力大大減弱。

（3）建設(shè)經(jīng)費難以籌集，工程維修舉步艱難。近年來，縣里僅從防洪保安資金中拿出60萬元，財政安排40萬元用于四大灌區(qū)的渠系建設(shè)。前年僅大江灌區(qū)渠段改線工程就耗資160萬元，管理所只有采取貸款和自籌的辦法解決。2003年干旱，四大灌區(qū)應(yīng)可抗救面積30萬畝，而實際只抗救20萬畝，損失稻谷4000萬公斤，折合人民幣4000萬元。工程維修投入不足問題已成為目前的最大難題。

二、我縣小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點建議

（一）建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村現(xiàn)代水利產(chǎn)權(quán)模式

1、嚴格界定各類農(nóng)村小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。實施農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革必須因地制宜、分類指導，全面推進、重點突破。在改革前必須進行清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估和產(chǎn)權(quán)界定，其中國家投資興建的水利設(shè)施屬國家所有，由各級水行政主管部門行使出資人權(quán)利；國家和集體共同投資興建的水利設(shè)施，按投資比例劃分產(chǎn)權(quán)；以集體投資為主興建的水利設(shè)施，產(chǎn)權(quán)屬集體所有。（1）因地制宜，分類指導。在水利產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，必須堅持因地制宜的原則，不搞“一刀切”，由縣級水行政管理部門根據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬、設(shè)施規(guī)模、經(jīng)濟狀況、受益范圍等情況進行分類，實行宜賣則賣、宜股則股、宜包則包、宜租則租。對一些領(lǐng)導班子比較強、水利工程管理效果比較好的村，繼續(xù)推行企業(yè)化管理；對村集體規(guī)模經(jīng)營土地范圍內(nèi)的小型水利工程，以拍賣為主；對具有重要防汛抗旱任務(wù)的小型水庫和塘壩等工程以承包或租賃經(jīng)營為主；對產(chǎn)權(quán)屬集體所有受益范圍跨村以上的小二型水庫、大型堰塘、小型泵站以及大中型灌區(qū)支渠取水口以下的渠道等工程，以農(nóng)民用水合作組織為主要形式進行改革，按水系、渠系范圍組建用水者協(xié)會，實行用水戶民主管理。組建具有獨立法人資格的農(nóng)民用水者協(xié)會，建立規(guī)范的協(xié)會章程和工程管理、灌溉管理、財務(wù)管理等規(guī)章制度，實行科學化、民主化、制度化管理。（2）全面推進，重點突破。應(yīng)按照“先小后大、先易后難、先點后面”的辦法，在試點成功的基礎(chǔ)上，發(fā)揮典型示范和輻射帶動作用，全面推廣。在實踐中不斷探索和完善，認真學習外地經(jīng)驗，并及時總結(jié)本地區(qū)的典型，加強指導。（3）各司其職，權(quán)責明確。農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)由縣級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府組織實施，縣級水行政主管部門監(jiān)督指導。對改革中出現(xiàn)的問題，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府一級應(yīng)及時向上級政府反饋，并依據(jù)實際情況，提出具體解決措施，切實維護農(nóng)村穩(wěn)定。各有關(guān)部門要密切配合，為改革提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

2、積極推行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和股份制改造。（1）招標拍賣，依法實施。對小堰塘、小型飲水工程等群眾投資熱情高、產(chǎn)權(quán)改革易于突破的項目，可采取招標拍賣等方式轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)。購買人依法享有資產(chǎn)的所有權(quán)依法行使經(jīng)營管理權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。對防洪、灌溉任務(wù)小的小二型水庫，經(jīng)縣以上水行政主管部門同意，也可以探索上述形式進行改革。（2）完善租賃，承包經(jīng)營。對于不宜轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的小型水利設(shè)施，應(yīng)采取租賃、承包等管理辦法，實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，落實經(jīng)營管理的責任主體。（3）所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，落實管理的責任主體。在資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，根據(jù)工程規(guī)模、現(xiàn)狀和效益等情況，合理確定標的，面向社會公開競爭，實行拍賣、租賃、承包。產(chǎn)權(quán)所有者與經(jīng)營者依法簽訂租賃、承包合同，明確雙方的責、權(quán)、利。

3、鼓勵單位和個人經(jīng)營水利工程。（1）方便辦證，優(yōu)惠收費，鼓勵單位和個人經(jīng)營水利工程。新建、購買、租賃、承包、股份合作經(jīng)營水利設(shè)施，在辦理資產(chǎn)評估、權(quán)屬轉(zhuǎn)移、合同公證、注冊登記的手續(xù)時，給予收費優(yōu)惠。（2）一事一議，原則明確。按照“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，大膽引入市場機制，積極鼓勵單位和個人采取戶辦、聯(lián)辦、股份合作等形式投資農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，調(diào)動社會辦水利的積極性，建立多元化的農(nóng)村水利投資體系，積極拓展農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)途徑。村內(nèi)公益性水利建設(shè)實行“一事一議”，各級財政和村集體經(jīng)濟組織應(yīng)給予適當補助。（3）放寬政策，保護經(jīng)營。

對于在水利產(chǎn)權(quán)制度改革過程中購買水利設(shè)施的經(jīng)營者，一次性付款的可以適當給予優(yōu)惠。承包、租賃水利設(shè)施，在承包期內(nèi)經(jīng)發(fā)包、出租方同意可以依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租。鼓勵經(jīng)營者擴大投入，對水利設(shè)施進行更新、改造、配套，提高擴大再生產(chǎn)能力。經(jīng)營者新增投資所形成的固定資產(chǎn)歸投資者所有。承包、租賃合同期滿，原經(jīng)營者有優(yōu)先承包、租賃和購買權(quán)。依法打擊干擾、破壞經(jīng)營者正常經(jīng)營活動的不法行為，保護經(jīng)營者的合法權(quán)利。

4、科學合理制定水價，堅持依法管水。（1）補償成本，依權(quán)審批。根據(jù)國家物價局、水利部《水利工程供水價格管理辦法》的規(guī)定，按照補償成本、費用的原則，合理核定水價，并依照價格管理權(quán)限進行審批，保護經(jīng)營者和用水者的積極性。（2）服從監(jiān)督管理，履行服務(wù)條款。水利工程所有者和經(jīng)營者應(yīng)遵守國家法律、法規(guī)，服從防汛、抗旱調(diào)度，自覺接受水利行政主管部門的監(jiān)督管理，切實履行合同規(guī)定的服務(wù)條款，不能擅自變更水利工程的用途和服務(wù)對象。工程的擴建改造應(yīng)符合當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，以及水利建設(shè)的總體規(guī)劃，保護水土資源和生態(tài)環(huán)境。（3）實現(xiàn)經(jīng)營者和用水者的“雙贏”。通過小型水利工程體制改革，明晰農(nóng)村小型水利工程的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)責權(quán)利的統(tǒng)一，促使經(jīng)營者對水利工程的維護管理、資源挖潛、開發(fā)利用同經(jīng)營效益緊密結(jié)合起來，注重經(jīng)濟核算和管護治理，提高水土資源和工程利用率，發(fā)展水利產(chǎn)業(yè)和水利經(jīng)濟，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康進行，同時減輕用水農(nóng)戶的負擔，實現(xiàn)經(jīng)營者和用水者的“雙贏”。

(二)優(yōu)化投資環(huán)境，拓展投資渠道

實行農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革，必須首先解決資金問題。

1、統(tǒng)一認識，促動政府投入。（1）強化責任，加大投入力度。農(nóng)村中小型水利設(shè)施建設(shè)關(guān)系到農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)命脈，關(guān)系到社會主義新農(nóng)村建設(shè)的興衰成敗。各級各部門應(yīng)緊緊抓住國家實施積極財政政策和建設(shè)新農(nóng)村有關(guān)政策的機遇，積極爭取上級的重視，跑部進廳，爭項目，爭資金，保持水利投資穩(wěn)步增加。同時，在縣級財政預(yù)算中，加大對農(nóng)村水利設(shè)施興建和改造的投入，爭取每年拿出1000萬元以上資金投入水利設(shè)施建設(shè)，并每年保持一定的增長速度，以滿足實際需要。（2）協(xié)調(diào)關(guān)系，形成良性循環(huán)。農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)不是一個兩個項目，而是一項長期的任務(wù)，資金的需求不是一兩個重點投資能完成的，也不是一兩年就能解決的。應(yīng)對水利設(shè)施建設(shè)作出長期規(guī)劃，落實各級責任，保證規(guī)劃有序?qū)嵤?/p>

2、推動干部參與，拉動資產(chǎn)盤活。（1）優(yōu)惠政策，鼓勵干部走向水利改革的主戰(zhàn)場。可借鑒外地好的經(jīng)驗，采取干部工資待遇不變、稅費減免、貢獻大的重獎等各種優(yōu)惠政策，積極鼓勵干部通過招商引資、自己獨資或合資、參股等各種方式，調(diào)動干部參與的積極性。（2）積極招商引資，大力發(fā)展民營水利。實行農(nóng)村中小型水利產(chǎn)權(quán)改革最關(guān)鍵的要吸引民間資本的進入?？刹扇∨馁u、租賃、承包等方式，吸引更多的民間資本和外商資本進入到水利改革。

3、促進水費收繳，帶動群眾投勞。（1）厘清收費障礙，降低收費難度。制定出切實可行的措施，采取多種形式，厘清收費障礙，以保證水費的順利收繳。（2）保證資金到位，帶動群眾投勞。按照工程建設(shè)的需要，保證各項資金及時到位，防止中間環(huán)節(jié)的截流和克扣。同時，大力宣傳發(fā)動，組織群眾出勞出力。

（三）改革經(jīng)營方式，提高管理水平。一是搞好水利工程管理體制改革。重點是確定水管單位類別，明確水管單位性質(zhì)，落實管理經(jīng)費來源，積極推行管養(yǎng)分離，建立充滿生機活力的水利工程管理體制和運行機制。二是加快水資源管理體制改革。進一步加強水資源統(tǒng)一管理，嚴格取水許可制度，規(guī)范和完善基本建設(shè)項目水資源論證工作。三是改革水價形成機制，充分發(fā)揮價格在水資源配置中的杠桿作用。

1、改革經(jīng)營方式，切實提高經(jīng)營水平。（1）規(guī)范經(jīng)營管理，杜絕暗箱操作。應(yīng)按政策辦事，規(guī)范操作，加強透明度，接受群眾的監(jiān)督，堅決杜絕暗箱操作，防止國有資產(chǎn)的流失。（2）實施立體開發(fā)，發(fā)揮綜合效益。充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，實施立體開發(fā)，把發(fā)電、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)旅游、水費等有機地結(jié)合起來，提高管理水平，發(fā)揮綜合效益，促使我縣水利經(jīng)濟再上一個新臺階。（3）改善經(jīng)營環(huán)境，形成良性機制。加大《水資源法》等法律法規(guī)的宣傳力度，大力整治重點水利工程周邊環(huán)境，進一步提高全民水患意識和依法治水意識。加強水利執(zhí)法隊伍建設(shè)，加大水事違法案件查處力度，依法維護水利設(shè)施安全。改善經(jīng)營環(huán)境,引導農(nóng)民參與管理，采取扶持成立農(nóng)民用水協(xié)會的辦法,來實現(xiàn)用水戶參與管理、協(xié)調(diào)供用水關(guān)系。實行民主協(xié)商、自主管理，逐步形成水利管理的良性機制。

2、提高管理水平，落實各項責任。重點是實行管養(yǎng)分離，確保責任到位。完善和優(yōu)化工程目標管理，定崗、定編、定職、定責，形成精簡高效、運轉(zhuǎn)靈活的管理機構(gòu)，把維修養(yǎng)護職能和人員從管理機構(gòu)中剝離出來，實現(xiàn)工程管理與維修養(yǎng)護機構(gòu)和人員的分離，通過合同管理，穩(wěn)定管理隊伍，增加職工收入，引入競爭機制，調(diào)動維修養(yǎng)護人員的積極性，落實管理責任，降低養(yǎng)護成本，提高養(yǎng)護質(zhì)量。

（四）全面提高服務(wù)質(zhì)量，充分發(fā)揮工程效益

1、加強基礎(chǔ)工作，提高服務(wù)質(zhì)量。⑴加強基礎(chǔ)工作。小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革涉及面廣、政策性強、操作難度大，必須做好基礎(chǔ)性工作。認真搞好調(diào)查摸底，對所有的小型水利工程進行詳細的登記造冊，科學分類。凡屬公益性小水利工程，應(yīng)由政府部門管理，以發(fā)揮其應(yīng)有的社會效益；凡屬盈利性小水利工程，可以根據(jù)實際情況，堅持因地制宜，一庫一策，一塘一法，不能搞一刀切。⑵提高人員素質(zhì)。整合人力資源結(jié)構(gòu)，引進專業(yè)對口的技術(shù)人才，加強對在職人員的離職進修和在職培訓，提高隊伍整體素質(zhì)，逐步建立起“公開，平等，競爭，擇優(yōu)”為基礎(chǔ)的能上能下、能進能出的有效激勵機制，達到人力資源使用效益的最大化，吸引那些有知識、懂經(jīng)營、會管理的人才加入小型水利工程的管理人員隊伍中來。⑶增強服務(wù)功能。水管部門應(yīng)發(fā)揮主管部門的作用，開展靈活多樣的服務(wù)。

2、加大病險處理力度，提高灌溉效益。⑴拓寬籌資渠道，加大病險處理。一是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,在嚴格保護生活用水水源質(zhì)量的前提下，發(fā)展多種經(jīng)營，發(fā)揮水利資源的經(jīng)濟效益，增加建設(shè)和改造資金的來源。二是引入市場機制，加快水利建設(shè)資金的回收,如對水利資源采取租賃、承包、出讓經(jīng)營權(quán)等辦法回收水利建設(shè)資金，實現(xiàn)水利建設(shè)的滾動發(fā)展。三是實行政府補貼，采取以獎代補的辦法，鼓勵農(nóng)民自己修復(fù)水利工程，將有限的資金用在刀刃上。⑵綜合協(xié)調(diào)，提升質(zhì)效。一是協(xié)調(diào)好水管部門與受益人的矛盾。其一，可以通過價格聽證會，聽取各方意見，確立一個合理的水費價格：其二，可以按照wto規(guī)則中綠箱原則，實行政府補貼。二是協(xié)調(diào)好受人之間的矛盾。受益人分布在水利工程的不同位置上，存在著明顯的區(qū)位差異。政府應(yīng)秉著公平、公正的原則，想方設(shè)法保證不同地區(qū)的人獲得同樣的利益。⑶加強管理，提高效益。政府部門應(yīng)加強對小型水利工程的宏觀管理，保證小型水利工程發(fā)揮應(yīng)有的效益。一是加強領(lǐng)導,建立一套的完整水管責任制。以黨政一把手為第一負責人，水管部門一把手為直接負責人。做到工程責任到人，處處有人負責。二是加強小型水利工程的安全監(jiān)管工作，建立一支高素質(zhì)的監(jiān)管隊伍。對轄區(qū)內(nèi)的小型水利工程進行定期定時監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)險情，及時診斷，找出病因，對癥下藥，以免影響人民生命財產(chǎn)安全。三是建立病險處理機制。各級各部門都要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，建立小型水利工程的病險處理預(yù)案，一旦發(fā)生病險隱患都要及時進行處理。

第三篇：關(guān)于浙江省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

關(guān)于浙江省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

程渭山

浙江省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革經(jīng)歷了自發(fā)探索試點（上世紀90年代初到末期）、引導鼓勵開展（2000至2004年）、穩(wěn)步有序開展（2005至2013年）、全面部署推進（2014年初全省農(nóng)村工作會議將其作為深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)作出全面推進的部署）的過程。截至2014年6月底，全省有9523個村社（約占總村社數(shù)32%）完成改革，累計量化集體經(jīng)營性資產(chǎn)581.4億元，界定股東1365.3萬人。

浙委發(fā)〔2014〕7號《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革、加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實施意見》明確提出到2015年底完成村經(jīng)濟合作社股份合作制改造，為此，筆者對浙江農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革問題作了專題調(diào)研。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革初步成效

（一）強化了農(nóng)民集體財產(chǎn)權(quán)利保障，推動了農(nóng)民經(jīng)濟人身份與社會人身份的分離。改革堅持集體所有制不變，以合作制為基石、引入股份制，將集體資產(chǎn)（不包括農(nóng)民依法占有的承包地、宅基地等）折股確權(quán)到人，實行按人表決、按股分配“股份合作制”，賦予了農(nóng)民更加清晰而有保障的集體財產(chǎn)權(quán)利。從資產(chǎn)量化范圍看，資源性與公益性資產(chǎn)普遍不作量化，一般按經(jīng)營性凈資產(chǎn)量化折股。從股種設(shè)置類型看，集體股普遍不再設(shè)置，一般以人口股為主、農(nóng)齡股為輔，按人配股、按戶發(fā)證；人口股具有表決權(quán)和分紅權(quán)，其他股種只有分紅權(quán)。從股權(quán)管理方式看，一般實行靜態(tài)管理“生不增、死不減、可繼承”，少數(shù)實行動態(tài)管理。從股權(quán)權(quán)能搞活看，實行靜態(tài)管理的村社，經(jīng)股份經(jīng)濟合作社同意允許在社內(nèi)流轉(zhuǎn)。

（二）促進了農(nóng)村基層社會和諧穩(wěn)定，推動了產(chǎn)權(quán)政策性配置與市場化配置的耦合。改革堅持化解歷史形成矛盾與增進資源配置效率相并舉。一是折股確權(quán)“初次配置”注重公平，體現(xiàn)寬接收、廣覆蓋，各地針對特殊群體、弱勢群體的有關(guān)利益訴求，實行差別化的普惠式配股政策，化解了村社長期積累的一大批矛盾糾紛和歷史遺留問題，并防止了新的類似矛盾發(fā)生。二是流轉(zhuǎn)交易追求效率，創(chuàng)造條件發(fā)揮市場在資源“二次配置”中的決定性作用，推進公開公正透明流轉(zhuǎn)交易，防范集體資產(chǎn)流失。三是在集體經(jīng)營管理班子的監(jiān)督激勵機制建設(shè)上有了新探索。如杭州市江干區(qū)在全省率先推出了“獨立董事”制度；杭州市拱墅區(qū)探索了股份經(jīng)濟合作社在職班子成員“職務(wù)股”制度等。

（三）創(chuàng)新了農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式，推動了集體封閉型經(jīng)濟向開放型經(jīng)濟的提升。一是增強了發(fā)展集體經(jīng)濟的內(nèi)生動力。在傳統(tǒng)集體產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)下，社員與集體利益聯(lián)結(jié)較為松散，改革后，在農(nóng)民與集體之間形成了按股分配的利益聯(lián)結(jié)機制，農(nóng)民對收益分配的意識強化，對村社干部帶領(lǐng)發(fā)展集體經(jīng)濟形成倒逼壓力，進而增強村社管理和發(fā)展經(jīng)濟的干群合力與內(nèi)生動力。二是拓寬了發(fā)展集體經(jīng)濟的有效路子。一方面，采用項目股份制的方式面向股東、社會及其他經(jīng)濟組織等多主體籌措項目建設(shè)資金，提升了集體“三資”開發(fā)利用廣度和深度。另一方面，集體經(jīng)濟開始走出社區(qū)尋找開發(fā)項目，或是由股份經(jīng)濟合作社抱團開發(fā)、或是參股到其他市場主體中進行投資經(jīng)營。

（四）消解了城鄉(xiāng)一體發(fā)展體制束縛，推動了新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的協(xié)同共進。改革賦予農(nóng)民更加清晰的集體資產(chǎn)股權(quán)，一是有利于促進城鎮(zhèn)化和增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。在農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)為城市社區(qū)的地方，原社區(qū)性集體經(jīng)濟在城市土壤中的發(fā)展空間得以有效開辟，為農(nóng)民真正融入城市提供了持續(xù)穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入來源；在農(nóng)村社區(qū)，股權(quán)成為農(nóng)民的“活存折”，確立了“權(quán)跟人走”的制度，破解農(nóng)民進城“人戶分離”問題。二是有利于促進新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村人口集聚。通過改革化解了因村社之間實力強弱和貧富差距而導致“并村不并心”的難題，因村制宜采取股份合作制方式進行合并重組，實現(xiàn)了資產(chǎn)融合、農(nóng)民融合。三是有利于促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和適度規(guī)模經(jīng)營。

當前存在的主要不足

從調(diào)研中有關(guān)部門和基層反映看，當前村經(jīng)濟合作社股份合作制改革主要存在以下四個方面的不足或挑戰(zhàn)。

（一）在有關(guān)問題看法上有爭論，認識尚需統(tǒng)一。一是針對股份合作制改革全覆蓋的要求，部分基層干部認為遠離城鎮(zhèn)的經(jīng)濟薄弱村或空殼村改革后的股份無實際價值。這種看法注重股份分紅功能，忽視了其在固化集體財產(chǎn)關(guān)系上的長遠意義。二是針對集體資產(chǎn)量化的范圍，一些基層干部覺得應(yīng)對全部集體資產(chǎn)進行徹底量化。這種看法，沒有認識到公益性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)難以貨幣計量的客觀現(xiàn)實，沒有看到股份在收益分配中已涵蓋股份經(jīng)濟合作社全部資產(chǎn)產(chǎn)生收益的實際。三是針對股權(quán)靜態(tài)管理的政策要求，少數(shù)人認為要尊重傳統(tǒng)習慣，對未撤村建居的村社實行動態(tài)管理。這種思維，沿襲了早先農(nóng)村土地承包中“生增死減”的慣性，忽視了“權(quán)跟人（戶）走”的改革取向和基本立場。四是針對深化改革的方向，個別人要求把股份經(jīng)濟合作社完全改造為獨立的純粹市場主體。這種觀點，誤把股份經(jīng)濟合作社等同于一般公司企業(yè)，忽視了其政治功能。

（二）在配套政策支撐上不到位，瓶頸亟待突破。一是因歷史和政策原因，未完全為集體資產(chǎn)依法頒發(fā)土地證與房產(chǎn)證，影響了資產(chǎn)權(quán)屬的法律效力，削弱了集體經(jīng)營管理行為的合法有效性。二是在稅收政策上視股份經(jīng)濟合作社為公司企業(yè)，稅收負擔大為加重。三是金融機構(gòu)以缺乏法律明確規(guī)定為由，不認可“股份經(jīng)濟合作社”的法人地位、不予其信貸。

（三）在改革深化提升上受制約，機制有待創(chuàng)新。一是股權(quán)流轉(zhuǎn)受制約。盡管允許股權(quán)在社內(nèi)流轉(zhuǎn)、部分地區(qū)向社外流轉(zhuǎn)放開，但其主要功能仍被視作分配的依據(jù)，從而導致股權(quán)在現(xiàn)實中難以流轉(zhuǎn)起來。二是經(jīng)營機制搞活受制約。農(nóng)民對經(jīng)營風險存在強烈的回避心理，發(fā)展活力不足；董事會成員等經(jīng)營管理者一般只能拿到由上級政府核定的工資薪酬，缺乏開拓創(chuàng)新的物質(zhì)利益激勵。三是經(jīng)營人才素質(zhì)受制約。董事會成員大都是原村社班子人員，經(jīng)營能力普遍偏低。四是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺建設(shè)滯后。

（四）在發(fā)展集體經(jīng)濟上壓力大，扶持急需加強。一是發(fā)展空間小。在城郊地區(qū)，受規(guī)劃管控的部分村社在城鎮(zhèn)規(guī)劃上無項目安排，不符合規(guī)劃的物業(yè)卻需拆除，改造提升難；村級留用地政策在縣級層面未有效實施，已實施的地方指標少、落實難，辦理手續(xù)時間跨度長；在農(nóng)村地區(qū)尤其是山區(qū)，則普遍缺乏興建物業(yè)項目的區(qū)位優(yōu)勢。二是社會負擔重。在“撤村建居”社區(qū)，公共財政未能及時均等覆蓋，公共服務(wù)方面的開支占股份經(jīng)濟合作社總支出的比重較大，且在轉(zhuǎn)為城市社區(qū)過程中原村社公益性資產(chǎn)的移交處置缺少補償。三是分配要求高。原社員變股東后，分配意識不斷強化乃至膨脹；部分村社干部為“凝聚”人氣和在換屆中能繼續(xù)當選，存在實施超收益分配或無收益分配的沖動。

需要重點把握好的幾個問題

從調(diào)研的情況看，做好下一步農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革，需要重點把握好以下幾個問題：

（一）推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要堅持黨政主導，進一步加大行政推動和政策扶持力度

調(diào)研中，我們感到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革不是單靠村經(jīng)濟合作社能自我實施的，更需要黨政主導。通過調(diào)研，我們認為黨委、政府要把股份合作制改革作為深化農(nóng)村改革的重點工作來抓，要加快為集體所有土地與房屋等資產(chǎn)確權(quán)頒證；加快完善股份經(jīng)濟合作社工商登記辦法；加大稅費減免力度；加快公共財政均等覆蓋農(nóng)村社區(qū)進程；全面實施和優(yōu)化村級留用地政策，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，讓農(nóng)民獲得更多財產(chǎn)性收入；推動金融機構(gòu)轉(zhuǎn)變觀念，對股份經(jīng)濟合作社給予信貸支持和利率優(yōu)惠。

（二）推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要充分依靠群眾，切實找準最廣大農(nóng)民群眾的利益平衡點和公約數(shù)

政府要從綜合解決現(xiàn)實農(nóng)村矛盾糾紛和保護最廣大農(nóng)民長遠利益的高度，依靠群眾找準群眾利益平衡點和社會和諧公約數(shù)。在資產(chǎn)量化上，清產(chǎn)核資結(jié)果及折股計值資產(chǎn)公開公示，群眾有需要的，可進行評估；在股種設(shè)置上，重在簡便易行，推動權(quán)跟人走，允許個別村社多樣化、多元化設(shè)置；在股權(quán)配置上，重在公平公正，目前倡導的“廣覆蓋、寬接受”，“復(fù)雜問題程序化、程序問題民主化、民主問題公開化”等做法，可作為妥善處理特殊群體和歷史遺留問題、促進改革平穩(wěn)有序推進的有效法子。

（三）推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要審慎穩(wěn)妥操盤，分步有序有效搞活股權(quán)權(quán)能

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當下農(nóng)民群眾對集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、擔保、繼承等權(quán)能，無論是經(jīng)濟發(fā)達村社還是薄弱村社，股東普遍不愿、不敢流出股權(quán)。為此，當前首要的任務(wù)是要引導目前實行動態(tài)管理的股權(quán)向靜態(tài)管理轉(zhuǎn)變，這是賦權(quán)活權(quán)的基本前提，要因地制宜積極探索研究制定股權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押機制，在現(xiàn)階段股權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押須經(jīng)股份經(jīng)濟合作社同意。在股權(quán)流轉(zhuǎn)上，對城市化和公司化治理水平較高的股份經(jīng)濟合作社，允許各類股權(quán)在社內(nèi)外流轉(zhuǎn)，在同等條件下優(yōu)先流轉(zhuǎn)給社內(nèi)股東；對完全農(nóng)村地區(qū)的股份經(jīng)濟合作社，人口股流轉(zhuǎn)一般以社內(nèi)為主，審慎向社外流轉(zhuǎn)。在股權(quán)抵押融資上，主要是那些擁有可觀、穩(wěn)定、可持續(xù)分紅的股份經(jīng)濟合作社，可用股份分紅作為償還貸款的保證。加快推進農(nóng)村土地承包制度和宅基地使用制度改革，建立健全適應(yīng)城鄉(xiāng)一體發(fā)展要求的宅基地有償使用制度。

（四）推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要加強管理服務(wù)，加快構(gòu)建農(nóng)村綜合性產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系

加快建設(shè)縣、鄉(xiāng)兩級聯(lián)通一體的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心，在流轉(zhuǎn)交易內(nèi)容設(shè)置上，將依法可交易的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其住房財產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)濟股權(quán)和其他依法可交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)等納入統(tǒng)一流轉(zhuǎn)交易平臺。在流轉(zhuǎn)交易制度建設(shè)上，按流轉(zhuǎn)交易品種制訂流轉(zhuǎn)交易管理辦法、操作流程規(guī)則及相應(yīng)服務(wù)指南，加快培育發(fā)展農(nóng)村資產(chǎn)評估中介服務(wù)組織，同步跟進流轉(zhuǎn)交易糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)。

（五）深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要堅持分類推進，牢牢把握底線思維和市場取向的原則與方向

把握農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革的歷史要求，對改革后的股份經(jīng)濟合作社，因地制宜、分類指導做好改革深化的文章。第一類，高度城鎮(zhèn)化區(qū)域的股份經(jīng)濟合作社?？芍鸩教剿飨蚬煞萦邢薰炯跋鄳?yīng)治理模式轉(zhuǎn)型，走向現(xiàn)代企業(yè)；個別資產(chǎn)量極少的經(jīng)民主決策和上級批準，也可終止解散。第二類，即將城鎮(zhèn)化區(qū)域的股份經(jīng)濟合作社。根據(jù)撤村建居和公共服務(wù)均等覆蓋的進程，有序推進“政社分離”，待完全城鎮(zhèn)化后走第一類股份經(jīng)濟合作社發(fā)展路子。第三類，將長期處于農(nóng)村地區(qū)的股份經(jīng)濟合作社。要牢牢堅持和穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的底線，重在創(chuàng)新和完善經(jīng)營治理機制，多措并舉發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，讓農(nóng)民得實惠。

（六）深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要加強立法工作，及早謀劃和修訂出臺《浙江省村級股份經(jīng)濟合作社條例》

修訂立法要重點解決好四個問題。一是擴展股份經(jīng)濟合作社的性質(zhì)地位。在確認集體經(jīng)濟組織定位不變的前提下，使之不僅適用于農(nóng)村地區(qū)雙層經(jīng)營體制下的基本經(jīng)營制度，也適用于轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)地區(qū)的股份經(jīng)濟合作社發(fā)展需要。二是創(chuàng)新組織治理方式。體現(xiàn)合作制與股份制相結(jié)合的特點，明確股東資格、股東權(quán)利義務(wù)關(guān)系和組織治理機制。三是創(chuàng)新規(guī)定股權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、繼承、擔保等，理清股權(quán)的內(nèi)涵、推動“三權(quán)分離”，做到“一權(quán)”的流轉(zhuǎn)不影響另外“兩權(quán)”的享有。四是健全完善集體資產(chǎn)和財務(wù)管理等制度，建立健全現(xiàn)代農(nóng)村集體資產(chǎn)與財務(wù)管理體系。

（作者系浙江省人大常委會黨組副書記、副主任、浙江省農(nóng)村發(fā)展研究中心理事長）

第四篇：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革問題思考

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作面臨的問題與思考

西航港街道辦事處 朱禮學

一、房屋與宅基地確權(quán)主要存在的問題

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村集體經(jīng)濟制度的一項重大創(chuàng)新和探索，西街辦在大力宣傳和積極推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，農(nóng)村房屋與宅基地確權(quán)存在的問題相對較多，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）、技術(shù)層面：

目前國家尚未出臺農(nóng)村房屋面積測繪標準，因此房屋面積認定尺度不好把握。

（二）、政策層面：

1、在過去農(nóng)房建設(shè)過程中國家沒有明確的標準和法規(guī)對農(nóng)房建設(shè)的層高、建設(shè)設(shè)計、報規(guī)、報建等進行規(guī)范，而本次確權(quán)對三層以上房屋要求出具規(guī)劃、設(shè)計、質(zhì)檢方面手續(xù)，這樣操作很難。農(nóng)民要求不論是哪一年修建，不論層高是否超過3層，修建過程中是否正規(guī)設(shè)計、正規(guī)報建、質(zhì)檢都要求確，否則拒絕確權(quán)。

2、國土法規(guī)定一戶一處宅基地，人均用地指標為35㎡，由于歷史原因轄區(qū)存在一戶兩處宅基地和人均宅基地超過35㎡，超規(guī)定指標用地修建的建筑物怎樣確權(quán)。

3、家庭成員中有非集體經(jīng)濟組織成員，怎樣確定其房屋的所有權(quán)或共有權(quán)。

4、擔心因宅基地人均超過35㎡上修建的房屋被強拆而拒絕房屋確權(quán)。

（三）、房屋與宅基地確權(quán)面臨具體問題及確權(quán)對今后拆遷工作的影響

1、農(nóng)民要求房屋不論宅基地是否超過人均用地指標35㎡（或一戶多處宅基地），有多少房屋就要求必須確多少，否則拒絕確權(quán)，如果全確，未來拆遷成本和難度會加大。

2、過去因為沒有強調(diào)宅基地的使用權(quán)界定，因此農(nóng)房拆遷后，宅基地自動回歸集體經(jīng)濟組織，有關(guān)征地拆遷土地賠償所得這一塊全歸集體經(jīng)濟組織進行了人均分配。產(chǎn)改后農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)后，如果其宅基地將來被征用，被拆遷人可能要求其宅基地征地補償全額歸其所有，這對已拆部分農(nóng)戶不公平。

3、部分家庭由于其成員組成復(fù)雜（有集體經(jīng)濟組織成員，有非集體經(jīng)濟組織成員），房屋建設(shè)主要由家庭成員中非集體經(jīng)濟組織成員全額或部分投資，因此家庭成員非集體經(jīng)濟組織成員要求成為產(chǎn)權(quán)所有人或共有權(quán)人，否則拒絕確權(quán)。一旦非集體經(jīng)濟組織成員成為房屋所有權(quán)或共有權(quán)人，今后如果房屋被拆，非集體經(jīng)濟組織成員的房屋所有權(quán)或共有權(quán)人可能要求與集體經(jīng)濟組織成員一樣享受房屋安置，這與現(xiàn)行拆遷補償政策相悖，這給未來安置帶來極大困難。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)主要存在的問題

（一）、技術(shù)層面：

本次農(nóng)民承包地丈量是手工丈量，而今后所有征地勘界均委托專業(yè)測繪隊伍采用GPS測量，這二者之間必然存在較大差異，未來這些差異怎么處理？

（二）、歷史沿革層面：

1、部分社區(qū)居民組（社）部分土地已被征用，而已征用部分土地補償款已由所有集體經(jīng)濟組織成員全體分配，未被征用的部分土地實際承包人要求確權(quán)到戶，并長久不變，且依法取得耕保金。這將給已失地部分農(nóng)民帶來極大不公；如果未被征用部分平均分配給所有集體經(jīng)濟成員，權(quán)證頒給誰，耕保金怎樣發(fā)放？

2、因過去引進開發(fā)項目或政府出讓集體土地，土地已下清但未依法征用的土地，集體土地是否確權(quán)，所有權(quán)確給誰？

3、198地區(qū)過去是農(nóng)業(yè)用地，現(xiàn)大部分已由集體經(jīng)濟組織出租興建成廠房。因為土地利用性質(zhì)改變，既不能確為農(nóng)用地給原承包人，又不可能確為集體建設(shè)用地，且因為原有土地界線已破壞，無法勘界分割給各社，該類集體土地無法確權(quán)。

4、部分土地因鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、村與村、社與社之間界線有爭議而無法確權(quán)。

第五篇：市小型水利產(chǎn)權(quán)制度調(diào)查與思考

小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革調(diào)查與思考

隨著農(nóng)村改革的不斷深入，作為村集體所有的小型水利設(shè)施的管理和維護日益成為農(nóng)村工作中“老大難”問題，也成了制約農(nóng)民增收的一大“瓶頸”。進一步盤活小型水利資產(chǎn)，提高水利工程的綜合效益，實現(xiàn)小型水利工程建管用和責權(quán)利的統(tǒng)一，建立適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展要求的建管新機制已成當務(wù)之急。近期，我們對全市小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革的情況進行了一次全面的調(diào)查。

一、改革后的小型水利設(shè)施有時那些好的經(jīng)驗還存在哪些問題。

二、未改的小型設(shè)施為何推不動的原因。

三、結(jié)合這次抗旱對已設(shè)的小型水利設(shè)施還有哪些問題。

一、全市小型水利設(shè)施基本情況。

農(nóng)村小型水利設(shè)施是指國家集體投資或補助修建的國有集體農(nóng)村小型水利工程。包括小二型水庫、壩塘、小水池、小水窯、小型灌區(qū)和大中型灌區(qū)支渠取水口以下的渠道及配套建筑物等。我市有較好的小型水利設(shè)施基礎(chǔ)。全市有小

（二）型水庫**座，有各類壩塘小水池、小水窖**個，總蓄水量為**萬方。小泵站及小型引水工程**處，小型灌區(qū)和大中型灌區(qū)支渠取水口以下的渠道**公里，配套建筑物有**處，得天獨厚的水利條件為全市**萬多畝水稻田豐產(chǎn)打下了較好的基礎(chǔ)。目前，全市已對**多座堰塘、**座小型水庫的經(jīng)營權(quán)、**座村管泵站進行公開的拍賣，末級渠系建設(shè)納入全市以獎代補計劃是**公里，實際完成末級渠道硬化**公里。水利設(shè)施經(jīng)過明確產(chǎn)權(quán)后，農(nóng)民投資維修、改造和興建小型水利設(shè)施的積極性明顯提高。

二、現(xiàn)狀及問題。

小型水利設(shè)施長期以來無人管護已成全市帶共性的問題，嚴重制約著我市農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。出現(xiàn)了干旱嚴重時有水不放、無水可放的局面。一方面，部分村沒有水源而無水可放，另一方面部分水源條件好的村不愿意放水。這主要因為：一是大部分水利設(shè)施老化，放水成本高。村級大多數(shù)水利設(shè)施是六、七十年代修建的，年久失修，滲漏嚴重，導致放水成本居高不下；村級大部分堰塘長期無人維護，淤塞嚴重，蓄水能力嚴重退化。二是水費難收，影響村干部的積極性。由于

村級債務(wù)等多方面的原因，水費難收，而放水時必須繳納水費（或電費），一些設(shè)備損壞需要及時出資修理，不少村干部需要墊錢維修，形成了管理上的惡性循環(huán)。村干部對這項工作積極性都不是很高。**年，由于難以收到水費，河溶鎮(zhèn)前程村的一季中稻僅放了一次插秧水，導致部分田塊減產(chǎn)嚴重。三是水利設(shè)施難維護。聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，村集體對農(nóng)戶缺乏必要的約束手段。水利設(shè)施維護本應(yīng)由受益農(nóng)戶承擔，但部分農(nóng)戶逃避義務(wù)，或“給錢就干”，導致大部分水利設(shè)施長期得不到維護。農(nóng)村的小型水利設(shè)施根本無法發(fā)揮應(yīng)有的灌溉效益和經(jīng)濟效益，通過上述問題分析，我們認為在全市大面積鋪開小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革迫在眉睫，借鑒企業(yè)民營化改革的經(jīng)驗，對小型水利設(shè)施以“賣”為主，以租賃、承包方式為輔，以自然人和農(nóng)民用水者協(xié)會為主體，面向當?shù)卮迕?，采取招投標等方式拍賣產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，調(diào)動廣大農(nóng)民參與到小型水利設(shè)施的管理上來。達到農(nóng)戶和水利設(shè)施的管護“雙贏”的局面。

四、主要作法。

一、因地制宜、分類指導。我市探索小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革起步較早，在**年，鎮(zhèn)政府將**水庫（小二型水庫）以**萬元的價格賣斷了養(yǎng)殖權(quán)和所有權(quán)，在全市水利產(chǎn)權(quán)制度改革工作中邁出了第一步。**年，全市各鎮(zhèn)處按照省、市文件要求采取各種改革方式在開展這項工作，基本原則是堅持民營化的主導方向，宜賣則賣，宜租則租。宜包則包。主要采取兩種方式：一是“賣”斷經(jīng)營權(quán)。市政府以當政文**號下發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革工作的通知》后，各鎮(zhèn)處都相繼開展改革工作。鎮(zhèn)政府及時抓住了契機，動作迅速。二是實行租賃經(jīng)營。對村內(nèi)泵站經(jīng)營權(quán)實行公開競標，報價較低的農(nóng)戶獲得當年經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶自己負責機械維護、溝渠維修、水費收?。蝗怯袟l件“贈送”經(jīng)營權(quán)。將泵站或小型渠道無償贈送經(jīng)營權(quán)，獲得經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶負責周圍農(nóng)戶的農(nóng)田灌溉，并嚴格按照水費的收取標準收費。真正實現(xiàn)了村集體摘包袱，村干部減擔子，承包業(yè)主、農(nóng)民得實惠。四是全市各鎮(zhèn)處相繼成立了用水者協(xié)會，強化了協(xié)會與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制，實行全面“托管”。農(nóng)民自我管理，自我約束，溝渠、泵站等灌溉設(shè)施由協(xié)會無償使用，并負責維護，村級組織只負責協(xié)調(diào)

和監(jiān)督。既減輕了村干部的工作壓力，又解決了放水收費難、管理難、水利設(shè)施維護難的問題。四是堅持群眾自愿、民主決策、公開公平，嚴格程序。為防止村級暗箱操作，使集體資產(chǎn)流失，大部分鎮(zhèn)處專門下發(fā)了《關(guān)于加強村級資產(chǎn)管理的通知》，對資產(chǎn)處理程序作了明確規(guī)定。一是召開村民議事會，形成方案。村民議事會必須要由村民代表的2/3以上參加，方案經(jīng)一半以上代表通過，并形成書面材料。二是上報審批。形成的方案首先報鎮(zhèn)政府審批，批準后方可實施。三是廣泛宣傳。方案批準后，確定拍賣日期，通過張貼通告、召開會議等形式廣泛宣傳，吸引廣大群眾參與。四是公開競標。召開村民代表大會，由報名競標的經(jīng)營戶公開競標，由出價較高者中標，嚴禁搞暗箱操作。五是簽定合同。由村與中標者簽定書面合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)。對于放水的收取標準，村委會一般都作了上限規(guī)定，最高水價一般不超過35元/畝。

五、小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革取得的初步成效。

全市小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革工作正在全面鋪開，已改革的水利設(shè)施正在發(fā)揮較好的經(jīng)濟效益。改革工作取得了初步成效。一是集體資產(chǎn)得以盤活。通過改革，小型水利設(shè)施灌溉維護形成了良性循環(huán)的局面。改革前，水庫、堰塘等財產(chǎn)，使村集體不僅不能從中受益，還要負責維護，成了“累贅”。改革后，這些水利設(shè)施為村級帶來了可觀的收入。二是解決了水利設(shè)施維護的問題?！百u”斷或承包后，水利設(shè)施的維護不再由集體承擔，為降低放水成本，買斷或承包、租賃的個體業(yè)者積極投資投勞，改造堰塘、溝渠，以前淤塞的堰塘變深了，溝渠疏通了。三是解決了水費難收的問題。承包者自己進水，自己收水費，不再通過村集體，同時減輕了村干部們的工作壓力。水費回收都在98%以上。四是群眾滿意了。改革后，群眾普遍反映水價下降，水也好放了。全市各鎮(zhèn)處改革前放水是個“老大難”，盡管機臺近在眼前，但村集體無錢交電費，有水不能抽。承包后，只要農(nóng)戶需要，隨時可以抽水灌溉。五是減輕政府負擔，通過開展小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，進一步明晰了水利工程的產(chǎn)權(quán)，落實了管理的主體，日常管理及經(jīng)濟維護工作逐漸得到落實，水資源的利用效率大大提高。

六、建議。

在產(chǎn)權(quán)改革中還需要注意以下問題：一是要因地制宜，要選擇操作性強的方式來進行產(chǎn)權(quán)改革，不能只強調(diào)單一的改革模式。要達到改革后小型水利設(shè)施發(fā)揮最大的效率和價值，切忌“一刀切”的模式和一蹴而就、一哄而上的方式來進行產(chǎn)權(quán)改革。小型水利工程承包要在工程所有權(quán)不變的前提下，根據(jù)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適當分離的原則，由承包人對承包工程進行維護管理和經(jīng)營開發(fā)。發(fā)包方和承包方依法簽訂承包合同，明確承包的內(nèi)容、費用、期限及有關(guān)合同規(guī)定進行管理、經(jīng)營。

小型水利工程租賃要在工程所有權(quán)不變的條件下，所有者以收取租金為條件，發(fā)租工程及其附屬設(shè)施經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營方式。出租和承租要依法簽訂租賃合同、明確租賃費、期限、違約責任，承租期滿時應(yīng)保證工程完好。承租方在租賃期內(nèi)、獨立經(jīng)營、自負盈虧，按合同規(guī)定按期交納租金。

小型水利工程股份合作制，是一種勞動合作和資本合作相結(jié)合的組織形式，股東可用資金、實物、土地、技術(shù)勞務(wù)等作為股份入股合作，股份合作制可采取個人與個人聯(lián)合，個人與集體股合，個人與社會團體聯(lián)合及個人、集體和國家聯(lián)合等形式。參股各方要依法制定章程，建立健全管理經(jīng)營機制，確定專管人員。

小型水利工程拍賣是對屬于集體的小型水利工程、經(jīng)過資產(chǎn)評估，通過競價拍賣的形式，將工程的所有權(quán)或使用權(quán)，經(jīng)營權(quán)出售或轉(zhuǎn)讓。根據(jù)工程設(shè)施的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和規(guī)模大小，對工程所有權(quán)可實行部分拍賣或全部拍賣，也可以在所有權(quán)不變的情況下只轉(zhuǎn)讓使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)。二是小型水利設(shè)施在拍賣過程中一定要公開公平，嚴格程序。小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，根據(jù)不同形式，一般應(yīng)按照調(diào)查摸底、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)界定、確定方案，審核批準，公開招標，簽訂合同，依法公證、簽發(fā)證書、建檔立卡等基本步驟實施，鎮(zhèn)（處）所有的小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度，其改革方案應(yīng)報市水利部門審批，屬

村級所有的，報鎮(zhèn)（處）政府審批，村民委員會或村集體經(jīng)濟組織主持實施。三是改制工程所有者或經(jīng)營者必須遵循國家與法律、法規(guī)和政策，服從當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展大局，服從和維護公共利益，服從市政府及主管部門的統(tǒng)一管理，在工程管理經(jīng)營過程中，應(yīng)不斷推廣采用新技術(shù)，兼顧經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。嚴禁破壞水土資源和生態(tài)環(huán)境。四是小型水利工程產(chǎn)權(quán)改制回收的資金，歸工程原產(chǎn)權(quán)所有者所有?；厥召Y金的管理，采取上一級部門管理的辦法即村有資金由鎮(zhèn)（處）政府管理，鎮(zhèn)（處）資金由市水利部門管理。使用時專項用于本村或鎮(zhèn)（處）小型水利工程維護，建設(shè)資金不得挪作他用。五是要建立合理的水價形成機制和有效的收費計收方式，合理確定供排水與服務(wù)的價格，小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革涉及的供排水價格，參照國務(wù)院《水利產(chǎn)業(yè)政策》等有關(guān)規(guī)定，根據(jù)工程類別和不同用途，由市物價部門會同市水利主管部門制定具體的實施辦法。六是小型水利工程產(chǎn)權(quán)改制后，雙方簽訂的合同，要依法公證、改制后工程所有者或經(jīng)營者，應(yīng)及時到原工程管理權(quán)的水利行政主管部門辦理統(tǒng)一監(jiān)制的小型水利工程產(chǎn)權(quán)證，使用證或股權(quán)證，工程涉及土地使用權(quán)的，要到有關(guān)部門辦理《國有土地使用證》或《集體土地使用證》，小型水利工程產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移時，要及時處理變更手續(xù)。