第一篇：我國清潔生產(chǎn)立法的特點及其完善

我國清潔生產(chǎn)立法的特點及其完善

一、我國清潔生產(chǎn)立法的特點

（一）我國清潔生產(chǎn)立法概述

“從形式意義上看，除了1999年10月通過的《太原市清潔生產(chǎn)條例》外，在2002年6月29日全國人大常委會通過《清潔生產(chǎn)促進法》之前，我國并沒有專門性的清潔生產(chǎn)立法。但從實質意義上看，我國有關環(huán)境、能源與科技發(fā)展等的多項法律制度中已經(jīng)或多或少地包含了某些清潔生產(chǎn)的思想和立法內容?！?1989年通過的《環(huán)境保護法》、1993年制定的《科學技術進步法》、1995年通過的《固體廢物污染環(huán)境防治法》、1995年和2000年兩次修訂的《大氣污染防治法》、1996年修訂的《水污染防治法》、1997年制定的《節(jié)約能源法》、1998年制定的《建設項目環(huán)境保護管理條例》、1999年修訂的《海洋環(huán)境保護法》以及某些自然資源法律中都有關于清潔生產(chǎn)的內容，或是有關清潔生產(chǎn)的原則性規(guī)定或明確規(guī)定，或是體現(xiàn)了清潔生產(chǎn)的某些要求。這些環(huán)境保護方面的法律已經(jīng)對生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染物的治理作了明確的規(guī)定，并且制定并公布了一些強制性的標準，這對減少因在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染物對環(huán)境的破壞起著重要的作用。與這些法律不同，《清潔生產(chǎn)促進法》的立法目的要求減少和避免污染物的產(chǎn)生，而不是通常環(huán)境保護方面的法律所規(guī)定的對產(chǎn)生的污染物進行治理。這是因為我國經(jīng)濟技術的總體水平較低，企業(yè)僅通過末端處理往往難以達到污染物排放標準，在我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞日趨嚴重的形勢下，基于社會主義市場經(jīng)濟以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，并吸收借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓，近年來，國家已經(jīng)提出在工業(yè)污染防治中“轉變傳統(tǒng)發(fā)展模式，積極推行清潔生產(chǎn)，走可持續(xù)發(fā)展道路”，表明我國環(huán)境戰(zhàn)略與政策由注重污染物的“末端處理”轉向注重污染預防、清潔生產(chǎn)。而環(huán)境戰(zhàn)略和政策的實施依賴于管理制度、法律法規(guī)的保障，依賴于經(jīng)濟刺激措施的推動和環(huán)境宣傳、教育、合作、交流等措施的配合，因此，以政府權力為本位、以污染物“末端處理”為核心內容的我國環(huán)境污染防治立法面臨著如何落實預防性原則、推進清潔生產(chǎn)、發(fā)展清潔能源、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的巨大挑戰(zhàn)。

《清潔生產(chǎn)促進法》的出臺使我國關于清潔生產(chǎn)的立法上了一個新的臺階，使我國清潔生產(chǎn)的實施有了基本的法律依據(jù)，更為我國清潔生產(chǎn)立法的進一步完善提供了一個支點。這部旨在動員各級政府、有關部門、生產(chǎn)和服務性企業(yè)推行和實施清潔生產(chǎn)的專項法律共6章42條，既規(guī)定了清潔生產(chǎn)的含義，又規(guī)定了清潔生產(chǎn)的具體實施；既規(guī)定了政府及有關部門的職責，又規(guī)定了企業(yè)應盡的義務；既規(guī)定了對清潔生產(chǎn)的鼓勵措施，又規(guī)定了違反者應負的法律責任，把獎勵和懲罰有機地結合了起來。

《清潔生產(chǎn)促進法》的制定和實施對促進清潔生產(chǎn)，提高資源利用效率，減少和避免污染物的產(chǎn)生，保護和改善環(huán)境，保障人體健康，促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展都具有重大意義。《清潔生產(chǎn)促進法》使清潔生產(chǎn)最終取得了完整而系統(tǒng)的法律制度形式，具體貫徹落實了“經(jīng)濟建設和環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展”、“預防為主、防治結合、綜合治理”等基本原則，促進了我國環(huán)境保護法制的健全和發(fā)展。

（二）《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》的特點

有學者著文指出我國《清潔生產(chǎn)促進法》具有如下四個特點，認為這些特點從不同側面體現(xiàn)了該法的性質，對其認識、研究，有助于我們進一步探討如何完善我國清潔生產(chǎn)的立法問題。

“一是在立法名稱上，體現(xiàn)促進實施清潔生產(chǎn)的立法宗旨，使該法既不同于單純的政策法，也不同于單純的行政管理法，而是兼具了政策法與行政管理法的雙重性質，是對清潔生產(chǎn)的政策性法律規(guī)制和管理性法律規(guī)制的結合。作為我國第一部清潔生產(chǎn)專項法律，其在制定過程中充分考慮到立法的市場經(jīng)濟背景，一方面強調企業(yè)等市場主體在清潔生產(chǎn)實施過程中的自主性，另一方面強調政府對清潔生產(chǎn)行為的引導、鼓勵和支持，對市場體制下政府與市場各自的功能及相互關系進行了正確評價。該法以立法形式對企業(yè)和政府在清潔生產(chǎn)問題上的職責、義務予以明確定位，體現(xiàn)了環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展一體化的思路，也有利于處理好清潔生產(chǎn)立法與環(huán)境保護基本法及其他有關的環(huán)境單行法的關系。

二是在立法內容上，以促進實施清潔生產(chǎn)的鼓勵性、促進性、倡導性法律規(guī)范為主?；谝龑?、鼓勵和支持企業(yè)清潔生產(chǎn)行為的立法思考，該法以引導、鼓勵和支持性的法律規(guī)范為主要內容，而不以直接行政控制和制裁性法律規(guī)范為主要內容，強化了政府在清潔生產(chǎn)中的行政推動作用，淡化了政府的行政強制色彩。具體來說，第二章‘清潔生產(chǎn)的推行’，明確規(guī)定了對政府及有關部門支持、促進清潔生產(chǎn)的具體要求，突出了政府的引導和服務功能；第三章‘清潔生產(chǎn)的實施’，規(guī)定了對生產(chǎn)經(jīng)營者清潔生產(chǎn)的三類要求，即指導性要求、強制性要求和自愿性要求，其中指導性要求所占比例最大；第四章‘鼓勵措施’，規(guī)定了對實施清潔生產(chǎn)的單位和個人表彰、獎勵、資金補助、優(yōu)惠貸款、減免增值稅等措施，明確實施清潔生產(chǎn)者可以從多方面獲益。以上鼓勵性、促進性、倡導性法律規(guī)范的確立與該法的名稱相一致。

三是在法律的調整范圍上，該法包含了全部生產(chǎn)和服務領域。一方面通過立法擴大了清潔生產(chǎn)的范圍，使之由傳統(tǒng)的工業(yè)生產(chǎn)領域延伸到全部的生產(chǎn)和服務領域；另一方面又將重點放在有關工業(yè)生產(chǎn)領域清潔生產(chǎn)的推行、實施的具體規(guī)定上，對除工業(yè)生產(chǎn)領域以外的其他領域清潔生產(chǎn)的實施只作了原則性規(guī)定。該法對其調整范圍內的不同行業(yè)在清潔生產(chǎn)實施方面所作的不同規(guī)定，既反映了當前我國工業(yè)生產(chǎn)領域推行清潔生產(chǎn)的迫切性，又體現(xiàn)了法律規(guī)定的前瞻性，為農(nóng)業(yè)、服務業(yè)清潔生產(chǎn)的推行乃至于公民個人在生活領域中如何消費產(chǎn)品這一問題的解決，預設了一定的法律空間。

四是在法律責任問題上，規(guī)定只有當企業(yè)違反了法定強制性清潔生產(chǎn)要求時，才要求其承擔相應的法律責任。可見，強制性清潔生產(chǎn)要求是一種法定義務，相應法律責任的規(guī)定則是對違反清潔生產(chǎn)法定義務行為的否定性法律評價，指導性要求不附帶法律責任，自愿性規(guī)定還可以依法得到獎勵和享受優(yōu)惠政策。在整部《清潔生產(chǎn)促進法》中，關于清潔生產(chǎn)的強制性規(guī)范甚少，取而代之的是大量指導性要求和自愿性要求，這充分體現(xiàn)了該法‘促進法’的特點。”《清潔生產(chǎn)促進法》專章規(guī)定“法律責任”(第5章)，對違反清潔生產(chǎn)的行為進行制裁，是為避免一味地強調政府引導而忽視了企業(yè)責任的缺陷，從而使清潔生產(chǎn)引導性和強制性有機結合起來，更適合現(xiàn)實國情和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，有利于國家宏觀上調控經(jīng)濟發(fā)展，有利于發(fā)揮企業(yè)作為市場主體的自主性。

二、完善我國清潔生產(chǎn)法的思路

在強化環(huán)境執(zhí)法的同時進一步完善我國的清潔生產(chǎn)法，可以為清潔生產(chǎn)的順利實施提供有力的支持和適宜的法制環(huán)境，克服在實施清潔生產(chǎn)過程中存在的各種困難、障礙，這是促進和保障我國清潔生產(chǎn)工作的必然要求。

圍繞《清潔生產(chǎn)促進法》，今后我國的清潔生產(chǎn)立法應從以下方面展開，以形成完整的清潔生產(chǎn)法律體系。

（一）以環(huán)境保護基本法的形式確認清潔生產(chǎn)是我國環(huán)?；局贫?/p>

《環(huán)境保護法》是我國環(huán)?；痉?，清潔生產(chǎn)是我國環(huán)保的一項基本制度。作為清潔生產(chǎn)專項法的《清潔生產(chǎn)促進法》在一定意義上可視為《環(huán)境保護法》的下位法，《環(huán)境保護法》對清潔生產(chǎn)的原則性規(guī)定將成為清潔生產(chǎn)立法的法律依據(jù)。從現(xiàn)狀來看，我國《清潔生產(chǎn)促進法》已于2002年6月29日出臺并于2003年1月1日開始實施，這是我國以往清潔生產(chǎn)法律規(guī)制的經(jīng)驗結晶，反映了我國清潔生產(chǎn)發(fā)展的需要，而“在《環(huán)境保護法》修訂時增加關于清潔生產(chǎn)的原則性規(guī)定，雖顯得太遲卻仍是填補缺憾之必需。”

（二）制定相關法規(guī)、規(guī)章，完善清潔生產(chǎn)法制化配套措施

當前，我國應抓緊制定相應配套的法規(guī)、規(guī)章和政策，使《清潔生產(chǎn)促進法》確定的原則、規(guī)定真正落到實處，增強可操作性，與其他環(huán)境資源保護法律相銜接，形成我國的清潔生產(chǎn)法律體系。

1、制定有關法規(guī)、規(guī)章，完善清潔生產(chǎn)法律法規(guī)體系

為實施清潔生產(chǎn)專項法，規(guī)范清潔生產(chǎn)監(jiān)督管理制度，還必須制定有關法規(guī)、規(guī)章，完善清潔生產(chǎn)法律法規(guī)體系。具體來說，應由國務院組織制定并頒布有關管理條例和實施細則，由國務院有關部門為加強清潔生產(chǎn)工作頒布有關實施辦法和管理規(guī)定等；各地方權力機關及地方政府應結合本地區(qū)的實際情況，在其職責范圍內制定一系列規(guī)范性法律文件，這些文件應以解決本行政區(qū)域內清潔生產(chǎn)中某一特定問題為目標，具有較強的針對性和可操作性。

2、制定技術規(guī)范，完善清潔生產(chǎn)相關管理制度

“環(huán)境標準是我國環(huán)境法規(guī)體系的重要組成部分之一，也是環(huán)境法制管理的基礎和重要依據(jù)。有關清潔生產(chǎn)的法規(guī)、規(guī)章的實施，最終都必須建立在經(jīng)過仔細研究的、明確可行的環(huán)境標準的基礎上。因此，國家可通過制定一系列技術規(guī)范即定量衡量清潔生產(chǎn)的指標和辦法，完善清潔生產(chǎn)相關管理制度(如清潔生產(chǎn)審計制度、清潔產(chǎn)品環(huán)境標志制度等)，并編制《國家清潔生產(chǎn)技術導向目錄》和清潔生產(chǎn)實施指南等，以引導企業(yè)的行為；還應借助計算機等現(xiàn)代化手段，建立并運用綜合監(jiān)測系統(tǒng)和管理系統(tǒng)，以支持清潔生產(chǎn)法律、法規(guī)的實施?！?/p>

3、及時開征環(huán)境稅，對采用清潔生產(chǎn)技術工藝的生產(chǎn)者進行稅收優(yōu)惠

開征環(huán)境稅，是在總稅負基本不變的情況下，調整稅收結構，通過稅收對企事業(yè)單位的環(huán)境績效進行評判，在此基礎上獎優(yōu)罰劣，對落后的生產(chǎn)工藝和設備進行名錄制度，及時淘汰落后的生產(chǎn)工藝和技術設備。在開征環(huán)境稅過程中，對采用清潔生產(chǎn)工藝和技術的企業(yè)要進行稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠是《國家清潔生產(chǎn)技術導向目錄》盡快付諸實施的重要保障條件之一。國家和地方相關部門要出臺與技術導向目錄相適應的稅收優(yōu)惠目錄，對研發(fā)的清潔生產(chǎn)技術、提供的清潔生產(chǎn)工藝和設備、生產(chǎn)的清潔生產(chǎn)產(chǎn)品在稅收上實行優(yōu)惠，從而調動企業(yè)進行清潔生產(chǎn)項目建設、改造的積極性。

4、嚴格控制污染物排放，同時設置規(guī)范的污染物總量交易市場

隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展和人們生活水平的提高，對環(huán)境質量的要求也越來越高，適時提高污染物排放標準，把一批環(huán)境績效差的企業(yè)逐出市場，是對清潔生產(chǎn)企業(yè)的認同與支持。在控制污染物排放的同時，還要從法律、政策和行政管理上對企業(yè)節(jié)余污染物排放總量進行認定，允許企業(yè)交易排污權，使企業(yè)在推行清潔生產(chǎn)的同時亦能獲得經(jīng)濟效益。

5、保證清潔生產(chǎn)產(chǎn)品認證的權威性

企業(yè)可以根據(jù)自愿原則，按照國家有關產(chǎn)品質量認證的規(guī)定，向國務院產(chǎn)品質量監(jiān)督管理部門或者其授權的認證機構提出清潔生產(chǎn)產(chǎn)品認證申請，經(jīng)認證合格后取得清潔生產(chǎn)產(chǎn)品環(huán)境標志證書，可以允許其在產(chǎn)品或者包裝上使用認證標志。對于推行清潔生產(chǎn)的企業(yè)來說，企業(yè)環(huán)境認證標志是最能向公眾展示其環(huán)境績效的標志，名副其實的認證將給企業(yè)帶來巨大的經(jīng)濟利益，國家的相關稅收及政策優(yōu)惠也可以以此為依據(jù)實行，確保清潔生產(chǎn)產(chǎn)品認證的權威性。

總之，清潔生產(chǎn)立法應形成從國家到地方、從原則性規(guī)定到具體實施辦法的法律法規(guī)體系和配套措施，從而有效地規(guī)范和指導各地區(qū)、各行業(yè)的清潔生產(chǎn)工作。

（三）不斷完善《清潔生產(chǎn)促進法》的有關規(guī)定

“《清潔生產(chǎn)促進法》是以往清潔生產(chǎn)實踐經(jīng)驗的產(chǎn)物，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和環(huán)境問題的日益凸顯，其本身還需不斷完善。

1、加強對農(nóng)業(yè)、服務業(yè)等領域實施清潔生產(chǎn)的法律規(guī)制，增加對公民個人在生活領域中如何消費產(chǎn)品問題的法律規(guī)制

《清潔生產(chǎn)促進法》由于受到我國清潔生產(chǎn)實踐程度的限制，特別是由于我國目前工業(yè)污染問題非常突出，因而其主要對工業(yè)生產(chǎn)領域清潔生產(chǎn)的推行和實施進行了法律規(guī)制，而對農(nóng)業(yè)、服務業(yè)等領域實施清潔生產(chǎn)問題只以個別條文進行原則性規(guī)定，對公民個人在生活領域中如何消費產(chǎn)品的問題則完全未涉及，這些都有待以后在立法條件成熟時加以完善。

2、不斷完善關于清潔生產(chǎn)法律制度的規(guī)定

政府要推動清潔生產(chǎn)，企業(yè)要實施清潔生產(chǎn)，都離不開一個相對完備的清潔生產(chǎn)法律制度體系。隨著清潔生產(chǎn)實踐的推進，立法應不斷完善清潔生產(chǎn)過程及產(chǎn)品的指標體系制度、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)支持和技術改造支持制度、清潔生產(chǎn)社會保障制度、清潔生產(chǎn)許可制度、清潔生產(chǎn)檢查制度、清潔生產(chǎn)審計制度、個人與單位雙重責任制度、行政程序與民事、刑事訴訟程序相結合制度等。”

3、盡快建立國民經(jīng)濟綠色核算體系

隨著經(jīng)濟發(fā)展速度的加快和環(huán)境問題的不斷出現(xiàn)，環(huán)境保護部門在清潔生產(chǎn)中的職責應逐漸加強，立法上應將清潔生產(chǎn)納入國民經(jīng)濟核算制度，盡快建立國民經(jīng)濟綠色核算體系，促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，建設循環(huán)社會。

第二篇：淺談我國環(huán)境保護立法的完善

淺談我國環(huán)境保護立法的完善

山東省茌平縣環(huán)境監(jiān)測站 于巖

我國隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染日益嚴重，生態(tài)安全受到嚴峻挑戰(zhàn)。資源的稀缺性和環(huán)境保護、社會發(fā)展的矛盾日益突出，已嚴重阻礙了經(jīng)濟發(fā)展的步伐。要實現(xiàn)全面建設小康社會的奮斗目標，我們必須實現(xiàn)傳統(tǒng)經(jīng)濟向循環(huán)經(jīng)濟的轉化，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是我國經(jīng)濟發(fā)展的最佳模式選擇。以循環(huán)經(jīng)濟為理念完善我國環(huán)境保護立法是我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。為此，應從以下幾方面完善我國環(huán)境保護立法。

（一）提升《環(huán)境保護法》立法地位，20年來，我國先后出臺了《大氣污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》、《野生動物保護法》等20余部環(huán)境、資源、生態(tài)保護方面的單項立法，唯獨缺少一部體現(xiàn)國家環(huán)?；痉结樥叩沫h(huán)境基本法。因此，建議將修訂后的《環(huán)境保護法》提升為基本法，交由全國人大全體會議審議通過。作為環(huán)境基本法，側重于確立國家環(huán)境保護的大政方針，明確環(huán)境與發(fā)展的關系，明確各級政府的環(huán)保職責，確定環(huán)境侵權歸責原則等涉及整個環(huán)保領域的共性問題。目的在于使環(huán)境保護法律體系更加具有科學性和系統(tǒng)性，形成在憲法規(guī)定之下的環(huán)境基本法、環(huán)境單行法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的統(tǒng)一而科學的環(huán)境法律體系。環(huán)境基本法所闡明的環(huán)境法基本原則、基本法律制度、基本規(guī)范能為今后的環(huán)境法典的制定打下基礎。

（二）修改《環(huán)境保護法》，使其充分體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟理念。我國的《環(huán)境保護法》是基于有計劃的商品經(jīng)濟體制制定的，帶有明顯的計劃經(jīng)濟痕跡，單純追求經(jīng)濟發(fā)展的弊端，不但不符合我國現(xiàn)行的社會主義市場經(jīng)濟的要求，也不適應可持續(xù)發(fā)展的要求。加強有關保護自然資源和生態(tài)環(huán)境的規(guī)定，改變單行法不足沒有基本法作補充的局面。還要修改或刪除與循環(huán)經(jīng)濟理念不符的規(guī)定，真正實現(xiàn)其作為基本法的功能。

（三）確定和完善環(huán)境管理制度

1、限制廢物進口制度。隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，近年來，進口“洋垃圾”導致的污染事件時有發(fā)生，倒賣限制進口用作原料的廢物及進口廢物批文的現(xiàn)象較嚴重。部分省市進口廢物的實際量大大超過批準量。我國電子垃圾的數(shù)量還將以每年5%至10%的速度迅速增加。所有這些電子廢棄物。如果回收處理不當，都將是未來環(huán)境的主要污染物將對經(jīng)濟社會的發(fā)展產(chǎn)生巨大的影響。因此，筆者建議應在《環(huán)境保護法》中規(guī)定限制廢物進口制度。加強進口廢物的環(huán)境管理，規(guī)范進口廢物的審批，并對一些嚴重污染環(huán)境的廢物禁止進口，同時應將未經(jīng)批準進口廢物的行為規(guī)定為違法行為，并處以罰款。

2、污染源普查制度。如前所述，現(xiàn)在許多排放的污染物嚴重污染了環(huán)境，給人類的生存帶來了威脅，必須急切制定相應的政策來治理環(huán)境問題。有關專家說：“查找污染源，從源頭上保護環(huán)境。”國家環(huán)境保護總局局長周生賢在2006年1月2日召開的第一次全國環(huán)境政策法制工作會議上表示，我國將于2008年初啟動第一次全國污染源普查，計劃用3年左右的時間，準確了解全國污染物的排放情況。建議在《環(huán)境保護法》的修改中，應規(guī)定每5年進行一次污染源普查，了解全國污染物排放情況，發(fā)現(xiàn)存在的問題及時解決，從源頭上保護環(huán)境，也更有利于國家家制定環(huán)境保護相關的政策法律法規(guī)。

3、公眾參與制度。當前，我國的環(huán)境保護法中并沒有成熟的公眾參與制度，現(xiàn)行立法中關于公眾參與的規(guī)定一方面非常零散，另一方面過于原則和抽象，缺乏可操作性。此外，有關調查結果表明，目前我國公眾的環(huán)境意識還比較低，公眾參與環(huán)境保護和環(huán)境管理的程度和效率也不高，有些地區(qū)的公眾參與還相當落后。要改善這種狀況，提出以下幾點建議：首先，在立法中明確公民環(huán)境權，環(huán)境權是公眾參與原則的理論基礎和人權基石，是公民在環(huán)境保護領域的醋酸權利，是環(huán)境訴訟的基礎。雖然我國《環(huán)境保護法》可以推定出享有環(huán)境權，但沒有明確的環(huán)境權的規(guī)定，筆者建議在《環(huán)境保護法》修改時，應明確確立公民享有環(huán)境權，使我國公民的環(huán)境權真正落到實處。

其次，完善公眾參與的程序。前已論述，我國《環(huán)境保護法》只籠統(tǒng)地規(guī)定公眾有保護環(huán)境的義務，有對不法行為進行檢舉和控告的權利，而缺乏具體的程序和方式。在一定意義上講，實體性的權利只有得到程序性權利的強有力支撐才可能實現(xiàn)，程序被虛置和忽略，實體權利就難以得到有效保障。所以我國的環(huán)境保護急需完善公眾參與程序的規(guī)定。

再次，政府在環(huán)境管理工作中應召開多種形式的環(huán)境論證會、聽證會、保證公眾對有關環(huán)境保護活動的參與權。例如，對生態(tài)和居民生活有重大影響的環(huán)境計劃、標準頒布以前，都應召開公眾意見聽證會，廣泛接受公眾的質詢，以取得最佳的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。這是公眾參與的最直接方式。

4、限期治理制度?，F(xiàn)行的政府獨攬限期治理決定權的做法，主要弊端有二：一是政府工作日理萬機、十分繁雜，使得環(huán)境保護決策流于形式或遲遲不決，而環(huán)保部門無權決策，難以及時治理環(huán)境污染現(xiàn)象;二是地方政府往往片面追求本區(qū)域的經(jīng)濟效益，而對治理污染的問題一拖再拖。況且怎樣才算完成了治理任務，目前并沒有嚴格的規(guī)范化標準。這樣，也會滋長地方保護主義或造成感情用事的弊端。因此，必須改革現(xiàn)行的限期治理權限。在實踐中，筆者認為可按如下兩種方案，把政府部分權力下放給環(huán)境保護部門。一是按企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模大小分權管理，大中型企業(yè)治理決定權歸政府，小型企業(yè)歸環(huán)保部門;二是按排污種類或污染程度分權。將高污染物或污染程度高、危害大的企業(yè)限期治理決定權歸政府，其余歸各級環(huán)保部門。這樣既能減輕政府的負荷，使之集中精力管住管好大的方面和主要問題，又能調動地方各級環(huán)保部門的積極性。這種分權負責抽對克服決策形式化或遲而不決等弊端以及提高環(huán)境保護質量無疑具有積極意義。

5、排污收費制度?！董h(huán)境保護法》中規(guī)定的排污收費制度在執(zhí)行以來也取得了較好的成效，對促進企業(yè)治理污染排放起到了促進作用，但它也存在著許多的不足。主要表現(xiàn)在：一是排污收費的標準過低，激勵作用有限;二是排污收費的資金使用改革引發(fā)了環(huán)保管理資金不足的問題;三是排污收費制度不完善，難以適應新需求。建議修改為：一是將超標排污行為規(guī)定為違法行為;二是按照略高于治理費用的原則提高排污收費標準，逐步實現(xiàn)由超標

收費向排污收費與超標罰款轉變;三是將排污收費范圍從企事業(yè)單位拓展到一切黨政機關人民團體和個體工商戶及居民家庭，以體現(xiàn)“保護環(huán)境、人人有責”及公平原則。

(四)完善環(huán)保法律責任、依法保護環(huán)境資源

由于環(huán)保法規(guī)處罰力度太輕，罰款數(shù)額明顯低于排污污染損失數(shù)額，致使違法者為所欲為，無法達到促進其污染防治的作用。2006年11月2日，重慶市政府提請市二屆人大常委會第二十七次會議審議的《重慶市環(huán)保條例(草案)》中規(guī)定：“造成重大，特定污染事故的將被處以20萬元以上100萬元以下罰款?！贝藯l例的處罰額高，營利成本要低于犯罪成本，使得各企業(yè)不敢輕易違法，有效地預防了環(huán)境污染。建議，在憲法中加大環(huán)境污染者的處罰力度完善環(huán)保民事責任，更好地調查處理污染糾紛。完善環(huán)保刑事責任，增設破壞生態(tài)罪、非法污染罪等新罪名。加重刑事制裁，對污染環(huán)境破壞生態(tài)造成人員傷亡或重大經(jīng)濟損失的，可以判處死刑，以震懾環(huán)境犯罪者。第二，轉換環(huán)境理念,確立環(huán)境優(yōu)先原則，確立一種“可持續(xù)發(fā)展”的指導思想，樹立一種經(jīng)濟、社會、自然和諧發(fā)展觀。沒有環(huán)境優(yōu)先就等于沒有環(huán)保法——這是《環(huán)境保護法》實施以來的根本教訓。因此，必須確立環(huán)境優(yōu)先原則。改變過去那種工業(yè)化的發(fā)展觀，用一種全面的、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀來指導我國環(huán)境法德發(fā)展。因此有必要認真總結發(fā)達國家實現(xiàn)工業(yè)化的經(jīng)驗教訓，充分考慮到我國人均資源短缺的現(xiàn)狀，堅持實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，應強調在工業(yè)化進程中，注重資源節(jié)約、生態(tài)建設和環(huán)境保護，努力降低資源消耗和環(huán)境污染，做到經(jīng)濟建設與人口、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)新型工業(yè)化與可持續(xù)發(fā)展的良性互動。另外，《環(huán)境保護法》第十六條規(guī)定：“地方各級人民政府應當對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責。但法律未對政府責任的具體內容加以表述，造成政府責任概念不清，內容不明，同時缺少相應的法律后果。建議應增加各級政府在環(huán)保工作上“作為”和“不作為”應承擔的法律責任。

（五）建立綜合性的完善的環(huán)境法律保護體系。從發(fā)達國家循環(huán)經(jīng)濟理念下環(huán)境保護立法的經(jīng)驗看，無論德國還是日本都建立了一個完善的、綜合的環(huán)境保護的法律體系。在基本法統(tǒng)率下，各項法律之間彼此銜接、互為補充，真正實現(xiàn)了循環(huán)型社會要求的環(huán)境、資源和社會的和諧發(fā)展。而我國環(huán)境保護立法的不足之一，就是法律規(guī)范過于原則、沒有配套的實施細則、缺乏可操作性，這也是造成實際執(zhí)法不力的一個重要原因。循環(huán)經(jīng)濟本質上是生態(tài)經(jīng)濟，它應該是在整個生態(tài)系統(tǒng)內建立，保護環(huán)境也不能只局限在個別領域，環(huán)境問題是復雜的，所以解決環(huán)境問題也需要多方位、多層次，采取綜合對策來調整。在我們之前已經(jīng)有了發(fā)達國家成功的經(jīng)驗，這些國家經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已有了相當?shù)囊?guī)模和不同層次的實踐，并構建了比較完善的法律體系。我國可以根據(jù)國情，借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，在環(huán)境基本法的基礎上，制定《循環(huán)經(jīng)濟促進法》作為綜合法，同時加強具體行業(yè)的專項立法，注意法律法規(guī)之間的協(xié)調，形成一個基本法統(tǒng)率下的綜合性的完善的環(huán)境保護法律體系。

建立環(huán)境影響評價制度。建立環(huán)境影響評價制度的目的是要形成一個能夠促進環(huán)境與發(fā)展協(xié)調的綜合決策機制，避免或減少經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境造成的破壞。我國2002年頒布的《環(huán)境影響評價法》對防止新的污染和生態(tài)破壞具有很重要的意義。但該法仍存在一些不足，未能真正體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟理念，環(huán)境影響評價對象范圍偏窄。因此，在《環(huán)境影響評價法》環(huán)境影響報告書的內容中應增加實施規(guī)劃是否符合減少資源消耗、對環(huán)境友好以及是否符合清潔生產(chǎn)要求的相關規(guī)定。環(huán)境影響評價是個綜合體系，應包括可能對環(huán)境產(chǎn)生影響的各個環(huán)節(jié)，所以要擴大環(huán)境影響評價對象的范圍，將政府決策等戰(zhàn)略性行為納入環(huán)境影響評價范圍，使政府在決策時能夠重視資源和環(huán)境因素，符合循環(huán)經(jīng)濟理念的要求。

參考文獻：

1.淺議我國環(huán)境保護立法工作中存在的問題及對策張桂萍佳木斯大學社會科學學

報，2005年5月第23卷第3期

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3．論可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下我國環(huán)境保護立法賈國華天津商學院學報，2003年3月第23卷第2期

4．循環(huán)經(jīng)濟理念下我國環(huán)境保護立法問題探析鐘佳萍徐瑾貴州社會科學，2008年5

月總221期第5期

5．魏玉金.論我國環(huán)境法的體系及立法建議[J].中國環(huán)境管理，2006(1).

第三篇：我國勞動合同立法現(xiàn)狀及其完善

我國勞動合同立法現(xiàn)狀及其完善

08413317謝志群

一、我國勞動合同立法的現(xiàn)狀

(一)我國勞動合同立法的抉擇困境

勞動合同立法適當與否，取決十對勞動契約自由干預的限度，而我國現(xiàn)代勞動契約自由干預限度如何，很大程度上又取決十這樣一個前提:即是否仍需要繼續(xù)以廉價勞動力作為發(fā)展經(jīng)濟的條件之一。如果堅持這一發(fā)展路徑，就豁床著我國勞土保護標準仍要停留在原有水平上或有限地提高。況日，解決該問題不能逾越木國發(fā)展的內在需要與國際竟爭需要的滿足。在國內，生活水平的提高、各種社會問題的解決都需要經(jīng)濟的支持;在國內，我們既要發(fā)展經(jīng)濟，又要兼顧勞動者一利益在國際上，既要考慮發(fā)達國家高勞動標準要求的敦促，又要考慮不發(fā)達國家以勞動力成木參與竟爭對我國經(jīng)濟發(fā)展構成的壓力。要兼顧這些因素并非易事，如何取其“利”，避其“害”，如何集所有的“利”十勞動合同立法中，成為我國勞動合同立法的抉擇難題。

這種狀況，使我們在勞土標準上不能簡單地在倒退或趕上甚至超過發(fā)達國家之間做出選擇，但我們可以得出一個粗略的結論，即:在勞土標準上，我們既不能倒退又不能迅速趕上或超過西方發(fā)達國家。固守舊的低勞動力標準，具有短期效應;走新路，向發(fā)達國家高勞動力標準靠攏，又有風險。由此，我國只能在發(fā)展中國家低標準與發(fā)達國家高標準之間才找一個適度之點，即勞動契約自由規(guī)制適度，唯此，我國勞動合同立法才能平衡經(jīng)濟發(fā)展與勞動者一利益保護的關系。

(二)我國勞動合同制度中存在的問題

我國勞動契約自由規(guī)制的典型代淤扮一一《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱《勞動合同法》)，其立法方向是正確的。在政治上，它是緩和社會矛盾、關注民生的最直觀、最有效的舉措之一，為我國各項事業(yè)發(fā)展提供基礎保證摒棄了以往一味以低勞動力成木取勝的經(jīng)濟發(fā)展策略。但從實踐來看，它并非完美無缺，仍存在勞動契約自由規(guī)制不適度等問題。具體表現(xiàn)在:

一、我國勞動合同立法的現(xiàn)狀

(一)我國勞動合同立法的抉擇困境

勞動合同立法適當與否，取決于對勞動契約自由干預的限度，而我國現(xiàn)代勞動契約自由干預限度如何，很大程度上又取決于這樣一個前提:即是否仍需要繼續(xù)以廉價勞動力作為發(fā)展經(jīng)濟的條件之一。如果堅持這一發(fā)展路徑，就意味著我國勞工保護標準仍要停留在原有水平上或有限地提高。況且，解決該問題不能逾越本國發(fā)展的內在需要與國際競爭需要的滿足。在國內，生活水平的提高、各種社會問題的解決都需要經(jīng)濟的支持;在國際上，我們處于“上擠下壓”的中間位置。相對于發(fā)達國家而言，我們是以低勞動力成本在競爭中取勝的，目前在高精尖的科技領域沒有競爭力，競爭優(yōu)勢在于勞動密集型產(chǎn)業(yè)的低勞動力標準靠攏，又有風險，至少會在短期內使其競爭力水平下降或難以提高。但如果能安全度過這一薄冰路段，那么，我們的發(fā)展就會登上一個新的臺階。由此，我國只能在發(fā)展中國家低標準與發(fā)達國家高標準之間尋找一個適度之點，即勞動契約自由規(guī)制適度，唯此，我國勞動合同立法才能平衡經(jīng)濟發(fā)展與勞動者利益保護的關系。

(二)我國勞動合同制度中存在的問題

我國勞動契約自由規(guī)制的典型代表———《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱《勞動合同法》)，其立法方向是正確的。在政治上，它是緩和社會矛盾、和諧社會、關注民生的最直觀、最有效的舉措之一，為我國各項事業(yè)發(fā)展提供基礎保證在經(jīng)濟上，它摒棄了以往一

味以低勞動力成本取勝的經(jīng)濟發(fā)展策略。但從實踐來看，它并非完美無缺，仍存在勞動契約自由規(guī)制不適度等問題。具體表現(xiàn)在:

1．勞動合同制度或曰勞動契約自由制度實施效率低下。資方不履行工作環(huán)境、法定工時、最低工資標準要求等義務，在我國許多公司、企業(yè)或其它用人單位中是一種常態(tài)。

2．現(xiàn)有勞動合同制度或曰勞動契約自由制度設計本身有缺陷。這種制度本身的缺陷，降低了該制度的權威性，也因此增加了該制度踐行于實踐中的難度，以致立法目標全部或部分落空。換言之，制度本身的缺陷導致了制度實施效率的低下。

具體體現(xiàn)在:

其一，“視為訂立無固定期限勞動合同”這一威脅，對于短期用工難于適用，而且即使對于一年以上的用工，也可以通過期日的規(guī)避來擺脫威脅，即可在用工之日起滿一年的當日之前的任何日期內補訂書面勞動合同或解除勞動關系。如屬前者，還算是達到了立法目的，如屬后者，則可能是對勞動者就業(yè)機會的損害。

其二，依我國《勞動合同法》第7條、第10條第3款的規(guī)定，雖然要求建立勞動關系應當訂立書面勞動合同，但同時又規(guī)定勞動關系是自用工之日起確立的，而不是自書面勞動合同成立或生效之日確立?？梢?，這種勞動合同書面形式的強烈要求，不是“效力性”的，而是“保護性”的。勞動合同的書面形式不是勞動關系產(chǎn)生的效力性條件，它只是保護勞動關系的一個證據(jù)上的支持?！捌跫s采取書面形式還是口頭形式或其它默示形式，只是在證明契約關系是否存在的舉證上有難易之分，而不是契約本身存在著優(yōu)劣的差別”。由此，如果沒有訂立書面勞動合同，那么不訂立書面勞動合同的后果———支付雙倍工資或視為無固定期限勞動合同———欲對資方實際發(fā)生作用，還需要勞方舉證證明與該資方存在勞動關系，而這對勞方來說并非是舉手之勞的事情。

二、我國勞動合同立法的完善

我國勞動合同立法的上述現(xiàn)狀，筆者一認為可從外在和內在兩個視角加以改善。就外在視角而言，是指勞動合同立法應適當，要眼界向遠、向外伸展。眼界放遠，就是力爭成為自己命運的創(chuàng)造者一，避免短期內成為自己觀念的俘虜;眼界向外，則是指不僅勞動合同制度本身設計需考慮經(jīng)濟發(fā)展、社會信用機制、社會保障體制等現(xiàn)實與未來，而且即使是完美的勞動合同制度，它要施行于實踐之中也不能缺少這些機制的協(xié)同。就內在視角而言，是指各勞動合同制度本身及彼此之間協(xié)調、照應，通過勞動合同制度的內在完善，從而達到目標的最高效實現(xiàn)。

(一)外在視角

就外在視角而言，具體應著眼于以下兩點:

1．協(xié)調、助益于《勞動合同法》實施的法律體系。勞動合同糾紛解決費時、費力、成本高昂。勞方與資方相比，處于弱勢的勞方往往因難以承受這沉重的糾紛代價而不得不妥協(xié)退讓，這無疑助長了作為強者的資方恣意妄為地違反勞動合同制度的行為。要走出勞動合同糾紛解決成本高昂的困境，首要的是建立合理或傾斜于勞動者的糾紛解決機制。具體可采取 以下措施:規(guī)定律師費由敗訴方負擔，以此減輕勞方的經(jīng)濟負擔與思想顧慮，并調動律師辦理該類糾紛案件的積極性;完善調解、仲裁解決糾紛機制，真正發(fā)揮其作用，并在人員素質、構成、經(jīng)費來源等方面要給予支持，并同時增加救濟途徑;綜合協(xié)調無固定勞動合同制度的就業(yè)目標。無固定期限勞動合同制度對充分就業(yè)目標實現(xiàn)的作用大小，關鍵在于該制度適當與否———無固定期限勞動合同制度既要有利于就業(yè)安定，又要有利于充分就業(yè)，而且充分就業(yè)應是就業(yè)數(shù)量與質量綜合判斷的結果。然而，當前我們所謂的就業(yè)安定，其實只保障了一部分在崗人員的就業(yè)質量，而且又是以其他部分人員持久失業(yè)為代價，這種對“輪流失業(yè)”局面的破壞，可能會造成“就業(yè)機會”的兩極分化，進而導致經(jīng)濟、社會地位的兩極化，亦是對社會向上、向下流動激勵的阻滯，以致使人對未來絕望，社會動蕩不安因此成為必然。

當然，這是以就業(yè)崗位資源稀缺為前提的。由此看來，試圖僅以現(xiàn)有無固定期限勞動合同制度保證就業(yè)安定———而且只能是部分人的就業(yè)安定的方式來擺脫就業(yè)困境及因此所致危害是不現(xiàn)實的，它把過重的責任推給了企業(yè)，阻滯了公司、企業(yè)或其它用人單位的發(fā)展活力，并造成勞動者就業(yè)機會的不公平。因此，無固定期限勞動合同制度就業(yè)目標的實現(xiàn)應是一個制度綜合協(xié)調的過程。

2．實施強制性的外在補足。“現(xiàn)存制度的低效率表明政府機制的缺乏而不是決心的缺乏”。立法機制不足，主要表現(xiàn)為政府監(jiān)督監(jiān)察不足。諸如由于勞動執(zhí)法隊伍建設落后、勞動執(zhí)法者責任感不強等原因致使勞動監(jiān)督檢查不到位;地方政府在觀念、行動上漠視法律、無視科學發(fā)展觀、著意于掠奪式經(jīng)濟發(fā)展觀等現(xiàn)象的盛行;對保護勞動者權益的行為百般壓制等。若要改變這種現(xiàn)狀，就需要加強政府監(jiān)督監(jiān)察，提高勞動執(zhí)法隊伍的業(yè)務水平及責任感，加強相應的理念，重視法律，規(guī)范相應的制度。尤其值得一提的是信訪制度，它本是解決勞資不公問題的最后一個監(jiān)督通道，但一些地方政府或司法工作部門在最高首府設立“接訪”辦事處，實為“截訪”，直接意圖是將民之怨、民之不滿無法上傳，以滿足政府及官員們的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的政績要求。這種現(xiàn)象在《勞動合同法》出臺后雖有緩和，但因其根深蒂固性，仍在繼續(xù)，如此以來，信訪制度雖對法的實施或執(zhí)法者嚴格依法執(zhí)法有督促作用，但仍是打了折的。這種折扣的形成，一方是由于多種原因而形成的“浩浩蕩蕩”的上訪隊伍的不斷上訪，另一方是執(zhí)法者不惜每年投入大量的人力、物力、財力去完成“截訪”這一“政治性任務”的竭力抵抗，兩相抵抗耗費了各方的力量，使我國法的執(zhí)行成本高昂，但法的實效卻未能因此得以充分發(fā)揮。這也需要加強有效政府監(jiān)督機制，科學實施政府職能觀，適當干預公司、企業(yè)行為，正確理解“法治”的含義，不僅要“有法”而且要重視“法的正當性”，實施強制性的外在補足，促進我國勞動合同制度的有效實施。

(二)內在視角

就內在視角而言，應著眼于以下方面:72政法論叢2011年

1．將各勞動合同制度彼此間的抵補作用納入各勞動合同制度設計考量之中。具體而言: 第一，確立勞動契約自由合理限度的客觀機制。

政府、勞方、資方三方協(xié)商和集體合同制度是使勞資雙方權利義務合理分配的行之有效的機制，而在我國，這一機制的作用并沒有發(fā)揮出來。這首先是勞動者組織———工會缺位或制度存在不足所致，特別是工會獨立性問題。三方協(xié)商和集體合同制度是政府、勞、資三方及勞資之間在主體勢力近于平等之下所進行的協(xié)商，加之由于各方的共同制約、妥協(xié)作用以及 它們各自的組織性，所以，對勞動契約自由在勞資雙方之間分配的限度以及其與社會的契合性，更能近于合理，它是保障勞資雙方間個別勞動契約自由合理限度的客觀基準。其次，在理論與立法上，如何處理勞動契約與民事契約的關系也制約著勞動契約自由的合理限度。

第二，就無固定期限勞動合同制度而言，它受到同為勞動合同制度的非全日制、勞務派遣制度的抵銷。非全日制、勞務派遣等靈活就業(yè)形式，其臨時性、可兼職的特點，雖然符合部分勞動者的需要與意愿，但其更利于資方而不是勞方的缺陷卻是顯而易見。具體表現(xiàn)為:在非典型雇傭關系下，絕大多數(shù)勞動者無從獲得無固定期限勞動合同簽訂的機會，因為它的臨時性、非連續(xù)性無法滿足無固定期限勞動合同訂立所要求的期間條件的限制;而且非典型雇傭關系本身的不穩(wěn)定性及其制度化沖抵或毀滅了無固定期限勞動合同制度對穩(wěn)定勞動關系目標的追求與實現(xiàn)。因為非典型雇傭關系及其制度化不僅使職業(yè)安定受到威脅，也使勞動者社會保障權益難以實現(xiàn)，勞工以團體力量維權亦難以落實。這些無疑弱化了對勞動者權益的保護，同時，使企業(yè)擺脫了其更多的社會責任。雖然在一定程度上，非典型雇傭關系有利于勞動者“促進就業(yè)”，然而，這種對就業(yè)的促進也僅限于數(shù)量上的，它更可能是以更多利益的失去為代價換得了那已被“抽了油”的就業(yè)機會。通過以上分析，我們可以得出這樣的結論:我國《勞動合同法》對非全日制用工、勞務派遣用工的制度化順應了世界用工形式的變化，但在同一部法律之中又規(guī)定了與此相左的用工形式———無固定期限勞動合同用工形式，進而使無固定期限勞動合同的立法宗旨只能獲得部分實現(xiàn)。既然當下無固定期限勞動合同與非典型勞動合同各有其存在的合理性，我們難以做出非此即彼的選擇，盡管后者妨礙了前者目標的實現(xiàn)，那就只能在完善各自的同時，盡力克服各自的缺陷，使其彼此協(xié)同，共同服務經(jīng)濟，維護勞方利益，和諧勞資關系。這一方面是因為我國守法意識淡薄，勞務派遣等靈活用工形式為資方留下了更多的違法空間;另一方面是因為我國經(jīng)濟基礎還不夠堅實，更多勞動者沒有或不能成為資本的參與者，勞資間平衡易于斷裂或勞資差距大，因此勞資平衡的實現(xiàn)需要更大的努力。具體到立法上，就是加強規(guī)制，例如，規(guī)定“勞務派遣必須具備特定的、合理的理由”

2．就勞動合同制度本身而言，制度本身應與現(xiàn)實契合。政府對最低工資的干預，以及資方對這一干預的服從，是為了減少貧窮并使勞方收入達到生存費用的標準。同時，最低工資的規(guī)定，也是為了維持公眾的購買力，以便使國家從經(jīng)濟滑坡中走出來。

在大陸，可以肯定地說，目前企業(yè)的存活期間總體水平只會低于臺灣。由此可見，無固定期限勞動合同制度可適用空間極為有限。我國這種公司、企業(yè)或其它用人單位規(guī)模、壽命的現(xiàn)實，制約了無固定期限勞動合同對穩(wěn)定勞動關系的追求，意味著以無固定期限勞動合同治愈失序狀態(tài)這一期望的落第1期李敏華:我國勞動合同立法現(xiàn)狀及其完善。公司、企業(yè)存活的短期性，使勞動者不得不隨之不斷流動，即使謀得的確定，也只是相對意義上的。我國公司、企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與職業(yè)自由機制，注定了我國當前的勞動者較發(fā)達國家與地區(qū)以及非市場化國家中的勞動者有更多的不確定性。針對這種現(xiàn)狀，應適當擴大無固定期限勞動合同制度的適用空間，落實無固定期限勞動合同治愈失序狀態(tài)的期望，科學調整公司、企業(yè)存活的期限，使公司、企業(yè)的發(fā)展與職業(yè)自由機制有機結合，在公司、企業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的同時，使勞動者也得到有力保障。

總之，對于處于弱勢的勞動者的保護及其效果，不應局限于也不意味著給予其更多的權利或傾斜就是更好的保護，而是在于所給予的權利或傾斜的適度性以及實施限度如何。而這種適度性的把握，無論是在內在的視角、還是外在的視角下，都要以系統(tǒng)的視野來對待。

第四篇：清潔生產(chǎn)的內容和特點

清潔生產(chǎn)的內容及特點

班級：制藥092班

學號：2009013003

姓名：高雙

清潔生產(chǎn)是實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的一項重要手段，也是近20年來國際社會努力實施的加強環(huán)境保護的重要環(huán)境戰(zhàn)略措施。清潔生產(chǎn)的發(fā)展要求各國工業(yè)界提高能效，開發(fā)更先進的清潔技術，更新、替代對環(huán)境有害的產(chǎn)品和原材料，實現(xiàn)環(huán)境和資源的保護與合理利用。

一、清潔生產(chǎn)的概念

一些國家在提出轉變傳統(tǒng)的生產(chǎn)發(fā)展模式和污染控制戰(zhàn)略時,曾采用了不同 的提法,如廢物最少量化、無廢少廢工藝、清潔工藝、污染預防等等。但是這些概念不能包容上述多重含義，尤其不能確切表達當代容環(huán)境污染防治于生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的新戰(zhàn)略。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署與環(huán)境規(guī)劃中心(UNEPIE/PAC)綜合各種說法,采用了“清潔生產(chǎn)”這一術語，來表征從原料、生產(chǎn)工藝到產(chǎn)品使用全過程的廣義的污染防治途徑,給出了以下定義:“清潔生產(chǎn)是一種創(chuàng)新思想，該思想將整體預防的環(huán)境戰(zhàn)略持續(xù)運用于生產(chǎn)過程、產(chǎn)品和服務中，以提高生態(tài)效率,并減少對人類及環(huán)境的風險。－對生產(chǎn)過程而言，要求節(jié)約原材料和能源，淘汰有毒原材料,減少和降低所有廢棄物的數(shù)量及毒性；－對產(chǎn)品而言,要求減少從原材料獲取到產(chǎn)品最終處置的整個生命周期的不利影響；－對服務而言，要求將環(huán)境因素納入設計和所提供的服務之中?！?/p>

清潔生產(chǎn)不包括末端治理技術，如空氣污染控制、廢水處理、固體廢棄物焚燒或填埋，清潔生產(chǎn)通過應用專門技術，改進工藝技術和改變管理態(tài)度來實現(xiàn)。

二、清潔生產(chǎn)的內容和特點

清潔生產(chǎn)是指不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環(huán)境的危害。

是要從根本上解決工業(yè)污染的問題，即在污染前采取防止對策，而不是在污染后采取措施治理，將污染物消除在生產(chǎn)過程之中，實行工業(yè)生產(chǎn)全過程控制。這是80年代以來發(fā)展起來的一種新的、創(chuàng)造性的保護環(huán)境的戰(zhàn)略措施。美國首先提出其初期思想，這一思想一經(jīng)出現(xiàn)，便被越來越多的國家接受和實施。70年代末期以來，不少發(fā)達國家的政府和各大企業(yè)集團(公司)都紛紛研究開發(fā)和采用清潔工藝(少廢無廢技術)，開辟污染預防的新途徑，把推行清潔生產(chǎn)作為經(jīng)濟和環(huán)

境協(xié)調發(fā)展的一項戰(zhàn)略措施。1992年聯(lián)合國在巴西召開的“環(huán)境與發(fā)展大會”提出了全球環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的新戰(zhàn)略，中國政府積極響應，于1994年提出了“中國21世紀議程”，將清潔生產(chǎn)列為“重點項目”之一。

一些國家在提出轉變傳統(tǒng)的生產(chǎn)發(fā)展模式和污染控制戰(zhàn)略時，曾采用了不同的提法，如廢物最少量化、無廢少廢工藝、清潔工藝、污染預防等等。但是這些概念不能包容上述多重含義，尤其不能確切表達當代融環(huán)境污染防治于生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的新戰(zhàn)略。為此，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署與環(huán)境規(guī)劃中心(UNEPIE/PAC)綜合各種說法，采用了“清潔生產(chǎn)”這一術語，來表征從原料、生產(chǎn)工藝到產(chǎn)品使用全過程的廣義的污染防治途徑，給出了以下定義：清潔生產(chǎn)是指將綜合預防的環(huán)境保護策略持續(xù)應用于生產(chǎn)過程和產(chǎn)品中，以期減少對人類和環(huán)境的風險。

清潔生產(chǎn)的定義包含了兩個全過程控制：生產(chǎn)全過程和產(chǎn)品整個生命周期全過程。

對生產(chǎn)過程而言，清潔生產(chǎn)包括節(jié)約原材料和能源，淘汰有毒有害的原材料，并在全部排放物和廢物離開生產(chǎn)過程以前，盡最大可能減少它們的排放量和毒性。對產(chǎn)品而言，清潔生產(chǎn)旨在減少產(chǎn)品整個生命周期過程中從原料的提取到產(chǎn)品的最終處置對人類和環(huán)境的影響。

清潔生產(chǎn)思考方法與前不同之處在于：過去考慮對環(huán)境的影響時，把注意力集中在污染物產(chǎn)生之后如何處理，以減小對環(huán)境的危害，而清潔生產(chǎn)則是要求把污染物消除在它產(chǎn)生之前。

根據(jù)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展對資源和環(huán)境的要求，清潔生產(chǎn)謀求達到兩個目標：(1)通過資源的綜合利用，短缺資源的代用，二次能源的利用，以及節(jié)能、降耗、節(jié)水，合理利用自然資源，減緩資源的耗竭。(2)減少廢物和污染物的排放，促進工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)、消耗過程與環(huán)境相融，降低工業(yè)活動對人類和環(huán)境的風險。

三、清潔生產(chǎn)推行的意義

發(fā)達國家在60年代和70年代初,由于經(jīng)濟快速發(fā)展,忽視對工業(yè)污染的防治，致使環(huán)境污染問題日益嚴重。公害事件不斷發(fā)生，如日本的水俁病事件，對人體健康造成極大危害，生態(tài)環(huán)境受到嚴重破壞，社會反映非常強烈。環(huán)境問題逐漸引起各國政府的極大關注，并采取了相應的環(huán)保措施和對策。例如增大環(huán)保投資、建設污染控制和處理設施、制定污染物排放標準、實行環(huán)境立法等，以控制和改善環(huán)境污染問，取得了一定的成績。但是通過十多年的實踐發(fā)現(xiàn)：這種僅著眼于控制排污口(末端)，使排放的污染物通過治理達標排放的辦法，雖在一定時期內或在局部地區(qū)起到一定的作用，但并未從根本上解決工業(yè)污染問題。其原因在于：

第一，隨著生產(chǎn)的發(fā)展和產(chǎn)品品種的不斷增加,以及人們環(huán)境意識的提高,對工業(yè)生產(chǎn)所排污染物的種類檢測越來越多，規(guī)定控制的污染物(特別是有毒有害污染物)的排放標準也越來越嚴格，從而對污染治理與控制的要求也越來越高，為達到排放的要求,企業(yè)要花費大量的資金,大大提高了治理費用,既使如此,一些要求還難以達到。

第二，由于污染治理技術有限，治理污染實質上很難達到徹底消除污染的目的。因為一般末端治理污染的辦法是先通過必要的預處理，再進行生化處理后排放。而有些污染物是不能生物降解的污染物，只是稀釋排放，不僅污染環(huán)境，甚至有的治理不當還會造成二次污染；有的治理只是將污染物轉移，廢氣變廢水，廢水變廢渣，廢渣堆放填埋，污染土壤和地下水，形成惡性循環(huán)，破壞生態(tài)環(huán)境。

第三，只著眼于末端處理的辦法,不僅需要投資,而且使一些可以回收的資源(包含未反應的原料)得不到有效的回收利用而流失，致使企業(yè)原材料消耗增高，產(chǎn)品成本增加，經(jīng)濟效益下降，從而影響企業(yè)治理污染的積極性和主動性。

第四，實踐證明：預防優(yōu)于治理。根據(jù)日本環(huán)境廳1991年的報告,“從經(jīng)濟上計算,在污染前采取防治對策比在污染后采取措施治理更為節(jié)省。例如就整個日本的硫氧化物造成的大氣污染而言，排放后不采取對策所產(chǎn)生的受害金額是現(xiàn)在預防這種危害所需費用的10倍。以水俁病而言,其推算結果則為100倍?？梢妰烧咧顦O其懸殊。

據(jù)美國EPA統(tǒng)計，美國用于空氣、水和土壤等環(huán)境介質污染控制總費用(包括投資和運行費)，1972年為260億美元（占GNP的1%），1987年猛增至850億美元，80年代末達到1200億美元（占GNP的2.8%）。如杜邦公司每磅廢物的處理費用以每年20～30%的速率增加，焚燒一桶危險廢物可能要花費300～1500美元。即使如此之高的經(jīng)濟代價仍未能達到預期的污染控制目標，末端處理在經(jīng)濟上已不堪重負。

因此,發(fā)達國家通過治理污染的實踐,逐步認識到防治工業(yè)污染不能只依靠治理排污口(末端)的污染,要從根本上解決工業(yè)污染問題，必須“預防為主”，將污

染物消除在生產(chǎn)過程之中，實行工業(yè)生產(chǎn)全過程控制。70年代末期以來,不少發(fā)達國家的政府和各大企業(yè)集團(公司)都紛紛研究開發(fā)和采用清潔工藝(少廢無廢技術)，開辟污染預防的新途徑，把推行清潔生產(chǎn)作為經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調發(fā)展的一項戰(zhàn)略措施。

第五篇：試論我國審計法律制度的立法完善

試論我國審計法律制度的立法完善

論文摘要

我國審計法的發(fā)展歷經(jīng)初創(chuàng)階段、成長階段和完善階段。審計法律規(guī)范的內容分為四個部分，一是審計組織法，主要規(guī)范審計機構的設置、人員任免、組成，機構之間的相互關系等；二是審計實體法，主要規(guī)范審計機關的職責、權限等；三是審計程序法，主要規(guī)范審計機關和審計人員的工作程序以及復議、訴訟程序等；四是審計責任及審計機關違法失職應當承擔的法律責任。

當前我國審計法還有許多亟待完善之處。第一，在審計權限立法上還存在一些疏漏和不足。《審計法》賦予審計機關的權限有要求報送資料權、檢查權、調查取證權、采取強制措施權、建議處理處罰權、通報公布審計結果權等。盡管當前我國審計權限立法取得了一定的成就，但是與西方發(fā)達國家相比還存在一些不足，一是調查取證權的規(guī)定還不夠健全，二是報送資料權這一規(guī)定不具體，三是沒有表明意見權。第二，我國現(xiàn)行審計體制為隸屬于國務院的行政型模式，相對于立法型審計體制而言，審計機關還缺乏較大的獨立性。第三，目前我國審計法律制度在著手進行效益審計方面還不夠健全。一是我國效益審計工作量占政府審計工作量的比重較低，尚未形成有效的模式，二是我國效益審計的法律制度建設還比較落后，缺乏有針對性的制度規(guī)范。

要適應經(jīng)濟、社會的發(fā)展，使審計工作能夠滿足時代的要求，應當在以下三個方面完善我國的審計法律制度：第一，完善我國的審計權限。一是完善調查取證權，二是細化檢查權和要求報送資料權，三是增加參與制定經(jīng)濟法律法規(guī)權。第二，完善我國現(xiàn)行的審計體制。改革現(xiàn)行行政型模式的審計體制，逐步設立與國務院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計院，向全國人大常委會負責并向其報告工作。第三，完善開展效益審計的法律和規(guī)范，探索建立規(guī)范效益審計的法律、法規(guī)。

一、我國現(xiàn)行審計法律制度的現(xiàn)狀分析

（一）審計法出臺的過程、背景和意義

1978年黨的十一屆三中全會做出了把黨和政府工作重點轉移到社會主義現(xiàn)代建設上來的戰(zhàn)略決策，開始了系統(tǒng)的撥亂反正，國民經(jīng)濟停滯倒退的局面很快得到扭轉。經(jīng)濟體制改革從農(nóng)村到城市，在許多領域先后展開，對外開放的步伐也逐漸加快。1982年黨的十二大提出了建設有中國特色社會主義的重要思想，確定了經(jīng)濟建設的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略重點、戰(zhàn)略步驟和方針政策。改革開放的全面展開，客觀上要求加強財政經(jīng)濟管理，建全經(jīng)濟監(jiān)督機制維護國家財經(jīng)法紀。在這樣的背景下，實行獨立的審計監(jiān)督制度，成為一個必要面緊迫的課題。我國最高審計機關---中華人民共和國審計署，于1983年9月正式成立。全國縣級以上地方各級人民政府在兩年多的時間內也普遍建立起審計機關。1983年《國務院批轉審計署關于工作幾個問題的請示的通知》和1985年《國務院善于審計工作的暫行規(guī)定》為貫徹落實憲法規(guī)定、規(guī)范審計工作提供了必要的法規(guī)依據(jù)，保障了起步階段審計工作的開展。1988年國務院發(fā)布《中華人民共和國審計條例》后，較為完整的審計制度體系初步形成。1994年《中華人民共和國審計法》公布，這是中國審計法制建設的重要里程碑，標志著審計工作走上了法制運行的軌道。

（二）我國現(xiàn)行審計法律制度的基本框架

按照審計法律法規(guī)的內容和屬性，其內容可以分為四部分，一是審計組織法，主要規(guī)范審計機構的設置、人員任免、組成，機構之間的相互關系等；二是審計實體法，主要規(guī)范審計機關的職責權限等；三是審計程序法，主要規(guī)范審計機關和審計人員的工作程序以及復議、訴訟程序等；四是審計責任及審計機關違法失職應當承擔的法律責任。

二、我國現(xiàn)行審計法律制度存在的不足

（一）我國審計權限立法還存在一些疏漏和不足

為了保證審計機關切實履行審計監(jiān)督職責，及時制止和糾正違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支的行為，維護國家財政經(jīng)濟秩序，法律賦予審計機關必要的審計權限。根據(jù)現(xiàn)行《審計法》和《審計法實施條例》的規(guī)定，我國審計機關享有以下七個方面的審計權限： 1．要求報送資料權

要求報送資料權，是指審計機關依法享有的要求被審計單位按照規(guī)定報送與財政收支、財務收支有關的資料的權力。這是我國審計機關最基本的權力，是審計機關進行審計監(jiān)督的前提條件。2．檢查權

檢查權，是指審計機關依法享有的檢查審計單位與財政收支或財務收支有關的資料和資產(chǎn)的權力。3．調查取證權

調查取證權是審計機關行使審計監(jiān)督權的必要條件。所謂調查取證權，是指審計機關依法享有的在進行審計時，就審計事項的有關問題向有關單位和個人進行調查并取得有關證明材料的權力。4．采取強制措施權

采取強制措施權，是指審計機關依法享有的在特定情況下對被審計單位直接采取或者通知有關部門采取強制措施的權力。5．建議權

建議權指審計機關依法享有的就審計中發(fā)現(xiàn)的問題，向被審計單位及有關部門反映建議采取相應措施的權力。6．處理處罰權

審計機關有權對其審計發(fā)現(xiàn)的違法行為進行處理、處罰。處理權是指審計機關依法享有的對被審計單位違反國家規(guī)定的財政、財務收支行為采取糾正措施的權力。處罰權是指審計機關依法享有的對被審計單位違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為采取制裁措施的權利。7．通報、公布審計結果權

通報、公布審計結果權是指審計機關依法享有的向政府有關部門通報和向社會公布審計結果的權力。

從上述我國審計權限的內容可以看出，在黨和國家的重視下，在社會各方面的努力下，我國的審計權限立法取得了可喜的成就。但是，與發(fā)達國家相比我國的審計立法起步較晚，目前國內學者對審計權限的研究也很不夠，我國的審計權限立法還存在諸多疏漏和不足。目前，審計立法關于審計機關審計權限的一些規(guī)定還不夠健全。具體表現(xiàn)在：

1．調查取證權的規(guī)定還不夠建全。

《審計法》和《審計法實施條例》明確規(guī)定，我國審計機關享有調查取證權，有關單位和個人應當支持、協(xié)助審計工作，如實向審計機關反映情況。但是，《審計法》和《審計法實施條例》并沒有規(guī)定有關單位和個人不接受審計機關調查的法律責任。這使得審計機關調查取證權經(jīng)常得不到應有的尊重，在許多情況下形同虛設?，F(xiàn)實中，一些單位和個人阻礙、拒絕審計機關調查藐視審計權限的現(xiàn)象時有發(fā)生。這些現(xiàn)象的存在，嚴重損害了審計機關審計權限的權威，損害了《審計法》和《審計法實施條例》的尊嚴，不利于審計機關審計監(jiān)督職責的實現(xiàn)。2．檢查權和要求報送資料權的一些規(guī)定已經(jīng)滯后時代。

我國審計立法權限的一些規(guī)定已經(jīng)滯后時代，逐漸適應不了當前經(jīng)濟、科技形勢發(fā)展的需要。例如，《審計法實施條例》規(guī)定，審計機關有權檢查被審計單位運用電子計算機管理財政收支、財務收支的財務會計核算系統(tǒng)。被審計單位應當向審計機關提供運用電子計算機儲存、處理的財政收支、財務收支電子數(shù)據(jù)以及有關資料。這實際上賦予了審計機關對于被審計單位電算化資料的檢查權和要求報送資料權。但是，《審計法實施條例》的這一規(guī)定并不具體，缺乏可操作性，滿足不了當前計算機審計的實際需要。實踐中，一些被審計單位往往以法律法規(guī)規(guī)定不明確為由，拒絕審計機關檢查，不配合審計機關的工作。這些現(xiàn)象的存在，嚴重影響了國家審計監(jiān)督工作的順利開展。3．欠缺參與制定經(jīng)濟法律法規(guī)權。

社會經(jīng)濟生活多姿多彩，我國審計機關現(xiàn)有的審計權限仍然不能完全滿足審計實踐的需要。實踐中，在制定和修改財經(jīng)方面的法律、法規(guī)和規(guī)章時，全國人大、國務院等有權機關一般都會征求審計機關的意見，審計機關有一定的機會和渠道表明自己的意見。但是，征求審計機關的意見并不是立法的必經(jīng)程序，有關單位在立法時也可以不征求審計機關意見。也就是說，對相關法律的制定和修改表明意見并不屬于我國審計機關的法定權限。

（二）審計機關的獨立性還不夠

在建立國家審計制度的初期，我國選擇了隸屬于國務院的行政型模式。這種選擇是符合一定時期的國家政治經(jīng)濟環(huán)境特點的。特別是在新舊體制轉軌時期，財經(jīng)領域中違法亂紀和有法不依的情況還十分嚴重，弄虛作假和會計信息失真現(xiàn)象仍比較普遍，內部控制和財務管理不規(guī)范的狀況還沒有根本好轉；在這種情況下，實行政府領導下的行政型審計模式，有利于更好地發(fā)揮審計監(jiān)督在維護財經(jīng)秩序加強廉政建設，促進依法行政，保障國民經(jīng)濟健康方面的作用。從總體上講，我國現(xiàn)行審計體制是符合現(xiàn)階段國情的，能夠較好保障審計機關法獨立行使審計監(jiān)督權。這些年來，從中央到地方，各級人大和有關部門對審計工作也給予了有力的支持和配合，審計執(zhí)法環(huán)境有了明顯改善，為審計工作的進一步發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。但同時也應看到，在實際工作中，由于一些地方黨政領導法行政意識不夠，加上其他一些客觀原因，憲法和審計法的有些規(guī)定沒有切實得到貫徹落實，現(xiàn)行審計體制下，還存在一些迫切需要研究解決的問題。

導致問題發(fā)生的主要原因是現(xiàn)行審計體制與確保審計的獨立性之間的矛盾而產(chǎn)生的。相對于立法型審計體制而言行政型審計體制具有較濃厚的內部監(jiān)督色彩。我國實行行政型模式審計體制，審計機關負責人向本級人民政府行政首長和上一級審計機關負責并報告工作。國務院是最高權力機關的執(zhí)行機關，而審計機關作為執(zhí)行機關的組成部門去監(jiān)督執(zhí)行機關自身，力度肯定會受到到一定的影響，特別是政府某些行政活動有悖于法律，或在行政活動中存在短期行為，尤其會影響審計機關的獨立性。而獨立性是審計的“生命線”，沒有獨立性，客觀公正地進行審計監(jiān)督便無從談起，審計重要作用的發(fā)揮則屬奢望。因此，隨著社會主義市場經(jīng)濟的確立和社會主義民主政治建設進程的加快，我國現(xiàn)行審計體制由行政型模式轉為立法型模式已成必然。

（三）我國現(xiàn)行法律制度在涉及效益審計方面還有不足

效益審計的概念。效益審計是基于受托經(jīng)濟關系，對受托者開展的經(jīng)濟活動進行經(jīng)濟性、效率性和效果性的審查的評價，旨在促進更好地履行經(jīng)濟責任。就國家審計而言是國家審計機關對法律授權管理國家事務的政府及其部門其他組織所發(fā)生的經(jīng)濟活動進行經(jīng)濟性，效率性和效果性的審查和評價。

《審計法》第二條規(guī)定“審計機關對財政收支和財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督”，近年來，審計機關一直以財政、財務收支的真實合法性審計為主要工作內容。隨著我國社會的變革和經(jīng)濟體制、政治體制改革所引發(fā)的政府管理體制的轉型和經(jīng)濟增長方式的轉變，審計環(huán)境正發(fā)生著重大變化，審計領域在不斷拓展，而效益審計是經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要和內存需求。開展效益審計是《審計法》賦予審計的一項重要職責，是深化我國政府公共管理體制改革和落實科學發(fā)展觀的客觀需要，也是審計工作發(fā)展內存規(guī)律的必然要求。審計署2003年至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃明確提出，“實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個力量的一半左右。”

目前我國有些地方推出了有關效益審計制度的條例，使效益審計有了一定的法律依據(jù)，但還存在一些不足：

1．我國效益審計工作量占政府審計量的比重較低，尚未形成模式。

我國的效益審計尚處在萌芽啟步階段，除了深圳市審計局率先推行財政效益審計外，還有上海綜匯區(qū)審計部門2002年審計署組織對癥下藥18個重點機場和38個支續(xù)機場進行了效益審計。這些效益審計工作總量占政府審計工作量不到一個百分點，由此看來，我國的效益審計在政府工作中還夠不上主流。2．我國效益審計的法律建設還比較落后。

據(jù)了解，近兩年來，全國僅有深圳市《深圳經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》、湖南省《湖南省審計條例》、珠海市《珠海經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》引入了效益的概念。我國的《審計法》中規(guī)定審計機關結被審計單位的財政財務收支及經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性進行監(jiān)督評價，但這僅僅是指審計要達到效益性的目的，而對如何具有開展效益審計的法律和規(guī)范也沒有另論，既沒有效益審計方面的指標評價標準，也沒有效益審計方面的準則性質的可操作性指導文件?？梢哉f到目前還沒有制定專門的效益審計制度，缺乏有針對性的制度規(guī)范。

三、完善我國現(xiàn)行審計法律制度的建議

（一）完善我國審計權限的建議 1．完善調查取證權

列寧指出：“究竟用什么來保證法令的執(zhí)行呢？第一，對法令的執(zhí)行加以監(jiān)督。第二，對不執(zhí)行法令加以懲罰?！睘楸ＷC審計機關審計權限的正常行使，維護法律的權威和尊嚴，真正做到違法必究，有必要修改《審計法》和《審計法實施條例》，進一步完善其關于審計機關調查取證權的規(guī)定，嚴懲不尊重審計機關權限的行為。在跡方面，我們可以借鑒我國臺灣地區(qū)審計立法的相關規(guī)定。臺灣地區(qū)1972年修正公布的《審計法》第15條規(guī)定了其審計機關的調查取證權：“審計機關為行使職權，特派員持審計部稽查證，向有關之公私團體或個人查詢，或調閱簿籍、憑證或其他文件，和該負責人不得隱匿或拒絕，遇有疑問，并應為詳實之復。行使前項職權，必要時，得知照司法或警憲機關協(xié)助?！备鶕?jù)這一規(guī)定，單位和個人拒絕、阻礙審計機關依法調查的，臺灣地區(qū)審計機關有權請求司法或警憲機關協(xié)助其行使調查取證權，以排除障礙，保障其調查取證活動的順利進行。在修改《審計法》和《審計實施條例》時，我們可以借鑒臺灣地區(qū)審計立法的這一成果，賦予審計機關請求人民法院或者公安機關協(xié)助進行調查取證的權力，以排除障礙，確保審計機關調查。2．細化檢查權和要求報送

我國審計立法關于審計機關審計權限的一些規(guī)定已經(jīng)滯后于時代，逐漸適應不了當前經(jīng)濟、科技形勢發(fā)展的需要。例如，《審計法實施條例》規(guī)定，審計機關有權檢查被審計單位運用電子計算機管理財政收支、財務收支的財務會計核算系統(tǒng)。但是這一規(guī)定并不具體規(guī)定缺乏可操作性，滿足不了當前計算機審計的實際需要。為了貫徹黨中央、國務院關于加強科學技術的決定，推進我國信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將高新技術用于審計工作中，加強審計機關對被審計單位計算機環(huán)境下的財政收支、財務收支及其有關經(jīng)濟活動的審計監(jiān)督，保證審計機關監(jiān)督職責在新形勢下的充分發(fā)揮，有必要及時修改《審計法》和《補救地實施條例》，完善其關于審計機關檢查權和要求報送資料權的相關規(guī)定。具體而言，我們在修改《審計法》和《審計法實施條例》時，可以在以下幾個方面做出明確具體的規(guī)定：第一，審計機關有權檢查被審計單位運用電子計算機管理的與財政收支、財務收支有關的計算機信息系統(tǒng)的安全可靠情況、內部控制制度和財政財務收支情況；第二，審計機關有權獲得、使用被審計單位用于提取其計算機信息系統(tǒng)中的審計數(shù)據(jù)接口；第三，審計機關認為有必要對計算機運行系統(tǒng)進行測試時，有權提出測試方案，監(jiān)督被審計單位操作人員按照測試方案的要求進行測試；第四，審計機關有權按照政府有關主管部門關于紙質會計憑證、會計賬薄、會計報表和其他會計資料以及有關經(jīng)營活動資料保存期限的規(guī)定，要求被審計單位保存其運用計算機系統(tǒng)處理的電子數(shù)據(jù)，并要求其在規(guī)定期限內不得覆蓋、刪除或者銷毀。

3．增加參與制定經(jīng)濟法律法規(guī)權

當前，我國正努力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟。與國民經(jīng)濟的發(fā)展相適應，我國的經(jīng)濟立法也取得了豐碩的成果。但是，受以前計劃經(jīng)濟體制的影響，我國財經(jīng)方面的法律、法規(guī)和規(guī)章比較混亂，有的甚至彼此沖突、互相矛盾。為了維護社會主義法制的統(tǒng)一，確保社會主義法制的權威，有必要加強立法環(huán)節(jié)的控制，保證立法質量。作為國家綜合經(jīng)濟監(jiān)督部門，審計機關應當參與相關財經(jīng)法律法規(guī)的制定，在財經(jīng)立法方面充分發(fā)揮作用。為了提高財經(jīng)立法質量，應當適時修改《審計法》和《審計法實施條例》，授予我國審計機關（特別是審計署）參與制定有關財經(jīng)法律法規(guī)的權力，即在實施、修改或者廢除有關財政收支、財經(jīng)收支的法律法規(guī)時，審計機關有權參與，有權充分表明自己有意見。

（二）完善改革現(xiàn)行審計體制的對策

從我國的根本政治制度---人民代表大會制度的要求、建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要以及與國際慣例接軌的角度來看，我國的審計體制應當走立法模式之路，徹底解決因審計的獨立性得不到保證而產(chǎn)生問題的根源。改革現(xiàn)行行政型模式為立法型模式的審計體制，設立國務院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計院，向全國人大常委會負責并報告工作。在各級人民代表大會下設立審計院，直接對全國人民代表大會和地方各級人民代表大會負責，地方各級審計機關接受上一級審計機關的業(yè)務領導：審計長由國家主席提名，由全國人民代表大會決定，國家主席任免，全國人大會閉會期間由全國人大常委會決定任免；國家審計將工作重點放在公共財政和國家立法機關批準的支出項目上，專司對國家審計監(jiān)督。這樣，國家審計機關與政府行政機構完全剝離，而直接對各級人民代表大會負責，審計機關作為獨立的經(jīng)濟監(jiān)督者---人民代表大會的委托者，對被監(jiān)督者---各級政府及其所管轄部門和單位的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督，理順委托者、經(jīng)濟監(jiān)督者和公共資金管理責任承擔者之間的審計關系，真正體現(xiàn)國家審計“政府花錢，人民監(jiān)督”的本質和執(zhí)行與監(jiān)督相分離的原則改變現(xiàn)行審計體制的內部監(jiān)督色彩，徹底擺脫政府行政行為的影響，成為真正獨立意義上的外部監(jiān)督，在客觀上保證審計組織的獨立性。獨立性是審計工作的“生命線”，而審計組織的獨立性是審計獨立性的核心，只有組織獨立性得到保證，才能保證審計在工作上、人員上、經(jīng)費上的獨立地位。在立法型審計模式下，認為以下幾項是值得注意和研究的：

（1）改進現(xiàn)行審計經(jīng)費預算單獨列入國家預算。為了更好地保證審計機關依法獨立履行審計監(jiān)督職責，從體制上理順審計機關與財政部門的關系，切實解決審計機關履行職責所必需的經(jīng)費，應逐步改進現(xiàn)行審計經(jīng)費預算編報制度。即參照國際上通行做法，先由審計機關根據(jù)職責、任務和計劃及定員定額標準編制預算草案，無須政府審批，由財政部門在本級預算中單獨列示，報經(jīng)本級人大常委會批準后執(zhí)行。

（2）調整中央審計機關與地方審計機關的關系，實行立法型審計體制政的省以下審計機關垂直領導體制。

即省級以下審計機關實行垂直鄰導，市、縣審計機關的人事、業(yè)務由省級審計機關統(tǒng)一管理，經(jīng)費列入省級預算，系統(tǒng)管理、系統(tǒng)下?lián)?；省級審計機關接受審計署（即最高審計院）的業(yè)務領導。實行省以下的垂直領導體制，審計署與地方審計機關可以分別專門負責中央與地方的財政資金的監(jiān)督，各司其職，強化監(jiān)督力度，而同時省級審計機關又接受審計署的業(yè)務領導，這樣，即有利于對中央、與地方兩級財政資金的監(jiān)督，又利于審計系統(tǒng)加強業(yè)務建設，在全國形成一個有機的整體。

（3）在立法型審計體制下，強化駐地方特派員辦事處的職能。駐地方派出機構的設立，便于最高審計機關對中央財政、財務收支活動進行審計。為了加強對重點地區(qū)中央單位的審計監(jiān)督，審計署在地方設立特派員辦事處，代表審計署行使審計監(jiān)督，負責對派駐地區(qū)的審計監(jiān)督工作。這就要求我們在建立立法模式審計體制時，應強化駐地方特派員辦事處的職能，一方面應增加駐地方特派員辦事處的數(shù)量；另一方面列入審計署管轄范圍內的審計事項應當主要由駐地方特派員辦事處審計，而審計院專業(yè)司將主要審計中央部委、重大投資項目和專項資金，以及統(tǒng)一組織有關行業(yè)審計和專項審計。

（4）制定審計組織法，將審計機關的設置、內部機構的設立、人員的任免、崗位任職資格條件法律化。與立法模式審計體制相適應，應規(guī)定：地方各級審計機關負責人由上一級審計機關負責人提名，由本級人民代表大會決定任免，并報上級審計機關備案，在地方各級人大閉會期間，由地方各級人大常委會決定任免。同時應延長審計長的任期，使審計長職務不受國家主席與政府任期的影響，在客觀上有效地保證審計長能夠獨立地工作。在任期內不能隨意撤換審計機關負責人，只有全國人民代表大會才有權罷免審計長。

（三）完善開展法律效益審計的法律和法規(guī)的對策

法律依據(jù)是開展效益審計關鍵的一環(huán)，因為依法審計是審計的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把效益審計確定下來，審計人員在進行審計時才有法可依。首先要認真總結在經(jīng)濟責任和專項資金審計中取得的效益評價方面的經(jīng)驗，結合財務收支審計的審計準則，制定比較系統(tǒng)、操作性較強的效益審計準則。在準則中要對效益審計的審計對象、審計目的、審計程序、審計報告基本形式等做出規(guī)定。鑒于效益審計具體情況比較復雜，可分門別類制定出具有各個行業(yè)特點的準則。其次，建立一套科學可行的指標評價體系也是開展效益審計刻不容緩的措施之一。指標的科學性可以在一定程度上體現(xiàn)公平。效益審計指標內容包括對經(jīng)濟效益的評價和社會效益的評價。經(jīng)濟效益的評價可以參考企業(yè)的經(jīng)濟效益指標評價而定，對于社會效益的評價可以根據(jù)不同的行業(yè)、不同性質的內容而定。由于社會效益是一個很難用定量指標來衡量的，而定性指標有時難以保證公平。因此，在制定社會效益評價指標時，可以給出一些原則性較強的定性規(guī)定。另外，針對性較大的、容易使公平性受到損害的項目或領域，要通過認真總結經(jīng)驗再作一些補充性質的規(guī)定，來不斷的完善。

注釋：

列寧指出：“究竟用什么來保證法令的執(zhí)行呢？第一，對法令的執(zhí)行加以監(jiān)督。第二，對不執(zhí)行法令加以懲罰?！鞭D引自劉廷煥、徐孟洲：《中國金融法律制度》，中信出版社，1996年版，第四十一頁。

參考文獻資料

1．李金華主編：《中國審計體系研究》，中國審計出版社，1999年版。2．李金華主編：《中國審計史》，中國時代經(jīng)濟出版社，2003年版。3．程能潤主編：《審計學原理》，中國審計出版社，1990年版。4．《中國審計》雜志從創(chuàng)刊至今各期。5．《審計研究》雜志從創(chuàng)刊至今各期。