第一篇：我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償立法的進(jìn)程及完善建議

我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償立法的進(jìn)程及完善建議

摘要：中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)“五位一體”中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)下的“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”做了具體的安排，包括實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度等措施。目前，我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界都沒(méi)有關(guān)于“生態(tài)補(bǔ)償”的統(tǒng)一定義，其主要是基于國(guó)際上通用的“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)”而來(lái)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償 生態(tài)補(bǔ)償條例

一、生態(tài)補(bǔ)償在立法上的突破

生態(tài)補(bǔ)償作為一種逐漸興起的環(huán)境保護(hù)制度、一種新的經(jīng)濟(jì)政策手段被寄予厚望，我國(guó)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，1953年建立的育林基金制度中體現(xiàn)的補(bǔ)償思想，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策的出臺(tái)和后來(lái)的實(shí)踐起到了指引作用，目前我國(guó)已經(jīng)在以森林為主諸多領(lǐng)域開展了實(shí)踐工作。隨著生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的開展，立法工作也在不斷地進(jìn)步，向著更高效力的法律、更具體的法律邁進(jìn)。

（一）、單行法方面取得的成績(jī)

近年來(lái)我國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償法制建設(shè)方面取得的成績(jī)突出體現(xiàn)在各單行法中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的涉及，規(guī)范性文件對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步闡述以及地方政策法規(guī)的不斷細(xì)化相關(guān)制度，確保生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，以森林生態(tài)補(bǔ)償為例，我國(guó)森林生態(tài)補(bǔ)償政策和法律的演變，“經(jīng)歷了早期實(shí)踐——摸索前進(jìn)與政策準(zhǔn)備——試點(diǎn)先行——擴(kuò)大范圍實(shí)施的不同階段”并伴隨著對(duì)可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略等不斷地認(rèn)識(shí)而不斷發(fā)展。

（二）、《生態(tài)補(bǔ)償條例》工作的推進(jìn)

新《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定：“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國(guó)家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國(guó)家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過(guò)協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！睆幕痉ㄉ蠈?duì)生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行了確立，對(duì)其他法律的制定、修改作了方向性指導(dǎo)。2010年國(guó)務(wù)院《生態(tài)補(bǔ)償條例》立法的啟動(dòng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償立法的建設(shè)起到了巨大的推進(jìn)作用，《生態(tài)補(bǔ)償條例》草稿（征求意見(jiàn)稿）的完成使立法工作向前邁進(jìn)了一大步。

二、生態(tài)補(bǔ)償在立法上的短板

目前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ麟m然呈現(xiàn)繁榮趨勢(shì)，但是與蓬勃開展、取得重大進(jìn)展的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐相比，我國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償立法方面明顯滯后，存在重大缺失，但由于種種原因，我國(guó)至今沒(méi)有建立健全的生態(tài)補(bǔ)償法律體系。我國(guó)目前的生態(tài)補(bǔ)償立法存在兩個(gè)重大問(wèn)題，分別是法律結(jié)構(gòu)的不平衡和法律內(nèi)容的不完善。

（一）、法律結(jié)構(gòu)——不平衡

1、《憲法》中沒(méi)有涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容

《憲法》作為我國(guó)的根本大法有著最高的法律效力，在生態(tài)文明建設(shè)成為國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)狀下，序言中沒(méi)有體現(xiàn)生態(tài)文明，總綱26條也沒(méi)有生態(tài)補(bǔ)償制度的體現(xiàn)，“生態(tài)利益”沒(méi)有在《憲法》中和“經(jīng)濟(jì)利益”擺在同等重要的地位。

2、專門立法的缺失

在制度建設(shè)上，生態(tài)補(bǔ)償缺少專門立法，造成其環(huán)境法律體系中的缺位，雖然在有些單行法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償做了規(guī)定，但缺乏實(shí)施細(xì)則和下位法，由于立法的缺失，在廣泛開展的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，更多的是依據(jù)各類紅頭文件和地方規(guī)范性文件，政策成為了執(zhí)行的保障。相比較法律，政策彈性大、不穩(wěn)定，缺乏有效約束，造成實(shí)踐中各種問(wèn)題突出，雖然“這些規(guī)范性文件和規(guī)章為生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)提供了法律依據(jù)，但是并不能滿足全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的立法需求?！?/p>

（二）、法律內(nèi)容——不完善

1、原則性的規(guī)定導(dǎo)致缺乏操作性

我國(guó)現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償立法還停留在原則性的規(guī)定，缺乏操作性，不管是《森林法》的“森林生態(tài)效益補(bǔ)償金”還是《水土保持法》關(guān)于“水土生態(tài)效益補(bǔ)償”亦或是《水污染防治法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》等都只有原則性的敘述，對(duì)于補(bǔ)給誰(shuí)、怎么補(bǔ)、補(bǔ)多少、操作程序等都沒(méi)有規(guī)定。

2、缺乏基礎(chǔ)性制度支撐導(dǎo)致法律適用時(shí)的沖突、重合和法律的不穩(wěn)定性

雖然我國(guó)的單行法基本上都有關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，但由于缺乏基礎(chǔ)性的制度支持，造成相關(guān)規(guī)定不統(tǒng)一，導(dǎo)致法律適用時(shí)出現(xiàn)沖突或重合，“生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶鷱V泛，涉及自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護(hù)、資源枯竭型城市等不同類型，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償具有管理權(quán)限的部門多、權(quán)力分散且有交叉，不可避免地出現(xiàn)部門之間的利益沖突和糾紛?！眴涡蟹ㄖg缺乏協(xié)調(diào)，部門色彩濃厚，影響整個(gè)法律體系合理性的構(gòu)建。同時(shí)，由于不同部門在實(shí)踐中的重點(diǎn)不一樣，在長(zhǎng)時(shí)間實(shí)踐的影響下，各個(gè)領(lǐng)域形成了相對(duì)封閉的系統(tǒng)，導(dǎo)致不同領(lǐng)域中的措施相互重疊，在實(shí)務(wù)中就存在濕地保護(hù)與草原、森林、流域的保護(hù)相重疊。同時(shí)由于立法層次低，也導(dǎo)致了政策法規(guī)的不穩(wěn)定性

3、法律實(shí)效不足“宣誓性條款過(guò)多，權(quán)利、義務(wù)及法律責(zé)任規(guī)定不清，使一些生態(tài)補(bǔ)償立法淪為‘觀賞法’?！笨v觀我國(guó)現(xiàn)階段的生態(tài)補(bǔ)償立法，生態(tài)資源保護(hù)單行法很難滿足法律關(guān)系的要素“主體”、“客體”、“內(nèi)容”方面的構(gòu)成，沒(méi)有對(duì)各主體做出明確的確定，大都是從國(guó)家、各級(jí)政府部門以及個(gè)人提出一些廣泛的要求。同時(shí)在實(shí)施過(guò)程中大多采取全國(guó)一刀切的做法，脫離地區(qū)實(shí)際，不利于補(bǔ)償工作開展地區(qū)人民積極性的提高，例如在退耕還林中全國(guó)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中僅分為南北兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)《憲法》第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！边@一規(guī)定導(dǎo)致我國(guó)自然資源所有權(quán)的模糊性，環(huán)境成為了公共財(cái)產(chǎn)，給補(bǔ)償工作帶來(lái)阻礙。

4、生態(tài)稅立法的缺失

已經(jīng)開展的生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐表明，雖然我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)稅政策主要有縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)稅三大類，但是生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源主要是依靠中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，“2012年以來(lái)，中央政府每年通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排的生態(tài)補(bǔ)償資金總額接近800億元人民幣?！睓M向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要發(fā)生在流域生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，包括福建省閩江、九龍江流域水環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)項(xiàng)目等。在生態(tài)稅制度方面，我國(guó)沒(méi)有獨(dú)立的生態(tài)補(bǔ)償稅收，我國(guó)現(xiàn)行的資源稅、消費(fèi)稅等雖與環(huán)境保護(hù)相關(guān)，卻難以發(fā)揮調(diào)解作用。因此修改稅法，開征生態(tài)稅，為生態(tài)補(bǔ)償提供穩(wěn)定的資金來(lái)源是擺在我國(guó)生態(tài)保護(hù)立法方面急需解決的問(wèn)題，“我們應(yīng)該加快立法進(jìn)程，不僅要開征生態(tài)稅，而且還有開征森林資源稅和草場(chǎng)資源稅，以避免和防止生態(tài)破壞行為，并未生態(tài)補(bǔ)償提供長(zhǎng)效的穩(wěn)定的資金來(lái)源，最終實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)一致的目的?！?/p>

三、完善生態(tài)補(bǔ)償立法的建議

（一）、結(jié)構(gòu)方面的建議

為完善生態(tài)補(bǔ)償在立法結(jié)構(gòu)上存在的問(wèn)題，首先應(yīng)從《憲法》上對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容予以確立。我國(guó)的環(huán)境法律體系是在《憲法》的基礎(chǔ)上，以《環(huán)境保護(hù)法》為主體建立的，新修改的《環(huán)境保護(hù)法》以對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容進(jìn)行了確立，為進(jìn)一步推進(jìn)立法和實(shí)踐工作的展開有必要將生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容寫進(jìn)憲法，將生態(tài)文明建設(shè)寫進(jìn)憲法序言，推動(dòng)其和物質(zhì)文明、政治文明、精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展。爭(zhēng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償在環(huán)境法律體系中的缺位，國(guó)務(wù)院加快《生態(tài)補(bǔ)償條例》出臺(tái)的進(jìn)程，使生態(tài)補(bǔ)償形成“基本法——專門法——單行法”相對(duì)完整的體系，在條件成熟的情況下，依靠實(shí)踐的帶動(dòng)，對(duì)行之有效的法律進(jìn)一步提高其效力位階，在《生態(tài)補(bǔ)償條例》的基礎(chǔ)上，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償法》，使整個(gè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制形成一個(gè)完整的法律體系。

（二）、內(nèi)容方面的建議

政策的不穩(wěn)定性和法律適用時(shí)的沖突以及重合呼吁專門法的出臺(tái)，政策的不穩(wěn)定性在于制定機(jī)關(guān)和法律效力的影響，之所以存在法律適用時(shí)的沖突有兩個(gè)方面的原因，首先是因?yàn)樵谕恢贫壬先鄙偕衔环ㄒ罁?jù)，其二是同一效力的法律在制定的同時(shí)只考慮部門利益，忽視整個(gè)法律體系的協(xié)調(diào)性，整個(gè)法部門的利益。面對(duì)出現(xiàn)的上述問(wèn)題，新修改的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的確立相信會(huì)對(duì)上述問(wèn)題的解決提供指導(dǎo)，在基本法對(duì)制度予以確立的基礎(chǔ)上，加速《生態(tài)補(bǔ)償條例》的出臺(tái)。為避免法律沖突，還需對(duì)相關(guān)單行法中的內(nèi)容予以修改和整合，使之生態(tài)化，同時(shí)對(duì)單行法中的確立的制度進(jìn)一步具體化，突出可持續(xù)思想，使單行法和專門立法相結(jié)合，相互配合，循序漸進(jìn)的促進(jìn)整個(gè)立法工作的完成。

我國(guó)目前生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的展開大多是以項(xiàng)目的形式開展的，為了提供實(shí)踐中機(jī)制的操作性，生態(tài)補(bǔ)償在不同的領(lǐng)域立法時(shí)可以考慮以項(xiàng)目為載體，通過(guò)法律程序?qū)⑸鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)目蚣苈鋵?shí)到具體項(xiàng)目中。同時(shí)在國(guó)家出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償條例》的基礎(chǔ)上，各省、市、自治區(qū)根據(jù)地區(qū)具體的情況制定較為詳細(xì)的《生態(tài)補(bǔ)償條例實(shí)施辦法》，基本保證整個(gè)操作過(guò)程都有法律為依據(jù)。在不同的補(bǔ)償領(lǐng)域，在單行法規(guī)定的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)的實(shí)施辦法、資金管理辦法，雖然不同領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償主體等方面存在差異性，但是其他領(lǐng)域在立法上和實(shí)踐上的完善之處依然可以借鑒到自己的領(lǐng)域。在其他領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償資金管理上可以借鑒森林上的管理辦法，從《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》中吸收有益部分，根據(jù)不同領(lǐng)域特點(diǎn)制定出完善的管理辦法。各項(xiàng)立法從不同方面增強(qiáng)制度的可操作性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹盎謴?fù)、維持、增強(qiáng)”的效果。

為了提高我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律的實(shí)效性，首先應(yīng)明確自然資源的產(chǎn)權(quán)，“確認(rèn)生態(tài)效益的權(quán)屬問(wèn)題是明確生態(tài)效益補(bǔ)償法律關(guān)系主體責(zé)、權(quán)、利的關(guān)鍵性因素”，在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上在法律條文中清晰界定法律主體、法律義務(wù)、責(zé)任等問(wèn)題，只有這樣，才能使整個(gè)補(bǔ)償過(guò)程處在有效的管理中，保證政策落實(shí)的到位性、及時(shí)性。同時(shí)還需要確定中央政府和地方政府的權(quán)力和責(zé)任，保障整個(gè)過(guò)程中執(zhí)法部門嚴(yán)格、順利執(zhí)法，對(duì)干擾執(zhí)法的現(xiàn)象追責(zé)，保障從中央到地方一條線，連貫的執(zhí)法、操作，落實(shí)具體政策的實(shí)行。同時(shí)給予補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)差異性、類型的廣泛性上，在分類型的基礎(chǔ)上考慮空間分布，嚴(yán)格避免全國(guó)一刀切的做法。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家自20世紀(jì)70——80年代以來(lái)，就開始了綠色稅制改革，在我國(guó)目前缺少生態(tài)補(bǔ)償稅制的現(xiàn)實(shí)狀況下，緊靠體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償原則的排污費(fèi)、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，修改稅法，開征生態(tài)稅費(fèi)，為生態(tài)補(bǔ)償提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定的資金顯得極為重要，因此我們要循序漸進(jìn)的構(gòu)建我國(guó)的生態(tài)環(huán)境稅制，同時(shí)保證稅收的設(shè)立于其他稅種相互呼應(yīng)，形成一個(gè)有機(jī)、和諧的綠色稅收體系。

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【7】邱秋：《完善立法為生態(tài)補(bǔ)償提供硬約束》，載《環(huán)境保護(hù)》，2014年3月10日

【8】汪勁：《中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)歷程及展望》，載《環(huán)境保護(hù)》，2014年3月10日

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【10】張麗君、張斌：《民族地區(qū)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)》，載《黑龍江民族叢刊》2008年第1期

作者簡(jiǎn)介：袁寧言（1992.11-）女，苗族，湖北省，現(xiàn)就讀于中南民族大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士學(xué)位，研究方向環(huán)境法

第二篇：野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的立法完善

摘 要 野生動(dòng)物是生物多樣性重要保證，對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)不應(yīng)該只限制于防止野生動(dòng)物的不斷減少，而是應(yīng)該更加關(guān)注對(duì)野生動(dòng)保護(hù)增益層面的補(bǔ)償。野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹匾獌?nèi)容。本文主要從我國(guó)野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)制度入手，探討野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度法律體系的建立。

關(guān)鍵詞 野生動(dòng)物 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償 立法

作者簡(jiǎn)介：吳楊浩男，長(zhǎng)沙理工大學(xué)文法學(xué)院本科生，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號(hào)：d922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a doi：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.303

野生動(dòng)物是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，我們討論野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度就離不開對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的研究。本文將在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的語(yǔ)境下探討野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的立法完善問(wèn)題，同時(shí)因?yàn)橐吧鷦?dòng)物致?lián)p救濟(jì)是完全不同的研究方向，在本文中將不做研究。

一、生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償制度的理論背景

從法學(xué)理論角度出發(fā)，法作為社會(huì)利益的調(diào)節(jié)器，通過(guò)對(duì)社會(huì)各方利益分配的調(diào)節(jié)，可以激勵(lì)主體保護(hù)生態(tài)環(huán)境。從原始社會(huì)伊始，人們便不斷為自己的生存權(quán)努力，擴(kuò)展著自己的發(fā)展權(quán)。但是人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境日益惡化，污染公害日趨嚴(yán)重，人類對(duì)于自身價(jià)值、人生意義的追求也不斷變化，人類的需求已由原來(lái)的追求生存權(quán)和發(fā)展權(quán)層面上升到追求環(huán)境層面，環(huán)境權(quán)成為了人們理應(yīng)享有的正當(dāng)權(quán)利。環(huán)境權(quán)是指公民及其相關(guān)主體對(duì)影響其生存和發(fā)展的各種環(huán)境因素所享有的各種權(quán)利，它是生存權(quán)的前提和升華。但是在實(shí)踐之中生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)之間往往處于矛盾之中。例如內(nèi)蒙古阿拉善盟占據(jù)著內(nèi)蒙古自治區(qū)近三分之一的土地，也擁有中國(guó)的兩大沙漠，長(zhǎng)久以來(lái)當(dāng)?shù)鼐用裆嬉孕竽翗I(yè)養(yǎng)殖為主，但是隨著人口的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民生存對(duì)草原資源的需求逐步擴(kuò)大。加之沙漠戈壁的生態(tài)環(huán)境本就脆弱不堪，一旦破壞恢復(fù)極其困難。為了防止沙漠化進(jìn)一步加劇，國(guó)家對(duì)阿拉善地區(qū)開展退牧還草工程。農(nóng)牧民由畜牧業(yè)進(jìn)入其他行業(yè)，但是因?yàn)槿狈υ诔鞘械纳婕寄埽r(nóng)牧民的收入極其不穩(wěn)定，主要還是通過(guò)政策補(bǔ)貼予以為繼，這樣的問(wèn)題便是生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)之間的沖突。

野生動(dòng)物是生物種群的重要代表，是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。上文生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)平衡的理論在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的語(yǔ)境下同樣適用于野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。筆者認(rèn)為對(duì)野生動(dòng)物的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償也是生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)的平衡。但是這三項(xiàng)權(quán)利不僅僅是相對(duì)于人來(lái)說(shuō)，也是對(duì)野生動(dòng)物生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)的保護(hù)。奧爾多?萊昂波德在《沙鄉(xiāng)年鑒》中提出動(dòng)植物及其其他生物有“生存下去的權(quán)利”這使得在人之外的生命形式與人共享地球的生命享有生存下去的權(quán)利。通過(guò)建立野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)野生動(dòng)物實(shí)施有指向性的保護(hù)補(bǔ)償制度，使人類對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)不單單是簡(jiǎn)單的防止對(duì)野生動(dòng)物損害的發(fā)生，更應(yīng)該是主動(dòng)的對(duì)野生動(dòng)物的生存發(fā)展做出更有益的努力。這便是對(duì)野生動(dòng)物這樣的生命形式的權(quán)利予以充分的尊重。

二、我國(guó)野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的立法現(xiàn)狀和缺失

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定了國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。該法條對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償作出了規(guī)定。此外，《森林法》、《草原法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)土地、草原、水面等在各自領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償制度也作了一些規(guī)定，部分省市也對(duì)生態(tài)補(bǔ)償開展了實(shí)踐，如財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部2011年聯(lián)合印發(fā)《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》開啟跨流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。就目前的立法實(shí)踐來(lái)看，從國(guó)家層面到地方層面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作將生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)整體進(jìn)行保護(hù)補(bǔ)償，針對(duì)其中的重要組成部分，如野生動(dòng)物的專項(xiàng)法律法規(guī)還未出臺(tái)。

《憲法》僅僅就保護(hù)生活環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和防止污染與其他公害做了規(guī)定，并且將保護(hù)生活環(huán)境置于保護(hù)生態(tài)環(huán)境之前，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)重視程度也遠(yuǎn)不如對(duì)生活環(huán)境的保護(hù)程度。

在《民法》中，規(guī)定了野生動(dòng)物的有權(quán)是屬于國(guó)家所有，如何進(jìn)行保護(hù)補(bǔ)償未涉及。在與野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度關(guān)系最為密切的《環(huán)境保護(hù)法》和《野生動(dòng)物保護(hù)法》中只用一到兩個(gè)條文進(jìn)行簡(jiǎn)單規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。其他一些單行法規(guī)雖然對(duì)其自身調(diào)整對(duì)象的保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)定，但是都不能認(rèn)為是對(duì)野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度做出了規(guī)定。

三、野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的立法完善

法律作為人類利益調(diào)節(jié)的有效手段對(duì)于調(diào)節(jié)人類和野生動(dòng)物之間正常的生產(chǎn)和生活關(guān)系具有重大作用。就目前我國(guó)法律體系的組成角度看，可對(duì)野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度從不同位階的法律入手進(jìn)行立法，并不斷完善法律的內(nèi)容。

（一）野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度立法體系的完善

1.《憲法》：

《憲法》作為我國(guó)的根本大法，擁有最高法律效力，《憲法》是下位法制定的依據(jù)?？稍凇稇椃ā分袑?duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度做出原則性規(guī)定。如在《憲法》第26條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害”?？稍诖藯l中加入一款，如“國(guó)家建立并完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，對(duì)重要生態(tài)環(huán)境要素重點(diǎn)保護(hù)補(bǔ)償”。由于野生動(dòng)物是生態(tài)環(huán)境的重要要素，如此表述既不失憲法規(guī)定的原則性又使野生動(dòng)物等重點(diǎn)生態(tài)要素的保護(hù)補(bǔ)償納入憲法規(guī)定。

2.基本法《環(huán)境保護(hù)法》：

《環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法。其中只用一條規(guī)定了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。顯然這樣的規(guī)定不足以對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的建立提供更為詳細(xì)指導(dǎo)。在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議上審議的國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告中也提到：目前，對(duì)生態(tài)保護(hù)者合理補(bǔ)償不到位。重點(diǎn)生態(tài)區(qū)的人民群眾為保護(hù)生態(tài)環(huán)境作出很大貢獻(xiàn)，但由于多種原因，還存在著保護(hù)成本較高、補(bǔ)償偏低的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的根本問(wèn)題在于補(bǔ)償機(jī)制的不健全。筆者認(rèn)為在《環(huán)境保護(hù)法》中有兩種規(guī)定方式可以選擇。

一是在《環(huán)境保護(hù)法》中開設(shè)專章對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定，這樣可以對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償制度進(jìn)行相對(duì)較為詳盡的規(guī)定，對(duì)野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的建立完善作出說(shuō)明，政府根據(jù)相關(guān)規(guī)定制定相應(yīng)法規(guī)。二是針對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。對(duì)野生動(dòng)物的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度適用的主體、對(duì)象、范圍、補(bǔ)償方式和途徑、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，以確保這一制度的有效實(shí)行。

3.其他法律規(guī)范：

由于野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償針對(duì)性、靈活性較強(qiáng)，使用專門的法典對(duì)者野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度進(jìn)行單行法規(guī)制并不適合。

一是生態(tài)環(huán)境下的野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)和范圍各不相同。同時(shí)又涉及到行政、環(huán)境、農(nóng)林牧業(yè)等多個(gè)方面。

二是我國(guó)立法一項(xiàng)采取“宜粗不宜細(xì)”的原則，在法律中原則性條款占據(jù)多數(shù)，而具體的，具有較強(qiáng)操作性的條款在法律條文中并不多見(jiàn)。

三是目前我國(guó)關(guān)于野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的法治實(shí)踐還屬于空白，并無(wú)多少立法經(jīng)驗(yàn)可循。立法者對(duì)法律的實(shí)踐也是一個(gè)認(rèn)識(shí)過(guò)程，是一個(gè)從不成熟到成熟的過(guò)程，考慮到法律實(shí)施的穩(wěn)定性，出臺(tái)單行法能否在實(shí)際中取得良好效果尚未可知，所以使用更具靈活性的法規(guī)較為適宜。法規(guī)是國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，政府在制定法規(guī)時(shí)可以充分發(fā)揮自己的靈活性，協(xié)調(diào)各個(gè)部門。在區(qū)域生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)狀況的基礎(chǔ)上，考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)的承受能力制定適時(shí)有效的野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法規(guī)可以更快速、更直接的對(duì)野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的建立提供法律依據(jù)。所以使用法規(guī)的形式頒布《野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施條例》將最為合適。

（二）完善野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的立法內(nèi)容

1.明確野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象和補(bǔ)償主體：

野生動(dòng)物是生物多樣性的重要組成部分，補(bǔ)償對(duì)象不應(yīng)該僅僅限于國(guó)家珍貴、瀕危野生動(dòng)，而是應(yīng)當(dāng)拓展到一切野生動(dòng)物。這樣可以保全野生動(dòng)物的多樣性，防止未受保護(hù)的一般野生動(dòng)物不斷的進(jìn)入到國(guó)家保護(hù)野生動(dòng)物名錄成為珍貴、瀕危野生動(dòng)物?？梢愿鶕?jù)區(qū)域?qū)嶋H情況的不同，在國(guó)家做出總體規(guī)定的基礎(chǔ)上由各地政府對(duì)當(dāng)?shù)匾吧鷦?dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行一定的區(qū)別對(duì)待。

野生動(dòng)物保護(hù)補(bǔ)償實(shí)際上仍然是一種人對(duì)人的補(bǔ)償，目的是為了恢復(fù)和重建野生動(dòng)物生態(tài)系統(tǒng)，其最終歸宿仍然落到了生態(tài)系統(tǒng)上。這種補(bǔ)償不僅包括對(duì)生態(tài)建設(shè)者成本費(fèi)用的補(bǔ)償，還包括對(duì)因生態(tài)建設(shè)活動(dòng)而遭受損失及喪失發(fā)展機(jī)會(huì)者的補(bǔ)償。對(duì)于野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)償不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注損益性補(bǔ)償，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注增益性補(bǔ)償。補(bǔ)償主體因補(bǔ)償類型的不同而不同，在損益性補(bǔ)償中應(yīng)當(dāng)以“誰(shuí)致?lián)p誰(shuí)補(bǔ)償?shù)摹钡脑瓌t進(jìn)行。因?yàn)橐吧鷦?dòng)物屬于國(guó)家所有，所以接受補(bǔ)償?shù)囊环綉?yīng)為國(guó)家。補(bǔ)償實(shí)施者應(yīng)當(dāng)是直接從自然中獲取資源或間接從事野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)利用活動(dòng)以及從事其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成野生動(dòng)物棲息地遭到破壞、對(duì)野生動(dòng)物生息造成影響等行為者。對(duì)于增益性保護(hù)補(bǔ)償，以“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則進(jìn)行，國(guó)家是受益方，則國(guó)家是補(bǔ)償?shù)闹黧w。

2.拓展野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆绞剑?/p>

在補(bǔ)償方式上，主體仍然以政府資金補(bǔ)償為主，形式可以采取中央地方財(cái)政補(bǔ)償、政策優(yōu)惠、生態(tài)補(bǔ)償基金、環(huán)境稅費(fèi)制度。在市場(chǎng)補(bǔ)償上可以采用公共支付，一對(duì)一交易，市場(chǎng)貿(mào)易。在補(bǔ)償方式上可以采用貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、智力補(bǔ)償。除此之外可以探索各種新的補(bǔ)償融資方式，如：企業(yè)集資、金融機(jī)構(gòu)債券、國(guó)債、綠色保險(xiǎn)、pfi、bot、tot投資資金等。

3.明確野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

補(bǔ)償?shù)姆秶紫葢?yīng)該是對(duì)超出野生動(dòng)物生態(tài)自我恢復(fù)能力部分的補(bǔ)償，生態(tài)系統(tǒng)中的所有要素的活動(dòng)都會(huì)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生擾動(dòng)，人類活動(dòng)的正常擾動(dòng)在一定限度之內(nèi)是合理的，當(dāng)人類活動(dòng)擾動(dòng)超出生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)能力時(shí)，人為的補(bǔ)償必不可少。其次是對(duì)使野生動(dòng)物生態(tài)系統(tǒng)增益的補(bǔ)償，當(dāng)人開始有意識(shí)的對(duì)野生動(dòng)物的生存進(jìn)行保護(hù)時(shí)，這必然會(huì)限制部分地區(qū)或者人員的發(fā)展權(quán)，此時(shí)對(duì)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和人員進(jìn)行補(bǔ)償是有必要的。

第三篇：我國(guó)環(huán)境法的立法現(xiàn)狀及完善建議

我國(guó)環(huán)境法的立法現(xiàn)狀及完善建議

字?jǐn)?shù)：3243 來(lái)源：空中英語(yǔ)教室·科學(xué)教育家 2011年9期 字體：大 中 小 打印當(dāng)頁(yè)正文

【摘要】改革開放以來(lái)，隨著法制觀念的加強(qiáng)和環(huán)保意識(shí)的提高，我國(guó)初步建立了一個(gè)以憲法為指導(dǎo)，囊括法律、單行法規(guī)、地方性法規(guī)、國(guó)際法為主要內(nèi)容的的環(huán)境法體系，對(duì)于當(dāng)代中國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的開展發(fā)揮了重要的作用。但是，在看到成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，我國(guó)的環(huán)境法體系存在著一些不足，如法律效力低，沒(méi)有上升到國(guó)家基本法的地位；行政色彩濃烈，過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管作用忽略了群眾參與。這些問(wèn)題的存在，使得我國(guó)的環(huán)境法與發(fā)達(dá)國(guó)家還有很大的差距。環(huán)境問(wèn)題事關(guān)全局，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、綜合國(guó)力的提升將起著重要作用。因而，我們必須高度重視環(huán)境法體系的建立與完善。本文將分析我國(guó)環(huán)境法的立法現(xiàn)狀及存在的不足，并對(duì)完善我國(guó)環(huán)境法法律體系提出一些建議。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境法環(huán)境保護(hù)法法律體系完善

一.我國(guó)環(huán)境法的立法現(xiàn)狀

（一）制定和完善環(huán)境法的重要性

環(huán)境既包括以空氣、水、土地、植物、動(dòng)物等為內(nèi)容的物質(zhì)因素，也包括以觀念、制度、行為準(zhǔn)則等為內(nèi)容的非物質(zhì)因素。[]在前工業(yè)社會(huì)，早期資本主義國(guó)家盲目追逐經(jīng)濟(jì)，以犧牲環(huán)境為代價(jià)，使得人類賴以生存的自然環(huán)境遭受了巨大的破壞。環(huán)境保護(hù)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里沒(méi)有得到人類的重視。

二戰(zhàn)后，隨著和平與發(fā)展成為時(shí)代的主題，以美國(guó)為首的資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，中國(guó)、印度等發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)也迅速崛起。但是，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相反的是自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的持續(xù)破壞，如水污染、大氣污染、全球性氣候變暖、臭氧層變薄，世界各國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)開始反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展給環(huán)境所造成的巨大破壞。進(jìn)入20世紀(jì)60、70年代后，環(huán)境保護(hù)逐漸成為各國(guó)的共識(shí)。各國(guó)也由單純的制定國(guó)內(nèi)環(huán)境法走向了合作，一系列的國(guó)際環(huán)境法、國(guó)際環(huán)境公約陸續(xù)出現(xiàn)。尤其值得一提的是，1972年6月16日聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議全體會(huì)議于斯德哥爾摩通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境宣言》，闡明了與會(huì)國(guó)和國(guó)際組織所取得的七點(diǎn)共同看法和二十六項(xiàng)原則，以鼓舞和指導(dǎo)世界各國(guó)人民保護(hù)和改善人類環(huán)境。此后，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在《我們共同的未來(lái)》中提出了可持續(xù)發(fā)展的構(gòu)思，即“它既滿足當(dāng)代人的需要，而又不滿足后代人滿足其需求的能力。

改革開放三十多年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，國(guó)家的綜合競(jìng)爭(zhēng)力和人民生活水平也不斷提高。在國(guó)際交往中，中國(guó)政府也一直表現(xiàn)出對(duì)世界環(huán)境負(fù)責(zé)的姿態(tài)。與世界發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所面臨的環(huán)境問(wèn)題日益凸顯。中國(guó)不僅是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)是世界上人口最多的國(guó)家，因而保護(hù)環(huán)境、改善環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然的可持續(xù)發(fā)展對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興至關(guān)重要。制定法律、依法治國(guó)，用法律的武器保護(hù)環(huán)境，打擊破壞環(huán)境的不法分子，是保護(hù)我國(guó)環(huán)境的重要手段。因而，加快制定和完善環(huán)境法，不僅是對(duì)世界的負(fù)責(zé)，對(duì)中國(guó)自身更有著非同一般的意義。

可以這么說(shuō)，制定和完善環(huán)境法，應(yīng)當(dāng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣引起政府高度重視。

（二）環(huán)境法的構(gòu)成體系

“環(huán)境法體系是指由調(diào)整因開發(fā)、利用、保護(hù)改善環(huán)境等活動(dòng)中所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的各種法律規(guī)范的統(tǒng)一整體，我國(guó)環(huán)境法早已成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門，并且基本上形成了以憲法關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的規(guī)定為基礎(chǔ)，以綜合性環(huán)境基本法為核心，以單項(xiàng)專門環(huán)境立法為主干，以國(guó)際環(huán)境條約內(nèi)容為補(bǔ)充的環(huán)境法律、法規(guī)、基本制度和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)組成的體系”。可以說(shuō)，建國(guó)六十多年來(lái)，尤其是改革開放三十多年來(lái)，經(jīng)過(guò)不斷的努力，我國(guó)的環(huán)境法體系已經(jīng)初步建立起來(lái)了。

在這個(gè)法律體系中，憲法居于指導(dǎo)地位，從宏觀上指導(dǎo)著環(huán)境法的相關(guān)法規(guī)的制定。憲法第26條明確規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹造林，保護(hù)林木?！?989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)的環(huán)境保護(hù)基本法，對(duì)環(huán)境法的任務(wù)、對(duì)象、基本原則和制度、保護(hù)環(huán)境的基本要求、法律責(zé)任等作了全面規(guī)定。鑒于環(huán)境保護(hù)法地位特殊，意義重大，關(guān)于環(huán)境保護(hù)法有關(guān)內(nèi)容和具體規(guī)定，筆者在下文還會(huì)具體介紹。除了環(huán)境保護(hù)基本法，我國(guó)還制定了7部環(huán)境保護(hù)單行法規(guī)，分別是：1995年5月頒布的《固體廢棄物污染防治法》，1996年5月頒布的《水污染防治法》，1996年10月頒布的《噪聲污染防治法》和1999年12月頒布的《海洋環(huán)境保護(hù)法》、2000年4月頒布的《大氣污染防治法》、2003年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、((中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》，這些單行法分別就水、大氣、海洋、噪聲等與人類息息相關(guān)的環(huán)境做出了有關(guān)規(guī)定，有效的完善了我國(guó)的環(huán)境法。此外，我國(guó)的環(huán)境法體系中還有國(guó)務(wù)院條例和部門規(guī)章，如1982年頒布的《水土保持工作條例》。最后，其他一些部門法對(duì)環(huán)境或環(huán)境保護(hù)問(wèn)題也做出了相關(guān)規(guī)定，如《民事訴訟法》就有關(guān)環(huán)境污染的訴訟時(shí)效和舉證責(zé)任做出了規(guī)定，《刑法》則規(guī)定了懲治破壞環(huán)境的犯罪，關(guān)于這些內(nèi)容，筆者在下文還將介紹。

值得一提的是，中國(guó)積極締結(jié)參加有關(guān)國(guó)際環(huán)境保護(hù)公約，其中較為重要的有《保護(hù)臭氧層維也納公約》及其《蒙特利爾議定書》、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》、《聯(lián)合國(guó)濕地公約》等，這些國(guó)際條約，只要沒(méi)有被我國(guó)聲明保留的，都成為我國(guó)環(huán)境法體系的組成部分。

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)的環(huán)境法體系初步完善，比較好的符合了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與和諧社會(huì)的建設(shè)，有利于可持續(xù)發(fā)展，能夠符合時(shí)代的發(fā)展，跟上了國(guó)際的潮流。

二 《環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容和作用

《環(huán)境保護(hù)法》頒布于1989年，是我國(guó)關(guān)于環(huán)境保護(hù)的基本法，鑒于它在我國(guó)環(huán)境法體系中的重要地位，故此專門用一章介紹它的有關(guān)內(nèi)容和規(guī)定。

（一）環(huán)境保護(hù)法的有關(guān)規(guī)定

《環(huán)境保護(hù)法》共六章，分別是總則、環(huán)境監(jiān)督管理、保護(hù)和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染和其他公害、法律責(zé)任、附則，六章共計(jì)47條?！董h(huán)境保護(hù)法》的條款不多，內(nèi)容簡(jiǎn)單，但基本勾勒出了環(huán)境保護(hù)的輪廓，有關(guān)學(xué)者給予了高度的評(píng)價(jià)：“我國(guó)在1989年正式頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，這部法律的出臺(tái)在當(dāng)時(shí)被視為民族環(huán)保意識(shí)進(jìn)步的象征，也標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)走上了法制化的軌道，對(duì)于保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極的作用?！?/p>

第一章總則對(duì)一些原則性的問(wèn)題做出了規(guī)定，如對(duì)“環(huán)境”這一概念的闡釋、本法的適用范圍，并規(guī)定了“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！蓖瑫r(shí)，總則確定了落實(shí)環(huán)境保護(hù)工作的有關(guān)行政部門。第二章環(huán)境監(jiān)督管理主要規(guī)定了有關(guān)行政部門對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作的職責(zé)，明確了相應(yīng)部門的責(zé)任，有利于依法開展環(huán)境保護(hù)工作。第三章保護(hù)和改善環(huán)境對(duì)海洋、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、風(fēng)景名勝區(qū)的環(huán)境保護(hù)做出了一些原則性的規(guī)定。第四章防治環(huán)境污染和其他公害是針對(duì)排污主體所做的一些限制性規(guī)定，如第25條規(guī)定：“新建工業(yè)企業(yè)和現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)的技術(shù)改造，應(yīng)當(dāng)采用資源利用率高、污染物排放量少的設(shè)備和工藝，采用經(jīng)濟(jì)合理的廢棄物綜合利用技術(shù)和污染物處理技術(shù)?！贝送?，本章還確定了一些重要的環(huán)保制度，如排污單位申報(bào)登記制度、污染限期治理制度。第五章法律責(zé)任分別從民事、刑事、行政等角度確定了違反環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)責(zé)任，如行政責(zé)任有罰款、警告、行政處分，民事責(zé)任有向受到損害的單位和個(gè)人賠償。需要指出的是，可以受處罰的不僅有違反環(huán)境保護(hù)法的企事業(yè)單位，還包括有關(guān)行政機(jī)關(guān)的工作人員。如第45條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?第六章附則主要是針對(duì)本法和有關(guān)國(guó)際法規(guī)優(yōu)先適用的一些規(guī)定。

以上是對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的主要內(nèi)容做了下大致的介紹，下文將結(jié)合有關(guān)法規(guī)分析對(duì)破壞環(huán)境行為的救濟(jì)措施。

（二）環(huán)境污染的救濟(jì)機(jī)制和訴訟時(shí)效

《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)企業(yè)和單位破壞環(huán)境，制造污染的行為確立了行政、民事、刑事處罰。對(duì)于企業(yè)事業(yè)單位破壞環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)要求他們限期治理，“對(duì)限期治理逾期未完成治理的企業(yè)事業(yè)單位，除依照國(guó)家規(guī)定加收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)外，可以根據(jù)所造成危害后果處以罰款，或者責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉?！?/p>

對(duì)于環(huán)境污染給個(gè)人或單位造成損害的，受害人和單位可以提出民事訴訟，要求侵害人給予補(bǔ)償。《環(huán)境保護(hù)的》第42條規(guī)定：“因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時(shí)效期間為三年，從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道受到污染損害時(shí)起計(jì)算?！表氈?，《民法通則》規(guī)定，受到侵權(quán)損害的，受害人可以在知道或者應(yīng)當(dāng)知道受到損害之日起兩年內(nèi)提起訴訟。而環(huán)境污染損害的訴訟時(shí)效是三年，足見(jiàn)國(guó)家的對(duì)于環(huán)境侵害的重視。尤其值得一提的是，《民事訴訟法》規(guī)定了民事訴訟的舉證責(zé)任是誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，即原告應(yīng)對(duì)自己的主張?zhí)峁┫鄳?yīng)的證據(jù)?？墒窃诃h(huán)境侵權(quán)訴訟中，卻實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，被告只有在該環(huán)境侵害是“完全由于不可抗拒的自然災(zāi)害，并經(jīng)及時(shí)采取合理措施，仍然不能避免造成環(huán)境污染損害的”，才能免予承擔(dān)責(zé)任，否則即使無(wú)過(guò)錯(cuò)，也要對(duì)受害人的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。

刑事處罰是最嚴(yán)厲的處罰，我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》也規(guī)定了“造成重大環(huán)境污染事故，導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的，對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任?！贝送猓碍h(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”這些規(guī)定，1997年刑法將其具體化，“刑法修訂后在第六章專設(shè)了破壞環(huán)境資源罪一節(jié)，設(shè)置了9個(gè)條文規(guī)定了14種破壞環(huán)境資源的犯罪，污染環(huán)境犯罪也被植入該節(jié)，即刑法第338條規(guī)定的重大環(huán)境污染事故罪、第339條規(guī)定的非法處置進(jìn)口固體廢物罪和擅自進(jìn)口固體廢物罪?！睂?duì)于重大環(huán)境污染事故罪最高可以判處七年有期徒刑。

我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》與《民法通則》、《刑法》、《治安管理處罰法》已經(jīng)確立了對(duì)污染環(huán)境、破壞環(huán)境的單位和個(gè)人的責(zé)任制度，這種責(zé)任制度，對(duì)于懲罰不法分子，教育大多數(shù)人發(fā)揮著重要作用。

（三）小結(jié)

《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境法體系的基本法，從實(shí)體和程序方面對(duì)環(huán)境保護(hù)的有關(guān)問(wèn)題做出了原則或具體的規(guī)定，為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作的開展、落實(shí)環(huán)保工作的職責(zé)、明確合法與非法的范疇、懲罰違法分子等方面發(fā)揮了重要的作用。尤其值得一提的是，“中國(guó)1989年制定的《環(huán)境保護(hù)法》第4條規(guī)定了環(huán)境法基本原則中的首要原則，即｀環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則'。該條規(guī)定：國(guó)家制定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，國(guó)家采取有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)?！杯h(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)實(shí)際上就是在強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展理念，這一理念，對(duì)于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、環(huán)境發(fā)展無(wú)疑是相當(dāng)富有前瞻性的。

三 我國(guó)環(huán)境法的立法評(píng)價(jià)

客觀評(píng)價(jià)我國(guó)環(huán)境法的立法現(xiàn)狀，方能正確認(rèn)識(shí)自我，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上不斷努力，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境法新的飛躍。

（一）環(huán)境法的立法成績(jī)

“改革開放三十年來(lái)，我國(guó)的環(huán)境立法得到了飛速的發(fā)展，環(huán)境法研究也取得了令人注目的成就。作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》無(wú)論在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)還是在環(huán)境法制建設(shè)中都起到了基礎(chǔ)性的作用?！边@是上海政法學(xué)院趙俊副教授對(duì)于我國(guó)30多年來(lái)環(huán)境立法的一個(gè)評(píng)價(jià)，可以說(shuō)，該評(píng)價(jià)代表了學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，對(duì)于環(huán)境問(wèn)題日益重視，尤其是近年來(lái)可持續(xù)發(fā)展成為普遍共識(shí)，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也從以往片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。科學(xué)發(fā)展觀的提出，表明國(guó)家已經(jīng)從根本上注重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，即發(fā)展不是硬道理，科學(xué)發(fā)展才是硬道理，要實(shí)現(xiàn)人與自然的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

隨著國(guó)家和政府對(duì)環(huán)境的重視，有關(guān)環(huán)境法規(guī)、條例也陸續(xù)出臺(tái)，上文已述及，我國(guó)已經(jīng)初步建立了以憲法為主導(dǎo)、《環(huán)境保護(hù)法》為基本法、7部環(huán)境法單行法規(guī)、多部環(huán)境條例、加入的國(guó)際環(huán)境公約，以及地方環(huán)境法規(guī)為主要內(nèi)容的環(huán)境法體系，這些都是30多年來(lái)我們客觀的立法成就，充分表明了我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家對(duì)于環(huán)境的重視，體現(xiàn)了中國(guó)作為一個(gè)大國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的負(fù)責(zé)態(tài)度。環(huán)境法體系的存在，對(duì)于指引我們的環(huán)保行為、提高公民的環(huán)保意識(shí)、區(qū)分違法與合法、懲治破壞環(huán)境的單位與個(gè)人發(fā)揮了重要的作用，也使得中國(guó)在環(huán)境保護(hù)的立法已經(jīng)逐步與國(guó)際接軌。

（二）環(huán)境法的立法不足

但是，在肯定成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)該清醒的認(rèn)識(shí)到，盡管目前的環(huán)境立法取得了階段性的成績(jī)，但我國(guó)環(huán)境立法起步晚、起點(diǎn)低，加上觀念的限制和認(rèn)識(shí)不夠深入，使得我國(guó)環(huán)境立法存在著許多不足，這些不足提出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一、環(huán)境法作為一個(gè)部門法的整體地位過(guò)低。關(guān)于中國(guó)存在幾個(gè)部門法，目前學(xué)術(shù)界還沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，但一般認(rèn)為，環(huán)境法也屬于中國(guó)的一個(gè)部門法。但是，作為部門法的環(huán)境法，比起其他部門法，如民商法、刑法、訴訟法，明顯地位太低。其他部門法的代表法，如刑法部門的刑法典、訴訟法部門的刑事訴訟法、民事訴訟法均是國(guó)家的基本法，而《環(huán)境保護(hù)法》盡管是環(huán)境法體系的基本法，但還沒(méi)有上升為國(guó)家的基本法，因而就有學(xué)者感慨到：“從立法地位來(lái)看，《環(huán)境保護(hù)法》頒布至今一直被視為我國(guó)環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域的基本法，是單行環(huán)境資源法律、法規(guī)制定的依據(jù)，然而與其他環(huán)境資源單行法一樣，都是由全國(guó)人大常委會(huì)制定通過(guò)的，沒(méi)有真正體現(xiàn)環(huán)境基本法和其他單行法的母子和上下位關(guān)系，法律地位并無(wú)二致，這與基本法的地位顯然不符?！弊鳛榛痉ǖ摹董h(huán)境保護(hù)法》與其他環(huán)境保護(hù)的單行法規(guī)一樣都是由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的，這明顯在地位上就沒(méi)有高下之分。環(huán)境法作為一個(gè)部門法的整體地位過(guò)低在某種程度上可以說(shuō)明國(guó)家對(duì)環(huán)境立法還沒(méi)有達(dá)到高度重視的程度。

第二、從對(duì)環(huán)境的保護(hù)主體來(lái)看，目前的立法過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的管理與監(jiān)督，而忽略了民眾的環(huán)境監(jiān)管主體的作用。這一點(diǎn)，在《環(huán)境保護(hù)法》及幾部單行法規(guī)中均表現(xiàn)的很突出，立法者過(guò)分強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職能。誠(chéng)然，在環(huán)境保護(hù)中，行政機(jī)關(guān)有著引導(dǎo)和宏觀管理的作用，但是，片面強(qiáng)調(diào)行政監(jiān)管而忽視民眾參與，無(wú)疑是不合理且不符合環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況的。環(huán)境保護(hù)事關(guān)全局，需要每一個(gè)公民參與監(jiān)督，僅僅依靠行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管的效果肯定是不理想的。

第三、環(huán)境法律責(zé)任的追究責(zé)任單一，尚沒(méi)有建立環(huán)境公益訴訟制度。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》及有關(guān)法律的規(guī)定，民眾只有在自身權(quán)益實(shí)際遭受損害時(shí)，才能對(duì)環(huán)境破壞者提起訴訟，要求賠償。至于那些破壞公益環(huán)境的行為，公民是沒(méi)有資格提起訴訟的，一旦“企業(yè)違法排污或者破壞生態(tài)環(huán)境，公眾只能向有關(guān)部門檢舉、投訴，而不能直接向法院起訴。無(wú)論是沱江、松花江污染，還是淮河岸邊的癌癥村，受害者都只能等待政府、有關(guān)部門的行政救濟(jì),致使民眾在長(zhǎng)期遭受污染、無(wú)可奈何的情況下，竟然下跪請(qǐng)求官員治理污染。2005年松花江污染事件之后，哈爾濱20家企業(yè)的聯(lián)合起訴，北京大學(xué)三位教授及三位研究生提起的環(huán)境公益訴訟，還有一些哈爾濱居民以個(gè)人名義提起的訴訟，均被法院拒絕。這等于變相地幫助污染者,剝奪公民尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。

第四篇：淺談我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法的完善

淺談我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法的完善

山東省茌平縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站 于巖

我國(guó)隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境污染日益嚴(yán)重，生態(tài)安全受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。資源的稀缺性和環(huán)境保護(hù)、社會(huì)發(fā)展的矛盾日益突出，已嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。要實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，我們必須實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向循環(huán)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳模式選擇。以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為理念完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。為此，應(yīng)從以下幾方面完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法。

（一）提升《環(huán)境保護(hù)法》立法地位，20年來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)了《大氣污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等20余部環(huán)境、資源、生態(tài)保護(hù)方面的單項(xiàng)立法，唯獨(dú)缺少一部體現(xiàn)國(guó)家環(huán)?；痉结樥叩沫h(huán)境基本法。因此，建議將修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》提升為基本法，交由全國(guó)人大全體會(huì)議審議通過(guò)。作為環(huán)境基本法，側(cè)重于確立國(guó)家環(huán)境保護(hù)的大政方針，明確環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，明確各級(jí)政府的環(huán)保職責(zé)，確定環(huán)境侵權(quán)歸責(zé)原則等涉及整個(gè)環(huán)保領(lǐng)域的共性問(wèn)題。目的在于使環(huán)境保護(hù)法律體系更加具有科學(xué)性和系統(tǒng)性，形成在憲法規(guī)定之下的環(huán)境基本法、環(huán)境單行法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的統(tǒng)一而科學(xué)的環(huán)境法律體系。環(huán)境基本法所闡明的環(huán)境法基本原則、基本法律制度、基本規(guī)范能為今后的環(huán)境法典的制定打下基礎(chǔ)。

（二）修改《環(huán)境保護(hù)法》，使其充分體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念。我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》是基于有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制制定的，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡，單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的弊端，不但不符合我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，也不適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求。加強(qiáng)有關(guān)保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的規(guī)定，改變單行法不足沒(méi)有基本法作補(bǔ)充的局面。還要修改或刪除與循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念不符的規(guī)定，真正實(shí)現(xiàn)其作為基本法的功能。

（三）確定和完善環(huán)境管理制度

1、限制廢物進(jìn)口制度。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，近年來(lái)，進(jìn)口“洋垃圾”導(dǎo)致的污染事件時(shí)有發(fā)生，倒賣限制進(jìn)口用作原料的廢物及進(jìn)口廢物批文的現(xiàn)象較嚴(yán)重。部分省市進(jìn)口廢物的實(shí)際量大大超過(guò)批準(zhǔn)量。我國(guó)電子垃圾的數(shù)量還將以每年5%至10%的速度迅速增加。所有這些電子廢棄物。如果回收處理不當(dāng)，都將是未來(lái)環(huán)境的主要污染物將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生巨大的影響。因此，筆者建議應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定限制廢物進(jìn)口制度。加強(qiáng)進(jìn)口廢物的環(huán)境管理，規(guī)范進(jìn)口廢物的審批，并對(duì)一些嚴(yán)重污染環(huán)境的廢物禁止進(jìn)口，同時(shí)應(yīng)將未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)口廢物的行為規(guī)定為違法行為，并處以罰款。

2、污染源普查制度。如前所述，現(xiàn)在許多排放的污染物嚴(yán)重污染了環(huán)境，給人類的生存帶來(lái)了威脅，必須急切制定相應(yīng)的政策來(lái)治理環(huán)境問(wèn)題。有關(guān)專家說(shuō)：“查找污染源，從源頭上保護(hù)環(huán)境?！眹?guó)家環(huán)境保護(hù)總局局長(zhǎng)周生賢在2006年1月2日召開的第一次全國(guó)環(huán)境政策法制工作會(huì)議上表示，我國(guó)將于2008年初啟動(dòng)第一次全國(guó)污染源普查，計(jì)劃用3年左右的時(shí)間，準(zhǔn)確了解全國(guó)污染物的排放情況。建議在《環(huán)境保護(hù)法》的修改中，應(yīng)規(guī)定每5年進(jìn)行一次污染源普查，了解全國(guó)污染物排放情況，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題及時(shí)解決，從源頭上保護(hù)環(huán)境，也更有利于國(guó)家家制定環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策法律法規(guī)。

3、公眾參與制度。當(dāng)前，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法中并沒(méi)有成熟的公眾參與制度，現(xiàn)行立法中關(guān)于公眾參與的規(guī)定一方面非常零散，另一方面過(guò)于原則和抽象，缺乏可操作性。此外，有關(guān)調(diào)查結(jié)果表明，目前我國(guó)公眾的環(huán)境意識(shí)還比較低，公眾參與環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理的程度和效率也不高，有些地區(qū)的公眾參與還相當(dāng)落后。要改善這種狀況，提出以下幾點(diǎn)建議：首先，在立法中明確公民環(huán)境權(quán)，環(huán)境權(quán)是公眾參與原則的理論基礎(chǔ)和人權(quán)基石，是公民在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的醋酸權(quán)利，是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)。雖然我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》可以推定出享有環(huán)境權(quán)，但沒(méi)有明確的環(huán)境權(quán)的規(guī)定，筆者建議在《環(huán)境保護(hù)法》修改時(shí)，應(yīng)明確確立公民享有環(huán)境權(quán)，使我國(guó)公民的環(huán)境權(quán)真正落到實(shí)處。

其次，完善公眾參與的程序。前已論述，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》只籠統(tǒng)地規(guī)定公眾有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，有對(duì)不法行為進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利，而缺乏具體的程序和方式。在一定意義上講，實(shí)體性的權(quán)利只有得到程序性權(quán)利的強(qiáng)有力支撐才可能實(shí)現(xiàn)，程序被虛置和忽略，實(shí)體權(quán)利就難以得到有效保障。所以我國(guó)的環(huán)境保護(hù)急需完善公眾參與程序的規(guī)定。

再次，政府在環(huán)境管理工作中應(yīng)召開多種形式的環(huán)境論證會(huì)、聽證會(huì)、保證公眾對(duì)有關(guān)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的參與權(quán)。例如，對(duì)生態(tài)和居民生活有重大影響的環(huán)境計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)頒布以前，都應(yīng)召開公眾意見(jiàn)聽證會(huì)，廣泛接受公眾的質(zhì)詢，以取得最佳的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。這是公眾參與的最直接方式。

4、限期治理制度?，F(xiàn)行的政府獨(dú)攬限期治理決定權(quán)的做法，主要弊端有二：一是政府工作日理萬(wàn)機(jī)、十分繁雜，使得環(huán)境保護(hù)決策流于形式或遲遲不決，而環(huán)保部門無(wú)權(quán)決策，難以及時(shí)治理環(huán)境污染現(xiàn)象;二是地方政府往往片面追求本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)效益，而對(duì)治理污染的問(wèn)題一拖再拖。況且怎樣才算完成了治理任務(wù)，目前并沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)。這樣，也會(huì)滋長(zhǎng)地方保護(hù)主義或造成感情用事的弊端。因此，必須改革現(xiàn)行的限期治理權(quán)限。在實(shí)踐中，筆者認(rèn)為可按如下兩種方案，把政府部分權(quán)力下放給環(huán)境保護(hù)部門。一是按企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模大小分權(quán)管理，大中型企業(yè)治理決定權(quán)歸政府，小型企業(yè)歸環(huán)保部門;二是按排污種類或污染程度分權(quán)。將高污染物或污染程度高、危害大的企業(yè)限期治理決定權(quán)歸政府，其余歸各級(jí)環(huán)保部門。這樣既能減輕政府的負(fù)荷，使之集中精力管住管好大的方面和主要問(wèn)題，又能調(diào)動(dòng)地方各級(jí)環(huán)保部門的積極性。這種分權(quán)負(fù)責(zé)抽對(duì)克服決策形式化或遲而不決等弊端以及提高環(huán)境保護(hù)質(zhì)量無(wú)疑具有積極意義。

5、排污收費(fèi)制度。《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的排污收費(fèi)制度在執(zhí)行以來(lái)也取得了較好的成效，對(duì)促進(jìn)企業(yè)治理污染排放起到了促進(jìn)作用，但它也存在著許多的不足。主要表現(xiàn)在：一是排污收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，激勵(lì)作用有限;二是排污收費(fèi)的資金使用改革引發(fā)了環(huán)保管理資金不足的問(wèn)題;三是排污收費(fèi)制度不完善，難以適應(yīng)新需求。建議修改為：一是將超標(biāo)排污行為規(guī)定為違法行為;二是按照略高于治理費(fèi)用的原則提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)由超標(biāo)

收費(fèi)向排污收費(fèi)與超標(biāo)罰款轉(zhuǎn)變;三是將排污收費(fèi)范圍從企事業(yè)單位拓展到一切黨政機(jī)關(guān)人民團(tuán)體和個(gè)體工商戶及居民家庭，以體現(xiàn)“保護(hù)環(huán)境、人人有責(zé)”及公平原則。

(四)完善環(huán)保法律責(zé)任、依法保護(hù)環(huán)境資源

由于環(huán)保法規(guī)處罰力度太輕，罰款數(shù)額明顯低于排污污染損失數(shù)額，致使違法者為所欲為，無(wú)法達(dá)到促進(jìn)其污染防治的作用。2006年11月2日，重慶市政府提請(qǐng)市二屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議審議的《重慶市環(huán)保條例(草案)》中規(guī)定：“造成重大，特定污染事故的將被處以20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下罰款。”此條例的處罰額高，營(yíng)利成本要低于犯罪成本，使得各企業(yè)不敢輕易違法，有效地預(yù)防了環(huán)境污染。建議，在憲法中加大環(huán)境污染者的處罰力度完善環(huán)保民事責(zé)任，更好地調(diào)查處理污染糾紛。完善環(huán)保刑事責(zé)任，增設(shè)破壞生態(tài)罪、非法污染罪等新罪名。加重刑事制裁，對(duì)污染環(huán)境破壞生態(tài)造成人員傷亡或重大經(jīng)濟(jì)損失的，可以判處死刑，以震懾環(huán)境犯罪者。第二，轉(zhuǎn)換環(huán)境理念,確立環(huán)境優(yōu)先原則，確立一種“可持續(xù)發(fā)展”的指導(dǎo)思想，樹立一種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然和諧發(fā)展觀。沒(méi)有環(huán)境優(yōu)先就等于沒(méi)有環(huán)保法——這是《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來(lái)的根本教訓(xùn)。因此，必須確立環(huán)境優(yōu)先原則。改變過(guò)去那種工業(yè)化的發(fā)展觀，用一種全面的、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀來(lái)指導(dǎo)我國(guó)環(huán)境法德發(fā)展。因此有必要認(rèn)真總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，充分考慮到我國(guó)人均資源短缺的現(xiàn)狀，堅(jiān)持實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)強(qiáng)調(diào)在工業(yè)化進(jìn)程中，注重資源節(jié)約、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，努力降低資源消耗和環(huán)境污染，做到經(jīng)濟(jì)建設(shè)與人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化與可持續(xù)發(fā)展的良性互動(dòng)。另外，《環(huán)境保護(hù)法》第十六條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。但法律未對(duì)政府責(zé)任的具體內(nèi)容加以表述，造成政府責(zé)任概念不清，內(nèi)容不明，同時(shí)缺少相應(yīng)的法律后果。建議應(yīng)增加各級(jí)政府在環(huán)保工作上“作為”和“不作為”應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

（五）建立綜合性的完善的環(huán)境法律保護(hù)體系。從發(fā)達(dá)國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念下環(huán)境保護(hù)立法的經(jīng)驗(yàn)看，無(wú)論德國(guó)還是日本都建立了一個(gè)完善的、綜合的環(huán)境保護(hù)的法律體系。在基本法統(tǒng)率下，各項(xiàng)法律之間彼此銜接、互為補(bǔ)充，真正實(shí)現(xiàn)了循環(huán)型社會(huì)要求的環(huán)境、資源和社會(huì)的和諧發(fā)展。而我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法的不足之一，就是法律規(guī)范過(guò)于原則、沒(méi)有配套的實(shí)施細(xì)則、缺乏可操作性，這也是造成實(shí)際執(zhí)法不力的一個(gè)重要原因。循環(huán)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是生態(tài)經(jīng)濟(jì)，它應(yīng)該是在整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)建立，保護(hù)環(huán)境也不能只局限在個(gè)別領(lǐng)域，環(huán)境問(wèn)題是復(fù)雜的，所以解決環(huán)境問(wèn)題也需要多方位、多層次，采取綜合對(duì)策來(lái)調(diào)整。在我們之前已經(jīng)有了發(fā)達(dá)國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)，這些國(guó)家經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，已有了相當(dāng)?shù)囊?guī)模和不同層次的實(shí)踐，并構(gòu)建了比較完善的法律體系。我國(guó)可以根據(jù)國(guó)情，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，在環(huán)境基本法的基礎(chǔ)上，制定《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》作為綜合法，同時(shí)加強(qiáng)具體行業(yè)的專項(xiàng)立法，注意法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，形成一個(gè)基本法統(tǒng)率下的綜合性的完善的環(huán)境保護(hù)法律體系。

建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的目的是要形成一個(gè)能夠促進(jìn)環(huán)境與發(fā)展協(xié)調(diào)的綜合決策機(jī)制，避免或減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境造成的破壞。我國(guó)2002年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)防止新的污染和生態(tài)破壞具有很重要的意義。但該法仍存在一些不足，未能真正體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象范圍偏窄。因此，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》環(huán)境影響報(bào)告書的內(nèi)容中應(yīng)增加實(shí)施規(guī)劃是否符合減少資源消耗、對(duì)環(huán)境友好以及是否符合清潔生產(chǎn)要求的相關(guān)規(guī)定。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是個(gè)綜合體系，應(yīng)包括可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的各個(gè)環(huán)節(jié)，所以要擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象的范圍，將政府決策等戰(zhàn)略性行為納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍，使政府在決策時(shí)能夠重視資源和環(huán)境因素，符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的要求。

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第五篇：我國(guó)勞動(dòng)合同立法現(xiàn)狀及其完善

我國(guó)勞動(dòng)合同立法現(xiàn)狀及其完善

08413317謝志群

一、我國(guó)勞動(dòng)合同立法的現(xiàn)狀

(一)我國(guó)勞動(dòng)合同立法的抉擇困境

勞動(dòng)合同立法適當(dāng)與否，取決十對(duì)勞動(dòng)契約自由干預(yù)的限度，而我國(guó)現(xiàn)代勞動(dòng)契約自由干預(yù)限度如何，很大程度上又取決十這樣一個(gè)前提:即是否仍需要繼續(xù)以廉價(jià)勞動(dòng)力作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的條件之一。如果堅(jiān)持這一發(fā)展路徑，就豁床著我國(guó)勞土保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)仍要停留在原有水平上或有限地提高。況日，解決該問(wèn)題不能逾越木國(guó)發(fā)展的內(nèi)在需要與國(guó)際竟?fàn)幮枰臐M足。在國(guó)內(nèi)，生活水平的提高、各種社會(huì)問(wèn)題的解決都需要經(jīng)濟(jì)的支持;在國(guó)內(nèi)，我們既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又要兼顧勞動(dòng)者一利益在國(guó)際上，既要考慮發(fā)達(dá)國(guó)家高勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)要求的敦促，又要考慮不發(fā)達(dá)國(guó)家以勞動(dòng)力成木參與竟?fàn)帉?duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成的壓力。要兼顧這些因素并非易事，如何取其“利”，避其“害”，如何集所有的“利”十勞動(dòng)合同立法中，成為我國(guó)勞動(dòng)合同立法的抉擇難題。

這種狀況，使我們?cè)趧谕翗?biāo)準(zhǔn)上不能簡(jiǎn)單地在倒退或趕上甚至超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家之間做出選擇，但我們可以得出一個(gè)粗略的結(jié)論，即:在勞土標(biāo)準(zhǔn)上，我們既不能倒退又不能迅速趕上或超過(guò)西方發(fā)達(dá)國(guó)家。固守舊的低勞動(dòng)力標(biāo)準(zhǔn)，具有短期效應(yīng);走新路，向發(fā)達(dá)國(guó)家高勞動(dòng)力標(biāo)準(zhǔn)靠攏，又有風(fēng)險(xiǎn)。由此，我國(guó)只能在發(fā)展中國(guó)家低標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)達(dá)國(guó)家高標(biāo)準(zhǔn)之間才找一個(gè)適度之點(diǎn)，即勞動(dòng)契約自由規(guī)制適度，唯此，我國(guó)勞動(dòng)合同立法才能平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與勞動(dòng)者一利益保護(hù)的關(guān)系。

(二)我國(guó)勞動(dòng)合同制度中存在的問(wèn)題

我國(guó)勞動(dòng)契約自由規(guī)制的典型代淤扮一一《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》(以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)合同法》)，其立法方向是正確的。在政治上，它是緩和社會(huì)矛盾、關(guān)注民生的最直觀、最有效的舉措之一，為我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)保證摒棄了以往一味以低勞動(dòng)力成木取勝的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略。但從實(shí)踐來(lái)看，它并非完美無(wú)缺，仍存在勞動(dòng)契約自由規(guī)制不適度等問(wèn)題。具體表現(xiàn)在:

一、我國(guó)勞動(dòng)合同立法的現(xiàn)狀

(一)我國(guó)勞動(dòng)合同立法的抉擇困境

勞動(dòng)合同立法適當(dāng)與否，取決于對(duì)勞動(dòng)契約自由干預(yù)的限度，而我國(guó)現(xiàn)代勞動(dòng)契約自由干預(yù)限度如何，很大程度上又取決于這樣一個(gè)前提:即是否仍需要繼續(xù)以廉價(jià)勞動(dòng)力作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的條件之一。如果堅(jiān)持這一發(fā)展路徑，就意味著我國(guó)勞工保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)仍要停留在原有水平上或有限地提高。況且，解決該問(wèn)題不能逾越本國(guó)發(fā)展的內(nèi)在需要與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)需要的滿足。在國(guó)內(nèi)，生活水平的提高、各種社會(huì)問(wèn)題的解決都需要經(jīng)濟(jì)的支持;在國(guó)際上，我們處于“上擠下壓”的中間位置。相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我們是以低勞動(dòng)力成本在競(jìng)爭(zhēng)中取勝的，目前在高精尖的科技領(lǐng)域沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)在于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的低勞動(dòng)力標(biāo)準(zhǔn)靠攏，又有風(fēng)險(xiǎn)，至少會(huì)在短期內(nèi)使其競(jìng)爭(zhēng)力水平下降或難以提高。但如果能安全度過(guò)這一薄冰路段，那么，我們的發(fā)展就會(huì)登上一個(gè)新的臺(tái)階。由此，我國(guó)只能在發(fā)展中國(guó)家低標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)達(dá)國(guó)家高標(biāo)準(zhǔn)之間尋找一個(gè)適度之點(diǎn)，即勞動(dòng)契約自由規(guī)制適度，唯此，我國(guó)勞動(dòng)合同立法才能平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與勞動(dòng)者利益保護(hù)的關(guān)系。

(二)我國(guó)勞動(dòng)合同制度中存在的問(wèn)題

我國(guó)勞動(dòng)契約自由規(guī)制的典型代表———《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》(以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)合同法》)，其立法方向是正確的。在政治上，它是緩和社會(huì)矛盾、和諧社會(huì)、關(guān)注民生的最直觀、最有效的舉措之一，為我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)保證在經(jīng)濟(jì)上，它摒棄了以往一

味以低勞動(dòng)力成本取勝的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略。但從實(shí)踐來(lái)看，它并非完美無(wú)缺，仍存在勞動(dòng)契約自由規(guī)制不適度等問(wèn)題。具體表現(xiàn)在:

1．勞動(dòng)合同制度或曰勞動(dòng)契約自由制度實(shí)施效率低下。資方不履行工作環(huán)境、法定工時(shí)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)要求等義務(wù)，在我國(guó)許多公司、企業(yè)或其它用人單位中是一種常態(tài)。

2．現(xiàn)有勞動(dòng)合同制度或曰勞動(dòng)契約自由制度設(shè)計(jì)本身有缺陷。這種制度本身的缺陷，降低了該制度的權(quán)威性，也因此增加了該制度踐行于實(shí)踐中的難度，以致立法目標(biāo)全部或部分落空。換言之，制度本身的缺陷導(dǎo)致了制度實(shí)施效率的低下。

具體體現(xiàn)在:

其一，“視為訂立無(wú)固定期限勞動(dòng)合同”這一威脅，對(duì)于短期用工難于適用，而且即使對(duì)于一年以上的用工，也可以通過(guò)期日的規(guī)避來(lái)擺脫威脅，即可在用工之日起滿一年的當(dāng)日之前的任何日期內(nèi)補(bǔ)訂書面勞動(dòng)合同或解除勞動(dòng)關(guān)系。如屬前者，還算是達(dá)到了立法目的，如屬后者，則可能是對(duì)勞動(dòng)者就業(yè)機(jī)會(huì)的損害。

其二，依我國(guó)《勞動(dòng)合同法》第7條、第10條第3款的規(guī)定，雖然要求建立勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)當(dāng)訂立書面勞動(dòng)合同，但同時(shí)又規(guī)定勞動(dòng)關(guān)系是自用工之日起確立的，而不是自書面勞動(dòng)合同成立或生效之日確立?？梢?jiàn)，這種勞動(dòng)合同書面形式的強(qiáng)烈要求，不是“效力性”的，而是“保護(hù)性”的。勞動(dòng)合同的書面形式不是勞動(dòng)關(guān)系產(chǎn)生的效力性條件，它只是保護(hù)勞動(dòng)關(guān)系的一個(gè)證據(jù)上的支持?！捌跫s采取書面形式還是口頭形式或其它默示形式，只是在證明契約關(guān)系是否存在的舉證上有難易之分，而不是契約本身存在著優(yōu)劣的差別”。由此，如果沒(méi)有訂立書面勞動(dòng)合同，那么不訂立書面勞動(dòng)合同的后果———支付雙倍工資或視為無(wú)固定期限勞動(dòng)合同———欲對(duì)資方實(shí)際發(fā)生作用，還需要?jiǎng)诜脚e證證明與該資方存在勞動(dòng)關(guān)系，而這對(duì)勞方來(lái)說(shuō)并非是舉手之勞的事情。

二、我國(guó)勞動(dòng)合同立法的完善

我國(guó)勞動(dòng)合同立法的上述現(xiàn)狀，筆者一認(rèn)為可從外在和內(nèi)在兩個(gè)視角加以改善。就外在視角而言，是指勞動(dòng)合同立法應(yīng)適當(dāng)，要眼界向遠(yuǎn)、向外伸展。眼界放遠(yuǎn)，就是力爭(zhēng)成為自己命運(yùn)的創(chuàng)造者一，避免短期內(nèi)成為自己觀念的俘虜;眼界向外，則是指不僅勞動(dòng)合同制度本身設(shè)計(jì)需考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)信用機(jī)制、社會(huì)保障體制等現(xiàn)實(shí)與未來(lái)，而且即使是完美的勞動(dòng)合同制度，它要施行于實(shí)踐之中也不能缺少這些機(jī)制的協(xié)同。就內(nèi)在視角而言，是指各勞動(dòng)合同制度本身及彼此之間協(xié)調(diào)、照應(yīng)，通過(guò)勞動(dòng)合同制度的內(nèi)在完善，從而達(dá)到目標(biāo)的最高效實(shí)現(xiàn)。

(一)外在視角

就外在視角而言，具體應(yīng)著眼于以下兩點(diǎn):

1．協(xié)調(diào)、助益于《勞動(dòng)合同法》實(shí)施的法律體系。勞動(dòng)合同糾紛解決費(fèi)時(shí)、費(fèi)力、成本高昂。勞方與資方相比，處于弱勢(shì)的勞方往往因難以承受這沉重的糾紛代價(jià)而不得不妥協(xié)退讓，這無(wú)疑助長(zhǎng)了作為強(qiáng)者的資方恣意妄為地違反勞動(dòng)合同制度的行為。要走出勞動(dòng)合同糾紛解決成本高昂的困境，首要的是建立合理或傾斜于勞動(dòng)者的糾紛解決機(jī)制。具體可采取 以下措施:規(guī)定律師費(fèi)由敗訴方負(fù)擔(dān)，以此減輕勞方的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)與思想顧慮，并調(diào)動(dòng)律師辦理該類糾紛案件的積極性;完善調(diào)解、仲裁解決糾紛機(jī)制，真正發(fā)揮其作用，并在人員素質(zhì)、構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面要給予支持，并同時(shí)增加救濟(jì)途徑;綜合協(xié)調(diào)無(wú)固定勞動(dòng)合同制度的就業(yè)目標(biāo)。無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度對(duì)充分就業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的作用大小，關(guān)鍵在于該制度適當(dāng)與否———無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度既要有利于就業(yè)安定，又要有利于充分就業(yè)，而且充分就業(yè)應(yīng)是就業(yè)數(shù)量與質(zhì)量綜合判斷的結(jié)果。然而，當(dāng)前我們所謂的就業(yè)安定，其實(shí)只保障了一部分在崗人員的就業(yè)質(zhì)量，而且又是以其他部分人員持久失業(yè)為代價(jià)，這種對(duì)“輪流失業(yè)”局面的破壞，可能會(huì)造成“就業(yè)機(jī)會(huì)”的兩極分化，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位的兩極化，亦是對(duì)社會(huì)向上、向下流動(dòng)激勵(lì)的阻滯，以致使人對(duì)未來(lái)絕望，社會(huì)動(dòng)蕩不安因此成為必然。

當(dāng)然，這是以就業(yè)崗位資源稀缺為前提的。由此看來(lái)，試圖僅以現(xiàn)有無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度保證就業(yè)安定———而且只能是部分人的就業(yè)安定的方式來(lái)擺脫就業(yè)困境及因此所致危害是不現(xiàn)實(shí)的，它把過(guò)重的責(zé)任推給了企業(yè)，阻滯了公司、企業(yè)或其它用人單位的發(fā)展活力，并造成勞動(dòng)者就業(yè)機(jī)會(huì)的不公平。因此，無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)是一個(gè)制度綜合協(xié)調(diào)的過(guò)程。

2．實(shí)施強(qiáng)制性的外在補(bǔ)足?！艾F(xiàn)存制度的低效率表明政府機(jī)制的缺乏而不是決心的缺乏”。立法機(jī)制不足，主要表現(xiàn)為政府監(jiān)督監(jiān)察不足。諸如由于勞動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)落后、勞動(dòng)執(zhí)法者責(zé)任感不強(qiáng)等原因致使勞動(dòng)監(jiān)督檢查不到位;地方政府在觀念、行動(dòng)上漠視法律、無(wú)視科學(xué)發(fā)展觀、著意于掠奪式經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀等現(xiàn)象的盛行;對(duì)保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的行為百般壓制等。若要改變這種現(xiàn)狀，就需要加強(qiáng)政府監(jiān)督監(jiān)察，提高勞動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平及責(zé)任感，加強(qiáng)相應(yīng)的理念，重視法律，規(guī)范相應(yīng)的制度。尤其值得一提的是信訪制度，它本是解決勞資不公問(wèn)題的最后一個(gè)監(jiān)督通道，但一些地方政府或司法工作部門在最高首府設(shè)立“接訪”辦事處，實(shí)為“截訪”，直接意圖是將民之怨、民之不滿無(wú)法上傳，以滿足政府及官員們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的政績(jī)要求。這種現(xiàn)象在《勞動(dòng)合同法》出臺(tái)后雖有緩和，但因其根深蒂固性，仍在繼續(xù)，如此以來(lái)，信訪制度雖對(duì)法的實(shí)施或執(zhí)法者嚴(yán)格依法執(zhí)法有督促作用，但仍是打了折的。這種折扣的形成，一方是由于多種原因而形成的“浩浩蕩蕩”的上訪隊(duì)伍的不斷上訪，另一方是執(zhí)法者不惜每年投入大量的人力、物力、財(cái)力去完成“截訪”這一“政治性任務(wù)”的竭力抵抗，兩相抵抗耗費(fèi)了各方的力量，使我國(guó)法的執(zhí)行成本高昂，但法的實(shí)效卻未能因此得以充分發(fā)揮。這也需要加強(qiáng)有效政府監(jiān)督機(jī)制，科學(xué)實(shí)施政府職能觀，適當(dāng)干預(yù)公司、企業(yè)行為，正確理解“法治”的含義，不僅要“有法”而且要重視“法的正當(dāng)性”，實(shí)施強(qiáng)制性的外在補(bǔ)足，促進(jìn)我國(guó)勞動(dòng)合同制度的有效實(shí)施。

(二)內(nèi)在視角

就內(nèi)在視角而言，應(yīng)著眼于以下方面:72政法論叢2011年

1．將各勞動(dòng)合同制度彼此間的抵補(bǔ)作用納入各勞動(dòng)合同制度設(shè)計(jì)考量之中。具體而言: 第一，確立勞動(dòng)契約自由合理限度的客觀機(jī)制。

政府、勞方、資方三方協(xié)商和集體合同制度是使勞資雙方權(quán)利義務(wù)合理分配的行之有效的機(jī)制，而在我國(guó)，這一機(jī)制的作用并沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。這首先是勞動(dòng)者組織———工會(huì)缺位或制度存在不足所致，特別是工會(huì)獨(dú)立性問(wèn)題。三方協(xié)商和集體合同制度是政府、勞、資三方及勞資之間在主體勢(shì)力近于平等之下所進(jìn)行的協(xié)商，加之由于各方的共同制約、妥協(xié)作用以及 它們各自的組織性，所以，對(duì)勞動(dòng)契約自由在勞資雙方之間分配的限度以及其與社會(huì)的契合性，更能近于合理，它是保障勞資雙方間個(gè)別勞動(dòng)契約自由合理限度的客觀基準(zhǔn)。其次，在理論與立法上，如何處理勞動(dòng)契約與民事契約的關(guān)系也制約著勞動(dòng)契約自由的合理限度。

第二，就無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度而言，它受到同為勞動(dòng)合同制度的非全日制、勞務(wù)派遣制度的抵銷。非全日制、勞務(wù)派遣等靈活就業(yè)形式，其臨時(shí)性、可兼職的特點(diǎn)，雖然符合部分勞動(dòng)者的需要與意愿，但其更利于資方而不是勞方的缺陷卻是顯而易見(jiàn)。具體表現(xiàn)為:在非典型雇傭關(guān)系下，絕大多數(shù)勞動(dòng)者無(wú)從獲得無(wú)固定期限勞動(dòng)合同簽訂的機(jī)會(huì)，因?yàn)樗呐R時(shí)性、非連續(xù)性無(wú)法滿足無(wú)固定期限勞動(dòng)合同訂立所要求的期間條件的限制;而且非典型雇傭關(guān)系本身的不穩(wěn)定性及其制度化沖抵或毀滅了無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度對(duì)穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系目標(biāo)的追求與實(shí)現(xiàn)。因?yàn)榉堑湫凸蛡蜿P(guān)系及其制度化不僅使職業(yè)安定受到威脅，也使勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)，勞工以團(tuán)體力量維權(quán)亦難以落實(shí)。這些無(wú)疑弱化了對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)，同時(shí)，使企業(yè)擺脫了其更多的社會(huì)責(zé)任。雖然在一定程度上，非典型雇傭關(guān)系有利于勞動(dòng)者“促進(jìn)就業(yè)”，然而，這種對(duì)就業(yè)的促進(jìn)也僅限于數(shù)量上的，它更可能是以更多利益的失去為代價(jià)換得了那已被“抽了油”的就業(yè)機(jī)會(huì)。通過(guò)以上分析，我們可以得出這樣的結(jié)論:我國(guó)《勞動(dòng)合同法》對(duì)非全日制用工、勞務(wù)派遣用工的制度化順應(yīng)了世界用工形式的變化，但在同一部法律之中又規(guī)定了與此相左的用工形式———無(wú)固定期限勞動(dòng)合同用工形式，進(jìn)而使無(wú)固定期限勞動(dòng)合同的立法宗旨只能獲得部分實(shí)現(xiàn)。既然當(dāng)下無(wú)固定期限勞動(dòng)合同與非典型勞動(dòng)合同各有其存在的合理性，我們難以做出非此即彼的選擇，盡管后者妨礙了前者目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，那就只能在完善各自的同時(shí)，盡力克服各自的缺陷，使其彼此協(xié)同，共同服務(wù)經(jīng)濟(jì)，維護(hù)勞方利益，和諧勞資關(guān)系。這一方面是因?yàn)槲覈?guó)守法意識(shí)淡薄，勞務(wù)派遣等靈活用工形式為資方留下了更多的違法空間;另一方面是因?yàn)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還不夠堅(jiān)實(shí)，更多勞動(dòng)者沒(méi)有或不能成為資本的參與者，勞資間平衡易于斷裂或勞資差距大，因此勞資平衡的實(shí)現(xiàn)需要更大的努力。具體到立法上，就是加強(qiáng)規(guī)制，例如，規(guī)定“勞務(wù)派遣必須具備特定的、合理的理由”

2．就勞動(dòng)合同制度本身而言，制度本身應(yīng)與現(xiàn)實(shí)契合。政府對(duì)最低工資的干預(yù)，以及資方對(duì)這一干預(yù)的服從，是為了減少貧窮并使勞方收入達(dá)到生存費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，最低工資的規(guī)定，也是為了維持公眾的購(gòu)買力，以便使國(guó)家從經(jīng)濟(jì)滑坡中走出來(lái)。

在大陸，可以肯定地說(shuō)，目前企業(yè)的存活期間總體水平只會(huì)低于臺(tái)灣。由此可見(jiàn)，無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度可適用空間極為有限。我國(guó)這種公司、企業(yè)或其它用人單位規(guī)模、壽命的現(xiàn)實(shí)，制約了無(wú)固定期限勞動(dòng)合同對(duì)穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的追求，意味著以無(wú)固定期限勞動(dòng)合同治愈失序狀態(tài)這一期望的落第1期李敏華:我國(guó)勞動(dòng)合同立法現(xiàn)狀及其完善。公司、企業(yè)存活的短期性，使勞動(dòng)者不得不隨之不斷流動(dòng)，即使謀得的確定，也只是相對(duì)意義上的。我國(guó)公司、企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與職業(yè)自由機(jī)制，注定了我國(guó)當(dāng)前的勞動(dòng)者較發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)以及非市場(chǎng)化國(guó)家中的勞動(dòng)者有更多的不確定性。針對(duì)這種現(xiàn)狀，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度的適用空間，落實(shí)無(wú)固定期限勞動(dòng)合同治愈失序狀態(tài)的期望，科學(xué)調(diào)整公司、企業(yè)存活的期限，使公司、企業(yè)的發(fā)展與職業(yè)自由機(jī)制有機(jī)結(jié)合，在公司、企業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的同時(shí)，使勞動(dòng)者也得到有力保障。

總之，對(duì)于處于弱勢(shì)的勞動(dòng)者的保護(hù)及其效果，不應(yīng)局限于也不意味著給予其更多的權(quán)利或傾斜就是更好的保護(hù)，而是在于所給予的權(quán)利或傾斜的適度性以及實(shí)施限度如何。而這種適度性的把握，無(wú)論是在內(nèi)在的視角、還是外在的視角下，都要以系統(tǒng)的視野來(lái)對(duì)待。