第一篇：社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究的爭議與展望上

社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究的爭議與展望

（上）

王曉東

? 2013-04-11 11:44:42

來源：《社會保障研究》2013年第1期

摘 要：目前，我國總體已進入“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的發(fā)展階段，如何實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌便成為學界研究的焦點議題。從現(xiàn)有文獻的分析來看，在城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌發(fā)展的概念內(nèi)涵、社會功能、統(tǒng)籌原則以及可行性等方面的研究已逐漸由異議走向共識，但在統(tǒng)籌的制度模式和實施方案等問題上存有爭議。因此，有必要對爭議點進行梳理和辨析，就進一步研究的問題提出看法和展望，以期為社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的深入研究找準切入點并提供理論依據(jù)。

關鍵詞：社會養(yǎng)老保險，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，研究爭議，展望

一、關于統(tǒng)籌制度模式的研究爭議

科學、合理的籌資模式設計，直接關系到養(yǎng)老保險制度的穩(wěn)定運行和可持續(xù)發(fā)展。在人口老齡化的背景下，各國陸續(xù)展開了養(yǎng)老保險制度改革，改革重點就是如何在現(xiàn)收現(xiàn)付制、基金制和部分積累制之間選擇最優(yōu)模式以實現(xiàn)財務的收支平衡。我國養(yǎng)老保險制度建設發(fā)端于城市，改革起因于國企改制和人口老齡化沖擊，在內(nèi)外不利形勢的夾擊下推進顯得有點“措手不及”和“考慮不周”。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的籌資模式在設計之初就有結構上的差異，一直是學界爭論不休的熱點問題，或許這也是如今難以順利整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的原因之一。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度在改革之初便開始了三種籌資模式哪一種更適合國情的爭論，直至“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”模式確立后才有所緩和，但國企改革衍生的巨大養(yǎng)老風險與快速老齡化壓力交織在一起，“統(tǒng)賬結合”模式也暴露出很多諸如個人賬戶“空賬”運行、隱性債務以及養(yǎng)老基金收不抵支等始料未及的問題，一度又引發(fā)三種模式孰優(yōu)孰劣的爭論，也有學者開始探討“名義賬戶制”在中國的適用性：如袁志剛（2001）等學者贊成實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，認為無論何種養(yǎng)老金體制，維持養(yǎng)老金長期平衡的物質(zhì)基礎是年輕一代人口的增長和勞動生產(chǎn)率的提高，在一定時期農(nóng)村人口向城市的流動可以緩解養(yǎng)老金的財政壓力。孫祁祥則認為完全積累制能更好應對人口老齡化，但要把個人賬戶“空賬”做實，并由政府發(fā)行國債來承擔轉(zhuǎn)軌成本。鄭秉文（2003）提出，“名義賬戶制”是一個比較適合像我國這樣經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家的過渡性制度安排，并從13個方面分析了對中國國情的適用性，認為該模式不但可以解決我國養(yǎng)老保障的轉(zhuǎn)型成本，而且與選擇“統(tǒng)賬結合”模式的初衷是相吻合的，兼顧了公平和效率問題。隨著中央決定逐步做實個人賬戶，實行社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶嚴格分賬管理后，“統(tǒng)賬結合”部分積累制模式的“正統(tǒng)”地位才算徹底確立。

不難看出，學者們就養(yǎng)老保險制度模式的爭辯，僅是為在城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)職工的養(yǎng)老保險改革開出的“一劑良方”，農(nóng)民及農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度模式問題根本沒有在研究的視域之內(nèi)。當然，這與我國非正規(guī)就業(yè)群體養(yǎng)老保險制度的建設滯后密不可分。在2009年“新農(nóng)保”試點前，學界就對農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題充滿了爭議，普遍認為“舊農(nóng)?！敝贫仍谠O計上完全是一種個人賬戶積累制，不存在社會互助互濟，農(nóng)村養(yǎng)老保險“名不符實”，存在著“重大的理論和實踐錯誤”。關于農(nóng)民工等流動人口的養(yǎng)老保障模式，也基本是在三種籌資模式中議而不定，各地的政策較為靈活，做法形式多樣，尤其是養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢和存在便攜性損失，由此引發(fā)了“碎片化”和“大一統(tǒng)”之爭。但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是大勢所趨，政府在設計除城鎮(zhèn)職工外其他人群的養(yǎng)老保險制度時也注意到將來制度間的對接問題，統(tǒng)一實行“統(tǒng)賬結合”模式作為今后制度整合的接口，而學者們對此的看法也是從分歧逐漸走向統(tǒng)一。如宋斌文（2004）認為，城鎮(zhèn)現(xiàn)行“統(tǒng)賬結合”社會養(yǎng)老保險制度的實際運行情況，已出現(xiàn)無法應對人口老齡化、轉(zhuǎn)制成本難以解決、快速城鎮(zhèn)化嚴重沖擊城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度、企業(yè)和職工負擔加重以及養(yǎng)老保險擴面困難等問題，對其運行的可持續(xù)性表示懷疑，并提出未來城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險模式應是個人積累的完全基金制。吳湘玲和葉漢雄（2005）的觀點與其相反，提出要消除養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)分割，需建立新的全民性基本養(yǎng)老保險制度，以國稅收入和中央政府的財政補貼收入作為資金來源，采用全國統(tǒng)籌的隨收即付模式，實現(xiàn)年度平衡，養(yǎng)老責任在群體之間實現(xiàn)代際轉(zhuǎn)移，以待遇確定型模式支付退休老人維持日常最低生活水平的基本養(yǎng)老金。王新梅（2005）認為，我國公共養(yǎng)老保障制度沒有采用積累制的必要，應轉(zhuǎn)向瑞典空賬式，采用名義繳費確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制，需要把社會統(tǒng)籌部分也建立起個人賬戶，并與現(xiàn)行的個人賬戶合為一體，把籌資方式統(tǒng)一為現(xiàn)收現(xiàn)付制，再讓新的個人賬戶的名義收益率與高于銀行存款利率的GDP增長率掛鉤，這樣可以較好解決現(xiàn)行制度中存在的激勵不足、投資風險、巨額轉(zhuǎn)軌成本等難題，而對于那些繳費額很低、年老時所能領取的養(yǎng)老金不足以維持最低生活需要的人，只能靠財政稅收來給予保障。關信平（2006）認為，目前部分積累制有巨大制度轉(zhuǎn)化成本和未來巨額養(yǎng)老金難管理的兩大缺陷，而現(xiàn)收現(xiàn)付制在多方面更有優(yōu)勢，并提出按照現(xiàn)收現(xiàn)付的原則，建立社會統(tǒng)籌的國家養(yǎng)老金計劃，以此為所有的城鎮(zhèn)勞動者提供基本的養(yǎng)老保險，對在城市中就業(yè)的農(nóng)村勞動力，可以由各個城市建立地區(qū)（城市）的基本養(yǎng)老金體系，同時由政府組織國家養(yǎng)老稅費的征收，并負責對符合條件的老人發(fā)放國家養(yǎng)老金。汪沅（2008）提出，中國城鎮(zhèn)與農(nóng)村養(yǎng)老保險整合發(fā)展的終極模式是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合，因為該模式不僅能夠適應城鎮(zhèn)化、人口老齡化、就業(yè)方式多樣化、經(jīng)濟全球化的大趨勢，而且還能適應不同地區(qū)、群體、單位和個人的特點與需求，有效調(diào)節(jié)不同年齡、不同收入、不同地區(qū)之間的利益關系而實現(xiàn)制度的全覆蓋及可持續(xù)發(fā)展，具有廣泛的適應性和可推廣的彈性。趙志剛（2008）認為，將現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度的“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”模式，整合為兩個既相互獨立又相互聯(lián)系的“社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度”和“個人賬戶養(yǎng)老保險制度”，作為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共養(yǎng)老保險制度模式，關鍵是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度要能籌集到“社會統(tǒng)籌基金”，就能實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共養(yǎng)老保險制度。袁文全、張衛(wèi)國（2010）認為，在逐步建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度時，必須充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控能力，堅持“統(tǒng)賬模式”和保障水平相當?shù)脑瓌t，加快養(yǎng)老保險的改革進程。

很明顯，三種籌資方式的爭論一直沒有間斷，在政府確立農(nóng)村同樣實行“統(tǒng)賬結合”部分積累制方案后，爭論似乎有所減弱卻并未停止，但多數(shù)學者普遍認為應在堅持“統(tǒng)賬結合”籌資模式的基礎上再進行適當?shù)膮⒘啃哉{(diào)整是較為穩(wěn)妥的做法。

二、關于統(tǒng)籌方案的研究爭議

從目前的研究成果來看，部分學者如鄭秉文、齊傳君（2009）提出了打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，重構當前的社會養(yǎng)老保險制度，建立基于國民身份的“大一統(tǒng)”基本養(yǎng)老保險，即全國一個制度、一種規(guī)則。但更多學者認為在我國目前的城鄉(xiāng)二元化格局下，實施城鄉(xiāng)完全統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度不太現(xiàn)實，也沒有可能，應根據(jù)客觀現(xiàn)實，分步漸進，逐步統(tǒng)一，甚至有些學者還設計出了實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“時間表”和“路線圖”，主要觀點歸納如下：

（一）從薄弱環(huán)節(jié)“單一突破”的分類統(tǒng)籌論

第一種觀點認為應以完善農(nóng)民工或被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險為突破口去構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險制度。盧海元（2007）提出，實行以個人賬戶為主、調(diào)劑為輔、待遇可不斷調(diào)整提高的高彈性、強適應、可推廣的制度模式，率先建立被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度，這既是目前建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的突破口，也是構建有中國特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國民社會養(yǎng)老保障制度的突破口。李友根、朱曉菱（2010）認為，農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題重重的原因是其制度構建并未貫徹城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展思路，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，政府應承擔主要責任，按照分類分步、循序漸進、體現(xiàn)差別、提高統(tǒng)籌層次、統(tǒng)一制度的原則完善農(nóng)民工群體的養(yǎng)老保險政策，目標應是使廣大農(nóng)民工都能實際進入養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍，使履行了同等義務的農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工在養(yǎng)老保險方面享有同等的權利，并使跨地區(qū)就業(yè)以及返鄉(xiāng)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權益能夠通過接續(xù)和累計得到切實保障。

第二種觀點認為應以完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險為切入點去推進城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展。楊宜勇、顧家佳和顧嚴（2007）提出，當前我國已開始進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段，考慮到城鄉(xiāng)差別和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，建立農(nóng)村社會化養(yǎng)老保險體系應遵循水平從低到高的規(guī)律，分層次、分步驟進行，并逐步將城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老保險統(tǒng)一于城鄉(xiāng)一體化的全國統(tǒng)一養(yǎng)老保險方案中。封鐵英、劉芳和段興民（2008）認為，我國城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險的工作重點已由制度建立轉(zhuǎn)向制度的可持續(xù)發(fā)展，處于較高層次的發(fā)展階段，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展相對滯后，尚處于多路徑探索階段，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度一體化必須加快構建農(nóng)村養(yǎng)老保險體系，加大政府財政轉(zhuǎn)移支付的力度，加快農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和社會養(yǎng)老保險技術建設。楊禮瓊（2011）認為，農(nóng)村的養(yǎng)老保障問題是我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障過程中的關鍵問題，在農(nóng)村建立起社會養(yǎng)老保險制度不僅是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在公共領域中公平再分配的合理要求，也是進一步完善社會保障制度、促進社會福利公平目標實現(xiàn)的需要。

（二）社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的總體思路

鄭功成（2008）提出，中國養(yǎng)老保障制度改革與發(fā)展的宏觀思路是：將“公平、正義、共享”作為制度建設的核心價值理念和改革的重要標準，將免除所有國民老年后顧之憂、確保老年人生活質(zhì)量作為改革的基本目標，以“統(tǒng)籌兼顧、循序漸進、增量改革、新老分開”為改革策略，逐步建立起以繳費型養(yǎng)老保險制度為核心的、具有中國特色的多層次養(yǎng)老保險體系。岳宗福（2009）認為，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的一體化應該從建立全國統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險體系的角度考慮農(nóng)民、進城務工人員和市民的養(yǎng)老保險問題，絕不應該先分別建立養(yǎng)老保險體系，將來再付較大成本實現(xiàn)并軌，必須遵循養(yǎng)老資金具有便攜性、養(yǎng)老關系具有可接續(xù)性和養(yǎng)老資金具有產(chǎn)權明晰性的三項基本原則，在不改變“統(tǒng)賬結合”制度模式的前提下，分設全國統(tǒng)籌賬戶、地方統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶，通過調(diào)整現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險繳費和待遇給付的結構配置及比例，以可供選擇的激勵性政策來吸引不同社會群體參保，從宏觀上為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度提供一種基本框架。牛桂敏（2010）認為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的思路是：建立由國民基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構成的統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度，確定統(tǒng)一的繳費標準，確立統(tǒng)一的保險待遇標準，實行統(tǒng)一的銜接辦法，完善財政轉(zhuǎn)移支付機制，健全動態(tài)繳費機制和規(guī)范管理機制。劉軍偉（2011）提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度首先要大力拓展城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍，將城鄉(xiāng)居民都納入到社會養(yǎng)老保險制度之內(nèi)，在此基礎上按照“制度銜接，標準差別，就高不就低”的原則逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的一體化發(fā)展。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學公共管理學院 南京大學政府管理學院）

第二篇：國內(nèi)外城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險研究現(xiàn)狀與展望

國內(nèi)外城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險研究現(xiàn)狀與展望

[摘要]隨著社會轉(zhuǎn)型的深入和改革逐漸進入深水區(qū)，學界越來越關注城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險的研究。目前，國內(nèi)外關于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險的研究較多。文章主要從國外和國內(nèi)兩個層面對城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險的研究現(xiàn)狀進行述評，其中國內(nèi)部分主要包括城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險碎片化、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化等三個方面進行綜述，通過對眾多成果的研究發(fā)現(xiàn)，我國城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險邁向一體化是大勢所趨和群眾所望。

[關鍵詞]社會保障；基本養(yǎng)老保險；一體化

[中圖分類號]F84

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2728（2013）03-0105-04

伴隨著人口老齡化和家庭結構小型化時代的到來，人們的養(yǎng)老問題日益突出。社會經(jīng)濟的高速發(fā)展和人民生活水平的日漸提高使得我國基本養(yǎng)老保險制度改革取得了長足進步。但是，我國養(yǎng)老保險制度建立伊始就沒有將城鄉(xiāng)居民同一而待，由于城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟”的非均衡發(fā)展以及城鄉(xiāng)戶籍制度的現(xiàn)實存在，至今仍是以居民身份來劃定參保對象，城鄉(xiāng)二元分割特征明顯，養(yǎng)老保險制度互濟性和公平性缺失?，F(xiàn)在，城鎮(zhèn)居民已經(jīng)擁有了較農(nóng)村居民完善的基本養(yǎng)老保險體系。而農(nóng)村基本養(yǎng)老保險體系建設仍顯滯后，廣大農(nóng)村居民還是依靠土地及家庭養(yǎng)老，缺乏制度保證。養(yǎng)老保險的二元分割模式與市場經(jīng)濟的發(fā)展愈加不適應，亦引發(fā)了一系列社會問題，如城鄉(xiāng)差距擴大、社會和諧穩(wěn)定及三農(nóng)問題等等。這種城鄉(xiāng)二元分割的養(yǎng)老保險制度也阻礙了勞動力在市場的自由流動以及經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展，公民權利的平等性也無法得到體現(xiàn)。

一、國外關于基本養(yǎng)老保險的研究綜述

西方工業(yè)國家對于基本養(yǎng)老保險的研究，至今已有100多年的歷史。隨著全球范圍內(nèi)養(yǎng)老保險制度改革的深入，養(yǎng)老保險的理論研究在20世紀70年代得到了空前的發(fā)展，經(jīng)濟學、政治學、管理學和社會學等多種學科對養(yǎng)老保險表現(xiàn)出了濃厚的研究興趣，研究重點也不斷向縱深發(fā)展。西方養(yǎng)老保險理論的兩大主流學派為政治學派和經(jīng)濟學派，它們研究的側重點各有不同。政治學派側重從養(yǎng)老保險制度的變遷和績效來證明政治決策是制度變遷的內(nèi)生變量；經(jīng)濟學派則側重研究養(yǎng)老保險制度的內(nèi)在機理和經(jīng)濟績效，進而分析養(yǎng)老保險的制度安排和經(jīng)濟變量的相互作用。

Diamond（1977）和Kotlikoff（1979）等認為個人存在短視主義即雖可預見養(yǎng)老風險但卻不愿犧牲當下的消費，去為將來養(yǎng)老作準備。與個人短視相反，政府體現(xiàn)出父愛主義，政府強制下的養(yǎng)老保險使人們在年輕時進行養(yǎng)老儲蓄用以保障其年老所需。Dilnot，Kay&Morris（1984）認為國家參與下的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險制度有利于社會公平，因為市場不能自發(fā)解決養(yǎng)老問題，需要政府發(fā)揮職能實現(xiàn)老有所養(yǎng)。Disney（1985）強調(diào)市場經(jīng)濟下，政府需要對市場失靈擔負起調(diào)節(jié)員的作用，必須建立及管理社會養(yǎng)老保險制度。

近年來，國外學者對基本養(yǎng)老保險的研究主要集中在構建多層次的養(yǎng)老保險模式，以期解決日益嚴重的人口老齡化問題；保持現(xiàn)有制度框架下，深入剖析基本養(yǎng)老保險的運行機理合理性及其與經(jīng)濟的關系并嘗試提出具體改革措施；基本養(yǎng)老保險金管理與運營、基金管理與資本市場的協(xié)調(diào)發(fā)展等問題。作為彌補市場分配缺陷和以社會公平為目標的基本養(yǎng)老保險制度，西方學界都是以公平為基礎來建構基本養(yǎng)老保險經(jīng)濟理論的。

如上所述，在長達100多年的時間里，國外學者對于基本養(yǎng)老保險制度的理論研究取得了豐碩的成果。但是西方發(fā)達國家城鄉(xiāng)差距較小，大多數(shù)國家實行的是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，城鄉(xiāng)采取的養(yǎng)老保險制度相差無幾，因此對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌及一體化進行專門論述的文獻極為鮮見，這就需要我國學者不斷探索和實踐。

二、國內(nèi)關于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險的研究綜述

（一）關于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險碎片化的研究綜述

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)民流入城市及城市人口跨地區(qū)流動工作已經(jīng)變得相當頻繁。而我國現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險制度存在不同人群模式不一，不同地區(qū)模式各異，這就導致了養(yǎng)老保險在跨城鄉(xiāng)和跨城市的過程中呈現(xiàn)碎片化，無法有效銜接的局面。國內(nèi)學術界對社會保障碎片化問題展開了一系列的討論并基本達成了共識，認為碎片化會對社會保障帶來危害。早期學界對基本養(yǎng)老保險碎片化問題的關注主要集中在區(qū)域分割和城鄉(xiāng)分割兩方面。葉漢雄（2001）認為我國區(qū)域之間基本養(yǎng)老保險協(xié)調(diào)程度低主要是因為各地區(qū)養(yǎng)老保險負擔不一造成的。吳湘玲、高紅巖（2009）指出各地區(qū)社會、政治缺乏整合以及地方保護主義的影響，造成了基本養(yǎng)老保險出現(xiàn)地方分割，影響了勞動力市場的流動，應從廣覆蓋、強責任、重管理等方面加以解決。鄭秉文（2009）撰文深入分析碎片化起源和弊端，認為“碎片化”養(yǎng)老保險制度潛存制度隱患而我國現(xiàn)在已經(jīng)具備構建“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險制度的九大優(yōu)勢。李長遠（2010）認為農(nóng)村養(yǎng)老保險制度處于低效均衡的碎片化狀態(tài)，要改變這種狀態(tài)需要政府發(fā)揮主導作用，實行強制性制度變遷并統(tǒng)籌全國基本養(yǎng)老制度。當然，也有學者提出了不同的看法，如陳仰東（2008）認為在當前經(jīng)濟社會條件下社會保障出現(xiàn)碎片化是一種必然現(xiàn)象，我國城鄉(xiāng)二元分治的現(xiàn)實情況不可能實行完全統(tǒng)一的社保制度。

（二）關于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的研究綜述

黨的十七大報告明確指出“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活”，這一政策的提出促使國內(nèi)學者對城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險展開了熱烈的討論。雖然學者們對于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的實施模型和路徑意見不一，但是大多數(shù)學者認為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險刻不容緩，應該依據(jù)國情分步驟、分階段實施。韓良誠、焦凱平（1998）認為省級統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險不但能減輕企業(yè)負擔、分散風險、有利于基金完整安全，還能為養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌積累實踐經(jīng)驗。楊玉民（2002）認為我國當前的經(jīng)濟社會狀況具備了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障既是社會和諧發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是制度建設的重要目標。而鄭秉文（2004）則認為省級統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險存在缺陷，會造成社會風險、經(jīng)濟損失和資源浪費，最終以制度的扭曲變形收場。吳湘玲（2005）指出省級統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險模式會影響社會穩(wěn)定，需要打破區(qū)域分割，建立全國統(tǒng)籌現(xiàn)收現(xiàn)付形式的基本養(yǎng)老保險制度。景天魁（2006）認為養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌并不是等同劃一，強調(diào)的重點是協(xié)調(diào)，保障方式具有靈活性，保障模式具有多樣性。封鐵英、賈繼開（2008）以社會分層為視角，認為城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌有利社會資源流動，改善部分人群的保障狀況，促使人群在不同階層流動，從而保證社會公平。彭浩然（2009）指出要實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險，縮小區(qū)域間的養(yǎng)老保險差距，首先需要縮小區(qū)域間的工資增長率和差距。

（三）關于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化的研究綜述

國內(nèi)學者對于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化的研究主要還是集中在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程的加快，最終要向城鄉(xiāng)一體化邁進。曹信邦（2006）提出城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化是指城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度統(tǒng)一，養(yǎng)老社會保險資源能夠在城鄉(xiāng)自由流動，城鄉(xiāng)勞動力在自由流動過程中可以自由選擇養(yǎng)老社會保險投保機構，讓所有人都能覆蓋在養(yǎng)老保險社會保險制度范圍內(nèi)。同時，他也認為城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化并不是城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險的完全等同，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平、城鄉(xiāng)勞動者收入的計量方式、城鄉(xiāng)居民生活指數(shù)等有區(qū)別，城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險的繳費比例、繳費方式、待遇水平等也有差異…。袁彥東、張軍田（2007）認為從國家政策、經(jīng)濟水平以及公民對社會保險認知的加深等方面闡述了城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化的可行性，并認為西方國家實行的一體化社會保障模式為我國城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化制度的建立提供了良好的借鑒。袁文全、邵海（2009）指出實行城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度一體化不僅是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，也是建設和諧社會的需要。姚金海（2010）基于社會公平的視角，指出城鄉(xiāng)二元格局使城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老保險方面待遇不公，為體現(xiàn)社會公平，政府應承擔起職責，打破不公平現(xiàn)狀，構建城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化體系。部分學者對于如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險進行了制度設計。岳宗福（2009）認為新的制度設計應采取“大個人賬戶與小統(tǒng)籌賬戶”相結合的模式，即個人賬戶為個人繳費工資的16%（個人負擔一半，單位負擔一半）、全國統(tǒng)籌賬戶為3%（全部由單位負擔）、地方統(tǒng)籌賬戶為5%（全部由單位負擔）。而且還應建立養(yǎng)老保險“一卡通”，即每個勞動者，不論農(nóng)民、市民還是進城務工人員，都要擁有一個與身份證號碼相關聯(lián)的社?？?，用以記錄每個勞動者的繳費情況、查詢養(yǎng)老金卡中的累計金額、轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老關系等。袁文全（2009）主要是從完善城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度方面來建構城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保險制度。他認為農(nóng)村養(yǎng)老保險是薄弱環(huán)節(jié)，政府要加大投入并調(diào)動農(nóng)民參保的積極性，為農(nóng)保與城保的銜接建立橋梁。他指出城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化的實現(xiàn)需要制度上進行有序銜接，因此在制度設計上就要使參保者在繳費和保險待遇方面能夠自由轉(zhuǎn)換。也有部分學者認為城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險的一體化建設存在障礙。遲翔（2010）指出目前養(yǎng)老保險制度存在兩方面的問題，其一是城市養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險無論是在制度設計還是在繳費方式上都具有較大差異；其二是城鄉(xiāng)分割的存在造成彼此相對獨立、封閉，不適應新形勢下的社會發(fā)展需要。

概而言之，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及社會發(fā)展的方方面面，雖然學界對城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化建設進行了一定的研究，但研究主要集中在對城鄉(xiāng)一體化的必要性、可行性和制度設計等方面，研究比較松散零星，且主要是定性描述為主。目前對城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化進行系統(tǒng)研究、實證研究的還很缺乏。

三、評述與展望

社會保障制度本具有全面性和公平性的特征，它所保障的對象不僅僅是城鎮(zhèn)居民，還包括農(nóng)村居民。但是，現(xiàn)實生活中城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險實行的是兩套不同的制度，無形中繼續(xù)擴大了城鄉(xiāng)差距?？s小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化是刻不容緩的戰(zhàn)略目標，我們需要做好制度設計，尋求一條合理的路徑。這條路徑既要符合我國的國情，又要符合廣大人民群眾的切身利益。隨著城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的不斷深入和完善，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化將勢在必行。國內(nèi)研究者可在借鑒國外城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化的基礎上為我國的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化提供更富有建設性的政策意見。在城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化的研究方面，應由定性和規(guī)范的研究轉(zhuǎn)向定量和實證的研究，還可采用統(tǒng)計和精算的理論與技術方法，進一步豐富和拓寬現(xiàn)有的研究成果。

[參考文獻]

[1]曹信邦，城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化障礙性因素分析[J]，理論探討，2006，（5）

[2]岳宗福，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化的制度設計與路徑選擇[J]，山東工商學報，2009，（3）

[責任編輯：周志華]

第三篇：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)與社會保障體系研究

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)與社會保障體系研究

該課題是國家發(fā)展改革委員會承擔的國務院重點課題《促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展問題研究》中的一個重要組成部分，由發(fā)改委委托我院具體實施。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障，不是單純的農(nóng)民進城和人口轉(zhuǎn)移，也不是單純地將城鎮(zhèn)職工就業(yè)政策、社會保障政策和公共服務覆蓋到農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是一項系統(tǒng)的社會工程，是城鄉(xiāng)地域之間各種要素優(yōu)化配置的漸進過程，是城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)分布和勞動力配置等一體化建設的必然要求。這個系統(tǒng)的建立，要在正確分析和面對當前就業(yè)和社會保障領域存在問題的基礎上,在統(tǒng)一的目標指導下，經(jīng)過試點，逐步推進，探索出一條適應中國的經(jīng)濟發(fā)展、與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程相協(xié)調(diào)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障新路子。

一、正確分析和面對我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系建設面臨的新情況

改革開放二十幾年來，我國勞動保障事業(yè)取得了重大成就，為經(jīng)濟發(fā)展和社會建設做出了積極貢獻，在就業(yè)和社會保障方面取得了很大成績，就業(yè)機制、就業(yè)規(guī)模和就業(yè)結構發(fā)生了重大變化，通過積極的就業(yè)政策，建立了市場導向的就業(yè)機制，就業(yè)規(guī)模不斷擴大，就業(yè)結構逐步調(diào)整，就業(yè)形勢總體穩(wěn)定。初步形成了獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外，資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務社會化的社會保障體系框架。目前，基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險已覆蓋絕大多數(shù)城鎮(zhèn)職工，城鎮(zhèn)三條保障線較好地發(fā)揮了保障低收入者生活的作用，社會保障基金籌集渠道進一步拓寬，國家財政對社會保障事業(yè)的資金支持大幅增加。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)方面做出了突出的工作，一是從政策上講原來針對城鎮(zhèn)職工的勞動力市場建設、職業(yè)培訓等政策已經(jīng)逐步覆蓋到農(nóng)村，二是各地也在進行試點和探索，并且涌現(xiàn)出許多典型的做法，在建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系方面也邁出了很大的步伐，但是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系建設方面還存在許多問題，突出地表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)民工進城就業(yè)在戶籍、低保、住房等公共福利方面的體制性障礙仍然存在當前，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的政策體系初步形成，農(nóng)民工在獲得就業(yè)機會和工資報酬、享受公共就業(yè)服務等方面有了政策保障，但在戶籍制度改革以及附著在戶籍之上的其他公共福利方面的體制性障礙仍然存在。在戶籍制度的改革方面，雖然全國許多地方，基本沖破了在就業(yè)準入方面的戶籍限制，但在進行戶籍改革的地方也往往僅限于就業(yè)準入，真正附著在戶籍制度背后的其他公共資源，農(nóng)民工仍然難以與城鎮(zhèn)職工一視同仁。如絕大多數(shù)進城就業(yè)的農(nóng)民工不可能真正成為城市居民，很難享受到城市居民享有的許多公共服務和社會福利，即使在取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)戶口”、實行了戶口登記一元化管理的地方，許多也難以與城市居民同等地享受失業(yè)保險、最低生活保障、經(jīng)濟適用住房等保障和福利待遇。由于多年來二元體制的影響依然存在，城鄉(xiāng)居民的利益差別短時間內(nèi)很難消除。

（二）社會保障體系建設方面存在城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展失衡、銜接困難、財政投入不足等諸多問題

在黨的十六屆六中全會上，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系被列為2020年構建和諧社會的九大目標和任務之一，但真正解決進城農(nóng)民工的社會保障問題、實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者社會保障權利方面的平等，除工傷保險從制度設計上可覆蓋城鄉(xiāng)所有勞動關系的勞動者外，其他險種在實踐過程中還面臨許多問題和困難：一是各種不同保險的銜接問題，如養(yǎng)老保險有農(nóng)村養(yǎng)老保險、“雙低”養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險四種不同的制度；醫(yī)療保險有新型農(nóng)村合作醫(yī)療、大病醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險三種不同的制度。如

何很好地解決各個不同制度之間的銜接和過渡問題，仍然是一個有待進一步探索和研究的問題。最大的問題是農(nóng)民工的社會保險問題。一方面由于缺乏農(nóng)民工定居和穩(wěn)定轉(zhuǎn)移的制度環(huán)境；另一方面社會保險特別是養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，沒有適合農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險辦法，養(yǎng)老保險制度設計本身存在的問題，致使農(nóng)民工的養(yǎng)老保險無法實現(xiàn)異地轉(zhuǎn)移。再者，我國養(yǎng)老保險運行模式正處在由現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)帳結合、部分積累制轉(zhuǎn)變時期，對老職工的歷史欠帳需要償付,本身資金投入不足,再要對數(shù)量龐大的農(nóng)民工的社會保障增加投入,可能會使本來就很困難的地方財政難以承受,真正建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，制度上全覆蓋尚能達到，但要實現(xiàn)人群的全覆蓋還有很大的資金缺口，需要強有力的財政支持。

(三)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障體系相關聯(lián)的土地、投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關政策不配套

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系的建立，要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，要在城鄉(xiāng)一體化的大背景下進行系統(tǒng)決策、配套改革，勞動保障系統(tǒng)自身無法獨立完成；要完善相關的產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、土地規(guī)劃和財政等政策，需要各級黨委和政府的重視，需要其他部門的綜合配套和相互協(xié)調(diào)發(fā)展。目前在全國各地的探索和實踐中，勞動保障系統(tǒng)內(nèi)部的就業(yè)和社會保障政策向農(nóng)村延伸已經(jīng)取得了很大的進展，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)和社會保障服務體系也取得了很大的進展。一些地方如重慶市、四川省成都市、廣東省南海市等城市在城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)一規(guī)劃下，統(tǒng)一協(xié)調(diào)城市規(guī)劃、土地集中集約使用規(guī)劃、主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與農(nóng)民進城就業(yè)、住房安置、社會保險、子女就業(yè)等發(fā)展政策，取得明顯成效。但仍有很多地方在建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障體系時，還停留在提高就業(yè)率、將就業(yè)政策和就業(yè)服務等延伸到農(nóng)村，將社會保障政策和參保人群覆蓋到城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村的階段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、土地使用政策、城市規(guī)劃等政策的系統(tǒng)配套還停留在論證和探討建立目標的階段，真正實施相互配套的城鄉(xiāng)一體的就業(yè)和社會保障體系還有很長的路要走。

二、科學研究和制訂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系中長期發(fā)展目標

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系應當是公共政策覆蓋城市和農(nóng)村、城鄉(xiāng)一體的勞動力市場、并且實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動保障管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來講,長期目標可以描述為:

（一）對流動就業(yè)人群實施公共政策全覆蓋

主要在就業(yè)服務政策上要作到城鄉(xiāng)一視同仁，在職業(yè)培訓政策上實現(xiàn)工農(nóng)全覆蓋，在社會保障政策上要分項區(qū)別對待，在義務教育政策上要實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域一致，在財政扶持政策上要實現(xiàn)列入常規(guī)預算，在法律援助政策上要作到免費提供服務。

（二）建立健全城鄉(xiāng)一體的勞動力市場體系

要突破地域限制，暢通流動渠道；破除戶籍壁壘，打開城鄉(xiāng)通道；消除就業(yè)歧視，改善就業(yè)環(huán)境；銜接社保關系，便利流動就業(yè)；統(tǒng)一規(guī)范中介，提高匹配效率；加強市場監(jiān)管，保障勞資權益。

（三）實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動保障管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

改革管理體制，打破城鄉(xiāng)、條塊分割；建立組織體系，實現(xiàn)五級網(wǎng)絡、直通村莊；提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)中央統(tǒng)籌、省級調(diào)劑；完善信息系統(tǒng)，實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)、統(tǒng)一標準；增強服務能力，加強隊伍建設、改進手段；完善法律，穩(wěn)定政策。

本世紀的頭20年,是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵時期,也是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系的關鍵階段。到2020年勞動和社會保障事業(yè)的發(fā)展目標為：城鄉(xiāng)就業(yè)比較充分，分配

格局比較合理，人人享有社會保障，管理服務規(guī)范高效。

-----勞動者平等選擇就業(yè)，在城鄉(xiāng)、地區(qū)和各類單位間合理流動，就業(yè)形式靈活多樣；就業(yè)規(guī)模適度，城鄉(xiāng)就業(yè)人數(shù)總數(shù)達到8.4億左右，調(diào)查失業(yè)率控制在社會可承受范圍內(nèi)；就業(yè)結構更趨合理，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比例低于30%，第二、第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員大幅上升；勞動者普遍接受職業(yè)技能培訓，高中以上就業(yè)人員比例大幅度上升，就業(yè)人員素質(zhì)基本達到工業(yè)化要求。

-----全方位、多層次的社會保障體系基本健全，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活等社會保障都有相應制度安排；城鎮(zhèn)居民各項社會保障達到全覆蓋，農(nóng)村居民不同程度地享有養(yǎng)老、醫(yī)療以及最低生活保障等基本社會保障；社會保障水平與經(jīng)濟增長和社會進步相適應；社會保障支出占GDP比重大幅度提高，財政對社會保障的支出進一步加強。

為了實現(xiàn)上述目標，要加快城鎮(zhèn)化建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)。在“十一五”期間，著力打破城鄉(xiāng)分割，改革戶籍制度，取消城鎮(zhèn)對農(nóng)村勞動力進城務工和從事經(jīng)營活動的各種不合理限制，為促進農(nóng)村勞動力平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。同時，實現(xiàn)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率向城鄉(xiāng)調(diào)查失業(yè)率統(tǒng)計監(jiān)控的轉(zhuǎn)變。2010年以后，隨著整體就業(yè)壓力的減緩，城鎮(zhèn)化建設步伐逐步加快，要統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)，逐步加大農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的規(guī)模，提高城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動力的能力，改善城鄉(xiāng)就業(yè)的市場環(huán)境，提高農(nóng)村勞動力就業(yè)充分程度。

在健全社會保障體系方面，按照統(tǒng)一、高效的原則，整合社會保障行政管理職能，完善社會保障政策，形成比較健全的社會保障體系總體框架，將試點成型的養(yǎng)老保險制度和其他社會保障制度逐步向全國城鎮(zhèn)推廣，在全國主要城市逐步完成新舊制度轉(zhuǎn)換。2010年以后，在分步推進城鎮(zhèn)和農(nóng)村各項社會保障制度建設的基礎上，進一步完善社會保障制度。

三、統(tǒng)籌兼顧和協(xié)調(diào)實現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系的基本思路

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的一個重要組成部分。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展要實現(xiàn)三個方面的轉(zhuǎn)變,一是由農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)反哺農(nóng)業(yè),政府公共財政向“三農(nóng)傾斜”；二是推進城鎮(zhèn)化建設，以城帶鄉(xiāng)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，為農(nóng)民進城就業(yè)創(chuàng)造更多的機會和平等的就業(yè)環(huán)境；三是城鄉(xiāng)互動，運用城市的輻射和帶動，加快建設社會主義新農(nóng)村。因此作為城鄉(xiāng)建設的一個組成部分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)和社會保障體系，要實現(xiàn)以下三個突破：

（一）統(tǒng)一規(guī)劃、系統(tǒng)決策，在體制創(chuàng)新上實現(xiàn)突破。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系的建立是在城鄉(xiāng)一體化建設的大背景下進行的，某種程度上講是城鎮(zhèn)化的必然結果。從經(jīng)濟結構變遷看，城鎮(zhèn)化過程也就是農(nóng)業(yè)活動逐步向非農(nóng)業(yè)活動轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)結構升級的過程；從社會結構變遷看，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口以及城鎮(zhèn)文化、生活方式和價值觀念向農(nóng)村擴散的過程；從空間結構看，城鎮(zhèn)化是各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)活動向城鎮(zhèn)積聚以及積聚后的再擴散過程。因此統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)，解決農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和三次產(chǎn)業(yè)結構間的轉(zhuǎn)移要與城鎮(zhèn)化的步調(diào)一致，完善城鎮(zhèn)職工、農(nóng)民工和農(nóng)村社會保障體系要與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的大背景一致，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共財政體制、戶籍制度、土地管理和使用制度、行政體制等綜合配套改革同步。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)和社會保障，要從體制上著手，包括組織機構、人員編制、經(jīng)費投入、監(jiān)

督管理等一系列制度的優(yōu)化和調(diào)整，同時各級黨委和政府一把手抓到位，多部門綜合聯(lián)動。只有在體制上有所突破，才能確保統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障目標的根本實現(xiàn)。

（二）進行綜合配套政策改革，在制度創(chuàng)新上實現(xiàn)突破。

建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障的政策體系是一個系統(tǒng)工程，需要在統(tǒng)一的目標下進行系統(tǒng)的政策設計，以促進城鄉(xiāng)就業(yè)、建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系為核心，同時完善農(nóng)民進城居住、醫(yī)療、社保、子女教育和青年就業(yè)、弱勢群體就業(yè)援助等配套政策，通過這些政策的制定和完善，形成城鄉(xiāng)一體的積極就業(yè)政策、勞動力市場政策、社會保障政策，建立覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)培訓體系、再就業(yè)援助體系、社會保障經(jīng)辦服務體系，為實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系提供組織保障和政策保障。實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，要建立一個新的制度框架，這個制度框架包括：城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場管理制度；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的人力資源開發(fā)利用制度；土地節(jié)約集約使用管理與失地農(nóng)民安置就業(yè)制度；城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度；覆蓋城鄉(xiāng)全體居民、相互銜接配套的社會保障制度；面向城鄉(xiāng)的公共就業(yè)和社會保障服務制度，等等。

（三）實現(xiàn)就業(yè)和社會保險體系的良性互動，在勞動保障業(yè)務協(xié)調(diào)機制上實現(xiàn)突破。

正如經(jīng)濟發(fā)展需要與社會發(fā)展要相協(xié)調(diào)，促進就業(yè)同樣也需要與社會保障發(fā)展相協(xié)調(diào)。在現(xiàn)行的制度設計和實踐當中，還存在著就業(yè)與社會保障不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，保障水平過高、保障不足與沒有保障的情況同時存在。一方面，為追求基金平衡維持高費率的做法加重企業(yè)負擔，影響擴大就業(yè)；另一方面，片面追求就業(yè)量的擴大忽視了對部分群體提供正常保障的問題。在進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系設計時，要在兩者協(xié)調(diào)發(fā)展的方針指導下，既要實施積極的就業(yè)政策、擴大就業(yè)總量，也要與城鎮(zhèn)化的進度相適應，優(yōu)化就業(yè)結構，更要建立健全社會保障體系，提高就業(yè)質(zhì)量。

國家要根據(jù)當前的經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況，在充分就業(yè)和完善社會保障之間做好平衡。在就業(yè)壓力較大時，首先要積極擴大就業(yè)，并通過適度的社會保障來促進就業(yè)，社會保障改革與發(fā)展至少應以有利于就業(yè)為前提；而在就業(yè)壓力相對較小、就業(yè)比較充分的情況下，則應該加快社會保障制度建設，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況擴大社會保障的范圍、適當提高保障水平。

四、動態(tài)把握和注意建立覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系的幾個關鍵問題

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障體系要與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程相協(xié)調(diào)

城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，在一定時期內(nèi)，一個地區(qū)城鎮(zhèn)化推進的速度和規(guī)模，必須與工業(yè)化的進程相適應，與其經(jīng)濟實力和發(fā)展水平相匹配。城鎮(zhèn)化的推進一定要從實際出發(fā)，量力而行，吸取國外城市化的經(jīng)驗教訓，注意保護和節(jié)約土地，維護農(nóng)民的合法權益，合理把握城鎮(zhèn)化進度。而城鎮(zhèn)化的進程也就是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和三次產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和優(yōu)化的過程，因此統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的進程必須與城鎮(zhèn)化的進程一致，覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度體系的建立也要與經(jīng)濟社會發(fā)展的水平相協(xié)調(diào)，與城鎮(zhèn)化的進程相協(xié)調(diào)。

根據(jù)發(fā)達國家社會保障發(fā)展的歷程，同樣存在著先工業(yè)、后農(nóng)業(yè)，先城市，后農(nóng)村的過程。有關專家預測表明：中國的城鎮(zhèn)化與西方的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不完全一致，在中國城鎮(zhèn)和農(nóng)村的人口比例在達到60：40的結構也許是最和諧的狀態(tài)，不會象西方社會出現(xiàn)80：20的結構狀態(tài)。因此建立覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系要借鑒國外發(fā)達國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化

進程的經(jīng)驗做法，更要與我國的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進程相互協(xié)調(diào)。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障體系的建立要在試點的基礎上分區(qū)域、分層次推進

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，包括制度創(chuàng)新、體系完善和政策統(tǒng)一。有的需要從城市向農(nóng)村開放和延伸，有的需要構筑和建立，有的需要進行整合和共建。就全國而言，現(xiàn)在還沒有現(xiàn)成的最優(yōu)模式可供普遍參照，需要通過試點來闖出新路。在總結城鄉(xiāng)統(tǒng)籌充分就業(yè)社區(qū)經(jīng)驗的基礎上，在以勞動保障部、發(fā)改委、財政部、農(nóng)業(yè)部等四部委組成的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌充分就業(yè)試點小組的領導下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌充分就業(yè)試點工作正在全國20多個省市拉開序幕。通過試點，總結出率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌充分就業(yè)的城市、就業(yè)環(huán)境最佳的城市、創(chuàng)業(yè)型城市、技能興市等典型城市以及這些典型城市的不同政策模式，在此基礎上總結制定指導全國的就業(yè)政策,并選擇適當?shù)臅r機逐步推進。

在健全社會保障體系方面，按照統(tǒng)一、高效的原則，整合社會保障行政管理職能，完善社會保障政策，形成比較健全的社會保障體系總體框架，將試點成型的養(yǎng)老保險制度和其他社會保障制度逐步向全國城鎮(zhèn)推廣，在全國主要城市逐步完成新舊制度轉(zhuǎn)換。在農(nóng)村，加快推進新型合作醫(yī)療、最低生活保障和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設。2010年以后，在分步推進城鎮(zhèn)和農(nóng)村各項社會保障制度建設的基礎上，進一步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障體系的建立要動態(tài)把握就業(yè)和社會保障的良性互動關系

就業(yè)和社會保障相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)才能發(fā)揮其積極的作用。如果就業(yè)率過高，忽視了弱勢群體的社會保障問題，這種無保障的就業(yè)也是低水平的就業(yè)，不穩(wěn)定的就業(yè)。保障水平過高，將會使一部分人失去了就業(yè)的積極性，出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象，不利于勞動力市場的培育和整體性人力資源的開發(fā)。高就業(yè)率和高社會保障水平要以相當?shù)慕?jīng)濟社會發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平等協(xié)調(diào)發(fā)展為前提。因此我們既要注重著眼于提高就業(yè)率、提高保障水平，也要注意把握它們之間的動態(tài)協(xié)調(diào)關系。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障體系建設時做到：

1.保障水平要適度。

社會保障標準的確定，要同現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，既要保證基本生活需要，又要有利于促進就業(yè)和再就業(yè)。保障水平過高既加重企業(yè)繳費負擔，加速資本對勞動的替代過程，不利于擴大就業(yè)、鼓勵用人，又不利于調(diào)動低收入勞動者的工作積極性，會使社會保障制度存在明顯的道德風險。

2.保障范圍要不斷擴大。

目前，我國就業(yè)渠道、方式發(fā)生了重大變化，要求必須不失時機地擴大基本社會保障的覆蓋范圍。首先，要將城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員逐步納入社會保險，使基本養(yǎng)老保險覆蓋到城鎮(zhèn)所有從業(yè)人員，基本醫(yī)療保險和醫(yī)療救助覆蓋到城鎮(zhèn)所有從業(yè)人員和居民，失業(yè)保險和工傷保險覆蓋到所有企事業(yè)單位及其從業(yè)人員，最低生活保障制度覆蓋到城鎮(zhèn)所有居民。其次，要適應城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的大趨勢，盡快研究失地農(nóng)民、農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參保問題，為該群體提供基本保障。第三，探索建立農(nóng)村社會保障體系，逐步為農(nóng)民提供適宜的保障。

3.要切實減輕企業(yè)負擔。

目前我國社會保險費率居高不下，這不僅使許多單位和個人望保卻步，而且加重了企業(yè)負擔，不利于鼓勵企業(yè)增加就業(yè)崗位，也勢必影響我國經(jīng)濟的國際競爭力。為鼓勵各類企業(yè)更多吸納就業(yè)，除了實施更有利于企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策、財金政策、稅收政策、外貿(mào)政策外，很重要的一個措施就是在擴大社會保障覆蓋面的同時，適當調(diào)整過高的社會保險繳費率，切實減

輕企業(yè)負擔，使經(jīng)濟發(fā)展與擴大就業(yè)和社會保障協(xié)調(diào)發(fā)展。課題組組長：田小寶

課題組人員：靳宏、馬云飛、何平、張一名、汪澤英、王永奎 主報告執(zhí)筆人：張一名

分報告一執(zhí)筆人：王永奎

分報告二執(zhí)筆人：汪澤英

第四篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險

一、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與“社會養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是我國進人新的發(fā)展時期黨和政府的重要理念。2003年10月共產(chǎn)黨十六屆三中全會明確提出“五個統(tǒng)籌”思想，并且把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展置于第一位。

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是在我國的城鄉(xiāng)社會發(fā)展形成二元結構格局的歷史背景下提出來的。十六大明確提出，我國改革開放和社會主義建設中存在的一個突出問題是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構還沒有改變，這是我國在化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，為工業(yè)提供積累的結果；但在工業(yè)化達到相當程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，是帶有普遍性的傾向。我國在總體上已經(jīng)到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)軌時期，統(tǒng)籌發(fā)展就是我國在這樣的特定歷史條件下的戰(zhàn)略抉擇。

在社會發(fā)展的實踐中，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”具有豐富的內(nèi)涵，它可以是一種發(fā)展理念，是一種工作思路和方法，是合理的政策導向過程，也可以是一種理想狀態(tài)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是指堅持把城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展作為一個整體來看待的理念，按照城市與農(nóng)村進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一制度的工作思路和方法，制定科學合理的政策，打破城鄉(xiāng)分割的二元結構，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的理想。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是實現(xiàn)科學發(fā)展觀的根本方法之一。

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與“城鄉(xiāng)一體化”既有聯(lián)系又有區(qū)別。它們都把城市與農(nóng)村的發(fā)展作為一個整體而不是割裂地加以考慮，但是城鄉(xiāng)一體化更多的可被作為一種長遠奮斗的目標，它強調(diào)的是城鄉(xiāng)融合的結果，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是要盡力消除城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，強調(diào)的是走向一體化的過程。區(qū)別“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，與“城鄉(xiāng)一體化”就是要克服城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的急于求成的誤區(qū)，樹立循序漸進的觀念。在我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的條件下，從城鄉(xiāng)開通、聯(lián)合、再發(fā)展到城鄉(xiāng)融合，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，是長期奮斗的過程。

“社會養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要組成部分。作為城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障制度主要部分的社會養(yǎng)老保險在城鄉(xiāng)之間有著顯著的差別。城鎮(zhèn)職工有社會養(yǎng)老保險的依靠，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的個人帳戶模式從根本上不能解決占中國人口70％的農(nóng)民養(yǎng)老保障問題?！梆B(yǎng)兒防老”依然是農(nóng)民養(yǎng)老的現(xiàn)實選擇。城鄉(xiāng)二元化的養(yǎng)老保障制度是我國養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)實基礎。社會養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必然要求。

“社會養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是指在構建我國社會養(yǎng)老保障體系中堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念和要求，把城市和農(nóng)村作為一個有機的整體，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一制度，逐漸打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度分割的二元結構，最終實現(xiàn)養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)一體化。

社會養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是長期的過程，根據(jù)我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，可分為初級階段和高級階段：初級階段是從現(xiàn)在到2020年，主要任務和目標是基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系，這與黨的十六屆六中全會提出的2020年要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的目標是一致的。它強調(diào)的是覆蓋而不是統(tǒng)一，在承認城鄉(xiāng)二元社會養(yǎng)老保障體系將繼續(xù)存在這樣一個事實的基礎上，統(tǒng)籌的內(nèi)容、方式和執(zhí)行標準可以不完全城鄉(xiāng)統(tǒng)一，而應該統(tǒng)分結合，并在漸進發(fā)展中以統(tǒng)融分，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，分階段、有步驟地逐步化異趨同。高級階段是從2020年到2050年，主要任務和目標是形成城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保障制度。按照我們國家“三步走”的戰(zhàn)略，國民經(jīng)濟和社會發(fā) 展到本世紀中葉要達到中等發(fā)達國家的水平。到那時，我國的社會養(yǎng)老保障制度不論是在社會保障項目上，還是在區(qū)域、群體上，應當實現(xiàn)全面的、多層次的綜合銜接，最后，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標。

二、社會養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的措施

社會養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是綜合性的系統(tǒng)工程，不僅涉及社會的經(jīng)濟、、文化各個方面，而且需要政府、社會和個人多方面的共同努力；不僅要兼顧過去，立足于現(xiàn)實，而且要著眼于未來，適應社會發(fā)展的需要。

第一，建立和完善真正意義上的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是突破口。由于目前的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度以個人繳費為主，這項制度所產(chǎn)生的養(yǎng)老金僅相當于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的個人賬戶養(yǎng)老金，而不是國家再分配的結果，而社會保障的基本特征是國家對國民收入再分配，從這個意義上說，現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不是真正意義上的社會養(yǎng)老保障，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的缺位是制約社會養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“瓶頸”。

解決農(nóng)村的社會養(yǎng)老保障缺位問題，必須采取措施解決農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌基金問題，將現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺失的基礎養(yǎng)老金補充上去?；I集農(nóng)村社會養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金，政府應該出資支持。從農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的順利運行和上世紀90年代中期開始實施的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度實施的困難，就會發(fā)現(xiàn)，政府的支持性投入和政府對制度運行的關注程度是農(nóng)村社會保障制度成敗的關鍵。我國農(nóng)民對實現(xiàn)國家工業(yè)化做出了歷史性貢獻，國家應該拿出農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的“社會統(tǒng)籌基金”，建立起真正意義上的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，然后，整合現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，設計與城鎮(zhèn)企業(yè)相同的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度模式。應統(tǒng)一管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金與“做實的”城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金。這樣才能完成養(yǎng)老社會保障的從“無”到“有”、從“有”到“統(tǒng)”的過程。

第二，探索能夠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障的新制度是首要任務。能夠?qū)崿F(xiàn)社會養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新制度起碼應該具備兩個條件：一方面，從現(xiàn)實來看，可覆蓋城鄉(xiāng)居民，適應不同地區(qū)、群體、單位和個人的特點與需求，有效調(diào)節(jié)不同年齡、不同收入、不同地區(qū)之間的利益關系，實現(xiàn)制度的全覆蓋；另一方面，從發(fā)展來看，建立可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老保障制度，能夠適應城鎮(zhèn)化、人口老齡化、就業(yè)方式多樣化、經(jīng)濟全球化的大趨勢，逐步提高繳費和保障水平。個人賬戶與社會統(tǒng)籌賬戶相結合的模式符合這兩個條件，中國城鎮(zhèn)與農(nóng)村整合的養(yǎng)老保險發(fā)展的終極模式是社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的模式。

個人賬戶是建立城鄉(xiāng)整合的社會養(yǎng)老保障制度的基礎，應逐步提高單位繳費進入個人賬戶的比例，加快做實個人賬戶的進程，同時逐步縮小統(tǒng)賬賬戶比例。個人賬戶待制度運行一段時期后再逐步做實做大。以個人帳戶為目標，建立機制統(tǒng)一、有差別、可銜接的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障制度。這種具有廣泛適應性和可推廣的彈性養(yǎng)老保障制度模式，符合社會養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新制度的條件。

第三，社會養(yǎng)老保障資金的籌集和管理是必須破解的難題。首先，加大政府財政支持。一要建立參保補貼制度，逐步提高補貼標準。政府可通過實行繳費補貼、基金貼息、待遇調(diào)整、老人直補等多種參保補貼方式，通過政府補貼，引導和扶持城鄉(xiāng)居民普遍參加社會養(yǎng)老保障制度。要研究將僅僅用于城鎮(zhèn)居民社會統(tǒng)籌的資金轉(zhuǎn)為用于城鄉(xiāng)居民均等的參保補貼資金的辦法，逐步建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的公平普惠的參保補貼制度，實行基本養(yǎng)老金的全國均等。其次，加大政策支持。將潛在的社會保障資源變?yōu)楝F(xiàn)實的社會保障資源，彌補社會保障資金 的不足和缺口。如通過國有資產(chǎn)變現(xiàn)、外匯儲備投資、城鄉(xiāng)居民儲蓄投入、土地換保障等多種方式籌集社會保障資金，研究建立中央財政對計劃生育家庭等重點社會群體、中西部地區(qū)、貧困群體的參保補貼進行轉(zhuǎn)移支付的辦法和機制。最后，建立多元化籌資機制。應建立個人繳費、單位或集體補助、國家投入相結合的籌資機制。

第四，建立一體化的社會養(yǎng)老保障管理體系是基礎。為實現(xiàn)社會養(yǎng)老保障內(nèi)容、管理、服務的社會化和一體化，從長遠的發(fā)展目標來看，應建立統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保障管理機構，包括統(tǒng)一的業(yè)務管理機構、統(tǒng)一的基金運作機構、統(tǒng)一的監(jiān)督管理和工作績效評估機構。業(yè)務管理機構在對人口總量、人口結構、期望壽命、宏觀經(jīng)濟、市場、財政投入和基金收益等敏感性因素進行預測的基礎上，通過，對國家和地區(qū)社會養(yǎng)老保障制度和政策及時進行優(yōu)化調(diào)整，確保決策的化監(jiān)督管理和工作績效；基金運作機構確保資金的保值增值；評估機構對決策、經(jīng)辦和基金安全增值進行全過程的動態(tài)監(jiān)管。管理的主體是社會保險機構和社區(qū)組織，建立以社會化管理為主、社區(qū)為主要依托、單位管理為輔的管理服務體系。

第五，完善是社會養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的保障。城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障統(tǒng)籌發(fā)展的關鍵是依法調(diào)整資源配置，把全體公民共同享受社會發(fā)展文明成果的思想上升為國家意志，體現(xiàn)在相應的法律條文中。從歷史上看，在世界各國的發(fā)展史上，幾乎都經(jīng)歷過城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的歷史階段。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，從城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展到城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的過程是整個國家資源，尤其是經(jīng)濟資源調(diào)整的過程，是資源向農(nóng)業(yè)傾斜的過程，而這一過程要依法進行。一種政府行為，應當有其相應的法律依據(jù)，否則就很難實施。

第五篇：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展，促進縣域經(jīng)濟快速增長

謝筱勐

根據(jù)社科院報告顯示：我國是世界上城鄉(xiāng)差距最大的國家，城鄉(xiāng)居民收入差距達到3.26：1，且還有增大趨勢?？s小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是全面建設小康社會的根本要求，是黨中央從戰(zhàn)略全局出發(fā)作出的重大決策。黨的十六大提出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。這是黨中央根據(jù)新世紀我國經(jīng)濟社會發(fā)展的時代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉(xiāng)二元結構，破解“三農(nóng)”難題，全面建設小康社會所作出的重大戰(zhàn)略決策。中共中央、國務院2010年下發(fā)的中央一號文件《關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見 》中進一步提出要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設小康社會的根本要求，把改善農(nóng)村民生作為調(diào)整國民收入分配格局的重要內(nèi)容，把擴大農(nóng)村需求作為拉動內(nèi)需的關鍵舉措，把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大任務，把建設社會主義新農(nóng)村和推進城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動力，按照穩(wěn)糧保供給、增收惠民生、改革促統(tǒng)籌、強基增后勁的基本思路，毫不松懈地抓好農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，繼續(xù)為改革發(fā)展穩(wěn)定大局作出新的貢獻。

一、我縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)黨中央作出的這一重大決策，于都縣委、縣政府高度重視，作出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加大”三農(nóng)“工作力度，推動縣域經(jīng)濟全面持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的決定，并連續(xù)推出了系列舉措。多年來，特別是“十一五”時期，我縣以新農(nóng)村建設為抓手，以培育“一主六優(yōu)”農(nóng)業(yè)優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)為主線，全面貫徹落實國家的強農(nóng)惠農(nóng)政策，加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基礎設施建設力度，同時大力推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，實施以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)戰(zhàn)略。通過多措并舉，全縣上下真抓實干，我縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實施取得了明顯成效。農(nóng)村經(jīng)濟得到了長足發(fā)展，農(nóng)民生活水平有較大提高，農(nóng)業(yè)基礎地位進一步鞏固，農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁進一步增強。“十一五”時期，于都“一主六優(yōu)”農(nóng)業(yè)優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)格局基本形成，被列為國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目縣。新增4個萬畝柑桔基地，柑橘總面積達15.3萬畝，被評為全省果業(yè)生產(chǎn)十強縣。油茶總面積達13萬畝，被列為全國高產(chǎn)油茶示范縣?；巨r(nóng)田保護面積穩(wěn)定在44.25畝，糧食總產(chǎn)量年均穩(wěn)定在25萬噸，確保了糧食安全生產(chǎn)。生豬年出欄達30萬頭，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達24億元，增長5%。培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化省、市級龍頭企業(yè)8家，組建農(nóng)民專業(yè)合作社45個。啟動并完成新農(nóng)村建設點1400多個，占全縣自然村的32.6%；受益農(nóng)戶達5萬多戶，占全縣農(nóng)戶數(shù)的31.7%，連續(xù)多年被省市評為新農(nóng)村建設先進縣。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施更加完善，完成病險水庫除險加固40座，完成水利工程5823座，完成水土保持生態(tài)修復治理面積130平方公里，恢復灌溉面積4.13萬畝，改善灌溉面積11.3萬畝。農(nóng)村安全飲水工程受益群眾達14.5萬人，被列為全國小型農(nóng)田水利重點縣。累計完成農(nóng)村公路和渡改橋項目建設投資6.2億元，修建通村水泥路1135公里，實現(xiàn)100%行政村通水泥路；完成渡改橋18座，30萬群眾告別“擺渡過河”的歷史。民生工程大力推進，社會事業(yè)蓬勃發(fā)展。全縣五年累計安排民生支出46.1億元，每年均占全市的八分之一以上，其中2010年民生投入14.2億元，占當年財政總支出的80.6%，增長17.4%。新農(nóng)保參保人數(shù)達38.8萬人，參保率達81.5%，發(fā)放養(yǎng)老金5585萬元，發(fā)放率達100%，8.1萬農(nóng)村60周歲以上老人提前享受黨和政府的“陽光雨露”。新農(nóng)合參合率達97%，統(tǒng)籌基金使用率達88.6%。農(nóng)村低保補差水平提高至每人每月75元。教育強縣戰(zhàn)略的實施，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)公立學校義務教育全免費，新改建農(nóng)村中小學校舍23.9萬平方米。

農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)躍上新臺階，縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療預防體系不斷健全，被評為全省農(nóng)村衛(wèi)生工作先進縣。實施了城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造工程，新建移動電話通訊基站306座，電信、移動、廣電等網(wǎng)絡覆蓋率達97%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設全面啟動。以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)戰(zhàn)略的實施，僅縣工業(yè)園就了吸納了2.12萬農(nóng)民工就業(yè)，農(nóng)民素質(zhì)和農(nóng)民收入均大大提高。2010年農(nóng)民人均純收入達3572元，年均增長8.5%。

于都縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在取得積極進展的同時，還存在一些不可忽視的困難和問題。主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展總體水平還不高，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距難度較大?！笆晃濉逼陂g我縣農(nóng)民人均純收入增長速度比城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長速度低四點一個百分點，2010年農(nóng)民人均純收入3572元，年均增長8.5%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入12005元，年均增長12.6%。城鄉(xiāng)收入比為3.36：1。我縣人多地少，土地流轉(zhuǎn)較為困難，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模普遍偏小，生產(chǎn)力水平較低，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益提高難度較大。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程還不快。二是由于歷史欠賬較多，農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療等社會事業(yè)的發(fā)展還相對滯后，特別是農(nóng)村社會保障體系建設剛剛起步，雖然覆蓋面較廣，但保障水平較低。三是我縣是欠發(fā)達的縣情沒有得到根本改變，自身財力還較弱，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施建設的資金投入缺口還很大，水利設施還相當破弱，抵御自然災害能力很差。扶貧開發(fā)雖然取得明顯成效，但貧困人口基數(shù)仍然較大，農(nóng)民持續(xù)增收難度加大，全面實現(xiàn)小康社會任重道遠。

二、當前影響和制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展的體制、機制性障礙以及最迫切需要解決的的主要問題

農(nóng)村現(xiàn)行產(chǎn)權制度和現(xiàn)行的戶籍制度是當前影響和制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要體制、機制性障礙。根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)權制度，農(nóng)民目前幾乎同產(chǎn)權無緣。對承包的土地，沒有產(chǎn)權；對宅基地，沒有產(chǎn)權；甚至對宅基地上的住房也沒有產(chǎn)權，連房產(chǎn)證都沒有。由于宅基地及其上面建造的住房沒有產(chǎn)權，只有使用權，所以他們既無法出售，也不能抵押，從而制約了農(nóng)民土地權益的實現(xiàn)。這不僅不利于農(nóng)民致富和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而且不利于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，嚴重阻礙城鎮(zhèn)化進程。同樣，現(xiàn)行的區(qū)分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)的城鄉(xiāng)戶籍制度阻礙了人口的合理流動，特別是給進城的農(nóng)民工及其子女在創(chuàng)業(yè)、教育、醫(yī)療等方面造成了極大困難。

于都是革命老區(qū)縣，也是國家扶貧開發(fā)重點縣和比照西部大開發(fā)政策延伸縣。我縣的經(jīng)濟和社會事業(yè)雖然有了長足的發(fā)展，但經(jīng)濟總量小、人均水平低的格局沒有根本改變。自身財力較弱，難以承載巨大的發(fā)展建設壓力。亟需國家、省、市有關部門大力支持和扶持。一是懇請上級有關部門在制定發(fā)展建設規(guī)劃、安排建設項目和資金時盡量對于都實行傾斜；二是在信息、技術、人才等方面多給予支持和幫助；三是請上級相關部門多來于都考察、指導改革發(fā)展和建設事業(yè)，特別是對于都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作提出具體的指導意見。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展基本思路、模式與路徑探索

于都縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本思路是：以《于都縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》為總綱，以逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為目標，以深化改革為動力，以新農(nóng)村建設和城鎮(zhèn)化為抓手，以培育優(yōu)勢農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)、建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主線，以增加農(nóng)民收入改善民生為重要內(nèi)容，以抓好“五個統(tǒng)籌”為工作路徑，實現(xiàn)于都經(jīng)濟社會的全面持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

工作路徑和模式是：

1、抓好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設發(fā)展規(guī)劃的制定和執(zhí)行。一是科學制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設發(fā)展規(guī)劃；二抓好規(guī)劃的執(zhí)行和落實，維護規(guī)劃的嚴肅性，堅持一張藍圖管到底，不能視規(guī)劃為兒戲，規(guī)劃的變更必須嚴格按程序?qū)徸h、審批。

2、抓好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置，積極推動土地、資源、人才、信息、技術等要素有序流動，提高資源配置效率。針對于都人多地少的縣情，要在農(nóng)民自愿、并充分保護農(nóng)民合法權益的基礎上，積極引導推進土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，以提高經(jīng)濟效益。

3、抓好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。圍繞我縣“十二五”規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標，在抓好二、三產(chǎn)業(yè)的同時，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)重點抓好糧食、生豬、柑橘、蔬菜、奶牛、油茶、光皮樹等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，在保持糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長、確保糧食安全的前提下，著力把生豬、柑橘產(chǎn)業(yè)打造成于都富民強縣的農(nóng)業(yè)先行產(chǎn)業(yè)。力爭將生豬產(chǎn)業(yè)打造成“全國有影響、全省爭一流”的年產(chǎn)值超35億元的產(chǎn)業(yè)集群。柑橘產(chǎn)業(yè)力爭實現(xiàn)總產(chǎn)值20億元以上。

4、抓好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設，加大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施建設力度，推進城鄉(xiāng)配套服務功能一體化。“十二五”期間，重點抓好水庫除險加固工程，小型農(nóng)田水利建設重點縣項目，基本農(nóng)田水利建設，禾豐下堡河道治理，動植物檢驗檢疫，造地增糧工程，貢江南岸城市防洪工程，應急水源建設，土地復耕，農(nóng)村飲水安全工程，大中型沼氣建設項目，農(nóng)村戶用沼氣及養(yǎng)殖小區(qū)和聯(lián)戶沼氣項目，農(nóng)機化技術學校建設，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測站建設，新陂、黃麟、利村、葛坳等圩鎮(zhèn)防洪工程，利村項目區(qū)崩崗治理工程，盤古山河流治理及防洪工程，梓山鎮(zhèn)河堤除險加固工程，金溪項目區(qū)國家水土保持重點建設工程，灌區(qū)節(jié)水改造項目等農(nóng)業(yè)基礎設施建設，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。

5、抓好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展，合理布局科教文衛(wèi)等資源，創(chuàng)新社會事業(yè)融資和運營管理模式，積極推進城鄉(xiāng)公共服務均等化。其中要重點抓好教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務功能的完善。在抓好農(nóng)村教育、衛(wèi)生基礎設施建設的同時，要建立鼓勵優(yōu)秀教師、醫(yī)生到農(nóng)村學校、衛(wèi)生院工作的獎勵、激勵機制，切實提高農(nóng)村學校、醫(yī)院的教學和醫(yī)療水平。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策支撐體系分析

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展重點要建立健全財政支撐體系、金融支撐體系、農(nóng)業(yè)優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐體系、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施建設支撐體系、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)支撐體系、農(nóng)村公共服務支撐體系及農(nóng)村社會保障支撐體系等。

1、建立健全財政支撐體系，形成財政“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長機制。

2、建立健全金融支撐體系，引導更多信貸資金投向“三農(nóng)”，提高農(nóng)村金融服務質(zhì)量和水平。

3、建立健全農(nóng)業(yè)優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐體系，包括構造丘陵、山區(qū)型特色產(chǎn)業(yè)體系，培育新型產(chǎn)業(yè)化組織，發(fā)展龍頭企業(yè)，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，培育新型農(nóng)民，實施科技入戶工程和實用技術培訓等。

4、建立健全農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施建設支撐體系。

5、建立健全農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)支撐體系，如出臺鼓勵農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的政策制度，建設一批中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地，建立城鄉(xiāng)一體的人力資源市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)政策、就業(yè)服務和勞動用工統(tǒng)一管理，完善農(nóng)民工培訓和轉(zhuǎn)移體系，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)產(chǎn)品流通服務業(yè)等。

6、建立健全農(nóng)村公共服務支撐體系，一是城鄉(xiāng)教育服務體系，推進中、小學標準化建設和教師隊伍建設，發(fā)展高、中等職業(yè)教育，解決農(nóng)民工子女就近入學問題。二是城鄉(xiāng)衛(wèi)生服務體系，以加強農(nóng)村三級衛(wèi)生服務網(wǎng)絡建設為重點，公共衛(wèi)生服務體系和醫(yī)療服務體系覆蓋城鄉(xiāng)。三是公共文化服務體系，優(yōu)化文化人才結構，開放文化市場，解決基層群眾看書難、看戲難、看電影難等問題。四是科技服務體系，建立覆蓋城鄉(xiāng)、支撐發(fā)展的科技服務體系。五是城鄉(xiāng)一體的公共事件應急處置體系。

7、建立健全農(nóng)村社會保障支撐體系，一是在確保農(nóng)村養(yǎng)老及醫(yī)療覆蓋面的基礎上，逐步提高保障水平；二是建立健全以農(nóng)村最低生活保障制度為基礎的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會救助體系，推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度全覆蓋。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，就是要協(xié)調(diào)推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展融合，加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制。從根本上講，就是要破除城鄉(xiāng)二元結構，公平對待農(nóng)民，使農(nóng)民獲得平等的教育、就業(yè)、公共服務和社會保障等權益，提高農(nóng)民的社會地位，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共享改革發(fā)展成果。為此，必須建立健全包括財政、金融、投資、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、土地、戶籍等方面政策在內(nèi)的配套完善的政策支撐體系，重點在推進城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施、公共服務、勞動就業(yè)和社會管理一體化等方面取得突破，推動形成城鄉(xiāng)良性互動、協(xié)調(diào)共進的良好局面。