第一篇：社會養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究的爭議與展望上

社會養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究的爭議與展望

（上）

王曉東

? 2013-04-11 11:44:42

來源：《社會保障研究》2013年第1期

摘 要：目前，我國總體已進(jìn)入“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的發(fā)展階段，如何實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌便成為學(xué)界研究的焦點(diǎn)議題。從現(xiàn)有文獻(xiàn)的分析來看，在城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌發(fā)展的概念內(nèi)涵、社會功能、統(tǒng)籌原則以及可行性等方面的研究已逐漸由異議走向共識，但在統(tǒng)籌的制度模式和實(shí)施方案等問題上存有爭議。因此，有必要對爭議點(diǎn)進(jìn)行梳理和辨析，就進(jìn)一步研究的問題提出看法和展望，以期為社會養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的深入研究找準(zhǔn)切入點(diǎn)并提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，研究爭議，展望

一、關(guān)于統(tǒng)籌制度模式的研究爭議

科學(xué)、合理的籌資模式設(shè)計(jì)，直接關(guān)系到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。在人口老齡化的背景下，各國陸續(xù)展開了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，改革重點(diǎn)就是如何在現(xiàn)收現(xiàn)付制、基金制和部分積累制之間選擇最優(yōu)模式以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)的收支平衡。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)發(fā)端于城市，改革起因于國企改制和人口老齡化沖擊，在內(nèi)外不利形勢的夾擊下推進(jìn)顯得有點(diǎn)“措手不及”和“考慮不周”。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資模式在設(shè)計(jì)之初就有結(jié)構(gòu)上的差異，一直是學(xué)界爭論不休的熱點(diǎn)問題，或許這也是如今難以順利整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的原因之一。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在改革之初便開始了三種籌資模式哪一種更適合國情的爭論，直至“社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”模式確立后才有所緩和，但國企改革衍生的巨大養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)與快速老齡化壓力交織在一起，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式也暴露出很多諸如個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行、隱性債務(wù)以及養(yǎng)老基金收不抵支等始料未及的問題，一度又引發(fā)三種模式孰優(yōu)孰劣的爭論，也有學(xué)者開始探討“名義賬戶制”在中國的適用性：如袁志剛（2001）等學(xué)者贊成實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，認(rèn)為無論何種養(yǎng)老金體制，維持養(yǎng)老金長期平衡的物質(zhì)基礎(chǔ)是年輕一代人口的增長和勞動生產(chǎn)率的提高，在一定時(shí)期農(nóng)村人口向城市的流動可以緩解養(yǎng)老金的財(cái)政壓力。孫祁祥則認(rèn)為完全積累制能更好應(yīng)對人口老齡化，但要把個(gè)人賬戶“空賬”做實(shí)，并由政府發(fā)行國債來承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本。鄭秉文（2003）提出，“名義賬戶制”是一個(gè)比較適合像我國這樣經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家的過渡性制度安排，并從13個(gè)方面分析了對中國國情的適用性，認(rèn)為該模式不但可以解決我國養(yǎng)老保障的轉(zhuǎn)型成本，而且與選擇“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的初衷是相吻合的，兼顧了公平和效率問題。隨著中央決定逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，實(shí)行社會統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶嚴(yán)格分賬管理后，“統(tǒng)賬結(jié)合”部分積累制模式的“正統(tǒng)”地位才算徹底確立。

不難看出，學(xué)者們就養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的爭辯，僅是為在城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革開出的“一劑良方”，農(nóng)民及農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式問題根本沒有在研究的視域之內(nèi)。當(dāng)然，這與我國非正規(guī)就業(yè)群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)滯后密不可分。在2009年“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)前，學(xué)界就對農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題充滿了爭議，普遍認(rèn)為“舊農(nóng)?！敝贫仍谠O(shè)計(jì)上完全是一種個(gè)人賬戶積累制，不存在社會互助互濟(jì)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)“名不符實(shí)”，存在著“重大的理論和實(shí)踐錯(cuò)誤”。關(guān)于農(nóng)民工等流動人口的養(yǎng)老保障模式，也基本是在三種籌資模式中議而不定，各地的政策較為靈活，做法形式多樣，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢和存在便攜性損失，由此引發(fā)了“碎片化”和“大一統(tǒng)”之爭。但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是大勢所趨，政府在設(shè)計(jì)除城鎮(zhèn)職工外其他人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)也注意到將來制度間的對接問題，統(tǒng)一實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”模式作為今后制度整合的接口，而學(xué)者們對此的看法也是從分歧逐漸走向統(tǒng)一。如宋斌文（2004）認(rèn)為，城鎮(zhèn)現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)際運(yùn)行情況，已出現(xiàn)無法應(yīng)對人口老齡化、轉(zhuǎn)制成本難以解決、快速城鎮(zhèn)化嚴(yán)重沖擊城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、企業(yè)和職工負(fù)擔(dān)加重以及養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面困難等問題，對其運(yùn)行的可持續(xù)性表示懷疑，并提出未來城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)模式應(yīng)是個(gè)人積累的完全基金制。吳湘玲和葉漢雄（2005）的觀點(diǎn)與其相反，提出要消除養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)分割，需建立新的全民性基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以國稅收入和中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼收入作為資金來源，采用全國統(tǒng)籌的隨收即付模式，實(shí)現(xiàn)年度平衡，養(yǎng)老責(zé)任在群體之間實(shí)現(xiàn)代際轉(zhuǎn)移，以待遇確定型模式支付退休老人維持日常最低生活水平的基本養(yǎng)老金。王新梅（2005）認(rèn)為，我國公共養(yǎng)老保障制度沒有采用積累制的必要，應(yīng)轉(zhuǎn)向瑞典空賬式，采用名義繳費(fèi)確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制，需要把社會統(tǒng)籌部分也建立起個(gè)人賬戶，并與現(xiàn)行的個(gè)人賬戶合為一體，把籌資方式統(tǒng)一為現(xiàn)收現(xiàn)付制，再讓新的個(gè)人賬戶的名義收益率與高于銀行存款利率的GDP增長率掛鉤，這樣可以較好解決現(xiàn)行制度中存在的激勵(lì)不足、投資風(fēng)險(xiǎn)、巨額轉(zhuǎn)軌成本等難題，而對于那些繳費(fèi)額很低、年老時(shí)所能領(lǐng)取的養(yǎng)老金不足以維持最低生活需要的人，只能靠財(cái)政稅收來給予保障。關(guān)信平（2006）認(rèn)為，目前部分積累制有巨大制度轉(zhuǎn)化成本和未來巨額養(yǎng)老金難管理的兩大缺陷，而現(xiàn)收現(xiàn)付制在多方面更有優(yōu)勢，并提出按照現(xiàn)收現(xiàn)付的原則，建立社會統(tǒng)籌的國家養(yǎng)老金計(jì)劃，以此為所有的城鎮(zhèn)勞動者提供基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)，對在城市中就業(yè)的農(nóng)村勞動力，可以由各個(gè)城市建立地區(qū)（城市）的基本養(yǎng)老金體系，同時(shí)由政府組織國家養(yǎng)老稅費(fèi)的征收，并負(fù)責(zé)對符合條件的老人發(fā)放國家養(yǎng)老金。汪沅（2008）提出，中國城鎮(zhèn)與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)整合發(fā)展的終極模式是社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，因?yàn)樵撃Ｊ讲粌H能夠適應(yīng)城鎮(zhèn)化、人口老齡化、就業(yè)方式多樣化、經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢，而且還能適應(yīng)不同地區(qū)、群體、單位和個(gè)人的特點(diǎn)與需求，有效調(diào)節(jié)不同年齡、不同收入、不同地區(qū)之間的利益關(guān)系而實(shí)現(xiàn)制度的全覆蓋及可持續(xù)發(fā)展，具有廣泛的適應(yīng)性和可推廣的彈性。趙志剛（2008）認(rèn)為，將現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”模式，整合為兩個(gè)既相互獨(dú)立又相互聯(lián)系的“社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”和“個(gè)人賬戶養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，作為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，關(guān)鍵是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要能籌集到“社會統(tǒng)籌基金”，就能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。袁文全、張衛(wèi)國（2010）認(rèn)為，在逐步建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，必須充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控能力，堅(jiān)持“統(tǒng)賬模式”和保障水平相當(dāng)?shù)脑瓌t，加快養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革進(jìn)程。

很明顯，三種籌資方式的爭論一直沒有間斷，在政府確立農(nóng)村同樣實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”部分積累制方案后，爭論似乎有所減弱卻并未停止，但多數(shù)學(xué)者普遍認(rèn)為應(yīng)在堅(jiān)持“統(tǒng)賬結(jié)合”籌資模式的基礎(chǔ)上再進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮⒘啃哉{(diào)整是較為穩(wěn)妥的做法。

二、關(guān)于統(tǒng)籌方案的研究爭議

從目前的研究成果來看，部分學(xué)者如鄭秉文、齊傳君（2009）提出了打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，重構(gòu)當(dāng)前的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立基于國民身份的“大一統(tǒng)”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，即全國一個(gè)制度、一種規(guī)則。但更多學(xué)者認(rèn)為在我國目前的城鄉(xiāng)二元化格局下，實(shí)施城鄉(xiāng)完全統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不太現(xiàn)實(shí)，也沒有可能，應(yīng)根據(jù)客觀現(xiàn)實(shí)，分步漸進(jìn)，逐步統(tǒng)一，甚至有些學(xué)者還設(shè)計(jì)出了實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“時(shí)間表”和“路線圖”，主要觀點(diǎn)歸納如下：

（一）從薄弱環(huán)節(jié)“單一突破”的分類統(tǒng)籌論

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)以完善農(nóng)民工或被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)為突破口去構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。盧海元（2007）提出，實(shí)行以個(gè)人賬戶為主、調(diào)劑為輔、待遇可不斷調(diào)整提高的高彈性、強(qiáng)適應(yīng)、可推廣的制度模式，率先建立被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度，這既是目前建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的突破口，也是構(gòu)建有中國特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國民社會養(yǎng)老保障制度的突破口。李友根、朱曉菱（2010）認(rèn)為，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問題重重的原因是其制度構(gòu)建并未貫徹城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展思路，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，按照分類分步、循序漸進(jìn)、體現(xiàn)差別、提高統(tǒng)籌層次、統(tǒng)一制度的原則完善農(nóng)民工群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，目標(biāo)應(yīng)是使廣大農(nóng)民工都能實(shí)際進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍，使履行了同等義務(wù)的農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面享有同等的權(quán)利，并使跨地區(qū)就業(yè)以及返鄉(xiāng)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益能夠通過接續(xù)和累計(jì)得到切實(shí)保障。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)以完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)為切入點(diǎn)去推進(jìn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌發(fā)展。楊宜勇、顧家佳和顧嚴(yán)（2007）提出，當(dāng)前我國已開始進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段，考慮到城鄉(xiāng)差別和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)，建立農(nóng)村社會化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系應(yīng)遵循水平從低到高的規(guī)律，分層次、分步驟進(jìn)行，并逐步將城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一于城鄉(xiāng)一體化的全國統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)方案中。封鐵英、劉芳和段興民（2008）認(rèn)為，我國城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的工作重點(diǎn)已由制度建立轉(zhuǎn)向制度的可持續(xù)發(fā)展，處于較高層次的發(fā)展階段，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展相對滯后，尚處于多路徑探索階段，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化必須加快構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，加大政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，加快農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和社會養(yǎng)老保險(xiǎn)技術(shù)建設(shè)。楊禮瓊（2011）認(rèn)為，農(nóng)村的養(yǎng)老保障問題是我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障過程中的關(guān)鍵問題，在農(nóng)村建立起社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在公共領(lǐng)域中公平再分配的合理要求，也是進(jìn)一步完善社會保障制度、促進(jìn)社會福利公平目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需要。

（二）社會養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的總體思路

鄭功成（2008）提出，中國養(yǎng)老保障制度改革與發(fā)展的宏觀思路是：將“公平、正義、共享”作為制度建設(shè)的核心價(jià)值理念和改革的重要標(biāo)準(zhǔn)，將免除所有國民老年后顧之憂、確保老年人生活質(zhì)量作為改革的基本目標(biāo)，以“統(tǒng)籌兼顧、循序漸進(jìn)、增量改革、新老分開”為改革策略，逐步建立起以繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為核心的、具有中國特色的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。岳宗福（2009）認(rèn)為，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的一體化應(yīng)該從建立全國統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的角度考慮農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員和市民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，絕不應(yīng)該先分別建立養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，將來再付較大成本實(shí)現(xiàn)并軌，必須遵循養(yǎng)老資金具有便攜性、養(yǎng)老關(guān)系具有可接續(xù)性和養(yǎng)老資金具有產(chǎn)權(quán)明晰性的三項(xiàng)基本原則，在不改變“統(tǒng)賬結(jié)合”制度模式的前提下，分設(shè)全國統(tǒng)籌賬戶、地方統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶，通過調(diào)整現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)和待遇給付的結(jié)構(gòu)配置及比例，以可供選擇的激勵(lì)性政策來吸引不同社會群體參保，從宏觀上為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供一種基本框架。牛桂敏（2010）認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思路是：建立由國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成的統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，確定統(tǒng)一的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確立統(tǒng)一的保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行統(tǒng)一的銜接辦法，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，健全動態(tài)繳費(fèi)機(jī)制和規(guī)范管理機(jī)制。劉軍偉（2011）提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度首先要大力拓展城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍，將城鄉(xiāng)居民都納入到社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之內(nèi)，在此基礎(chǔ)上按照“制度銜接，標(biāo)準(zhǔn)差別，就高不就低”的原則逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一體化發(fā)展。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院 南京大學(xué)政府管理學(xué)院）

第二篇：國內(nèi)外城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)研究現(xiàn)狀與展望

國內(nèi)外城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)研究現(xiàn)狀與展望

[摘要]隨著社會轉(zhuǎn)型的深入和改革逐漸進(jìn)入深水區(qū)，學(xué)界越來越關(guān)注城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究。目前，國內(nèi)外關(guān)于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究較多。文章主要從國外和國內(nèi)兩個(gè)層面對城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究現(xiàn)狀進(jìn)行述評，其中國內(nèi)部分主要包括城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)碎片化、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化等三個(gè)方面進(jìn)行綜述，通過對眾多成果的研究發(fā)現(xiàn)，我國城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)邁向一體化是大勢所趨和群眾所望。

[關(guān)鍵詞]社會保障；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；一體化

[中圖分類號]F84

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1672-2728（2013）03-0105-04

伴隨著人口老齡化和家庭結(jié)構(gòu)小型化時(shí)代的到來，人們的養(yǎng)老問題日益突出。社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和人民生活水平的日漸提高使得我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革取得了長足進(jìn)步。但是，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立伊始就沒有將城鄉(xiāng)居民同一而待，由于城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)”的非均衡發(fā)展以及城鄉(xiāng)戶籍制度的現(xiàn)實(shí)存在，至今仍是以居民身份來劃定參保對象，城鄉(xiāng)二元分割特征明顯，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度互濟(jì)性和公平性缺失?，F(xiàn)在，城鎮(zhèn)居民已經(jīng)擁有了較農(nóng)村居民完善的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。而農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)仍顯滯后，廣大農(nóng)村居民還是依靠土地及家庭養(yǎng)老，缺乏制度保證。養(yǎng)老保險(xiǎn)的二元分割模式與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展愈加不適應(yīng)，亦引發(fā)了一系列社會問題，如城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、社會和諧穩(wěn)定及三農(nóng)問題等等。這種城鄉(xiāng)二元分割的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也阻礙了勞動力在市場的自由流動以及經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展，公民權(quán)利的平等性也無法得到體現(xiàn)。

一、國外關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究綜述

西方工業(yè)國家對于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究，至今已有100多年的歷史。隨著全球范圍內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的深入，養(yǎng)老保險(xiǎn)的理論研究在20世紀(jì)70年代得到了空前的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)和社會學(xué)等多種學(xué)科對養(yǎng)老保險(xiǎn)表現(xiàn)出了濃厚的研究興趣，研究重點(diǎn)也不斷向縱深發(fā)展。西方養(yǎng)老保險(xiǎn)理論的兩大主流學(xué)派為政治學(xué)派和經(jīng)濟(jì)學(xué)派，它們研究的側(cè)重點(diǎn)各有不同。政治學(xué)派側(cè)重從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷和績效來證明政治決策是制度變遷的內(nèi)生變量；經(jīng)濟(jì)學(xué)派則側(cè)重研究養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)在機(jī)理和經(jīng)濟(jì)績效，進(jìn)而分析養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度安排和經(jīng)濟(jì)變量的相互作用。

Diamond（1977）和Kotlikoff（1979）等認(rèn)為個(gè)人存在短視主義即雖可預(yù)見養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)但卻不愿犧牲當(dāng)下的消費(fèi)，去為將來養(yǎng)老作準(zhǔn)備。與個(gè)人短視相反，政府體現(xiàn)出父愛主義，政府強(qiáng)制下的養(yǎng)老保險(xiǎn)使人們在年輕時(shí)進(jìn)行養(yǎng)老儲蓄用以保障其年老所需。Dilnot，Kay&Morris（1984）認(rèn)為國家參與下的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有利于社會公平，因?yàn)槭袌霾荒茏园l(fā)解決養(yǎng)老問題，需要政府發(fā)揮職能實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。Disney（1985）強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)下，政府需要對市場失靈擔(dān)負(fù)起調(diào)節(jié)員的作用，必須建立及管理社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

近年來，國外學(xué)者對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究主要集中在構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，以期解決日益嚴(yán)重的人口老齡化問題；保持現(xiàn)有制度框架下，深入剖析基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)理合理性及其與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系并嘗試提出具體改革措施；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金管理與運(yùn)營、基金管理與資本市場的協(xié)調(diào)發(fā)展等問題。作為彌補(bǔ)市場分配缺陷和以社會公平為目標(biāo)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，西方學(xué)界都是以公平為基礎(chǔ)來建構(gòu)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)理論的。

如上所述，在長達(dá)100多年的時(shí)間里，國外學(xué)者對于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的理論研究取得了豐碩的成果。但是西方發(fā)達(dá)國家城鄉(xiāng)差距較小，大多數(shù)國家實(shí)行的是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，城鄉(xiāng)采取的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相差無幾，因此對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌及一體化進(jìn)行專門論述的文獻(xiàn)極為鮮見，這就需要我國學(xué)者不斷探索和實(shí)踐。

二、國內(nèi)關(guān)于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究綜述

（一）關(guān)于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)碎片化的研究綜述

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民流入城市及城市人口跨地區(qū)流動工作已經(jīng)變得相當(dāng)頻繁。而我國現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在不同人群模式不一，不同地區(qū)模式各異，這就導(dǎo)致了養(yǎng)老保險(xiǎn)在跨城鄉(xiāng)和跨城市的過程中呈現(xiàn)碎片化，無法有效銜接的局面。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對社會保障碎片化問題展開了一系列的討論并基本達(dá)成了共識，認(rèn)為碎片化會對社會保障帶來危害。早期學(xué)界對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)碎片化問題的關(guān)注主要集中在區(qū)域分割和城鄉(xiāng)分割兩方面。葉漢雄（2001）認(rèn)為我國區(qū)域之間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)協(xié)調(diào)程度低主要是因?yàn)楦鞯貐^(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)不一造成的。吳湘玲、高紅巖（2009）指出各地區(qū)社會、政治缺乏整合以及地方保護(hù)主義的影響，造成了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)出現(xiàn)地方分割，影響了勞動力市場的流動，應(yīng)從廣覆蓋、強(qiáng)責(zé)任、重管理等方面加以解決。鄭秉文（2009）撰文深入分析碎片化起源和弊端，認(rèn)為“碎片化”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度潛存制度隱患而我國現(xiàn)在已經(jīng)具備構(gòu)建“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的九大優(yōu)勢。李長遠(yuǎn)（2010）認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于低效均衡的碎片化狀態(tài)，要改變這種狀態(tài)需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，實(shí)行強(qiáng)制性制度變遷并統(tǒng)籌全國基本養(yǎng)老制度。當(dāng)然，也有學(xué)者提出了不同的看法，如陳仰東（2008）認(rèn)為在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會條件下社會保障出現(xiàn)碎片化是一種必然現(xiàn)象，我國城鄉(xiāng)二元分治的現(xiàn)實(shí)情況不可能實(shí)行完全統(tǒng)一的社保制度。

（二）關(guān)于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的研究綜述

黨的十七大報(bào)告明確指出“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活”，這一政策的提出促使國內(nèi)學(xué)者對城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)展開了熱烈的討論。雖然學(xué)者們對于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的實(shí)施模型和路徑意見不一，但是大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)刻不容緩，應(yīng)該依據(jù)國情分步驟、分階段實(shí)施。韓良誠、焦凱平（1998）認(rèn)為省級統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)不但能減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、分散風(fēng)險(xiǎn)、有利于基金完整安全，還能為養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。楊玉民（2002）認(rèn)為我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會狀況具備了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障既是社會和諧發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是制度建設(shè)的重要目標(biāo)。而鄭秉文（2004）則認(rèn)為省級統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)存在缺陷，會造成社會風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)損失和資源浪費(fèi)，最終以制度的扭曲變形收場。吳湘玲（2005）指出省級統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式會影響社會穩(wěn)定，需要打破區(qū)域分割，建立全國統(tǒng)籌現(xiàn)收現(xiàn)付形式的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。景天魁（2006）認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌并不是等同劃一，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是協(xié)調(diào)，保障方式具有靈活性，保障模式具有多樣性。封鐵英、賈繼開（2008）以社會分層為視角，認(rèn)為城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌有利社會資源流動，改善部分人群的保障狀況，促使人群在不同階層流動，從而保證社會公平。彭浩然（2009）指出要實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)，縮小區(qū)域間的養(yǎng)老保險(xiǎn)差距，首先需要縮小區(qū)域間的工資增長率和差距。

（三）關(guān)于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的研究綜述

國內(nèi)學(xué)者對于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的研究主要還是集中在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程的加快，最終要向城鄉(xiāng)一體化邁進(jìn)。曹信邦（2006）提出城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險(xiǎn)制度一體化是指城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險(xiǎn)制度統(tǒng)一，養(yǎng)老社會保險(xiǎn)資源能夠在城鄉(xiāng)自由流動，城鄉(xiāng)勞動力在自由流動過程中可以自由選擇養(yǎng)老社會保險(xiǎn)投保機(jī)構(gòu)，讓所有人都能覆蓋在養(yǎng)老保險(xiǎn)社會保險(xiǎn)制度范圍內(nèi)。同時(shí)，他也認(rèn)為城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險(xiǎn)制度一體化并不是城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險(xiǎn)的完全等同，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)勞動者收入的計(jì)量方式、城鄉(xiāng)居民生活指數(shù)等有區(qū)別，城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例、繳費(fèi)方式、待遇水平等也有差異…。袁彥東、張軍田（2007）認(rèn)為從國家政策、經(jīng)濟(jì)水平以及公民對社會保險(xiǎn)認(rèn)知的加深等方面闡述了城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的可行性，并認(rèn)為西方國家實(shí)行的一體化社會保障模式為我國城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化制度的建立提供了良好的借鑒。袁文全、邵海（2009）指出實(shí)行城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化不僅是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，也是建設(shè)和諧社會的需要。姚金海（2010）基于社會公平的視角，指出城鄉(xiāng)二元格局使城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面待遇不公，為體現(xiàn)社會公平，政府應(yīng)承擔(dān)起職責(zé)，打破不公平現(xiàn)狀，構(gòu)建城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化體系。部分學(xué)者對于如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)。岳宗福（2009）認(rèn)為新的制度設(shè)計(jì)應(yīng)采取“大個(gè)人賬戶與小統(tǒng)籌賬戶”相結(jié)合的模式，即個(gè)人賬戶為個(gè)人繳費(fèi)工資的16%（個(gè)人負(fù)擔(dān)一半，單位負(fù)擔(dān)一半）、全國統(tǒng)籌賬戶為3%（全部由單位負(fù)擔(dān)）、地方統(tǒng)籌賬戶為5%（全部由單位負(fù)擔(dān)）。而且還應(yīng)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)“一卡通”，即每個(gè)勞動者，不論農(nóng)民、市民還是進(jìn)城務(wù)工人員，都要擁有一個(gè)與身份證號碼相關(guān)聯(lián)的社保卡，用以記錄每個(gè)勞動者的繳費(fèi)情況、查詢養(yǎng)老金卡中的累計(jì)金額、轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老關(guān)系等。袁文全（2009）主要是從完善城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面來建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。他認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是薄弱環(huán)節(jié)，政府要加大投入并調(diào)動農(nóng)民參保的積極性，為農(nóng)保與城保的銜接建立橋梁。他指出城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的實(shí)現(xiàn)需要制度上進(jìn)行有序銜接，因此在制度設(shè)計(jì)上就要使參保者在繳費(fèi)和保險(xiǎn)待遇方面能夠自由轉(zhuǎn)換。也有部分學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的一體化建設(shè)存在障礙。遲翔（2010）指出目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在兩方面的問題，其一是城市養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)無論是在制度設(shè)計(jì)還是在繳費(fèi)方式上都具有較大差異；其二是城鄉(xiāng)分割的存在造成彼此相對獨(dú)立、封閉，不適應(yīng)新形勢下的社會發(fā)展需要。

概而言之，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及社會發(fā)展的方方面面，雖然學(xué)界對城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化建設(shè)進(jìn)行了一定的研究，但研究主要集中在對城鄉(xiāng)一體化的必要性、可行性和制度設(shè)計(jì)等方面，研究比較松散零星，且主要是定性描述為主。目前對城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化進(jìn)行系統(tǒng)研究、實(shí)證研究的還很缺乏。

三、評述與展望

社會保障制度本具有全面性和公平性的特征，它所保障的對象不僅僅是城鎮(zhèn)居民，還包括農(nóng)村居民。但是，現(xiàn)實(shí)生活中城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是兩套不同的制度，無形中繼續(xù)擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距?？s小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化是刻不容緩的戰(zhàn)略目標(biāo)，我們需要做好制度設(shè)計(jì)，尋求一條合理的路徑。這條路徑既要符合我國的國情，又要符合廣大人民群眾的切身利益。隨著城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不斷深入和完善，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化將勢在必行。國內(nèi)研究者可在借鑒國外城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的基礎(chǔ)上為我國的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化提供更富有建設(shè)性的政策意見。在城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的研究方面，應(yīng)由定性和規(guī)范的研究轉(zhuǎn)向定量和實(shí)證的研究，還可采用統(tǒng)計(jì)和精算的理論與技術(shù)方法，進(jìn)一步豐富和拓寬現(xiàn)有的研究成果。

[參考文獻(xiàn)]

[1]曹信邦，城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險(xiǎn)制度一體化障礙性因素分析[J]，理論探討，2006，（5）

[2]岳宗福，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的制度設(shè)計(jì)與路徑選擇[J]，山東工商學(xué)報(bào)，2009，（3）

[責(zé)任編輯：周志華]

第三篇：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)與社會保障體系研究

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)與社會保障體系研究

該課題是國家發(fā)展改革委員會承擔(dān)的國務(wù)院重點(diǎn)課題《促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展問題研究》中的一個(gè)重要組成部分，由發(fā)改委委托我院具體實(shí)施。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障，不是單純的農(nóng)民進(jìn)城和人口轉(zhuǎn)移，也不是單純地將城鎮(zhèn)職工就業(yè)政策、社會保障政策和公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會工程，是城鄉(xiāng)地域之間各種要素優(yōu)化配置的漸進(jìn)過程，是城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)分布和勞動力配置等一體化建設(shè)的必然要求。這個(gè)系統(tǒng)的建立，要在正確分析和面對當(dāng)前就業(yè)和社會保障領(lǐng)域存在問題的基礎(chǔ)上,在統(tǒng)一的目標(biāo)指導(dǎo)下，經(jīng)過試點(diǎn)，逐步推進(jìn)，探索出一條適應(yīng)中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程相協(xié)調(diào)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障新路子。

一、正確分析和面對我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系建設(shè)面臨的新情況

改革開放二十幾年來，我國勞動保障事業(yè)取得了重大成就，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)，在就業(yè)和社會保障方面取得了很大成績，就業(yè)機(jī)制、就業(yè)規(guī)模和就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，通過積極的就業(yè)政策，建立了市場導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制，就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，就業(yè)結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整，就業(yè)形勢總體穩(wěn)定。初步形成了獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外，資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的社會保障體系框架。目前，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)已覆蓋絕大多數(shù)城鎮(zhèn)職工，城鎮(zhèn)三條保障線較好地發(fā)揮了保障低收入者生活的作用，社會保障基金籌集渠道進(jìn)一步拓寬，國家財(cái)政對社會保障事業(yè)的資金支持大幅增加。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)方面做出了突出的工作，一是從政策上講原來針對城鎮(zhèn)職工的勞動力市場建設(shè)、職業(yè)培訓(xùn)等政策已經(jīng)逐步覆蓋到農(nóng)村，二是各地也在進(jìn)行試點(diǎn)和探索，并且涌現(xiàn)出許多典型的做法，在建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系方面也邁出了很大的步伐，但是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系建設(shè)方面還存在許多問題，突出地表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)在戶籍、低保、住房等公共福利方面的體制性障礙仍然存在當(dāng)前，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的政策體系初步形成，農(nóng)民工在獲得就業(yè)機(jī)會和工資報(bào)酬、享受公共就業(yè)服務(wù)等方面有了政策保障，但在戶籍制度改革以及附著在戶籍之上的其他公共福利方面的體制性障礙仍然存在。在戶籍制度的改革方面，雖然全國許多地方，基本沖破了在就業(yè)準(zhǔn)入方面的戶籍限制，但在進(jìn)行戶籍改革的地方也往往僅限于就業(yè)準(zhǔn)入，真正附著在戶籍制度背后的其他公共資源，農(nóng)民工仍然難以與城鎮(zhèn)職工一視同仁。如絕大多數(shù)進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工不可能真正成為城市居民，很難享受到城市居民享有的許多公共服務(wù)和社會福利，即使在取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)戶口”、實(shí)行了戶口登記一元化管理的地方，許多也難以與城市居民同等地享受失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障、經(jīng)濟(jì)適用住房等保障和福利待遇。由于多年來二元體制的影響依然存在，城鄉(xiāng)居民的利益差別短時(shí)間內(nèi)很難消除。

（二）社會保障體系建設(shè)方面存在城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展失衡、銜接困難、財(cái)政投入不足等諸多問題

在黨的十六屆六中全會上，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系被列為2020年構(gòu)建和諧社會的九大目標(biāo)和任務(wù)之一，但真正解決進(jìn)城農(nóng)民工的社會保障問題、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者社會保障權(quán)利方面的平等，除工傷保險(xiǎn)從制度設(shè)計(jì)上可覆蓋城鄉(xiāng)所有勞動關(guān)系的勞動者外，其他險(xiǎn)種在實(shí)踐過程中還面臨許多問題和困難：一是各種不同保險(xiǎn)的銜接問題，如養(yǎng)老保險(xiǎn)有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、“雙低”養(yǎng)老保險(xiǎn)、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)四種不同的制度；醫(yī)療保險(xiǎn)有新型農(nóng)村合作醫(yī)療、大病醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)三種不同的制度。如

何很好地解決各個(gè)不同制度之間的銜接和過渡問題，仍然是一個(gè)有待進(jìn)一步探索和研究的問題。最大的問題是農(nóng)民工的社會保險(xiǎn)問題。一方面由于缺乏農(nóng)民工定居和穩(wěn)定轉(zhuǎn)移的制度環(huán)境；另一方面社會保險(xiǎn)特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低，沒有適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)本身存在的問題，致使農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)無法實(shí)現(xiàn)異地轉(zhuǎn)移。再者，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行模式正處在由現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)帳結(jié)合、部分積累制轉(zhuǎn)變時(shí)期，對老職工的歷史欠帳需要償付,本身資金投入不足,再要對數(shù)量龐大的農(nóng)民工的社會保障增加投入,可能會使本來就很困難的地方財(cái)政難以承受,真正建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，制度上全覆蓋尚能達(dá)到，但要實(shí)現(xiàn)人群的全覆蓋還有很大的資金缺口，需要強(qiáng)有力的財(cái)政支持。

(三)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障體系相關(guān)聯(lián)的土地、投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)政策不配套

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系的建立，要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，要在城鄉(xiāng)一體化的大背景下進(jìn)行系統(tǒng)決策、配套改革，勞動保障系統(tǒng)自身無法獨(dú)立完成；要完善相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、土地規(guī)劃和財(cái)政等政策，需要各級黨委和政府的重視，需要其他部門的綜合配套和相互協(xié)調(diào)發(fā)展。目前在全國各地的探索和實(shí)踐中，勞動保障系統(tǒng)內(nèi)部的就業(yè)和社會保障政策向農(nóng)村延伸已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)和社會保障服務(wù)體系也取得了很大的進(jìn)展。一些地方如重慶市、四川省成都市、廣東省南海市等城市在城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)一規(guī)劃下，統(tǒng)一協(xié)調(diào)城市規(guī)劃、土地集中集約使用規(guī)劃、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)、住房安置、社會保險(xiǎn)、子女就業(yè)等發(fā)展政策，取得明顯成效。但仍有很多地方在建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障體系時(shí)，還停留在提高就業(yè)率、將就業(yè)政策和就業(yè)服務(wù)等延伸到農(nóng)村，將社會保障政策和參保人群覆蓋到城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村的階段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、土地使用政策、城市規(guī)劃等政策的系統(tǒng)配套還停留在論證和探討建立目標(biāo)的階段，真正實(shí)施相互配套的城鄉(xiāng)一體的就業(yè)和社會保障體系還有很長的路要走。

二、科學(xué)研究和制訂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系中長期發(fā)展目標(biāo)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系應(yīng)當(dāng)是公共政策覆蓋城市和農(nóng)村、城鄉(xiāng)一體的勞動力市場、并且實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動保障管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來講,長期目標(biāo)可以描述為:

（一）對流動就業(yè)人群實(shí)施公共政策全覆蓋

主要在就業(yè)服務(wù)政策上要作到城鄉(xiāng)一視同仁，在職業(yè)培訓(xùn)政策上實(shí)現(xiàn)工農(nóng)全覆蓋，在社會保障政策上要分項(xiàng)區(qū)別對待，在義務(wù)教育政策上要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域一致，在財(cái)政扶持政策上要實(shí)現(xiàn)列入常規(guī)預(yù)算，在法律援助政策上要作到免費(fèi)提供服務(wù)。

（二）建立健全城鄉(xiāng)一體的勞動力市場體系

要突破地域限制，暢通流動渠道；破除戶籍壁壘，打開城鄉(xiāng)通道；消除就業(yè)歧視，改善就業(yè)環(huán)境；銜接社保關(guān)系，便利流動就業(yè)；統(tǒng)一規(guī)范中介，提高匹配效率；加強(qiáng)市場監(jiān)管，保障勞資權(quán)益。

（三）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動保障管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

改革管理體制，打破城鄉(xiāng)、條塊分割；建立組織體系，實(shí)現(xiàn)五級網(wǎng)絡(luò)、直通村莊；提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)籌、省級調(diào)劑；完善信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；增強(qiáng)服務(wù)能力，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、改進(jìn)手段；完善法律，穩(wěn)定政策。

本世紀(jì)的頭20年,是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,也是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系的關(guān)鍵階段。到2020年勞動和社會保障事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)為：城鄉(xiāng)就業(yè)比較充分，分配

格局比較合理，人人享有社會保障，管理服務(wù)規(guī)范高效。

-----勞動者平等選擇就業(yè)，在城鄉(xiāng)、地區(qū)和各類單位間合理流動，就業(yè)形式靈活多樣；就業(yè)規(guī)模適度，城鄉(xiāng)就業(yè)人數(shù)總數(shù)達(dá)到8.4億左右，調(diào)查失業(yè)率控制在社會可承受范圍內(nèi)；就業(yè)結(jié)構(gòu)更趨合理，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比例低于30%，第二、第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員大幅上升；勞動者普遍接受職業(yè)技能培訓(xùn)，高中以上就業(yè)人員比例大幅度上升，就業(yè)人員素質(zhì)基本達(dá)到工業(yè)化要求。

-----全方位、多層次的社會保障體系基本健全，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活等社會保障都有相應(yīng)制度安排；城鎮(zhèn)居民各項(xiàng)社會保障達(dá)到全覆蓋，農(nóng)村居民不同程度地享有養(yǎng)老、醫(yī)療以及最低生活保障等基本社會保障；社會保障水平與經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步相適應(yīng)；社會保障支出占GDP比重大幅度提高，財(cái)政對社會保障的支出進(jìn)一步加強(qiáng)。

為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，要加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)。在“十一五”期間，著力打破城鄉(xiāng)分割，改革戶籍制度，取消城鎮(zhèn)對農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工和從事經(jīng)營活動的各種不合理限制，為促進(jìn)農(nóng)村勞動力平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率向城鄉(xiāng)調(diào)查失業(yè)率統(tǒng)計(jì)監(jiān)控的轉(zhuǎn)變。2010年以后，隨著整體就業(yè)壓力的減緩，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐逐步加快，要統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)，逐步加大農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的規(guī)模，提高城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動力的能力，改善城鄉(xiāng)就業(yè)的市場環(huán)境，提高農(nóng)村勞動力就業(yè)充分程度。

在健全社會保障體系方面，按照統(tǒng)一、高效的原則，整合社會保障行政管理職能，完善社會保障政策，形成比較健全的社會保障體系總體框架，將試點(diǎn)成型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和其他社會保障制度逐步向全國城鎮(zhèn)推廣，在全國主要城市逐步完成新舊制度轉(zhuǎn)換。2010年以后，在分步推進(jìn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村各項(xiàng)社會保障制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善社會保障制度。

三、統(tǒng)籌兼顧和協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系的基本思路

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變,一是由農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)反哺農(nóng)業(yè),政府公共財(cái)政向“三農(nóng)傾斜”；二是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，以城帶鄉(xiāng)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造更多的機(jī)會和平等的就業(yè)環(huán)境；三是城鄉(xiāng)互動，運(yùn)用城市的輻射和帶動，加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村。因此作為城鄉(xiāng)建設(shè)的一個(gè)組成部分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)和社會保障體系，要實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)突破：

（一）統(tǒng)一規(guī)劃、系統(tǒng)決策，在體制創(chuàng)新上實(shí)現(xiàn)突破。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系的建立是在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的大背景下進(jìn)行的，某種程度上講是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果。從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷看，城鎮(zhèn)化過程也就是農(nóng)業(yè)活動逐步向非農(nóng)業(yè)活動轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的過程；從社會結(jié)構(gòu)變遷看，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口以及城鎮(zhèn)文化、生活方式和價(jià)值觀念向農(nóng)村擴(kuò)散的過程；從空間結(jié)構(gòu)看，城鎮(zhèn)化是各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)活動向城鎮(zhèn)積聚以及積聚后的再擴(kuò)散過程。因此統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)，解決農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)間的轉(zhuǎn)移要與城鎮(zhèn)化的步調(diào)一致，完善城鎮(zhèn)職工、農(nóng)民工和農(nóng)村社會保障體系要與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的大背景一致，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體制、戶籍制度、土地管理和使用制度、行政體制等綜合配套改革同步。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)和社會保障，要從體制上著手，包括組織機(jī)構(gòu)、人員編制、經(jīng)費(fèi)投入、監(jiān)

督管理等一系列制度的優(yōu)化和調(diào)整，同時(shí)各級黨委和政府一把手抓到位，多部門綜合聯(lián)動。只有在體制上有所突破，才能確保統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障目標(biāo)的根本實(shí)現(xiàn)。

（二）進(jìn)行綜合配套政策改革，在制度創(chuàng)新上實(shí)現(xiàn)突破。

建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障的政策體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要在統(tǒng)一的目標(biāo)下進(jìn)行系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)、建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系為核心，同時(shí)完善農(nóng)民進(jìn)城居住、醫(yī)療、社保、子女教育和青年就業(yè)、弱勢群體就業(yè)援助等配套政策，通過這些政策的制定和完善，形成城鄉(xiāng)一體的積極就業(yè)政策、勞動力市場政策、社會保障政策，建立覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)培訓(xùn)體系、再就業(yè)援助體系、社會保障經(jīng)辦服務(wù)體系，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系提供組織保障和政策保障。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，要建立一個(gè)新的制度框架，這個(gè)制度框架包括：城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場管理制度；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的人力資源開發(fā)利用制度；土地節(jié)約集約使用管理與失地農(nóng)民安置就業(yè)制度；城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度；覆蓋城鄉(xiāng)全體居民、相互銜接配套的社會保障制度；面向城鄉(xiāng)的公共就業(yè)和社會保障服務(wù)制度，等等。

（三）實(shí)現(xiàn)就業(yè)和社會保險(xiǎn)體系的良性互動，在勞動保障業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制上實(shí)現(xiàn)突破。

正如經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要與社會發(fā)展要相協(xié)調(diào)，促進(jìn)就業(yè)同樣也需要與社會保障發(fā)展相協(xié)調(diào)。在現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐當(dāng)中，還存在著就業(yè)與社會保障不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，保障水平過高、保障不足與沒有保障的情況同時(shí)存在。一方面，為追求基金平衡維持高費(fèi)率的做法加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，影響擴(kuò)大就業(yè)；另一方面，片面追求就業(yè)量的擴(kuò)大忽視了對部分群體提供正常保障的問題。在進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系設(shè)計(jì)時(shí)，要在兩者協(xié)調(diào)發(fā)展的方針指導(dǎo)下，既要實(shí)施積極的就業(yè)政策、擴(kuò)大就業(yè)總量，也要與城鎮(zhèn)化的進(jìn)度相適應(yīng)，優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)，更要建立健全社會保障體系，提高就業(yè)質(zhì)量。

國家要根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r，在充分就業(yè)和完善社會保障之間做好平衡。在就業(yè)壓力較大時(shí)，首先要積極擴(kuò)大就業(yè)，并通過適度的社會保障來促進(jìn)就業(yè)，社會保障改革與發(fā)展至少應(yīng)以有利于就業(yè)為前提；而在就業(yè)壓力相對較小、就業(yè)比較充分的情況下，則應(yīng)該加快社會保障制度建設(shè)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r擴(kuò)大社會保障的范圍、適當(dāng)提高保障水平。

四、動態(tài)把握和注意建立覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系的幾個(gè)關(guān)鍵問題

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障體系要與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程相協(xié)調(diào)

城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，在一定時(shí)期內(nèi)，一個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度和規(guī)模，必須與工業(yè)化的進(jìn)程相適應(yīng)，與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展水平相匹配。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)一定要從實(shí)際出發(fā)，量力而行，吸取國外城市化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，注意保護(hù)和節(jié)約土地，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，合理把握城鎮(zhèn)化進(jìn)度。而城鎮(zhèn)化的進(jìn)程也就是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的過程，因此統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的進(jìn)程必須與城鎮(zhèn)化的進(jìn)程一致，覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度體系的建立也要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水平相協(xié)調(diào)，與城鎮(zhèn)化的進(jìn)程相協(xié)調(diào)。

根據(jù)發(fā)達(dá)國家社會保障發(fā)展的歷程，同樣存在著先工業(yè)、后農(nóng)業(yè)，先城市，后農(nóng)村的過程。有關(guān)專家預(yù)測表明：中國的城鎮(zhèn)化與西方的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不完全一致，在中國城鎮(zhèn)和農(nóng)村的人口比例在達(dá)到60：40的結(jié)構(gòu)也許是最和諧的狀態(tài)，不會象西方社會出現(xiàn)80：20的結(jié)構(gòu)狀態(tài)。因此建立覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系要借鑒國外發(fā)達(dá)國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化

進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)做法，更要與我國的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進(jìn)程相互協(xié)調(diào)。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障體系的建立要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上分區(qū)域、分層次推進(jìn)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，包括制度創(chuàng)新、體系完善和政策統(tǒng)一。有的需要從城市向農(nóng)村開放和延伸，有的需要構(gòu)筑和建立，有的需要進(jìn)行整合和共建。就全國而言，現(xiàn)在還沒有現(xiàn)成的最優(yōu)模式可供普遍參照，需要通過試點(diǎn)來闖出新路。在總結(jié)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌充分就業(yè)社區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在以勞動保障部、發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等四部委組成的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌充分就業(yè)試點(diǎn)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌充分就業(yè)試點(diǎn)工作正在全國20多個(gè)省市拉開序幕。通過試點(diǎn)，總結(jié)出率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌充分就業(yè)的城市、就業(yè)環(huán)境最佳的城市、創(chuàng)業(yè)型城市、技能興市等典型城市以及這些典型城市的不同政策模式，在此基礎(chǔ)上總結(jié)制定指導(dǎo)全國的就業(yè)政策,并選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)逐步推進(jìn)。

在健全社會保障體系方面，按照統(tǒng)一、高效的原則，整合社會保障行政管理職能，完善社會保障政策，形成比較健全的社會保障體系總體框架，將試點(diǎn)成型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和其他社會保障制度逐步向全國城鎮(zhèn)推廣，在全國主要城市逐步完成新舊制度轉(zhuǎn)換。在農(nóng)村，加快推進(jìn)新型合作醫(yī)療、最低生活保障和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。2010年以后，在分步推進(jìn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村各項(xiàng)社會保障制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障體系的建立要?jiǎng)討B(tài)把握就業(yè)和社會保障的良性互動關(guān)系

就業(yè)和社會保障相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)才能發(fā)揮其積極的作用。如果就業(yè)率過高，忽視了弱勢群體的社會保障問題，這種無保障的就業(yè)也是低水平的就業(yè)，不穩(wěn)定的就業(yè)。保障水平過高，將會使一部分人失去了就業(yè)的積極性，出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象，不利于勞動力市場的培育和整體性人力資源的開發(fā)。高就業(yè)率和高社會保障水平要以相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平等協(xié)調(diào)發(fā)展為前提。因此我們既要注重著眼于提高就業(yè)率、提高保障水平，也要注意把握它們之間的動態(tài)協(xié)調(diào)關(guān)系。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障體系建設(shè)時(shí)做到：

1.保障水平要適度。

社會保障標(biāo)準(zhǔn)的確定，要同現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，既要保證基本生活需要，又要有利于促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)。保障水平過高既加重企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，加速資本對勞動的替代過程，不利于擴(kuò)大就業(yè)、鼓勵(lì)用人，又不利于調(diào)動低收入勞動者的工作積極性，會使社會保障制度存在明顯的道德風(fēng)險(xiǎn)。

2.保障范圍要不斷擴(kuò)大。

目前，我國就業(yè)渠道、方式發(fā)生了重大變化，要求必須不失時(shí)機(jī)地?cái)U(kuò)大基本社會保障的覆蓋范圍。首先，要將城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員逐步納入社會保險(xiǎn)，使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋到城鎮(zhèn)所有從業(yè)人員，基本醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助覆蓋到城鎮(zhèn)所有從業(yè)人員和居民，失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)覆蓋到所有企事業(yè)單位及其從業(yè)人員，最低生活保障制度覆蓋到城鎮(zhèn)所有居民。其次，要適應(yīng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的大趨勢，盡快研究失地農(nóng)民、農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參保問題，為該群體提供基本保障。第三，探索建立農(nóng)村社會保障體系，逐步為農(nóng)民提供適宜的保障。

3.要切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

目前我國社會保險(xiǎn)費(fèi)率居高不下，這不僅使許多單位和個(gè)人望保卻步，而且加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，不利于鼓勵(lì)企業(yè)增加就業(yè)崗位，也勢必影響我國經(jīng)濟(jì)的國際競爭力。為鼓勵(lì)各類企業(yè)更多吸納就業(yè)，除了實(shí)施更有利于企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)金政策、稅收政策、外貿(mào)政策外，很重要的一個(gè)措施就是在擴(kuò)大社會保障覆蓋面的同時(shí)，適當(dāng)調(diào)整過高的社會保險(xiǎn)繳費(fèi)率，切實(shí)減

輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)和社會保障協(xié)調(diào)發(fā)展。課題組組長：田小寶

課題組人員：靳宏、馬云飛、何平、張一名、汪澤英、王永奎 主報(bào)告執(zhí)筆人：張一名

分報(bào)告一執(zhí)筆人：王永奎

分報(bào)告二執(zhí)筆人：汪澤英

第四篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險(xiǎn)

一、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與“社會養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是我國進(jìn)人新的發(fā)展時(shí)期黨和政府的重要理念。2003年10月共產(chǎn)黨十六屆三中全會明確提出“五個(gè)統(tǒng)籌”思想，并且把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展置于第一位。

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是在我國的城鄉(xiāng)社會發(fā)展形成二元結(jié)構(gòu)格局的歷史背景下提出來的。十六大明確提出，我國改革開放和社會主義建設(shè)中存在的一個(gè)突出問題是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還沒有改變，這是我國在化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，為工業(yè)提供積累的結(jié)果；但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，是帶有普遍性的傾向。我國在總體上已經(jīng)到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)軌時(shí)期，統(tǒng)籌發(fā)展就是我國在這樣的特定歷史條件下的戰(zhàn)略抉擇。

在社會發(fā)展的實(shí)踐中，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”具有豐富的內(nèi)涵，它可以是一種發(fā)展理念，是一種工作思路和方法，是合理的政策導(dǎo)向過程，也可以是一種理想狀態(tài)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是指堅(jiān)持把城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作為一個(gè)整體來看待的理念，按照城市與農(nóng)村進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一制度的工作思路和方法，制定科學(xué)合理的政策，打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的理想。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的根本方法之一。

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與“城鄉(xiāng)一體化”既有聯(lián)系又有區(qū)別。它們都把城市與農(nóng)村的發(fā)展作為一個(gè)整體而不是割裂地加以考慮，但是城鄉(xiāng)一體化更多的可被作為一種長遠(yuǎn)奮斗的目標(biāo)，它強(qiáng)調(diào)的是城鄉(xiāng)融合的結(jié)果，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是要盡力消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)的是走向一體化的過程。區(qū)別“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，與“城鄉(xiāng)一體化”就是要克服城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的急于求成的誤區(qū)，樹立循序漸進(jìn)的觀念。在我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的條件下，從城鄉(xiāng)開通、聯(lián)合、再發(fā)展到城鄉(xiāng)融合，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，是長期奮斗的過程。

“社會養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要組成部分。作為城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障制度主要部分的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)在城鄉(xiāng)之間有著顯著的差別。城鎮(zhèn)職工有社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的依靠，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人帳戶模式從根本上不能解決占中國人口70％的農(nóng)民養(yǎng)老保障問題?！梆B(yǎng)兒防老”依然是農(nóng)民養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)選擇。城鄉(xiāng)二元化的養(yǎng)老保障制度是我國養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。社會養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必然要求。

“社會養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是指在構(gòu)建我國社會養(yǎng)老保障體系中堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念和要求，把城市和農(nóng)村作為一個(gè)有機(jī)的整體，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一制度，逐漸打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度分割的二元結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)一體化。

社會養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是長期的過程，根據(jù)我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，可分為初級階段和高級階段：初級階段是從現(xiàn)在到2020年，主要任務(wù)和目標(biāo)是基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系，這與黨的十六屆六中全會提出的2020年要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的目標(biāo)是一致的。它強(qiáng)調(diào)的是覆蓋而不是統(tǒng)一，在承認(rèn)城鄉(xiāng)二元社會養(yǎng)老保障體系將繼續(xù)存在這樣一個(gè)事實(shí)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌的內(nèi)容、方式和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)可以不完全城鄉(xiāng)統(tǒng)一，而應(yīng)該統(tǒng)分結(jié)合，并在漸進(jìn)發(fā)展中以統(tǒng)融分，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，分階段、有步驟地逐步化異趨同。高級階段是從2020年到2050年，主要任務(wù)和目標(biāo)是形成城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保障制度。按照我們國家“三步走”的戰(zhàn)略，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā) 展到本世紀(jì)中葉要達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家的水平。到那時(shí)，我國的社會養(yǎng)老保障制度不論是在社會保障項(xiàng)目上，還是在區(qū)域、群體上，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)全面的、多層次的綜合銜接，最后，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。

二、社會養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的措施

社會養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是綜合性的系統(tǒng)工程，不僅涉及社會的經(jīng)濟(jì)、、文化各個(gè)方面，而且需要政府、社會和個(gè)人多方面的共同努力；不僅要兼顧過去，立足于現(xiàn)實(shí)，而且要著眼于未來，適應(yīng)社會發(fā)展的需要。

第一，建立和完善真正意義上的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是突破口。由于目前的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以個(gè)人繳費(fèi)為主，這項(xiàng)制度所產(chǎn)生的養(yǎng)老金僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，而不是國家再分配的結(jié)果，而社會保障的基本特征是國家對國民收入再分配，從這個(gè)意義上說，現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)不是真正意義上的社會養(yǎng)老保障，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的缺位是制約社會養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“瓶頸”。

解決農(nóng)村的社會養(yǎng)老保障缺位問題，必須采取措施解決農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會統(tǒng)籌基金問題，將現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)缺失的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)充上去?；I集農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌基金，政府應(yīng)該出資支持。從農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的順利運(yùn)行和上世紀(jì)90年代中期開始實(shí)施的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的困難，就會發(fā)現(xiàn)，政府的支持性投入和政府對制度運(yùn)行的關(guān)注程度是農(nóng)村社會保障制度成敗的關(guān)鍵。我國農(nóng)民對實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化做出了歷史性貢獻(xiàn)，國家應(yīng)該拿出農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的“社會統(tǒng)籌基金”，建立起真正意義上的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，然后，整合現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，設(shè)計(jì)與城鎮(zhèn)企業(yè)相同的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。應(yīng)統(tǒng)一管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金與“做實(shí)的”城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金。這樣才能完成養(yǎng)老社會保障的從“無”到“有”、從“有”到“統(tǒng)”的過程。

第二，探索能夠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障的新制度是首要任務(wù)。能夠?qū)崿F(xiàn)社會養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新制度起碼應(yīng)該具備兩個(gè)條件：一方面，從現(xiàn)實(shí)來看，可覆蓋城鄉(xiāng)居民，適應(yīng)不同地區(qū)、群體、單位和個(gè)人的特點(diǎn)與需求，有效調(diào)節(jié)不同年齡、不同收入、不同地區(qū)之間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)制度的全覆蓋；另一方面，從發(fā)展來看，建立可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老保障制度，能夠適應(yīng)城鎮(zhèn)化、人口老齡化、就業(yè)方式多樣化、經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢，逐步提高繳費(fèi)和保障水平。個(gè)人賬戶與社會統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合的模式符合這兩個(gè)條件，中國城鎮(zhèn)與農(nóng)村整合的養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的終極模式是社會統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的模式。

個(gè)人賬戶是建立城鄉(xiāng)整合的社會養(yǎng)老保障制度的基礎(chǔ)，應(yīng)逐步提高單位繳費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶的比例，加快做實(shí)個(gè)人賬戶的進(jìn)程，同時(shí)逐步縮小統(tǒng)賬賬戶比例。個(gè)人賬戶待制度運(yùn)行一段時(shí)期后再逐步做實(shí)做大。以個(gè)人帳戶為目標(biāo)，建立機(jī)制統(tǒng)一、有差別、可銜接的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障制度。這種具有廣泛適應(yīng)性和可推廣的彈性養(yǎng)老保障制度模式，符合社會養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新制度的條件。

第三，社會養(yǎng)老保障資金的籌集和管理是必須破解的難題。首先，加大政府財(cái)政支持。一要建立參保補(bǔ)貼制度，逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。政府可通過實(shí)行繳費(fèi)補(bǔ)貼、基金貼息、待遇調(diào)整、老人直補(bǔ)等多種參保補(bǔ)貼方式，通過政府補(bǔ)貼，引導(dǎo)和扶持城鄉(xiāng)居民普遍參加社會養(yǎng)老保障制度。要研究將僅僅用于城鎮(zhèn)居民社會統(tǒng)籌的資金轉(zhuǎn)為用于城鄉(xiāng)居民均等的參保補(bǔ)貼資金的辦法，逐步建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公平普惠的參保補(bǔ)貼制度，實(shí)行基本養(yǎng)老金的全國均等。其次，加大政策支持。將潛在的社會保障資源變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的社會保障資源，彌補(bǔ)社會保障資金 的不足和缺口。如通過國有資產(chǎn)變現(xiàn)、外匯儲備投資、城鄉(xiāng)居民儲蓄投入、土地?fù)Q保障等多種方式籌集社會保障資金，研究建立中央財(cái)政對計(jì)劃生育家庭等重點(diǎn)社會群體、中西部地區(qū)、貧困群體的參保補(bǔ)貼進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的辦法和機(jī)制。最后，建立多元化籌資機(jī)制。應(yīng)建立個(gè)人繳費(fèi)、單位或集體補(bǔ)助、國家投入相結(jié)合的籌資機(jī)制。

第四，建立一體化的社會養(yǎng)老保障管理體系是基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老保障內(nèi)容、管理、服務(wù)的社會化和一體化，從長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)來看，應(yīng)建立統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保障管理機(jī)構(gòu)，包括統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一的基金運(yùn)作機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一的監(jiān)督管理和工作績效評估機(jī)構(gòu)。業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)在對人口總量、人口結(jié)構(gòu)、期望壽命、宏觀經(jīng)濟(jì)、市場、財(cái)政投入和基金收益等敏感性因素進(jìn)行預(yù)測的基礎(chǔ)上，通過，對國家和地區(qū)社會養(yǎng)老保障制度和政策及時(shí)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，確保決策的化監(jiān)督管理和工作績效；基金運(yùn)作機(jī)構(gòu)確保資金的保值增值；評估機(jī)構(gòu)對決策、經(jīng)辦和基金安全增值進(jìn)行全過程的動態(tài)監(jiān)管。管理的主體是社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和社區(qū)組織，建立以社會化管理為主、社區(qū)為主要依托、單位管理為輔的管理服務(wù)體系。

第五，完善是社會養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的保障。城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵是依法調(diào)整資源配置，把全體公民共同享受社會發(fā)展文明成果的思想上升為國家意志，體現(xiàn)在相應(yīng)的法律條文中。從歷史上看，在世界各國的發(fā)展史上，幾乎都經(jīng)歷過城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的歷史階段。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，從城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展到城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的過程是整個(gè)國家資源，尤其是經(jīng)濟(jì)資源調(diào)整的過程，是資源向農(nóng)業(yè)傾斜的過程，而這一過程要依法進(jìn)行。一種政府行為，應(yīng)當(dāng)有其相應(yīng)的法律依據(jù)，否則就很難實(shí)施。

第五篇：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)快速增長

謝筱勐

根據(jù)社科院報(bào)告顯示：我國是世界上城鄉(xiāng)差距最大的國家，城鄉(xiāng)居民收入差距達(dá)到3.26：1，且還有增大趨勢?？s小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會的根本要求，是黨中央從戰(zhàn)略全局出發(fā)作出的重大決策。黨的十六大提出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)”。這是黨中央根據(jù)新世紀(jì)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的時(shí)代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，破解“三農(nóng)”難題，全面建設(shè)小康社會所作出的重大戰(zhàn)略決策。中共中央、國務(wù)院2010年下發(fā)的中央一號文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見 》中進(jìn)一步提出要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會的根本要求，把改善農(nóng)村民生作為調(diào)整國民收入分配格局的重要內(nèi)容，把擴(kuò)大農(nóng)村需求作為拉動內(nèi)需的關(guān)鍵舉措，把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重大任務(wù)，把建設(shè)社會主義新農(nóng)村和推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動力，按照穩(wěn)糧保供給、增收惠民生、改革促統(tǒng)籌、強(qiáng)基增后勁的基本思路，毫不松懈地抓好農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，繼續(xù)為改革發(fā)展穩(wěn)定大局作出新的貢獻(xiàn)。

一、我縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)黨中央作出的這一重大決策，于都縣委、縣政府高度重視，作出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加大”三農(nóng)“工作力度，推動縣域經(jīng)濟(jì)全面持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的決定，并連續(xù)推出了系列舉措。多年來，特別是“十一五”時(shí)期，我縣以新農(nóng)村建設(shè)為抓手，以培育“一主六優(yōu)”農(nóng)業(yè)優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為主線，全面貫徹落實(shí)國家的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，同時(shí)大力推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，實(shí)施以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)戰(zhàn)略。通過多措并舉，全縣上下真抓實(shí)干，我縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施取得了明顯成效。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了長足發(fā)展，農(nóng)民生活水平有較大提高，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位進(jìn)一步鞏固，農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁進(jìn)一步增強(qiáng)?！笆晃濉睍r(shí)期，于都“一主六優(yōu)”農(nóng)業(yè)優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)格局基本形成，被列為國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目縣。新增4個(gè)萬畝柑桔基地，柑橘總面積達(dá)15.3萬畝，被評為全省果業(yè)生產(chǎn)十強(qiáng)縣。油茶總面積達(dá)13萬畝，被列為全國高產(chǎn)油茶示范縣?；巨r(nóng)田保護(hù)面積穩(wěn)定在44.25畝，糧食總產(chǎn)量年均穩(wěn)定在25萬噸，確保了糧食安全生產(chǎn)。生豬年出欄達(dá)30萬頭，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)24億元，增長5%。培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化省、市級龍頭企業(yè)8家，組建農(nóng)民專業(yè)合作社45個(gè)。啟動并完成新農(nóng)村建設(shè)點(diǎn)1400多個(gè)，占全縣自然村的32.6%；受益農(nóng)戶達(dá)5萬多戶，占全縣農(nóng)戶數(shù)的31.7%，連續(xù)多年被省市評為新農(nóng)村建設(shè)先進(jìn)縣。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，完成病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固40座，完成水利工程5823座，完成水土保持生態(tài)修復(fù)治理面積130平方公里，恢復(fù)灌溉面積4.13萬畝，改善灌溉面積11.3萬畝。農(nóng)村安全飲水工程受益群眾達(dá)14.5萬人，被列為全國小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣。累計(jì)完成農(nóng)村公路和渡改橋項(xiàng)目建設(shè)投資6.2億元，修建通村水泥路1135公里，實(shí)現(xiàn)100%行政村通水泥路；完成渡改橋18座，30萬群眾告別“擺渡過河”的歷史。民生工程大力推進(jìn)，社會事業(yè)蓬勃發(fā)展。全縣五年累計(jì)安排民生支出46.1億元，每年均占全市的八分之一以上，其中2010年民生投入14.2億元，占當(dāng)年財(cái)政總支出的80.6%，增長17.4%。新農(nóng)保參保人數(shù)達(dá)38.8萬人，參保率達(dá)81.5%，發(fā)放養(yǎng)老金5585萬元，發(fā)放率達(dá)100%，8.1萬農(nóng)村60周歲以上老人提前享受黨和政府的“陽光雨露”。新農(nóng)合參合率達(dá)97%，統(tǒng)籌基金使用率達(dá)88.6%。農(nóng)村低保補(bǔ)差水平提高至每人每月75元。教育強(qiáng)縣戰(zhàn)略的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)公立學(xué)校義務(wù)教育全免費(fèi)，新改建農(nóng)村中小學(xué)校舍23.9萬平方米。

農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)躍上新臺階，縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療預(yù)防體系不斷健全，被評為全省農(nóng)村衛(wèi)生工作先進(jìn)縣。實(shí)施了城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造工程，新建移動電話通訊基站306座，電信、移動、廣電等網(wǎng)絡(luò)覆蓋率達(dá)97%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)全面啟動。以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)戰(zhàn)略的實(shí)施，僅縣工業(yè)園就了吸納了2.12萬農(nóng)民工就業(yè)，農(nóng)民素質(zhì)和農(nóng)民收入均大大提高。2010年農(nóng)民人均純收入達(dá)3572元，年均增長8.5%。

于都縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在取得積極進(jìn)展的同時(shí)，還存在一些不可忽視的困難和問題。主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平還不高，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距難度較大?！笆晃濉逼陂g我縣農(nóng)民人均純收入增長速度比城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長速度低四點(diǎn)一個(gè)百分點(diǎn)，2010年農(nóng)民人均純收入3572元，年均增長8.5%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入12005元，年均增長12.6%。城鄉(xiāng)收入比為3.36：1。我縣人多地少，土地流轉(zhuǎn)較為困難，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模普遍偏小，生產(chǎn)力水平較低，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益提高難度較大。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程還不快。二是由于歷史欠賬較多，農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療等社會事業(yè)的發(fā)展還相對滯后，特別是農(nóng)村社會保障體系建設(shè)剛剛起步，雖然覆蓋面較廣，但保障水平較低。三是我縣是欠發(fā)達(dá)的縣情沒有得到根本改變，自身財(cái)力還較弱，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入缺口還很大，水利設(shè)施還相當(dāng)破弱，抵御自然災(zāi)害能力很差。扶貧開發(fā)雖然取得明顯成效，但貧困人口基數(shù)仍然較大，農(nóng)民持續(xù)增收難度加大，全面實(shí)現(xiàn)小康社會任重道遠(yuǎn)。

二、當(dāng)前影響和制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制、機(jī)制性障礙以及最迫切需要解決的的主要問題

農(nóng)村現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)行的戶籍制度是當(dāng)前影響和制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要體制、機(jī)制性障礙。根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民目前幾乎同產(chǎn)權(quán)無緣。對承包的土地，沒有產(chǎn)權(quán)；對宅基地，沒有產(chǎn)權(quán)；甚至對宅基地上的住房也沒有產(chǎn)權(quán)，連房產(chǎn)證都沒有。由于宅基地及其上面建造的住房沒有產(chǎn)權(quán)，只有使用權(quán)，所以他們既無法出售，也不能抵押，從而制約了農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。這不僅不利于農(nóng)民致富和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且不利于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，嚴(yán)重阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程。同樣，現(xiàn)行的區(qū)分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)的城鄉(xiāng)戶籍制度阻礙了人口的合理流動，特別是給進(jìn)城的農(nóng)民工及其子女在創(chuàng)業(yè)、教育、醫(yī)療等方面造成了極大困難。

于都是革命老區(qū)縣，也是國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣和比照西部大開發(fā)政策延伸縣。我縣的經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)雖然有了長足的發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)總量小、人均水平低的格局沒有根本改變。自身財(cái)力較弱，難以承載巨大的發(fā)展建設(shè)壓力。亟需國家、省、市有關(guān)部門大力支持和扶持。一是懇請上級有關(guān)部門在制定發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、安排建設(shè)項(xiàng)目和資金時(shí)盡量對于都實(shí)行傾斜；二是在信息、技術(shù)、人才等方面多給予支持和幫助；三是請上級相關(guān)部門多來于都考察、指導(dǎo)改革發(fā)展和建設(shè)事業(yè)，特別是對于都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作提出具體的指導(dǎo)意見。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本思路、模式與路徑探索

于都縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本思路是：以《于都縣國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》為總綱，以逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，以深化改革為動力，以新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化為抓手，以培育優(yōu)勢農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主線，以增加農(nóng)民收入改善民生為重要內(nèi)容，以抓好“五個(gè)統(tǒng)籌”為工作路徑，實(shí)現(xiàn)于都經(jīng)濟(jì)社會的全面持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

工作路徑和模式是：

1、抓好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃的制定和執(zhí)行。一是科學(xué)制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃；二抓好規(guī)劃的執(zhí)行和落實(shí)，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，堅(jiān)持一張藍(lán)圖管到底，不能視規(guī)劃為兒戲，規(guī)劃的變更必須嚴(yán)格按程序?qū)徸h、審批。

2、抓好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置，積極推動土地、資源、人才、信息、技術(shù)等要素有序流動，提高資源配置效率。針對于都人多地少的縣情，要在農(nóng)民自愿、并充分保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，以提高經(jīng)濟(jì)效益。

3、抓好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。圍繞我縣“十二五”規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在抓好二、三產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)抓好糧食、生豬、柑橘、蔬菜、奶牛、油茶、光皮樹等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，在保持糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長、確保糧食安全的前提下，著力把生豬、柑橘產(chǎn)業(yè)打造成于都富民強(qiáng)縣的農(nóng)業(yè)先行產(chǎn)業(yè)。力爭將生豬產(chǎn)業(yè)打造成“全國有影響、全省爭一流”的年產(chǎn)值超35億元的產(chǎn)業(yè)集群。柑橘產(chǎn)業(yè)力爭實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)值20億元以上。

4、抓好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，推進(jìn)城鄉(xiāng)配套服務(wù)功能一體化?！笆濉逼陂g，重點(diǎn)抓好水庫除險(xiǎn)加固工程，小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣項(xiàng)目，基本農(nóng)田水利建設(shè)，禾豐下堡河道治理，動植物檢驗(yàn)檢疫，造地增糧工程，貢江南岸城市防洪工程，應(yīng)急水源建設(shè)，土地復(fù)耕，農(nóng)村飲水安全工程，大中型沼氣建設(shè)項(xiàng)目，農(nóng)村戶用沼氣及養(yǎng)殖小區(qū)和聯(lián)戶沼氣項(xiàng)目，農(nóng)機(jī)化技術(shù)學(xué)校建設(shè)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測站建設(shè)，新陂、黃麟、利村、葛坳等圩鎮(zhèn)防洪工程，利村項(xiàng)目區(qū)崩崗治理工程，盤古山河流治理及防洪工程，梓山鎮(zhèn)河堤除險(xiǎn)加固工程，金溪項(xiàng)目區(qū)國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程，灌區(qū)節(jié)水改造項(xiàng)目等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。

5、抓好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展，合理布局科教文衛(wèi)等資源，創(chuàng)新社會事業(yè)融資和運(yùn)營管理模式，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。其中要重點(diǎn)抓好教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)功能的完善。在抓好農(nóng)村教育、衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，要建立鼓勵(lì)優(yōu)秀教師、醫(yī)生到農(nóng)村學(xué)校、衛(wèi)生院工作的獎(jiǎng)勵(lì)、激勵(lì)機(jī)制，切實(shí)提高農(nóng)村學(xué)校、醫(yī)院的教學(xué)和醫(yī)療水平。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策支撐體系分析

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展重點(diǎn)要建立健全財(cái)政支撐體系、金融支撐體系、農(nóng)業(yè)優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐體系、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支撐體系、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)支撐體系、農(nóng)村公共服務(wù)支撐體系及農(nóng)村社會保障支撐體系等。

1、建立健全財(cái)政支撐體系，形成財(cái)政“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長機(jī)制。

2、建立健全金融支撐體系，引導(dǎo)更多信貸資金投向“三農(nóng)”，提高農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量和水平。

3、建立健全農(nóng)業(yè)優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐體系，包括構(gòu)造丘陵、山區(qū)型特色產(chǎn)業(yè)體系，培育新型產(chǎn)業(yè)化組織，發(fā)展龍頭企業(yè)，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，培育新型農(nóng)民，實(shí)施科技入戶工程和實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)等。

4、建立健全農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支撐體系。

5、建立健全農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)支撐體系，如出臺鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的政策制度，建設(shè)一批中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地，建立城鄉(xiāng)一體的人力資源市場，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)政策、就業(yè)服務(wù)和勞動用工統(tǒng)一管理，完善農(nóng)民工培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移體系，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)產(chǎn)品流通服務(wù)業(yè)等。

6、建立健全農(nóng)村公共服務(wù)支撐體系，一是城鄉(xiāng)教育服務(wù)體系，推進(jìn)中、小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和教師隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)展高、中等職業(yè)教育，解決農(nóng)民工子女就近入學(xué)問題。二是城鄉(xiāng)衛(wèi)生服務(wù)體系，以加強(qiáng)農(nóng)村三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為重點(diǎn)，公共衛(wèi)生服務(wù)體系和醫(yī)療服務(wù)體系覆蓋城鄉(xiāng)。三是公共文化服務(wù)體系，優(yōu)化文化人才結(jié)構(gòu)，開放文化市場，解決基層群眾看書難、看戲難、看電影難等問題。四是科技服務(wù)體系，建立覆蓋城鄉(xiāng)、支撐發(fā)展的科技服務(wù)體系。五是城鄉(xiāng)一體的公共事件應(yīng)急處置體系。

7、建立健全農(nóng)村社會保障支撐體系，一是在確保農(nóng)村養(yǎng)老及醫(yī)療覆蓋面的基礎(chǔ)上，逐步提高保障水平；二是建立健全以農(nóng)村最低生活保障制度為基礎(chǔ)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會救助體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度全覆蓋。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，就是要協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展融合，加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制。從根本上講，就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，公平對待農(nóng)民，使農(nóng)民獲得平等的教育、就業(yè)、公共服務(wù)和社會保障等權(quán)益，提高農(nóng)民的社會地位，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共享改革發(fā)展成果。為此，必須建立健全包括財(cái)政、金融、投資、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、土地、戶籍等方面政策在內(nèi)的配套完善的政策支撐體系，重點(diǎn)在推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動就業(yè)和社會管理一體化等方面取得突破，推動形成城鄉(xiāng)良性互動、協(xié)調(diào)共進(jìn)的良好局面。