第一篇：司法改革背景下的政法治理方式

司法改革背景下的政法治理方式——基層政法委員會制度個案研究

侯猛

【摘要】一般認(rèn)為，政法委員會的制度運作有干預(yù)司法之嫌，本文在考察基層政法委員會制度的運作之后認(rèn)為，政法委員會對整個政法制度（公安司法制度）產(chǎn)生影響的決定性因素不僅僅是由于制度文本的規(guī)定，而要看各種權(quán)力在實際運作中實力的對比。由于受到種種條件的限制，政法委員會制度本身至少在基層并不能真正做到干預(yù)司法。但是，由于政法委員會在人事上實際采取行政首長負責(zé)制，因此“第一把手”往往會越過政法委員會制度設(shè)計的界限，從而導(dǎo)致“干預(yù)”司法的產(chǎn)生。

【關(guān)鍵詞】基層政法委員會 權(quán)力博弈 案件協(xié)調(diào) 行政化

在司法運作的過程中，政法治理在相當(dāng)多的地方和場合仍然是一種重要的解決糾紛（維護社會治安）的方式，也是現(xiàn)在進行的司法改革必須要面對和思考的問題。本文主要討論的是作為政法治理主要方式的政法委員會制度。與一般學(xué)術(shù)見解不同，我將證明政法委員會至少在基層并沒有真正干預(yù)司法，政法委員會制度作為政法治理的主要方式有其存在的必要。

政法委員會制度是廣義司法制度的重要組成部分，該問題雖然沒有進入主流法學(xué)研究的視角，但實際上又客觀存在并發(fā)揮作用。而為數(shù)很少的、涉及過這一問題的研究，僅僅還停留在簡單的學(xué)理解釋上，也沒有很強的解釋力。這種解釋就是認(rèn)為政法委員會的存在起到了干預(yù)司法的作用，并預(yù)先假定政法委員會制度有違法治的理念，有干預(yù)司法之嫌，因此得出的結(jié)論就是在進行司法改革的過程中，直接或間接的取消這一制度。這種解釋占據(jù)了法學(xué)界的主流。之所以如此，并不是因為事實確實如此，而是因為由于大多數(shù)的人不會亦沒有考慮過這個問題，他們接受這種解釋只是因為他們僅僅接受了一種解釋而并不會去尋求論證。這里，我將尋求另一種解釋，我亦預(yù)先假定政法委員會制度是一種隱性司法制度，但是我并不將政法委員會“干預(yù)”司法的說法作為教條，我將對這一說法做實證的考察，并細致的分析政法委員會在多大程度上、多大范圍內(nèi)對政法制度（司法制度）產(chǎn)生影響，這種影響是否算是“干預(yù)”司法以及監(jiān)督司法和“干預(yù)”司法是否有比較明確的界限。

一、“論證取消政法委員會？”——研究進路、方法和背景材料

我的切入點將是考察基層（縣一級）政法委員會制度的運作。縣級政法委員會是政法委員會制度設(shè)置的最低一級，再往下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級就沒有設(shè)置這一機構(gòu)，因此縣級政法委員會往 往面臨的是最大量、最直接的問題。這些問題往往是具體的問題，因而也被認(rèn)為是“干預(yù)”司法最有力的證據(jù)。這也說明基層政法委員會與中央政法委員會在制度運作上存在著重大的差別。事實上，一項設(shè)計的制度往往只解決一個問題。這一制度設(shè)計將政法委員會定位在從宏觀上統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)政法工作，這對中央政法委員會來講比較適用。但由于政法委員會制度內(nèi)部有不同的層級，中央和基層的政法委員會在機構(gòu)設(shè)置、權(quán)限范圍等方面有很大的不同；因而不宜將對中央政法委員會的制度設(shè)計形式生搬硬套至基層政法委員會。

調(diào)查選取的是蘇北S縣政法委員會，也是我的家鄉(xiāng)。通過我父親的私人關(guān)系，事先已經(jīng)打了招呼，因此調(diào)查頗為方便，能夠比較順利的了解到比較真實的情況。但是，我調(diào)查似乎頗不是時候，此時正值縣里進行機構(gòu)改革，實行“一刀裁”，據(jù)說政法委員會的幾個“頭頭”都要下。因而父親催促我趕快回來做調(diào)查，因為再上來的一批人，父親并不認(rèn)識，父親認(rèn)為，在允許你調(diào)查的時候有可能對你有所保留。話說的有一定的道理，去調(diào)查時，我還攜帶了北京大學(xué)法學(xué)院開出來的社會實踐介紹信，但是信的作用似乎并不是很大。在和接待的秘書寒暄的時候，他多次笑著對我說“領(lǐng)導(dǎo)（此處是指我的父親）交代的事情，我們得積極完成”，而當(dāng)我把介紹信交給他時，他非?？蜌獾恼f：“有你父親的一句話就夠了，還開這個啊”。也許，就在基層調(diào)查而言，正式的制度關(guān)系（法學(xué)院的介紹信）的作用往往不及非正式的制度關(guān)系（父親的私人關(guān)系），私人的權(quán)力資源對調(diào)查起到了重要的作用，也能夠使我進入這個一般人難以深入涉足、“政治性”很強的研究領(lǐng)域。不過，我的北大博士生的身份在一定意義上也便利了我的調(diào)查，雖然他們并不寄希望我能夠通過向上面反映什么問題解決他們的實際困難（這實際上也夸大了我的能耐），但是還是希望我——北京大學(xué)的博士生－——能夠?qū)懗鍪裁礀|西出來并對政法委員會制度有所論證。一位政法委的普通干部和我交談時說到他很想寫一本關(guān)于“黨的政法工作概論”的研究著作，這方面的問題國內(nèi)沒見人專門研究過，他醞釀了多年，苦于工作和家庭的負重以及資料的匱乏，因此他很真誠的希望我能夠?qū)⑦@一問題深入下去。另一位即將下臺的政法委副書記不無調(diào)侃的要求我論證要取消政法委員會，他說：“最近實行大法官制度，還穿著黑袍，都要跟國際接軌了。都說50年不變，現(xiàn)在是人家不變，我們跟著變。”除了我的私人關(guān)系和我的正式身份之外，調(diào)查的時機雖說正值機構(gòu)改革，但是實際上也方便了我的調(diào)查，因為那幾天機構(gòu)改革，政法委員會的人員都無心工作，正好可以和我聊天將他們想說的和原來在臺上不方便說的都說了出來，這在一定意義上保證了調(diào)查的真實性。

二、“規(guī)定都寫在墻上了”——基層政法委員會的制度框架

由于政法委員會制度的合法性來源不是來自于法律的規(guī)定而是黨的文件，因而往往會引 起非議。然而，由于中國堅持黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治以及在法律中亦沒有明確反對這一制度設(shè)計的內(nèi)容，以此來說明政法委員會制度違法的理由并不充分。只有細致的分析和考察政法委員會制度的實際運作，討論其是否具有合法性、是否可以合法化才具有現(xiàn)實的意義。我的考察將首先從分析政法委員會的制度框架開始。

政法委員會的制度框架的第一個重要內(nèi)容是其組織機構(gòu)設(shè)置的問題。我去調(diào)查的第一天是下午，正好縣委組織部打來電話，通知亦即宣布政法委員會的四個干部退居“二線”，其中包括三個政法委副書記全部下臺（政法委還有一個副書記保留，但并不在政法委上班，這位副書記其實相當(dāng)于是兼職，他主管“610”辦公室，其他不問）。也許是事先已經(jīng)預(yù)知，三個副書記那天下午沒有一個來上班。而這次縣級機構(gòu)改革（實際上主要是人事調(diào)整）將原來的4個政法委副書記的編制壓縮到2人。而在此之前，政法委已經(jīng)根據(jù)省級的機構(gòu)改革方案在機構(gòu)設(shè)置上作了較大的調(diào)整：在1998年以前，政法委員會就只有一個辦公室，政法委的各項工作都是分工到個人的。1998年以后，設(shè)置了秘書科、綜合治理科、案件督察協(xié)調(diào)科。另外，社會治安綜合治理委員會辦公室亦設(shè)在政法委員會，政法委員會和社會治安綜合治理委員會基本上就是“一套班子，兩塊牌子”。在“嚴(yán)打”期間，還設(shè)立“嚴(yán)打辦公室”放在案件協(xié)調(diào)科，據(jù)說這是基于階段性工作的需要，其主要工作是匯總公檢法的各項統(tǒng)計指標(biāo)?？偟目磥?，政法委員會的機構(gòu)設(shè)置受到機構(gòu)改革的影響，并沒有完全固定下來，隨時可能會根據(jù)編制的需要進行調(diào)整和裁撤。政法委員會內(nèi)部組織機構(gòu)的不穩(wěn)定性和臨時性很難讓人相信其有一個很好的運作形式。而且，在一定意義上講，政法委員會機構(gòu)規(guī)模的大?。ㄅc公檢法三家相比由于事務(wù)相對很少，人員亦遠遠少于這些部門）實際上影響到了它職能的發(fā)揮。

政法委員會的制度框架的第二個重要內(nèi)容是其職能問題。雖然政法委員會的職能在黨的專門文件有比較詳細的規(guī)定，但是實際情況卻有相當(dāng)大的差別。正如該縣一位下臺的政法委員會副書記所說：“規(guī)定都寫在墻上了，你自己看吧”（注——該縣政法委員會將有關(guān)職能的說明制作成版掛在了墻上）。而另外一位下臺的副書記則直截了當(dāng)?shù)恼f道：上邊的有關(guān)職責(zé)的規(guī)定，只有一條是“實”的，其他都是“虛”的，即“協(xié)調(diào)有爭議的重大、疑難案件”。[6]據(jù)我的觀察，除了案件協(xié)調(diào)權(quán)力（在黨的文件中有時又稱執(zhí)法監(jiān)督權(quán)）之外，政法委員會按照規(guī)定還有一些比較具體化、具有可操作性的權(quán)力，包括但不限于以下幾項：

一是協(xié)管干部權(quán)，協(xié)管干部權(quán)實際上與政法委員會管理政法隊伍的職責(zé)密切相關(guān)。權(quán)力的大小決定職責(zé)實現(xiàn)的程度。雖然《中共中央關(guān)于加強政法工作的指示》（中發(fā)〔1982〕5號文件）明確規(guī)定，各級黨委的政法委員會“協(xié)助黨委和組織部門考察、管理干部”，而且這一權(quán)限在以后的中央文件中又再次重申。但是實際上這一權(quán)力主要掌握在組織部門，組織 部門不愿將這一權(quán)力與政法委分享。因而政法委對于管理政法隊伍這一職能的發(fā)揮多限于政治口號上，其實際作用并不是很大，干部的任免權(quán)力主要掌握在組織部門，以及政法各部門自身。

另一個是綜合治理一票否決權(quán)，由社會治安綜合治理委員會（暨政法委員會）行使，否決內(nèi)容包括各級黨委、政府先進榮譽的評選資格，機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位評選文明單位或升級的資格，主管領(lǐng)導(dǎo)、治安責(zé)任人評選受獎、晉職晉級資格。不過，按照政法委干部的說法，這一權(quán)限亦沒有嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進行落實。

政法委員會最可以操作的權(quán)力也許是執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。執(zhí)法監(jiān)督權(quán)其實涵蓋了案件協(xié)調(diào)權(quán)。不過，現(xiàn)在把政法委員會原來具有政治意味的“管理”（公檢法）活動稱之為“執(zhí)法監(jiān)督”，從語詞上來說，是一種將政法委員會從政治化向法治化（制度化）的努力，試圖表明政法委員會將在法律規(guī)定的范圍內(nèi)監(jiān)督各部門，保證他們獨立辦案。雖然在具體的運作過程中，政法委的“監(jiān)督”也許與原來的“管理”并無實際差別，甚至有可能用“監(jiān)督”一詞將政法委“干預(yù)司法”合法化。但是，我們?nèi)匀徊粦?yīng)忽視“監(jiān)督”這一語詞的力量，以及由此可能產(chǎn)生的一系列哪怕是具有負面作用的制度建構(gòu)。就法律監(jiān)督而言，一般包括政府自身監(jiān)督、人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，各自都是相對獨立的。但是我在縣里的調(diào)查卻是另一種情形：該縣縣委成立了執(zhí)法監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組，試圖通過黨的監(jiān)督的形式將這些監(jiān)督統(tǒng)一起來。具體的做法是由縣委副書記兼政法委書記任組長，成員來自縣委政法委、人大法工委、政府法制局、政協(xié)法制委、紀(jì)檢委、組織部、宣傳部、報社、電視臺、公檢法司等部門，下設(shè)辦公室在政法委案件督察協(xié)調(diào)科。其聲稱這樣在全縣就可以形成“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，政法委組織協(xié)調(diào)，部門各負其責(zé)，依靠群眾參與和支持的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制”。這種做法本身的合法性及其效果我并不打算做論證，我的列舉只是說明，基層政法委員會除了自己行使執(zhí)法監(jiān)督權(quán)（公檢法三家案件協(xié)調(diào)權(quán)）之外，還對其他執(zhí)法監(jiān)督如人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督等起到所謂的“協(xié)調(diào)”的作用。政法委員會不僅協(xié)調(diào)監(jiān)督諸多部門而且協(xié)調(diào)事務(wù)的范圍也很廣。政法委員會涉及的范圍不僅包括刑事司法，有時甚至還涉及民事司法、行政執(zhí)法，參與行政糾紛的協(xié)調(diào)。不過，與刑事案件協(xié)調(diào)相比要少很多。

三、權(quán)力博弈過程中的基層政法委員會

一個制度本身的實力越強，其影響力越大。如果我們要研究政法委員會制度如何影響其他政治法律制度，一定要分析和考察這一制度本身的情況以及與其他制度如何相互聯(lián)系的情況。政法委員會的權(quán)力實際上是通過與其他各種權(quán)力的博弈過程中得到實現(xiàn)的。在調(diào)查中，我聽到了這樣一句關(guān)于政法委員會現(xiàn)狀的“口頭禪”：“無權(quán)、無錢、儲存老干部”： “無權(quán)”的另一種解釋是，在權(quán)力博弈中政法委員會的權(quán)力處在劣勢。在公安、檢察、法院、政法委四家關(guān)系中，由于公安部門實力最強，而法院和檢察院的地位又比政法委在行政級別上的地位高（一般說來，政法委書記的地位比法院、檢察院長要高一些，但是政法委書記并不能代表政法委員會這個機構(gòu)的級別，就機構(gòu)本身來講，政法委又要比法院、檢察院的制度地位要低），再加之現(xiàn)在強調(diào)獨立辦案，政法委員會的協(xié)調(diào)功能并沒有足夠的權(quán)威。那么，權(quán)力博弈到底是怎樣的過程呢？一般說來，一項權(quán)力只有通過同其他權(quán)力的實際對比過程中才能得到確認(rèn)；而且一項權(quán)力如果強有力，與其他各種權(quán)力的較量，往往一次就可以完全實現(xiàn)；反之，如果權(quán)力弱化，則需要通過多次博弈才能實現(xiàn)對其他權(quán)力的說服和控制，甚至還不一定實現(xiàn)其預(yù)期的效果。在政法委員會召開一般性的專門案件會議的過程中，有些情況下，按照正常程序應(yīng)當(dāng)是公檢法三家負責(zé)人集中開會。但是，如果是要求公安局長來參加，但公安局長往往是不來的，因而替代的辦法是請副局長來，后來副局長不來，股長來也行，最后干脆是誰接電話誰來。由于公檢法三家來開會的時間前后不一致（拖拖拉拉），因而最后的結(jié)果是“來一個說一個”。這樣，以政法委員會為相對主導(dǎo)的“一對三”的權(quán)力對比關(guān)系的司法場域完全被解構(gòu)了。原來具有一定壟斷性質(zhì)的政法委員會主導(dǎo)的司法場域變成了三個單獨的政法委員會“一對一”權(quán)力關(guān)系的司法場域?！耙粚θ钡乃痉▓鲇虻脑O(shè)計有助于政法委員會權(quán)威的樹立，而分解之后實際上導(dǎo)致權(quán)力關(guān)系的倒置：政法委員會權(quán)力由主動而轉(zhuǎn)換為被動的角色，協(xié)調(diào)關(guān)系變成了類似于“請求”的關(guān)系。

政法委員會制度的運行與其相應(yīng)的財政制度密切相關(guān)，財政支付能力實際上決定了政法委員會制度實際運作效果的全過程?；鶎诱ㄎ霓k公經(jīng)費往往是由縣財政統(tǒng)一劃撥，其權(quán)力的發(fā)揮要受到財政權(quán)力的限制。該縣財政撥付的經(jīng)費很少，據(jù)說該縣政法委員會一年的經(jīng)費只有2萬多元。那么錢從那里來呢？按照他們的說法，難聽一點說，就是四個字：“索、拿、卡、要”。其實也就是主要通過政法委員會領(lǐng)導(dǎo)人與其他部門領(lǐng)導(dǎo)人之間的私人關(guān)系得以實行的。該縣由于縣委大院已經(jīng)拍賣作商用，政法委只好自己在外面租房子，但由于經(jīng)費不足，因此主持政法委工作的副書記就找到土地局長，請求土地局幫助解決場地的租借問題；至于政法委的喝水吃飯問題往往也要借助于其他有經(jīng)濟實力的部門。我們看到光是維持政法委日常費用，政法委還要通過借助土地局等其他部門權(quán)力的“救濟”，政法委要想運作維持除日常運作以外的其他職能亦是非常困難的。而政法委員會的干部由于只吃財政的飯，對于專門事務(wù)自然不愿管的太多（要花錢），甚至“巴不得（有關(guān)部門和平民百姓）不要找上門來”。甚至為了維持政法委的運作，政法委員會有時還會通過一些制度化的途徑來獲取財力資源，將非正當(dāng)?shù)墨@取途徑合法化。我在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)在《X市社會治安綜合治理委員會關(guān)于 實施國家、集體財物被盜責(zé)任賠償?shù)娜舾梢?guī)定》中，就規(guī)定責(zé)任賠償人在繳清賠償金后，社會治安綜合治理委員會（政法委員會）應(yīng)及時將賠償金發(fā)還被盜單位，也可經(jīng)受償單位同意，按一定比例從賠償金中提取少量經(jīng)費，以作為實施過程中的費用。這實際上將“卡要”行為合法化，并將這種公共服務(wù)產(chǎn)品貨幣化，實行一種公共機關(guān)服務(wù)的收費制度。當(dāng)然，這一制度實行的實際效果如何就不得知了。

在組成人員上，政法委員會亦在權(quán)力博弈中占據(jù)弱勢。政法委被認(rèn)為是“儲存老干部”的機構(gòu)，政法委的那些頭頭們（主要是副職）調(diào)進來的時候幾乎都是快要“二線”的同志，而且多半是從公檢法三家中退出來的。當(dāng)然，話說回來，這些干部有不少從事過多年的政法工作，又具有比較豐富的社會生活經(jīng)驗，在協(xié)調(diào)公檢法的專門機關(guān)中處理事務(wù)往往比較穩(wěn)妥。然而由于政法委員會的事情，按照他們的說法屬于“干也干不完，不干也沒事”的情形，頭頭們對政法委的事情往往也睜一只眼，閉一只眼。除了頭頭之外，一般的政法委干部往往沒有經(jīng)過專門的法律訓(xùn)練，在法律實踐方面亦不如公檢法專門人員。而這就存在了一個理論上的悖論：既然政法委員會是聯(lián)系和協(xié)調(diào)政法各部門的機構(gòu)，那么政法委的人員在法律素質(zhì)、訓(xùn)練和責(zé)任心上就應(yīng)當(dāng)高于政法各部門從事這項工作的人員，但是實際上情況卻恰恰相反。

四、消極介入——基層政法委員會協(xié)調(diào)案件的一般姿態(tài)

政法委員會最大量的工作是協(xié)調(diào)案件。而協(xié)調(diào)案件最典型的是政法委員會召開專門的會議協(xié)調(diào)公檢法三機關(guān)；另外還有一種形式是通過接待群眾信訪的方式，然后向公檢法機關(guān)反映督促問題的解決。從文本規(guī)定上來看，縣政法委員會協(xié)調(diào)案件的范圍主要是：縣委和上級政法委員會交辦的督察協(xié)調(diào)或牽頭督辦的案件；群眾反映執(zhí)法不公、有重大影響的案件；公檢法機關(guān)有爭議的需要政法委協(xié)調(diào)處理的重大、疑難案件。但從實際情況來看，相當(dāng)多的案件是有爭議但不一定是重大的案件，用俗話說就是“扯皮”案件。也就是說并不是事關(guān)社會穩(wěn)定的重大案件都要進入政法委員會的協(xié)調(diào)程序，沒有爭議的有關(guān)殺人放火等重大刑事案件或經(jīng)濟犯罪案件實際上往往并不拿到政法委討論。

協(xié)調(diào)案件大致的程序是：公檢法向政法委提交有分歧的案件，主要是證據(jù)不足或認(rèn)識上（可逮與不逮）有分歧的案件；政法委通過調(diào)查案件，召開協(xié)調(diào)會，提出初步意見，并形成會議紀(jì)要下發(fā)各部門，但是紀(jì)要不能作為判案的依據(jù)，只能作為參考；而且各部門如有不同意見，仍可以向自己的上級反映。事實上，由于要求協(xié)調(diào)的往往是一個單位首先提出，另一個單位往往并不大樂意協(xié)調(diào)，通過政法委員會的協(xié)調(diào)往往會得到雙方都能接受的結(jié)果，而這種結(jié)果往往不是基于對事實的認(rèn)定的一致，而是由于政治權(quán)威的運作，特別是有政法委書記（往往兼任縣委常委）參加的協(xié)調(diào)會都會得到比較好的處理。在具體的協(xié)調(diào)過程中，政法委 本身的權(quán)威往往并不是很靈，由于另一方并不是很樂意協(xié)調(diào)，因此往往會采取各種措施規(guī)避政法委的協(xié)調(diào)：或者會繞開政法委直接向上級部門請示；或者先請示縣委主要領(lǐng)導(dǎo)，定好了調(diào)子，讓政法委照指示行事；還有些時候自行處理，比如公安局覺得與其與檢察院沖突，不如自行消案，因此或者采取取保候?qū)徎虮ＷC金的方式。除了權(quán)威缺失之外，政法委有的時候還協(xié)調(diào)大家都不愿管的事務(wù)，充當(dāng)所謂“槍頭子”的作用。當(dāng)幾家都不愿承擔(dān)案件責(zé)任，就有可能推到政法委，像我們現(xiàn)在推行錯案追究制，法院的辦案人員怕承擔(dān)責(zé)任，就有可能會提交政法委討論決定。

除了個案協(xié)調(diào)，政法委有時還專門就某一類問題的案件進行協(xié)調(diào)處理。該縣政法委員會對各類案件存在的問題大致分為三類：有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)不公、徇私舞弊、貪贓枉法；超期羈押、刑訊逼供、濫用強制措施、濫用強制器械；不適用取保候?qū)?、保外就醫(yī)、監(jiān)視居住案件。以超期羈押問題為例，首先是由縣看守所與監(jiān)察監(jiān)所科向政法委呈報反映案件中存在的超期羈押的問題。政法委通過了解，對容易引起超期羈押問題的刑事訴訟環(huán)節(jié)，專門召集公檢法有關(guān)負責(zé)人會議，研究制定《關(guān)于加強對羈押犯罪嫌疑人、被告人執(zhí)法管理的辦法》，協(xié)調(diào)各辦案機關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行新的換押制度等規(guī)定；對盜竊物價格鑒定費等辦案機關(guān)自身難以解決的問題而延誤辦案期限的，及時協(xié)調(diào)物價部門予以解決；對檢察起訴科退查給公安刑偵大隊補偵案件的銜接問題，進行協(xié)調(diào)規(guī)范。......

第二篇：關(guān)于司法責(zé)任制背景下檢委會運行機制改革專題

關(guān)于司法責(zé)任制背景下檢委會運行機制改革專題

（一）全面落實司法責(zé)任制對檢委會運行機制改革有哪些新要求？

1、提高檢察委員會工作法治化、民主化、科學(xué)化水平，發(fā)揮檢察委員會對重大案件和其他重大問題的決策、指導(dǎo)和監(jiān)督功能。檢察委員會討論決定的案件，主要是本院辦理的重大、疑難、復(fù)雜案件，涉及國家安全、外交、社會穩(wěn)定的案件，下一級人民檢察院提請復(fù)議的案件。

2、檢察委員會組成人員中加入了“部分資深檢察員”。

3、完善檢察委員會決策咨詢機制。建立健全專家咨詢委員會、專業(yè)研究小組等檢察委員會決策輔助機構(gòu)。檢察委員會討論案件，可以邀請有關(guān)專家到場發(fā)表咨詢意見。

（二）檢委會運行機制改革與健全檢察機關(guān)辦案組織之間的關(guān)系？

檢委會與辦案組織之間應(yīng)存在一種保障與被保障關(guān)系。這種保障與被保障關(guān)系并不是一種簡單基于命令與執(zhí)行的上下級關(guān)系,本質(zhì)上應(yīng)是基于職能劃分不同所明確的一種配合關(guān)系,即檢委會的這種保障不是辦案組織將案件提交檢委會決定并執(zhí)行的情形,而是檢委會在辦案組織的案件處理決定權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移的前提下,出于保障辦案組織依法獨立行使檢察權(quán)的立場,主動發(fā)揮自身職能作用保障辦案組織不受干涉；實現(xiàn)檢察官辦案責(zé)任制后,將賦予主任檢察官更大的獨立辦案空間,但是在重要案件、重要問題上,檢察官還要堅持請示報告制度。檢察長和檢委會對主任檢察官依法獨立行使司法辦案權(quán)有監(jiān)督責(zé)任。主任檢察官的權(quán)力來源于檢察長的授權(quán),因此其權(quán)力的行使也必然受到檢察長的監(jiān)督和制約;其二,這是源于檢察工作一體化的要求;其三,這源于檢委會的一項重要職能,即保證法律的統(tǒng)一正確實施,因而檢委會有權(quán)力也有義務(wù)對主任檢察官的辦案情況進行監(jiān)督。

（三）司法責(zé)任制改革背景下健全檢委會運行機制改革需完善哪些相關(guān)配套制度？

1、建立健全責(zé)任承擔(dān)制度，區(qū)分檢察官責(zé)任與檢委會責(zé)任，具體在（四）中闡述。

2、完善檢察委員會決策咨詢機制。建立健全專家咨詢委員會、專業(yè)研究小組等檢察委員會決策輔助機構(gòu)。檢察委員會討論案件，可以邀請有關(guān)專家到場發(fā)表咨詢意見，增強檢委會決策指導(dǎo)的及時性、針對性和有效性。

3、完善檢委會組成人員進出機制。打破行政等級的限制，吸引部分辦案經(jīng)驗豐富與法律理論深厚的資深檢察官參與。

4、嚴(yán)格審查進入檢委會討論的案件。當(dāng)前對進入檢委會討論的案件把關(guān)并不嚴(yán)格，許多糾結(jié)于證據(jù)認(rèn)定或走程序的案件進入檢委會討論范疇，對檢委會的運行并不有利。因此，還需繼續(xù)健全。

（四）司法責(zé)任制改革背景下檢委會決策責(zé)任如何認(rèn)定與承擔(dān)。檢委會討論案件時：主訴案件的檢察官應(yīng)對案件事實的真實性、證據(jù)的確鑿性和充分性負責(zé)，檢委會應(yīng)對案件所做的定性及處理決定負責(zé)。檢委會委員亦應(yīng)對自己發(fā)表的案件定性和處理意見負責(zé)；明確承辦人、部門領(lǐng)導(dǎo)、分管檢察長、檢察長這一基本責(zé)任鏈，落實個人責(zé)任制，出現(xiàn)問題后，依循這一責(zé)任鏈追究各有關(guān)人員的責(zé)任，不能以集體決策為借口逃避個人責(zé)任；主訴檢察官對案件事實和證據(jù)負責(zé)的依據(jù)是結(jié)案報告，檢委會委員對案件定性和處理決定負責(zé)的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是檢委會記錄。檢委會記錄的準(zhǔn)確性由辦公室記錄人員負責(zé)．對案件承辦人、部門負責(zé)人、各位委員的發(fā)言均要進行詳盡的記錄，防止出現(xiàn)只有最終結(jié)論而沒有個人完整發(fā)言記錄的情況。

第三篇：新課程改革背景下

新課程改革背景下，教師如何不斷適應(yīng)和實現(xiàn)專業(yè)發(fā)展？

在教師的專業(yè)成長中，其自身和外部環(huán)境這兩方面因素是相互作用、相互促進、缺一不可的。因此教師專業(yè)化不僅是教師培養(yǎng)、教師教育的過程，而且是教師培養(yǎng)、教師教育的目標(biāo)和發(fā)展趨勢，體現(xiàn)了對教師專業(yè)水平和社會地位的一種肯定，地位也未達到其他專業(yè)人員的水平，因此一些教育界人士認(rèn)為，當(dāng)前教師職業(yè)正在由“半專業(yè)化”向“專業(yè)化”方向發(fā)展，“專業(yè)化”成為未來教師發(fā)展的努力方向。

作為中學(xué)教師，最重要的一點是要有過硬的專業(yè)知識及其與現(xiàn)代教學(xué)相適應(yīng)、現(xiàn)代教學(xué)所需的各種知識?，F(xiàn)代科學(xué)知識日新月異，我們所學(xué)的知識不夠豐富，各種新知識、新信息不斷涌現(xiàn)，我們很快感到不能得心應(yīng)手。因此，我們必須加強學(xué)習(xí)進修，否則不能應(yīng)對學(xué)生的各種問題，會被學(xué)生問倒，也會削弱我們的威信。同時，一些新興學(xué)科的出現(xiàn)，也要求我們?nèi)ゲ粩唷俺潆姟?，學(xué)生們所涉及的知識很寬很廣，也有一定的深度，教師不學(xué)習(xí)不鉆研行嗎？因此，教育的改革發(fā)展，首先要求教師提升自己的專業(yè)業(yè)務(wù)知識結(jié)構(gòu)。

我們應(yīng)該充分地學(xué)習(xí)掌握有關(guān)內(nèi)容，理解領(lǐng)會其精神實質(zhì)，并在日常教育教學(xué)工作中不斷進行探索、嘗試。包括教學(xué)目標(biāo)的制定、教學(xué)方法的選擇、對教材的應(yīng)用等等。并且在學(xué)習(xí)實踐過程中，邊總結(jié)整理，把看到的、想到的及時記錄下來，平時養(yǎng)成寫課后筆記的習(xí)慣，碰到好的內(nèi)容及時總結(jié)成教學(xué)案例，這樣日積月累，我想一定會大大提高自己的教育理論水平和教育科研能力。

新課程注重學(xué)生研究性學(xué)習(xí)，它要求教師能夠創(chuàng)設(shè)豐富的教學(xué)情景，激發(fā)學(xué)生探索問題，解決問題。為此，我們首先必須成為探究性的學(xué)習(xí)者和實踐者，以自身的探究性的學(xué)習(xí)經(jīng)驗和實踐能力，去更好地指導(dǎo)、豐富和發(fā)展學(xué)生的探究性學(xué)習(xí)活動。

在教學(xué)中，課后及時總結(jié)經(jīng)驗：成功的是什么，不足的是什么？如何改進？長期堅持，就一定會積累不少的教學(xué)經(jīng)驗與理論，提高自己的科研能力，向教師專業(yè)發(fā)展又跨進了一步。

另外，教師還要有廣闊的教育前沿視野，敏感的教育問題意識，靈活有效的從事教育教學(xué)的能力，數(shù)學(xué)教學(xué)活動中實驗的操作能力和設(shè)計能力，教學(xué)管理的能力等。所以，以后我會朝著這些方面努力，使自己早日成為一名專業(yè)化的人民教師。

教師的專業(yè)化發(fā)展是時代的需要，是社會發(fā)展的需要。新世紀(jì)的教師不再只是教師匠，而是不斷地向?qū)W者型發(fā)展。教師自身素質(zhì)的提高，才有利于教育教學(xué)的發(fā)展和創(chuàng)新，才有利于轉(zhuǎn)變教學(xué)觀念和教學(xué)方式，加快對學(xué)生的培養(yǎng)。

第四篇：司法改革背景下的案件管理 論文

淺議司法改革背景下的案件管理工作

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第六百六十八條規(guī)定人民檢察院案件管理部門對檢察機關(guān)辦理的案件實行統(tǒng)一受理、流程監(jiān)控、案后評查、統(tǒng)計分析、信息查詢、綜合考評等，對辦案期限、辦案程序、辦案質(zhì)量等進行管理、監(jiān)督、預(yù)警。其作用主要體現(xiàn)規(guī)范司法行為，服務(wù)辦案活動，輔助領(lǐng)導(dǎo)決策和促進公開透明。目前，全面推進依法治國已經(jīng)與全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨的重要決策并列，形成引領(lǐng)民族復(fù)興和國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略布局，檢察機關(guān)必須以黨中央最新要求為統(tǒng)領(lǐng)，推動檢察工作不斷提升標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)造特色。所以，開展案件管理機制改革是順應(yīng)形勢發(fā)展的需要，推動檢察工作科學(xué)發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措，對于促進檢察機關(guān)正確履行法律監(jiān)督職能，全面做好檢察各項工作，具有十分重要的意義。

一、司法改革對案件管理的要求

（一）依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，加強統(tǒng)一集中管理?！蛾P(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》以下簡稱《意見》第24條司法辦案工作應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上運行，實現(xiàn)辦案信息網(wǎng)上錄入、辦案流程網(wǎng)上管理、辦案活動網(wǎng)上監(jiān)督。檢察長（分管副檢察長）和業(yè)務(wù)部門負責(zé)人對辦案工作審核、審批，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上進行。第25條人民檢察院案件管理部門對司法辦案工作實行統(tǒng)一集中管理，全面記錄辦案流程信息，全程、同步、動態(tài)監(jiān)督辦案活動，對辦結(jié)后的案件質(zhì)量進行評查。業(yè)務(wù)部門案件原則上必須在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)運行，案管部門對平臺案件進行全程、動態(tài)統(tǒng)一監(jiān)管；每一辦案流程必須完成相關(guān)節(jié)點要求，否則不能流轉(zhuǎn)到下一節(jié)點，規(guī)范司法由原來的“軟要求”向“硬要求”轉(zhuǎn)變。

（二）建立規(guī)范機制，提高辦案質(zhì)量?！兑庖姟返?6條建立隨機分案為主、指定分案為輔的案件承辦確定機制。重大、疑難、復(fù)雜案件可以由檢察長指定檢察官辦案組或獨任檢察官承辦。第28條建立以履職情況、辦案數(shù)量、辦案質(zhì)效、司法技能、外部評價等為主要內(nèi)容的檢察官業(yè)績評價體系。評價結(jié)果作為檢察官任職和晉職晉級的重要依據(jù)。第29條建立辦案質(zhì)量評價機制，以常規(guī)抽查、重點評查、專項評查等方式對辦案質(zhì)量進行專業(yè)評價。評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)公開。建立評查與通報機制，案管部門每年對辦案人員辦案情況進行評價，并記入個人司法檔案中，有利于提高辦案人員的執(zhí)法辦案責(zé)任心和辦案質(zhì)量。

（三）構(gòu)建陽光檢察，推行案件信息公開?！兑庖姟返?0條構(gòu)建開放動態(tài)透明便民的陽光司法機制。建立健全案件程序性信息查詢平臺、重要案件信息發(fā)布平臺、法律文書公開平臺、辯護與代理預(yù)約平臺，推進新媒體公開平臺建設(shè)。案管部門依托信息公開平臺“依法及時公開司法程序、流程、結(jié)果和生效法律文書”，依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，把案件的辦理進展情況和結(jié)果及時告知有關(guān)人員，把重要案件信息主動地向社會發(fā)布，把法律文書全面地向社會展示，才能有效擴大人民群眾對檢察工作的知情范圍，拓寬人民群眾參與和監(jiān)督檢察工作的渠道，讓司法工作在人民群眾的視野中和關(guān)注下進行，杜絕暗箱操作。

（四）嚴(yán)格司法責(zé)任認(rèn)定和追究，增強責(zé)任意識。《意見》第36條負有監(jiān)督管理職責(zé)的檢察人員因故意或重大過失怠于行使或不當(dāng)行使監(jiān)督管理權(quán)，導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴(yán)重錯誤的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任。案件監(jiān)管人員必須在思想、作風(fēng)、紀(jì)律、業(yè)務(wù)能力等方面有過硬的基本素能，才能擔(dān)當(dāng)起檢察機關(guān)““啄木鳥”光榮而重要的職責(zé)使命。

二、順勢而為，深入推進案管工作

（一）加強信息化建設(shè)，提高司法規(guī)范化水平。案件管理信息化是檢察機關(guān)信息化建設(shè)的重要內(nèi)容。伴隨著科技強檢戰(zhàn)略的全面實施，最高檢黨組按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一實施”的原則，依托科研院所，集中研發(fā)融辦案、管理、統(tǒng)計于一體的全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，在全國四級檢察院之間搭建起一個縱向貫通、橫向集成、資源共享的司法辦案平臺。

統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的上線運行，對辦案活動的監(jiān)督提到事前、事中監(jiān)督，以信息化倒逼規(guī)范化，嚴(yán)格、公正司法的理念融入到標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的司法流程中，為檢察機關(guān)加強司法規(guī)范化建設(shè)提供了契機。從宏觀上看，統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)使司法規(guī)范化理念得到提升。統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)通過標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的辦案流程，實現(xiàn)辦案透明化，通過既定的操作流程對司法過程作出嚴(yán)格規(guī)范，在日常辦案中潛移默化地影響和固化司法規(guī)范化理念，引導(dǎo)檢察人員自覺把理性、平和、文明、規(guī)范的司法理念融入到 程序化的辦案流程中。從微觀上看，統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)設(shè)置了助推司法規(guī)范化建設(shè)的操作程序，具體內(nèi)容概括如下：

1、流程控制防止隨意性司法。統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)通過明確辦案流程、辦案期限、公用文書等來規(guī)范辦案活動，承辦人員只有在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中根據(jù)配置的流程和文書進行標(biāo)準(zhǔn)化操作，可以有效地避免隨意性司法。

2、分案模塊有效避免分案“貓膩”。統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)根據(jù)靈活性與原則性相結(jié)合的原則，設(shè)計了動態(tài)分案操作方法，以自動輪案與手工輪案相結(jié)合，兼容案件性質(zhì)分組、案件來源分組，實現(xiàn)了案件的管辦分離。案管部門按照各科室事先提供的案件 承辦人員順序進行后臺配置，一經(jīng)分案后，案件承辦人員原則上不得變更。動態(tài)分案可以有效減少分案的人為因素，從源頭上減少人情案、關(guān)系案、權(quán)錢 交易案，促進和維護司法公正和司法廉潔。通過分案管理，案管部門能及時全面了解和掌握各訴訟環(huán)節(jié)的案件辦理情況，既管住了“案頭”，又管住了“人頭”，使內(nèi)部監(jiān)督邁上制度化、常態(tài)化軌道。

3、事前、事中監(jiān)督彌補監(jiān)管“短板”。統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)設(shè)置統(tǒng)一的收送案平臺，從網(wǎng)上錄入、歸口管理開始，實現(xiàn)網(wǎng)上動態(tài)監(jiān)控，每一個案件的辦案流程在系統(tǒng)內(nèi)都清晰可見，辦案全程均可監(jiān)控。如果有相關(guān)內(nèi)容未填寫，則無法進入下一環(huán)節(jié)繼續(xù)操作或生成相應(yīng)文書，可以有效預(yù)防司法不規(guī)范行為的發(fā)生。

（二）轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，增強執(zhí)法辦案能力。傳統(tǒng)監(jiān)管模式不同程度地暴露出監(jiān)督面較窄，事后監(jiān)督、監(jiān)督有限的缺陷。顯然，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、建立全新的案件管理機制是檢察改革深入發(fā)展的必然結(jié)果。案件管理部門依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，在案件辦理過程中對程序規(guī)范性、質(zhì)量保障性進行跟蹤式的動態(tài)、日常監(jiān)督。

1、由事后監(jiān)督向事中監(jiān)督轉(zhuǎn)化。案件管理部門加強對案件辦理流程進行監(jiān)督，可以及時掌握辦案程序的規(guī)范性。通過對案件的報捕書、起訴書、判決書進行監(jiān)督，及時掌握案件的辦理質(zhì)量，對瑕疵問題提出整改意見，讓辦案部門快速地進行整改，對違紀(jì)辦案、違法辦案提出處理意見使檢察長和紀(jì)檢部門迅速地掌握情況，為追究干警責(zé)任提供依據(jù)。

2、由重點監(jiān)督向常規(guī)監(jiān)督轉(zhuǎn)化。以往監(jiān)管模式是每年只對不立、不捕、不訴重點案件進行專項督察、平時檢委會也是對疑難復(fù)雜案件進行把關(guān)，平時缺乏督察渠道，主要依賴各部門自身的管理。但每個辦案部門又是一種條條分割的管理模式，互相缺乏監(jiān)督制約機制?，F(xiàn)將案件的進出統(tǒng)一集中管理，使案件的辦理過程一目了然，是否超期羈押在登錄過程時就可以看出來。對案件質(zhì)量檢查，通過跟蹤式地進行個案抽查、重點督查就可以及時發(fā)現(xiàn)問題，將監(jiān)督變成常規(guī)化。

3、由個案監(jiān)督向全部案件監(jiān)督轉(zhuǎn)化。以往加強監(jiān)督的模式重在對不立、不捕、不訴案件進行監(jiān)督，對疑難復(fù)雜案件進行監(jiān)督，對人民群眾反映強烈的案件進行監(jiān)督，監(jiān)督的是部分案件、個別案件。現(xiàn)將所有歸屬于本院管理的案件進行統(tǒng)一登記、錄入，對案件進行全方位覆蓋，檢察長通過查看信息軟件，可以很清楚了解每件案件的辦理流程，掌握是否超期辦案的情況。通過對案件質(zhì)量分析，掌握承辦部門、承辦人員的辦案水平。因此，案件管理部門是掌控辦案部門的GPS，隨時進行全覆蓋式的監(jiān)控。

（三）建立部門聯(lián)動機制，理性思維處理關(guān)系。檢察機關(guān)始終堅持從嚴(yán)治檢不動搖，充分履行業(yè)務(wù)部門在公正司法中的全程直接責(zé)任、案件監(jiān)督管理部門的動態(tài)管理監(jiān)督責(zé)任、紀(jì)檢監(jiān)察部門的事后監(jiān)督約束責(zé)任、政工部門的教育獎懲責(zé)任、信息技術(shù)部門的保障促進責(zé)任，形成一個自身監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的嚴(yán)密體系，共同促進司法規(guī)范化和管理科學(xué)化。案管部門職能定位、履職過程中，必須處理好以下幾個部門關(guān)系。

1、處理好與業(yè)務(wù)部門自身監(jiān)督管理的關(guān)系。業(yè)務(wù)部門自身監(jiān)督是由業(yè)務(wù)部門內(nèi)部通過審查、審批和個案監(jiān)督等形式，對案件質(zhì)量進行檢查和評定。具有更加直接、便捷等特點，是開展檢察業(yè)務(wù)管理的基本著力點。但是，部門管理存在著權(quán)力行使條條化、部門化，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員等弊端。案件管理部門具有獨立性、客觀性、中立性，對避免業(yè)務(wù)部門自身監(jiān)督管理缺陷有一定作用，更便于對業(yè)務(wù)活動的統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、督辦。但在處理兩者之間關(guān)系時，需要明確 : 一是案管部門與業(yè)務(wù)部門自身管理不能替代。各個訴訟環(huán)節(jié)的具體業(yè)務(wù)事項屬于各業(yè)務(wù)部門職責(zé)范圍，案管部門則側(cè)重于案件流程監(jiān)控、節(jié)點監(jiān)控，對重點環(huán)節(jié)、重點案件進行監(jiān)督檢查，定期對案件質(zhì)量進行抽查，不干預(yù)業(yè)務(wù)部門的辦案工作。二是各業(yè)務(wù)部門根據(jù)工作要求，及時向案管部門報備工作開展情況，案管辦及時匯總?cè)旱臉I(yè)務(wù)工作情況，向上級院和分管檢察長進行報告。

2、處理好與紀(jì)檢部門的監(jiān)督關(guān)系。紀(jì)檢監(jiān)查部門的監(jiān)督是以辦案紀(jì)律為標(biāo)準(zhǔn)，其主要目的是促進廉潔從檢、公正執(zhí)法。因此，其在一定程度上依賴群眾舉報、線索移送等，開展調(diào)查、跟蹤或者案后檢查，一般不是按照司法工作規(guī)律開展監(jiān)督工作。當(dāng)然，檢查業(yè)務(wù)管理中可能成為紀(jì)檢監(jiān)察發(fā)現(xiàn)問題的手段，如挖掘有質(zhì)量問題的案件背后存在的檢察干警瀆職行為等，但總體來說，兩者職能相互獨立、互為補充。

3、案件管理與接受外部監(jiān)督的關(guān)系。檢察機關(guān)的外部監(jiān)督主要包括兩方面:一是立足憲政層面開展的外部權(quán)力監(jiān)督，包括國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督和公安、法院對檢察工作的相互監(jiān)督;二是來自當(dāng)事人在內(nèi)的社會各界的權(quán)利監(jiān)督。毋庸置疑，檢察權(quán)的外部監(jiān)督對促進檢察機關(guān)公正執(zhí)法具有重要意義。相比較而言，作為內(nèi)部監(jiān)督的案件管理工作，具有更及時、更深入的特點，符合司法親歷性特征，比外部監(jiān)督更具有優(yōu)勢。但要構(gòu)筑全方位的監(jiān)督網(wǎng)，只有兩者相結(jié)合，才能促進和保障檢察工作的深入發(fā)展。

第五篇：中國司法改革報告下

中國司法改革報告（2011）（下）

徐昕 北京理工大學(xué)法學(xué)院 教授 , 盧榮榮 西南政法大學(xué) , 黃艷好 北京理工大學(xué)

? 2013-01-13 21:08:20

來源：《政法論壇》 2012 年第 2 期

關(guān)鍵詞: 司法改革/公眾參與/報告/2011

內(nèi)容提要: 自上而下的司法改革雖不斷努力，但效果欠佳，司法改革應(yīng)引入公眾參與。這既有破局性意義，也充分可行。公眾參與將為停滯的司法改革注入全新動力。2008 年底啟動的新一輪司法改革步入收官之年，雖規(guī)模宏大，但司法體制性改革并無進展，大部分改革舉措仍需貫徹落實，并作進一步調(diào)整和完善。

三、檢察改革

2011 年，檢察機關(guān)認(rèn)真貫徹中央關(guān)于深化司法體制和工作機制改革的總體部署，落實先前的改革舉措，穩(wěn)妥推進檢察體制和工作機制改革。檢察改革仍著力于對外強化法律監(jiān)督，對內(nèi)加強自身監(jiān)督。外部監(jiān)督主要體現(xiàn)為強化民行訴訟和民事執(zhí)行法律監(jiān)督，加強監(jiān)所監(jiān)督，推進刑罰變更執(zhí)行同步監(jiān)督，促進行政執(zhí)法與刑事司法銜接；內(nèi)部監(jiān)督主要體現(xiàn)為出臺《關(guān)于強化上級人民檢察院對下級人民檢察院執(zhí)法辦案活動監(jiān)督的若干意見》、《最高人民檢察院關(guān)于加強檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的意見》和《關(guān)于加強檢察機關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警工作的意見》等文件。

（一）強化法律監(jiān)督

——強化民行訴訟和民事執(zhí)行法律監(jiān)督

2011 年 5 月，最高人民檢察院和最高人民法院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于對民事審判活動和行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》和《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》。前者就檢察機關(guān)對民事審判活動和行政訴訟實行法律監(jiān)督達成共識，肯定并吸收了檢察機關(guān)歷年來探索形成的民行監(jiān)督形式，如再審檢察建議、一般檢察建議、檢察和解、糾正違法通知等，有利于促進法院和檢察院依法獨立公正行使職權(quán)，提升司法公正。后者以試點形式探索民事執(zhí)行的法律監(jiān)督，有助于總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為下一步民事執(zhí)行監(jiān)督制度是否建立、如何運作奠定基礎(chǔ)。

多年以來，檢察機關(guān)不斷加強和深化民行法律監(jiān)督，先后發(fā)布《關(guān)于進一步加強對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》、《關(guān)于完善抗訴工作和職務(wù)犯罪偵查工作內(nèi)部監(jiān)督制約機制的規(guī)定》、《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》等文件。全國 24 個省級人大常委會作出決議、決定，要求加強訴訟法律監(jiān)督，其中一半明確要求加強對民事執(zhí)行的法律監(jiān)督。部分地方檢察院和法院通過會簽文件的方式，就民行法律監(jiān)督實行某些具有地方特色的做法?！皟筛摺笔状尉兔袷聦徟小⑿姓V訟和民事執(zhí)行法律監(jiān)督達成一致并會簽上述兩項文件，旨在落實 2008 年中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》部署的改革內(nèi)容，“完善檢察機關(guān)對民事、行政訴訟和民事執(zhí)行工作實施法律監(jiān)督的范圍和程序”?！睹袷略V訟法修正案（草案）》第一條亦大大強化檢察監(jiān)督，“人民檢察院有權(quán)以檢察建議、抗訴方式對民事訴訟實行法律監(jiān)督?！?/p>

但“兩高”的共識并非事實的全部。任何改革都涉及利益分配和權(quán)力配置，司法改革中的機構(gòu)博弈是公開的秘密。在 20 世紀(jì) 80 年代末以來的司法改革中，審判權(quán)有所擴張，檢察權(quán)有所弱化。檢察機關(guān)在“保稅檢、保免訴、保民行、保自偵”的防衛(wèi)中邊保邊退，稅務(wù)檢察權(quán)、免予起訴權(quán)已失，自偵權(quán)的相當(dāng)部分被劃給公安部門，偵查監(jiān)督權(quán)也受到質(zhì)疑，有人提出建立司法令狀制。多年以來，有關(guān)民行法律監(jiān)督的爭論不斷，這兩項文件可視為法檢博弈的新均衡。

盡管出臺了兩項規(guī)定，《民事訴訟法修正案（草案）》強化檢察監(jiān)督的規(guī)定也有望通過，但具體的制度設(shè)計和實踐運作仍需在博弈中不斷調(diào)試。檢察監(jiān)督涉及法院與檢察院之間的職權(quán)劃分，總體上應(yīng)定位于在維護司法的獨立性和終局性基礎(chǔ)上的有限糾錯。當(dāng)前處于矛盾多發(fā)的社會轉(zhuǎn)型期，司法公正和公信不足，可適當(dāng)強調(diào)檢察監(jiān)督職能；但長遠而言，更應(yīng)注重保障司法的獨立性和終局性，將檢察監(jiān)督定位于非常情況下的特殊救濟，強調(diào)檢察機關(guān)支持法院依法獨立行使審判權(quán)，堅持審判救濟程序優(yōu)先和當(dāng)事人處分原則。就民事執(zhí)行檢察監(jiān)督而言，試點改革既需在邏輯上回應(yīng)檢察機關(guān)為何不監(jiān)督黨政機關(guān)的執(zhí)法活動，更需以經(jīng)驗事實回答如何促進“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”問題的解決。

——強化監(jiān)所執(zhí)法監(jiān)督

監(jiān)所是觀察人權(quán)狀況的最佳窗口。近年來，監(jiān)所內(nèi)非正常死亡事件頻繁出現(xiàn)，心源性猝死（陸豐薛錦波）、躲貓貓死（云南李蕎明）、鞋帶自縊死（云南邢鯤）、激動死（陜西王會俠，重慶朱某）、睡夢死（吉林王國春）、睡覺死（浙江何舍彪）、睡姿不對死（福建陳某）、做夢死（江西李文彥）、摔床死（福建溫龍輝）、摔跤死（江西陳緒金）、洗澡死（海南羅靜波）、妊娠死（內(nèi)蒙古郗紅）、如廁死（內(nèi)蒙古任懷光）、遞紙死（內(nèi)蒙古王某）、洗臉?biāo)溃ê毖旮＃?、喝開水死（河南王亞輝）、沖涼死（河南穆大民）、呼吸死（河北郅國玉）、骷髏死（河北董某）、發(fā)狂死（廣東林立峰）、扯野菜死（云南余某）、摳粉刺死（山東維平）、證據(jù)不足死（四川蒲澤民）、自然死（四川楊秀安）等各種新“死法”不斷上演，暴露出監(jiān)所管理混亂、人權(quán)保障不足、監(jiān)管執(zhí)法不公開、監(jiān)督流于形式、問責(zé)制缺失、管理人員瀆職甚至縱容和培養(yǎng)牢頭獄霸等種種問題。

為此，最高人民檢察院采取措施，試圖改善監(jiān)所執(zhí)法監(jiān)督不力的狀況。2008 年，最高人民檢察院發(fā)布“四個辦法”，包括：《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》、《人民檢察院看守所檢察辦法》、《人民檢察院勞教檢察辦法》和《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》；2009 年，最高人民檢察院、公安部對全國看守所展開為期 5 個月的監(jiān)管執(zhí)法專項檢查，12 月發(fā)布《關(guān)于做好看守所與駐所檢察室監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)建設(shè)工作的通知》，要求看守所監(jiān)控系統(tǒng)與駐所檢察室監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。2010 年，最高人民檢察院采取“明察暗訪”的形式開展監(jiān)所督察行動。2011 年，最高人民檢察院召開全國檢察機關(guān)監(jiān)所檢察信息化建設(shè)現(xiàn)場推進會，推進“兩網(wǎng)一線”信息化建設(shè)，加強派駐檢察工作。截至2011 年 8 月，全國檢察機關(guān)共有 1 152 個駐看守所檢察室實現(xiàn)與看守所監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)，2 246 個派駐檢察室與監(jiān)管單位實現(xiàn)信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，1 273 個駐所檢察室建成與檢察系統(tǒng)專網(wǎng)相連的支線網(wǎng)絡(luò)。

地方檢察院積極探索。例如，河北檢察系統(tǒng)組建 3 個派出檢察院，負責(zé)對本轄區(qū)應(yīng)由市人民檢察院履行監(jiān)督職責(zé)的監(jiān)管場所實施法律監(jiān)督，旨在促進監(jiān)所監(jiān)督的專職化，履行同步監(jiān)督職能；云南省昆明市檢察院出臺《處置監(jiān)管場所在押人員死亡事件預(yù)案》，規(guī)定對監(jiān)管場所在押人員死亡的處理方法；昆明市官渡區(qū)檢察院實施“監(jiān)督提示卡”，強化對監(jiān)所輕微違法行為監(jiān)督；江西省南豐縣檢察院制定《加強看守所社會開放工作法律監(jiān)督的若干規(guī)定》；南京市檢察機關(guān)要求分管檢察長或檢察長每月一次到所屬駐所檢察室現(xiàn)場辦公；四川省德陽市旌陽區(qū)、江西省上饒縣等檢察院在看守所監(jiān)室內(nèi)設(shè)立檢察信箱等。

上述舉措力度不大，難以解決監(jiān)所執(zhí)法監(jiān)督中的問題。事實上，“躲貓貓”等事件的發(fā)生絕非偶然?？梢酝茰y，類似事件以往同樣發(fā)生過，只是由于信息控制而未能進入公眾視野，未來仍難于避免。小修小補無濟于事，問題的解決取決于監(jiān)所體制改革的推進與深化：改革應(yīng)以保障人權(quán)為目標(biāo)，強化監(jiān)督，防止警察濫權(quán)；檢察機關(guān)真正獨立行使檢察權(quán)，而不是作為監(jiān)所、公安、地方黨政的代理人；看守所應(yīng)從公安機關(guān)分離，歸屬司法行政機關(guān)，實行羈偵分離；涉及限制人身自由的看守所制度，立法權(quán)應(yīng)回歸全國人大；全面推動“監(jiān)企分開、收支分開”；犯罪嫌疑人和被告人享有沉默權(quán)，訊問時可要求律師在場；切實保障律師的權(quán)利。

——促進行政執(zhí)法與刑事司法銜接

最高人民檢察院會同國務(wù)院法制辦等部門制定《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》。該意見要求行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)和法院做好行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作，建立銜接工作聯(lián)席會議制度，健全案件咨詢制度，建立信息共享平臺，完善銜接工作機制及舉報制度。意見的出臺有利于加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，促進有案不移、有案難移、以罰代刑等突出問題的解決。但該意見仍只是一個框架性文件，如何具體銜接尚需細化和探索；銜接可能帶來制約不足等問題，亦不容忽視。

（二）加強內(nèi)部監(jiān)督

——建立刑事申訴案件公開審查制度

2011 年底，最高人民檢察院通過《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規(guī)定》，明確對于案件事實、適用法律存在較大爭議，或者有較大社會影響等刑事申訴案件，檢察院可以適用公開審查程序。立案前審查、立案后復(fù)查以及復(fù)查決定的執(zhí)行落實等階段均可采用公開審查方式辦理。如果刑事申訴具有較大爭議，檢察院將邀請與案件沒有利害關(guān)系的人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員、專家咨詢委員、人民調(diào)解員或者申訴人所在單位、居住地的居民委員會、村民委員會人員以及專家、學(xué)者等其他社會人士參加。刑事申訴案件的公開審查制度是檢察機關(guān)推行檢務(wù)公開、主動接受監(jiān)督的一項制度創(chuàng)新，有利于吸收民眾參與司法，促進申訴案件的息訴罷訪，完善了刑事申訴制度。但由于申訴和信訪面對大量難解的糾紛，以及申訴制度面臨根本性的體制困境，因此，刑事申訴案件公開審查的效果只能取決于各地檢察機關(guān)在夾縫中的貫徹動力。

——強化內(nèi)部監(jiān)督

2011 年，最高人民檢察院制定《關(guān)于強化上級人民檢察院對下級人民檢察院執(zhí)法辦案活動監(jiān)督的若干意見》，加強上級檢察院對下級檢察院的執(zhí)法監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。經(jīng)中央編制辦批準(zhǔn)，最高人民檢察院成立案件管理辦公室，對最高人民檢察院的案件流程、案件質(zhì)量和案件統(tǒng)計信息等進行集中管理，并承擔(dān)對全國檢察機關(guān)案件管理工作的指導(dǎo)職責(zé)。案件集中管理有助于規(guī)范執(zhí)法行為，提高辦案質(zhì)量，今后將成為檢察機關(guān)案件管理的主要模式。月，最高人民檢察院《關(guān)于加強檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的意見》出臺。這是當(dāng)前和今后一段時期加強檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的綱領(lǐng)性文件。該意見強調(diào)了加強內(nèi)部監(jiān)督的重要意義、總體要求和基本原則，細化了監(jiān)督方式和方法，提出了監(jiān)督的“五個重點”：加強對黨的路線方針政策和上級檢察院重大決策部署、決議決定、規(guī)章制度執(zhí)行情況的監(jiān)督；加強對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督；加強對執(zhí)法辦案活動的監(jiān)督；加強對干部選拔任用工作的監(jiān)督；加強對重大經(jīng)費開支、政府采購、重大工程項目的監(jiān)督。該意見體現(xiàn)了檢察機關(guān)不斷加強自我監(jiān)督的努力，有助于增強內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)范性和可操作性。但內(nèi)部監(jiān)督畢竟是“自我監(jiān)督”，無論如何加強，都不可能從根本上解決問題。

——推進檢察廉政建設(shè)

檢察機關(guān)自身廉政建設(shè)是內(nèi)部監(jiān)督的重要內(nèi)容。2011 年，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制實施辦法》。該辦法整合 2002 年《檢察機關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制實施辦法》和 2005 年《檢察機關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制責(zé)任追究暫行規(guī)定》兩項文件的內(nèi)容，明確了檢察機關(guān)落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的指導(dǎo)思想、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機制和目標(biāo)要求，完善了各級檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，增設(shè)了聯(lián)席會議、檢查考核、責(zé)任追究終身制等規(guī)定，修訂了責(zé)任追究的情形和方式。該辦法既跟進了2010 年修訂的《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》的新要求，也注重吸納近年來檢察機關(guān)的實踐經(jīng)驗，可操作性和約束力有所增強。

地方檢察院建立風(fēng)險點評級防控機制、推行執(zhí)法辦案網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺等探索值得關(guān)注。建立風(fēng)險點評級防控機制，是近兩年北京、湖南、黑龍江、山東、重慶、河北等地檢察機關(guān)自查自糾、防控腐敗的新舉措，也是 2012 年最高人民檢察院將著力推行的機制改革。該機制要求查找檢察各部門及崗位在行使職權(quán)、制度機制等方面存在的廉政風(fēng)險點，并進行風(fēng)險等級評定，實行風(fēng)險等級管理。例如，湖南長沙市人民檢察院就公訴處、反貪污賄賂局、瀆職侵權(quán)局等部門及崗位職責(zé)進行風(fēng)險點查找、評估和防控，制定風(fēng)險點等級評估及防控措施一覽表，向當(dāng)事人和律師公布，且風(fēng)險點與懲戒掛鉤、個人考評與個人檔案掛鉤。該機制抓住了防治腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高腐敗成本，使執(zhí)法辦案過程更透明，監(jiān)督更有針對性，是構(gòu)建懲治與預(yù)防腐敗體系的一項較有力的舉措。未來除進一步提高風(fēng)險點查找和等級評估的科學(xué)性、完善有關(guān)責(zé)任和懲戒制度外，特別應(yīng)避免流于形式。天津、黑龍江等地檢察機關(guān)搭建執(zhí)法辦案網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺，對檢察官辦案實行全程記錄和監(jiān)管，有利于及時發(fā)現(xiàn)腐敗苗頭，堵住漏洞。

檢察機關(guān)以及任何機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和廉政建設(shè)，都是一項艱巨的工作，僅憑上述機制難以奏效，而需要與限制檢察官權(quán)力、完善檢察官懲戒制度、推行檢務(wù)公開、提高檢察官自律意識等舉措結(jié)合起來，更需要引入有力的外部監(jiān)督，以權(quán)利/權(quán)力制約權(quán)力。

（三）參與加強和創(chuàng)新社會管理

2011 年 7 月，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于加強檢察機關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警工作的意見》，規(guī)定了風(fēng)險評估預(yù)警的指導(dǎo)原則、工作重點、方法步驟等內(nèi)容。加強執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警機制，旨在提高檢察機關(guān)“維穩(wěn)”能力和水平，促使執(zhí)法辦案向化解矛盾延伸。2012 年，檢察機關(guān)將進一步建立健全執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警機制，對于熱點敏感案件，審查逮捕和開展立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督時加強風(fēng)險評估，推行逮捕必要性證明和審查機制。2011 年底，《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能參與加強和創(chuàng)新社會管理的意見》出臺，強調(diào)從重點地區(qū)、重點人群、重點領(lǐng)域著手，拓展方法和途徑，提升參與加強和創(chuàng)新社會管理的能力和水平。兩項意見旨在響應(yīng)中央加強和創(chuàng)新社會管理的號召。

當(dāng)下中國的社會治理模式仍呈現(xiàn)出明顯的階段性、運動化的政治動員特征，階段性領(lǐng)導(dǎo)人在某一階段根據(jù)國內(nèi)外形勢和治理的需要，提出階段性政治任務(wù)，階段性地引領(lǐng)各項階段性工作。前些年，中央強調(diào)和諧社會建設(shè)，司法機關(guān)出臺文件必談社會和諧。近幾年，中央強調(diào)加強和創(chuàng)新社會管理，司法機關(guān)亦積極回應(yīng)，努力參與。盡管兩項意見在一定程度上有利于加大化解社會矛盾的力度，但整體上體現(xiàn)了司法對政治的過度響應(yīng)以及政治對司法的不當(dāng)影響。事實上，社會管理功能已在檢察機關(guān)履行檢察職責(zé)的過程中得以充分實現(xiàn)。過分強調(diào)司法機關(guān)在社會管理中的作用，反而會影響司法功能的發(fā)揮，偏離法治軌道，最終與公平正義的宗旨背道而馳。司法具有強大的功能，司法機關(guān)立足自身特點，充分發(fā)揮司法職能，是促進社會管理創(chuàng)新的最佳手段。因此，司法應(yīng)通過間接的方式參與加強和創(chuàng)新社會管理，而非違反司法規(guī)律，發(fā)揮超司法職能，直接追求社會管理創(chuàng)新、服務(wù)中心工作、服務(wù)地方和服務(wù)大局。檢察機關(guān)應(yīng)堅持檢察立場，固守自身領(lǐng)域，謹(jǐn)慎地履行檢察職責(zé)。更重要的是，黨政應(yīng)尊重司法規(guī)律，正確認(rèn)識司法的功能及其局限，確保獨立行使檢察權(quán)和審判權(quán)的憲法規(guī)定，而非過度干預(yù)、過高期待。

（四）加強檢察隊伍建設(shè)和基礎(chǔ)建設(shè)

——完善檢察官遴選機制

2011 年 6 月，最高人民檢察院嘗試拓寬檢察官遴選范圍，首次突破高檢院機關(guān)在檢察系統(tǒng)內(nèi)部遴選的限制，面向社會公開選拔 20 名檢察官。選拔要求全程公開透明，更加注重法律專業(yè)背景與基層工作經(jīng)歷，是最高人民檢察院加強檢察官隊伍建設(shè)的一項重要舉措，有利于優(yōu)化檢察官隊伍結(jié)構(gòu)，促進檢察官的專業(yè)化發(fā)展。但面向社會選撥范圍有限，部分職位僅限于地方檢察機關(guān)工作人員報考，并無政策激勵律師和其他法律工作者參與。面向社會尤其是律師群體遴選司法官，是未來司法官遴選機制改革的重要方向。該制度源于英美法系，大陸法國家紛紛借鑒，可謂世界范圍的普遍做法。但目前司法官遴選主要面向系統(tǒng)內(nèi)部，用于上級司法機關(guān)從下級選拔人才。今后，應(yīng)逐步擴大從律師遴選為司法官的規(guī)模，建立從律師到司法官的司法職業(yè)轉(zhuǎn)換機制。期望最高人民檢察院的舉措在全國范圍產(chǎn)生檢察官遴選的示范效應(yīng)。

——完善檢察官職務(wù)序列設(shè)置

2011 年 7 月，中央組織部、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《檢察官職務(wù)序列設(shè)置暫行規(guī)定》，提高了檢察官等級與級別的對應(yīng)關(guān)系，明確了地方各級檢察院檢察官職數(shù)比例。根據(jù)該規(guī)定，二級高級檢察官以下對應(yīng)的公務(wù)員級別普遍上浮一級，地方縣級檢察院正科級檢察官比例因而將有較大提升。作為最高人民檢察院努力、與多方反復(fù)協(xié)調(diào)的結(jié)果，該規(guī)定的出臺來之不易。

司法官本應(yīng)單獨設(shè)置職務(wù)序列，與行政級別脫鉤，實行更充分的職業(yè)保障。但在社會整體行政化的框架下，權(quán)力、聲譽、經(jīng)濟資源依行政級別分配，單獨職務(wù)序列的職務(wù)保障制度在短期內(nèi)反而會損害司法人員的利益，故司法機關(guān)和司法人員自身出現(xiàn)抵制并不意外，由此導(dǎo)致這一輪司法改革確定的“司法職業(yè)保障制度改革”事實上被擱淺。應(yīng)當(dāng)明確，包括司法官高薪在內(nèi)的司法職業(yè)保障制度是發(fā)展方向，中短期的陣痛是難免的代價。

——加強基層建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2011 年 3 月，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于進一步加強和改進人民檢察院基層建設(shè)的意見》，要求深入推進基層檢察院的“四化”建設(shè)，提升執(zhí)法公信力；10 月，全國檢察機關(guān)深入貫徹落實全國人大常委會審議意見進一步加強基層建設(shè)電視電話會議召開?；鶎訖z察院是檢察工作的基礎(chǔ)，加強基層建設(shè)抓住了重點。但上述舉措多大程度上可轉(zhuǎn)化為具體行動，仍待觀察，并取決于政法經(jīng)費保障的跟進。

最高人民檢察院制訂《“十二五”時期檢察計財裝備工作發(fā)展規(guī)劃》和《“十二五”時期科技強檢規(guī)劃綱要》。前者明確了“十二五”時期計財裝備工作的指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)，落實了市縣級檢察院公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)。后者從十項重點檢察工作入手，明確了發(fā)展思路和優(yōu)先主題，規(guī)劃了基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)平臺、檢察機關(guān)視頻中心、檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件、檢察數(shù)據(jù)中心、檢察信息安全保密及檢察信息化標(biāo)準(zhǔn)體系等六項重點系統(tǒng)工程的目標(biāo)和內(nèi)容。上述文件為近幾年檢察計財裝備、科技強檢工作指明了方向，但相關(guān)事項仍需各地檢察機關(guān)結(jié)合實際予以落實。

（五）地方檢察機關(guān)的改革試點

地方檢察機關(guān)的探索值得重提。除前述例證外，再以未成年人司法制度為例。自設(shè)立首家省級未成年人刑事檢察機構(gòu)后，2011 年上海市檢察機關(guān)全面健全三級檢察機關(guān)未成年人檢察工作體系，理順三級機構(gòu)的關(guān)系，明確職責(zé)，建立起一支 138 名檢察官的未成年人檢察隊伍；10 月，《加強未成年人檢察工作的意見》出臺，內(nèi)容涉及羈押審查、到場監(jiān)護、法律援助、刑事和解、不起訴、分案處理、簡案快審、品格證據(jù)、污點封存、觀護工作、綜合治理等方面，是上海檢察機關(guān)多年來探索的總結(jié)。又如，重慶檢方推行微罪不起訴制度，旨在幫助迷途少年重返校園；廣東省檢察機關(guān)試水未成年人輕罪犯罪紀(jì)錄消滅制度和檔案封存保密制度；北京市昌平區(qū)檢察院規(guī)定訊問未成年人要求有律師在場等。

各地檢察機關(guān)的探索為檢察改革帶來了活力。在國家確定的制度框架下，地方司法機關(guān)對于司法改革具有較大的深化和完善空間，應(yīng)積極鼓勵地方司法機關(guān)通過試點推動司法改革，同時及時總結(jié)經(jīng)驗，避免各自為政。

四、司法行政工作

2011 年，司法部司改領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)《司法部 2011 深化司法行政體制和工作機制改革工作要點》和配套的進度安排。司法部宣布，其牽頭的改革律師制度、完善司法考試制度、深化監(jiān)獄體制改革、全面試行社區(qū)矯正工作、改革司法鑒定體制、完善法律援助制度等均取得新進展。但遺憾的是，民眾并未看到任何改革舉措的出臺。司法行政領(lǐng)域的改革主要體現(xiàn)為地方探索。

——加強律師管理

2010 年，律師整風(fēng)運動的開展，《律師事務(wù)所檢查考核辦法》、《律師和律師事務(wù)所違法行為處罰辦法》的實施，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《司法部關(guān)于進一步加強和改進律師工作的意見》，總體上視律師為“麻煩制造者”。這些改變在 2011 年及未來一段時期內(nèi)，勢必加大律師事務(wù)所及律師的風(fēng)險，對本已處境困難的律師行業(yè)產(chǎn)生消極影響。

律師是法治建設(shè)的主力軍。在大力加強律師監(jiān)管的背景下，律師群體透過重大的影響性案件，試圖沖出重圍，在中國法治建設(shè)的舞臺上發(fā)揮作用。李莊案第二季開啟了 2011 年大案的帷幕。在目前的背景下，此案引發(fā)了正義的觸底反彈，許許多多的法律人自發(fā)地發(fā)出聲音，日益分裂的法律職業(yè)共同體特別是律師群體開始凝聚。2011 年 4 月 22 日，在多重因素影響下，重慶檢方撤訴。這是中國法制史應(yīng)該記載的事件。透過這起大案，我們看到了法治中國的微光。正因李莊案，以陳有西、斯偉江等為代表的一批律師開始產(chǎn)生越來越大的社會影響。他們關(guān)注聶樹斌案、北海律師維權(quán)案、南陽楊金德案、貴陽黎慶洪案等熱點案件，組建律師團，參與研討會，發(fā)表演講，建網(wǎng)站，發(fā)微博，就刑事訴訟法修改積極提出意見。最應(yīng)在法治建設(shè)中發(fā)揮重要作用卻長期“被沉默”的律師群體開始發(fā)出聲音。同時，北京、上海等地出臺律師社會責(zé)任報告。年底，金杜律師事務(wù)所與澳大利亞萬盛國際律師事務(wù)所宣布合并，預(yù)計2012 年3 月設(shè)立新所，總部位于香港，在全球五個國家擁有1 800 名律師。這些表明律師自治的條件基本具備，律師群體成為推動律師制度變革的主要動力。

期待司法部實質(zhì)性啟動律師管理體制改革。律師協(xié)會與司法行政機關(guān)完全脫鉤，成為人、財、物等方面真正獨立的社團法人，最終成為真正的律師行業(yè)自律組織。年末，全國律師協(xié)會換屆，王俊峰當(dāng)選為新一任會長。新的一年，全國律師協(xié)會能否有所作為，真正成為律師權(quán)利的保障者，推動律師行業(yè)自律，讓我們拭目以待。

在地方探索方面，例如，海南省人大常委會頒布《海南經(jīng)濟特區(qū)律師執(zhí)業(yè)條例》。該條例明確了海南省人民政府司法行政部門可根據(jù)經(jīng)濟、社會發(fā)展?fàn)顩r和社會對法律服務(wù)的要求，對律師事務(wù)所的設(shè)立實行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，細化了律師辦理非訴訟法律事務(wù)的權(quán)利義務(wù)，將見證業(yè)務(wù)納入律師執(zhí)業(yè)范圍。又如，針對“黑律師”泛濫導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)益保障不足的現(xiàn)象，廣東省東莞市司法局成立“法律服務(wù)稽查隊”，聯(lián)合工商等部門打擊“黑律師”。

——改進法律援助

法律援助事業(yè)緩慢發(fā)展，援助資金投入有所增加。2010 年中央補助地方法律援助辦案?？顝?6000 萬增至1 億元，2011 年繼續(xù)加大投入。自 2012 年，中央專項彩票公益金法律援助項目額度將由 2010 年 5000 萬提高至1 億元。事實上，法律援助仍遠遠不能滿足社會需求，經(jīng)費也未必能用于援助，問題的解決需推行體制性改革，如法律援助機構(gòu)與司法行政部門脫鉤，支持民間法律援助組織的建立，引入民間資金和各類基金會，支持“微博救助流浪乞討兒童”等民間公益法律項目等。

在地方探索方面，針對長期以來法援工作者打著法援的大旗肆意收費的現(xiàn)象，甘肅、長沙等地出臺相關(guān)文件。2011 年 10 月實施的《甘肅省法律援助條例》規(guī)定，擅自終止援助案件和在援助中收費的承辦律師將被處罰。長沙市司法局《關(guān)于加強律師參與法律援助工作的意見》明確要求，長沙市直各律師事務(wù)所律師應(yīng)免費提供法律援助咨詢，對于指派的援助案件，承辦律師應(yīng)提供符合標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)并不得收取受援人任何財物。

除法律援助工作外，其他方面的地方性探索亦有值得關(guān)注之處。例如，近年來浙江省司法廳全面建設(shè)司法行政法律服務(wù)中心，打造基層社會管理創(chuàng)新的新平臺。上海市建立全國首個安置幫教工作經(jīng)費保障制度。作為該制度的主體文件，《關(guān)于進一步加強區(qū)縣刑滿釋放和解除勞教人員安置幫教工作經(jīng)費保障的意見》規(guī)定了從日常辦公到專項業(yè)務(wù)的全方位經(jīng)費保障，內(nèi)容涵蓋工作站運行、刑釋解教人員職業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定、刑釋解教人員接送、宣傳、教育、特殊家庭及未成年人“關(guān)愛行動”和志愿者工作等各類支出和專項費用。同時，上海市還努力打造“一站式接待、一條龍服務(wù)”的基層安置幫教服務(wù)窗口，力爭在 2012 年實現(xiàn)工作站覆蓋全市 212個街鎮(zhèn)。

此外，某檢察院的文件曝光，令第三次“小司考”浮出水面。此次考試涉及全國 28 個省、自治區(qū)的貧困縣，僅四川就有 134 個縣區(qū)。這種單獨針對司法在職人員的特權(quán)考試引發(fā)了軒然大波，由此促使社會對司法考試制度的全面檢討。司法考試制度建立以來發(fā)揮了一定作用，但制度弊端突出，對法學(xué)教育的負面導(dǎo)向極大，對法律職業(yè)化發(fā)展貢獻較小，故此呼吁司法部盡快推動司法考試制度的改革。

結(jié)語：司法改革的公眾參與

2008 年底啟動的新一輪司法改革確定 60 項改革任務(wù)，2009 年完成 17 項，2010 年基本完成 30 項，至 2011年底 60 項改革任務(wù)絕大部分已經(jīng)完成。2011 年，法院、檢察院、公安和司法行政部門等根據(jù)中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》確定的司法改革整體規(guī)劃，繼續(xù)有條不紊地推進改革，貫徹落實先前的改革舉措，完成新安排的改革任務(wù)。過去一年，司法改革在某些方面有所進展。例如，刑事訴訟法和民事訴訟法的修改、鐵路司法改革、執(zhí)行權(quán)分權(quán)等舉措成為改革亮點，量刑規(guī)范化改革、發(fā)布首批指導(dǎo)性案例和建立多元化糾紛解決機制等在先前的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進落實，檢察機關(guān)在刑事申訴案件中引入公開審查程序。

但大多數(shù)改革舉措仍是機制改革和工作方法的改進；而絕大部分改革任務(wù)的完成也只是出臺相關(guān)文件。應(yīng)當(dāng)指出，長期以來，出臺文件成為官方評估司法改革任務(wù)是否完成的標(biāo)志。實際上，這只是改革的第一步。只有司法改革措施切實貫徹，良好運轉(zhuǎn)，才可視為改革任務(wù)的完成。因此，這一輪司法改革的大部分舉措仍需貫徹落實，并作進一步調(diào)整和完善。

新一輪司法改革規(guī)模宏大，相關(guān)部門努力推進，但在改革幾近尾聲之時，卻未見明顯成效。司法體制性改革并無進展，甚至司法行政化等弊病還更為嚴(yán)重；司法公正、公信與權(quán)威的狀況一如既往，甚至民眾對司法的失望不斷加深。盡管技術(shù)層面改革的意義不可否定，但改革效果不理想、改革舉措未能獲得民眾認(rèn)同、改革共識匱乏、改革動力不足等諸多涉及“改革已死”論爭的深層問題，當(dāng)引起全面和深刻反省，進而在中共十八大后重新調(diào)整方案和安排部署。

長期以來，中國司法改革遵循自上而下的改革路徑，由此伴生了司法改革的封閉化和神秘化。司法改革事項被視為“國家機密”。新一輪司法改革的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》至今未見全文公布；改革的部署、安排和進程，只能從領(lǐng)導(dǎo)講話、會議報道中尋找線索，60 項改革措施只能透過各種線索把握框架；改革的總結(jié)、評估和效果，只能看到“基本完成”之類的描述，難以獲知制度運行的具體細節(jié)。進而，公眾更無法以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c和推動司法改革。實際上，司法改革面臨停滯不前、動力缺失、利益集團障礙等種種問題，與作為司法使用者的民眾缺位緊密相關(guān)。改革效果需民眾評價，改革舉措需民眾認(rèn)同，改革共識需探討溝通，改革動力需廣泛積蓄。司法改革若要突破瓶頸，首先必須改革司法改革，破除司法改革的封閉化和神秘化，調(diào)整自上而下的改革路徑，引入自下而上的底層動力，鼓勵公眾積極參與。

司法改革的公眾參與，對當(dāng)下中國徘徊不前的司法改革具有破局性的關(guān)鍵意義。

首先，司法改革涉及民眾的權(quán)利保障，作為司法使用者的民眾具有知情權(quán)和參與權(quán)。立法早已公開并面向社會征求意見，民眾積極參與立法。如《個人所得稅法》征集到修法意見 237 684 條，《刑事訴訟法修正案（草案）》收到建議 78 000 余條。司法改革不應(yīng)采取“關(guān)門主義”，司法改革文件應(yīng)當(dāng)公開并面向社會征求意見，鼓勵公眾提出意見和建議。公眾參與是對司法改革的支持，批評建議是對國家和政府的熱愛。

其次，作為新一輪司法改革的亮點，司法公開廣受認(rèn)同，初步邁入了公開促公正、公正樹公信、公信建權(quán)威的良性循環(huán)。司法公開必然要求司法改革本身的公開。司法改革的公眾參與也是長久以來域外的常規(guī)做法，中國不能置世界潮流而不顧。

再次，當(dāng)下中國司法公信缺失，司法權(quán)威不足，司法改革倍受批評和誤解。司法改革的公開透明，公眾以評論、意見、建議、提案等各種方式參與司法改革的進程，有助于回應(yīng)民眾對司法及其改革的現(xiàn)實需求，及時發(fā)現(xiàn)司法改革的問題，選擇更為緊迫的改革議題，增加改革的社會認(rèn)同度，提升司法改革乃至政權(quán)的正當(dāng)性。

最后，中國司法改革面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，民眾普遍認(rèn)為改革停滯不前，甚至在走回頭路。司法改革的公眾參與將為停滯的司法改革注入全新的動力。民眾是司法制度的消費者，對改革需求有直接和敏銳的把握，對制度完善有強烈的需求，對參與公共事務(wù)有蓬勃的熱情。民眾被壓抑的力量一旦得到解放，將有效解決改革動力不足的問題。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和信息的廣泛迅速傳播，陽光政府的理念日益深入人心，民主法治的觀念正在生根發(fā)芽，公民意識開始覺醒，公民社會逐漸成長，公民參與公共事務(wù)的熱情不斷高漲。公民參與的力量若能得到適當(dāng)利用，將有效促進社會治理。

對于舉步維艱的司法體制改革而言，司法改革的公眾參與具有充分的可行性。陽光政府、司法公開也是官方二十多年來未曾改變的承諾。在一個共識缺乏的時代，有關(guān)如何推進司法改革的方法論相對容易達成共識。而且，在現(xiàn)有制度框架下，通過科學(xué)引導(dǎo)，司法改革的公眾參與完全可以有序進行，而不會產(chǎn)生任何負面效果。

自上而下的司法改革雖不斷努力，但效果欠佳，司法改革引入公眾參與，上下互動，消除誤解，增加共識，形成合力，有助于改進司法，加速法治和民主建設(shè)的進程。

為了回應(yīng)當(dāng)前司法面臨的緊迫而嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，司法改革的公眾參與主要應(yīng)從四方面展開。第一，司法改革的公開化，司法改革的文件、咨詢報告、改革進程、效果評估等相關(guān)信息透過網(wǎng)絡(luò)平臺等各種方式向社會公開。第二，公眾有權(quán)全方位參與批評建議、研究咨詢、議題設(shè)定、意見征集、過程觀察、效果評估等司法改革的全過程。國家為公眾參與司法改革提供條件和保障。特別需要建立司法改革的網(wǎng)絡(luò)平臺，通過網(wǎng)絡(luò)公開司法改革的相關(guān)信息，公眾可利用網(wǎng)絡(luò)等方式提出意見和建議。相關(guān)部門須及時、全面、有效回應(yīng)公眾的討論和意見。第三，破除禁區(qū)，積極支持司法改革研究，鼓勵民間司法改革研究和促進機構(gòu)的建立，提升公眾參與司法改革的能力和有效性。第四，全國人大設(shè)立司法改革委員會，作為國家司法改革的決策機構(gòu)。司法改革委員會吸收法律學(xué)者、律師等不少于一半的民間人士參與。

2012 年是新一輪司法改革的評估年，也是下一輪司法改革的籌劃之年。不難預(yù)測，官方將宣布司法改革成就巨大。但改革成效最終取決于作為司法使用者的民眾的評判，更取決于歷史的評判。2012 年，中共十八大召開，中國政局將發(fā)生一定的改變，司法高層官員變動也可能影響司法改革的方向和進程。期待這些偶然性帶來積極的變化。面對長期停滯的（司法）改革，寄望于偶然性是國家、民眾和法治的悲哀，但透過人治推行法治又是轉(zhuǎn)型社會和中國特色背景下無奈的現(xiàn)實路徑之一。期望 2012 年后啟動一輪實質(zhì)性的司法體制改革，調(diào)整改革路徑，鼓勵公眾參與，引入自下而上的動力，從而推動司法改革逐漸走出停滯不前的困境，最終邁向公正、高效、權(quán)威、獨立的社會主義現(xiàn)代司法制度。