第一篇：談城市土地儲備制度中的難點與對策

一、城市土地儲備制度

建立城市土地儲備制度是城市土地制度改革的一個創(chuàng)新，其基本思路是由城市政府的委托機構(gòu)，如土地儲備中心，通過征用、收購、置換等方式，將土地使用者手中分散的土地集中起來，進行土地整理和開發(fā)，在完成一系列前期開發(fā)整理工作后，變成可建設(shè)的“熟地”，根據(jù)城市土地年度計劃，通過招標(biāo)、拍賣有計劃地將土地投入市場，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營管理制度。它類似于歐美的“土地銀行”制度。

建立城市土地儲備制度的目的是為了解決城市存量土地供應(yīng)不能壟斷，造成城市土地供應(yīng)總量失控，土地招標(biāo)、拍賣制度難以推行，土地資產(chǎn)流失屢禁不止的狀況。由于歷史和制度的原因，城市存量土地幾乎都掌握在土地使用者手中，無償劃撥以及規(guī)劃、計劃沒有控制好，土地供應(yīng)量過大，結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致城市土地閑置或低效利用，以往推行過“退二進三”，鼓勵困難企業(yè)自行盤活自己使用的土地進行房地產(chǎn)開發(fā)，在現(xiàn)行法律制度下，這些土地使用者可通過補辦土地出讓手續(xù)轉(zhuǎn)讓土地，成為土地供應(yīng)者，形成存量土地多頭供應(yīng)的局面。

1999年新的《土地管理法》頒布實施，加大了保護耕地的力度，耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量受到嚴格控制，新增建設(shè)用地的數(shù)量受到嚴格控制，用途管制、占補平衡和土地有償使用費中央分成的措施不僅使新增建設(shè)用地的數(shù)量大為減少，而且占用耕地的成本有了較大提高，使城市存量土地的利用價值更加突出。同時新土地法將利用存量土地的權(quán)利和收益放在地方，這使得利用存量土地成為城市政府增加建設(shè)用地供給和財政收入的重要渠道。由于城市發(fā)展，城市區(qū)域的向外擴張，使一些原來地處城市邊緣的工業(yè)、倉儲用地逐漸進入城市的內(nèi)部，占據(jù)了中心市區(qū)大量區(qū)位條件優(yōu)越的土地，造成土地資源的浪費，同時也給居民生活及城市環(huán)境等帶來了不同程度的影響，無論從城市更新還是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整看，對存量土地的投資需求越來越強。此外，通過土地的收購、儲備、供應(yīng)的運營，政府財政支出在投資乘數(shù)效用下，有效地刺激了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

城市土地儲備制度在杭州、上海、深圳、青島等城市都取得了成功的經(jīng)驗，但作為一種制度創(chuàng)新，在發(fā)展的初期，無論在理論上還是實踐上還有一些值得探討的問題。

二、機構(gòu)設(shè)置及法律制度

目前土地收購儲備機構(gòu)設(shè)置的模式有兩種，一種是單一結(jié)構(gòu)，土地儲備機構(gòu)隸屬土地管理部門，如上海；另一種是雙結(jié)構(gòu)，即土地收購儲備委員會和土地收購儲備機構(gòu)，土地收購儲備委員會由政府設(shè)立，成員由土地、財政、計劃、規(guī)劃等部門組成，任務(wù)是協(xié)調(diào)收購-儲備-出讓政策，土地儲備機構(gòu)隸屬于土地管理部門，接受收購儲備委員會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。比較已實施土地儲備制度的城市的經(jīng)驗，雙結(jié)構(gòu)的運行比較順利，但尚需工作運行的制度予以保證。要保證部門之間的協(xié)調(diào)、有效，減少運行環(huán)節(jié)，提高土地儲備和土地資產(chǎn)運營效益，必須制訂科學(xué)的土地收購、儲備和供應(yīng)計劃，并與整個城市經(jīng)濟發(fā)展、用地計劃、舊城改造計劃、近期建設(shè)計劃、房地產(chǎn)開發(fā)計劃、資金籌措計劃等有機的結(jié)合起來，把有關(guān)責(zé)任分解到各職能部門，協(xié)調(diào)行動。因此，土地收購儲備機制是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要規(guī)劃、計劃、建設(shè)、財政、土地等許多政府職能部門的緊密配合。如城市土地利用用途要受城市規(guī)劃所制約?！冻鞘幸?guī)劃法》第二十九條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理?！痹诔鞘兄邢嗤?jīng)濟區(qū)位不同用途的土地其價值差別很大。土地儲備制度的一個目的是要獲得土地市場的壟斷收益，而儲備的土地的規(guī)劃用途及規(guī)劃指標(biāo)的控制，是否與這個時期市場的土地需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，是否能獲得相應(yīng)的投資收益，對土地儲備機制的運作影響很大。從這一點講，規(guī)劃部門與土地管理部門的協(xié)作效率就非常重要。目前大多數(shù)城市政府機構(gòu)設(shè)置中，規(guī)劃和土地部門都是分設(shè)的，這種情況下，市長掛帥的土地收購儲備委員會的作用就顯得非常重要。

1999年實施的新《土地管理法》對城市政府如何建立土地儲備機制，行使土地統(tǒng)一收購權(quán)并沒有明確規(guī)定，因此需要從法制上對土地收購儲備制度予以研究?！锻恋毓芾矸ā返谖迨藯l規(guī)定“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準，可以收回國有土地使用權(quán)：

（一）為公共利益需要使用土地的；

（二）為實施城市規(guī)劃進行舊城改建，需要調(diào)整使用土地的；

（三）土地出讓等有償使用合約期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的；

（四）因單位撤銷、遷移等原因停止使用原劃撥的國有土地的；??”；依照前款第（一）項、第（二）項的規(guī)定收回國有土地使用權(quán)包括：①國家建設(shè)的需要；②實施城市規(guī)劃和社會公益事業(yè)的需求；③土地使用期限屆滿，未批準續(xù)期使用的；④由于土地使用者的原因，如單位撤銷、搬遷、破產(chǎn)，連續(xù)兩年以上未使用土地或不按批準用途使用違反土地使用權(quán)出讓合同約定的；⑤其他非法用地的。但收購與收回從概念的內(nèi)涵上不同，收回土地是一種行政行為，補償是對地上建筑物、附著物獲利能力的支付，與土地價格無關(guān)。而收購?fù)恋厥且环N經(jīng)濟行為，必然涉及土地價格。特別是這種收購是一種“強制性買賣關(guān)系”（后面將分析），不是一種經(jīng)濟主體間的平等經(jīng)濟關(guān)系，而現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有相應(yīng)的法律規(guī)范，所以建立城市土地儲備制度首先要解決立法和制度建設(shè)問題。

三、土地收益分配及收購價格

以往，大多數(shù)城市政府往往將盤活原劃撥給企業(yè)的存量土地的主動權(quán)交給企業(yè)，土地盤活所得大部分歸企業(yè)或企業(yè)主管部門支配，政府只收土地出讓時的級差地租。建立土地儲備制度，其核心問題是權(quán)利和利益的重新分配。因此，如何準確界定土地收益構(gòu)成，合理分配政府和原土地使用者之間的利益是土地儲備機制順利開展必須解決的問題。

科學(xué)界定土地使用權(quán)內(nèi)涵是合理分配土地收益的基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上明確對原土地所有者的補償性質(zhì)、補償依據(jù)等。從目前我國土地產(chǎn)權(quán)體系分析，直接關(guān)系土地收購價格的有：土地所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和發(fā)展權(quán)。

根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，我國“實行土地的社會主義公有制”，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，所以，土地收購價格中不應(yīng)包括土地所有權(quán)價格。土地使用權(quán)是依法對一定的土地進行利用、管理并取得收益的權(quán)利，在土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的情況下，土地所有者和使用者要按照一定的規(guī)范來確定雙方的權(quán)利和義務(wù)。土地使用權(quán)含有土地占有權(quán)、狹義的土地使用權(quán)、部分收益權(quán)和不完全處置權(quán)。土地使用權(quán)有無償（劃撥）取得土地使用權(quán)和有償（出讓）取得土地使用權(quán)，土地收購價格中應(yīng)包括土地使用權(quán)價格。土地處置權(quán)包括土地買賣、繼承、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等權(quán)利。對劃撥土地使用權(quán)，土地收購價格中不應(yīng)包括處置收益，但對出讓士地使用權(quán)，土地使用者擁有不完全處置權(quán)，土地收購價格中應(yīng)包括相應(yīng)的土地處置權(quán)收益。土地發(fā)展權(quán)是指土地規(guī)劃調(diào)整而最優(yōu)利用條件下的權(quán)利。從現(xiàn)行法律法規(guī)和土地增值機制來看，土地發(fā)展權(quán)收益應(yīng)歸政府所有，土地收購價格不應(yīng)包含土地發(fā)展權(quán)收益。

土地增值收益的原因有：①經(jīng)濟發(fā)展致使土地利用效率提高及土地需求增加造成地價上漲；②人口增加導(dǎo)致土地利用需求量增大造成地價上漲；③對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資使各類城市用地更符合城市經(jīng)濟發(fā)展需要，土地開發(fā)利用能獲得更高的開發(fā)收益，從而導(dǎo)致地價支付能力增強，地價上漲；④城市規(guī)劃用途的調(diào)整使土地利用條件發(fā)生變化，在變化方向有利于土地高度化利用時，地價將上漲。如在相似經(jīng)濟區(qū)位下，土地價值與土地利用方式之間的關(guān)系是商業(yè)＞居?。竟I(yè)＞耕地＞農(nóng)牧地＞荒地?？梢娨暂^低價格購進的工業(yè)用地，如能轉(zhuǎn)換為居住或商業(yè)用途，其投資價值可能成倍增長，帶來巨大的投資收益；⑤土地使用者對土地進行資金和勞動力投入，把物化勞動和活勞動凝結(jié)在土地中，增加土地效用的同時也使土地增值。從土地增值收益的原因進行分析，①、②屬于自然增值，應(yīng)為全社會公共所有，為國家或政府所有，③、④源自地方政府對土地的投資及規(guī)劃條件改變，故其增值收益應(yīng)為地方政府所有，⑤為士地使用者的貢獻，收益應(yīng)為土地使用者所有。

土地收購價格的內(nèi)涵應(yīng)是與原土地使用者對被收購?fù)恋負碛械臋?quán)利和利益相一致的土地經(jīng)營權(quán)或處置權(quán)價格，也即原土地用途的價格。以現(xiàn)用途作為依據(jù)進行收購儲備，規(guī)定土地優(yōu)化利用所帶來的收益為土地所有者享有。從實際看土地收購不同于城市房屋拆遷補償?shù)淖龇ǎ鞘蟹课莶疬w補償是以保證原土地使用者（居民）生活和居住水平不至于下降為主要目標(biāo)的。土地收購價格內(nèi)涵構(gòu)成中不包括土地發(fā)展權(quán)價格及地上建筑物補償費、職工或住戶安置費、企業(yè)異地經(jīng)營建設(shè)費。

然而，對當(dāng)前在企業(yè)轉(zhuǎn)制中需要通過盤活土地來解決困難的企業(yè)來講，除了土地往往拿不出其它可以盤活的東西。因此如僅僅按照土地現(xiàn)用途為依據(jù)對企業(yè)進行補償，企業(yè)就可能搬不走，更談不上解困和發(fā)展，所以要考慮企業(yè)現(xiàn)有權(quán)利進行補償?？紤]補償?shù)膶嶋H問題，特別當(dāng)收購價格不足以彌補原土地使用者因土地被收購而導(dǎo)致經(jīng)濟損失時，政府應(yīng)建立一條合適渠道，給予企業(yè)價格以外的補償。但補償與收購價格無關(guān)，是體現(xiàn)一種“恩恤補償”，確定收購價格不能將價格以外的安置補償混同考慮。目前被收購?fù)恋刂饕钦紦?jù)中心地區(qū)的經(jīng)營虧損或瀕臨倒閉的企業(yè)用地，對于這些企業(yè)的職工，即使其土地不被政府收購，政府仍需對其安置。另外，也可由政府將土地發(fā)展權(quán)益以國有資本金注入的方式返回給企業(yè)，這樣既有利于當(dāng)前國有企業(yè)改革的順利進行，同時也能加快土地盤活進程。

四、土地收購資金籌措

建立土地儲備制度，政府由出讓“生地”為主轉(zhuǎn)為出讓“熟地”為主，除要支付土地收購費用，一般還要在出讓前經(jīng)過拆除地上建筑物、平整土地直至“七通一平”等前期開發(fā)整理，為此需要支付相當(dāng)大的成本，需要大量資金。目前建立土地儲備制度的城市采取資本金由市財政撥款，運作資金通過土地抵押貸款等方式籌措。土地收購費、前期開發(fā)整理和儲備期間的管理費由土地儲備中心支付，并從土地受讓單位支付的土地開發(fā)整理費中補償。

資金和土地是土地儲備制度的兩大基本要素，土地儲備過程是土地流轉(zhuǎn)過程，也是資金循環(huán)過程。目前無論是政府財政撥款或是銀行貸款，都未形成有效的資金籌措機制，而且存在較大的的風(fēng)險，特別是統(tǒng)一收購制度實施后，客觀上要求政府對需要盤活的土地實施敞開收購，資金需求量很大。筆者曾就利率對土地儲備運營資金收益的影響做過分析，表明土地收購資金運作受利率變化的影響較敏感，在儲備土地較長時間不能賣出的情況下，土地收益將低于土地儲備成本，出現(xiàn)入不敷出的局面。

因此，要改變單憑銀行貸款來籌措資金的做法分散風(fēng)險?？赏ㄟ^設(shè)立土地基金、實施土地債券化、推行換地權(quán)益書等做法吸納社會資金實施土地儲備。這樣，既保證政府在土地盤活中取得合理的收益，又能有效地調(diào)動社會資金，共享利益，分擔(dān)風(fēng)險，保證政府對城市土地資產(chǎn)的有效經(jīng)營。

由于運營中需要大量資金，對經(jīng)濟不發(fā)達或經(jīng)濟實力較差的城市，政府無法承受如此大的經(jīng)濟負擔(dān)，影響該制度在全國范圍內(nèi)的推廣。

五、土地儲備的范圍、數(shù)量和利用

調(diào)整存量土地，關(guān)鍵是按城市規(guī)劃調(diào)整不合理的用地結(jié)構(gòu)，對城市規(guī)劃中確定的更新改造地塊，原則均可列入儲備范圍，使政府在實施土地收購時可以編制切實可行的計劃和留有選擇的余地。規(guī)劃用途決定土地使用價值，因此要擇優(yōu)收購開發(fā)潛力大、價格較低、規(guī)劃用途與市場需求一致的地塊。收購要進行效益評價。

通過儲備土地，一個重要的目的是對土地供應(yīng)總量進行控制，而只有土地儲備積累到一定數(shù)量，才能使政府在市場土地供應(yīng)短缺，地價暴漲時具備調(diào)控能力。但土地儲備過多，會造成資金占用過多，而資金不足，儲備量過小，就達不到調(diào)控土地市場的目的，如何科學(xué)地確定土地儲備數(shù)量是一個重要課題。土地儲備數(shù)量的確定要根據(jù)土地市場供求關(guān)系來確定，而土地供求取決于社會、經(jīng)濟、政策等若干因素，可通過對相關(guān)歷史數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，設(shè)計需求預(yù)測模型，進而得到最佳土地儲備數(shù)量。

通過土地儲備制度有利于實現(xiàn)城市規(guī)劃，實現(xiàn)城市規(guī)劃指導(dǎo)下的土地最優(yōu)利用。例如可根據(jù)“法定圖則”出讓土地，即以法的形式明確土地開發(fā)范圍、用途、容積率等要求，使土地供給與城市規(guī)劃相一致，使“彈性”過大的城市規(guī)劃增加“剛性”，也為根除“土地尋租”創(chuàng)造條件。

六、土地收購原則

建立土地儲備制度，需要對土地收購原則進行研究，它是土地儲備制度的基礎(chǔ)。考察國外“土地銀行”制度以及杭州、上海等城市建立土地儲備制度的實踐經(jīng)驗，實施土地收購的主客體雙方可能存在三種關(guān)系：一是市場條件下的“自由買賣”關(guān)系，在這種關(guān)系下，政府或其授權(quán)機構(gòu)在實施土地收購時，與被收購?fù)恋氐膯挝换騻€人是兩個平等的經(jīng)濟主體，是否收購和收購價格應(yīng)根據(jù)市場狀況自由協(xié)商制定。那么實施土地儲備的政府或其授權(quán)機構(gòu)就是一個純粹的地產(chǎn)開發(fā)公司，它僅能實現(xiàn)其效益最大化的微觀目標(biāo)，而土地儲備制度的宏觀的社會、經(jīng)濟目標(biāo)就無法實現(xiàn)；二是一種“權(quán)利和義務(wù)”關(guān)系，即土地收購是政府的權(quán)利，對被收購方講是對國家的義務(wù)，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償?shù)脑瓌t，這不符合建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求；三是國家對土地收購的“強制性買賣”關(guān)系，承認土地收購雙方存在“買賣關(guān)系”，但這種“買賣關(guān)系”是強制性的，表現(xiàn)在收購與否由政府決定，收購價格由地價評估機構(gòu)評估并由土地行政部門確認，而不由原土地使用者自由要價?！皬娭菩再I賣”關(guān)系有如下性質(zhì)：①土地統(tǒng)一收購屬于政府的特有權(quán)力；②土地統(tǒng)一收購權(quán)力是用于公共目的；③行使土地統(tǒng)一收購權(quán)力必須給予合理的補償。

綜上所述，土地收購要堅持強制性原則、合理性原則：

1、所謂強制性原則是指政府收回土地?zé)o需征得土地使用者的同意。首先，當(dāng)根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃調(diào)整土地使用時，土地使用者只能服從社會整體利益的需要；其次，對土地處分權(quán)是所有權(quán)的權(quán)能，受法律的保護。至于對非法占用土地的處理理應(yīng)依法辦事，該收回的堅決收回，如香港特別行政區(qū)的“官地收回”，其性質(zhì)是完全一樣的。

2、合理定價原則：是充分考慮到市場經(jīng)濟條件下的利益分配問題，除土地使用權(quán)價格以外，還應(yīng)適當(dāng)補償?shù)厣衔锖桶徇w費用以及付給一定的地段差價。

七、土地收購造成地價上揚

建立土地儲備制度，壟斷土地一級市場，控制了土地供給總量，隨著土地需求增加可能造成土地價格上漲。同時政府以招標(biāo)、拍賣出讓土地，是追求土地效益最大化，也會帶來地價上揚。

有一種觀點認為采取招標(biāo)、拍賣引起土地價格上揚，開發(fā)商勢必將這部分費用轉(zhuǎn)移給消費者，有引起投資和消費需求趨緩的可能，進而抑制經(jīng)濟增長。但若采取協(xié)議方式又會助長“土地尋租”行為，使土地低價出讓有失市場公正、公平、公開的原則。實際上，土地價格適當(dāng)上漲但不是暴漲，反而有刺激房地產(chǎn)投資的作用，拉動經(jīng)濟增長。另一方面，建立土地儲備制度，有了土地供應(yīng)的“蓄水池”，政府完全可以通過對市場的監(jiān)控，適時、適量地增加土地的供應(yīng)量，以調(diào)節(jié)土地供求關(guān)系及土地價格，防止地價上揚過快造成的混亂。

受價格變動影響較大的可能是低收入家庭，因此需要政府部門在安居、危改用地方面制定相應(yīng)政策，如此類用地可按協(xié)議方式出讓。由于安居住宅一般位于城市邊緣，大部分是通過新征集體土地進行建設(shè)的，農(nóng)地與居住用地的差價很大，政府有條件限制此類土地的出讓價格，因此土地儲備制度對廣大低收入者來講沖擊不大。

第二篇：我國土地儲備制度實施的難點和困惑

我國土地儲備制度實施的難點和困惑

盧靜

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院武漢430070）

自1997年以來，我國在部分城市開始了土地儲備制度的試點，經(jīng)過這幾年的發(fā)展完善，目前，我國有杭州、武漢、上海、青島等102多個城市已經(jīng)建立了相應(yīng)的土地儲備機構(gòu)，通過壟斷城市土地供給一級市場，來調(diào)控城市土地市場，在優(yōu)化城市資源配置，盤活城市存量土地資產(chǎn)方面發(fā)揮了重要的作用。，從目前部分城市的運作情況來看，還存在著許多急待解決的問題，如果這些問題不解決，土地儲備制度就缺少良好的運行環(huán)境，其政策調(diào)控目標(biāo)就很難實現(xiàn)。

一、土地儲備制度產(chǎn)生的背景

任何新事物的產(chǎn)生都有其背景，都有一個逐步發(fā)展完善的過程，土地儲備制度也不例外，它的產(chǎn)生是我國土地的市場化配制落后于經(jīng)濟發(fā)展水平的結(jié)果，在我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過度的過程中，土地使用制度也經(jīng)歷了從無償?shù)接袃數(shù)倪^渡，但計劃經(jīng)濟體制下的供地方式還在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)存在，這種計劃機制與市場機制并行的態(tài)勢造成的后果是，一方面，少數(shù)人利用政府出讓價格的價差進行土地投機和尋租，使得政府的宏觀調(diào)控作用受到限制，國有土地資產(chǎn)大量流失。另一方面，這種出讓的雙軌制沒有有效地控制城市土地的供給總量，導(dǎo)致了城市邊緣區(qū)農(nóng)地?zé)o序地向市地流轉(zhuǎn)，城市用地規(guī)模不斷擴張，不利于城市土地的優(yōu)化配置。城市經(jīng)濟的發(fā)展要求政府從總量和空間上來約束不適當(dāng)?shù)挠玫匦袨?。因而加強政府對土地資源資產(chǎn)的宏觀調(diào)控，是適應(yīng)城市經(jīng)濟發(fā)展和優(yōu)化城市布局的必然要求。土地儲備制度就是適應(yīng)這種趨勢的一種選擇。

從政策層面考慮，新《土地管理法》的頒布和實施，促進我國土地使用方式和土地管理方式的轉(zhuǎn)變，這為土地儲備制度的推行創(chuàng)造了條件。新法規(guī)定了實行土地用途管制制度，限制了城市增量土地入市，使得城市管理者和土地使用者不得不通過盤活城市存量土地、實行集約用地來滿足城市發(fā)展的需要，但盤活存量土地和集約化利用土地并不能完全依靠土地使用者自發(fā)的行為來實現(xiàn)，政府必須從一個更高的層次來約束和引導(dǎo)這種行為，這需要規(guī)劃、計劃、土地、房管等諸多部門的協(xié)調(diào)和配合，以前相關(guān)職能部門相互分割、各自為陣，政府需要化大量的人力、物力去協(xié)調(diào)關(guān)系，無形中增加了土地資源配置的社會成本。而通過實施土地儲備制度，建立土地儲備委員會，專門負責(zé)協(xié)調(diào)和配合土地儲備過程中的各種關(guān)系，可以降低社會交易成本，提高城市土地的配置效益。

二、土地儲備制度實施的難點與困惑

1、土地儲備制度的定位問題

2、土地儲備制度的可適性問題

3、土地儲備中土地收購政策的配套與銜接問題

4、土地儲備的資金運營問題

5、土地儲備中的利益分配問題

第三篇：城市經(jīng)營、土地儲備與土地金融

城市經(jīng)營、土地儲備與土地金融 ——兼論經(jīng)營、儲備與資金循環(huán)機制 劉維新/張紅

【專題名稱】城市經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟 【專 題 號】F107 【復(fù)印期號】2002年01期 【原文出處】《中國房地產(chǎn)金融》(京)2001年10期第6～11頁 【作者簡介】劉維新 中國社會科學(xué)院研究員，北京 100053 張紅 清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所講師，經(jīng)濟學(xué)博士。北京 100084 【內(nèi)容提要】 隨著城市化進程的日益加速，“經(jīng)營城市”作為一種全新的城市建設(shè)理念，為突破建設(shè)資金瓶頸，實現(xiàn)城市建設(shè)事業(yè)的持續(xù)快速健康發(fā)展指明了方向。同時，為了合理調(diào)控土地市場供求關(guān)系，加強對土地一級市場的壟斷、建立土地儲備制度是城市經(jīng)營的主要內(nèi)容。論述了經(jīng)營城市的概念與內(nèi)涵，探討了經(jīng)營城市與實施土地儲備制度的關(guān)系，并從土地金融的角度對經(jīng)營城市與土地儲備的運行機制等進行了研究、分析，提出了相關(guān)發(fā)展建議。

【關(guān) 鍵 詞】經(jīng)營城市/土地儲備/土地金融

中圖分類號：F293.2 文章編號：1006-7388(2001)10-0006-05 文獻標(biāo)識碼：A

城市經(jīng)營，有的稱“經(jīng)營城市”，其核心是以土地資本、基礎(chǔ)設(shè)施為經(jīng)營對象。兩種稱謂，本質(zhì)是一致的。隨著城市化進程的日益加速，“經(jīng)營城市”作為一種全新的城市建設(shè)理念，正在納入人們的視野并逐步成為大家的共識。即要把市場經(jīng)濟中的經(jīng)營意識、經(jīng)營機制、經(jīng)營主體、經(jīng)營方式等多種要素引入城市建設(shè)，全面歸集和盤活資產(chǎn)，促使城市資產(chǎn)重新配置和優(yōu)化組合，從而建立多元化的投融資渠道，不斷擴充城市建設(shè)的資金來源。經(jīng)營城市的核心是運營城市空間資源，尤其是土地資本，因此，建立與完善土地儲備制度、合理調(diào)控與配置土地資源是經(jīng)營城市的重要環(huán)節(jié)。因為，城市的一切活動都要依賴于土地。土地供給具有稀缺性，其外延式供給是有限的。只有相當(dāng)數(shù)量的土地資源、資產(chǎn)集中在政府的儲備庫里，進行土地優(yōu)化配置，才能形成土地利用布局適當(dāng)、效果合理及綜合效率最高的模式。

近年來，有許多城市從經(jīng)營城市的角度出發(fā)，通過建立和實施土地儲備制度，從整體上提高城市土地資本的利用效率和地域空間的生態(tài)環(huán)境效益及經(jīng)濟效益，積極進行經(jīng)濟運行機制創(chuàng)新，依靠市場運作增加基本建設(shè)投資，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使城市經(jīng)濟發(fā)展進入了新階段。經(jīng)營城市的概念與內(nèi)涵

樹立政府經(jīng)營城市的新理念，是在市場經(jīng)濟條件下城市政府職能轉(zhuǎn)換的客觀要求，也就是說，城市政府要從行政指令的管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑煞ㄒ?guī)為基礎(chǔ)的經(jīng)營管理，任何工程項目的建設(shè)，都要講究效益，包括經(jīng)濟、社會和環(huán)境三個方面的效益。經(jīng)營城市就是對構(gòu)成城市空間資源、功能載體的自然資本、人力資本及其相關(guān)延伸資本（如道路、廣場冠名權(quán)）等進行集聚、重組與運營，從而獲得收益。

政府要充分利用公共設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟調(diào)控政策和社會保障職能，不斷提高城市土地資本及地域空間作用的效益，在完善經(jīng)濟功能、創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境的過程中發(fā)展城市經(jīng)濟。經(jīng)營城市的目標(biāo)是降低投資成本，廣泛吸納生產(chǎn)要素，發(fā)展市場主體，以城市的發(fā)展帶動整體區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與社會進步。隨著市場機制的建立和完善，城市經(jīng)濟的運行，主要不應(yīng)該依靠行政手段，而要依靠價值和政策法規(guī)的規(guī)范性，依靠城市的聚集性、開放性和信息的廣泛性。這“四性”的存在，為城市政府經(jīng)營城市提供了前提條件，城市的地域空間資源使城市政府經(jīng)營城市成為可能。因此，樹立城市政府經(jīng)營城市的新理念，是跨入新世紀后，城市政府領(lǐng)導(dǎo)必須具備的一種戰(zhàn)略觀念和基本素質(zhì)（注：劉維新，《經(jīng)濟日報》，2000年10月12日。）。

經(jīng)營城市的對象是土地資本和地域空間，要素是經(jīng)濟功能、經(jīng)濟容量、城市形象和投資環(huán)境。要經(jīng)營好城市，必須在堅持經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益三者和諧統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，把經(jīng)營城市的思路貫穿到城市規(guī)劃、發(fā)展、建設(shè)、管理的全過程，從整體上推動城市經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展。

要以企業(yè)為中心經(jīng)營城市。企業(yè)是城市經(jīng)濟的細胞，是城市財政收入和就業(yè)機會的創(chuàng)造者，因而是經(jīng)營城市的中心。為此，必須把為企業(yè)創(chuàng)造最佳的發(fā)展環(huán)境作為經(jīng)營城市的出發(fā)點，努力改變計劃經(jīng)濟時期多元分割的城市經(jīng)濟運行格局，打破所有制界限，促進多種經(jīng)濟成分相融合；打破隸屬關(guān)系界限，為中央企業(yè)、省屬企業(yè)、外來企業(yè)和市屬企業(yè)營造同樣的發(fā)展環(huán)境；打破產(chǎn)業(yè)界限，鼓勵城市中心的企業(yè)從第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)布局；打破城鄉(xiāng)界限，促進城區(qū)工業(yè)企業(yè)向城郊轉(zhuǎn)移，開辟新興工業(yè)園區(qū)，推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

要以經(jīng)營手段建設(shè)城市。城市建設(shè)是城市社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，用經(jīng)營手段運作城市建設(shè)：一是盤活土地資本存量和國有資產(chǎn)存量，利用前人積累的物化資本建設(shè)城市；二是積極進行開源節(jié)流和資本運作，推進股份制改造，通過證券市場籌集當(dāng)代資金，使之轉(zhuǎn)換成為城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展的投入；三是努力爭取銀行信貸資金，通過建設(shè)項目的有償使用和以經(jīng)營收入抵押等方式，把未來的資金轉(zhuǎn)換成為現(xiàn)實投入。

要以經(jīng)營方式管理城市。經(jīng)營城市的重點是城市空間要素和環(huán)境要素。應(yīng)堅持以人為本，努力營造良好的生活環(huán)境。對舊住宅小區(qū)、小街道進行全面改造，加大綠化美化的力度，建設(shè)標(biāo)志性工程，把城市形象提高到一個新的層次。同時，為了吸引中外投資者，還應(yīng)著力營造有利于投資創(chuàng)業(yè)和經(jīng)濟運行的政策環(huán)境、法制環(huán)境和政府服務(wù)環(huán)境，不斷提高城市的吸引力、凝聚力。

要以經(jīng)營眼光規(guī)劃城市。經(jīng)營城市的關(guān)鍵是特色和規(guī)模。應(yīng)按經(jīng)營城市的思路規(guī)劃城市發(fā)展，努力塑造獨特的城市形象，爭取以特色創(chuàng)名牌城市。在規(guī)模上，要結(jié)合城市發(fā)展進程，有計劃地全面改造城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，對建成區(qū)域進行功能改造和升級；爭取適時調(diào)整行政區(qū)劃，使城市規(guī)劃適應(yīng)經(jīng)營城市的要求，體現(xiàn)城市功能分區(qū)特點，優(yōu)化城市生活環(huán)境和經(jīng)濟布局，形成土地資本利用效率最大化的城市規(guī)模。

經(jīng)營城市與土地儲備的關(guān)系

土地儲備制度是政府為提高對市場變化的敏感度，運用市場機制收購、征購閑置或低效使用的土地，以滿足各類建設(shè)用地需求，合理調(diào)控土地市場供求關(guān)系的管理制度。面對城市功能發(fā)生深刻變化的新情況，要使城市經(jīng)濟得到快速發(fā)展，就必須按照市場經(jīng)濟規(guī)律，綜合運用城市土地資本、地域空間及其他經(jīng)濟要素，從總體上運作城市經(jīng)濟，在整個城市范圍實現(xiàn)資源配置容量和效率的最大化、最優(yōu)化。經(jīng)營城市與土地儲備的關(guān)系體現(xiàn)在以下方面：

2.1 運營與基礎(chǔ)的關(guān)系

在傳統(tǒng)習(xí)慣思維中，城市只是給人們提供生產(chǎn)、生活條件的無償服務(wù)型、共享型的公共產(chǎn)品，政府對它只投入、不收益，只建設(shè)、不經(jīng)營。在市場經(jīng)濟條件下，必須用市場的眼光重新認識和審視城市。應(yīng)當(dāng)看到，城市是國家長期巨額資金投入的結(jié)果，是資本的實物形態(tài)，實際上就是政府最大的一筆有形國有資產(chǎn)。因此，運營與土地儲備的關(guān)系，就是運營與基礎(chǔ)的關(guān)系，其實質(zhì)是運用市場經(jīng)濟的手段，對構(gòu)成城市空間和城市功能載體的自然生成資本（如土地）與人力作用資本（如路、橋）及其相關(guān)延伸資本（如路、橋冠名權(quán)）等進行集聚、重組和營運，最大限度地盤活存量，吸引增量，走出一條以城建城、以城興城的城建市場化之路，實現(xiàn)城市的自我滾動、自我積累、自我增值。為此，我們要強化經(jīng)營城市理念，努力完成從把城市資產(chǎn)作為公共財產(chǎn)到可經(jīng)營性資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，從把城市建設(shè)作為社會公益事業(yè)到資本經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，從把政府部門作為出資者到經(jīng)營者的轉(zhuǎn)變。

2.2 運營與增值的關(guān)系

隨著城市規(guī)模的擴大和功能的完善，城市建設(shè)所需資金越來越巨大，依靠財政搞城市建設(shè)的路子已越來越舉足維艱。要擺脫傳統(tǒng)城市建設(shè)的困境，必須走經(jīng)營城市之路。只要符合政府所追求的“社會公益事業(yè)總量不斷增加”的目標(biāo)，城市建設(shè)就應(yīng)該放開市場。我們要徹底改變城市建設(shè)政府投入、無償使用的舊模式，根據(jù)“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，努力開辟城建資金來源。運營與土地儲備的關(guān)系，實質(zhì)是運營與增值的關(guān)系。

近年來，經(jīng)營城市的思想已經(jīng)在各地城市建設(shè)中得到實踐并受益匪淺。以長沙市為例，作為中南地區(qū)最大的廣場五嶺廣場的建設(shè)耗資8000多萬元，但是政府沒有投入1分錢。廣場建設(shè)開工伊始，政府儲備的原來只有不到10萬元1畝的周邊地價便節(jié)節(jié)攀升。還在動工階段，第一批20余畝土地以每畝45萬元的價格協(xié)議出讓；其后又分別以每畝50萬元和68萬元的地價出讓了兩宗土地，成功地籌集了2000多萬元啟動和周轉(zhuǎn)資金；廣場竣工后，周邊土地每畝定價70萬元，也成了搶手貨（注：李大為，《我國近年的城市建設(shè)回顧》，中宏網(wǎng)，2001年4月。）。由此可見，龐大的土地資產(chǎn)本身就是一座金礦，迫切需要開采、經(jīng)營，以更多地轉(zhuǎn)化成價值形態(tài)和貨幣形態(tài)。

2.3 運營與聚財?shù)年P(guān)系

經(jīng)營城市包括盤活存量資本和搞活增量資本。在具體操作中，要把市場經(jīng)濟中的經(jīng)營意識、經(jīng)營機制、經(jīng)營主體、經(jīng)營方式等多種要素引入城市建設(shè)，把凡是可以投入市場營運的城市基礎(chǔ)設(shè)施推向市場，全面歸集和盤活資產(chǎn)，促使城市資產(chǎn)重新配置和優(yōu)化組合，從而建立多元化的投融資渠道，不斷擴充城市建設(shè)的資金來源。運營與土地儲備的關(guān)系，是運營與聚財?shù)年P(guān)系。

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，土地是城市最大的存量資產(chǎn)，是政府最大的財富。經(jīng)營城市，就是要最大限度地盤活土地資產(chǎn)，把自然資源變成滾滾財源。要在確保耕地總量平衡和嚴格控制人均建設(shè)用地標(biāo)準的基礎(chǔ)上，盡可能地滿足城市建設(shè)用地。對城市建設(shè)用地，要實行政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一聚財，除國家有明文規(guī)定外，企事業(yè)單位建設(shè)用地一律實行使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，強化經(jīng)營城市理念，廣辟城建資金來源。

在市場經(jīng)濟條件下土地儲備的意義和作用

3.1 宏觀調(diào)控與儲水池作用

實行土地有償使用制度改革后，土地的資產(chǎn)效益得到了廣泛的認同。但同時應(yīng)該看到，我國城市范圍內(nèi)大量的存量土地是在計劃經(jīng)濟體制下通過行政手段劃撥給使用者的。因此，作為重要生產(chǎn)要素的土地得不到合理配置，發(fā)揮不出最大的經(jīng)濟效益。從這個角度上講，“城市土地使用還遠沒有納入商品經(jīng)濟的軌道，更談不上利用市場機制在土地使用者之間調(diào)劑余缺”（注：劉維新，《我國城市土地及其使用結(jié)構(gòu)》，城鎮(zhèn)經(jīng)濟，1988年。）。面對這樣的情況，在沒有雄厚的土地儲備作后盾的背景下，政府的宏觀調(diào)控措施就不可能發(fā)揮作用。在市場經(jīng)濟條件下，從經(jīng)營城市的角度出發(fā)，土地儲備具有重大的理論意義和實際作用。

建立土地儲備制度，可以使城市各類閑置、分散土地全部入庫，由土地儲備機構(gòu)統(tǒng)一管理。依據(jù)土地儲備狀況，政府可以根據(jù)城市規(guī)劃和土地利用開發(fā)計劃，定時定量地將儲備土地投入市場，使土地總量得到嚴格控制，避免土地市場價格的大幅波動，引導(dǎo)市場健康有序發(fā)展。

3.2 調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)，強化耕地保護的作用

人多地少、人地之間矛盾突出，是我國的基本國情。近年來，我國耕地銳減的局面一直未得到根本性好轉(zhuǎn)，其重要原因是城市發(fā)展、房地產(chǎn)開發(fā)占地與耕地保護之間的矛盾沒有得到有效的解決。從根本上說，我國目前保護耕地的經(jīng)濟機制尚未真正建立起來。從地方政府、用地企業(yè)到開發(fā)商，甚至農(nóng)民自身都只是從自己的眼前利益出發(fā)來看問題，并沒有真正地關(guān)心和支持保護耕地的國策。

要在市場經(jīng)濟體制下，處理好城市發(fā)展與耕地保護之間的關(guān)系，就必須從現(xiàn)實出發(fā)，走城市建設(shè)和土地使用集約化的道路。為此，必須發(fā)揮城市政府的調(diào)控作用，對城市和農(nóng)村的用地做出詳細而完整的規(guī)劃和計劃；同時，從根本上建立和完善土地儲備機制，運用市場機制滿足各種建設(shè)用地的需求。這樣，既使得每一塊土地得到最合理、最有效的利用，又在宏觀上達到城市用地結(jié)構(gòu)的平衡，保證土地利用的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 推動企業(yè)更新改造、維護社會穩(wěn)定的作用

由于歷史的原因，我國有相當(dāng)一部分國有企業(yè)長期處于虧損或經(jīng)營不善的狀態(tài)。要搞活這些企業(yè)，就必須實施技術(shù)更新、實行現(xiàn)代企業(yè)制度、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制。但從實際操作來看，由于缺乏足夠的啟動資金，當(dāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)品更新?lián)Q代的機會來臨時，企業(yè)自身卻無能為力，喪失了寶貴的機會；同時，企業(yè)職工生活無法保障，產(chǎn)生了許多社會問題。

政府在實施土地儲備制度后，可以將處于較好地段的企業(yè)用地統(tǒng)一收回，進行整理和適當(dāng)開發(fā)后，推向土地市場。土地出讓金的一定比例返還給企業(yè)，由企業(yè)重新定點選址，同時激活企業(yè)的技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。如浙江嵊州市電機廠通過土地儲備，對位于黃金地段的老廠區(qū)土地實行招標(biāo)出讓，收取土地出讓金1470萬元，大部分返還給企業(yè)技改，增強了企業(yè)的活力（注：浙江省嵊州市土地管理局，《為了七山一水三分田》，中國國土資源報，2001年2月6日。），也解決了職工生活方面的各類遺留問題，起到了很好的穩(wěn)定社會的作用。

由此可見，政府對城市進行收購儲備和統(tǒng)一管理，不僅可以有效地壟斷土地一級市場，真正實現(xiàn)其宏觀調(diào)控職能，更好地為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，還可以為經(jīng)營城市創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)。

土地儲備、土地金融與經(jīng)營城市的戰(zhàn)略思考

土地儲備是經(jīng)營城市的基礎(chǔ)（或重要環(huán)節(jié)），而土地儲備又需要金融的支持，運營、儲備與金融之間，如何形成良性的循環(huán)機制，并逐步建立與完善循環(huán)體系，是需要研究的重大問題。在市場經(jīng)濟條件下，多渠道籌集資金是大勢所趨。為此，需要政府和金融機構(gòu)攜手，創(chuàng)建土地儲備基金或借鑒臺灣的土地銀行運作經(jīng)驗，以土地金融的方式調(diào)動多方面的資源和資金優(yōu)勢，為城市經(jīng)營的順利進行奠定基礎(chǔ)。

4.1 構(gòu)建城市建設(shè)資金的良性循環(huán)機制

從建立與完善城市建設(shè)的投融資機制角度出發(fā)，研究探索經(jīng)營城市、土地儲備，以土地儲備基金（或土地銀行）的金融連接的循環(huán)機制的可能性與必要性，對經(jīng)營城市的推動具有重大的理論意義和實踐價值。

經(jīng)營城市與土地儲備，是不少城市政府正在運作的兩項實際工作，碰到的共同難點是資金問題。因為經(jīng)營城市要以土地資本為其核心，土地儲備是經(jīng)營城市的基礎(chǔ)和動力，而土地儲備又需要有資金支持，進行土地收購，由此可見，金融的介入，是構(gòu)建三者良性循環(huán)機制不可缺少的。其設(shè)想見圖：

從圖上不難看出，這種良性循環(huán)機制是：1.城市政府從經(jīng)營的收益中，一部分資金可投入新的城市建設(shè)，一部分返還土地銀行，形成專業(yè)土地銀行的資本金。2.城市土地儲備的收購?fù)恋刭Y金，主要來源于土地專業(yè)銀行，通過政府經(jīng)營獲取土地收益，一部分做為城市建設(shè)資金的積累，一部分返還專業(yè)土地銀行，進行循環(huán)。3.專業(yè)土地銀行的業(yè)務(wù)，主要是土地儲備的資金往來，以利息差維持，同時，可吸納社會存款，增加資金來源，維系銀行整體運行。這樣既有利于城市土地儲備池作用的發(fā)揮，推動政府經(jīng)營城市，也有利于專業(yè)土地銀行的發(fā)展。

4.2 優(yōu)化投資環(huán)境，重組城市資源

運用新型的運營、儲備和金融的連接機制，對構(gòu)成城市空間和城市功能載體的自然生成資本和人力作用資本及相關(guān)的延伸資本進行集聚、重組和營運，把城市建設(shè)由事業(yè)向產(chǎn)業(yè)過渡，改革城市建設(shè)過分依賴政府，忽視市場作用的現(xiàn)狀，探索出一條以城養(yǎng)城，以城建城的新路子。從某種程度上講，政府的一切努力，各種政策的制定也就主要圍繞解決資金問題而展開。由于認識上的偏差，現(xiàn)實的緊迫任務(wù)及壓力，對籌資缺乏長遠考慮，所進行的投資體制改革難免落入為籌資而籌資的誤區(qū)上。因此，當(dāng)前通過經(jīng)營城市和土地儲備進行城市建設(shè)的主攻方向是：理順關(guān)系。理順政府、城市、市民、開發(fā)投資商的關(guān)系；理順公用事業(yè)、公共事業(yè)、公益事業(yè)的關(guān)系；理順社會效益、環(huán)境效益、經(jīng)濟效益的關(guān)系；建立起與市場接軌的體制與機制。

4.3 創(chuàng)建土地金融，建立土地儲備資金

蔣介石到臺灣后，所實施的“土地改革”是以政府贖買政策來實現(xiàn)農(nóng)民的土地均衡，在這一過程中，土地銀行起到了至關(guān)重要的作用。我國在推行“經(jīng)營城市”和“土地儲備”過程中，不妨可考慮兩種方案：其一，借鑒臺灣土地銀行的運作經(jīng)驗，由政府出資成立專業(yè)性的土地銀行，以金融運作的方式，參與土地儲備和經(jīng)營城市，在城市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃下，逐步形成：土地儲備→經(jīng)營城市→土地金融的良性循環(huán)機制；其二，由政府適度撥款，并運用土地出讓的收益積累及經(jīng)營城市收益，建立土地儲備資金，由土地儲備中心進行管理。

這兩種方案，雖然各有利弊，但前者更加符合市場經(jīng)濟運作，也便于我國加入WTO以后與國際接軌。后者在運作中難以擺脫行政指令，不容易發(fā)揮資金效益。所以，在我國推行“經(jīng)營城市”和“土地儲備”過程中，創(chuàng)建土地金融新品種是一種可行的思路。

4.4 加大城市基礎(chǔ)設(shè)施有償使用力度

城市交通、城市園林、城市公用設(shè)施以及城市可以利用的空間都是價值可觀的資源。長期以來，我們只是把它當(dāng)作一種公益設(shè)施而沒有用市場規(guī)則去建設(shè)、管理和運營，致使投資主體單一，政企不分，政府的包袱越來越沉重。因此要拓寬思路，把這些特殊的資源推向市場，用市場經(jīng)濟觀念建設(shè)和管理城市。

一是盤活有形資產(chǎn)。把凡是可以投入市場營運的城市基礎(chǔ)設(shè)施如垃圾場、候車廳、供水廠等使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)推向市場，把實物形態(tài)轉(zhuǎn)化成價值形態(tài)，把死錢變成活錢。

二是經(jīng)營無形資產(chǎn)。對城市的戶外廣告標(biāo)牌經(jīng)營權(quán)、公共汽車線路經(jīng)營權(quán)以及公路、橋梁、雕塑冠名權(quán)等，可以通過轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃等形式，籌集城市建設(shè)資金。如郴州僑能達房地產(chǎn)公司出資100多萬元，買下了桔井路延伸段的冠名權(quán)，將此路段命名為“合眾路”（注：李大力，《我國近年的城市建設(shè)問題》，中宏網(wǎng)，2001年4月。）。

三是城市管理事業(yè)的企業(yè)化經(jīng)營。將城市公用事業(yè)管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)、具體作業(yè)權(quán)進行有效剝離，對占道經(jīng)營權(quán)、垃圾清運權(quán)、街道場地保潔經(jīng)營權(quán)等投入市場化營運，也是充分發(fā)揮城建資金效益的重要途徑。五嶺廣場的管理，原打算設(shè)立專門機構(gòu)，財政每年安排200多萬元，通過招標(biāo)承包給企業(yè)后，不僅不要設(shè)立機構(gòu)，而且財政負擔(dān)的承包費每年只需要80萬元（注：李大力，《我國近年的城市建設(shè)問題》，中宏網(wǎng)，2001年4月。）。

4.5 加大城市建設(shè)投融資機制改革力度

要轉(zhuǎn)變政府職能，實行政企分開。政府要從具體的項目經(jīng)營中退出來，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)的總設(shè)計師和投資、管理實施的監(jiān)管者。城市建設(shè)和經(jīng)營要以企業(yè)運作為主，政府為企業(yè)競爭創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境。對國有存量這部分，通過所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，組建新的市場主體。如可以興建城市建設(shè)發(fā)展有限公司，接受政府委托對城市基礎(chǔ)設(shè)施進行資本營運，將所有可以拿出來經(jīng)營發(fā)展的資本予以歸集，代表政府行使經(jīng)營、管理的權(quán)力，同時相應(yīng)承擔(dān)盈虧責(zé)任和市場競爭風(fēng)險。有了這樣的公司，加之土地金融與土地儲備中心，財政資金今后只需管維護和人頭費，政府不再直接投資，新建基礎(chǔ)設(shè)施需要政府投入的部分，將通過新公司運作。這樣，既明確了舉債主體和擔(dān)保主體，也突破了財政單一包攬的模式，打破了一個項目成立一個指揮部而對整個運作環(huán)節(jié)負不了責(zé)的模式，使新公司自我舉債、自我還貸、自負盈虧、自我發(fā)展，成為市場競爭者。只有建立這樣的機制，才能夠有效地吸引符合條件的不同經(jīng)濟成分的其他投資主體平等地參與城市建設(shè)和管理。

結(jié)論

在市場經(jīng)濟條件下，以經(jīng)營城市的理念為指導(dǎo)建立的土地儲備制度，必須以經(jīng)濟建設(shè)為中心，以金融配套為出發(fā)點，以穩(wěn)定社會為大局。只有這樣，才能真正發(fā)揮土地的價值作用，才能促進社會經(jīng)濟及各項事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。從試點城市的實踐來看，在經(jīng)營城市大思路下的土地儲備對政府調(diào)控土地市場、切實實施城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，保證國有土地資產(chǎn)的保值、增值，促進社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用?？梢灶A(yù)見，經(jīng)營城市觀念的深化和土地儲備制度的進一步推進，將對我國城市經(jīng)濟和土地市場的健康有序發(fā)展產(chǎn)生至關(guān)重要的影響作用。

收稿日期：2001-06-08

【參考文獻】

[1] 劉維新.城市發(fā)展土地利用與房地產(chǎn)[M].中國大地出版社，1996.[2] 南京地政研究所.中國土地問題研究[M].中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，1998.[3] 浙江省嵊州市土地管理局.為了七山一水二分田[N].中國國土資源報.[4] 李濤.制度創(chuàng)新[N].中國國土資源報.[5] 李瑩.手中有地，心里不慌[N].中國國土資源報.[6] 黃云.土地儲備與特色[N].中國國土資源報.^NU1

第四篇：淺談航道執(zhí)法中的難點與對策

淺談航道執(zhí)法中的難點與對策

市航道管理站

目前我站航道行政執(zhí)法包括航政管理和行政許可兩方面職能，其執(zhí)法依據(jù)主要是根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》和《江蘇省航道管理條例》。也正是由于航道法律、法規(guī)的局限性，以及宣傳力度不夠，使得我們在航道執(zhí)法中碰到許多難點，同時也給具體航道執(zhí)法工作帶來難度。

一、航道執(zhí)法中的難點

1．如何讓政府部門領(lǐng)導(dǎo)帶頭遵守航道法規(guī)，是我們航道執(zhí)法的最大難點。航道法規(guī)層次低，管轄體制不順，對基層政府違法行為的處臵軟弱無力。地方政府在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中，實施橋梁改造及其它與通航有關(guān)的設(shè)施，為節(jié)省投資、急功近利，臵航道法規(guī)不顧，不經(jīng)批準，隨意降低通航標(biāo)準；或在通航河道上建設(shè)平橋，造成航道斷航；或者廢除航道或使航道改道，而航道部門在處理地方政府違法案件時，卻顯得軟弱無力，無可奈何。

高東線（即蚌蜒河）跨河管道是興化市政府民生工程，建設(shè)單位未經(jīng)許可擅自在六級航道上架設(shè)不符合航道技術(shù)等級標(biāo)準的跨河管道，屬違章建筑，存在嚴重的安全隱患。安豐鎮(zhèn)政府對西白線（即海溝河）興軸大橋進行改造，申報材料是按六級航道技術(shù)標(biāo)準，而實際施工是按七級航道技術(shù)標(biāo)準建造，我站航政執(zhí)法人員按照法定程序履行完行政執(zhí)法的有關(guān)程序后，政府仍然臵若罔聞，拒不停工，不采取任何補救措施，繼續(xù)按原定標(biāo)準建設(shè)，此舉措嚴重地限制航道的發(fā)展，限制地方經(jīng)濟的發(fā)展，使我站航道行政執(zhí)法結(jié)果不能執(zhí)行到位。

2．水域管理與陸域管理存在較大差異。由于水域特殊的周邊環(huán)境與陸域在管理上相比存在的制約因素更加多。在水域管理范圍內(nèi)，法制宣傳的普及性、管理相對人依法辦事的自覺性、違法案件的處臵力度以及地方政府的重視程度上都明顯低于陸域。在水域，相當(dāng)多的管理相對人還沒有意識到自己侵占航道、損害航道的行為已違反了法律法規(guī)，或者雖然意識到其行為違法，但由于從眾心理、攀比心理，仍然繼續(xù)實施其違法行為，使侵占、損害航道的違法行為繼續(xù)蔓延。當(dāng)前侵占、損害航道的違法行為主要有以下三點：

第一，侵占航道搭建建筑物的違法行為。隨著經(jīng)濟建設(shè)的進一步深入發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)區(qū)人口急劇增加，小城鎮(zhèn)的建設(shè)速度加快，基礎(chǔ)建設(shè)成倍增長。由于集鎮(zhèn)區(qū)土地緊張，同時也存在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村鎮(zhèn)建設(shè)中規(guī)劃不當(dāng)，造成許多居民和業(yè)主沿航道侵占邊坡建房，直接影響到航道的整治和發(fā)展，有的甚至影響到防汛泄洪，需要集中力量，強化治理。

第二，向航道傾倒垃圾、廢棄物的違法行為。向航道傾倒垃圾廢棄物會污染水源，侵占通航水域，減少過水?dāng)嗝?，降低泄洪速度，影響船舶航行安全，危害十分巨大?/p>

第三，在通航水域內(nèi)設(shè)臵漁網(wǎng)漁籪的違法行為。當(dāng)前，在航道內(nèi)設(shè)臵漁網(wǎng)漁籪的現(xiàn)象時有反彈，網(wǎng)籪間距過密，通航凈寬明顯不足，直接影響船舶安全航行和航道泄洪。特別是違規(guī)設(shè)臵的攔河網(wǎng)，既給船舶安全航行造成隱患，又給泄洪造成了障礙。過密的漁網(wǎng)漁籪，影響了水流的泥沙運動，改變了河床的流態(tài)環(huán)境，增加了河床的淤積速度，其危害很大，必須進行整治。

3．航道規(guī)劃實施期間以及行政處罰的法定程序，給我們航道執(zhí)法工作帶來困難。省政府制定了《江蘇省干線航道網(wǎng)規(guī)劃》，泰州市制定了《泰州市內(nèi)河航道網(wǎng)規(guī)劃》，制定航道規(guī)劃的目的是樹立和落實全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展觀，使我省和我市交通適應(yīng)和引導(dǎo)我省和我市經(jīng)濟持續(xù)、健康、快速的發(fā)展，適應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展的需要。但是很多航道規(guī)劃只有規(guī)劃方案表，沒有具體的實施時間表，對我們的行政許可工作帶來困難。

西白線（即海溝河）目前現(xiàn)狀等級是七級，而雌雄港和幸福河目前現(xiàn)狀等級是等外級，根據(jù)《泰州市內(nèi)河航道網(wǎng)規(guī)劃》，這三條航道升級為規(guī)劃六級航道。這三條航道所處的位臵都是經(jīng)濟比較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果今后在這三條航道上建橋，要求他們按規(guī)劃六級航道標(biāo)準來辦理許可，我們認為難度很大，也很有可能導(dǎo)致這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)就干脆不來辦理許可。

《江蘇省航道管理條例》規(guī)定，興建跨河建筑物應(yīng)當(dāng)要符合航道規(guī)劃、通航標(biāo)準和航道技術(shù)規(guī)范，有規(guī)劃而不執(zhí)行，航道部門沒有去依法行政，同時體現(xiàn)不了規(guī)劃的嚴肅性。如果規(guī)劃在近期內(nèi)實施，就必須拆除不達標(biāo)準的橋梁，地方資金投入浪費，航道部門還要給予補償。執(zhí)行規(guī)劃，建設(shè)橋梁的投資會加大，橋梁建設(shè)提高一個航道等級標(biāo)準，增加的資金就要超過幾十萬、幾百萬、甚至上千萬，如果建筑物的設(shè)計使用期也許只有幾十年，在設(shè)計使用期內(nèi)，規(guī)劃又不可能實施，就意味著多投入的資金會全部打水漂。

航道行政執(zhí)法過程，從發(fā)現(xiàn)違法行為到下達《違法行為通知書》、《責(zé)令改正通知書》，再申請法院強制拆除，整個執(zhí)法程序下來要經(jīng)過幾個月時間。如果真的強制拆除掉，出資的地方政府和老百姓肯定會阻止，因為那全是老百姓的血汗錢，同時也體現(xiàn)不出我們執(zhí)法為民，和諧執(zhí)法的理念。另外我們沒有法定的行政強制權(quán)，眼看違法行為進一步發(fā)生，損失進一步擴大，但是我們卻沒有辦法去阻止。

二、航道執(zhí)法中的對策

1．加大宣傳力度，推進依法治航的步伐。

我們要通過報紙、電臺、《縱橫交通》欄目、《行風(fēng)熱線》、《民生直通車》等多種途徑大力宣傳航道法律法規(guī)，充分營造依法治航的濃烈氛圍。航道行政執(zhí)法人員要堅持不懈地向基層地方政府、部門、企事業(yè)單位和群眾宣傳航道法律法規(guī)，引起全社會對航道保護的重視，徹底扭轉(zhuǎn)人們對航道行政執(zhí)法工作的模糊認識，使航道法律法規(guī)在人們心目中同樣豎立起神圣的法律尊嚴，加快航道行政執(zhí)法工作法治化的進程。

2．上門拜訪。

通過印制宣傳單的方式上門拜訪市政府部門各級領(lǐng)導(dǎo)，從堅持航道技術(shù)等級標(biāo)準有助于消除安全隱患、有助于地方經(jīng)濟長遠發(fā)展的角度簡明其重要性，耐心說服政府部門領(lǐng)導(dǎo)能自覺帶頭遵守航道法律法規(guī)，接受航道部門意見，支持航道行政執(zhí)法。

3．加大巡航力度，及時查處違章，讓違法行為消除在萌芽狀態(tài)。針對一些業(yè)主利用節(jié)假日違規(guī)偷建礙航設(shè)施的情況，我站航政執(zhí)法人員加大巡航力度，經(jīng)常開展節(jié)假日突擊檢查活動，處理航道違章決不手軟。

4．加強橫向溝通，實施聯(lián)合執(zhí)法。

實施聯(lián)合執(zhí)法是強化航道行政執(zhí)法工作的一項有效措施。一是可以克服行政執(zhí)法力量不足，上航巡查頻率不夠的問題，有利于及時發(fā)現(xiàn)違章，及時查處。二是可以制造濃烈的行政執(zhí)法氛圍，加大執(zhí)法力度，重點解決一些疑難問題，有利于加快航道管理工作的法治化進程。我站每年都聯(lián)合漁政、海事、公安、水利部門組織二至三起漁網(wǎng)漁籪專項整治活動，每次都取得很好的效果。5．嚴格按法定程序執(zhí)法，同時期待2012年1月1日起《中華人民共和國行政強制法》的實施，以便更能提高執(zhí)法效率。

在今后的航道執(zhí)法工作中，我站將通過各種對策，不斷克服航道執(zhí)法工作中的許多難點，努力使我站的航道執(zhí)法工作再上新臺階。

第五篇：城市管理難點與對策淺析

城市管理難點與對策淺析

程小平

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，城市人口規(guī)模不斷提升，城區(qū)面積不斷擴張，各種生活習(xí)慣的人們涌入城市。而受政策、資金、傳統(tǒng)等因素的影響，重建輕管的問題未得到有效的解決，城市管理的困難也越來越多。如何破解這些難點，使城市管理工作更加科學(xué)合理、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，已成為擺在各級黨委、政府和城市管理部門迫在眉睫的一項重要課題。因此，我們要轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)變思想觀念，創(chuàng)新管理理念和運行機制，進一步加強隊伍建設(shè)，適應(yīng)新的形勢任務(wù)需要，推動城市管理工作上水平。

一、城市管理的難點

城市管理是一項綜合性極強的社會系統(tǒng)工程，它涉及到各個部門和單位，關(guān)系到千家萬戶，大到人們的生存環(huán)境，小到人民群眾的衣、食、住、行等。城市管理又是一個動態(tài)的過程，矛盾和問題無時不在，主要表現(xiàn)在：

（一）占道經(jīng)營、流動攤點屢禁不止。一些違法者根據(jù)城管執(zhí)法工作的規(guī)律，采取“你進我退，你退我進”的迂回游擊戰(zhàn)術(shù)，與執(zhí)法人員打“時差戰(zhàn)”。也有一些違法者針對城管執(zhí)法中的薄弱環(huán)節(jié)，鉆執(zhí)法空子，采取“打擦邊球”的戰(zhàn)術(shù)，在商店門前擺放的三輪車上賣物品等，城管來了就暫停經(jīng)營，“老鼠躲貓”的“拉鋸戰(zhàn)”屢見不鮮。

（二）對違法事實拒不承認。在具體的工作中，城管執(zhí)法人員往往不是違法者實施違法行為的第一見證人，這給調(diào)查取證工作增加了難度。現(xiàn)場的群眾由于是熟人或是害怕報復(fù)或是同情違法當(dāng)事人（大都為弱勢群體）或是仇視城管等感情色彩原因，往往不愿意作證甚至還為違法者幫腔。執(zhí)法人員雖然知道違章者在狡辯，但就是拿他沒辦法。

（三）“虛心接受，堅決不改”者大有人在。這種情況在日常勸導(dǎo)教育管理過程中較為常見。一些小商販或商店經(jīng)營業(yè)主在違法事實真相面前，擺出一副可憐相，道出要養(yǎng)家糊口等各種充分理由，并虛心接受執(zhí)法人員的教育，給人唯一的感覺就是認識錯誤的態(tài)度非常好，但換個地點又“重操舊業(yè)”。

（四）違法建設(shè)現(xiàn)象難絕。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》修訂實施后，法律賦予了城建監(jiān)察部門更大執(zhí)法權(quán)，目前沿街的違章搭蓋基本得到控制。但一些小區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部的居民私自占地或歷史遺留問題長期未拆的違法建筑“步步為營”擴大建設(shè)規(guī)模，在屋頂上違法建設(shè)搭蓋現(xiàn)象依然嚴重，影響了建筑物整體景觀和空中美景。

（五）監(jiān)管力度不夠。缺乏大城管意識，公安、工商、城管、衛(wèi)生等城市管理相關(guān)部門大局意識、協(xié)作意識不夠，對職能交叉的問題無人“抱養(yǎng)”，相互推諉，削弱了城市管理力度。

二、城市管理難點的主要成因

（一）既得利益驅(qū)動。流動商販占道經(jīng)營是市場規(guī)律的產(chǎn)物，流動商販占道擺攤設(shè)點逃避各種稅費，以低成本贏得經(jīng)營成果。商店經(jīng)營業(yè)主店外經(jīng)營，以獲得經(jīng)營場地和烘托濃厚的商業(yè)氣氛，贏得額外利潤。部分市民的私利心態(tài)重，“只顧小家不顧大家”，在房前屋后擅自違章搭蓋飼養(yǎng)家禽家畜或出租收取租金，污染環(huán)境衛(wèi)生和破壞市容環(huán)境，周邊居民怨聲載道。

（二）市民素質(zhì)良莠不齊。隨著我縣城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城市人口結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，農(nóng)民進城定居，外來農(nóng)民工、下崗工人及殘疾人等城市底層的弱勢人群占相當(dāng)大比例?？陀^上使這類人群通過違法亂搭亂建，改善居住條件，占道經(jīng)營擺攤設(shè)點，靠馬路市場占道經(jīng)營維持生計。部分市民衛(wèi)生意識、文明意識和自我約束能力差，亂扔垃圾、亂倒垃圾和隨意亂停放車輛的行為習(xí)慣成自然，始終保持著對自己的行為犯不了大法觀念，法律意識淡薄。

（三）部門配合不力。由于城市管理工作涉及部門多，又因我國法律體系復(fù)雜，職責(zé)分工存在交叉和劃分不明確，從而制約、弱化了城市管理的職能，由此而使相關(guān)部門你推我、我推你，其結(jié)果是大家都不管，或是在利益的驅(qū)動下，有利益的事，大家都爭著管，沒有利益的事，大家都不管。

三、城市管理的幾點對策

經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，對城市管理提出了新的更高的要求，我縣城市管理需要科學(xué)、創(chuàng)新、與時俱進，才能適應(yīng)日新月異的發(fā)展變化的需要。

（一）實施人性化管理。一方面要根治占道經(jīng)營、亂停亂放、亂張貼現(xiàn)象，嚴管，規(guī)范次干道，加強城區(qū)主次干道、社區(qū)、居住小區(qū)小市場建設(shè)和管理，如利用好天晟市場。另一方面又要照顧殘疾人和下崗職工的實際困難和問題，盡力解決弱勢群體的后顧之憂，協(xié)調(diào)民政、殘聯(lián)、社區(qū)居委會幫助他們拓寬就業(yè)渠道，制定出臺一系列優(yōu)惠政策，積極鼓勵支持社會資金投資開辦福利廠吸收弱勢群體就業(yè)，切實解決其生活出路，使其不再從事違法違章經(jīng)營等。

（二）強化集中整治。營造嚴管重罰聲勢，形成高壓管理態(tài)勢，震懾違法當(dāng)事人，遏制違法行為蔓延勢頭。隨著我縣建成區(qū)的擴大和舊城改造步伐的加快，部分人為在拆遷改造中獲取政府的巨額補償，亂搭亂建，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部、城郊村，執(zhí)法人員在強制拆除時易遇到圍攻和暴力抗法。為打擊違法者的囂張氣焰，應(yīng)組織國土、房管、建設(shè)、公安等部門集中拆除違法建筑和違法搭蓋，展示出行政執(zhí)法隊伍的聲威。縣城管局立足標(biāo)本兼治的原則，集中執(zhí)法部門力量，擰成一股繩，重點治理反彈嚴重的“頑癥”，將整治與日?；芾砑{入雙軌管理機制，達到長效管理的目的。

（三）強化城管隊伍建設(shè)。一是強化隊伍素質(zhì)教育，提高執(zhí)法技巧，規(guī)范執(zhí)法程序，不斷提高隊員的執(zhí)法水平；二是實施量化考核，明確路段、明確人員、明確標(biāo)準、明確責(zé)任、明確目標(biāo)；三是建立獎懲激勵機制，管好、用好城管干部，要逐步建立起城管人員優(yōu)勝劣汰、能進能出、交流輪崗等制度；四是政策傾斜，充實執(zhí)法力量，城管人員參照公安民警提高福利待遇和完善執(zhí)法設(shè)備，提高執(zhí)法科技含量。

（四）提高市民文明素質(zhì)。要依靠社區(qū)、學(xué)校和新聞媒體作用，積極引導(dǎo)從自身做起、從娃娃抓起，廣泛宣傳城市管理有關(guān)法律法規(guī)和政策，形成濃厚的城管氛圍，增強廣大市民的城市意識、衛(wèi)生意識、文明意識，宣傳部門要開辟專題欄目，進行全方位報道，對破壞環(huán)境和破壞公共設(shè)施的不文明行為要及時曝光，提高廣大市民自主管理、自我規(guī)范的良好行為習(xí)慣，引導(dǎo)市民關(guān)心、支持、理解、配合、參與城市管理工作，為城市管理工作和行政執(zhí)法創(chuàng)造良好環(huán)境。

（五）樹立大城管理念。因城市管理工作的廣泛性、經(jīng)常性、長期性、動態(tài)性、復(fù)雜性等特點，城市管理工作不是哪一個部門能夠獨立完成的，所以城市管理工作必須從現(xiàn)實和科學(xué)的角度出發(fā)，堅持在各司其職、各負其責(zé)的前提下，建立有效的聯(lián)合執(zhí)法機制，做到互相支持、互相配合、互相理解、齊心協(xié)力、多管齊下。城管局要著眼調(diào)動各城市管理相關(guān)部門的協(xié)作能力，推行違法違章行為“抄告”、“責(zé)成整改”制，當(dāng)好“轉(zhuǎn)換器”，將掌握的問題及時下達給有關(guān)職責(zé)部門處理，建立良好的城管運作網(wǎng)絡(luò)，形成齊抓共管、上下聯(lián)動的局面。