第一篇：論堅(jiān)持人大監(jiān)督與依法獨(dú)立行使檢察權(quán)

論堅(jiān)持人大監(jiān)督與依法獨(dú)立行使檢察權(quán)

——基于人大監(jiān)督權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)關(guān)系的分析

檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)憲法規(guī)定的專門性國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，人大對(duì)于檢察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)具有接受人大監(jiān)督的法定義務(wù)。探討人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督問題，不僅是檢察機(jī)關(guān)自身理順和優(yōu)化法律監(jiān)督外部關(guān)系，從而發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效的需要，更是事關(guān)我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)督體制下權(quán)力監(jiān)督與法律監(jiān)督之間如何協(xié)調(diào)一致，最大限度地發(fā)揮整體監(jiān)督效能的重大問題。本文從研究人大監(jiān)督權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系入手，嘗試從權(quán)力關(guān)系的視角去審視人大與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系，由此分析人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的理論依據(jù)及意義，以及人大如何在保障檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性的同時(shí)合法有效地實(shí)施對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督問題等現(xiàn)實(shí)問題，從而明確檢察機(jī)關(guān)如何更好地接受人大監(jiān)督確立相應(yīng)的理論基礎(chǔ)。

一、人大監(jiān)督權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的概念辨析：

本文所指的人大監(jiān)督權(quán)是指在我國(guó)憲政體制下人大及其常委會(huì)依據(jù)憲法所享有的一項(xiàng)專門性權(quán)力，監(jiān)督權(quán)是憲法、法律賦予各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是指人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依照憲法、法律規(guī)定，監(jiān)察、檢查、督促政府、法院、檢察院依法履行職責(zé)，防止違憲、違法行為，保證憲法、法律正確實(shí)施，維護(hù)人民根本利益的強(qiáng)制性權(quán)力。我們從行使人大監(jiān)督權(quán)的主體、目的、性質(zhì)、對(duì)象、內(nèi)容角度對(duì)人大監(jiān)督權(quán)界定如下：人大監(jiān)督權(quán)是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)為了維護(hù)憲法、法律的尊嚴(yán)和人民的根本利益，代表人民和國(guó)

家的意志，以法定的程序和方式，對(duì)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)的工作狀況和憲法、法律的實(shí)施狀況，所采取的了解、調(diào)查、審議、處置的強(qiáng)制行為。

法律監(jiān)督權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)作為憲法法定的專門性國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)所獨(dú)有的旨在保證國(guó)家法律得到統(tǒng)一正確實(shí)施的權(quán)力。法律監(jiān)督權(quán)是專用于指稱檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法授權(quán)所享有的監(jiān)督性權(quán)力。在我國(guó)憲政體制下的國(guó)家權(quán)力架構(gòu)中，法律監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)具有同一性，法律監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)是“一個(gè)事物的兩種命題”，法律監(jiān)督權(quán)的強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力的性質(zhì)和功能，而檢察權(quán)強(qiáng)調(diào)的是具體權(quán)能和實(shí)際行使①。按照我國(guó)憲法對(duì)檢察權(quán)的定位，我國(guó)的檢察權(quán)即法律監(jiān)督權(quán)，是一項(xiàng)獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力，既不隸屬于行政權(quán)，也不隸屬于司法權(quán)，它是一種通過偵查、起訴、訴訟監(jiān)督等方式對(duì)一切違法犯罪行為進(jìn)行合法性的法律監(jiān)督的權(quán)力。

二、人大監(jiān)督權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系：

探討人大監(jiān)督權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，必然要對(duì)這兩種同屬監(jiān)督權(quán)范疇的權(quán)力進(jìn)行比較，以辨識(shí)其異同點(diǎn)，進(jìn)而合理定位兩者關(guān)系。

1.不同的法律依據(jù)決定了兩者的不同性質(zhì)。人大監(jiān)督權(quán)的主要法律依據(jù)可以分三層次來看：一是《中華人民共和國(guó)憲法》第3條第3款規(guī)定“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”；第67條第6項(xiàng)規(guī)定“全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”； ① 張智輝著：《檢察權(quán)研究》，第21頁(yè)，中國(guó)檢察出版社。

第104條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”。二是《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第14條“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表有權(quán)依照法律規(guī)定程序提出對(duì)本級(jí)人民政府及所屬各部門，人民法院，人民檢察院的質(zhì)詢案。”三是《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》規(guī)范化、程序化的法律規(guī)定明確各級(jí)人大常委會(huì)依法履行監(jiān)督權(quán)的形式和程序。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的法律依據(jù)主要為：我國(guó)憲法第129條規(guī)定 “人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。以及我國(guó)三大刑事訴訟法對(duì)訴訟監(jiān)督權(quán)的規(guī)定等。因此，人大監(jiān)督權(quán)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的全面監(jiān)督憲法法律的正確實(shí)施和“一府兩院”工作的權(quán)力，從宏觀上、權(quán)源上進(jìn)行監(jiān)督，屬于權(quán)力監(jiān)督。而法律監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)專門行使的，按照法律規(guī)定的方式和范圍，對(duì)違法犯罪行為進(jìn)行法律監(jiān)督的權(quán)力，屬于法律監(jiān)督。

2.不同的權(quán)力來源決定了兩者的不同地位。人民代表大會(huì)及其常委會(huì)是廣大人民意志的代表、由憲法確認(rèn)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，監(jiān)督權(quán)是其作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)所享有的固有權(quán)力之一，直接來源并體現(xiàn)人民的意志。法律監(jiān)督權(quán)是由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過立法的形式授予人民檢察院行使，淵源于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，權(quán)力的行使要受人民代表大會(huì)的監(jiān)督，具有派生性，因此，法律監(jiān)督權(quán)必須體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，具有國(guó)家性而非地方性，是國(guó)家權(quán)力體系的重要

組成部分。由于人大監(jiān)督權(quán)集中體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力意志的特點(diǎn)和權(quán)力關(guān)系，這就決定了人大監(jiān)督權(quán)是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督權(quán)力體制中最高層次的監(jiān)督權(quán)，因而具有最高的權(quán)威性和最廣泛的全面性。而法律監(jiān)督權(quán)則是建立在人大的統(tǒng)一的國(guó)家權(quán)力和憲法的基礎(chǔ)上，不享有與人大監(jiān)督權(quán)相對(duì)平等的地位。

3.不同的權(quán)力內(nèi)容決定了行使權(quán)力的方式不同。人大監(jiān)督權(quán)行使的主體是全國(guó)人大和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)。其權(quán)力范圍具有廣泛性，可以對(duì)法律實(shí)施的一切主體、一切行為進(jìn)行監(jiān)督，主要針對(duì)國(guó)家或地區(qū)的重要立法活動(dòng)、國(guó)家大政方針的制定以及國(guó)家或地區(qū)的法律實(shí)施狀況進(jìn)行監(jiān)督。法律監(jiān)督權(quán)的行使的主體是全國(guó)和地方各級(jí)檢察院，監(jiān)督對(duì)象具有具體性、限定性,而只能在法律授權(quán)的范圍內(nèi)對(duì)特定的對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督。人大監(jiān)督權(quán)的行使方式主要包括：聽取和審議工作報(bào)告；提出質(zhì)詢和罷免案；視察和調(diào)查（針對(duì)特定問題組成專門委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查）；撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；受理人民群眾的申訴和意見；考查、考核、罷免和撤職由人大及其常委會(huì)選舉、決定任命的國(guó)家工作人員等。而法律監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督的方式主要是：受理檢舉、控告和申訴；對(duì)刑事案件決定或批準(zhǔn)逮捕、不逮捕，提起公訴和支持公訴；對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪立案?jìng)刹椋粚?duì)刑事、民事、行政訴訟案件提出抗訴；監(jiān)督其他司法機(jī)關(guān)的司法、執(zhí)法活動(dòng)等。

4.不同的權(quán)力性質(zhì)決定了兩者引起的監(jiān)督效果不同。人大監(jiān)督權(quán)具有上命下從的性質(zhì)，是自上而下的實(shí)質(zhì)性的權(quán)力監(jiān)督，從法律后果上看, 人大監(jiān)督具有最高權(quán)威性，因此具有終局性。而法律監(jiān)督權(quán)屬

于同級(jí)監(jiān)督，是一種制約性的權(quán)力，而不是對(duì)另一種權(quán)力給以實(shí)際處置的權(quán)力，其實(shí)現(xiàn)必須經(jīng)過一定的法律程序，具有程序性特點(diǎn)，這也決定法律監(jiān)督權(quán)的有限性和非終結(jié)性，其監(jiān)督效果也是程序性而非實(shí)體處分性。

對(duì)國(guó)家權(quán)力關(guān)系的考察必須關(guān)注和聯(lián)系其賴以生成的憲政體制，人大監(jiān)督權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的上述差異并不影響兩者之間在目標(biāo)上的一致性，即在我國(guó)人民代表大會(huì)制度下，人大監(jiān)督權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的目的都是為了維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一，保障憲法和法律的正確實(shí)施，因而具有目的同一性。從本質(zhì)上講，人大監(jiān)督權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)之間是產(chǎn)生與被產(chǎn)生，監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，同行政權(quán)、審判權(quán)一樣，都是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分。而人大監(jiān)督權(quán)的重要職責(zé)就是對(duì)“一府兩院”實(shí)施監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使法律監(jiān)督權(quán)，既是監(jiān)督的主體，也是被監(jiān)督的對(duì)象。

三、堅(jiān)持人大監(jiān)督與依法獨(dú)立行使檢察權(quán)之關(guān)系

從憲政視角來看，如何認(rèn)識(shí)和處理人大監(jiān)督與獨(dú)立行使檢察權(quán)之關(guān)系，不僅是一個(gè)理順國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之間權(quán)力配置的重大理論問題，更是事關(guān)當(dāng)前我國(guó)檢察制度長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的迫切現(xiàn)實(shí)問題。應(yīng)當(dāng)明確，堅(jiān)持人大監(jiān)督與依法獨(dú)立行使檢察權(quán)之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。

（一）依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的含義及價(jià)值：

我國(guó)憲法和法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性的表述是:“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！?/p>

依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，是由檢察權(quán)自身的法律監(jiān)督屬性所決定的。檢察機(jī)關(guān)所依法行使的檢察權(quán)具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。檢察權(quán)所具有的法律監(jiān)督性質(zhì)，不僅使檢察權(quán)區(qū)別于其他任何一種國(guó)家權(quán)力，而且決定了檢察權(quán)的行使必須具有獨(dú)立性。第一，獨(dú)立性是有效監(jiān)督的前提條件。監(jiān)督主體要對(duì)監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行有效的監(jiān)督必須獨(dú)立于監(jiān)督對(duì)象，很難想象自身尚不獨(dú)立的機(jī)構(gòu)可以有效實(shí)施監(jiān)督職能。第二，獨(dú)立性是法律監(jiān)督依法進(jìn)行的基本保障。法律監(jiān)督的目的是為了維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一正確實(shí)施，因此法律監(jiān)督的活動(dòng)即檢察權(quán)的行使，必須嚴(yán)格依法進(jìn)行。如果維護(hù)法律實(shí)施的活動(dòng)本身都不能嚴(yán)格依照法律的規(guī)定進(jìn)行，就沒有理由要求其他主體遵守法律，也無法保證行使檢察權(quán)的活動(dòng)能夠有效地維護(hù)法律的實(shí)施。第三，獨(dú)立性是維護(hù)司法公平和社會(huì)正義的根本要求。檢察權(quán)作為國(guó)家的法律監(jiān)督權(quán)，要對(duì)違反法律的行為進(jìn)行追究。這就有賴于檢察機(jī)關(guān)根據(jù)對(duì)證據(jù)的分析和對(duì)事實(shí)情況的判斷認(rèn)定行為的違法性，缺乏獨(dú)立性顯然是無法作出客觀、公正的結(jié)論的。因此，獨(dú)立性是是保證檢察權(quán)依法公正行使的必然要求。

(二)人大監(jiān)督之于檢察權(quán)的必要性：

1.無論從權(quán)力來源還是權(quán)力層次的角度分析，人大監(jiān)督是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)最高層次的監(jiān)督權(quán)的方式，檢察權(quán)是次級(jí)監(jiān)督權(quán)，受命于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，不享有與人大的國(guó)家權(quán)力相對(duì)平等的地位，人大監(jiān)督對(duì)于檢察權(quán)具有絕對(duì)性和單向性，檢察權(quán)的行使必須接受人大的監(jiān)督。

2.從憲法設(shè)定檢察權(quán)為法律監(jiān)督權(quán)的目的分析，檢察機(jī)關(guān)專門行使法律監(jiān)督權(quán)的目的是為了防止其他國(guó)家機(jī)關(guān)濫用國(guó)家權(quán)力，起到以權(quán)力制約權(quán)力的作用，并賦予其一定的獨(dú)立性。但這種獨(dú)立性是在對(duì)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)的前提之下的，是建立在人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)之上的。因此，檢察機(jī)關(guān)被賦予獨(dú)立行使權(quán)力的地位是按照公正行使法律監(jiān)督職能的需要來設(shè)定的，因?yàn)楸O(jiān)督者也面臨由誰(shuí)監(jiān)督的問題，沒有任何一項(xiàng)權(quán)力是可靠而無需控制的，人大對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督正是為防止法律監(jiān)督權(quán)的濫用。

（三）人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督定位。

人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)是權(quán)力監(jiān)督，而不是對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理的具體案件的監(jiān)督，這也表明在具體檢察事務(wù)上，檢察機(jī)關(guān)具有獨(dú)立行使檢察權(quán)的地位。根據(jù)憲法的規(guī)定，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督主要有兩種形式：一是通過任免權(quán)對(duì)具體行使檢察權(quán)的主體的適格性和履行法定職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督。二是對(duì)檢察權(quán)的具體行使?fàn)顩r進(jìn)行監(jiān)督，主要包括：聽取和審議檢察機(jī)關(guān)的工作報(bào)告；(2)執(zhí)法檢查和代表視察；(3)工作評(píng)議和執(zhí)法評(píng)議；(4)對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理的案件實(shí)行個(gè)案監(jiān)督；(5)督促執(zhí)法責(zé)任制和錯(cuò)案追究制的落實(shí)；(6)質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免等監(jiān)督手段；(7)決定檢察機(jī)關(guān)提交的重要事項(xiàng)。其中，個(gè)案監(jiān)督問題極易導(dǎo)致人大監(jiān)督權(quán)和依法獨(dú)立行使檢察權(quán)這二者之間關(guān)系的失衡。對(duì)社會(huì)影響較大、明顯存在司法不公的案件，人大及其常委會(huì)有權(quán)督促檢察機(jī)關(guān)依法辦理，但人大及其常委會(huì)不得直接替代檢察機(jī)關(guān)辦理具體案件，也不宜對(duì)案件處理直接作出決定，否則

將混淆權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督的界限，具體案件應(yīng)當(dāng)在人大監(jiān)督下由檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立負(fù)責(zé)地嚴(yán)格依照法定訴訟程序辦理。

第二篇：人大監(jiān)督法律責(zé)任論

內(nèi)容摘要：

法律 的生命力在于執(zhí)行。法律責(zé)任的設(shè)置和實(shí)現(xiàn)是確保法律法規(guī)得以執(zhí)行的重要保障。監(jiān)督法頒布實(shí)施后，人大監(jiān)督工作進(jìn)入了“監(jiān)督法時(shí)代”。各級(jí)人大常委會(huì)逐步適應(yīng)在監(jiān)督法的框架內(nèi)思考問題、開展監(jiān)督，各項(xiàng)工作更加規(guī)范有序。同時(shí)，由于監(jiān)督法沒有明確規(guī)定法律責(zé)任的內(nèi)容，對(duì)于違反監(jiān)督法規(guī)定是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，尚無明確結(jié)論。而有的省在出臺(tái)實(shí)施辦法和監(jiān)督條例時(shí)創(chuàng)造性地設(shè)置了“法律責(zé)任”一章，有些省在修訂監(jiān)督條例過程中保留了“法律責(zé)任”一章。并且實(shí)踐中，存在一些違反監(jiān)督法相關(guān)規(guī)定的事例，如不少地方反映聽取專項(xiàng)工作報(bào)告“20天、10天、7天”的時(shí)限要求，難以得到保證。如何有效應(yīng)對(duì)法律和實(shí)踐中面臨的問題，迫切需要理論研究予以回答和指導(dǎo)。本文嘗試從分析法學(xué)的視角，對(duì)人大監(jiān)督法律責(zé)任問題做簡(jiǎn)單探討。

一、違反監(jiān)督法是否需承擔(dān)法律責(zé)任

法 理學(xué) 一般認(rèn)為，法是“以權(quán)利義務(wù)為調(diào)整機(jī)制并通過國(guó)家強(qiáng)制力保證的調(diào)整行為關(guān)系的規(guī)范”[1]。法的國(guó)家強(qiáng)制性是法的必要特征，同時(shí)也是法區(qū)別于道德、紀(jì)律等社會(huì)規(guī)范的重要標(biāo)志。從法律規(guī)范構(gòu)成考察，一般都認(rèn)為法律規(guī)范在邏輯結(jié)構(gòu)上必然包含三個(gè)因素，假定、處理、制裁。假定是指規(guī)則在什么情況下生效，處理是行為規(guī)則本身，制裁則是對(duì)違反這一規(guī)則的國(guó)家強(qiáng)制性措施。雖然法律規(guī)范的表現(xiàn)形態(tài)，即每一項(xiàng)國(guó)家的指令卻不一定包含這三個(gè)因素，如一個(gè)法律條文雖并不能表述一個(gè)邏輯上完整的法律規(guī)范，甚至于整部憲法的法條都缺失制裁的部分，但通過對(duì)多個(gè)相關(guān)聯(lián)規(guī)范、法條或相關(guān)部門法的分析，可以發(fā)現(xiàn)法律規(guī)范三個(gè)因素結(jié)構(gòu)具有一定的邏輯必然性[2]。同時(shí)，從法的實(shí)施考察，只有對(duì)合法行為進(jìn)行保護(hù)，對(duì)違法行為進(jìn)行懲治和 教育，讓違法者承擔(dān)不利或否定性后果，法律規(guī)范的要求才能在社會(huì)生活中得到遵守，法才能得到實(shí)現(xiàn)。因此，包括憲法和任何部門法，都必然包括有確保其得以實(shí)施的國(guó)家強(qiáng)制力，違法行為都必然要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。監(jiān)督法是全國(guó)人大常委會(huì)通過的一部事關(guān)國(guó)家權(quán)力架構(gòu)和運(yùn)行的重要法律。監(jiān)督法雖然涉及 政治 制度和國(guó)家體制，政治性很強(qiáng)，但作為一部法律，其必然也具有法所必需的特征要素和國(guó)家強(qiáng)制力。正如憲法第五條第四款所指出的“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，違反監(jiān)督法同樣也必須承擔(dān)法律責(zé)任。這不僅有利于依法規(guī)范人大常委會(huì)的監(jiān)督行為，推進(jìn)監(jiān)督法的貫徹實(shí)施，而且對(duì)于增強(qiáng)人大監(jiān)督的剛性和實(shí)效，促進(jìn)依法行政和公正司法，確?！耙桓畠稍骸庇扇舜螽a(chǎn)生、受人大監(jiān)督的憲政架構(gòu)依法有序運(yùn)行，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

至于監(jiān)督法沒有直接規(guī)定“法律責(zé)任”的內(nèi)容，筆者認(rèn)為這并不意味著監(jiān)督法排斥甚至否認(rèn)法律責(zé)任。這可以從三個(gè)方面加以理解：一是監(jiān)督法條文中實(shí)際隱含了法律責(zé)任的內(nèi)容。監(jiān)督法內(nèi)容本身具有一定的特殊性，像質(zhì)詢、撤職既是一種人大監(jiān)督的方式，同時(shí)又因?yàn)榭赡軐?dǎo)致否定性的評(píng)價(jià)和不利后果，所以也可以是有關(guān)部門違反監(jiān)督法有關(guān)規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。例如有關(guān)部門違反監(jiān)督法規(guī)定、拒絕接受監(jiān)督，常委會(huì)則可直接采取撤職的方式進(jìn)行制裁。而像特定問題調(diào)查既是一種監(jiān)督方式，又可以是在追究有關(guān)部門監(jiān)督法律責(zé)任的程序機(jī)制，通過特定問題調(diào)查，查清有關(guān)部門違反監(jiān)督法情況后，再采取相應(yīng)的制裁措施。二是相關(guān)法律規(guī)定了人大監(jiān)督法律責(zé)任。監(jiān)督法是全面調(diào)整人大常委會(huì)監(jiān)督職權(quán)的法律，但監(jiān)督法并不完全是創(chuàng)新，許多只是重申、細(xì)化有關(guān)法律規(guī)定。監(jiān)督法第二條規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的程序，適用本法；本法沒有規(guī)定的，適用有關(guān)法律的規(guī)定。因此監(jiān)督法的“假定、處理、制裁”三要素完整性，還必須與其他法律法規(guī)結(jié)合起來考察。其他有關(guān)人大監(jiān)督的法律規(guī)范，其中也有涉及人大監(jiān)督法律責(zé)任的內(nèi)容。如立法法第九十一條規(guī)定，如果全國(guó)人大法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)認(rèn)為有關(guān)法規(guī)與憲法、法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不修改的，可以提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議決定予以撤銷。三是監(jiān)督法立法思路導(dǎo)致了法律責(zé)任設(shè)置的現(xiàn)狀。監(jiān)督法一個(gè)重要立法原則就是，“實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟的，加以深化、細(xì)化，作出具體規(guī)定；實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，又需要作出規(guī)定的，作出原則規(guī)定，為進(jìn)一步改革留下空間；缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各方面的意見又不一致的，暫不作規(guī)定，待條件成熟時(shí)再作補(bǔ)充完善”[3]。監(jiān)督法出臺(tái)前，人大監(jiān)督缺乏法律法規(guī)的有效規(guī)范，鮮有涉及違反法律規(guī)定的事項(xiàng)，更談不上監(jiān)督法律責(zé)任的問題。由于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)督法沒有對(duì)法律責(zé)任作全面規(guī)定完全可以理解。當(dāng)然，隨著實(shí)施過程中暴露出來的問題，及在這方面研究的深入，在今后修訂監(jiān)督法過程中，明確法律責(zé)任將是其中一個(gè)重要方面。

二、違反監(jiān)督法承擔(dān)什么法律責(zé)任

對(duì)這一問題的把握，必須先明確法律責(zé)任的內(nèi)涵和外延。關(guān)于法律責(zé)任，法學(xué)界一般采取“后果說”，即認(rèn)為“法律責(zé)任是指一切違法者，因其違法行為，必須對(duì)國(guó)家和其他受到危害者承擔(dān)相應(yīng)的后果”[4]。在法律責(zé)任的外延界定上，一般以法律部門作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，分為實(shí)體法責(zé)任（違憲、行政、民事、刑事、國(guó)家賠償責(zé)任等）和程序法責(zé)任（選舉、立法、行政、救濟(jì)程序責(zé)任等）[5]。根據(jù)這一界定和分類方法，筆者認(rèn)為違反監(jiān)督法應(yīng)承擔(dān)實(shí)體上的憲法責(zé)任和程序法責(zé)任。

（一）實(shí)體法法律責(zé)任。我國(guó)憲法對(duì)我國(guó)的國(guó)家權(quán)力架構(gòu)作出宏觀上的界定，規(guī)定“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督。監(jiān)督法就是對(duì)憲法有關(guān)人大監(jiān)督規(guī)定的落實(shí)和細(xì)化，對(duì)“一府兩院”應(yīng)如何接受人大常委會(huì)監(jiān)督，人大常委會(huì)應(yīng)如何監(jiān)督“一府兩院”，作了明確規(guī)定。違反監(jiān)督法有關(guān)實(shí)體內(nèi)容的規(guī)定，如人大常委會(huì)不作為、不依法履行監(jiān)督職權(quán)或“一府兩院”拒絕接受監(jiān)督、懈怠或阻撓人大監(jiān)督等等，實(shí)際上就是違反了憲法有關(guān)“一府兩院”由人大產(chǎn)生、受人大監(jiān)督的規(guī)定。這不僅不能踐行人民群眾對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的委托和授權(quán)，而且還必將破壞人大制度和民主集中制的憲政秩序，造成國(guó)家權(quán)力行使的混亂和權(quán)力失衡。正如有學(xué)者指出的，“如果行使這些公共權(quán)力的機(jī)關(guān)或個(gè)人超越憲法厘定的權(quán)力疆界，就將承擔(dān)憲法上的不利后果即憲法責(zé)任。”[6]

憲法責(zé)任的形式具有一定的獨(dú)特性，根據(jù)絕大多數(shù)國(guó)家憲法典和憲法慣例，主要包括有“被彈劾、被罷免、引咎辭職、規(guī)范性文件的被撤銷和被宣布無效或被拒絕適用、社會(huì)組織的被取締或被中止資格”[7]。根據(jù)憲法、地方組織法及監(jiān)督法相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合人大制度實(shí)際，在我國(guó)違反監(jiān)督法承擔(dān)的憲法責(zé)任形式，應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：一是被罷免。地方組織法第十條規(guī)定地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)罷免政府組成人員、常委會(huì)組成人員和法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)。二是被撤職。地方組織法第四十四條第十二項(xiàng)、監(jiān)督法第四十四條規(guī)定，常委會(huì)在人代會(huì)閉會(huì)期間，可以撤銷個(gè)別政府負(fù)責(zé)人副職及由常委會(huì)任命的政府其他組成人員、司法人員（除本級(jí)法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)外）。三是受質(zhì)詢。質(zhì)詢是就有關(guān)問題進(jìn)行質(zhì)問和詢問。監(jiān)督法第三十五條規(guī)定，一定名額的常委會(huì)組成人員可以書面提出對(duì)本級(jí)人民政府及其部門和法院、檢察院的質(zhì)詢案。質(zhì)詢不僅帶有程序的性質(zhì)，而且還帶有負(fù)面的評(píng)價(jià)，可能帶來不利的政治影響，因此也可以理解為一種憲法責(zé)任形式。四是規(guī)范性文件被撤銷。地方組織法第八條第十項(xiàng)、第十一項(xiàng)規(guī)定人民代表大會(huì)可以撤銷常委會(huì)或本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。立法法第五章“適用與備案”，對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性、自治條例和單行條例、規(guī)章的改變、撤銷權(quán)限，作了詳細(xì)規(guī)定。監(jiān)督法第三十條規(guī)定，常委會(huì)可以撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令和本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令。五是報(bào)告不被批準(zhǔn)。預(yù)算法規(guī)定，有關(guān)預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整和決算應(yīng)當(dāng)報(bào)人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)。這意味著，如果政府在接受預(yù)算審查監(jiān)督時(shí)，存在實(shí)體違法行為，人大及其常委會(huì)可以不批準(zhǔn)有關(guān)報(bào)告。六是引咎辭職。對(duì)此法律沒有作出規(guī)定，但根據(jù)中央已批準(zhǔn)實(shí)施的有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職的相關(guān)規(guī)定，及當(dāng)前我國(guó)政治生活中已逐步增多的引咎辭職案例，在今后引咎辭職將成為我國(guó)一個(gè)重要的憲法慣例。

（二）程序法法律責(zé)任。監(jiān)督法既是實(shí)體法，更是程序法。監(jiān)督法不僅規(guī)定了七種監(jiān)督手段，而且還對(duì)于人大常委會(huì)如何開展監(jiān)督、“一府兩院”如何接受人大監(jiān)督都作了規(guī)范化、程序化的規(guī)定。監(jiān)督權(quán)力只有在程序中才能得到有效行使，如果不建立一套有效的程序保障機(jī)制，監(jiān)督權(quán)力則很有可能會(huì)落空。因此，對(duì)于違反人大監(jiān)督程序規(guī)定的，也必須承擔(dān)相應(yīng)的程序性法律責(zé)任，以確保人大監(jiān)督權(quán)力落到實(shí)處。

在我國(guó)的法學(xué)領(lǐng)域存在根深蒂固的“重實(shí)體、輕程序”觀念。與此相對(duì)應(yīng)，在我國(guó)當(dāng)前相關(guān)程序法規(guī)定中，一般只是明確了程序規(guī)則，而沒有建立法律上的否定評(píng)價(jià)機(jī)制。如果說監(jiān)督實(shí)體法律責(zé)任，還有據(jù)可循的話，那么監(jiān)督程序法律責(zé)任則根本是無法可依。為此，對(duì)于監(jiān)督程序法律責(zé)任，只能從程序性制裁的法學(xué)理論和推進(jìn)監(jiān)督法貫徹實(shí)施的實(shí)踐目的出發(fā)，來準(zhǔn)確理解和把握。

有學(xué)者指出：“程序性法律責(zé)任表現(xiàn)在違反程序的行為及其結(jié)果，在程序上不予認(rèn)可，或確認(rèn)其無效，或予以撤銷，或予以否定，或責(zé)令重做，或補(bǔ)充修正程序，或終止程序”[8]。這些程序性的制裁方式，對(duì)于違反監(jiān)督法程序性規(guī)定的行為，應(yīng)該說基本適用。例如，常委會(huì)的監(jiān)督計(jì)劃，沒有按規(guī)定由委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議通過的，可由有關(guān)有權(quán)主體，在程序上不予認(rèn)可，或確認(rèn)無效，或責(zé)令重新按照程序通過；又如“一府兩院”沒有將專項(xiàng)工作報(bào)告在規(guī)定的常委會(huì)會(huì)議召開20天，送交人大專門委員會(huì)或常委會(huì)有關(guān)工作委員會(huì)征求意見的，可以責(zé)令其補(bǔ)充修正程序，盡快提交有關(guān)報(bào)告征求意見等等?？偟目矗褪且ㄟ^一定方式，使違反程序的行為得到制裁，使違法行為主體承擔(dān)不利的程序后果，確保監(jiān)督工作順利有序開展。

三、如何追究人大監(jiān)督法律責(zé)任

法律責(zé)任的必然性，是實(shí)現(xiàn)法律責(zé)任功能價(jià)值最大化的基本要求。要威懾和制裁違法行為，推動(dòng)監(jiān)督法的全面貫徹實(shí)施，就必須建立起完善的法律責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)此，主要是要明確以下幾個(gè)方面：

（一）人大監(jiān)督法律責(zé)任的主體。包括承擔(dān)法律責(zé)任的主體和追究法律責(zé)任的主體。可以說，作為監(jiān)督方的人大常委會(huì)及負(fù)責(zé)組織實(shí)施的有關(guān)專（工）委、執(zhí)法檢查組、特定問題調(diào)查組等和作為被監(jiān)督方的“一府兩院”當(dāng)然地成為違法主體。常委會(huì)組成人員、“一府兩院”相關(guān)負(fù)責(zé)人員，也可以成為監(jiān)督違法特別是程序違法的主體。其中考慮到人大常委會(huì)是依法集體行使職權(quán)，集體有權(quán)、個(gè)人無權(quán)，并且常委會(huì)組成人員享受有言論免責(zé)權(quán)的保護(hù)，因此他們承擔(dān)的不是一般意義上的憲法責(zé)任，而更多地是一種政治責(zé)任——“代表責(zé)任”，就是不能按照選民和選舉單位的要求來依法履責(zé)的責(zé)任[9]。至于人大和“一府兩院”的具體工作人員，可能會(huì)實(shí)施違法行為，但由于不是監(jiān)督法律關(guān)系的主體，相關(guān)法律責(zé)任只能由其組織或負(fù)責(zé)人代為承擔(dān)，他們能承擔(dān)的僅是公務(wù)員法意義上的內(nèi)部行政責(zé)任。例如預(yù)算法第七十三條至第七十五條，對(duì)政府違反有關(guān)預(yù)算法規(guī)定，要對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，追究行政責(zé)任或進(jìn)行行政處分。

追究法律責(zé)任的主體，則要具體分析。對(duì)于“一府兩院”，由于是由人大及其常委會(huì)產(chǎn)生、對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，因此追究他們法律責(zé)任的主體，一般是本級(jí)人大常委會(huì)；對(duì)于人大常委會(huì)無權(quán)追究的責(zé)任，如罷免“一府兩院”負(fù)責(zé)人，則應(yīng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)追究其責(zé)任。對(duì)于人大常委會(huì)，則一般由本級(jí)人民代表大會(huì)追究有關(guān)責(zé)任。由于上級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)有指導(dǎo)、監(jiān)督下級(jí)人大及其常委會(huì)工作的責(zé)任，因此也可以由上級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)追究相關(guān)法律責(zé)任，如撤銷有關(guān)決議、決定或不批準(zhǔn)有關(guān)事項(xiàng)等等。此外，有學(xué)者提出“憲法司法化”的觀點(diǎn)，主張法院以訴訟方式審查法律、法規(guī)是否違憲，這不符合我國(guó)人大制度的性質(zhì)和特點(diǎn)。同樣，在監(jiān)督法律責(zé)任追究的過程中，追究的主體只能是人大及其常委會(huì)，而不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為應(yīng)引入司法途徑。

第三篇：加強(qiáng)外部監(jiān)督讓檢察權(quán)更陽(yáng)光

加強(qiáng)外部監(jiān)督讓檢察權(quán)更陽(yáng)光

近兩年來，湖北省蘄春縣檢察院新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子積極探索和實(shí)踐檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制，大力推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，不斷積極拓展外部監(jiān)督空間，努力讓檢察權(quán)運(yùn)行更“陽(yáng)光”。

一是讓人民監(jiān)督員參與案件“把脈”。將“兩類案件”、“五種情形”納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，依托人民監(jiān)督員對(duì)所辦案件的監(jiān)督評(píng)議，確保檢察權(quán)依法規(guī)范履行。通過采取定期召開座談會(huì)、走訪、函詢、邀請(qǐng)參加案件質(zhì)量評(píng)查、向人民監(jiān)督員通報(bào)職務(wù)犯罪案件查處情況、邀請(qǐng)旁聽職務(wù)犯罪案件庭審等多種形式，拓寬人民監(jiān)督員了解、參與檢察業(yè)務(wù)活動(dòng)的途徑。

二是主動(dòng)向人大代表、政協(xié)委員“問診”。每年“兩會(huì)”結(jié)束后，該院認(rèn)真研究人大代表、政協(xié)委員的審議和討論意見，逐項(xiàng)制定和落實(shí)整改措施，并主動(dòng)向人大常委會(huì)報(bào)告法律監(jiān)督、貪污賄賂及瀆職侵權(quán)等工作，積極配合開展專題調(diào)研和執(zhí)法檢查。不斷完善人大代表、政協(xié)委員的聯(lián)絡(luò)工作，定期向人大代表、政協(xié)委員寄送檢察工作情況等資料，主動(dòng)征求人大代表、政協(xié)委員對(duì)檢察工作的意見、建議；不定期邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員視察和評(píng)議檢察工作；每年向人大常委會(huì)、政協(xié)常委會(huì)專門匯報(bào)檢察工作；及時(shí)向人大常委會(huì)、政協(xié)常委會(huì)匯報(bào)、通報(bào)檢察工作中的重大事項(xiàng)、辦理的重要職務(wù)犯罪案件等，認(rèn)真聽取各方意見和建議。

三是架起公眾“連心橋”。運(yùn)用新媒體強(qiáng)化對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督。把互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體作為聽民聲、察民意的重要渠道，開通了檢務(wù)微博、微信，充分發(fā)揮官方微博、微信在網(wǎng)絡(luò)問檢、法律咨詢、輿論引導(dǎo)、檢察宣傳等方面的作用。加大檢察門戶網(wǎng)站建設(shè)力度，開設(shè)檢察長(zhǎng)信箱，在門戶網(wǎng)站上公布舉報(bào)投訴熱線，方便社會(huì)各界對(duì)檢察工作的監(jiān)督。每年統(tǒng)一開展兩次檢察機(jī)關(guān)“公眾開放日”活動(dòng)，誠(chéng)邀人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、機(jī)關(guān)干部、企事業(yè)單位職工參加，通過介紹檢察工作的基本情況，使人民群眾對(duì)檢察工作有更進(jìn)一步的了解，拉近檢民之間的距離。

第四篇：論檢察監(jiān)督模式之轉(zhuǎn)型

論檢察監(jiān)督模式之轉(zhuǎn)型

萬(wàn) 毅

? 2012-03-22 14:55:10

來源：《法學(xué)論壇》2010年第1期

作者簡(jiǎn)介：萬(wàn)毅，法學(xué)博士，四川大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。內(nèi)容提要: 憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能之所以難于落到實(shí)處，其根本原因在于《刑事訴訟法》違背檢察權(quán)配置的規(guī)律和原理，將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督模式定位為一種以“消極中立”為理論支撐的“外在式”監(jiān)督。這種監(jiān)督模式直接導(dǎo)致實(shí)踐中偵查監(jiān)督難、審判監(jiān)督難、執(zhí)行監(jiān)督難等困境。為確保檢察監(jiān)督的實(shí)效性，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，借鑒大陸法系國(guó)家刑事訴訟法中的有關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)變法律監(jiān)督的模式，即由“外在式”監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c式”監(jiān)督，將檢察機(jī)關(guān)定位為偵查權(quán)以及刑罰執(zhí)行指揮權(quán)的法定主體，并通過積極介入偵查、審判、執(zhí)行等程序，具體行使偵查權(quán)、公訴權(quán)和執(zhí)行權(quán)的方式來履行其法律監(jiān)督職能，乃當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞: 刑事司法權(quán)力配置 “外在式”監(jiān)督 “參與式”監(jiān)督

在我國(guó)刑事司法權(quán)力體系中，檢察機(jī)關(guān)可謂是公、檢、法三機(jī)關(guān)中最為尷尬的角色，這是因?yàn)?，在?yīng)然層面上，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律地位獨(dú)立而神圣，《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。身為法律監(jiān)督者，檢察機(jī)關(guān)不僅依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，而且依法對(duì)公安機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)擁有實(shí)施法律監(jiān)督的權(quán)力，但在實(shí)然層面上，《憲法》賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能卻自始即陷入多重困境，而從未真正落到實(shí)處。正是“應(yīng)然”與“實(shí)然”之間的巨大落差，造就了檢察機(jī)關(guān)異常尷尬的訴訟地位。對(duì)此，我國(guó)法學(xué)界和實(shí)務(wù)界一直在不遺余力地進(jìn)行研究，試圖破解這一難題；作為履行法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)自身，近年來也一直將“提高法律監(jiān)督能力”作為自己工作的中心和主題，不斷探索、拓展和提升發(fā)揮法律監(jiān)督職能的方式和途徑。但是，筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的研究均并未能觸及問題的核心。因?yàn)樵诠P者看來，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能面臨的諸多困境，并非法律執(zhí)行不力的問題，而是直接根源于《刑事訴訟法》違背檢察權(quán)配置的規(guī)律和原理，將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督模式定型為一種“外在式”、“事后型”監(jiān)督，從而導(dǎo)致檢察監(jiān)督模式的錯(cuò)位，進(jìn)而影響到法律監(jiān)督職能的發(fā)揮。據(jù)此，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，當(dāng)務(wù)之急是轉(zhuǎn)變法律監(jiān)督的模式：由“外在式”監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c式”監(jiān)督、由“事后型”監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴奖O(jiān)督”。

一、“外在式”、“事后型”監(jiān)督：錯(cuò)位的檢察監(jiān)督模式

理論界一直有學(xué)者主張我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的地位和權(quán)力過大，因而應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)壓縮和削減。但筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)配置和行使現(xiàn)狀，存在著明顯的“理論與實(shí)踐兩張皮”現(xiàn)象，理論上檢察機(jī)關(guān)的地位極高，有權(quán)對(duì)刑事訴訟全過程實(shí)施法律監(jiān)督（包括偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督），但實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)在履行上述法律監(jiān)督職能時(shí)均不同程度地存在著某種困境，以致“縮手縮腳”甚至“碌碌無為”。這種現(xiàn)象之所以產(chǎn)生，并非由于檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行法律不力，而是根源于我國(guó)《刑事訴訟法》未能貫徹《憲法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的賦權(quán)和定位，在立法設(shè)計(jì)時(shí)將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督模式塑造為了一種“外在式”、“事后型”監(jiān)督模式，即檢察機(jī)關(guān)不具體負(fù)責(zé)或支配某項(xiàng)程序權(quán)力，而僅僅是以一個(gè)程序“旁觀者”或曰“第三者”的立場(chǎng)和身份來對(duì)刑事訴訟流程實(shí)施監(jiān)督，這一立法設(shè)計(jì)“弱化”甚或“虛化”了檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟程序中的法律監(jiān)督角色，直接導(dǎo)致實(shí)踐中偵查監(jiān)督難、審判監(jiān)督難和執(zhí)行監(jiān)督難。

（一）“外在式”監(jiān)督導(dǎo)致偵查監(jiān)督難

在我國(guó)刑事司法實(shí)踐中，偵查監(jiān)督難已是共識(shí)和常態(tài)。現(xiàn)行《刑事訴訟法》雖然賦予檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督權(quán)和違法偵查行為監(jiān)督權(quán)等職權(quán)，但在面對(duì)公安機(jī)關(guān)“有案不立（即應(yīng)當(dāng)立案而不立案）”以及“違法立案”（即不應(yīng)當(dāng)立案而予以立案）、“違法撤案”（不應(yīng)當(dāng)撤案而撤銷案件）以及“撤而不結(jié)”（即雖然撤銷案件但遲遲不結(jié)案）等違法行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督往往難以實(shí)現(xiàn)。造成偵查監(jiān)督難的根本原因在于，現(xiàn)行《刑事訴訟法》將檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督設(shè)計(jì)成了一種“事后型”、“外在式”的權(quán)力監(jiān)督模式，這一監(jiān)督模式難以真正發(fā)揮對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)的制約作用，因?yàn)?，按照現(xiàn)行《刑事訴訟法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)是法定的偵查權(quán)主體，其不僅自主決定偵查程序的開啟（立案）、而且有權(quán)自行決定偵查行為的實(shí)施（包括強(qiáng)制偵查措施的采用），甚至自行決定偵查程序的終結(jié)（結(jié)案），而在這一從偵查程序開啟到終結(jié)的整個(gè)訴訟流程中，檢察機(jī)關(guān)都無從實(shí)質(zhì)性介入，而只能以一個(gè)純粹的“外人”、程序“第三者”的立場(chǎng)和身份“冷眼旁觀”，所謂檢察監(jiān)督，也僅限于在違法偵查行為發(fā)生后接到舉報(bào)才能派人介入案件及實(shí)施糾察。從實(shí)踐效果來看，這種“事后型”監(jiān)督、“外在式”監(jiān)督的檢察監(jiān)督模式存在著自身難以克服的機(jī)理性障礙：第一，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)自始即外在于偵查程序之外，屬于偵查體制的“外人”，因此，除非有被害人或知情人舉報(bào)，否則檢察機(jī)關(guān)基本上無從獲得是否發(fā)生違法偵查行為的信息和線索；第二，即便發(fā)現(xiàn)了問題并進(jìn)行了監(jiān)督，但由于偵查程序的啟動(dòng)權(quán)和終結(jié)權(quán)仍然掌控在公安機(jī)關(guān)手中，偵查監(jiān)督能否發(fā)揮效果，還得看公安機(jī)關(guān)的“臉色”，例如，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)公安機(jī)關(guān)的不立案決定進(jìn)行立案監(jiān)督、通知公安機(jī)關(guān)立案，但公安機(jī)關(guān)立案后案件偵查的進(jìn)展，包括是否提請(qǐng)逮捕、提請(qǐng)審查起訴等，最終仍然需要得到公安機(jī)關(guān)的配合，一旦公安機(jī)關(guān)“拒不立案”或者“立而又撤”（在立案后又撤案），又或者雖然立案但“立而不偵”、消極怠職，檢察機(jī)關(guān)往往也沒有更好的監(jiān)督、控制辦法，以致此前進(jìn)行的偵查監(jiān)督實(shí)際上并沒有真正產(chǎn)生效果而歸零。[1]

（二）“事后型”監(jiān)督導(dǎo)致審判監(jiān)督難

檢察機(jī)關(guān)法定的審判監(jiān)督權(quán)，歷來是學(xué)界抨擊的焦點(diǎn)，部分學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，一方面容易造成檢察官的“角色沖突”；另一方面，也違背控辯平等原則，容易造成對(duì)審判獨(dú)立的干預(yù)。基于此，部分學(xué)者提出了廢除檢察機(jī)關(guān)審判監(jiān)督權(quán)的主張。司法實(shí)踐的發(fā)展表明，學(xué)界的反對(duì)很快收到了效果，檢察機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督權(quán)如果說不是被實(shí)際上廢除了，也是被極大地壓縮了。因?yàn)椋?997年修訂《刑事訴訟法》時(shí)曾在第169條規(guī)定，“人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院審理案件違反法律規(guī)定的訴訟程序，有權(quán)向人民法院提出糾正意見?！睆奈牧x解釋看，這是賦予了檢察機(jī)關(guān)庭審監(jiān)督的權(quán)力。但是，由于來自學(xué)界的反對(duì)，六部委在1998年頒布的《關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問題的規(guī)定》中將檢察機(jī)關(guān)的當(dāng)庭監(jiān)督權(quán)限縮解釋為庭后監(jiān)督權(quán)，其第43條規(guī)定，“人民檢察院對(duì)違反法定程序的庭審活動(dòng)提出糾正意見，應(yīng)當(dāng)由人民檢察院在庭審后提出”。秉持這一精神，最高人民檢察院在其后制定的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第331條、第360條和第394條中也明確規(guī)定，出席法庭的檢察人員對(duì)法庭審理中有無違反法律規(guī)定的訴訟情況，只是記明筆錄，發(fā)現(xiàn)違反法律規(guī)定的訴訟程序，應(yīng)在休庭后及時(shí)向本院檢察長(zhǎng)報(bào)告，由檢察院在庭審后提出。據(jù)此，刑事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)的庭審監(jiān)督權(quán)由“同步監(jiān)督”轉(zhuǎn)換為了“事后監(jiān)督”。但是，這一轉(zhuǎn)換的弊端在實(shí)踐中很快便凸現(xiàn)出來，庭后監(jiān)督的事后性決定了這一監(jiān)督必定是被動(dòng)的、彌補(bǔ)性的法律監(jiān)督，而無法及時(shí)和有效地制止、糾正法院的違法審判活動(dòng)，這極大地制約了審判監(jiān)督的效果。[2]“事后型”監(jiān)督作為一種事后的評(píng)價(jià)和糾正，對(duì)已經(jīng)發(fā)生的違法行為基本上起不到應(yīng)有的制止作用，對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的后果，諸如對(duì)被告人權(quán)利的侵犯或可能影響對(duì)案件的公正審判等，也得不到有效的消除和遏制。這種事后監(jiān)督，至多起到一種“下不為例”的警示而已，與法律監(jiān)督本該起到的“糾錯(cuò)”作用相去甚遠(yuǎn)；而審判機(jī)關(guān)則完全可以對(duì)這種庭審后的書面糾正意見或“采”而不“納”，或“納”而不“改”，理由倒也充足合理：庭審已結(jié)束。久而久之，這種事后的監(jiān)督將很有可能流于形式[3]。

（三）“外在式”監(jiān)督導(dǎo)致執(zhí)行監(jiān)督難

近年來的研究表明，我國(guó)刑罰執(zhí)行程序在人權(quán)保障和罪犯改造功能上存在著一些問題。深入地分析，其中一個(gè)重要原因就在于，本應(yīng)發(fā)揮法律監(jiān)督作用的檢察機(jī)關(guān)由于體制上的障礙，無法及時(shí)、有效地對(duì)刑罰執(zhí)行過程實(shí)施檢察監(jiān)督。針對(duì)此，學(xué)界展開了一些對(duì)策性研究，主要是從程序完善的角度提出了若干改革建議。但在筆者看來，單純從程序完善的角度展開研究，難以克服因立法上的權(quán)力配置不當(dāng)而帶來的體制性障礙；更為重要的是，這種著眼于技術(shù)層面的研究可能遮蔽了一個(gè)更有學(xué)術(shù)價(jià)值的命題：即刑罰執(zhí)行權(quán)的主體究竟應(yīng)當(dāng)是誰(shuí)？檢察機(jī)關(guān)在刑罰執(zhí)行程序中究竟只是作為一個(gè)“外人”來監(jiān)督刑罰執(zhí)行，還是應(yīng)當(dāng)通過直接行使刑罰執(zhí)行指揮權(quán)并以此來發(fā)揮對(duì)刑罰執(zhí)行的監(jiān)督功能？我國(guó)現(xiàn)行刑罰執(zhí)行體制采行的是“外在式”、“事后型”檢察監(jiān)督模式，即檢察機(jī)關(guān)并非刑罰執(zhí)行權(quán)的法定主體和程序指揮者（監(jiān)獄等才是執(zhí)行權(quán)主體），而僅僅是作為一個(gè)純粹的監(jiān)督者，即執(zhí)行體制的“外人”、“第三者”，來對(duì)執(zhí)行程序進(jìn)行監(jiān)督。這種“外在式”、“事后型”檢察監(jiān)督模式的“命門”在于：檢察機(jī)關(guān)僅僅作為監(jiān)督者而非指揮者，無法真正對(duì)刑罰執(zhí)行程序?qū)嵤?quán)力制約和程序控制，因?yàn)椋巴馊恕保ā巴庠谑健北O(jiān)督者）的立場(chǎng)和身份決定了，檢察機(jī)關(guān)只能在具體執(zhí)法環(huán)節(jié)中就其所“看”、所“聞”，提出糾正意見或檢察建議，至于執(zhí)行機(jī)關(guān)是否糾正以及如何糾正完全取決于執(zhí)行機(jī)關(guān)的意愿，法律并沒有明確規(guī)定要求刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)必須對(duì)檢察機(jī)關(guān)的糾正意見或檢察建議做出回應(yīng)以及刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)不作為時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任，這些都使得檢察監(jiān)督對(duì)刑罰執(zhí)行的司法控制極大削弱，刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行程序中占據(jù)主導(dǎo)地位，有著絕對(duì)控制權(quán)。例如，執(zhí)行機(jī)關(guān)在收到監(jiān)督部門的《糾正違法通知書》等檢察意見后，往往采取拖延辦理和答復(fù)，甚至不了了之的不配合態(tài)度，對(duì)此檢察機(jī)關(guān)也受制于監(jiān)督者的地位而無計(jì)可施。

二、偵查權(quán)主體、司法監(jiān)督者、執(zhí)行指揮者：“法律守護(hù)人”與“參與式”監(jiān)督

“外在式”、“事后型”監(jiān)督模式的倡導(dǎo)者有一個(gè)重要的理論支撐，即認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位決定了其只能在刑事訴訟程序中保持一種“超然”、“客觀”、“中立”的立場(chǎng)，檢察機(jī)關(guān)只有自始保持這種“超然”、“客觀”、“中立”的立場(chǎng)，才符合其身為法律監(jiān)督者的地位，也才能更好地履行憲法和法律賦予的法律監(jiān)督職能，并誤認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行事前監(jiān)督會(huì)導(dǎo)致檢察權(quán)對(duì)其他國(guó)家權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，并因此而喪失法律監(jiān)督者的客觀中立性。然而，這一觀點(diǎn)對(duì)檢察官中立地位的認(rèn)識(shí)和解讀確有誤導(dǎo)之嫌。

確實(shí)，檢察官在刑事訴訟中應(yīng)當(dāng)保持客觀中立的立場(chǎng)和地位，但檢察官的這種“客觀中立”與法官在審判中的“審判中立”完全不同。檢察官的客觀中立，并非指檢察官在刑事訴訟中應(yīng)當(dāng)像法官一樣保持消極被動(dòng)、居中裁斷的角色和地位，而是指檢察官承擔(dān)著“客觀公正義務(wù)”，即檢察官在履行職能、行使職權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)避免單純從控方立場(chǎng)考慮問題，不僅不得單方面謀求給被告人定罪，而且應(yīng)當(dāng)兼顧被告方利益、保障被告人合法權(quán)益。換言之，檢察官在刑事訴訟中的“中立”，是一種“積極中立”，而非類似于法官的“消極中立”；檢察官在刑事程序中的中立，主要體現(xiàn)在它是以客觀公正的立場(chǎng)積極介入偵查、審判和執(zhí)行程序，而非指其超然于程序之外、演變?yōu)橐粋€(gè)純粹的程序“第三者”。持“外在式”、“事后型”檢察監(jiān)督論的學(xué)者，則是將檢察官的這種客觀中立地位錯(cuò)誤地理解為是要求檢察官不應(yīng)當(dāng)介入其他權(quán)力的運(yùn)行過程，這就將檢察機(jī)關(guān)演變?yōu)橐粋€(gè)程序的“外人”或者說“第三者”，弱化甚至是虛化了檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟程序中的法律監(jiān)督地位和職能，并從根本上違背了大陸法系國(guó)家檢察官的基本角色和功能定位。

從比較法的角度分析，在德、法等大陸法系國(guó)家，檢察官歷來被認(rèn)為是“法律的守護(hù)人”、發(fā)揮著“國(guó)家權(quán)力之雙重控制”（doppelteKontrolle derStaatsgewalt）功能（注：所謂“國(guó)家權(quán)力之雙重控制”，是指“作為法律之守護(hù)人，檢察官既要保護(hù)被告免于法官之擅斷，亦要保護(hù)其免于警察之恣意”。另見林麗瑩對(duì)此的論解：“檢察官作為法律的守護(hù)人，既要追訴犯罪，更須保護(hù)被告免于法官恣意及警察濫權(quán)，擔(dān)當(dāng)國(guó)家權(quán)力雙重控制的任務(wù)；檢察官不是法官，但要監(jiān)督法官裁判，共同追求客觀正確之裁判結(jié)果；檢察官也不是警察，但要以司法之屬性控制警察的偵查活動(dòng)，確保偵查追訴活動(dòng)之合法性?！眳⒁娏蛀惉?檢察一體與檢察官獨(dú)立性之分際[J].月旦法學(xué)雜志，2005，（9）），這與我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位基本一致。但與我國(guó)的外在式、事后型檢察監(jiān)督模式有所不同的是，從整體上而言，大陸法系國(guó)家檢察官的法律監(jiān)督模式，呈現(xiàn)出一種“參與式”監(jiān)督的特征，即檢察官通過積極介入偵查、審判、執(zhí)行等程序，并具體行使偵查權(quán)、公訴權(quán)和執(zhí)行權(quán)的方式來履行其法律監(jiān)督職能。

第一，偵查權(quán)主體。即檢察官才是偵查權(quán)的主體，警察機(jī)關(guān)不過是輔助檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的機(jī)構(gòu)，由此，塑成了一種“檢主警輔”的權(quán)力格局。在大陸法系國(guó)家，創(chuàng)設(shè)檢察官制度的一個(gè)基本目的就是，通過檢察官這一經(jīng)受法律嚴(yán)格訓(xùn)練的司法官來控制和監(jiān)督警察，防止警察濫用偵查權(quán)。因此，偵查程序的發(fā)動(dòng)（立案）和偵查程序的終結(jié)，決定權(quán)均掌握在檢察官手中：一個(gè)刑事案件是否立案以及是否展開正式偵查，完全由檢察官?zèng)Q定，警察在發(fā)現(xiàn)案件線索后，必須立即報(bào)請(qǐng)檢察官，由檢察官?zèng)Q定是否立案并展開正式偵查；偵查完畢后，警察應(yīng)當(dāng)將案卷及證據(jù)移交檢察官，檢察官審查后以作出起訴或不起訴處分的方式終結(jié)偵查程序；即便是強(qiáng)制偵查措施的采用，也要先經(jīng)檢察官審查、過濾，方能向法院遞交申請(qǐng)“令狀”。同時(shí)，對(duì)于具體的個(gè)案?jìng)刹椋瑱z察官對(duì)警察還擁有偵查指揮權(quán)。這樣，檢察官通過對(duì)偵查活動(dòng)的實(shí)質(zhì)性參與，進(jìn)而達(dá)到了對(duì)偵查程序的實(shí)質(zhì)性控制，而警察則因?yàn)閱适Я藗刹闄?quán)，變成了“無牙的老虎”，因而也就沒有濫用偵查權(quán)、侵害人權(quán)的可能。正是由于采行了這種“參與式”法律監(jiān)督，在大陸法系國(guó)家，檢察官主導(dǎo)著偵查程序的運(yùn)作，并牢牢控制著警察的偵查活動(dòng)，根本不存在所謂偵查監(jiān)督難的問題。

第二，司法監(jiān)督者。即檢察官通過行使公訴權(quán)來實(shí)現(xiàn)對(duì)法官的審判監(jiān)督。歷史上，之所以將公訴權(quán)交由檢察官行使，主要就是著眼于監(jiān)督和制衡法官的審判權(quán)。公訴權(quán)對(duì)審判權(quán)的法律監(jiān)督，主要通過三種途徑來進(jìn)行：其一，起訴裁量權(quán)。是否將一個(gè)案件提交法官審判，由檢察官?zèng)Q定，檢察官不起訴的，法官不能審理，即“不告不理”；同時(shí)，檢察官起訴指控的對(duì)象和范圍，構(gòu)成了法官審判的界限，法官只能在檢察官起訴指控的對(duì)象和范圍之內(nèi)進(jìn)行審判。檢察官的這一權(quán)力，使得檢察官牢牢控制著法官裁判的入口，起到了“把關(guān)”的監(jiān)督、制約作用；其二，出庭支持公訴權(quán)。法官在審判過程中也可能發(fā)生違法審判行為，如違反公開審判的規(guī)定或應(yīng)當(dāng)回避而未回避等。因此，檢察官出庭支持公訴，不僅是為了參與審判，更是為了監(jiān)督審判，對(duì)于法官在審判中的程序違法行為，檢察官有權(quán)當(dāng)庭予以監(jiān)督、糾正。對(duì)于檢察官的這一司法監(jiān)督者角色，德國(guó)學(xué)者羅科信教授曾有清楚的描述：檢察官“在審判程序中，其需朗讀起訴書。此外，檢察官亦需注意，訴訟過程是否合法舉行，其對(duì)于有違反刑訴法之情形時(shí)，異于辯護(hù)人，需立即對(duì)之加以更正?！盵4]（P63）其三，上訴（抗訴）權(quán)。對(duì)于法官在審判中的實(shí)體違法行為，檢察官可以通過提起上訴（抗訴）的方式來予以監(jiān)督，“監(jiān)督法官裁判，本來是創(chuàng)設(shè)檢察官制并采行控訴原則的重要目的，對(duì)于法官之裁判提起法律救濟(jì)途徑，則是監(jiān)督的主要手段”[5]。

第三，執(zhí)行指揮者。即檢察官是刑罰執(zhí)行權(quán)的法定主體和程序指揮者，并以此確保了對(duì)刑罰執(zhí)行程序的法律監(jiān)督。大陸法系國(guó)家普遍采用“檢察官指揮執(zhí)行”的刑罰執(zhí)行體制，即檢察官在刑罰執(zhí)行程序中居于主導(dǎo)地位，負(fù)有執(zhí)行指揮權(quán)，司法警察、監(jiān)獄等機(jī)構(gòu)則處于從屬地位，是檢察官的輔助機(jī)構(gòu)。之所以賦予檢察官刑罰執(zhí)行指揮權(quán)，來源于大陸法系國(guó)家檢察官角色的基本定位：一方面，刑罰執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)的范疇，按照法治國(guó)家的理念，刑事司法程序中的行政權(quán)都需要加以防范和監(jiān)控，以免因其濫用而危害人權(quán)，因此，如同刑事訴訟中的警察權(quán)一樣，執(zhí)行權(quán)需要受到法律的控制，而在大陸法系國(guó)家，檢察官是國(guó)家的“法律守護(hù)人”，由其指揮刑罰執(zhí)行，可以確保執(zhí)行權(quán)的公正行使（其內(nèi)在原理與檢察官控制偵查權(quán)相似）；另一方面，更為重要的是，按照職權(quán)主義訴訟的理念，刑事訴訟系由檢察機(jī)關(guān)所提起，實(shí)現(xiàn)國(guó)家刑罰權(quán)是檢察機(jī)關(guān)提起公訴的根本目的之所在，因此，作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家刑罰權(quán)的執(zhí)行權(quán)，往往也同時(shí)被視為檢察機(jī)關(guān)的專屬職權(quán)，在動(dòng)態(tài)上構(gòu)成了公訴權(quán)的向后延伸。從大陸法系國(guó)家的刑事訴訟立法和理論來看，均趨向于將檢察機(jī)關(guān)定位為執(zhí)行權(quán)的真正主體，而將監(jiān)獄等司法行政機(jī)關(guān)視為檢察機(jī)關(guān)行使執(zhí)行權(quán)的輔助機(jī)關(guān)，“刑罰之執(zhí)行官署為檢察機(jī)關(guān)。而在檢察機(jī)關(guān)的刑罰之執(zhí)行事項(xiàng)，原則上均由司法輔助人員處理之?！盵4]（P552）例如，《德國(guó)刑事訴訟法》第451條（執(zhí)行機(jī)關(guān)）規(guī)定：“刑罰的執(zhí)行，由作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的檢察院依據(jù)書記處書記員發(fā)放的、附有可執(zhí)行性證書和經(jīng)過核實(shí)的判決主文副本付諸實(shí)施?！薄度毡拘淌略V訟法》第472條（指揮執(zhí)行）規(guī)定：“裁判的執(zhí)行，由與作出該項(xiàng)裁判的法院相對(duì)應(yīng)的檢察廳的檢察官指揮?！陛^之我國(guó)的檢察監(jiān)督執(zhí)行體制，這種檢察官指揮執(zhí)行的體制其功能優(yōu)勢(shì)在于，檢察官直接“指揮”而不僅僅是“監(jiān)督”執(zhí)行，增強(qiáng)了檢察官對(duì)刑罰執(zhí)行程序的控制力，而“執(zhí)行官署”與“輔助機(jī)構(gòu)”的關(guān)系定位，也有利于厘清檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)獄等機(jī)構(gòu)的法律關(guān)系，避免“指揮不動(dòng)”、“調(diào)動(dòng)不力”的操作問題。

分析上述大陸法系國(guó)家檢察官的“法律守護(hù)人”角色，無論是身為“偵查權(quán)主體”、“司法監(jiān)督者”，還是“執(zhí)行指揮官”，檢察官在發(fā)揮法律監(jiān)督或者說“國(guó)家權(quán)力之雙重控制”功能時(shí)，都是通過行使具體的訴訟職權(quán)（偵查權(quán)、公訴權(quán)和執(zhí)行權(quán)）來實(shí)現(xiàn)的，而并不存在一個(gè)所謂的抽象的、獨(dú)立的“訴訟監(jiān)督權(quán)”，（注：正因?yàn)榇?，筆者反對(duì)將訴訟監(jiān)督權(quán)列為檢察權(quán)的構(gòu)成之一，筆者認(rèn)為，在大陸法系國(guó)家的檢察體制下，并沒有脫離偵查權(quán)、公訴權(quán)和執(zhí)行權(quán)之外的所謂獨(dú)立的訴訟監(jiān)督權(quán)。）例如，檢察官之所以可以實(shí)施偵查監(jiān)督，是因?yàn)樗旧砑礊閭刹闄?quán)主體，而警察不過是其輔助機(jī)構(gòu)，兩者的法律關(guān)系為“將”與“兵”的關(guān)系，作為“兵”的警察機(jī)構(gòu)當(dāng)然的聽從檢察官（“將”）的監(jiān)督、指揮，不存在所謂偵查監(jiān)督難的問題。

筆者認(rèn)為，那種將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，理解為一種“外在式”、“事后型”監(jiān)督，并竭力將檢察機(jī)關(guān)塑造成一個(gè)純粹中立的程序“第三者”的觀點(diǎn)，不符合刑事訴訟中檢察權(quán)配置和運(yùn)行的基本規(guī)律和要求，將會(huì)極大地削弱檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位，虛化檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟程序的法律監(jiān)督功能，并導(dǎo)致理論上的自相矛盾，因?yàn)?，按照“外在式”監(jiān)督理論，檢察機(jī)關(guān)要成為一個(gè)“超然”、“外在”的程序監(jiān)督者，那么就不應(yīng)當(dāng)行使自偵權(quán)，因?yàn)?，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)卻又行使自偵權(quán)，無異于“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、又當(dāng)裁判員”，會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的角色混淆；（注：學(xué)界部分學(xué)者正是循此邏輯對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使自偵權(quán)的合理性進(jìn)行批判的，不想檢察機(jī)關(guān)卻自陷泥淖。）同理，檢察官也不宜行使刑罰執(zhí)行權(quán)，因?yàn)檫@也會(huì)導(dǎo)致角色混淆；更為嚴(yán)重的是，照這一邏輯推演下去，檢察機(jī)關(guān)最好連公訴權(quán)也不要行使（因?yàn)榧犬?dāng)公訴人、又當(dāng)監(jiān)督者，也存在角色混淆的問題，也會(huì)使檢察機(jī)關(guān)喪失監(jiān)督的超然性），而只保留所謂的“訴訟監(jiān)督權(quán)”，因?yàn)?，惟有“無官一身輕”的檢察官，才可能成為一個(gè)“純粹”的、“超然”的訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)，但筆者想問的是，這樣的檢察機(jī)關(guān)還是檢察機(jī)關(guān)嗎？還是那個(gè)啟蒙先賢曾寄予厚望的法治國(guó)的“法律守護(hù)人”嗎？!這樣的觀點(diǎn)及其論證邏輯顯然是非?；闹嚨摹＃ㄗⅲ嚎尚Φ氖?，這一觀點(diǎn)在我國(guó)還很有市場(chǎng)，例如，一直以來都有不少學(xué)者撰文聲稱，要實(shí)現(xiàn)公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)的分離，按其設(shè)想，以后法院開庭時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派出兩組檢察官出庭，一組為公訴人，另一組為訴訟監(jiān)督人，后者專門監(jiān)督法官是否違法審判。對(duì)于這一觀點(diǎn)，筆者要問的是，那對(duì)于訴訟監(jiān)督人，要不要再設(shè)監(jiān)督人予以監(jiān)督？!）

三、結(jié)語(yǔ)：法治國(guó)視野與我國(guó)檢察監(jiān)督模式轉(zhuǎn)型

我國(guó)的執(zhí)政黨中共中央早已提出“建設(shè)社會(huì)主義法治”、“依法治國(guó)”的方略，從政治結(jié)構(gòu)形態(tài)來看，“社會(huì)主義法治國(guó)家”仍然屬于人類文明中“法治國(guó)”的范疇，我國(guó)的社會(huì)主義法治建設(shè)要有自己的特色，但同樣應(yīng)當(dāng)遵循建設(shè)法治國(guó)家的普遍規(guī)律。在建設(shè)法治國(guó)家的視野下，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合刑事訴訟法修改反思以下幾個(gè)根本性問題：

第一，在法治國(guó)視野下，偵查權(quán)的法定主體究竟應(yīng)當(dāng)是誰(shuí)？現(xiàn)行《刑事訴訟法》將公安機(jī)關(guān)定位為主要的偵查機(jī)關(guān)，當(dāng)然也是偵查權(quán)的法定主體之一，但這一法律定位如若放置于法治國(guó)視野下來審視，究竟是否妥當(dāng)？畢竟法治國(guó)的主要使命就是控制警察權(quán)，防止警察國(guó)家的夢(mèng)魘重現(xiàn)，因而，一個(gè)享有完整偵查權(quán)、可自行決定偵查程序開啟和終結(jié)，甚至可以自行決定采用拘留、搜查、扣押等強(qiáng)制偵查行為的警察機(jī)關(guān)（公安機(jī)關(guān)），是否符合法治國(guó)的基本理念？是否符合法治國(guó)家刑事訴訟程序人權(quán)保障的目的？是否符合法治國(guó)家刑事司法權(quán)力相互監(jiān)督、制衡的基本要求？

第二，在法治國(guó)視野下，檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)和使命究竟是什么？基于這一任務(wù)和使命，檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中究竟應(yīng)當(dāng)享有哪些權(quán)力？以及檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間究竟應(yīng)當(dāng)是一種什么樣的關(guān)系？現(xiàn)行《刑事訴訟法》傾向于將檢察機(jī)關(guān)塑造為一個(gè)超然的程序第三者，這一制度安排是否符合法治國(guó)家對(duì)檢察官作為“法律守護(hù)人”的角色期待？而一個(gè)無法完全掌控偵查、也無法有效監(jiān)督審判和執(zhí)行的檢察機(jī)關(guān)，又如何實(shí)現(xiàn)我國(guó)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督任務(wù)和使命？

法、德等國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，檢察官作為法治國(guó)的“忠實(shí)仆人”，是實(shí)現(xiàn)警察國(guó)家向法治國(guó)家轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵角色。因此，對(duì)于正在構(gòu)建社會(huì)主義法治國(guó)家的我國(guó)而言，如何在刑事訴訟程序中落實(shí)《憲法》的規(guī)定、確保檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)刑事訴訟立法的基本目標(biāo)之一。要完成這一立法任務(wù)，我們首先應(yīng)當(dāng)破除傳統(tǒng)的檢察監(jiān)督只能是“外在式”、“事后型”監(jiān)督的觀念，轉(zhuǎn)而形成這樣一種共識(shí)：檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟程序的法律監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是一種“參與式”監(jiān)督，而非“外在式”、“事后型”監(jiān)督，因?yàn)?，唯有“參與式”監(jiān)督，方能確保檢察監(jiān)督的實(shí)效性?；诖?，我們應(yīng)當(dāng)借鑒大陸法系國(guó)家刑事訴訟法中的有關(guān)規(guī)定，將檢察機(jī)關(guān)定位為偵查權(quán)（包括立案決定權(quán)、偵查終結(jié)權(quán)等）以及刑罰執(zhí)行指揮權(quán)的法定主體，使得檢察機(jī)關(guān)得以通過這些職權(quán)的行使來積極履行其法律監(jiān)督職能。

注釋: [1]萬(wàn)毅.論偵查程序處分權(quán)與偵查監(jiān)督模式轉(zhuǎn)型[J].法學(xué)，2008，（2）.[2]成秀芹，唐鹽平.刑事審判監(jiān)督不力的原因剖析[J].檢察實(shí)踐，2005，（3）.[3]譚芳，伍金雄.論刑事審判的法律監(jiān)督[J].律師世界，1999，（2）.[4][德]克勞斯〃羅科信.德國(guó)刑事訴訟法[M].吳麗琪，譯.北京：法律出版社，2003.[5]林鈺雄.刑事訴訟法（上）[M].元照出版有限公司，2004：120.

第五篇：論改革完善民事行政檢察監(jiān)督

論改革完善民事行政檢察監(jiān)督

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，進(jìn)入了一個(gè)整合時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體之間的利益關(guān)系、矛盾，需要得到法津規(guī)范的調(diào)整。這個(gè)時(shí)期的民事，經(jīng)濟(jì)審判工作中司法不公的問題比較突出，法院及法官的一些違法審判行為游離于檢察監(jiān)督之外，群眾呼聲較大；當(dāng)審判公正出現(xiàn)問題時(shí)，人們對(duì)監(jiān)督者的作用寄

予了更高的期望。所以強(qiáng)化民事行政檢察工作是順應(yīng)社會(huì)的需要。

一、民行檢察工作的現(xiàn)狀

民行檢察開展工作的主要法律依據(jù)是：《民事訴訟法》第十四條“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督?！钡谝话侔耸鍡l至一百八十八條對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式做了具體的規(guī)定?！缎姓V訟法》第十條“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！钡诹臈l對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式做了規(guī)定。目前民行檢察主要業(yè)務(wù)：抗訴、再審檢察建議、支持或監(jiān)督起訴；其中只有抗訴有明確的法律依據(jù)?？乖V必然引起再審程序的發(fā)生，有一定的強(qiáng)制效力；但其對(duì)審判工作僅僅是程序上的影響，在實(shí)體的判決結(jié)果上發(fā)揮不了監(jiān)督作用，任憑你抗訴理由千千條，再審時(shí)完全可以置于一邊。實(shí)踐中，各級(jí)法院更是對(duì)檢察監(jiān)督采取或明或暗的抵制，對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴的案件責(zé)難多于理性的分析和思考，甚至于心存抵觸知錯(cuò)不改或者對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴的案件久拖不決，當(dāng)事人被拖得精疲力竭，欲罷不能。這直接影響了檢察監(jiān)督的效果。人們形容抗訴與再審沖突的現(xiàn)象：“你抗你的，我判我的”，早已向社會(huì)揭示了再審抗訴程序設(shè)計(jì)不科學(xué)所致的不良后果，不論抗訴再審若干，最終決定權(quán)也屬于法院。特別是要糾正最高法院的錯(cuò)誤裁判必須依靠最高法院自身。這樣，法院實(shí)質(zhì)上執(zhí)掌的是可以不受任何監(jiān)督制約的完整權(quán)力，在一定程度上使辦案以“法律為準(zhǔn)繩”異化為“以法院為準(zhǔn)繩”。至于檢察建議，法院更是愛理就理，不理便如同廢紙。支持起訴工作由于沒有法律依據(jù)，不僅要取得企業(yè)的配合，還要懇求法院的支持協(xié)助，其中不僅體會(huì)不到絲毫監(jiān)督者的凜然，反而覺得為完成工作任務(wù)得到別人的幫助而欠了別人的情；這應(yīng)該是監(jiān)督者的悲哀。

二、完善民行檢察監(jiān)督制度、消除立法缺陷

檢察機(jī)關(guān),民事行政檢察監(jiān)督權(quán)是由中國(guó)的政治體制所決定的，也是國(guó)家權(quán)利配置的結(jié)果,同時(shí)更具有其現(xiàn)實(shí)存在的合理性。但在立法上的先天不足，規(guī)定的過于原則籠統(tǒng)，沒有程序上的系統(tǒng)性；造成在實(shí)踐中難以發(fā)揮其應(yīng)有的效能。要強(qiáng)化民行檢察監(jiān)督，使民行檢察制度真正體現(xiàn)其價(jià)值，就必須從立法上完善法律監(jiān)督程序，使民行檢察監(jiān)督有法可依，使操作程序系統(tǒng)、規(guī)范并趨于科學(xué)合理；為達(dá)到監(jiān)督效果可否在立法上著重明確以下幾點(diǎn)：

1、啟動(dòng)重大民事、行政案件公訴制度。對(duì)于某些損害國(guó)家利益或公民重大權(quán)益的民事行政行為，如果還沒有啟動(dòng)訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)就無法對(duì)其合法性進(jìn)行監(jiān)督，這無疑是檢察監(jiān)督的“盲區(qū)”；公訴權(quán)是檢察權(quán)的一項(xiàng)重要職能，而我國(guó)卻無人代表公共利益提起訴訟，對(duì)此，我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)考慮賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事行政公訴的權(quán)力。我國(guó)《憲法》中規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！缎淌略V訟法》第七十七條第二款規(guī)定：如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以附帶提起民事訴訟。據(jù)此推論，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有民行公訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的民事行政公訴權(quán)理論在國(guó)外由來已久，并被許多國(guó)家所采用；在我國(guó)的《澳門民事訴訟法典》中，就規(guī)定檢察官有權(quán)提起民事訴訟?；谏婕扒址竾?guó)家和社會(huì)公共利益的民事行政違法行為時(shí)有發(fā)生；因此，啟動(dòng)民事行政案件公訴制度就顯得尤為重要。立法中應(yīng)明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家利益和公共利益，因民事行政行為受到損害或可能受到損害，且無其他途徑可救濟(jì)的條件下，應(yīng)代表國(guó)家提起訴訟。包括：侵害國(guó)家利益和社會(huì)公益的案件，諸如：資源保護(hù)、環(huán)境污染、重大責(zé)任事故等；損壞社會(huì)公共設(shè)施的案件；沒有起訴主體或受侵害對(duì)象為群體的重大民事案件；涉及違反公序良俗的民事、行政案件；均可由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公訴。

2、賦予檢察機(jī)關(guān)可以參與民事訴訟全過程的權(quán)力。其目的在于：監(jiān)督審判人員的審判行為，防止審判違反法定程序，有利于今后對(duì)已生效且有法定抗訴事由的案件提起抗訴，或?yàn)椴檗k法官瀆職犯罪案件獲取相關(guān)證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)派員出席法庭除對(duì)明顯的程序違法行為可以提出糾正意見外，在法庭上既不對(duì)法庭調(diào)查發(fā)表意見，也不參與辯論，同時(shí)也不能干預(yù)法官對(duì)審判活動(dòng)的組織、指揮；即不能妨礙審判獨(dú)立。檢察機(jī)關(guān)享有參加民事訴訟的權(quán)力，建立了對(duì)審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的開放性體系，可以排除審判人員違法裁判的僥幸心理；達(dá)到對(duì)民事訴訟中審判人員的違法行為進(jìn)行制約的目的。

3、強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的抗訴職能?？乖V是我國(guó)現(xiàn)行民事行政訴訟法確立的檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟進(jìn)行監(jiān)督的法定唯一方式。由于立法規(guī)定的過于原則和籠統(tǒng)，造成了實(shí)際操作的種種困難。所以，應(yīng)明確規(guī)定：抗訴案件的審限，審限規(guī)定是及

時(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益的基本保證。還應(yīng)規(guī)定：檢察人員出席再審法庭的地位、任務(wù)及權(quán)限。最起碼要明確規(guī)定：再審判決必須對(duì)檢察機(jī)關(guān)的抗訴理由做出明確合理的回答，以避免法院再審時(shí)脫離抗訴對(duì)其的制約關(guān)系。

4、授予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)行的權(quán)利。執(zhí)行活動(dòng)是審判活動(dòng)的延伸。民事訴訟法第十四條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督?！边@

里的“審判活動(dòng)”不僅包括法院解決糾紛的訴訟活動(dòng)，還包括執(zhí)行；因?yàn)槿嗣穹ㄔ涸趫?zhí)行過程中可以行使一些實(shí)體上的裁判權(quán)，執(zhí)行的作為與不作為，同樣可能出現(xiàn)違法行為；因此，不應(yīng)將檢察監(jiān)督從執(zhí)行程序中剝離。

5、賦予基層檢察院民事行政再審抗訴權(quán)?，F(xiàn)行民訴法設(shè)定的監(jiān)督方式是，最高人民檢察院對(duì)各級(jí)法院生效裁判、上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)法院生效裁判，發(fā)現(xiàn)有法定情形的，按審判監(jiān)督程序提出抗訴。按此規(guī)定，唯有上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)法院的生效裁判才具有抗訴權(quán)，但上級(jí)檢察院要直接、迅速發(fā)現(xiàn)下級(jí)法院的生效裁判錯(cuò)誤缺乏有效途徑，必須依賴于下級(jí)院的提請(qǐng)，這樣費(fèi)時(shí)費(fèi)力，增加訴訟成本。實(shí)際上，上級(jí)檢察院抗訴的案件，法院也多采取指令下級(jí)法院再審的作法。所以，應(yīng)規(guī)定民事、行政審判監(jiān)督程序的抗訴，應(yīng)由同一級(jí)檢察院向同一級(jí)法院提出。這樣規(guī)定也必將促使法院對(duì)檢察建議的重視。

6、發(fā)揮人大常委會(huì)的監(jiān)督作用。應(yīng)明確規(guī)定若檢察院的抗訴法院再審后不予糾正，檢察院仍認(rèn)為法院裁判錯(cuò)誤的，在當(dāng)事人堅(jiān)持申訴的情況下，可由檢察院提請(qǐng)人大常委會(huì)通過論證、審議決定，對(duì)人大常委會(huì)的決定，兩院必須執(zhí)行。

三、加強(qiáng)民行檢察自身建設(shè)

我們?cè)诜治雒裥袡z察工作監(jiān)督不力的外因時(shí)，也要對(duì)自身存在的問題深刻反思。檢察機(jī)關(guān)自身存在的問題同樣會(huì)削弱民行檢察監(jiān)督工作的效果。目前民行檢察普遍存在以下問題：

1、檢察機(jī)關(guān)對(duì)民行檢察重視程度不夠力量配置不足。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部重反貪重起訴，精兵強(qiáng)將多安排在其中，對(duì)民行部門往往是湊個(gè)人數(shù)，以短期整合的民行隊(duì)伍監(jiān)督應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期從事民行審判工作的法官，民行檢察官隊(duì)伍的政治素質(zhì)、能力素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)需要提高。民行檢察工作需要既精通民商、行政法，還要擅長(zhǎng)偵查的復(fù)合型人才，所以在人力資源上一定要實(shí)行高配置。

2、民行檢察的工作重點(diǎn)定位不準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)的民行檢察監(jiān)督包括兩個(gè)方面：一是對(duì)違反法律的判決、裁定的抗訴，二是對(duì)民事行政審判法官貪污受賄、徇私舞弊枉法裁判行為依法偵查、追究刑事責(zé)任。民行檢察工作形式上的一手硬一手軟，導(dǎo)至最終結(jié)果是被動(dòng)地受制于人；在此局面下我們應(yīng)當(dāng)把工作重點(diǎn)放在查處上；對(duì)徇私舞弊、枉法裁判者的懲處便是最好的監(jiān)督。目前全國(guó)各檢察機(jī)關(guān)民行部門人員配備少，且大量精力放在尋找抗訴案源、抗訴、再審檢察建議、支持監(jiān)督起訴等工作上，以完成上級(jí)院下達(dá)的崗位目標(biāo)評(píng)比任務(wù)，致使在查處法官職務(wù)犯罪工作上沒有力度；后果是抗訴案件數(shù)量上升，改判卻很少，檢察建議發(fā)出不少，往往與廢紙無異；社會(huì)各界對(duì)監(jiān)督的效果卻并不認(rèn)同，難以達(dá)到社會(huì)所需要的監(jiān)督效果。

3、民行檢察的工作方式不當(dāng)。一是充當(dāng)一方當(dāng)事人代理人的角色，絞盡腦汁替當(dāng)事人找理由、尋證據(jù)，淡化監(jiān)督理念。二是將刑事檢察理念及工作方法帶入民行檢察，習(xí)慣于采用調(diào)查取證的方式去查明案件真實(shí)情況，刻意追尋案件的客觀真實(shí)，忽略案件的法律事實(shí)，違背舉證責(zé)任原則的理念。

針對(duì)上述問題，應(yīng)在思想上提高對(duì)民行檢察制度的認(rèn)識(shí)，樹立監(jiān)督理念，不斷的總結(jié)民行檢察工作的規(guī)律；從法律上保障民行檢察監(jiān)督的有效性，用制度規(guī)范民行檢察工作的健康發(fā)展；培養(yǎng)造就一支民行檢察專業(yè)隊(duì)伍，靠素質(zhì)和質(zhì)量樹立民行檢察工作的權(quán)威。

民行檢察工作是檢察業(yè)務(wù)發(fā)展的新方向，隨著社會(huì)的發(fā)展將更顯民行檢察的重要性；所以，改革和完善民行檢察監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，是民行檢察工作的實(shí)際需要。培根在《論司法》中形象地論述：“一次不公平的判決比多次不公平的舉動(dòng)為禍猶烈，因?yàn)檫@些不公平的舉動(dòng)不過弄臟了水流，而不公的判決則把水源敗壞了?！泵裥袡z察的職責(zé)便是守護(hù)“水源”，確?！八础钡那鍍?。我們作為基層檢察院的民行檢察官深感任重而道遠(yuǎn)，為維護(hù)司法的公平正義，構(gòu)建和諧社會(huì)，確保國(guó)家的長(zhǎng)治久安，確實(shí)需要我們不懈的努力和探索。