第一篇：論檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的重構(gòu)

論檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的重構(gòu)

張兆松；張利兆

? 2012-10-17 15:46:32

來(lái)源：北大法律網(wǎng)2012年10月17日

檢察權(quán)是國(guó)家為確保法律統(tǒng)一正確實(shí)施而賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)獨(dú)立而專門(mén)的權(quán)力。檢察監(jiān)督職權(quán)具有集偵、控、訴訟監(jiān)督權(quán)力于一身的多種職能的特點(diǎn)。監(jiān)督者必須受監(jiān)督，不論誰(shuí)是監(jiān)督者，不論賦予監(jiān)督者多大的權(quán)力，始終存在著由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督“監(jiān)督者”的問(wèn)題。黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：“完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益。確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！奔訌?qiáng)對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督制約，是深化檢察改革的重要內(nèi)容之一。因此，深入研究如何構(gòu)建既符合我國(guó)國(guó)情和憲政體制，又符合權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制，積極探尋檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制的正確路徑，對(duì)于建構(gòu)具有中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，推進(jìn)司法體制改革，保障公正、廉潔執(zhí)法具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制改革及其成效

（一）檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制改革的沿革

1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建，步入1980年代，檢察機(jī)關(guān)的工作重心是全力“嚴(yán)打”和打擊經(jīng)濟(jì)犯罪，在這一階段，檢察權(quán)的監(jiān)督制約問(wèn)題沒(méi)有得到足夠的重視。

1.90年代檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的初步探索

（1）步入1990年代，針對(duì)自偵案件及免予起訴權(quán)中存在的問(wèn)題，高檢院開(kāi)始重視對(duì)檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的建立，先后頒布了《人民檢察院偵查貪污賄賂犯罪案件工作細(xì)則（試行）》、《關(guān)于保護(hù)公民舉報(bào)權(quán)利的規(guī)定》、《人民檢察院刑事檢察工作試行細(xì)則》、《關(guān)于貪污受賄案件免予起訴工作的規(guī)定》、《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)接受人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督若干問(wèn)題的規(guī)定》、《檢察官紀(jì)律處分暫行規(guī)定》。在這一階段，自偵案件的逮捕、起訴（包括免予起訴）實(shí)行內(nèi)部制約首次得到了制度上的肯定。

（2）1996年3月17日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第4次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)刑事訴訟法>的決定》，刑事訴訟法的修改對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督制約提出了新的課題。高檢院以此為契機(jī)，先后制定和頒布了《人民檢察院刑事賠償工作暫行規(guī)定》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)同全國(guó)人民代表大會(huì)代表聯(lián)系接受監(jiān)督的通知》、《對(duì)違法辦案、瀆職失職若干行為的紀(jì)律處分辦法》、《人民檢察院錯(cuò)案責(zé)任追究條例（試行）》、《關(guān)于完善人民檢察院偵查工作內(nèi)部制約機(jī)制的若干規(guī)定》、《關(guān)于在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“檢務(wù)公開(kāi)”的決定》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等。在這一階段，錯(cuò)案追究責(zé)任制，偵、捕、訴實(shí)行內(nèi)部制約，檢務(wù)公開(kāi)等監(jiān)督制約措施受到社會(huì)各界的關(guān)注。

2.步入新世紀(jì)后，檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制的改革和探索

（1）2000年至2005年檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的改革

步入新世紀(jì)后，隨著對(duì)檢察權(quán)的質(zhì)疑和加強(qiáng)對(duì)檢察權(quán)監(jiān)督制約的呼聲，高檢院加快了規(guī)范制約檢察權(quán)的建章立制步伐。2000年1月10日，高檢院第九屆檢察委員會(huì)第52次會(huì)議通過(guò)了《檢察改革三年實(shí)施意見(jiàn)》。該《實(shí)施意見(jiàn)》首次把“改革檢察機(jī)關(guān)內(nèi)、外部監(jiān)督制約機(jī)制，保證公正、廉潔和高效”納入三年內(nèi)要實(shí)現(xiàn)的六項(xiàng)改革目標(biāo)之一。在這期間，高檢院制定和頒布了《人民檢察院監(jiān)察條例》、《檢察人員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》、《檢察機(jī)關(guān)辦理案件必須嚴(yán)格執(zhí)行的六條規(guī)定》、《檢察機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制實(shí)施辦法》、《檢察人員紀(jì)律處分條例（試行）》、《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》等。在這一階段，檢察權(quán)的監(jiān)督制約問(wèn)題得到應(yīng)有的重視，制度建設(shè)明顯加快，特別是人民監(jiān)督員制度的試行，為檢察權(quán)的監(jiān)督制約提供了新的途徑。

（2）2005年以后，檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的新發(fā)展

在推進(jìn)檢察改革過(guò)程中，加強(qiáng)檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的構(gòu)建始終是檢察改革的重要內(nèi)容之一。2005年9月12日，高檢院《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見(jiàn)》又明確提出，今后三年檢察改革的主要任務(wù)之一是“完善檢察機(jī)關(guān)接受監(jiān)督和內(nèi)部制約的制度，保障檢察權(quán)的正確行使?！盵1]為了落實(shí)上述改革精神，最高人民檢察院制定和頒布了《關(guān)于省級(jí)以下人民檢察院對(duì)直接受理偵查案件作撤銷(xiāo)案件、不起訴決定報(bào)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)的決定（試行）》、《人民檢察院直接受理偵查案件立案、逮捕實(shí)行備案審查的規(guī)定（試行）》、《人民檢察院訊問(wèn)職務(wù)犯罪嫌疑人實(shí)行全程同步錄音錄像的規(guī)定（試行）、《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實(shí)施規(guī)則（試行）》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障工作的通知》、《人民檢察院扣押、凍結(jié)款物管理工作規(guī)定》、《檢察機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制實(shí)施辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開(kāi)”的意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院工作領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)》、《檢察人員執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究條例》、《檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》等。

2008年底，中共中央政治局原則同意中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2008〕19號(hào)），這標(biāo)志著新一輪司法體制改革拉開(kāi)序幕。2009年2月，高檢院下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉的實(shí)施意見(jiàn)--關(guān)于深化檢察改革2009-2012年工作規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《改革規(guī)劃》）?！陡母镆?guī)劃》提出了五個(gè)方面深化檢察改革的任務(wù)，其中第2項(xiàng)任務(wù)就是“改革和完善人民檢察院接受監(jiān)督制約制度，規(guī)范執(zhí)法行為，保障檢察權(quán)依法、公正行使”.為此，高檢院制定和頒布了《關(guān)于省級(jí)以下人民檢察院立案?jìng)刹榈陌讣缮弦患?jí)人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定（試行）》、《中華人民共和國(guó)檢察官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則（試行）》、《關(guān)于完善抗訴工作與職務(wù)犯罪偵查工作內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的規(guī)定》、《人民檢察院扣押、凍結(jié)涉案款物工作規(guī)定》、《檢察官職業(yè)行為基本規(guī)范（試行）》、《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》、《<最高人民檢察院檢察督察工作暫行規(guī)定>實(shí)施辦法》等涉及檢察權(quán)監(jiān)督制約內(nèi)容的司法文件。

（二）檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制改革的成效

目前，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)初步形成了以《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《律師法》、《國(guó)家賠償法》和《檢察官法》等法律為基礎(chǔ)的，以檢察解釋、檢察規(guī)范性文件為主要架構(gòu)的檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的規(guī)則體系。檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)在接受內(nèi)部和外部監(jiān)督制約的機(jī)制方面得到進(jìn)一步增強(qiáng)和完善，也取得了較為明顯的成效?！?003年至2007年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹樨澪圪V賂、瀆職侵權(quán)犯罪案件179696件209487人。除正在偵查、審查起訴和審判尚未終結(jié)的以外，在上述涉案人員中，已被判決有罪的達(dá)到116627人，比前5年上升了30.7%,2007年有罪判決數(shù)與立案數(shù)的比率比2003年提高了29.9個(gè)百分點(diǎn)。??對(duì)檢察人員的控告、舉報(bào)從2003年的5651人次下降到2007年的3524人次，下降37.6%.因違紀(jì)違法被查處的檢察人員從2003年的424人下降到2007年的207人，下降51.2%.其中檢察官利用檢察權(quán)貪贓枉法、徇私舞弊的，從2003年的277人下降到2007年的92人，下降66.8%.”[2]另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，“2003年至2009年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件起訴率由80.8%上升到91.6%;不訴率和撤案率分別由19.2%和5.7%下降到8.5%和2.8%,檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的整體水平明顯提高?！盵3]

二、現(xiàn)行檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制面臨的困境

通過(guò)一系列的檢察改革，雖然檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化，但仍然存在不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

（一）重權(quán)力監(jiān)督，輕權(quán)力制約

在近年檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中，重點(diǎn)始終放在監(jiān)督方面。在刑事訴訟中，我國(guó)憲法和刑事訴訟法都明確規(guī)定公、檢、法分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則，但在實(shí)踐中，三機(jī)關(guān)“配合有余，制約不足”的問(wèn)題沒(méi)有得到應(yīng)有的重視和改善。比如檢察機(jī)關(guān)對(duì)自偵案件享有完全的強(qiáng)制措施決定權(quán)，不受公安機(jī)關(guān)和人民法院的制約。檢察機(jī)關(guān)對(duì)公訴案件進(jìn)行審查決定是否起訴時(shí)，其裁量權(quán)雖然受到公安機(jī)關(guān)的制約（公安機(jī)關(guān)可以提起復(fù)議、復(fù)核），但最終的決定權(quán)仍掌握在檢察機(jī)關(guān)，法院對(duì)此也沒(méi)有任何制約手段。在庭前程序中，法官都無(wú)權(quán)介入檢察機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)和審查起訴活動(dòng)，也不存在任何司法審查機(jī)制和程序裁判活動(dòng)，即使檢察機(jī)關(guān)實(shí)行非法的追訴活動(dòng)，犯罪嫌疑人也無(wú)法向法院獲得相應(yīng)的司法救濟(jì)。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的公訴案件，法院沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的權(quán)力，只要起訴符合法律規(guī)定的形式要件，法院都必須開(kāi)庭審理。在審判過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于變更、追加、撤回公訴的權(quán)力幾乎不受法院的制約。案件審結(jié)后，只要檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為法院的生效裁判在認(rèn)定事實(shí)和適用法律上確有錯(cuò)誤，都可以通過(guò)抗訴啟動(dòng)審判監(jiān)督程序，不論抗訴是否符合法律規(guī)定，法院必須進(jìn)行再審。

（二）重權(quán)力監(jiān)督，輕權(quán)利監(jiān)督

我國(guó)權(quán)力監(jiān)督的主要缺陷之一是“監(jiān)督維度單一，自上而下的監(jiān)督較強(qiáng)，平行制約和自下而上監(jiān)督較弱?！盵4]這種缺陷在檢察權(quán)監(jiān)督中表現(xiàn)得更加突出。如近年來(lái)檢察機(jī)關(guān)不斷強(qiáng)化上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的監(jiān)督，主要措施是實(shí)行一系列報(bào)批制度。如規(guī)定省級(jí)以下人民檢察院對(duì)職務(wù)犯罪案件撤案、不起訴必須報(bào)上一級(jí)檢察院批準(zhǔn)；省級(jí)以下（不含省級(jí)）檢察院立案?jìng)刹榈陌讣枰斗缸锵右扇说?，?yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)檢察院審查決定；人民檢察院辦理刑事賠償確認(rèn)案件擬作不予確認(rèn)決定報(bào)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)等。上下級(jí)之間如果在權(quán)力配置上不平衡，上級(jí)機(jī)關(guān)獲得了更多的權(quán)力，而給下級(jí)留下了更多的責(zé)任，不僅違反“責(zé)權(quán)利”相結(jié)合的問(wèn)責(zé)原則，而且這種主要依靠審批式的權(quán)力上收也不符合司法的親歷性原理。

從監(jiān)督的實(shí)際運(yùn)行情況看，對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督存在著忽視“權(quán)利監(jiān)督”以及“權(quán)利監(jiān)督”缺失的問(wèn)題。刑事訴訟法雖然規(guī)定犯罪嫌疑人、被告人在訴訟中享有廣泛的訴訟權(quán)利，但在辯護(hù)律師權(quán)利受到極大限制的前提下，犯罪嫌疑人、被告人對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)、逮捕權(quán)、公訴權(quán)的程序參與非常有限，難以起到監(jiān)督作用?！皶?huì)見(jiàn)難、閱卷難、調(diào)查取證難”,猶如三座大山長(zhǎng)期困擾著律師界。又如：我國(guó)現(xiàn)行刑事訴訟法雖然肯定了公訴案件中被害人當(dāng)事人的地位，但只規(guī)定其享有申請(qǐng)抗訴權(quán)，而沒(méi)有上訴權(quán)，而且刑事訴訟法及司法解釋對(duì)被害人如何行使該權(quán)利均無(wú)具體規(guī)定，導(dǎo)致被害人難以有效行使抗訴請(qǐng)求權(quán)。由于被害人的權(quán)利缺少實(shí)施保障，支持抗訴的比率一直很低。

（三）重程序外監(jiān)督，輕程序內(nèi)監(jiān)督

從外部監(jiān)督層面看，可以包括程序外的監(jiān)督和程序內(nèi)的監(jiān)督，前者包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，新聞媒體監(jiān)督以及人民監(jiān)督員的監(jiān)督；后者則包括訴訟內(nèi)的公安機(jī)關(guān)、人民法院及當(dāng)事人、律師對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督制約。從近年檢察機(jī)關(guān)出臺(tái)的監(jiān)督制度看，重點(diǎn)強(qiáng)化程序外的監(jiān)督，而忽視了程序內(nèi)的監(jiān)督。程序外的監(jiān)督由于缺乏必要的程序保證，影響監(jiān)督效果甚至偏離監(jiān)督方向。如人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)著力推進(jìn)的創(chuàng)新監(jiān)督制度之一，但由于缺乏立法規(guī)定，在具體制度層面上存在不少問(wèn)題，如監(jiān)督缺乏中立性、監(jiān)督范圍的有限性和監(jiān)督結(jié)果的非強(qiáng)制性等，這些問(wèn)題的存在直接影響了這種監(jiān)督形式的實(shí)際效果。由于大量行政式審批制度的存在，也弱化了程序內(nèi)的監(jiān)督。如由于不少案件下級(jí)檢察院的處理決定事實(shí)上是上級(jí)檢察院作出的，當(dāng)事人希翼通過(guò)上級(jí)檢察院的復(fù)議、復(fù)核或申訴程序來(lái)改變下級(jí)檢察院的決定就幾乎不可能。

（四）重機(jī)構(gòu)設(shè)置，輕機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制主要有：一是以各級(jí)人民檢察院黨組書(shū)記為核心的檢察院黨組對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督：二是各業(yè)務(wù)部門(mén)間的流程性監(jiān)督，如控告申訴部門(mén)、職務(wù)犯罪偵查部門(mén)、偵查監(jiān)督部門(mén)、公訴部門(mén)之間存在制約監(jiān)督關(guān)系；三是各級(jí)檢察院檢察委員會(huì)對(duì)執(zhí)法辦案活動(dòng)的監(jiān)督；四是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的紀(jì)檢組和監(jiān)察機(jī)構(gòu)。[5]2005年9月，高檢院明確提出要建立檢務(wù)督察工作制度的要求。2007年10月，高檢院印發(fā)《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》的通知，在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)推行檢務(wù)督察制度。這樣檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)就有黨的紀(jì)律檢查、監(jiān)察和檢務(wù)督察。這三個(gè)機(jī)構(gòu)從不同側(cè)面分別行使著三種不同的職權(quán)。黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和黨內(nèi)法規(guī)開(kāi)展工作，監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要依據(jù)《人民檢察院監(jiān)察工作條例》開(kāi)展工作，檢務(wù)督察機(jī)構(gòu)主要依據(jù)《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》開(kāi)展工作。[6]其后果是造成監(jiān)督機(jī)構(gòu)重疊，要么造成重復(fù)監(jiān)督，要么監(jiān)督工作相互推諉，不能落實(shí)。而且這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)都隸屬于、聽(tīng)命于本院黨組和檢察長(zhǎng)，缺乏必要的獨(dú)立性和權(quán)威性，讓自己領(lǐng)導(dǎo)決定下的監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督自己，不可能實(shí)施真正有效的監(jiān)督。

三、強(qiáng)化檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的構(gòu)想

要實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察權(quán)的有效監(jiān)督制約，必須調(diào)整改革思路，在堅(jiān)持現(xiàn)行的內(nèi)部監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大外部監(jiān)督制約的力度。未來(lái)中國(guó)檢察權(quán)監(jiān)督制約改革的科學(xué)走向應(yīng)當(dāng)是：權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約并重、權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利監(jiān)督并重、程序外監(jiān)督與程序內(nèi)監(jiān)督并重，同時(shí)更加注重監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

（一）強(qiáng)化人大對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督

1.完善人大監(jiān)督的宏觀制度設(shè)計(jì)

長(zhǎng)期以來(lái)，人大及其常委會(huì)對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督地位、監(jiān)督功能發(fā)揮得不夠。目前人大監(jiān)督的主要缺陷有：（1）監(jiān)督條款過(guò)于原則、抽象，操作性不強(qiáng)。（2）監(jiān)督剛性不足，監(jiān)督權(quán)虛置。（3）被監(jiān)督者法律責(zé)任不明，監(jiān)督權(quán)威缺失。為了切實(shí)解決人大監(jiān)督權(quán)不想用、不敢用、不會(huì)用、不好用的問(wèn)題，不斷提升人大對(duì)檢察權(quán)的實(shí)際監(jiān)督水平，應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善人大監(jiān)督制度：1.建立專門(mén)的人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人大監(jiān)督員制度。2.不斷完善監(jiān)督立法，進(jìn)一步推進(jìn)人大監(jiān)督權(quán)的法制化。3.進(jìn)一步細(xì)化人大監(jiān)督程序。[7]

2.規(guī)范人大個(gè)案監(jiān)督

個(gè)案監(jiān)督是指縣級(jí)以上人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，對(duì)由它產(chǎn)生的人民法院和人民檢察院所審理的案件，認(rèn)為在必要時(shí)，就其中的具體案件所施加的監(jiān)督行為。關(guān)于人大個(gè)案監(jiān)督，我國(guó)學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期存在爭(zhēng)論。李鵬委員長(zhǎng)曾在日記中寫(xiě)道：“人大對(duì)個(gè)案的監(jiān)督，是幫助審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，督促與支持審判、檢察機(jī)關(guān)依法辦案，公正司法，但不能代替審判、檢察機(jī)關(guān)辦案，對(duì)于人大應(yīng)當(dāng)監(jiān)督什么樣的案件，通過(guò)什么樣的程序進(jìn)行監(jiān)督等，應(yīng)從法理上和實(shí)踐上進(jìn)一步研究，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，使監(jiān)督工作逐步走上規(guī)范化、制度化的軌道。”[8]我國(guó)在制定《監(jiān)督法》（草案）過(guò)程中，曾對(duì)個(gè)案監(jiān)督作出肯定性規(guī)定。但由于爭(zhēng)議較大，2006年8月27日最終通過(guò)的《監(jiān)督法》文本中，沒(méi)有出現(xiàn)個(gè)案監(jiān)督的內(nèi)容。《監(jiān)督法》沒(méi)有規(guī)定個(gè)案監(jiān)督，并不意味著個(gè)案監(jiān)督一概違法。實(shí)質(zhì)上立法機(jī)關(guān)所否定的是背離人大監(jiān)督特點(diǎn)的個(gè)案監(jiān)督方式，而不是個(gè)案監(jiān)督本身。從人大監(jiān)督實(shí)踐看，人大常委會(huì)在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，即便是從具體的個(gè)案入手，只要是依法行使監(jiān)督權(quán)的，都能取得良好的監(jiān)督效果。其中人大常委會(huì)依法成立特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)就是一種合法有效的個(gè)案監(jiān)督方式。

3.完善人大許可制度

我國(guó)法律要求對(duì)人大代表實(shí)施拘留、逮捕必須報(bào)經(jīng)人大許可，這是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)檢察權(quán)的一種監(jiān)督制約，旨在保證人大代表更好地履行代表職責(zé)，防止來(lái)自檢察機(jī)關(guān)的不當(dāng)干涉。人大許可審查是全面的、實(shí)質(zhì)性的審查，既包括程序?qū)彶楹托问綄彶?，也包括?shí)體審查和實(shí)質(zhì)審查，同時(shí)也包括強(qiáng)制措施的適用是否影響、干涉人大代表執(zhí)行職務(wù)的事務(wù)性審查。在人大不許可決定是錯(cuò)誤的情況下，最有效的救濟(jì)途徑是通過(guò)上下級(jí)人大之間的監(jiān)督機(jī)制予以解決。根據(jù)我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第44條第7項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定，上級(jí)人大常委會(huì)可以撤銷(xiāo)下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議。根據(jù)這一規(guī)定，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為人大常委會(huì)不許可逮捕人大代表的決議錯(cuò)誤的，可以通過(guò)上一級(jí)人民檢察院向其同級(jí)人大常委會(huì)提出撤銷(xiāo)下一級(jí)人大常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議的建議。

（二）加強(qiáng)審判機(jī)關(guān)對(duì)檢察權(quán)的制約

1.檢察機(jī)關(guān)自偵案件的批捕權(quán)劃歸法院

2011年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)全部實(shí)行職務(wù)犯罪案件審查逮捕上提一級(jí)改革，這種改革措施打破了長(zhǎng)期以來(lái)檢察機(jī)關(guān)“自偵自捕”的做法，為批捕權(quán)的制約邁出了重要一步。但必須看到，這種改革“逮捕決定權(quán)畢竟還是在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部流動(dòng)。上級(jí)檢察院很可能因?yàn)殚L(zhǎng)期形成的追訴意識(shí)，或者因?yàn)榕c下級(jí)檢察院千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，依然站在追訴者的角度審查案件，不能從根本上使得立案?jìng)刹榈臋z察院成為與被追訴者完全對(duì)等的一方。”[9]所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，人民法院應(yīng)當(dāng)擁有檢察機(jī)關(guān)自偵案件的批捕權(quán)。理由是：（1）由法院行使自偵案件的批捕權(quán)符合刑事訴訟的基本理念和要求。批捕權(quán)是一種具有裁斷性的權(quán)力，與檢察機(jī)關(guān)的追訴職能存在內(nèi)在的沖突。檢察機(jī)關(guān)是職務(wù)犯罪的偵查主體，如果再享有職務(wù)犯罪的批捕權(quán)，就必然打破刑事訴訟的平等性，使檢察機(jī)關(guān)在逮捕問(wèn)題上陷入自控自審。如果將自偵案件的批捕權(quán)交給法院來(lái)行使，而法院與查辦職務(wù)犯罪案件沒(méi)有直接利害關(guān)系，就能夠保證法官以超脫的第三者身份，理性地審查案件事實(shí)和證據(jù)，確保控辯雙方得到平等地對(duì)待。（2）由法院行使自偵案件的批捕權(quán)有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約。（3）由法院行使自偵案件的批捕權(quán)更有利于實(shí)現(xiàn)程序正義和訴訟目的。[10]

2.加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)撤訴權(quán)的制約

撤回公訴一直是我國(guó)刑事司法實(shí)踐中存在的處理公訴案件的方式之一。但由于缺乏對(duì)撤訴權(quán)的有效監(jiān)督制約，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)濫用撤訴權(quán)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。司法實(shí)踐中出現(xiàn)的以撤回公訴代替法院無(wú)罪判決之現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了司法的公信力，制約了刑事辯護(hù)制度的發(fā)展，侵犯了被告人的合法權(quán)益，浪費(fèi)了司法資源。[11]鑒此，筆者建議：（1）取消法院的撤訴建議權(quán)。（2）撤訴須經(jīng)法院許可。（3）廢除延期審理后法院有權(quán)決定撤訴的規(guī)定。[12]

3.加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴權(quán)的制約

近年，檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持把監(jiān)督刑事裁判放在重要位置，注重運(yùn)用抗訴手段依法糾正確有錯(cuò)誤的裁判，但在抗訴實(shí)踐中，抗訴案件質(zhì)量不高，濫用抗訴權(quán)的問(wèn)題不同程度地存在。如2003至2008年的六年，北京市人民檢察院第二分院對(duì)法院無(wú)罪判決案件抗訴成功率始終為零。[13]為了加強(qiáng)人民法院對(duì)抗訴權(quán)的制約，筆者建議：（1）進(jìn)一步明確抗訴案件的條件。根據(jù)我國(guó)《刑事訴訟法》第181條的規(guī)定，人民檢察院提起抗訴的條件是“認(rèn)為”一審判決“確有錯(cuò)誤”,同時(shí)對(duì)于確有錯(cuò)誤的裁判，人民檢察院“應(yīng)當(dāng)”提起抗訴。這一規(guī)定過(guò)于原則和抽象，在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)不易把握。而且不論一審法院裁判的錯(cuò)誤嚴(yán)重程度如何，都要求檢察機(jī)關(guān)提出抗訴，既不符合實(shí)際，也增加訟累。（2）嚴(yán)格限制對(duì)被告人不利的抗訴。禁止雙重危險(xiǎn)是現(xiàn)代刑事訴訟的基本原則。根據(jù)這一原則，一旦法院作出生效判決，就不得對(duì)被告人再次起訴、審判和處罰。所以，西方國(guó)家都對(duì)啟動(dòng)被告人不利的再審設(shè)置了更為嚴(yán)格的條件。而我國(guó)《刑事訴訟法》對(duì)有利于被告人和不利于被告人的再審規(guī)定了完全相同的條件。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起的幾乎都是不利于被告人的抗訴。如珠海市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)2003至2007年5年內(nèi)共提起抗訴案件30件，但沒(méi)有一起抗訴案件是對(duì)輕罪重判的情況提起的抗訴。[14]為維護(hù)程序的安定性，切實(shí)保護(hù)被告人的權(quán)利，只有在以下兩種情況下，才可啟動(dòng)對(duì)被告人不利的再審：第一，應(yīng)當(dāng)被判處10年以上刑罰的被告人被判處無(wú)罪，或者被判處無(wú)期徒刑、死刑的被告人被判處的刑罰低于10年的；第二，被告人及其辯護(hù)人、親友賄賂、威脅、引誘、欺騙辦案人員或證人、鑒定人、被害人等造成錯(cuò)判的。（3）限制再審抗訴的期限和理由。對(duì)于啟動(dòng)再審程序的抗訴，我國(guó)法律沒(méi)有區(qū)分有利于被告人和不利于被告人的情形。凡是裁判確有錯(cuò)誤，不論對(duì)是否對(duì)被告人有利，也不論什么時(shí)間，檢察機(jī)關(guān)都可以提起再審程序的抗訴，而且抗訴后法院必須再審。這種絕對(duì)化的“有錯(cuò)必糾”的價(jià)值選擇，不利于保護(hù)被告人的合法權(quán)益，也不利于實(shí)現(xiàn)法的安定性。[15]

（三）加強(qiáng)當(dāng)事人及其律師對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督

1.確立自白任意性規(guī)則。聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第14條第3款規(guī)定：“受刑事追訴的人不得強(qiáng)迫作不利于自己的證言或強(qiáng)迫承認(rèn)有罪”.我國(guó)政府已于1998年10月5日簽署了該《公約》?！安坏脧?qiáng)迫自證其罪是一項(xiàng)人類共有的普遍的基本人權(quán)，在立法中加以確定和保障是國(guó)家的責(zé)任”[16]關(guān)于是否應(yīng)在我國(guó)刑事訴訟法中確立不受強(qiáng)迫自證其罪原則在我國(guó)爭(zhēng)議多年，而爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于是否應(yīng)當(dāng)賦予犯罪嫌疑人、被告人沉默權(quán)。[17]筆者認(rèn)為，為了加強(qiáng)對(duì)檢察偵查權(quán)的有效制約，遏制刑訊逼供等強(qiáng)迫被追訴者提供有罪供述的現(xiàn)象，減少查處職務(wù)犯罪中的翻供現(xiàn)象，我國(guó)應(yīng)確立自白任意性規(guī)則。同時(shí)對(duì)非法取證手段具體化，明確規(guī)定對(duì)犯罪嫌疑人實(shí)施或者唆使、同意、默許他人實(shí)施下列行為之一的，所取得的供述證據(jù)不具有合法性，應(yīng)當(dāng)排除適用：采用殘忍、不人道的或者有辱人格的方式；使用暴力或以暴力相威脅的；采用長(zhǎng)時(shí)間疲勞、饑餓等精神或肉體上的折磨的；違法羈押的；無(wú)正當(dāng)理由而進(jìn)行夜間訊問(wèn)或連續(xù)訊問(wèn)的；足以影響自由意志的其他方式的等。此外，取消我國(guó)《刑事訴訟法》第93條“犯罪嫌疑人對(duì)偵查人員的提問(wèn)，應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答”的規(guī)定。“如實(shí)供述義務(wù)”否定了自白的任意性規(guī)則，違背了人的趨利避害和自我保護(hù)的本能，缺乏理性的根基，增加了被追訴人遭受刑訊逼供的風(fēng)險(xiǎn)，削弱了刑事訴訟的對(duì)抗性。要求如實(shí)供述的實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)迫被追訴人承擔(dān)協(xié)助追訴方證明自己有罪的責(zé)任，這不符合控、辯、審三方的基本制約架構(gòu)和證明責(zé)任原則。

2.強(qiáng)化律師辯護(hù)權(quán)?！皶?huì)見(jiàn)難、閱卷難、調(diào)查取證難”,猶如三座大山長(zhǎng)期困擾著律師界。2008年6月1日，修訂后的《律師法》正式實(shí)施。但從實(shí)踐來(lái)看，不僅原來(lái)的老“三難”問(wèn)題沒(méi)有得到破解，其他辯護(hù)難問(wèn)題也日漸凸顯。除了會(huì)見(jiàn)難、閱卷難、調(diào)查取證難這老“三難”之外，還出現(xiàn)了其他新“七難”,即取保候?qū)忞y、證人出庭難、二審開(kāi)庭難、無(wú)罪辯護(hù)難、死刑復(fù)核難、廢除刑法第306條難、想證明非法取證難。[18]律師作為法律職業(yè)者，負(fù)有正確執(zhí)行法律，保護(hù)公民、法人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的職責(zé)，充分保障律師在刑事訴訟中依法執(zhí)業(yè)的權(quán)利，對(duì)于加強(qiáng)對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督具有更加重要的意義。刑事訴訟法的修改工作正緊鑼密鼓地進(jìn)行，筆者期待立法能在律師的會(huì)見(jiàn)權(quán)、在場(chǎng)權(quán)、閱卷權(quán)和調(diào)查取證權(quán)方面作出新的規(guī)定，并從根本上化解《律師法》與《刑事訴訟法》之間的矛盾和沖突。

3.加強(qiáng)對(duì)被害人的權(quán)利保護(hù)。如為了更好地保護(hù)被害人的申請(qǐng)抗訴權(quán)，筆者建議：（1）明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)被害人抗訴請(qǐng)求權(quán)的告知義務(wù)。首先，審查起訴環(huán)節(jié)告知。檢察機(jī)關(guān)在審查起訴環(huán)節(jié)聽(tīng)取被害人及其委托人意見(jiàn)時(shí)就要當(dāng)面告知抗訴請(qǐng)求權(quán)，如不能直接聽(tīng)取意見(jiàn)的，應(yīng)以書(shū)面形式告知。其次，審判環(huán)節(jié)告知。人民法院在開(kāi)庭審理前，應(yīng)將人民檢察院的起訴書(shū)副本至遲在開(kāi)庭10日前送達(dá)被害人。在送達(dá)被害人起訴書(shū)副本的同時(shí)書(shū)面告知其申請(qǐng)抗訴請(qǐng)求權(quán)。（2）擴(kuò)大申請(qǐng)抗訴權(quán)的主體范圍。在《刑事訴訟法》第182條“法定代理人”后加上“或近親屬”,明確無(wú)法定代理人的被害人的抗訴請(qǐng)求權(quán)由被害人近親屬行使。（3）擴(kuò)大申請(qǐng)抗訴權(quán)的行使范圍。我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)既可以對(duì)確有錯(cuò)誤的判決提出抗訴，也可以對(duì)確有錯(cuò)誤的裁定提出抗訴。因此，也應(yīng)當(dāng)允許被害人對(duì)裁定確有錯(cuò)誤而不服時(shí)，可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)抗訴。（4）明確申請(qǐng)抗訴的形式和內(nèi)容。被害人及其代理人既可以以書(shū)面提出抗訴申請(qǐng)，也可以以口頭形式提出抗訴申請(qǐng)。以口頭形式提出抗訴申請(qǐng)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)記錄在案。（5）明確判決書(shū)送達(dá)被害人的時(shí)間。由于現(xiàn)行法律對(duì)判決書(shū)的送達(dá)時(shí)間規(guī)定得不明確，往往導(dǎo)致被害人無(wú)法在抗訴期內(nèi)及時(shí)行使申請(qǐng)抗訴權(quán)。所以立法應(yīng)當(dāng)對(duì)判決書(shū)送達(dá)被害人的時(shí)間予以明確規(guī)定，使被害人能有充分的時(shí)間行使抗訴請(qǐng)求權(quán)。

4.建立權(quán)利救濟(jì)制度。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直重視權(quán)利立法，而對(duì)權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題缺乏關(guān)注?！堵蓭煼ā返男抻喨匀皇沁M(jìn)一步地增設(shè)律師權(quán)利，而沒(méi)有建立起任何權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。2011年8月24日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第22次會(huì)議初次審議的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法修正案（草案）》仍然沒(méi)有重視權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題。這種立法思路亟待調(diào)整。如果僅僅增加權(quán)利，而缺乏權(quán)利救濟(jì)途徑，那么這些權(quán)利也只能是畫(huà)餅充饑，沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義。

（四）進(jìn)一步推進(jìn)人民監(jiān)督員制度

1.推進(jìn)人民監(jiān)督員制度立法。人民監(jiān)督員制度作為一項(xiàng)監(jiān)督檢察權(quán)的改革措施，雖然經(jīng)過(guò)中央批準(zhǔn)，但由于沒(méi)有直接的法律依據(jù)，影響了人民監(jiān)督員的權(quán)威性和公信度?！?004年至2010年的全國(guó)‘兩會(huì)’在審議最高人民檢察院工作報(bào)告時(shí)，人大代表和政協(xié)委員對(duì)人民監(jiān)督員制度高度關(guān)注和給予充分肯定，共提出關(guān)于人民監(jiān)督員制度立法的議案20項(xiàng)、提案4項(xiàng)和建議8項(xiàng)，要求將人民監(jiān)督員制度納入國(guó)家法律規(guī)范?！盵19]比較現(xiàn)實(shí)的立法路徑是爭(zhēng)取在《刑事訴訟法》中首先規(guī)定人民監(jiān)督員制度，其次在《人民檢察院組織法》中對(duì)此作出肯定，再等條件成熟、社會(huì)各界對(duì)人民監(jiān)督員制度形成共識(shí)后再制定系統(tǒng)的《人民監(jiān)督員法》。

2.完善人民監(jiān)督員的選任和管理。（1）人民監(jiān)督員的選任條件。人民監(jiān)督員不是專家監(jiān)督，更不是法律專家監(jiān)督。人民監(jiān)督員的選任應(yīng)在精英化和平民化之間走“中間路線”,應(yīng)以廣泛的代表性作為選任人民監(jiān)督員的重點(diǎn)，讓各方面的代表都能參加到人民監(jiān)督員的隊(duì)伍中來(lái)，更好地體現(xiàn)出監(jiān)督的社會(huì)性和“平民化”.從國(guó)外看，司法民主化、大眾化的努力一直都沒(méi)有停過(guò)。我國(guó)理當(dāng)順應(yīng)這一思潮。（2）人民監(jiān)督員的選任方式。設(shè)立人民監(jiān)督員制度旨強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。這就要求人民監(jiān)督員的選任必須外部化。如果人民監(jiān)督員的選任仍然由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)，其監(jiān)督效果和社會(huì)公信力必然受到影響。日本檢察審查會(huì)審查員的選任是由當(dāng)?shù)氐倪x舉管理委員會(huì)和檢察審查員事務(wù)局通過(guò)抽簽決定的，一般是由檢察審查員事務(wù)局根據(jù)《檢察審查會(huì)法》規(guī)定的程序確定從具有眾議院議員選舉權(quán)的國(guó)民中選定11人組成日本檢察審查會(huì)。這一做法可資借鑒。（3）人民監(jiān)督員的管理。人民監(jiān)督員的社會(huì)監(jiān)督屬性決定了人民監(jiān)督員不宜由檢察機(jī)關(guān)來(lái)對(duì)其實(shí)施集中統(tǒng)一管理。即使確實(shí)需要類似人民監(jiān)督員辦公室這種機(jī)構(gòu)，那它也只能是人民監(jiān)督員履行職務(wù)的協(xié)調(diào)、服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是管理機(jī)構(gòu)，而且這種機(jī)構(gòu)宜設(shè)在政法委或司法行政機(jī)構(gòu)，而不能設(shè)在人民檢察院。

3.擴(kuò)大人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。根據(jù)高檢院規(guī)定，人民監(jiān)督員監(jiān)督的是自偵案件，對(duì)于非檢察機(jī)關(guān)直接受理的案件不能適用。對(duì)這一范圍的界定，學(xué)界和實(shí)踐中存在擴(kuò)大論、縮小論和適合論之爭(zhēng)。筆者認(rèn)為，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍宜進(jìn)一步擴(kuò)大。檢察機(jī)關(guān)自2003年9月啟動(dòng)人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作以來(lái)，7年來(lái)人民監(jiān)督員共監(jiān)督“三類案件”32304件，這就意味著每個(gè)檢察院接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件年平均數(shù)不到1.5件。之所以形成這種局面，主要是監(jiān)督范圍過(guò)窄。由于監(jiān)督范圍過(guò)小，人民監(jiān)督員制度的優(yōu)越性并沒(méi)有得到很好的發(fā)揮。在取得經(jīng)驗(yàn)和實(shí)效的基礎(chǔ)上，高檢院應(yīng)當(dāng)修改相關(guān)規(guī)定，將人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍擴(kuò)大到普通案件上，以體現(xiàn)司法平等和程序公正的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化外部力量對(duì)檢察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的監(jiān)督。

4.賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的強(qiáng)制效力。如果人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)采納與否，最終決定權(quán)仍然在檢察機(jī)關(guān)，則監(jiān)督實(shí)效難以保證，并直接影響人民監(jiān)督員的監(jiān)督積極性。為了提高監(jiān)督效果，應(yīng)當(dāng)賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)具有法律拘束力。[20]即在多數(shù)人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)的起訴、不起訴、撤案案件決定時(shí)，直接啟動(dòng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的復(fù)核程序。在上級(jí)檢察機(jī)關(guān)維持下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的決定時(shí)，人民監(jiān)督員再行啟動(dòng)第二次審查，當(dāng)三分之二以上的人民監(jiān)督員仍不同意檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)必須執(zhí)行監(jiān)督意見(jiàn)。

（五）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的整合，保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立，就是要讓檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察部門(mén)在制度規(guī)定的范圍內(nèi)享有充分的權(quán)力，不受任何干擾地對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力部門(mén)實(shí)行有效的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)行的紀(jì)檢、監(jiān)察及檢務(wù)督察部門(mén)合而為一。為了保證內(nèi)部監(jiān)察的有效性，應(yīng)當(dāng)實(shí)行監(jiān)察系統(tǒng)自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。

【作者簡(jiǎn)介】張兆松，單位為寧波大學(xué)法學(xué)院。張利兆，單位為寧波市人民檢察院。

【注釋】

[1]《最高人民檢察院公報(bào)》2005年第6期。

[2]賈春旺檢察長(zhǎng)2008年3月10日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所作的《最高人民檢察院工作報(bào)告》。

[3]郭洪平：《人民監(jiān)督員制度：讓檢察權(quán)運(yùn)行更加規(guī)范》，《檢察日?qǐng)?bào)》2011年2月23日第3版。

[4]王傳利：《給腐敗號(hào)脈--新中國(guó)腐敗頻度與控制強(qiáng)度相關(guān)性研究》，群眾出版社2004年版，第375頁(yè)。

[5]張志杰：《檢務(wù)督察應(yīng)成為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的平臺(tái)》，《檢察日?qǐng)?bào)》2009年2月4日第3版。

[6]張立：《檢務(wù)督察--訪最高人民檢察院檢務(wù)督察委員會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人》，《檢察日?qǐng)?bào)》2008年9月12日第4版。

[7]張兆松、張利兆：《強(qiáng)化人大對(duì)司法權(quán)監(jiān)督的思考》，《法治研究》2010年第11期。

[8]李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》（下卷），新華出版社2006版，第490頁(yè)。

[9]向澤選：《檢察規(guī)律引領(lǐng)下的檢察職權(quán)優(yōu)化配置》，《政法論壇》2011年第2期。

[10]張兆松：《論檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)制約機(jī)制的重構(gòu)》，《法治研究》2008年第12期。

[11]陳學(xué)權(quán)：《對(duì)“以撤回公訴代替無(wú)罪判決”的憂與思》，《中國(guó)刑事法雜志》2010年第1期。

[12]張兆松：《完善刑事公訴撤訴權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的構(gòu)建》，《時(shí)代法學(xué)》2009年第2期。

[13]李亮：《6年無(wú)罪案件抗訴未實(shí)現(xiàn)零的突破--北京市檢察院第二分院抗訴樣本調(diào)查》，《法制日?qǐng)?bào)?周末》2009年4月11日第3版。

[14]魏良榮：《刑事抗訴效果的實(shí)證分析--以珠海市檢察機(jī)關(guān)2003-2007年刑事抗訴案件為視點(diǎn)》，《中國(guó)刑事法雜志》2009年第6期。

[15]最高人民檢察院在《關(guān)于在檢察工作中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的若干意見(jiàn)》第10條中已規(guī)定：“對(duì)于第一審宣判后人民檢察院在法定期限內(nèi)未提出抗訴，或者判決、裁定發(fā)生法律效力后六個(gè)月內(nèi)未提出抗訴的案件，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)新的事實(shí)或者證據(jù)的，一般也不得為加重被告人刑罰而依照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！?/p>

[16]彭伶：《不得強(qiáng)迫自證其罪原則研究》，中國(guó)檢察出版社2009年版，第295頁(yè)。

[17]宋英輝主編：《刑事訴訟法學(xué)研究述評(píng)》，北京師范大學(xué)出版社2009年版，第104頁(yè)。

[18]孫繼斌：《刑事辯護(hù)“三難”為何變“十難”》，《法治周末》2011年1月20日第20版。

[19]郭洪平：《人民監(jiān)督員制度：讓檢察權(quán)運(yùn)行更加規(guī)范》，《檢察日?qǐng)?bào)》2011年2月23日第3版。

[20]2004年日本對(duì)《檢察審查會(huì)法》進(jìn)行了重大修改。修改后的法律規(guī)定，在檢察審查會(huì)作出了適于起訴的決議后，如果檢察官對(duì)于該決議所涉及的案件再次作出不起訴處分時(shí)，或者自適于起訴決議的決議書(shū)副本送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)，未收到檢察官作出的關(guān)于案件處分的通知時(shí)，即開(kāi)啟第二階段的審查。當(dāng)檢察審查會(huì)對(duì)檢察官的不起訴處分進(jìn)行了二次審查后，仍然認(rèn)為適于起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)作出起訴決議，即起訴決議具有法律拘束力（參見(jiàn)宋英輝：《日本刑事訴訟制度最新改革評(píng)析》，《河北法學(xué)》2007年第1期）。

第二篇：健全行政決策權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制

健全行政決策權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制

作者：作者：林春亮 時(shí)間：2010-06-17 瀏覽次數(shù)：2388 次

摘要：行政決策權(quán)是政府公共權(quán)力的重要組成部分,行政決策失誤和行政決策腐敗交叉所造成的影響,往往更為嚴(yán)重。加強(qiáng)對(duì)行政決策權(quán)的制約和監(jiān)督,才能保證權(quán)力正確行使。本文分析了我國(guó)目前行政決策權(quán)在運(yùn)行中存在的問(wèn)題和成因,進(jìn)而提出健全行政決策權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的建議。

關(guān)鍵詞：行政決策權(quán);監(jiān)督制約機(jī)制;對(duì)策建議

[中圖分類號(hào)]D631[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-2426(2010)05-0047-03

一、加強(qiáng)對(duì)我國(guó)行政決策權(quán)監(jiān)督的重要性

1.建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的需要

中共中央頒發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》中明確指出,“要完善監(jiān)督制約機(jī)制,建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,切實(shí)把防治腐敗的要求落實(shí)到權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的各個(gè)環(huán)節(jié),最大限度地減少權(quán)力‘尋租’的機(jī)會(huì)”。行政決策制度體系是正確行使行政決策職能,作出科學(xué)決策的組織保證。對(duì)行政決策權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理定位和配置,尤其是對(duì)直接管理人、財(cái)、物的重要部門(mén)中那些過(guò)于集中的權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)分解,形成既有利于開(kāi)展工作又有利于權(quán)力相互制衡和有效制約的結(jié)構(gòu)體系,避免權(quán)力集中于個(gè)別部門(mén)和少數(shù)人手中,能夠有效解決某些方面權(quán)力過(guò)于集中且缺乏有效監(jiān)督以及執(zhí)行不力等問(wèn)題。從權(quán)力運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程看,對(duì)決策環(huán)節(jié)的監(jiān)督,即對(duì)決策權(quán)的監(jiān)督是基礎(chǔ)性的,關(guān)鍵性的。這一環(huán)節(jié)的監(jiān)督缺位,容易使決策者被監(jiān)督的意識(shí)喪失,群眾觀念淡化,一旦“失控”往往后果嚴(yán)重。因此,對(duì)決策權(quán)的監(jiān)督顯得極為重要。[1]

2.加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)控的需要

政府內(nèi)部監(jiān)控,是一種重要的政府自我約束機(jī)制,其基本構(gòu)成是內(nèi)部制衡和內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部制衡,即通過(guò)嚴(yán)密科學(xué)的設(shè)計(jì),使政府職能活動(dòng)適當(dāng)分解,將各種業(yè)務(wù)的權(quán)責(zé)明確分歸不同部門(mén)的人員,并制定相應(yīng)程序使之能“自動(dòng)”相互牽制;內(nèi)部監(jiān)督,即政府內(nèi)部特設(shè)專門(mén)機(jī)關(guān)或?qū)ｉT(mén)人員,依法按章檢查考核政府機(jī)關(guān)及其工作人員的工作,并糾舉、懲戒違法失職機(jī)關(guān)或工作人員。[2]建立健全政府內(nèi)部監(jiān)控,形成各部門(mén)對(duì)行政決策權(quán)監(jiān)督的整體合力。將自上而下的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái),把行政決策權(quán)置于相互監(jiān)督之中,從根本上遏制行政決策權(quán)濫用和行政決策權(quán)腐敗等問(wèn)題的發(fā)生。及時(shí)修正決策和決策執(zhí)行過(guò)程中的誤差,是政府管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一,也是建立功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的政府管理體系的當(dāng)務(wù)之急。

3.大部制改革“三分”行政權(quán)的需要

“大部門(mén)體制”是指在政府的部門(mén)設(shè)置中,實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的適度分離,將職能相近的部門(mén)加以整合,形成寬職能、大部門(mén)的政府組織結(jié)構(gòu)和體制機(jī)制。決策權(quán)具體表現(xiàn)為規(guī)則制定權(quán)、規(guī)劃制定權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)、政策制定權(quán)等方面。決策權(quán)統(tǒng)一,是規(guī)則統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、規(guī)劃統(tǒng)一、政策統(tǒng)一所不可缺少的。因此,建立職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制有利于避免部門(mén)分割,是提高政府整體效能、充分整合與利用各種政務(wù)資源、建設(shè)整體型政府所必須的。而實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的適度分離,使它們之間形成既相互制約又相互協(xié)調(diào)的關(guān)系,促進(jìn)執(zhí)行部門(mén)對(duì)決策部門(mén)負(fù)責(zé),是大部門(mén)體制建設(shè)的基礎(chǔ)與前提,也是加強(qiáng)對(duì)行政決策權(quán)監(jiān)督的有效手段。

二、行政決策權(quán)運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題及其成因

1.行政決策權(quán)限劃分不明確,制約決策權(quán)力的機(jī)構(gòu)和制度不完善

首先表現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的決策權(quán)限劃分不明。到底哪些政策應(yīng)由政府制定,哪些政策應(yīng)由人民代表大會(huì)制定,目前我們沒(méi)有明確的界線,往往導(dǎo)致政府部門(mén)越權(quán)決策。其次表現(xiàn)為中央政府和地方政府的權(quán)力劃分不明,同級(jí)政府不同行政部門(mén)的責(zé)任和權(quán)力劃分不明,導(dǎo)致了不同部門(mén)在有利可圖時(shí)爭(zhēng)權(quán)越權(quán)、有責(zé)無(wú)利時(shí)推諉扯皮,且不利于對(duì)政府決策權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約。而且,無(wú)論是從政府外部(如各級(jí)人民代表大會(huì)),還是在政府內(nèi)部,我們對(duì)政府機(jī)關(guān)決策權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約的機(jī)構(gòu)和制度都不完善,制約力度較弱。[3]

2.行政領(lǐng)導(dǎo)的意志左右決策制定,缺乏對(duì)其權(quán)力行使的有效監(jiān)督

行政領(lǐng)導(dǎo)的意志,特別是“一把手”的意志經(jīng)常會(huì)左右決策的最終制定。“一把手”在一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門(mén)、一個(gè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子和全局工作中,處于關(guān)鍵地位,起著重要作用,負(fù)有全面責(zé)任。隨著我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的新的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期,新技術(shù)、新理論、新問(wèn)題、新思路、新情況對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的行政決策提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。目前在各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)決策中表現(xiàn)出的隨意性、盲目性和主觀性非常普遍。導(dǎo)致在決策過(guò)程中政府職責(zé)不明,濫用權(quán)力,包辦了不該辦的事;官員好大喜功,只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),缺乏下級(jí)的監(jiān)督,搞政績(jī)工程、樣板工程以期博得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí),得以晉升;官員素質(zhì)不高,有長(zhǎng)官意志,官僚作風(fēng),下級(jí)也唯上所好,指鹿為馬;決策目標(biāo)出現(xiàn)偏差,個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)、選擇不同的生活和生產(chǎn)方式等合法權(quán)利得不到保護(hù)和尊重 鴉決策權(quán)力過(guò)于集中,正確的決策信息不能準(zhǔn)確迅速地傳遞給決策人。[4]這些問(wèn)題的癥結(jié)在于行政管理體制賦予行政決策者過(guò)分集中的權(quán)力,行政權(quán)力沒(méi)有合理劃分,又得不到有效制約。層級(jí)權(quán)責(zé)不清或不明。目前,不少行政主管仍然是集政策制定權(quán)、資源分配權(quán)、行政管理權(quán)、行業(yè)監(jiān)管權(quán)于一身,沒(méi)有合理分解;而且“謀”、“斷”不分,決策者既能決策,又能執(zhí)行,還能監(jiān)督,必然導(dǎo)致權(quán)力濫用。[5]

3.依法依規(guī)進(jìn)行行政決策和責(zé)任追究尚未完全到位

有關(guān)行政決策的規(guī)則、程序雖然已經(jīng)制定,但在某些地方或某些時(shí)候成為形式。各項(xiàng)行政決策是否依法進(jìn)行,大多只有行政決策者知道。行政決策必須接受監(jiān)督與實(shí)行責(zé)任追究,是決策法制化的要求。但目前我國(guó)的行政決策監(jiān)督機(jī)制還很不健全,特別是缺乏有效的行政決策失誤責(zé)任追究機(jī)制。一方面表現(xiàn)為決策、執(zhí)行與監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約的運(yùn)行機(jī)制沒(méi)有真正建立;另一方面表現(xiàn)在決策反饋糾偏機(jī)制、決策后評(píng)價(jià)機(jī)制和決策責(zé)任追究制度還比較欠缺。事前制衡、事中監(jiān)督與事后追究的制度存在不同程度的缺漏。由此,容易導(dǎo)致行政決策者的責(zé)任心不強(qiáng);對(duì)于行政決策失誤,往往以“交學(xué)費(fèi)”為由了結(jié),難以依法追究決策者的法律責(zé)任。其原因,主要是法治意識(shí)還不夠強(qiáng),立法相對(duì)滯后,一些行之有效的法律法規(guī)和管理制度沒(méi)有得到很好的落實(shí)。[6]

4.政府內(nèi)部專門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)缺乏強(qiáng)而有力的監(jiān)督

各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督主體。當(dāng)前我國(guó)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)法律地位低下,既沒(méi)有權(quán)威性,又缺乏獨(dú)立性,與行政監(jiān)察的使命不相符合,致使依法行使監(jiān)察權(quán)時(shí)“荊棘叢生”。此外行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察職能弱化,行政監(jiān)察決定執(zhí)行剛性不足,導(dǎo)致缺乏應(yīng)有的監(jiān)察力度。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)際上只履行了受理申訴、舉報(bào)的職責(zé),而對(duì)執(zhí)行法律、政策、政令的監(jiān)督檢查卻乏力。對(duì)不執(zhí)行、不正確執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)和政策以及決定、命令的人或事很少查處,也很少就此類問(wèn)題提出監(jiān)察建議,更少就此類問(wèn)題作出監(jiān)察決定和給予行政處分。如此一來(lái),極易導(dǎo)致行政監(jiān)察職能弱化。[7]

三、完善我國(guó)行政決策監(jiān)督制約機(jī)制的對(duì)策

1.構(gòu)建國(guó)家廉政體系,遏制行政決策權(quán)濫用

國(guó)家廉政體系是指由一個(gè)國(guó)家建立的、旨在能夠長(zhǎng)期預(yù)防腐敗、實(shí)現(xiàn)廉潔政治的體系結(jié)構(gòu)。目前我國(guó)許多的腐敗犯罪現(xiàn)象的滋生蔓延,很大程度上是因?yàn)槿狈?duì)“一把手”權(quán)力的有效監(jiān)督所造成的。特別是在一些工程基建、材料采購(gòu)、重大人事調(diào)動(dòng)等問(wèn)題上,“一把手”以其擁有的決策權(quán)力貪贓枉法,致使權(quán)力腐敗現(xiàn)象十分嚴(yán)重。建立國(guó)家廉政體系是最有效的反腐敗改革計(jì)劃,也是制約行政決策權(quán)力的必要手段。要調(diào)整預(yù)防腐敗政策,建立健全預(yù)防性腐敗機(jī)構(gòu);制定公職人員行為守則,建立和完善公務(wù)員制度及相關(guān)措施;完善公共管理制度,透明公共采購(gòu)和公共財(cái)政管理;加強(qiáng)對(duì)私營(yíng)部門(mén)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和管理;加強(qiáng)洗錢(qián)犯罪的預(yù)防措施等來(lái)遏制行政決策權(quán)濫用。[8]

2.通過(guò)實(shí)現(xiàn)行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約、協(xié)調(diào)以加強(qiáng)對(duì)行政決策權(quán)的監(jiān)督

“大部門(mén)體制”改革就是要實(shí)現(xiàn)一種“大職能、寬領(lǐng)域”的政府事務(wù)綜合管理體制,有效避免職能交叉,提高行政效率,加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào),提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)籌安排能力。同時(shí),“大部門(mén)體制”更加明確了政府責(zé)任與行政責(zé)任,有利于建立責(zé)任政府。實(shí)現(xiàn)行政決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的合理分工與配合,明確劃分不同政府部門(mén)的職責(zé)和權(quán)力,是權(quán)力體系科學(xué)化并達(dá)到最佳績(jī)效目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。如果不能實(shí)現(xiàn)合理的分工與配合,不僅難以保證行政決策的有效運(yùn)行,而且直接影響對(duì)行政決策權(quán)監(jiān)督制約的開(kāi)展。實(shí)踐中,行政決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)多有重疊,而監(jiān)督權(quán)又與決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)難以明確區(qū)分,不僅直接影響工作效率,而且使得正常有效的行政決策權(quán)力監(jiān)督制約工作困難重重。因此,要從科學(xué)分析出發(fā),根據(jù)不同行政決策權(quán)主體的定位確定其職能角色,正確處理分工合作關(guān)系,建立“謀”、“斷”既相分離又相聯(lián)系的行政決策機(jī)制,為行政決策權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的建立奠定合理基礎(chǔ)。[9]

3.充分發(fā)揮專門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)作用,建立政府內(nèi)部決策監(jiān)督機(jī)制

一要強(qiáng)化管理教育,大力提高行政監(jiān)察干部素質(zhì),提高對(duì)行政決策的認(rèn)識(shí)。各級(jí)政府及監(jiān)察機(jī)關(guān)都應(yīng)從監(jiān)察工作實(shí)際需要出發(fā),通過(guò)嚴(yán)格管理專門(mén)培訓(xùn)、參加辦案實(shí)踐鍛煉,定期考核評(píng)比獎(jiǎng)優(yōu)罰劣,不斷充實(shí)高素質(zhì)人才和淘汰庸劣人才等多種方式,加速監(jiān)察干部整體素質(zhì)的提高。二要實(shí)行行政監(jiān)察垂直領(lǐng)導(dǎo)體制,確保行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威。將行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)在行政系統(tǒng)中單獨(dú)設(shè)置,使監(jiān)察機(jī)關(guān)具備獨(dú)立的法律地位,強(qiáng)化內(nèi)部垂直領(lǐng)導(dǎo)。在監(jiān)督體制上,實(shí)行分級(jí)監(jiān)督的原則:由各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察,同時(shí)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可委托下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)所管轄的監(jiān)察對(duì)象,上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)也可直接監(jiān)察下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象。與垂直領(lǐng)導(dǎo)體制相適應(yīng),為確保監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立,監(jiān)察系統(tǒng)在人、事、物上也應(yīng)具有獨(dú)立性。并且還要明確行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)與權(quán)限,從而確保對(duì)行政決策權(quán)力行使的有效監(jiān)督制約,形成監(jiān)督合力。三要擴(kuò)大行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)職權(quán),加大對(duì)行政決策濫用者、失誤者的懲戒力度。我國(guó)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察權(quán)包括檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和決定權(quán),為了保證行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使其職能,有必要擴(kuò)大監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力,如合理的經(jīng)濟(jì)懲罰權(quán)的授予等來(lái)強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能。[10]四要努力建立健全行政效能監(jiān)察機(jī)制,進(jìn)一步提高行政效能,對(duì)行政決策的結(jié)果進(jìn)行效能評(píng)估,防止決策權(quán)濫用帶來(lái)的惡果。完善行政效能監(jiān)察工作運(yùn)行機(jī)制,強(qiáng)化效能監(jiān)察,主要把握以下兩點(diǎn):一方面是切實(shí)發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。開(kāi)展行政效能監(jiān)察工作,不僅要加大黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)力度,更要充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。另一方面是綜合運(yùn)用多種方法,開(kāi)展行政效能監(jiān)察工作。[11]此外,要加強(qiáng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的決策監(jiān)督。政府內(nèi)部的法制監(jiān)督或政府自力監(jiān)督,是政府內(nèi)部依層級(jí)體系而建立的內(nèi)部控制機(jī)制。它是行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限、程序和方式,對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)是否遵紀(jì)守法等實(shí)施的監(jiān)督。[12]

4.規(guī)范和完善行政決策問(wèn)責(zé)制度

要結(jié)合黨委、政府目標(biāo)管理和黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的要求,不斷規(guī)范和完善行政決策問(wèn)責(zé)制度。在行政決策問(wèn)責(zé)規(guī)范方面,要不斷教育行政決策者在行政決策中,時(shí)刻為國(guó)家和人民利益著想,懷著一種強(qiáng)烈的使命感和責(zé)任感從事行政決策活動(dòng),真正做到權(quán)為民所用,情為民所系,利為民所謀。在法律規(guī)定的范圍與職權(quán)內(nèi),依照法定的決策程序,認(rèn)真負(fù)責(zé)的搞好各項(xiàng)行政決策,堅(jiān)決做到誰(shuí)決策,誰(shuí)負(fù)責(zé);個(gè)人決策,個(gè)人負(fù)責(zé);集體決策,集體負(fù)責(zé)的責(zé)任態(tài)度,否則就必須承擔(dān)法律責(zé)任,接受法律的嚴(yán)肅追究。在行政問(wèn)責(zé)制度完善方面,要實(shí)行決策論證制和責(zé)任制(包括決策失誤追究制度、決策失誤賠償制度、決策失誤辭職制度)。這不僅有利于決策過(guò)程更民主、更科學(xué),也有利于決策者審慎決策,承擔(dān)決策責(zé)任,實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致,提高行政機(jī)關(guān)和決策者決策水平。實(shí)行決策失誤追究制度,這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及其規(guī)律的內(nèi)在要求,是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)。實(shí)行決策失誤賠償制度,一是可以給決策者敲響警鐘;二是有利于提高領(lǐng)導(dǎo)干部的整體素質(zhì);三是增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感。建立決策失誤辭職制度是壓縮和規(guī)范決策者行為的有效的行政手段,是得力的組織保證。[13]

參考文獻(xiàn):

[1][5][6][9]田立.健全行政決策權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的思考[EB/OL].http://004km.cn/mlnj3.jsp id=89.[12]郭蕾.法制視野下的政府決策權(quán)制約研究[J].河北法學(xué),2009,(8).[13]汪永興.論我國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制的完善[D].吉林大學(xué),2008,(4).

第三篇：對(duì)審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的幾點(diǎn)思考

對(duì)審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的幾點(diǎn)思考

庫(kù)倫旗法院研究室副主任 魏東鑫

公正廉潔執(zhí)法，是社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn),也是各級(jí)法院隊(duì)伍建設(shè)和反腐倡廉的重點(diǎn)。中共中央在關(guān)于《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》中提出：要建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制，確保權(quán)力正確行使。而人民法院作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)，代表國(guó)

家行使審判權(quán)，審判、執(zhí)行監(jiān)督工作應(yīng)緊緊圍繞審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的行使來(lái)開(kāi)展。著力構(gòu)建對(duì)審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制，確保審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的正確行使，是人民法院必須面對(duì)并認(rèn)真研究解決的一個(gè)重要課題。下面就現(xiàn)行審判、執(zhí)行監(jiān)督工作的重要性、存在的問(wèn)題及對(duì)策、監(jiān)督體系構(gòu)建等方面發(fā)表一下自己的看法。

一、審判、執(zhí)行監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)意義

審判、執(zhí)行權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制，是近年來(lái)法院為加強(qiáng)審判、執(zhí)行管理工作，發(fā)揮監(jiān)督作用，促進(jìn)審判、執(zhí)行工作良性循環(huán)發(fā)展的一項(xiàng)新的工作機(jī)制，關(guān)于審判、執(zhí)行權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制構(gòu)建的討論，對(duì)于審判管理工作而言，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）、審判、執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)涵

作為現(xiàn)代司法理念意義上的審判、執(zhí)行監(jiān)督，筆者認(rèn)為不應(yīng)僅指來(lái)自司法機(jī)關(guān)自身對(duì)審判、執(zhí)行工作的監(jiān)督，而是有權(quán)主體對(duì)法院審判案件工作的全面監(jiān)督。對(duì)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督由來(lái)自社會(huì)力量的社會(huì)監(jiān)督和來(lái)自法院內(nèi)部的自我監(jiān)督兩個(gè)方面構(gòu)成。社會(huì)監(jiān)督是指國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、民主黨派、法人和公民等對(duì)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督；自我監(jiān)督是指各級(jí)法院院長(zhǎng)及院內(nèi)職能部門(mén)對(duì)本院審判活動(dòng)的監(jiān)督、上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督、最高法院對(duì)地方各級(jí)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督。這是兩種性質(zhì)不同的監(jiān)督，但同時(shí)又有著密切的聯(lián)系。無(wú)論是自身監(jiān)督抑或社會(huì)監(jiān)督，目的都在于保證各類案件能夠得到公正合理的處理。

（二）法院內(nèi)部的審判、執(zhí)行監(jiān)督制約機(jī)制的重要性

法院內(nèi)部的審判、執(zhí)行監(jiān)督制約無(wú)疑十分重要，通過(guò)內(nèi)部自律而達(dá)到的司法公正遠(yuǎn)比通過(guò)外部監(jiān)控所達(dá)到的司法公正更利于樹(shù)立司法的權(quán)威。如果通過(guò)檢察院的抗訴、人大的個(gè)案監(jiān)督、新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督之后，法院糾正了一個(gè)錯(cuò)誤裁判，人們不會(huì)認(rèn)為那是法院司法公正，而只會(huì)增加一次法院司法腐敗的印象，無(wú)需外部監(jiān)督而達(dá)到司法公正，才能真正樹(shù)立起法院的權(quán)威和形象。因此，作為法院來(lái)說(shuō)，首要的是要尋找一種更合理的內(nèi)部制約機(jī)制，防止審判權(quán)的濫用，減少和避免問(wèn)題的出現(xiàn)。

在我國(guó)，法官的職業(yè)化程度還相當(dāng)?shù)停c職業(yè)化相關(guān)聯(lián)的職業(yè)意識(shí)、行業(yè)規(guī)范、倫理準(zhǔn)則及行為方式均沒(méi)有配套成型，以我國(guó)法官目前整體的業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德水準(zhǔn)，如果不能形成一套行之有效的對(duì)審判權(quán)制約的機(jī)制，很難說(shuō)會(huì)出現(xiàn)什么局面，特別是在審判方式改革不斷深化、審判組織權(quán)力得到落實(shí)的今天，對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督制約不僅必要，而且很迫切。

二、現(xiàn)行審判、執(zhí)行監(jiān)督制度主要存在的問(wèn)題及幾點(diǎn)對(duì)策

（一）、現(xiàn)行審判、執(zhí)行監(jiān)督制度主要存在的問(wèn)題

1、注重事后的檢查、糾正和追究，缺乏對(duì)審判權(quán)運(yùn)行過(guò)程的合理、有效的控制。對(duì)已結(jié)案件進(jìn)行質(zhì)量檢查，按照審判監(jiān)督程序糾正錯(cuò)誤裁判、對(duì)違法審判人員進(jìn)行責(zé)任追究，這都是錯(cuò)誤裁判生效以后或不良后果造成以后才采取的一種補(bǔ)救措施，這種補(bǔ)救措施并不足以消除已經(jīng)造成的不良影響。而且，這些措施在有效性和貫徹落實(shí)方面也存在許多問(wèn)題。

2、監(jiān)督的行政化特征十分明顯，不符合審判活動(dòng)的基本原則。上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院審理的案件以非法定程序的形式進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)，下級(jí)法院必須執(zhí)行，庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)、審判委員會(huì)對(duì)審判組織就具體案件提出的處理意見(jiàn)，審判組織必須執(zhí)行，這是一種基于級(jí)別、職務(wù)上的高低而產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)和服從關(guān)系，與行政機(jī)關(guān)處埋決定的運(yùn)作程序極為相似，這種監(jiān)督的行政化，不符合審判活動(dòng)的基本原則。

3、外部監(jiān)督程序不規(guī)范。各種外部監(jiān)督促使再審的案件占了相當(dāng)大的比重。檢察機(jī)關(guān)的抗訴監(jiān)督是訴訟法規(guī)定的審判監(jiān)督方式，而人大、政協(xié)、黨委等對(duì)法院的個(gè)案監(jiān)督，雖然也可歸結(jié)于廣泛意義上的監(jiān)督，但這些監(jiān)督途徑一方面不加區(qū)分地利用了憲法意義上的申訴，無(wú)法在訴訟法律中找到相應(yīng)的適用程序，很難保障程序上的公正性；另一方面將這些部門(mén)原來(lái)的工作監(jiān)督推進(jìn)到個(gè)案監(jiān)督，對(duì)個(gè)案形成了事實(shí)上的多頭評(píng)價(jià)，給當(dāng)事人造成了認(rèn)識(shí)上的混亂，助長(zhǎng)了申訴人對(duì)待申訴權(quán)無(wú)限化的傾向，與訴訟法上申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)的有限性特征相違背，同時(shí)也破壞了國(guó)家機(jī)關(guān)之間權(quán)力的基本配置，損害了司法機(jī)關(guān)乃至整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)體系的權(quán)威形象，最終不利于司法公正。

4、職能與力量不相適應(yīng)。審判監(jiān)督庭的基本職能是審查已生效的裁判，這一工作本身要求審監(jiān)工作人員應(yīng)當(dāng)具有更高的法律素養(yǎng)和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，而實(shí)踐中審監(jiān)工作人員實(shí)際配備難以適應(yīng)其職能需要。工作人員少的問(wèn)題，在基層法院尤為突出，有的基層法院甚至無(wú)法組成一個(gè)合議庭。審監(jiān)工作力量還存在配備不強(qiáng)的問(wèn)題，審監(jiān)工作人員中整體學(xué)歷不高、

第四篇：司法權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制

如何健全和完善對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制

投稿：法院李斌

日期：2012年08月21日

〖關(guān)閉窗口〗

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)法制建設(shè)也不斷推進(jìn)，廣大人民群眾法制意識(shí)、民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，其運(yùn)用法律手段對(duì)自身合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)也越來(lái)越強(qiáng)烈，對(duì)同工同酬、受教育權(quán)、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平等經(jīng)濟(jì)權(quán)利愈來(lái)愈重視，對(duì)選舉權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)等政治權(quán)利愈來(lái)愈重視。所以，人們對(duì)公正執(zhí)法能否實(shí)現(xiàn)愈來(lái)愈關(guān)注。司法機(jī)關(guān)要盡快適應(yīng)廣大人民群眾對(duì)公平正義的現(xiàn)實(shí)要求和強(qiáng)烈愿望，努力實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公平正義。目前，人民群眾監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的方式日趨多元和普遍，作為司法機(jī)關(guān)本身必須要不斷完善對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制。首先要健全對(duì)法院內(nèi)部的監(jiān)督制約，因?yàn)槠鹱饔玫氖莾?nèi)因。

審判執(zhí)行工作某些環(huán)節(jié)的暗箱操作，個(gè)別法官把司法權(quán)濫用、合議制度、回避制度執(zhí)行不力、法官自由裁量權(quán)缺乏必要的限制、人情關(guān)系的大肆干擾等等，都可能導(dǎo)致審判管理中的廉政風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響了公平正義。

健全和完善對(duì)審判案件的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制

（一）增加公開(kāi)透明度，杜絕暗箱操作?！瓣?yáng)光”是最好的防腐劑，公開(kāi)透明是司法公正最有力的保證，要進(jìn)一步拓寬審判公開(kāi)的范圍和渠道。除法律規(guī)定不能公開(kāi)外，一切可以公開(kāi)的，均要以不同形式公開(kāi)。讓當(dāng)事人享有參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這樣可以消除人們對(duì)司法公正的合理懷疑。比如訴訟收費(fèi)辦法、五條禁令、立案審判執(zhí)行鑒定的流程圖等，要張貼上墻，及時(shí)敢于公開(kāi)，接受監(jiān)督?？梢圆扇〔煌墓_(kāi)形式，完善庭審公開(kāi)制度，努力提高公開(kāi)審理案件的當(dāng)庭判決率。公開(kāi)庭審時(shí)，邀請(qǐng)部分人大代表、政協(xié)委員旁聽(tīng)案件；在執(zhí)行過(guò)程中，邀請(qǐng)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，也可以請(qǐng)進(jìn)來(lái)的方式，主動(dòng)公開(kāi)。對(duì)量刑規(guī)范化改革、審理未成年人犯罪案件、農(nóng)民工討薪案件、勞動(dòng)爭(zhēng)議等案件，邀請(qǐng)電視臺(tái)等新聞媒體記者現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道。建立庭審程序之外的公開(kāi)聽(tīng)證制度，對(duì)監(jiān)外執(zhí)行案件、當(dāng)事人申訴再審案件、疑難信訪、執(zhí)行異議案件及社會(huì)關(guān)注的案件，均可采取公開(kāi)聽(tīng)證的形式；實(shí)行裁判文書(shū)上網(wǎng)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)法依據(jù)、程序、流程、進(jìn)度的全面公開(kāi)。對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娞貏e關(guān)注的案件，采取新聞發(fā)言人的形式，適時(shí)對(duì)外發(fā)布信息，以正視聽(tīng)。針對(duì)一些群體性案件，可以選取一些有威信懂法律的當(dāng)事人代表，參與執(zhí)行分配等案件；針對(duì)一些特殊案件，盡量地使用人民陪審員參與庭審和案件處理，以彰顯民主監(jiān)督的作用。

（二）加強(qiáng)對(duì)案件審限的科學(xué)管理。進(jìn)一步建立健全分案、庭審、合議、簽發(fā)等審判關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的監(jiān)控機(jī)制，完善審限跟蹤機(jī)制、審限警示機(jī)制，加強(qiáng)審限的實(shí)時(shí)監(jiān)督管理，強(qiáng)化審限內(nèi)結(jié)案。完善超期羈押、超審限案件的催辦督辦制度，確保及時(shí)結(jié)案。完善結(jié)案信息錄入檢查制度，完善案件檔案歸檔制度，定期或不定期進(jìn)行檢查，確保對(duì)審限的監(jiān)督真正發(fā)揮作用。特別是對(duì)延期審理敏感的信訪案件的管理。一些審判人員不能?chē)?yán)格執(zhí)行審限規(guī)定，簡(jiǎn)易程序轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ǔ绦蚓哂袠O大的隨意性，一些案件審限內(nèi)不能結(jié)案的，簡(jiǎn)單以“案情復(fù)雜”為由進(jìn)行延期。延期審理、簡(jiǎn)易程序轉(zhuǎn)普通程序的案件，必須由分管院長(zhǎng)審核簽發(fā)。

錯(cuò)誤認(rèn)定當(dāng)事人因不可抗力原因不能參加訴訟的事由，以當(dāng)事人下落不明、批捕在逃、羈押服刑等事由中止訴訟的情況較多。有些案件在立案時(shí)，原、被告通訊地址登記不明，造成相關(guān)訴訟文書(shū)無(wú)法送達(dá)。對(duì)中止事由消失或錯(cuò)誤的，要立即恢復(fù)審理；鑒定評(píng)估過(guò)長(zhǎng)的，對(duì)鑒定、評(píng)估等程序性問(wèn)題，必須經(jīng)合議庭評(píng)議決定。對(duì)中止訴訟、簡(jiǎn)易程序轉(zhuǎn)普通程序的案件，必須由分管院長(zhǎng)審核簽發(fā)；立案庭要嚴(yán)把立案關(guān)，對(duì)不屬于法院受理的案件，堅(jiān)決不予立案。各分管院長(zhǎng)在簽發(fā)法律文書(shū)時(shí)，嚴(yán)把程序的審批權(quán)限。

（三）全面推行分段集約執(zhí)行工作機(jī)制，改變一名執(zhí)行法官“一包到底”的傳統(tǒng)執(zhí)行模式，將執(zhí)行過(guò)程劃分為執(zhí)行啟動(dòng)、財(cái)產(chǎn)查找查封、財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)、綜合結(jié)案等不同階段，由不同的執(zhí)行組和執(zhí)行法官分工完成。一方面加強(qiáng)了內(nèi)部監(jiān)督制約，規(guī)范了執(zhí)行行為；另一方面，減少了重復(fù)勞動(dòng)，提高了執(zhí)行效率。

（四）定期進(jìn)行質(zhì)量評(píng)查，不定期進(jìn)行通報(bào)。對(duì)發(fā)改案件中存在的問(wèn)題，先由當(dāng)事人自查，寫(xiě)出自查報(bào)告，交分管院長(zhǎng)把關(guān)，看是否真查，是否避重就輕。然后交由審監(jiān)庭人員根據(jù)上級(jí)法院的內(nèi)部函，從實(shí)體到程序來(lái)查找問(wèn)題，分析原因。對(duì)于存在的共性問(wèn)題，統(tǒng)一進(jìn)行糾正；對(duì)個(gè)別問(wèn)題，單獨(dú)糾正。召開(kāi)該類案件分析會(huì)，制定整改措施。對(duì)此進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。該通報(bào)與崗位目標(biāo)責(zé)任制中量化考核、年終的評(píng)先選優(yōu)相掛鉤。對(duì)所有已審結(jié)的案件開(kāi)展質(zhì)量大評(píng)查。采取常規(guī)評(píng)查與定期抽查相結(jié)合，全面評(píng)查與重點(diǎn)評(píng)查向結(jié)合。制定科學(xué)而詳細(xì)的質(zhì)量評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)卷宗中存在的實(shí)體、程序及法律文書(shū)問(wèn)題、收費(fèi)問(wèn)題進(jìn)行全面評(píng)查，對(duì)查出的問(wèn)題，如果是小問(wèn)題，交由承包人立即補(bǔ)正，無(wú)法補(bǔ)缺補(bǔ)差的，向?qū)徟形瘑T會(huì)研究決定后，及時(shí)啟動(dòng)再審程序予以糾錯(cuò)。要求承辦人離崗后，加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，或者停止辦案資格，或者調(diào)離該崗位。對(duì)存在重大瑕疵的，而且無(wú)法補(bǔ)正的，追究承辦法官的責(zé)任。

（五）加強(qiáng)審判管理，抑制司法權(quán)的濫用。在審判庭層面，對(duì)立案審查環(huán)節(jié)、案件移送審判庭環(huán)節(jié)、案件審理環(huán)節(jié)的工作，分別制定出具體時(shí)間要求和管理措施。建立案例指導(dǎo)制度，明確典型案例對(duì)同類案件處理的指導(dǎo)意義，防止同案不同判、同案不同罰的現(xiàn)象發(fā)生。為防止“關(guān)系案”、“人情案”的發(fā)生，對(duì)于具辦法官的受理案件，采取隨機(jī)抽取的方法進(jìn)行分配；合議庭要定期交流或者隨機(jī)確定，確保每一名合議庭成員都能平等、獨(dú)立地發(fā)表自已的意見(jiàn)，平等獨(dú)立地履行相互監(jiān)督的權(quán)利義務(wù)。特別是由人民陪審員參加的案件，不能歧視和排斥，不能自已擅自做主，然后讓陪審員簽個(gè)姓名。重大疑難復(fù)雜的案件，或者合議庭有分歧的案件，要交由審判委員會(huì)研究決定。特別是刑事案件，牽涉到社會(huì)治安維穩(wěn)、牽涉到對(duì)被告人人身自由的剝奪，絕大多數(shù)都要經(jīng)過(guò)審判委員會(huì)進(jìn)行把關(guān)研究決定。經(jīng)常開(kāi)展庭審觀摩。以考驗(yàn)法官的駕馭庭審能力，監(jiān)督庭審過(guò)程中法官著裝、使用法言法語(yǔ)情況、對(duì)當(dāng)事人的態(tài)度，檢驗(yàn)其庭審程序是否規(guī)范。院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)庭審是否規(guī)范給予現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)評(píng)。

加強(qiáng)廉潔自律教育，規(guī)范和約束干警司法行為

（一）加強(qiáng)對(duì)干警的思想教育，是抓住監(jiān)督制約的源頭。思想教育很重要，可以增強(qiáng)干警的廉潔自律意識(shí)，內(nèi)化于心、外化于行。通過(guò)各種各樣的形式，培養(yǎng)干警樹(shù)立正確的人生觀、世界觀和價(jià)值觀。遵紀(jì)守法及各項(xiàng)規(guī)章制度，主要靠干警的自覺(jué)約束自已，嚴(yán)格要求自已，自覺(jué)抵御社會(huì)不正之風(fēng)，不受腐朽享樂(lè)思想的侵蝕。耐得住寂寞，守得住清貧，靠得是內(nèi)功，也是多年思想教育的結(jié)果。在干警想犯錯(cuò)誤的一剎那或向前跨進(jìn)的一步時(shí)，組織、領(lǐng)導(dǎo)能給提個(gè)醒，拉拉袖子，是很有必要的，是大有好處的。比如經(jīng)常上廉政黨課、利用正反面典型進(jìn)行警示教育都是一種很好的思想教育形式。思想教育不能放松，要天天講、月月講、年年講，常抓不懈。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范和約束干警行為。思想教育固然重要，但也要結(jié)合制度建設(shè)更有效果，因?yàn)槿丝偸怯卸栊缘?，光靠自覺(jué)的遵守，力度還不夠。以制度管人，以制度管事，制度面前人人平等，誰(shuí)觸犯了制度，就要追究誰(shuí)的責(zé)任，這對(duì)干警也是一種約束，使之不敢輕易去觸碰。一是特別要針對(duì)有關(guān)自由裁量權(quán)方面制定詳細(xì)的制度，這是對(duì)干警制約的很重要方面。比如審判流程管理制度、案件質(zhì)量評(píng)查制度、規(guī)范庭審行為及調(diào)解制度等；二是要對(duì)關(guān)鍵部門(mén)、關(guān)鍵崗位和重要環(huán)節(jié)上制定制度，這樣才能達(dá)到有重點(diǎn)地監(jiān)督，使干警不犯錯(cuò)誤或少犯錯(cuò)誤。比如制定執(zhí)行集約分段管理制度、鑒定拍賣(mài)評(píng)估制度、財(cái)物制度等。對(duì)當(dāng)事人要熱情接待，杜絕“冷橫硬推”的衙門(mén)作風(fēng)，建立與當(dāng)事人及代理人之間的“防火墻”。

（三）堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)司法公正。法官是人民法院的主體，也是人民法院最核心的力量。狠抓執(zhí)法辦案，做好第一要?jiǎng)?wù)，關(guān)鍵在法官。要經(jīng)常利用正反面典型對(duì)干警進(jìn)行警示教育。比如開(kāi)展廉政談話、上廉政黨課，大力表彰和樹(shù)立本單位及其身邊的先進(jìn)人物，讓大家學(xué)有先進(jìn)，趕有目標(biāo)。激勵(lì)廣大干警向先進(jìn)模范人物看起。經(jīng)常開(kāi)展一些積極健康向上的文體活動(dòng)，豐富干警的業(yè)余生活，陶冶干警高尚的情操。切實(shí)加強(qiáng)法院文化建設(shè)，增強(qiáng)干警廉潔自律意識(shí)，將從嚴(yán)治警與從優(yōu)待警結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)干警的榮譽(yù)感、自豪感和歸屬感。不但要監(jiān)督干警的上班執(zhí)法過(guò)程，還要對(duì)法官8小時(shí)之外的行為進(jìn)行監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)適時(shí)開(kāi)展明查暗訪，檢查干警是否經(jīng)常光顧娛樂(lè)場(chǎng)所，是否與社會(huì)上不三不四的人交往甚密，是否干預(yù)其他法官辦案，是否與當(dāng)事人及其代理人私下接觸密切等行為。有些干警錯(cuò)誤地認(rèn)為：以上行為是一個(gè)生活細(xì)節(jié)問(wèn)題，并不嚴(yán)重，不必大驚小怪。其實(shí)，小錯(cuò)誤出大問(wèn)題，小瑕疵致大漏洞，小作風(fēng)惹大麻煩。要時(shí)刻提高警惕，決不放松嚴(yán)格要求干警。

（四）建立案件質(zhì)量問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、糾錯(cuò)機(jī)制。通過(guò)案件質(zhì)量評(píng)查和信訪渠道發(fā)現(xiàn)和糾錯(cuò)。本著“圍繞案件找問(wèn)題、圍繞問(wèn)題查原因、圍繞原因追責(zé)任、圍繞責(zé)任建制度”工作原則進(jìn)行責(zé)任倒查：倒查審判程序、法律適用、司法行為是否存在過(guò)錯(cuò)、失誤、瑕疵；倒查審判執(zhí)行行為是否存在違法違紀(jì)、枉法裁判、嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任等問(wèn)題。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)參與信訪案件的接待和處理，從中可以發(fā)現(xiàn)案件的存在問(wèn)題線索，實(shí)行首問(wèn)責(zé)任制，讓承辦人參與信訪案件接待和化解，可以讓承辦法官明白，自已在哪方面存在問(wèn)題和不足，及時(shí)進(jìn)行糾正和整改，增強(qiáng)其肩負(fù)責(zé)任感和使命感。

（五）對(duì)重點(diǎn)案件進(jìn)行回訪，加大責(zé)任追究力度。加強(qiáng)對(duì)發(fā)回重審、改判、當(dāng)事人信訪等重點(diǎn)案件的監(jiān)督。對(duì)這類案件要登記造冊(cè)后，交院紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)逐案回訪，看承辦人在辦案過(guò)程中，是否有吃拿卡要，執(zhí)法不公、執(zhí)法不廉形象。發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，及時(shí)向當(dāng)事人反饋而有所交代。要建立案件審理追蹤考評(píng)機(jī)制，將案件審結(jié)以后裁判的履行情況、當(dāng)事人的申訴上訪情況以及社會(huì)評(píng)價(jià)情況等亦納入對(duì)法官的考核范圍，并作為影響法官評(píng)先選優(yōu)、晉級(jí)晉職的重要指標(biāo)。同時(shí)，建立完善錯(cuò)案責(zé)任追究制度，將案件質(zhì)量評(píng)查與錯(cuò)案責(zé)任追究制度相銜接，實(shí)行案件質(zhì)量責(zé)任倒查制度，對(duì)責(zé)任人嚴(yán)肅追究責(zé)任，強(qiáng)化法官對(duì)案件的責(zé)任心。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，查實(shí)后給當(dāng)事人一個(gè)交待，還承辦法官一個(gè)清白。不護(hù)短、不包庇、不遮掩，不怕丑、不怕痛。

（六）加強(qiáng)外部監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)。自覺(jué)接受人大監(jiān)督，把主動(dòng)接受人大監(jiān)督作為改進(jìn)和推動(dòng)法院全面工作的“治弊良藥”，積極主動(dòng)地請(qǐng)代表“聽(tīng)診”，讓代表“把脈”，進(jìn)一步拓寬聯(lián)絡(luò)渠道，敞開(kāi)心扉，傾聽(tīng)民聲。同時(shí)，積極主動(dòng)地接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、輿論機(jī)關(guān)的監(jiān)督及社會(huì)各界的監(jiān)督，監(jiān)督就是加深理解，監(jiān)督就是支持，監(jiān)督就是鞭策?？梢匝?qǐng)人大代表、政協(xié)委員旁聽(tīng)案件，讓代表感受法院管理的規(guī)范有序以及干警愛(ài)崗敬業(yè)的良好風(fēng)貌、注重司法禮儀的優(yōu)良品質(zhì)。對(duì)調(diào)卷、調(diào)查積極配合協(xié)助，提供便利。對(duì)外公開(kāi)舉報(bào)電話及電子信箱，經(jīng)常召開(kāi)座談會(huì)，征求意見(jiàn)和建議。還可以走出去，主動(dòng)接受監(jiān)督。

第五篇：的重構(gòu)論檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)制約機(jī)制

論檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)制約機(jī)制的重構(gòu)

張兆松

【摘要】現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督機(jī)制對(duì)于職務(wù)犯罪偵查工作起到了一定的監(jiān)督作用，其缺陷主要表現(xiàn)在：監(jiān)督法律規(guī)范的欠缺性、監(jiān)督范圍的狹窄性、監(jiān)督效果的有限性、上級(jí)監(jiān)督的形式性和外部監(jiān)督的軟弱性等方面。改革和完善我國(guó)職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督機(jī)制的目標(biāo)是建立具有中國(guó)特色的職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督機(jī)制。職務(wù)犯罪偵查權(quán)制約監(jiān)督機(jī)制包括內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制和外部制約監(jiān)督機(jī)制。外部監(jiān)督制約機(jī)制包括：

1、審判機(jī)關(guān)的權(quán)力制約機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)自偵案件逮捕批準(zhǔn)權(quán)應(yīng)由法院行使。

2、犯罪嫌疑人、辯護(hù)律師的權(quán)利監(jiān)督制約機(jī)制。以律師法的實(shí)施為契機(jī)切實(shí)保障偵查階段辯護(hù)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，建立訊問(wèn)律師在場(chǎng)制度，建立犯罪嫌疑人、辯護(hù)律師的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。

3、人民監(jiān)督員的權(quán)利監(jiān)督制約。完善人民監(jiān)督員的選任，提高人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的效力，完善人民監(jiān)督員的監(jiān)督方式，擴(kuò)展人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，完善人民監(jiān)督員的監(jiān)督保障措施。內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制包括：

1、強(qiáng)化內(nèi)部縱向制約監(jiān)督機(jī)制。完善查辦職務(wù)犯罪工作備案審查制度，堅(jiān)持和完善撤銷(xiāo)案件、不起訴的報(bào)批制度，建立復(fù)議制度。

2、完善同級(jí)內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制。完善檢委會(huì)制度，強(qiáng)化檢務(wù)督察制度。

十七大報(bào)告指出：“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)?！痹谒痉殭?quán)的優(yōu)化配置過(guò)程中，如何按照中央的要求，積極構(gòu)建職能明確、分工合理、制約有效的司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制是當(dāng)前司法改革中要重點(diǎn)研究解決的問(wèn)題之一。我國(guó)檢察權(quán)的憲法定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察權(quán)的權(quán)力體系主要包括職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)三大部分。隨著司法改革的逐步深入，檢察機(jī)關(guān)面臨著不少人提出的“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的詰問(wèn)，尤其是職務(wù)犯罪偵查中存在的權(quán)力濫用、侵犯人權(quán)以及辦案質(zhì)量不高等問(wèn)題，給人以檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)沒(méi)有“監(jiān)督制約”的印象。因此如何構(gòu)建科學(xué)合理的職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督約束機(jī)制，更好地防止權(quán)力濫用，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、現(xiàn)行檢察職務(wù)犯罪偵查權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，職務(wù)犯罪由人民檢察院直接立案?jìng)刹?。多年?lái)，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查對(duì)于打擊犯罪，促進(jìn)廉政建設(shè)，保護(hù)國(guó)家和人民的利益，保障公民的人身權(quán)利和民主權(quán)利，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了重要作用。九十年代以來(lái)，隨著對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的質(zhì)疑和加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的制約的呼聲，最高人民檢察院開(kāi)始著手職務(wù)犯罪偵查權(quán)制約機(jī)制的建立。加強(qiáng)職務(wù)犯罪偵查權(quán)制約機(jī)制的構(gòu)建始終是檢察改革的重要內(nèi)容之一。2005年9月最高人民檢察院《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見(jiàn)》更是明確提出，今后三年檢察改革的主要任務(wù)之一是“完善檢察機(jī)關(guān)接受監(jiān)督和內(nèi)部制約的制度，保障檢察權(quán)的正確行使?！爆F(xiàn)行檢察職務(wù)犯罪偵查權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制主要表現(xiàn)在：

(一)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制：

1、偵、捕、訴分工制約機(jī)制。人民檢察院對(duì)貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等犯罪案件的受理、立案?jìng)刹?、審查逮捕、審查起訴等工作由不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，實(shí)行分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約。審查逮捕部門(mén)承擔(dān)對(duì)人民檢察院直接受理偵查的職務(wù)犯罪案件的犯罪嫌疑人是否決定逮捕的審查工作，公訴部門(mén)承擔(dān)對(duì)人民檢察院直接受理偵查的職務(wù)犯罪案件的犯罪嫌疑人是否提起公訴。同時(shí)實(shí)行不同的分管檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作，分管偵查工作的檢察長(zhǎng)不得同時(shí)分管偵查監(jiān)督和公訴工作。

2、控告申訴部門(mén)的制約。案件線索由舉報(bào)中心接受和處理，并移送偵查部門(mén)。舉報(bào)中心統(tǒng)一受理、管理人民檢察院直接受理偵查的職務(wù)犯罪案件線索，對(duì)舉報(bào)線索決定不予初查或者初查后決定不予立案的，偵查部門(mén)應(yīng)當(dāng)回復(fù)舉報(bào)中心。立案由偵查部門(mén)經(jīng)過(guò)初查后決定，不論是否決定立案都應(yīng)將案件處理情況和初查案卷移送舉報(bào)中心。

3、監(jiān)所檢察部門(mén)的制約。偵查部門(mén)應(yīng)當(dāng)將決定、變更、撤銷(xiāo)逮捕措施的情況書(shū)面通知本院監(jiān)所檢察部門(mén)。監(jiān)所檢察部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)是否超期羈押的審查，對(duì)偵查部門(mén)在辦案中違反法定羈押期限的情況，有權(quán)提出糾正意見(jiàn)。

4、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的制約監(jiān)督。省級(jí)以下檢察院對(duì)直接受理偵查案件決定立案或者逮捕的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定報(bào)上一級(jí)檢察院備案審查。省級(jí)以下檢察院對(duì)職務(wù)犯罪案件擬作撤銷(xiāo)案件、不起訴決定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)。此外，內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制還包括本院財(cái)務(wù)部門(mén)的制約及紀(jì)檢、監(jiān)察部門(mén)的制約監(jiān)督等。

(二)外部監(jiān)督制約機(jī)制：

1、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約。審判機(jī)關(guān)的制約是指人民法院通過(guò)審理案件對(duì)職務(wù)犯罪偵查過(guò)程中形成的證據(jù)進(jìn)行實(shí)體和程序?qū)彶椋瑢?duì)以刑訊逼供等非法手段獲取的證據(jù)予以排除，或者

對(duì)其他非法證據(jù)要求補(bǔ)強(qiáng)，或者宣告無(wú)罪，以督促偵查人員嚴(yán)格執(zhí)法，文明辦案。

2、犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師的監(jiān)督制約。刑事訴訟法規(guī)定，犯罪嫌疑人在偵查階段享有聘請(qǐng)、會(huì)見(jiàn)律師，申請(qǐng)取保候?qū)?、要求解除?qiáng)制措施等權(quán)利。對(duì)偵查人員侵害犯罪嫌疑人權(quán)利的行為，犯罪嫌疑人可以申訴或控告。犯罪嫌疑人在被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問(wèn)后或者采取強(qiáng)制措施之日起，可以聘請(qǐng)律師為其提供法律咨詢、代理申訴、控告。犯罪嫌疑人被逮捕的，聘請(qǐng)的律師可以為其申請(qǐng)取保候?qū)彙Ｊ芪械穆蓭熡袡?quán)向偵查機(jī)關(guān)了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名，可以會(huì)見(jiàn)在押的犯罪嫌疑人，向犯罪嫌疑人了解有關(guān)案件情況。

3、人民監(jiān)督員的監(jiān)督制約。為了維護(hù)司法公正，最高人民檢察院從2003年9月開(kāi)始，對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和基層組織經(jīng)民主推薦、征得本人同意、考察后確認(rèn)。人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件實(shí)施監(jiān)督，監(jiān)督的重點(diǎn)是“三類案件”和“五種情形”。[1]這一制度是檢察機(jī)關(guān)在探索接受人民群眾參與檢察工作、監(jiān)督檢察工作、維護(hù)司法公正、提高辦案質(zhì)量的一個(gè)重要舉措。

由于職務(wù)犯罪偵查工作實(shí)行了較為嚴(yán)格的監(jiān)督制約機(jī)制，尤其是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)職務(wù)犯罪偵查形成了一套比較完整的制約規(guī)范，近年來(lái)，職務(wù)犯罪偵查人員違法違紀(jì)現(xiàn)象得到了一定程度的遏制，職務(wù)犯罪偵查水平和辦案質(zhì)量都有明顯提高。2004年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查隊(duì)伍中的違法違紀(jì)案件比上年下降20%，2005年同比下降26%，2006年又下降1.2%。[2]近5年來(lái)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹樨澪圪V賂、瀆職侵權(quán)犯罪案件179696件209487人。除正在偵查、審查起訴和審判尚未終結(jié)的以外，在上述涉案人員中，已被判決有罪的達(dá)到116627人，比前5年上升了30.7%，2007年有罪判決數(shù)與立案數(shù)的比率比2003年提高了29.9個(gè)百分點(diǎn)。2003年以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹槁殑?wù)犯罪案件的撤案率、不起訴率持續(xù)下降，2007年的撤案率、不起訴率分別比2003年下降了3.4和8.4個(gè)百分點(diǎn)。[3]

二、現(xiàn)行檢察職務(wù)犯罪偵查權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的缺陷

現(xiàn)行職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督機(jī)制總體來(lái)說(shuō)對(duì)職務(wù)犯罪偵查起到了一定的監(jiān)督作用。但我們必須清楚地看到，現(xiàn)行職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督制約機(jī)制還存在不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

1、監(jiān)督法律規(guī)范的欠缺性。修改后的刑事訴訟法，雖在刑事訴訟法原則中規(guī)定了“人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，并專節(jié)規(guī)定檢察院直接受理的案件的偵查制度，但在僅有的5個(gè)法條中根本沒(méi)有提及自偵案件的監(jiān)督問(wèn)題，相關(guān)法律也沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)自偵部門(mén)的偵查活動(dòng)進(jìn)行偵查監(jiān)督?，F(xiàn)行職務(wù)犯罪偵查權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制主要是依靠檢察機(jī)關(guān)自身制定的司法解釋及司法性文件予以創(chuàng)制的，這就存在著制約監(jiān)督規(guī)范制定過(guò)程不科學(xué)、內(nèi)容不合理以及規(guī)范內(nèi)容效力低等問(wèn)題。這也是多年來(lái)導(dǎo)致民眾對(duì)檢察職務(wù)犯罪偵查權(quán)制約監(jiān)督機(jī)制質(zhì)疑之聲不斷的主要原因。

2、監(jiān)督范圍的狹窄性。在偵查階段，自偵部門(mén)除逮捕犯罪嫌疑人必須提請(qǐng)偵監(jiān)部門(mén)批準(zhǔn)外，其它涉及公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制性措施，如拘留、搜查、扣押、凍結(jié)、查詢等，都未納入到偵查監(jiān)督范圍。許多內(nèi)容還是偵查部門(mén)自己決定自己執(zhí)行，沒(méi)有實(shí)行決策者與執(zhí)行者相分離的原則。針對(duì)立案監(jiān)督，刑事訴訟法僅把公安機(jī)關(guān)列為立案監(jiān)督的對(duì)象，而把檢察院自偵案件的立案排除在外。

3.監(jiān)督效果的有限性。高檢院制定的刑事訴訟規(guī)則中規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)現(xiàn)自偵部門(mén)偵查活動(dòng)中有違法行為時(shí)，可以提出糾正意見(jiàn)，而對(duì)于“糾正意見(jiàn)”提出的方式和效力均無(wú)規(guī)定，也未明確自偵部門(mén)拒不糾正錯(cuò)誤時(shí)的法律后果。再說(shuō)，自偵案件的立案、提請(qǐng)逮捕均由同一檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)審查批準(zhǔn)。這些因素的存在，造成此種內(nèi)部監(jiān)督的效果非常有限。

4、上級(jí)監(jiān)督的形式性。盡管最高人民檢察院制定的司法解釋對(duì)備案審查作了比較具體的規(guī)定，但事實(shí)上，上級(jí)檢察院的備案審查作用不大。不少領(lǐng)導(dǎo)對(duì)備查工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)備案審查制度的法律地位認(rèn)識(shí)不明確，備查職能作用發(fā)揮不足，使備查工作基本上流于形式。

5、外部監(jiān)督的軟弱性。外部監(jiān)督的軟弱性主要表現(xiàn)在：(1)刑事辯護(hù)權(quán)難以形成對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的有效制約。雖然法律上明確規(guī)定了犯罪嫌疑人、辯護(hù)律師的各種權(quán)利，但是在實(shí)踐中，犯罪嫌疑人和辯護(hù)律師的權(quán)利沒(méi)有得到有效保障，突出表現(xiàn)在會(huì)見(jiàn)難、調(diào)查取證難、閱卷難、自身執(zhí)業(yè)保障難和申請(qǐng)取保候?qū)忞y等方面。(2)人民監(jiān)督員的監(jiān)督作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。從實(shí)效看，人民監(jiān)督員的監(jiān)督工作在不少地方并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

三、檢察職務(wù)犯罪偵查權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制的重構(gòu)

現(xiàn)代法治國(guó)家的特征之一，就是立法者每授予一項(xiàng)權(quán)力，必須同時(shí)設(shè)置相應(yīng)的權(quán)力制約機(jī)制，以保障權(quán)力與權(quán)力或權(quán)力與權(quán)利之間的制約與平衡，防止權(quán)力的濫用。黨的十七大報(bào)告明確指出要“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，并強(qiáng)調(diào)“用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。改革和完善我國(guó)職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督機(jī)制的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是建立具有中國(guó)特色的職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督機(jī)制，即立足于我國(guó)憲政和基本國(guó)情，創(chuàng)建既具有中國(guó)特色，又符合世界司法發(fā)展規(guī)律的，科學(xué)、公正、高效的現(xiàn)代職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督機(jī)制。

檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)制約監(jiān)督機(jī)制包括內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制和外部制約監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制包括同級(jí)檢察院的內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制和上下檢察院之間的縱向制約監(jiān)督機(jī)制。外部監(jiān)督制約機(jī)制主要包括外部權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利監(jiān)督兩個(gè)方面。外部權(quán)力制約監(jiān)督在法律層面上包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)(人大)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的監(jiān)督以及人民法院對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的制約;[4]在權(quán)利監(jiān)督制約層面，則主要包括犯罪嫌疑人、辯護(hù)人的防御性權(quán)利和救濟(jì)性權(quán)利對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的制約以及人民監(jiān)督員的社會(huì)權(quán)利監(jiān)督。

(一)職務(wù)犯罪偵查權(quán)外部監(jiān)督制約機(jī)制

1、審判機(jī)關(guān)的權(quán)力制約機(jī)制

對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約和監(jiān)督，其前提是合理分權(quán)。沒(méi)有合理分權(quán)，就無(wú)所謂對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。審判機(jī)關(guān)的制約機(jī)制主要是要建立司法審查機(jī)制。筆者認(rèn)為，在所有刑事偵查措施中，逮捕是最嚴(yán)厲的一種強(qiáng)制措施。所以，對(duì)偵查權(quán)的監(jiān)督制約，首先必須解決對(duì)逮捕的監(jiān)督制約。逮捕制度的核心問(wèn)題是逮捕的批準(zhǔn)、決定權(quán)。關(guān)于該問(wèn)題，學(xué)者提出了以下幾種方案：[5]第一種方案是，由法院來(lái)批準(zhǔn)或決定逮捕，即對(duì)逮捕及羈押實(shí)行司法審查，由處于“中立和超然”的第三方，采用嚴(yán)格審查的方式?jīng)Q定是否逮捕犯罪嫌疑人。第二種方案是，保留檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)管轄案件的批捕權(quán)，但檢察機(jī)關(guān)自偵案件的批捕權(quán)由上一

級(jí)人民檢察院來(lái)行使。第三種方案是，保留檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)管轄案件的批捕權(quán)，但檢察機(jī)關(guān)自偵案件的批捕權(quán)由法院來(lái)行使。

筆者贊同第三種方案，檢察機(jī)關(guān)自行偵查的職務(wù)犯罪案件逮捕批準(zhǔn)權(quán)應(yīng)由法院行使。理由是：(1)目前，我國(guó)理論界通常認(rèn)為中國(guó)審前羈押中缺乏中立司法機(jī)構(gòu)參與，因而導(dǎo)致審前羈押處于失控狀態(tài)?？陀^上說(shuō)，這種觀點(diǎn)有其合理性，但失之偏頗。因?yàn)檫@種觀點(diǎn)是完全按照西方三權(quán)分立憲政制度和司法制度標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審視我國(guó)現(xiàn)行審前羈押程序的。不可否認(rèn)，我國(guó)審前羈押的司法審查制度存在不少問(wèn)題，但我們不能否認(rèn)或無(wú)視我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)之一，以法律監(jiān)督地位參與審前羈押司法審查活動(dòng)的客觀存在。保留檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查案件的批準(zhǔn)逮捕權(quán)是符合我國(guó)目前司法體制和權(quán)力制約原理的。(2)自偵案件逮捕批準(zhǔn)權(quán)由法院行使符合憲法精神。有的學(xué)者認(rèn)為，從逮捕構(gòu)造的合理性看“由中立的司法機(jī)關(guān)即人民法院行使審查批準(zhǔn)逮捕的權(quán)力，應(yīng)是我國(guó)刑事司法改革的方向。但是，從我國(guó)現(xiàn)在的情況看，由于憲法關(guān)于逮捕權(quán)有明確規(guī)定，取消人民檢察院批準(zhǔn)、決定逮捕的權(quán)力是違反憲法規(guī)定的。”[6]筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)值得商榷。憲法第37條規(guī)定：“任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕?！毙淌略V訟法第59條規(guī)定：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經(jīng)過(guò)人民檢察院批準(zhǔn)或者人民法院決定，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行?！睆纳鲜鲆?guī)定看，人民檢察院具有逮捕的批準(zhǔn)權(quán)和決定權(quán)，而人民法院也享有逮捕決定權(quán)。因此，保留檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)管轄案件的批捕權(quán)，而將檢察機(jī)關(guān)自偵案件的逮捕決定權(quán)由法院行使，并不違背憲法精神。在不違背憲法原則的前提下，我們完全可以對(duì)某些問(wèn)題在現(xiàn)行憲法規(guī)定的基礎(chǔ)上作一些拓展性的改革。(3)由法院行使自偵案件的批捕權(quán)有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約。職務(wù)犯罪案件由檢察機(jī)關(guān)自己決定逮捕和起訴，缺少了一個(gè)中立的專門(mén)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查批捕不符合“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的基本原則。而將自偵案件的批捕權(quán)由法院行使，就使法院與檢察機(jī)關(guān)之間形成相互制約的法律關(guān)系，有利于體現(xiàn)“任何人不能做自己案件的法官”的權(quán)力制約原理。(4)由法院行使自偵案件的批捕權(quán)更有利于實(shí)現(xiàn)程序正義和訴訟目的。法官在刑事訴訟中對(duì)控辯雙方保持中立態(tài)度，這種態(tài)度更有利于公正地把握批捕權(quán)的運(yùn)作，既可以有效的防止將無(wú)辜的公民納入到刑事訴訟中來(lái)，又可以最

大限度地防止偵查機(jī)關(guān)濫用國(guó)家權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生。在實(shí)際操作中，法院由于沒(méi)有利害關(guān)系而更傾向于嚴(yán)格把握逮捕條件，從而更有利于實(shí)現(xiàn)控制犯罪與保護(hù)人權(quán)的雙重訴訟使命。

2、犯罪嫌疑人、辯護(hù)律師的權(quán)利監(jiān)督制約機(jī)制

為了防止職務(wù)犯罪偵查人員濫用權(quán)力，保護(hù)犯罪嫌疑人的人權(quán)，應(yīng)當(dāng)賦予偵查階段的犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人更多的訴訟權(quán)利和權(quán)利救濟(jì)途徑。

(1)以律師法的實(shí)施為契機(jī)，切實(shí)保障偵查階段辯護(hù)權(quán)的實(shí)現(xiàn)

2007年10月28日全國(guó)人大常委會(huì)第30次會(huì)議修訂的《中華人民共和國(guó)律師法》已于2008年6月1日起施行。律師法的修訂，為解決律師執(zhí)業(yè)中長(zhǎng)期存在的會(huì)見(jiàn)難、閱卷難、取證難等問(wèn)題，規(guī)定了一些新的措施：第一、律師在偵查階段取得了會(huì)見(jiàn)犯罪嫌疑人的主動(dòng)權(quán)。第二、律師在偵查階段取得了與犯罪嫌疑人自由交流的權(quán)利。第三、律師在偵查階段取得了調(diào)查取證權(quán)。第四、辯護(hù)律師在審查起訴階段具有查閱、復(fù)制案卷材料權(quán)。律師法的修改，為律師在刑事訴訟領(lǐng)域依法執(zhí)業(yè)更好地發(fā)揮職能作用提供了必要的法律保證，同時(shí)也對(duì)職務(wù)犯罪偵查工作提出了新的挑戰(zhàn)。檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門(mén)應(yīng)當(dāng)以積極的態(tài)度，從國(guó)家民主法治建設(shè)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)律師法修改的積極意義。從律師法的實(shí)施角度來(lái)看，關(guān)于會(huì)見(jiàn)權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)等規(guī)定都與現(xiàn)行刑事訴訟法有沖突。如果法律效力高于律師法的刑事訴訟法仍保持原狀，那么新律師法的這些規(guī)定都將無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)。所以，一方面，要抓緊修訂刑事訴訟法，以保證刑事訴訟法與新修訂的律師法在相關(guān)規(guī)定上的一致性。另一方面，即使刑事訴訟法修改了，律師的會(huì)見(jiàn)權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)的貫徹落實(shí)也還需要進(jìn)一步制定有關(guān)實(shí)施細(xì)則，以強(qiáng)化權(quán)利的可操作性。比如在落實(shí)會(huì)見(jiàn)權(quán)方面，需要進(jìn)一步明確以下內(nèi)容：一是什么時(shí)間會(huì)見(jiàn)(律師在檢察機(jī)關(guān)訊問(wèn)或者對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施后多長(zhǎng)時(shí)間可會(huì)見(jiàn));二是會(huì)見(jiàn)手續(xù)辦理，如到看守所會(huì)見(jiàn)，除了出示“三證”，是否還需要出示辦案單位的證明文件等;三是律師會(huì)見(jiàn)多長(zhǎng)時(shí)間及會(huì)見(jiàn)次數(shù);四是偵查訊問(wèn)與律師會(huì)見(jiàn)時(shí)間沖突的解決等。

(2)建立訊問(wèn)律師在場(chǎng)制度

我國(guó)刑事訴訟法雖然規(guī)定了犯罪嫌疑人在偵查階段可以聘請(qǐng)律師，但是沒(méi)有規(guī)定訊問(wèn)犯罪嫌疑人時(shí)律師必須在場(chǎng)，新的律師法也對(duì)此沒(méi)有作出規(guī)定。為了防止刑訊逼供現(xiàn)象和冤假錯(cuò)案的發(fā)生，有必要建立偵查審訊時(shí)律師在場(chǎng)制度。律師在場(chǎng)制度是指在偵查機(jī)關(guān)在訊問(wèn)犯罪嫌疑人時(shí)，賦予律師在場(chǎng)權(quán)，以增加偵查活動(dòng)的透明度，保證偵查程序的正當(dāng)性。在場(chǎng)律師享有以下各項(xiàng)權(quán)力：第一，了解案情權(quán)。即在場(chǎng)律師享有旁聽(tīng)訊問(wèn)，查閱文書(shū)，從而全面了解案件情況的權(quán)利;第二，審訊監(jiān)督權(quán)。即監(jiān)督偵查人員審訊行為是否合法的權(quán)利，以及保障犯罪嫌疑人自愿供述的權(quán)利;第三，提出意見(jiàn)權(quán)。即律師發(fā)現(xiàn)偵查人員在訊問(wèn)過(guò)程中有違法違規(guī)行為，影響犯罪嫌疑人自愿供述的，可以當(dāng)場(chǎng)向訊問(wèn)人員提出;對(duì)其它不當(dāng)行為，不需要當(dāng)場(chǎng)提出的，可以在訊問(wèn)結(jié)束后向偵查部門(mén)負(fù)責(zé)人或分管檢察長(zhǎng)提出;第四，閱讀簽名權(quán)。律師有權(quán)閱讀訊問(wèn)筆錄，如果認(rèn)為審訊程序合法，犯罪嫌疑人供述真實(shí)自愿，對(duì)審訊程序沒(méi)有異議，有權(quán)在筆錄上簽名。實(shí)踐中犯罪嫌疑人經(jīng)過(guò)律師在場(chǎng)訊問(wèn)后，很少出現(xiàn)在審查起訴、審判階段翻供的現(xiàn)象，提高了訴訟效率，達(dá)到了良好的社會(huì)效果。如寧波市北侖區(qū)人民檢察院從2005開(kāi)始在反貪部門(mén)嘗試推行訊問(wèn)律師在場(chǎng)制度，經(jīng)過(guò)實(shí)踐，已取得良好效果。

(3)建立犯罪嫌疑人、辯護(hù)律師的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

在基本的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制都沒(méi)有建立的情況下，繼續(xù)擴(kuò)大犯罪嫌疑人、律師辯護(hù)權(quán)利的外延和范圍，最多只是在法律上列舉更多“權(quán)利條款”的效果，而不會(huì)給犯罪嫌疑人、律師帶來(lái)辯護(hù)環(huán)境和辯護(hù)效果的實(shí)質(zhì)性改善。律師法的修訂，關(guān)于律師權(quán)利的保護(hù)方面體現(xiàn)的仍然是在進(jìn)一步地增設(shè)權(quán)利，而不是建立權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。鑒此，在刑事訴訟法修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)從法律后果以及權(quán)利救濟(jì)途徑等方面加以完善，以保障犯罪嫌疑人、辯護(hù)律師權(quán)利的行使。法律后果包括程序性后果和實(shí)體性后果兩方面內(nèi)容。前者是指對(duì)案件程序的影響，比如是否導(dǎo)致程序無(wú)效等;后者是指對(duì)案件實(shí)體的影響，如證據(jù)能否作為定案的根據(jù)等。刑事訴訟法應(yīng)設(shè)專條規(guī)定，對(duì)所有強(qiáng)制性偵查措施，犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師都有權(quán)向法院申訴，要求法院對(duì)這些強(qiáng)制性偵查措施的合法性進(jìn)行司法審查，并對(duì)那些已被確定為違反法律規(guī)定的強(qiáng)制性偵查措施采取程序性制裁措施。

3、人民監(jiān)督員的權(quán)利監(jiān)督制約

人民監(jiān)督員制度的建立是由最高人民檢察院出臺(tái)內(nèi)部規(guī)定建立起來(lái)的，目前還沒(méi)有明確的法律依據(jù)。但是，人民監(jiān)督員制度不是檢察院的“內(nèi)部”制度，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大統(tǒng)一進(jìn)行立法，使其規(guī)范化、制度化。通過(guò)修改《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》，增加人民監(jiān)督員制度的內(nèi)容。只有在相關(guān)法律中規(guī)定人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式、監(jiān)督范圍和職責(zé)，人民監(jiān)督員制度才能成為法定的檢察體制的一部分;只有在《刑事訴訟法》中規(guī)定人民監(jiān)督員的工作方式和相關(guān)程序，人民監(jiān)督員工作才能形成新的訴訟機(jī)制，進(jìn)而為保障司法公正發(fā)揮更好的作用。

(1)完善人民監(jiān)督員的選任。拓寬人民監(jiān)督員的選任范圍、明確規(guī)定人民監(jiān)督員業(yè)務(wù)素質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)、改革人民監(jiān)督員的選任程序。人民監(jiān)督員選任時(shí)要兼顧專業(yè)性和代表性，既必須具有一定的法律知識(shí)能夠勝任監(jiān)督工作，又必須有較豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和較高的社會(huì)威望。在人民監(jiān)督員的選任方式上，目前，有的由侯選人所在單位確認(rèn)后檢察機(jī)關(guān)認(rèn)可;有的由檢察機(jī)關(guān)考察確認(rèn);有的由檢察機(jī)關(guān)與推薦單位協(xié)商確定;有的由當(dāng)?shù)攸h委組織部門(mén)考察推薦，由人大常委會(huì)批準(zhǔn)或者備案;有的是檢察院與推薦單位商定后報(bào)人大常委會(huì)批準(zhǔn)或者備案。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，人民監(jiān)督員最終由檢察長(zhǎng)頒發(fā)人民監(jiān)督員證書(shū)。這在一定程度上說(shuō)明，檢察機(jī)關(guān)可以選擇人民監(jiān)督員。讓被監(jiān)督者擁有選擇監(jiān)督者的權(quán)力難免會(huì)影響到監(jiān)督者的監(jiān)督力度。人民監(jiān)督員制度是我國(guó)司法改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，應(yīng)由國(guó)家立法機(jī)關(guān)來(lái)統(tǒng)籌安排。具體而言，人民監(jiān)督員的選任程序可從確定人民監(jiān)督員的審查部門(mén)、建立人民監(jiān)督員身份公示制度、實(shí)行選舉任命和建立人民監(jiān)督員罷免制度等方面予以完善。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，人民監(jiān)督員的產(chǎn)生可以采取個(gè)人申報(bào)和人大選舉相結(jié)合的形式。任何符合人民監(jiān)督員條件的公民都可以申報(bào)人民監(jiān)督員，由人大法工委進(jìn)行資格審查，并征求檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，然后由各級(jí)人大選舉產(chǎn)生一定數(shù)量的人民監(jiān)督員，由人大頒發(fā)證書(shū)。由此提高人民監(jiān)督員的監(jiān)督地位，切實(shí)地履行職責(zé)。

(2)提高人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的效力。人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)最終決定權(quán)仍然在檢察機(jī)關(guān)，監(jiān)督實(shí)效難以保證，并會(huì)引起打擊人民監(jiān)督員監(jiān)督積極性的消極后果。筆者認(rèn)為，應(yīng)該盡可能地減少對(duì)人民監(jiān)督員表

決意見(jiàn)的再議環(huán)節(jié)，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序?qū)⒈頉Q意見(jiàn)轉(zhuǎn)化為具有法律效力的決定，或在檢察委員會(huì)的決議與表決意見(jiàn)不一致時(shí)，由檢察長(zhǎng)遞交當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)討論決定，以賦予人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的強(qiáng)制性效力。

(3)完善人民監(jiān)督員的監(jiān)督方式。目前人民監(jiān)督員的監(jiān)督方式采取是事中監(jiān)督與事后監(jiān)督的結(jié)合。如對(duì)逮捕屬于事后監(jiān)督，對(duì)撤銷(xiāo)案件、不起訴案件的監(jiān)督屬于事中監(jiān)督。同步監(jiān)督會(huì)帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題：一是人民監(jiān)督員進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)做出司法決定的過(guò)程，必然會(huì)侵犯檢察權(quán)的獨(dú)立行使;二是對(duì)擬撤銷(xiāo)案件的監(jiān)督，其審查的期限最長(zhǎng)可以是一個(gè)月，如果確屬應(yīng)該撤銷(xiāo)案件，犯罪嫌疑人的權(quán)利會(huì)受到侵害，特別是被羈押的犯罪嫌疑人，受到了不應(yīng)有的羈押。筆者認(rèn)為，人民監(jiān)督員的監(jiān)督方式宜采取統(tǒng)一事后監(jiān)督的方式。這樣既可以避免人民監(jiān)督員與檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)的法律規(guī)定相沖突，也可以及時(shí)保護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，事后的監(jiān)督渠道同樣能夠達(dá)到制約、監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)司法決定的效果。

(4)擴(kuò)展人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。目前，人民監(jiān)督員監(jiān)督對(duì)象只限于檢察機(jī)關(guān)查辦的職務(wù)犯罪案件中的立案、撤案、逮捕和不起訴決定等，監(jiān)督的案件范圍較小。人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件范圍過(guò)小，就難以實(shí)現(xiàn)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)行使的有效監(jiān)督和制約，也難以體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)接受社會(huì)監(jiān)督的決心和誠(chéng)意;如果監(jiān)督過(guò)寬，則不符合效率原則和程序經(jīng)濟(jì)原則。在我國(guó)目前法治資源相對(duì)不足的情況下，筆者認(rèn)為，至少應(yīng)將所有偵查強(qiáng)制措施納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。

(5)完善人民監(jiān)督員的監(jiān)督保障措施。當(dāng)人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)受理監(jiān)督事項(xiàng)后，檢察機(jī)關(guān)的職能部門(mén)必須擔(dān)負(fù)起如實(shí)報(bào)告的義務(wù)，并提供相關(guān)的法律文書(shū)、卷宗材料、咨詢等，否則要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)逾期不予辦理，或有瞞報(bào)情形的，應(yīng)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化監(jiān)督的程序，使人民監(jiān)督員的監(jiān)督更具操作性、規(guī)范性。

(二)職務(wù)犯罪偵查權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制

1、強(qiáng)化內(nèi)部縱向制約監(jiān)督機(jī)制

(1)完善查辦職務(wù)犯罪工作備案審查制度。2005年11月最高人民檢察院頒布了《人民檢察院直接受理偵查案件立案、逮捕實(shí)行備案審查的規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱“《備案規(guī)定》”)。該《備案規(guī)定》只是原則性地規(guī)定了人民檢察院直接受理偵查案件立案實(shí)行備案審查的有關(guān)內(nèi)容。從備案審查實(shí)踐看，有很多具體環(huán)節(jié)難以操作，如上級(jí)人民檢察院在審查備案材料過(guò)程中，通過(guò)什么渠道向下級(jí)人民檢察院了解案件事實(shí)、證據(jù)和適用法律等問(wèn)題?對(duì)于除“應(yīng)立未立”、“立案錯(cuò)誤”這兩種情況之外的其他問(wèn)題，如涉及定性、管轄、適用法律等問(wèn)題應(yīng)如何處理?等均無(wú)規(guī)定。完善備案審查制度，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：一擴(kuò)大備案的范圍，所有的案件，不管反貪污賄賂案件還是瀆職侵權(quán)案件，也不論是否為大案要案，都應(yīng)向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)備案;二擴(kuò)大備案的內(nèi)容，除了現(xiàn)行的立案?jìng)刹?、偵查終結(jié)、處理結(jié)果備案外，線索受理和初查以及所有偵查強(qiáng)制措施的適用都要報(bào)上級(jí)院備案。三明確備案的期限，對(duì)于不立案、立案、采取強(qiáng)制措施、結(jié)案每個(gè)環(huán)節(jié)的決定一旦作出，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)報(bào)告上一級(jí)檢察院。四明確上級(jí)檢察院備案審查的責(zé)任。上級(jí)檢察院應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)審查，并作出是否同意下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的決定，逾期不予審查或因?qū)彶楣ぷ鞑坏轿辉斐珊蠊模瑧?yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定給予紀(jì)律處分。

(2)堅(jiān)持和完善撤銷(xiāo)案件、不起訴的報(bào)批制度。2005年9月最高人民檢察院頒布了《關(guān)于省級(jí)以下人民檢察院對(duì)直接受理偵查案件作撤銷(xiāo)案件、不起訴決定報(bào)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)的規(guī)定(試行)》。根據(jù)這一規(guī)定，省級(jí)以下檢察院對(duì)職務(wù)犯罪案件擬作撤銷(xiāo)案件、不起訴決定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)。實(shí)踐證明，這一制度有助于加強(qiáng)上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院辦理自偵案件工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。對(duì)當(dāng)前報(bào)批中存在的一些問(wèn)題(如上級(jí)檢察院對(duì)報(bào)批案件應(yīng)作出什么形式的批復(fù)?批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的具體標(biāo)準(zhǔn)如何把握?在報(bào)批過(guò)程中下級(jí)檢察院應(yīng)享有哪些義務(wù)和權(quán)利?等等)可以通過(guò)進(jìn)一步完善內(nèi)部規(guī)定予以解決。

(2)建立復(fù)議制度?！秱浒敢?guī)定》中規(guī)定，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的應(yīng)立未立、立案錯(cuò)誤這兩種情況應(yīng)以“書(shū)面通知下級(jí)人民檢察院糾正，或者由上一級(jí)人民檢察院直接做出相關(guān)決定，通知下級(jí)人民檢察院執(zhí)行?！薄跋录?jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行上一級(jí)人民檢察院的決定，并在收到上一級(jí)人民檢察院的書(shū)面通知或者決定之日起五日以內(nèi)，將執(zhí)行情況向上一級(jí)人民檢察院報(bào)告。下級(jí)人民檢察院對(duì)上一級(jí)人民檢察院的決定有異議的，可以在執(zhí)行的同時(shí)向上一級(jí)人民檢察院報(bào)告。”但并未具體規(guī)定如果基層院與上級(jí)院認(rèn)識(shí)存在分歧，下級(jí)院對(duì)上級(jí)院的相關(guān)決定存在異議的情況應(yīng)該怎樣處理。《關(guān)于省級(jí)以下人民檢察院對(duì)直接受理偵查案件作撤銷(xiāo)案件、不起訴決定報(bào)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)的規(guī)定(試行)》也存在類似的問(wèn)題。為了更好地提升自偵案件的質(zhì)量，也為了使下級(jí)院更有效地執(zhí)行上級(jí)檢察院的決定，建議增加規(guī)定：“如果下級(jí)院不服上級(jí)院的相關(guān)決定，可以在7日內(nèi)提請(qǐng)復(fù)議，上級(jí)檢察院經(jīng)復(fù)議認(rèn)為確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正。”

2、完善同級(jí)內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制

(1)完善檢委會(huì)制度。檢察委員會(huì)是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的最高議事機(jī)構(gòu)和最高決策機(jī)構(gòu)。目前，檢委會(huì)成員除了正、副檢察長(zhǎng)，黨組成員以及部分業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人組成外，許多長(zhǎng)期不辦案、不熟悉檢察業(yè)務(wù)的綜合部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)也成為檢委會(huì)委員，參與重大案件的討論和決策，直接導(dǎo)致檢委會(huì)議事質(zhì)量不高，成為體現(xiàn)資歷和待遇的行政化部門(mén)。2003年以來(lái)，最高人民檢察院一直在積極探索檢察委員會(huì)改革。為了提高檢委會(huì)議事能力，曾經(jīng)提出了三條路徑，第一條是建立檢委會(huì)辦公室。這一思路已經(jīng)在全國(guó)推廣實(shí)施，取得了積極的效果，但也受制于人才、編制等因素，難以解決根本問(wèn)題;第二條是建立“檢察官咨詢委員會(huì)”，服務(wù)對(duì)象主要是主訴檢察官。但由于主訴檢察官制度沒(méi)有發(fā)展到預(yù)期的階段，這一改革設(shè)想就失去了前提和基礎(chǔ);第三條是設(shè)立專業(yè)委員會(huì)，如刑事專業(yè)委員會(huì)和民事行政專業(yè)委員會(huì)，但是它與檢察機(jī)關(guān)目前的工作格局不對(duì)稱，也與有關(guān)檢委會(huì)的現(xiàn)行法律存在一定的沖突。[7]筆者認(rèn)為，就改革方向來(lái)說(shuō)，檢委會(huì)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)能夠充分承擔(dān)檢察業(yè)務(wù)研討和決策職能，具有專業(yè)性、權(quán)威性、規(guī)范性的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。但在現(xiàn)行檢委會(huì)結(jié)構(gòu)難以進(jìn)行根本性改變的情況下，實(shí)行“小檢委會(huì)制度”(檢委會(huì)專家咨詢小組)具有現(xiàn)實(shí)意義。即在檢委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，從業(yè)務(wù)部門(mén)中通過(guò)嚴(yán)格考核選拔出若干名業(yè)務(wù)骨干組成的一個(gè)兼職性專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，由檢委會(huì)專職委員主持或者擔(dān)任組長(zhǎng)，受檢委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，向其負(fù)責(zé)。該專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是對(duì)擬提交檢察委員會(huì)研究的重大案件提出事實(shí)認(rèn)定和法律適用上的參考性意見(jiàn)，對(duì)擬決定討論的涉及檢察業(yè)務(wù)建設(shè)方面的重大議題進(jìn)行論證，提出建設(shè)性意見(jiàn)，為檢委會(huì)的正確決策提供服務(wù)。

(2)完善檢務(wù)督察制度。2005年高檢院制定的《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見(jiàn)》，明確提出了建立檢務(wù)督察工作制度的要求。2007年10月出臺(tái)的《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》，對(duì)檢務(wù)督察的原則、職責(zé)、權(quán)限、督察的主要內(nèi)容、方式等作出了明確規(guī)定。檢務(wù)督察制度，是檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，完善對(duì)檢察權(quán)行使的監(jiān)督制約的一項(xiàng)重要舉措，其核心在于規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。在檢務(wù)督察中，采取明察、暗訪等多種形式進(jìn)行監(jiān)督檢查、能夠及早發(fā)現(xiàn)、糾正和解決依靠其他辦法、其他模式難以發(fā)現(xiàn)和解決的問(wèn)題，起到防微杜漸、防患于未然的作用，是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系不可或缺的重要一環(huán)。這一制度具有動(dòng)態(tài)性和警示性，強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的剛性和力度。在推行檢務(wù)督察中，要建立高效率的執(zhí)法投訴、復(fù)議機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)接到當(dāng)事人和其他公民、組織針對(duì)檢察人員在執(zhí)法辦案過(guò)程中的違法行為提出的投訴后，必須在規(guī)定期限內(nèi)迅速處理，并向投訴人書(shū)面告知處理結(jié)果。投訴人不服投訴處理的，可以向作出處理投訴決定的上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。