第一篇：公共政策過程中公民參與的困境及優(yōu)化路徑選擇專題

楊 森

（鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

摘 要：公民能否參與公共政策的制定以及參與公共政策的程度，是一個(gè)國家政治民主化發(fā)展程度的重要衡量因素，具有重要的價(jià)值意義。然而，當(dāng)前公民社會的發(fā)展還不完善，公眾參與公共事務(wù)管理意識的薄弱，參與機(jī)制短缺以及制度的不完善等導(dǎo)致了公民參與在實(shí)踐中面臨著諸多困境。這些困境的存在阻礙了公民參與進(jìn)程和民主治理的推進(jìn)。因此，依據(jù)公共政策性質(zhì)和合法性要求，選擇適度且均衡的參與途徑與策略，輔以具體的完善公民參與的措施，是消解公民參與實(shí)踐困境的有效路徑。關(guān)鍵詞：公共政策；公民參與；困境；優(yōu)化路徑

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）05-0046-03 在當(dāng)代社會發(fā)展過程中，公民參與國家公共政策的商定與出臺，已經(jīng)發(fā)展成為衡量一個(gè)國家民主發(fā)展程度的重要指標(biāo)。公民參與公共政策的過程是公民個(gè)人與政策體系的互動(dòng)，是政治民主的一個(gè)表現(xiàn)。

20世紀(jì)60年代末到70年代中期，公民參與在很多美國聯(lián)邦政府項(xiàng)目運(yùn)作中迅速展開，隨著它的持續(xù)發(fā)展，當(dāng)代民主國家已經(jīng)普遍認(rèn)同了公民參與的重要性。20世紀(jì)80年代，受新公共管理理念的影響，西方國家普遍認(rèn)識到了公民參與的重要意義，隨之開展了影響深遠(yuǎn)的政府再造運(yùn)動(dòng)，鼓勵(lì)公民努力投身到地區(qū)事務(wù)的管理，這些因素在很大程度上有利于提高公民的參與意識以及自主組織能力。到了20世紀(jì)90年代，治理理論已經(jīng)發(fā)展成為西方國家進(jìn)行改革的一個(gè)重要政府理念和價(jià)值追求。治理是一種聯(lián)合行動(dòng)，是為了整合各方存在理念，協(xié)調(diào)各方利益沖突或差異的持續(xù)過程，是一系列相關(guān)機(jī)構(gòu)，包括私人的和公共的，對其所涉及的共同事務(wù)進(jìn)行管理的全部方式的總和[1]。在管理公共事務(wù)的過程中，如果參與主體過于單一，勢必會造成治理能力的低下甚至缺失，在這種情況下，治理與善治理論所提倡的政府與公民共同管理公共事務(wù)、分享公共權(quán)力的理論，有利于從根源上解決這個(gè)問題。

一、公民參與的內(nèi)涵

公民參與，是指公民組織或公民個(gè)體依法行使投票選舉權(quán)力，選出能夠履行重要職責(zé)的政治代言人，充當(dāng)政府的合作伙伴，間接參與公共事務(wù)的管理和公共政策的制定、執(zhí)行與評估，共同提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，并對政府行為實(shí)行合法監(jiān)督的活動(dòng)。當(dāng)代政府處在各種政治、經(jīng)濟(jì)、社會問題的數(shù)量與復(fù)雜度不斷擴(kuò)增的多元環(huán)境之中，“政府失敗”和公共事務(wù)的反復(fù)性說明了政府本身無法獨(dú)立完成提供多元化、高品質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的任務(wù)，這種情況的持續(xù)會大幅度降低公民對政府及其執(zhí)政方式的認(rèn)可度，在極端情況下，政府執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)會受到動(dòng)搖和質(zhì)疑。

為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)市場化、政治民主化和社會信息化，必須在政府政策的制定過程中充分重視公民參與的重要價(jià)值。公民參與的價(jià)值意義表現(xiàn)在：有利于彌補(bǔ)和改善政府失靈，提高政策制定質(zhì)量。有利于公共政策體系合法性的實(shí)現(xiàn)及公民參與政治生活主動(dòng)性的增強(qiáng)。有利于提高政策制定的民主性和科學(xué)性。

二、公民參與的困境分析

隨著公民參與理論在世界范圍內(nèi)的廣泛接受和傳播，我國相關(guān)理論也逐漸興起和發(fā)展，在這個(gè)過程中，一些問題也逐漸顯現(xiàn)。當(dāng)前形勢下，公民參與存在著一系列限制性因素，這些因素被學(xué)者們大致分類為三個(gè)方面，即政策制定者的限制、公民自身?xiàng)l件的限制以及政策設(shè)計(jì)本身的限制[2]。據(jù)此，公民參與的限制性因素即困境可以概括為以下幾個(gè)方面：

（一）公民參與意識淡薄

現(xiàn)階段，我國大多數(shù)公民對政治問題缺乏最基本的參與意識，參加公共事務(wù)管理的動(dòng)力與積極性更是嚴(yán)重不足，出現(xiàn)這種問題的原因總結(jié)如下：一方面，在市場經(jīng)濟(jì)影響下，我國公民大都以經(jīng)濟(jì)學(xué)概念中的“理性人”自居，公民是否進(jìn)行政治參與以及參與的程度完全取決于能夠得到的利益，公民參與和自我利益之間存在難以消除的關(guān)聯(lián)性[3]。公民參與的精力、金錢與時(shí)間等成本如果大于其收益，公民的積極性就會大打折扣。另一方面，受“搭便車”觀念的影響，我國相當(dāng)一部分公民企圖坐享其成，這在很大程度上會降低公民參與的動(dòng)力，人們對政治參與活動(dòng)普遍持著消極等待的心理，而不是積極主動(dòng)地進(jìn)行參與。最后，我國歷經(jīng)數(shù)千年封建文化的發(fā)展，傳統(tǒng)政治文化的影響根深蒂固，我國公民思想深受此影響，公民政治觀念淡薄甚至缺失，絕大多數(shù)公民對政治行為冷漠視之。艾森斯塔特指出：“中國皇帝的合法性，要求他關(guān)懷他的臣民并使之處于監(jiān)管之下；但是政權(quán)的意識形態(tài)取向，卻幾乎沒有在民眾之中造成多少積極而長久的政治參與?！盵4]

（二）行政主體作為“經(jīng)濟(jì)人”的困境

事實(shí)上，行政主體具備著雙重身份，它既代表著社會公共利益，以維護(hù)社會的正義和公平為職責(zé)，同時(shí)又難以克服人類本身的欲望，最大程度地努力追求個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)。毋庸置疑，“公民個(gè)人”身份就意味著獲得個(gè)人利益，“公務(wù)員”身份就代表著實(shí)現(xiàn)公共利益，行政主體這雙重角色的身份就決定了個(gè)人利益和公共利益追逐的巨大矛盾，這就形成了一種現(xiàn)實(shí)中主體的人格化與理想中組織的非人格化之間的矛盾。依據(jù)公共選擇理論，行政主體作為理性的、自利的效用最大化者，往往會在履行自身所具備的政策執(zhí)行權(quán)和政策制定權(quán)時(shí)，最大限度地攫取公共利益。然而，行政主體一味追求自身利益的行為，必然會嚴(yán)重降低行政主體在公民心目中的形象，損害公民參與政策制定的積極性，參加社會公共管理活動(dòng)的興趣也會大打折扣，甚至?xí)艛嗾咧贫ㄟ^程，形成公民參與的巨大障礙。

（三）公民參與機(jī)制不完善

對公民的參與行為存在決定性影響的因素是其所對應(yīng)的參與機(jī)制。我國學(xué)者胡偉教授恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用伊斯頓的政治系統(tǒng)分析方法，在其代表作《政府過程》一書中，他認(rèn)為精英決策是當(dāng)代中國公共決策最具代表性的特點(diǎn)，精英決策的典型特征：(1)精英內(nèi)部輸入；(2)決策無序性和有序性并存；(3)決策過程中內(nèi)部精英政治折中[5]。

在黨和政府的積極推動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)下，我國公共政策機(jī)制的建設(shè)取得飛躍性發(fā)展，但是仍然存在一部分需要改進(jìn)之處，具體表現(xiàn)在：首先，我國獨(dú)特的政府結(jié)構(gòu)造成決策程序上的無序性。公共政策的決策權(quán)掌握在一部分高層領(lǐng)導(dǎo)手里，社會公眾影響力很小，國家公共政策的制定權(quán)基本為這些社會精英所壟斷；其次，綜合我國整體社會力量對國家公共政策的影響，能夠發(fā)現(xiàn)其“內(nèi)輸入”的集中特點(diǎn)，換句話說，就是決策過程的利益要求是由權(quán)力精英根據(jù)自身特點(diǎn)和自身利益進(jìn)行的輸入。這一決策模式的特點(diǎn)是，社會力量對決策的影響力很是微弱，而權(quán)力精英則在整個(gè)過程中起著主導(dǎo)性作用。如此，在決策過程中，公共政策過程就基本缺失了社會互動(dòng)環(huán)節(jié)，權(quán)力精英特別是重要領(lǐng)導(dǎo)人的長官意志、價(jià)值觀念和行為方式就會影響到公共政策的制定，從而使決策過程的態(tài)勢顯得更為錯(cuò)綜復(fù)雜。

（四）公民參與的制度化缺失

公民的利益表達(dá)需求與政府對公民參與的制度化規(guī)定之間存在著很大矛盾。在當(dāng)前形勢下，參加信訪、聽證和投票選舉等是公民參與的主要形式，這離標(biāo)準(zhǔn)化、組織化、程序化的要求還存在很大差距。標(biāo)準(zhǔn)化即要求將公民參與按照標(biāo)準(zhǔn)化的要求進(jìn)行確定，并以法律的形式將公民參與的各種具體細(xì)節(jié)確定下來。組織化是指在公民參與過程中，盡可能保證消除公民個(gè)人表達(dá)方式的不良影響，而是通過社會團(tuán)體(利益集團(tuán))表達(dá)利益訴求。當(dāng)然，這樣做的目的，并不是為了排斥公民的個(gè)人參與。在利益博弈中，組織參與比個(gè)人參與具備更高的的效率，也更能形成有效的利益聚合機(jī)制。程序化能夠保證公民參與不至于成為一種無關(guān)緊要的隨意性較大的安排，而是作為政策過程中一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)。公民參與的制度化缺失，會導(dǎo)致公民與政府之間的關(guān)系帶有很大的主觀性和隨意性，使得公民參與政策決定的愿望難以實(shí)現(xiàn)，或者即使能夠參與，其影響力也會大打折扣，這樣就會大大降低社會資本的投資效益。

三、公民參與的優(yōu)化路徑選擇 公民參與公共政策實(shí)踐所遇到的困境，不僅會阻礙我國公民參與的發(fā)展道路，還會影響到我國政治民主化的進(jìn)程，因此，我國政府必須盡快制定出一條適合我國國情的公民參與發(fā)展方式。

（一）完善公民參與機(jī)制，提高公民參與意識

首先，增強(qiáng)公民意識，構(gòu)建一個(gè)良好的政治參與的文化氛圍?！巴ㄟ^在教育制度中發(fā)揮核心作用，促進(jìn)人力資源的積極開發(fā)是政府不可推卸的責(zé)任，這個(gè)責(zé)任是單一目標(biāo)和非營利性組織無法替代的?！盵6]其次，通過制定合理政策引導(dǎo)公民參加政治活動(dòng)。針對我國公民的具體特點(diǎn)，政府應(yīng)該從政策層面進(jìn)行引導(dǎo)，建立政治參與和公民普遍關(guān)心的社會利益、經(jīng)濟(jì)收益之間的關(guān)系，增強(qiáng)公民參與的動(dòng)力。最后，增強(qiáng)公民對政治的影響力，使公民認(rèn)識到自己對于公共政策的制定具有一定的影響能力，激勵(lì)公民積極參與。因此政府實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，提高信息透明度，使公民掌握與行政主體對稱的信息很重要。

（二）克服行政主體的“經(jīng)濟(jì)人”取向，加強(qiáng)其倫理自主性建設(shè)

進(jìn)行行政主體的倫理自主性建設(shè)，首先要明確行政主體的職責(zé)，提高其對組織的忠誠度，著重培養(yǎng)其系統(tǒng)的、積極的和有意識的政治參與方式，對領(lǐng)導(dǎo)的命令要“合理服從”，而不是盲目服從。因此，行政人員的倫理自主性限定，是要靈活地處理公民、組織和社會三者之間的關(guān)系，而不是一味強(qiáng)調(diào)行政人員對組織和領(lǐng)導(dǎo)的服從。其次，行政主體的倫理自主性建設(shè)，還必須樹立行政組織及其固有準(zhǔn)則之外的道德準(zhǔn)則和道德價(jià)值觀，這樣能夠最大限度地制止行政組織的集權(quán)主義，加大行政組織謀取自身利益的難度。加強(qiáng)行政主體倫理自主性的建設(shè)，能夠在很大程度上杜絕行政主體追逐個(gè)人利益的行為，在制度層面上保證公民參與順利進(jìn)行，從而將公平、正義等價(jià)值觀真正引入到公民參與軌道。

（三）創(chuàng)新公民參與機(jī)制，拓寬公民參與渠道

我國必須盡快建立健全公民參與的相關(guān)法律法規(guī)體系，增強(qiáng)公民參與的合法性基礎(chǔ)，同時(shí)加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的普及和宣傳，保證大多數(shù)公民能夠熟知自身所享受的權(quán)利與義務(wù)。知情權(quán)、結(jié)社權(quán)、集會權(quán)、聽證權(quán)等是公民能夠進(jìn)行政治參與的前提條件，國家必須通過各種法律措施保證公民能夠真正享受到這些權(quán)利，而不是僅僅停留在宣傳和口頭層面。另外，國家要通過立法形式，明確公民參與在國家公共政策制定過程中的重要地位，同時(shí)還要嚴(yán)格遵循“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的基本原則，從根源上杜絕一部分決策者的專制行為對公民參與的藐視和褻瀆，對這些違法行為必須追究其行政和法律責(zé)任。

提高公民政治參與的積極性，還必須努力拓寬其參與的渠道，結(jié)合國外發(fā)展模式和我國以前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，必須要盡快發(fā)展和完善以下制度形式：（1）國家公共政策透明化制度。國家公共政策決策者以及參與者，必須通過申請或主動(dòng)方式，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，向公民尤其是利益相關(guān)者公開公共政策的制定過程和結(jié)果；(2)國家公共政策征詢建議制度。國家公共政策決策者在制定政策之前，必須提前征求專業(yè)機(jī)構(gòu)和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的建議，最大程度地提高所制定公共政策的合理性和可行性；(3)國家公共政策聽證制度。公共政策的制定，必須允許和鼓勵(lì)公民特別是利益相關(guān)者參與公共政策聽證，并針對相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行陳述、辯論和質(zhì)證。實(shí)施聽證制度，能夠在很大程度上提高公共決策的透明度，增強(qiáng)決策機(jī)構(gòu)和行政主體在群眾中的權(quán)威，是發(fā)展民主政治的內(nèi)在要求個(gè)價(jià)值體現(xiàn)，是實(shí)行公民參與的一項(xiàng)理論創(chuàng)新。在今后的工作中，我國必須努力推動(dòng)聽證制度的制度化進(jìn)程，并且按照公平、公正、公開的原則，以立法形式確定選擇聽證代表的標(biāo)準(zhǔn)和具體措施。

四、結(jié)語

公民參加國家公共政策的制定以及社會公共管理活動(dòng)，是世界民主政治的一大發(fā)展趨勢和改革方向，是保護(hù)公民合法權(quán)利和地位的重要措施，也是約束公共權(quán)力、防止官員腐敗的重要途徑。因此，要促進(jìn)我國公民參與的進(jìn)一步發(fā)展，必須全方位、深層次地強(qiáng)化公民參與的制度化改革，提高公民政治參與意識，擴(kuò)大公民參與的廣度，加深公民參與的深度，使公民參與成為推進(jìn)我國政治民主化進(jìn)程的重要力量。

第二篇：淺議公眾參與環(huán)境保護(hù)的路徑選擇

淺議公眾參與環(huán)境保護(hù)的路徑選擇

在當(dāng)前，很多環(huán)境保護(hù)方面做得較好的國家，通常采用的公眾參與的方式與方法方面也相對處理得更好。我國在環(huán)境保護(hù)決策與其規(guī)劃的制定方面都受到了一定的限制，依然是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系下，依靠政府對社會生活中各個(gè)方面進(jìn)行包攬的傳統(tǒng)管理方式。而在這樣的形勢中，對于環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃與建設(shè)，公眾很難進(jìn)行關(guān)心與支持?？赡苡胁糠值牡貐^(qū)在做出決策和規(guī)劃的過程中，相對有極少的公眾參與到其中，不過，這也算不上是一種較為有效的參與。

一、公眾參與環(huán)境保護(hù)中存在的問題

就環(huán)境保護(hù)而言，公眾參與到其中有著非常重要的作用。公眾參與被大部分人認(rèn)為是一項(xiàng)基本原則，同時(shí)也把其當(dāng)作一種制度與方式來加以討論。從目前來看，公眾參與對于有利的法治保障與具體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)極為缺少，依靠的僅僅只是公眾自身的興趣而并非責(zé)任感，且公眾對有關(guān)的專業(yè)知識也沒有很好的了解。同時(shí)，在環(huán)境保護(hù)建設(shè)的決策與規(guī)劃方面，一般都會在申報(bào)之后，才對此進(jìn)行公開展示，難以將公眾的意見反饋到最終結(jié)果中，這也就只是成為了一種宣傳手段，而這種局面也是因?yàn)橹T多因素才得以產(chǎn)生。比如，在社會整體制度中，沒有足夠的公眾參與的條件，環(huán)境保護(hù)行業(yè)沒有較好的社會組織基礎(chǔ)，所以沒有辦法有效的組織公眾參與到其中。同時(shí)，在環(huán)境保護(hù)工作相關(guān)的各個(gè)不同制度中，公眾參與的相關(guān)實(shí)行方式、方法與準(zhǔn)則等極為缺少。

二、公眾參與環(huán)境保護(hù)的路徑選擇

（一）立法參與的方式

立法主要指的是，有法律法規(guī)創(chuàng)制權(quán)的國家機(jī)關(guān)或是通過授權(quán)的有關(guān)部門，根據(jù)法定程序，制定、補(bǔ)充、與廢止法律等一系列專門的活動(dòng)。立法有四個(gè)特征：第一，立法不但是國家的一項(xiàng)專門活動(dòng)，同時(shí)還是國家履行職能關(guān)鍵的一點(diǎn)。第二，立法不但包含有創(chuàng)制權(quán)的相關(guān)部門實(shí)行的立法活動(dòng)，還包含通過授權(quán)的有關(guān)部門實(shí)行的立法活動(dòng)。第三，立法不但包含法的制定活動(dòng)，還包含法的補(bǔ)充與廢止等活動(dòng)。第四，當(dāng)前社會的立法活動(dòng)是必須嚴(yán)格根據(jù)法定程序?qū)嵭械幕顒?dòng)。立法還應(yīng)當(dāng)貫徹四項(xiàng)原則，即科學(xué)性、民主化、合憲性、適時(shí)性的原則。因而可以得知，公眾參與立法能夠很好的體現(xiàn)出廣大人民群眾的意志，從而有效的參與環(huán)境保護(hù)。

（二）決策參與的方式

決策包含兩層含義，一是決定策略或是辦法，主要意思是在做決定之前的運(yùn)籌帷幄狀態(tài)。二是決定的策略或是辦法，主要意思是在做好決定之后的結(jié)果。環(huán)境保護(hù)中公眾的決策參與，其意思就是需要公眾參與做出決策的過程，而做出的決策本身必須有公眾參與所給出的意見，也就是指把上面的兩層含義綜合在一起。從廣義的角度來看，決策參與中也包含了立法參與，其主要原因是立法是屬于一種決策的狀態(tài)或是最終結(jié)果，不過，公眾參與決策和參與立法還是有很大的差別。以上所講的立法特點(diǎn)是決策自身沒有的，同時(shí)與立法的原則也不相符。而從規(guī)范形式與調(diào)整范圍等多方面來理解的話，這兩者之間有著很大的差異。兩者之間的聯(lián)系主要體現(xiàn)在規(guī)范效用方面的限制和被限制的關(guān)系，實(shí)行過程中的彼此推進(jìn)關(guān)系，思想內(nèi)容方面的指引和被指引關(guān)系。立法屬于立法機(jī)關(guān)的作為，主要強(qiáng)調(diào)公平，但決策通常屬于行政機(jī)關(guān)的作為，主要強(qiáng)調(diào)其功效。決策自身沒有國家的強(qiáng)制執(zhí)行力，但立法卻主要是依靠國家的強(qiáng)制執(zhí)行力支持。對于環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理方面的決策而言，其一般都是指對環(huán)境政策和計(jì)劃等多方面內(nèi)容，做出決策以前的狀態(tài)或是做好決策以后的最終結(jié)果。這和立法的公眾參與雖不一樣，但是，決策的公眾參與往往有著很大的作用。

（三）管理參與的方式

管理參與的關(guān)鍵就是指，公眾參與到環(huán)境行政執(zhí)法之中，并且參與到其它各種不同的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)之中。這種方式不僅是對決策參與的一種延伸，同時(shí)也是對環(huán)境行政管理工作不足的方面進(jìn)行的補(bǔ)充。對于公眾的管理參與，其主要有以下方面：第一，對環(huán)境的管理過程與實(shí)行環(huán)境保護(hù)制度過程的參與，面臨其中所存在的問題，可給出相關(guān)的意見與建議。而對于環(huán)境違法行為，一定要及時(shí)將其向有關(guān)部門檢舉，同時(shí)對環(huán)保管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。第二，對于政務(wù)公開體系，環(huán)保管理機(jī)關(guān)可以將其加以實(shí)行，按時(shí)對公眾公開一個(gè)期間內(nèi)的環(huán)保目標(biāo)與政策舉措等工作，給公眾提供對環(huán)保機(jī)關(guān)依法行政進(jìn)行監(jiān)督的信息與機(jī)會。第三，對環(huán)境信息的收集、整理和發(fā)布等工作的參與，或是由特意組成的環(huán)保團(tuán)體來參與這一系列工作，環(huán)保管理機(jī)關(guān)有責(zé)任為其供應(yīng)這樣的方便。第四，對環(huán)境科學(xué)技術(shù)的研究、示范與推廣工作的參與，環(huán)保管理機(jī)關(guān)或是政府有關(guān)部門，可根據(jù)其成果給予相對的物質(zhì)和精神等嘉獎(jiǎng)。第五，參與各個(gè)不同環(huán)保團(tuán)體的建立，以及各種公益性的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。同時(shí)，還可參與到環(huán)境保護(hù)工作的宣傳教育與法律援助等工作當(dāng)中，從而使公眾自身的環(huán)保意識與其知識水平得到一定的提升。

（四）救濟(jì)參與的方式

救濟(jì)參與主要就是指在環(huán)境權(quán)益遭受損害的時(shí)候，任何人都能夠利用有效的司法與行政程序，以此來保護(hù)環(huán)境，讓遭受損害的環(huán)境權(quán)益可以得到相應(yīng)的賠償或是補(bǔ)償。這不僅是實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)境權(quán)益的一種保護(hù)方式，同時(shí)還能夠保證公眾能夠較好的參與到其中。救濟(jì)參與主要包含以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一，對他人權(quán)益的救濟(jì)參與。第二，讓他人對自己權(quán)益的救濟(jì)參與。對于較為普遍的救濟(jì)權(quán)益來說相對更有保障，不過，從法律原理的角度來看，想要權(quán)益可以體現(xiàn)自身的最大意義，通常只有在成為決議當(dāng)事人利益的審判規(guī)范時(shí)才可以達(dá)成，同時(shí)才可以具備法定性格的標(biāo)志。根據(jù)我國的有關(guān)規(guī)定指出，對于環(huán)境的保護(hù)，所有的單位以及個(gè)人都有相對的責(zé)任。并且，對于污染與危害環(huán)境的單位以及個(gè)人，其有權(quán)利對此向有關(guān)部門進(jìn)行檢舉與控告。

第三篇：公民參與地方治理的困境與對策

公民參與地方治理的困境與對策

1.公與參與觀念上的誤區(qū)。首先，認(rèn)為公民參與不重要。盡管目前民眾的權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，參與熱情不斷高漲，但由于傳統(tǒng)觀念束縛和受教育程度的限制等因素，相當(dāng)一部分民眾對政治權(quán)力仍存有較高的依附、臣屬、順從心理，導(dǎo)致權(quán)威崇拜，缺乏自主評判的意識和通過參與改變現(xiàn)狀的信心，對自身參與的權(quán)利并不看重。同時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期政府權(quán)利過度集中而導(dǎo)致的官僚主義仍存現(xiàn)于一些官員的思想中，“官本位”意識造成一種“自上而下”的思維定勢，這種定勢理所當(dāng)然地用在政策制定或是公共服務(wù)供給中，公民只需要被動(dòng)地充當(dāng)接受者。其次，認(rèn)為公民參與影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。公民參與和效率的矛盾一直是公民參與的重要議題。雖然廣泛的公民參與有利于利益訴求的充分表達(dá)，但是參與程序、參與過程相對于其它制度的復(fù)雜和煩瑣，會在一定程度上增大政治和行政的成本，復(fù)雜的民意需求與政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的單一愿望格格不入；再加上改革開放前“萬民游行”時(shí)代的沉痛教訓(xùn)，都成為地方政府在公民參與問題上采取較為保守態(tài)度的一個(gè)衡量因素。因此，在多數(shù)地方政府治理中的公民參與的力度不大，甚至由于擔(dān)心影響經(jīng)濟(jì)效率，參與流于形式。再次，就是對公民參與內(nèi)涵的片面理解。我國的公民參與由政府自上而下推動(dòng)，公民社會發(fā)育尚不成熟，一些官員對公民參與的理解還停留在政治領(lǐng)域的選舉或投票的范圍內(nèi)，仍然主張公共管理領(lǐng)域的事務(wù)應(yīng)由政府掌控，公共服務(wù)的供給應(yīng)由政府來安排，與一般的民眾無關(guān)；認(rèn)為參與就是選舉和投票的民眾不在少數(shù)。這成為影響公民參與公共事務(wù)領(lǐng)域拓展的障礙性因素之一。

2.公民參與的整體水平不高。一是公民參與公共事務(wù)的能力有限。隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，公共政策或公共項(xiàng)目的科技含量不斷提升，增加了普通公民參與公共事務(wù)的難度。信息搜集的成本及尚待提高的信息透明度，使得公民很難獲得參與公共事務(wù)所必需的信息資源，在這種情況下，公民參與要不流于形式，要不質(zhì)量不高。二是由于受教育程度和潛在利益的影響，不同的公民(團(tuán)體)有著不同認(rèn)識能力和對客觀事物的不同評判標(biāo)準(zhǔn)。因此，每個(gè)公民(團(tuán)體)的選擇都只能是有限理性。公民參與的一個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)就是“在滿足眾多參與決策的私益性利益團(tuán)體的時(shí)候，更廣泛的公共利益卻可能被忽視”。這樣的參與有可能成為強(qiáng)勢集團(tuán)操縱資源配置的機(jī)會，而非保證廣大公民權(quán)益的努力。三是公民參與的組織化程度不高。雖然改革開放以來，公民參與的三大載體村委會、居委會及社團(tuán)組織都得到長足發(fā)展，但是“摸著石頭過河”的漸進(jìn)改革策略無法短時(shí)間內(nèi)捋順各種關(guān)系，因此無論是村委會、居委會還是社團(tuán)組織的改革都無法擺脫政府的影子，它們對政府的依賴性大，獨(dú)立性弱，尚不能充分發(fā)揮其公民參與載體的作用，承擔(dān)傳輸日益高漲的公民參與熱情的負(fù)荷。這樣一來，既易導(dǎo)致缺乏影響力的碎片化公民參與，又易造成非理性的集體參與事件增多，影響參與質(zhì)量，危害社會穩(wěn)定。3.公民參與的制度環(huán)境仍待完善。隨著憲法和基本法律制度體系的日益完善，我國公民的基本參與權(quán)是有法律保障的，公民行使權(quán)利的行為在程序和制度方面的保障也相對完備。但從總體上說，公民參與的角色制度化規(guī)定不健全，公民參與制度體系的配套性及利益表達(dá)渠道的暢通性不足，公民參與的操作性規(guī)定欠缺。首先，公民在行政立法、重大公共項(xiàng)目及相關(guān)公共事務(wù)領(lǐng)域參與程序的制度化和法律化的任務(wù)艱巨。一些地方政府已經(jīng)對公民參與立法進(jìn)行有益的嘗試，如廣東省廣州市政府制定的全國首部規(guī)范公眾參與行政立法的地方政府規(guī)章、甘肅省第十屆人大常委會第三十一次會議審議通過的《甘肅省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)則(修正案)》中增加的公民可直接提出立法建議項(xiàng)目的內(nèi)容等等。但是這些嘗試遠(yuǎn)未普遍化。因此，這些空間可能成為“灰色參與”或“設(shè)租尋租”的滋生地，危害公共政策的公平與公正。其次，從制度配套的角度上看，我國已經(jīng)具有相對完備的法律體系，并體現(xiàn)出一定的層次，但許多制度之間存在相互矛盾，職責(zé)交叉等現(xiàn)象，制度配套程度不高，一些制度間的關(guān)系有待捋順。此外，盡管目前我國公民參與渠道的鋪設(shè)已具規(guī)模，但由于渠道建構(gòu)合理性不足，結(jié)合實(shí)踐情況的具體設(shè)計(jì)缺乏，多數(shù)渠道難以發(fā)揮功能，渠道的使用率不高，暢通性不佳，以致具有相當(dāng)規(guī)模覆蓋率的渠道網(wǎng)絡(luò)在承載公民參與訴求方面仍然捉襟見肘。再次，應(yīng)付公民參與新挑戰(zhàn)的技術(shù)與策略不能迅速到位。一方面，當(dāng)前公民參與制度體系中的原則性內(nèi)容規(guī)定較完備，而有關(guān)參與制度的執(zhí)行與落實(shí)等方面的規(guī)定則相對薄弱，許多公民參與的程序化規(guī)定有待具體化；另一方面，近幾年的網(wǎng)絡(luò)已在公民參與發(fā)展中作用日益突顯，并且中國網(wǎng)民的數(shù)量已在前不久超過美國居世界首位之后還在以幾何數(shù)字上漲。然而，面對這一新挑戰(zhàn)的回應(yīng)卻有些遲緩和無力，各級政府對網(wǎng)絡(luò)參與的重要性認(rèn)識不足，至今尚未出臺網(wǎng)絡(luò)參與的相關(guān)程序與規(guī)范，網(wǎng)絡(luò)參與的無序和失范將不可避免地影響網(wǎng)絡(luò)參與的功效，網(wǎng)絡(luò)參與方式的無效利用不能不說是現(xiàn)代公共管理實(shí)踐者的一大遺憾。

(三)對策思考

積極推進(jìn)公民參與的健康發(fā)展，需要我們認(rèn)真對待目前公民參與所面臨的挑戰(zhàn)，解決存在的問題。目前，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手，來擴(kuò)大地方治理中的公民參與。

1.要轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識公民參與。現(xiàn)代公共管理者需要有戰(zhàn)略眼光，從公民參與的重要性、公民參與的意義及公民參與的內(nèi)涵入手，轉(zhuǎn)變對待公民參與的觀念，正確認(rèn)識在不同發(fā)展階段所賦予的公民參與的內(nèi)容。當(dāng)務(wù)之急就是要提高整個(gè)社會尤其是公共管理者對公民參與的認(rèn)識水平，更新觀念，解放思想。通過加強(qiáng)公民“權(quán)利意識”教育，實(shí)現(xiàn)人們的權(quán)利意識的啟蒙，讓公共管理者了解到公民參與不僅是公民的權(quán)利，促成一個(gè)積極公民參與的時(shí)代的到來。公共管理者只有在思想上提高認(rèn)識，才有可能在決策和管理實(shí)踐中做出調(diào)整和改變，才愿意做出擴(kuò)大公民參與的努力，幫助廣大民眾學(xué)習(xí)參與必備的政治知識、規(guī)則和技能的培訓(xùn)，增強(qiáng)公民的參政能力，發(fā)揮公民參與的作用，與公民一起為實(shí)現(xiàn)這一積極參與時(shí)代到來而努力。

2.進(jìn)一步掃除公民參與載體的束縛。目前我國已基本形成村委會、居委會與社會團(tuán)體三大公民參與的載體。這三大載體建構(gòu)為公民社會的發(fā)育、公民權(quán)利意識的培養(yǎng)起到了啟蒙和促進(jìn)作用。單個(gè)公民參與力量是有限的，只有組織化的參與行動(dòng)才是適當(dāng)和有效的。一個(gè)社會公民參與的健康發(fā)展，需要足夠的具有代表性的團(tuán)體或組織來承載。因此，目前的村委會、居委會及社團(tuán)組織的改革步伐還需加快。要明確村委會與居委會作為基層自治組織職責(zé)與功能，擺脫其“影子政府”的身份，真正成為基層群眾自治組織，社團(tuán)組織的建設(shè)也需要鼓勵(lì)和規(guī)范，并確保其獨(dú)立的地位不受干涉。

3.強(qiáng)化公民參與的法律保障。《中華人民共和國憲法》第二條規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民；人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。因而我國公民參與的權(quán)利是得到憲法的保障的。然而，正如列寧指出的：憲法只不過是一張寫著權(quán)利的紙。憲法的實(shí)現(xiàn)需要具體的制度體系作保障。因此，公民參與的良性發(fā)展必然要有一套制度體系作保障，而這套制度體系應(yīng)該是以憲法為基礎(chǔ)，以落實(shí)公民參與的各種政策及各種具體的操作規(guī)程的縱向保障機(jī)制和發(fā)揮監(jiān)督作用的橫向保障機(jī)制為支撐。通過強(qiáng)化公民參與的法制保障，防范和約束公共管理者進(jìn)行危害公民參與的行為發(fā)生，將公民參與納入有效的公共管理過程中。

4.要引進(jìn)和應(yīng)用公民參與的新技術(shù)和策略。一方面要加強(qiáng)公民參與技術(shù)改進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如提高公民網(wǎng)絡(luò)參與所必需的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和數(shù)據(jù)庫建設(shè)等；另一方面就是要強(qiáng)化提高公民參與技術(shù)與策略的“軟件”投入，組建公民參與技術(shù)與策略研究團(tuán)隊(duì)，開設(shè)強(qiáng)化公民參與技術(shù)與策略的培訓(xùn)課程，鼓勵(lì)各地公民成功參與經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與推廣等。

總之，改革開放以來，我國地方治理中公民參與已取得可喜的進(jìn)展，但也存在不少問題并面臨新的挑戰(zhàn)。據(jù)此，我們提出了推進(jìn)地方治理中公民參與的初步思考。當(dāng)然，必須在實(shí)踐中探索地方治理中公民參與的模式和途徑，推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)。我們相信，在政府與社會的共同努力下，未來中國地方治理中公民參與必將進(jìn)一步發(fā)展，并取得驕人成就。

第四篇：我國行政問責(zé)制的困境與路徑優(yōu)化

我國行政問責(zé)制的困境與路徑優(yōu)化

摘要：在非典危機(jī)中啟動(dòng)的問責(zé)制，已從非常時(shí)期的非常措施走向了制度化的軌道，“可問責(zé)政府”的理念將在中國的行政改革中得到全面推行，問責(zé)正在成為中國新一輪政治改革的亮點(diǎn)；推行行政問責(zé)制無論對促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主政治和社會進(jìn)步，還是對重塑政府、優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍、密切干群關(guān)系、提高黨的執(zhí)政能力，都具有積極的作用，有著廣泛的影響和意義。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé)制；困境；路徑優(yōu)化

行政問責(zé)肇始于“非典”肆虐的公共衛(wèi)生危機(jī)。而2008年以來，全國又掀起了新一輪的“問責(zé)風(fēng)暴”。因山西襄汾潰壩事故、河北三鹿“毒奶粉”事件、黑龍江鶴崗煤礦大火、深圳龍崗特大火災(zāi)和河南登封礦難等嚴(yán)重社會公共安全事件，一大批官員被追究責(zé)任。目前我國社會各界對問責(zé)制的認(rèn)識極其混亂，存在泛化、濫化、簡單化的傾向，問責(zé)制似乎成了一個(gè)包羅萬象的責(zé)任體系。本文試圖從我國行政問責(zé)內(nèi)涵及本質(zhì)特征出發(fā)，發(fā)掘我國行政問責(zé)制推進(jìn)過程中存在的問題及根源，探尋我國行政問責(zé)制的路徑選擇，以期對我國構(gòu)建科學(xué)合理的行政問責(zé)制度有所裨益。

一、行政問責(zé)制的內(nèi)涵及其本質(zhì)特點(diǎn)

行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的、并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種制度規(guī)范。行政問責(zé)制是把對行政行為的監(jiān)督、約束輻射到行政權(quán)力履行的全過程，使決策、執(zhí)行者都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；把原有的事后結(jié)果追究的單一模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中、事后的多重教育約束機(jī)制，把懲前和毖后有效地結(jié)合起來，是把社會監(jiān)督制度化，使監(jiān)督主體在行使問責(zé)制度時(shí)，能做到有章可循、有法可依，督促政府工作人員更好地履行職責(zé)，真正做到“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”，在行政制度上保證對權(quán)力的制約和監(jiān)督。

二、行政問責(zé)制在實(shí)踐中的困境分析

1．中國的政治文化傳統(tǒng)及特有的政治生態(tài)影響行政問責(zé)制的發(fā)展

中國在歷史上是一個(gè)人治傳統(tǒng)濃厚的國家，封建意識在政治生活中根深蒂固，人們對權(quán)力的本原缺乏清晰正確的認(rèn)識

在此種政治生態(tài)環(huán)境下，我國的行政問責(zé)還無

法進(jìn)入制度化、法治化軌道。行政問責(zé)確切地說還

停留在權(quán)力問責(zé)而非制度問責(zé)的階段。

2．權(quán)責(zé)不清、異體問責(zé)不到位問題直接影響問

責(zé)效果

科學(xué)的問責(zé)制度是以清晰的權(quán)、責(zé)、利為前提的。權(quán)責(zé)不清晰，行政問責(zé)將無從著手。由于歷史

原因，我國各級政府和政府部門之間有些職責(zé)不清

晰、權(quán)限不明確，在追究責(zé)任時(shí)相關(guān)部門互相推諉，以至出現(xiàn)誰都有責(zé)任，誰又都沒責(zé)任的情況。特別

是在問責(zé)過程中，被問責(zé)的官員具體應(yīng)該承擔(dān)什么

責(zé)任，是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任、間接責(zé)任，還是其他

責(zé)任，以及黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責(zé)任該如何確定，時(shí)常很難下結(jié)論。歷次行政體制

改革都在解決這一問題，但至今效果不明顯，這使

行政問責(zé)在一開始就陷入困境。

3．行政問責(zé)的范圍不明確、程序不規(guī)范，制約

行政問責(zé)的發(fā)展

行政問責(zé)的范圍是指行政問責(zé)對象的行為或

方式受到責(zé)任追究的范圍。我國目前行政問責(zé)的范圍仍然存在著很大的不確定性，表現(xiàn)在問責(zé)還停

留在事后的處理和懲戒上，發(fā)生了事故引起中央高

度關(guān)注，問責(zé)才能啟動(dòng)。而諸如決策失誤、行政不

作為、用人失察等問題還提不上問責(zé)日程，這與國

際社會普遍推行的行政問責(zé)相比，范圍顯然過于狹

窄。

三、行政問責(zé)制在實(shí)踐中的路徑選擇

1．由“權(quán)力問責(zé)”向“制度問責(zé)“轉(zhuǎn)變

從2003年啟動(dòng)行政問責(zé)以來，一系列問責(zé)事件始

終停留在：出現(xiàn)問題——領(lǐng)導(dǎo)批示——成立臨時(shí)調(diào)

查機(jī)構(gòu)——嚴(yán)肅處理這一公式內(nèi)。這

種“權(quán)力問責(zé)”從表面上看是起到了一定的問責(zé)作

用，但從根本上違背了憲政原則。因此，中國的行政問

責(zé)要走向民主化、制度化軌道，必須實(shí)現(xiàn)從“權(quán)力

問責(zé)”向“制度問責(zé)”的轉(zhuǎn)變。這首先要求政府官

員樹立如下理念：一是政府公共性理念。二是權(quán)責(zé)一致理念。三是依法問責(zé)的理念。

2．由“同體問責(zé)”向“異體問責(zé)”轉(zhuǎn)變

在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，通常是由上級

追究下級的責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)追究其下屬的責(zé)任，這種問

責(zé)只能叫同體問責(zé)，而不是真正

意義上的民主問責(zé)。這就需要建立和完善“異體

問責(zé)”制。從目前我國的現(xiàn)行體制安排來看，啟動(dòng)

各級人民代表大會常委會對政府官員的問責(zé)，是一

條比較有效的途徑。除此之外，還應(yīng)該提倡問責(zé)主體多元化，要 追究行政違憲或違法行為責(zé)任時(shí)，應(yīng)適時(shí)啟動(dòng)司法

問責(zé)；要追究侵害公民利益和公共利益的行為責(zé)任 時(shí)，應(yīng)啟動(dòng)公眾問責(zé)，同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)各民主黨派、新 聞媒體在行政問責(zé)中發(fā)揮作用。要實(shí)現(xiàn)真正意義 上的“異體問責(zé)”，關(guān)鍵的一條是政務(wù)公開，權(quán)力透 明，實(shí)行陽光行政。

3．由“過錯(cuò)問責(zé)”向“績效問責(zé)”轉(zhuǎn)變

“績效問責(zé)”是行政問責(zé)的一種新形式，它通

過對政府績效的考察，對未達(dá)到績效目標(biāo)的政府組 織及其公務(wù)人員追究相應(yīng)的責(zé)任，是行政問責(zé)的深 化和發(fā)展。“績效問責(zé)”把問責(zé)制與政府績效相結(jié) 合，對政府行為具有激勵(lì)和約束的雙重功能。

4．由“風(fēng)暴問責(zé)”向“常規(guī)問責(zé)”轉(zhuǎn)變

我國的行政問責(zé)目前還停留在“風(fēng)暴問責(zé)”階

段。也就是說，出了問題才啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制，而平時(shí) 偃旗息鼓。而真正意義上的行政問責(zé)，應(yīng)該有一整 套的常規(guī)問責(zé)機(jī)制，這套機(jī)制時(shí)刻處在運(yùn)行當(dāng)中。由此，我國的“風(fēng)暴問

責(zé)”必須向“常規(guī)問責(zé)”轉(zhuǎn)變。建立起一

套具有法律效力的問責(zé)程序，用以規(guī)范問責(zé)的順

序、方式、手段和步驟。任何問責(zé)從啟動(dòng)到聽證、裁 決及救濟(jì)都在嚴(yán)格的程序下進(jìn)行，從而避免問責(zé)成 為臨時(shí)性決策甚至一時(shí)一地的個(gè)別人活動(dòng)，使國家 的公共權(quán)力不再是游離于責(zé)任與法律之外的強(qiáng)權(quán)，而是受到嚴(yán)格約束的一種力量。

第五篇：供銷社參與農(nóng)村金融的路徑選擇研究

供銷社參與農(nóng)村金融的路徑選擇研究

葉夢琪

2012-9-9 13:41:29 來源：《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》2012年第4期

摘要：基于管理學(xué)中SWOT原理，分析供銷社在參與農(nóng)村金融中的優(yōu)勢劣勢及外部機(jī)遇與威脅，并就目前供銷社在參與農(nóng)村金融市場的四種實(shí)踐嘗試進(jìn)行具體評析，以期為供銷社探索出一條真正適合其長期發(fā)展的農(nóng)村金融有效路徑，從而推動(dòng)農(nóng)村金融市場發(fā)展，提升服務(wù)水平。

關(guān)鍵詞：供銷社，農(nóng)村金融，三位一體

此文為浙江省供銷社2011科研項(xiàng)目《基于SWOT分析的供銷社參與農(nóng)村金融實(shí)踐方式研究》的成果之一，項(xiàng)目編號：11SS14。

供銷社是為農(nóng)服務(wù)的合作經(jīng)濟(jì)組織，它既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的組成部分，又是繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要力量。隨著《國務(wù)院關(guān)于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見》及《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策》等文件的出臺，供銷社充分利用在農(nóng)村的優(yōu)勢，加快改革發(fā)展，積極參與農(nóng)村金融市場。供銷社參與農(nóng)村金融的swot分析

1.1 內(nèi)部環(huán)境分析

1.1.1 優(yōu)勢。一是信息優(yōu)勢——供銷社扎根于農(nóng)村，熟悉農(nóng)村環(huán)境，特別是對于供銷社系統(tǒng)內(nèi)的企業(yè)。如截至到2010年底，供銷社共有社有企業(yè)48402個(gè)，事業(yè)單位487個(gè)，為農(nóng)民提供技術(shù)培訓(xùn)、信息咨詢達(dá)1370.53萬人次。其憑借多年對農(nóng)產(chǎn)品供銷服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，具備把握市場價(jià)格信息的優(yōu)勢，在參與農(nóng)村金融市場中一方面可以在企業(yè)信用方面提供有效信息，規(guī)避信用風(fēng)險(xiǎn)，另一方面在規(guī)避市場價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)中體現(xiàn)優(yōu)勢；二是網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢——供銷社有省級社31個(gè)，省轄市社343個(gè)，縣級社2369個(gè)，基層社21602個(gè)，經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)100多萬個(gè)，遍布農(nóng)村各地。多年來建立的強(qiáng)大物流營銷網(wǎng)絡(luò)，為設(shè)立農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)帶來便利；三是服務(wù)優(yōu)勢——供銷社貼近農(nóng)民、了解農(nóng)民需求、熟悉農(nóng)村環(huán)境。目前供銷社組織農(nóng)民興辦的各類專業(yè)合作社54817個(gè)，入社農(nóng)戶1005.83萬戶，聯(lián)結(jié)農(nóng)戶772.11萬戶，在開發(fā)符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際需要的農(nóng)村金融產(chǎn)品以及為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)方面具有較大的優(yōu)勢；四是信用優(yōu)勢——供銷社憑借其合作社的性質(zhì)，能夠?yàn)橐恍┢髽I(yè)提供信用擔(dān)保，使缺乏抵押擔(dān)保品的農(nóng)民和企業(yè)順利獲得貸款，促進(jìn)小額信用貸款的發(fā)展，改善農(nóng)村金融供給問題。

1.1.2 劣勢。一是經(jīng)驗(yàn)不足——供銷社對金融業(yè)務(wù)缺乏經(jīng)驗(yàn)，金融服務(wù)水平較低，特別是風(fēng)險(xiǎn)意識不夠、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)不足；二是人力資本不足——供銷社共有職工367.44萬人，但長期以商業(yè)經(jīng)營為核心，其業(yè)務(wù)基本不涉足金融領(lǐng)域，懂金融、具備金融專業(yè)知識的人才少，缺乏從事農(nóng)村金融業(yè)務(wù)專業(yè)人才，不利于開展金融業(yè)務(wù)。三是資金有限——供銷社資金并不豐裕，缺乏初始投人能力，不利于供銷社直接參與農(nóng)村金融供給。

1.2 外部環(huán)境分析

1.2.1 機(jī)遇。銀監(jiān)會《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策》的出臺，放松了農(nóng)村地區(qū)金融市場的管制，為供銷社參與農(nóng)村金融市場帶來了機(jī)遇。一是銀監(jiān)會放開了農(nóng)村地區(qū)金融市場的準(zhǔn)入資本范圍，支持和引導(dǎo)境內(nèi)外銀行資本、產(chǎn)業(yè)資本和民間資本到農(nóng)村地區(qū)投資、收購、新設(shè)各類金融機(jī)構(gòu)。這為供銷社進(jìn)入農(nóng)村金融市場提供途徑。二是調(diào)低注冊資本，取消營運(yùn)資金限制。銀監(jiān)會根據(jù)農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)規(guī)模及業(yè)務(wù)復(fù)雜程度，合理確定新設(shè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)注冊資本。同時(shí)，調(diào)整投資人資格，放寬境內(nèi)投資人持股比例。這為供銷社參與農(nóng)村金融市場降低了難度。2009年國務(wù)院在出臺的《關(guān)于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見》中明確指出，“要鼓勵(lì)供銷合作社的企業(yè)法人按照市場準(zhǔn)入條件參與組建村鎮(zhèn)銀行，支持供銷合作社領(lǐng)辦的農(nóng)民專業(yè)合作社開展農(nóng)村資金互助社和互助合作保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與供銷合作社系統(tǒng)企業(yè)的業(yè)務(wù)合作?！笨梢?，政府鼓勵(lì)供銷社參與農(nóng)村金融，對為其發(fā)展給予較多政策性支持。

1.2.2 威脅。隨著農(nóng)村金融市場的放開，一方面為供銷社參與農(nóng)村金融市場帶來機(jī)遇，另一方面也鼓勵(lì)大批其他金融機(jī)構(gòu)組織進(jìn)入。以江西省為例，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)數(shù)達(dá)2500多個(gè)，主要有農(nóng)業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村信用社和農(nóng)村合作銀行等金融機(jī)構(gòu)組織。這些金融機(jī)構(gòu)組織要么是多年從事農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的資深金融機(jī)構(gòu)，要么是國家政策支持的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，它們在農(nóng)村開展小額信用貸款業(yè)務(wù)及各類金融服務(wù)方面，與供銷社形成較大的同業(yè)競爭，成為其參與農(nóng)村金融實(shí)踐中的主要對手。

1.3 SWOT矩陣分析

通過對供銷社參與農(nóng)村金融的優(yōu)勢因素、劣勢因素、機(jī)遇因素和威脅因素的分析，得到SWOT矩陣分析結(jié)果(見表1)。供銷社參與農(nóng)村金融方式的現(xiàn)狀分析

目前，各地供銷社參與農(nóng)村金融的實(shí)踐方式主要有四種：第一，組建農(nóng)信擔(dān)保公司。一種模式是由供銷合作社整合系統(tǒng)資源，與社會資本聯(lián)合成立商業(yè)性擔(dān)保公司；另一種模式是供銷合作社與政府財(cái)政部門共同出資，設(shè)立政策性農(nóng)信擔(dān)保公司。無論是商業(yè)性擔(dān)保公司或是政策性擔(dān)保公司，供銷社更多的發(fā)揮了其信息和信用優(yōu)勢，利用對農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的特點(diǎn)、旗下企業(yè)資金供需情況的熟悉程度，化解信息不對稱導(dǎo)致的信用風(fēng)險(xiǎn)；并依托合作社性質(zhì)，為農(nóng)民融資提供信用擔(dān)保，分散了部分風(fēng)險(xiǎn)。這種模式是利用了供銷社的已有優(yōu)勢，但面對現(xiàn)有機(jī)遇情況下，如何盤活供銷社有效資產(chǎn)、促進(jìn)其自身發(fā)展上作用并不大，不利于長遠(yuǎn)發(fā)展。因此適用于條件不太成熟、發(fā)展較為一般的基層供銷社，屬于較為保守發(fā)展的一條道路。

第二，開展資金互助合作。主要由供銷合作社引導(dǎo)和推動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社開展資金互助合作，解決社員的融資問題，有單獨(dú)成立資金互助社，有在專業(yè)合作社內(nèi)部社員之間形成資金互助兩種。前者，資金互助受制于資金規(guī)模的限制，僅對成員發(fā)放小額短期貸款，難以滿足合作社擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的資金需求，也缺乏抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，可持續(xù)性差；后者，供銷社對資金互助社，從組織結(jié)構(gòu)、表決機(jī)制，到融資流程、額度、貸款條件、利率、風(fēng)險(xiǎn)管理、損失責(zé)任認(rèn)定，以及社員的信用知識培訓(xùn)等都需要給予全面的指導(dǎo)、輔導(dǎo)和過程督查。作為管理者的供銷社，很明顯在經(jīng)驗(yàn)和人員的配備上都不具備很好的條件，因此開展資金互助合作的模式不宜作為供銷社參與農(nóng)村金融的主要方式。

第三，參與村鎮(zhèn)銀行建設(shè)和農(nóng)村信用社改革。主要是借農(nóng)信社改革和銀監(jiān)會開展村鎮(zhèn)銀行試點(diǎn)之機(jī)，供銷合作社積極參股，如溫州市供銷社入股農(nóng)村合作銀行200萬元，參與其法人治理機(jī)構(gòu)。這種模式中，供銷社擔(dān)任的是出資者、管理者，根據(jù)SWOT分析結(jié)果，資金短缺、金融業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)不足及人才匱乏是其劣勢。特別是小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，其在風(fēng)險(xiǎn)防范、規(guī)范運(yùn)作方面經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，作為股東之一的供銷社，雖然可以增加現(xiàn)有資產(chǎn)的增值能力，但必須意識到其中的風(fēng)險(xiǎn)。因此，適用于較發(fā)達(dá)的縣級以上供銷社，且資金實(shí)力雄厚，并在嘗試過程中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，尤其是金融風(fēng)險(xiǎn)防控方面的經(jīng)驗(yàn)。

第四，“三位一體”模式。主要是由專業(yè)合作社組織農(nóng)民進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，供銷合作社利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢幫助專業(yè)合作社產(chǎn)品開展市場銷售，信用社為農(nóng)民提供融資支持，農(nóng)業(yè)局、科技局等政府部門給予政策、技術(shù)支持，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民專業(yè)合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的有機(jī)結(jié)合。此種模式中，我們除了看到供銷社發(fā)揮了網(wǎng)絡(luò)、信息和服務(wù)優(yōu)勢，為農(nóng)村金融提供了更多的支持外，更應(yīng)該看到，三方合作能夠?yàn)楣╀N社今后發(fā)展提供了很多幫助。如與信用社合作，有利于供銷社在收購農(nóng)副產(chǎn)品等時(shí)提供融資便利，改善資金不足的劣勢，有利于供銷社向信用社學(xué)習(xí)多年農(nóng)村金融業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，有利于培養(yǎng)自己的農(nóng)村金融人才隊(duì)伍。在這種資金融通與信用合作模式中，一方面，供銷合作社是以產(chǎn)權(quán)和信譽(yù)獲得金融機(jī)構(gòu)的信任，另一方面，供銷合作社是以在農(nóng)村現(xiàn)代經(jīng)營服務(wù)體系中的核心環(huán)節(jié)所擁有的較充分信息，控制風(fēng)險(xiǎn)。此外，供銷合作社在擔(dān)保公司的經(jīng)營管理中有意識對合作社及農(nóng)戶進(jìn)行金融知識和信用文化教育，提高農(nóng)民市場經(jīng)濟(jì)道德素質(zhì)。因此，這一模式既考慮了供銷社現(xiàn)有發(fā)展道路，也考慮了其今后在農(nóng)村金融市場上更長遠(yuǎn)的發(fā)展，是一條較好的路徑。

表1 SWOT分析結(jié)果 政策建議

一是針對各地不同情況，分層次、分模式的參與農(nóng)村金融。如自身優(yōu)勢不明顯的基層社，可以以發(fā)展農(nóng)信擔(dān)保服務(wù)為突破口，條件較成熟的可以探索與金融機(jī)構(gòu)合作模式，在人力資本、風(fēng)險(xiǎn)防范、業(yè)務(wù)發(fā)展方面借鑒更多經(jīng)驗(yàn)。對于參與村鎮(zhèn)銀行建設(shè)和農(nóng)村信用社改革的模式要審慎，主要是一些有條件的縣(市、區(qū))供銷社可以嘗試，并特別注重及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

二是要善于抓住機(jī)遇，爭取更多有關(guān)部門的支持。目前，供銷社組建的農(nóng)信擔(dān)保公司，都不同程度得到了政府的支持，以浙江為例，在省財(cái)政安排的扶持資金中切出一部分支持擔(dān)保公司的發(fā)展。因此，今后要做好與政府和有關(guān)部門的匯報(bào)和溝通協(xié)調(diào)工作，爭取在參與農(nóng)村金融市場建設(shè)中得到更多支持。

三是要建立科學(xué)、完善的管理制度和風(fēng)險(xiǎn)控制體系。要成立專門的風(fēng)險(xiǎn)控制部門，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系，要堅(jiān)持在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下開展擔(dān)保業(yè)務(wù)，加強(qiáng)資金的使用和監(jiān)管，防止為片面追求規(guī)模而放松對風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制。

四是要加強(qiáng)與其他機(jī)構(gòu)的合作。要立足于當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢和特色產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮信用社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資金優(yōu)勢、農(nóng)民專業(yè)合作社的帶動(dòng)農(nóng)戶較多以及供銷社的渠道暢通等優(yōu)勢。供銷社要利用網(wǎng)絡(luò)、設(shè)施、服務(wù)等條件，以農(nóng)民專業(yè)合作社為平臺，帶動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平和市場競爭力；要積極與當(dāng)?shù)匦庞蒙鐚?，與農(nóng)業(yè)銀行合作，探索更多新型的支農(nóng)互惠模式。

作者簡介：葉夢琪(1984—)，女，漢族，紹興人，浙江農(nóng)業(yè)商貿(mào)職業(yè)學(xué)院講師；研究方向：農(nóng)村金融方向。

參考文獻(xiàn)：

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