第一篇：第三章 我國養(yǎng)老保險制度的改革與發(fā)展

第三章 我國養(yǎng)老保險制度的改革與發(fā)展

一、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險

?第一部分是企業(yè)職工基本養(yǎng)老發(fā)展及其改革的歷史沿革 ?第二部分是城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險主要政策規(guī)定和待遇計發(fā) ?第三部分是養(yǎng)老保險面臨的形式、主要問題和原因 ?第四部分是養(yǎng)老保險的主要任務和措施 ? 相關的幾個概念

?

一、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險 ?

二、養(yǎng)老金替代率 ?

三、養(yǎng)老保險贍養(yǎng)率

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險:是通過國家立法、政府強制組織實施，用人單位和勞動者必須參加的一項社會保障制度。勞動者就業(yè)期間，用人單位和個人履行繳費義務，在勞動者符合法定退休條件退休后，由社會保險經(jīng)辦機構向勞動者支付基本養(yǎng)老待遇，并根據(jù)在崗職工收入增長情況建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，適時提高退休人員基本養(yǎng)老金待遇，分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果。

養(yǎng)老金替代率:反映養(yǎng)老金占在職工資的比例水平，它是養(yǎng)老保險制度設計的主要參考目標。養(yǎng)老保險贍養(yǎng)率:為某一統(tǒng)籌地區(qū)離退休人員占參保人員的比例.? 我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險發(fā)展及其改革的歷史沿革

我國企業(yè)職工養(yǎng)老金計發(fā)政策形成于上世紀50年代中后期，1951年國務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，規(guī)定職工年老喪失勞動能力的可以退職;1957年發(fā)布第一個機關和企、事業(yè)單位工人、職員退休暫行辦法，對職工退休作了全面的政策規(guī)定;1978年，國務院頒布了干部、工人退休兩個安置辦法，即104號文件，標志著我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險政策形成比較完備的體系;從90年代中期開始，我國養(yǎng)老保險制度全面實施改革，到目前已經(jīng)基本實現(xiàn)了制度轉(zhuǎn)型。

（一）計劃經(jīng)濟時期養(yǎng)老金計發(fā)辦法概述

1、關于退休條件的規(guī)定：

①正常退休：男滿60周歲，女滿50周歲[女干部55周歲]工作年限10年以上；

②因病提前退休：因病完全喪失勞動能力，男滿50周歲，女滿45周歲，工作年限10年以上；以上；

③特殊工種提前退休：從事高空、井下、高溫、低溫，特別繁重體力和有毒有害工種，其中：從事特別繁重體力工作累計滿10年，從事高空、井下工作累計滿9年，從事有毒有害工作累計滿8年，男年滿55周歲，女年滿45周歲；可以辦理提前退休。

④工殘退休：因工致殘完全喪失勞動能力。

另外，對不符合退休條件的職工，規(guī)定了退職條件。即：對達到法定退休年齡，工作年限不足10年，或者達不到因病退休年齡，經(jīng)鑒定喪失勞動能力的可以辦理退職。

上述退休條件至今沒有做大的修訂，發(fā)生變化的有，職工工作年限改為繳費年限，并且將繳費年限規(guī)定為滿15年。由于國家出臺了《工傷保險條例》，因工致殘完全喪失勞動能力執(zhí)行傷殘補助金制度，不再作退休安置。同時提高了因病退職的基本條件,即繳費年限規(guī)定滿15年以上。

退休金的計算：

計劃經(jīng)濟時期，不分機關和企、事業(yè)單位，干部實行的是25級行政級別工資，工人實行8級工資制度，因此不論是機關和企事業(yè)單位，職工的工資標準是相同的，這就是我國計劃經(jīng)濟時期普遍實行的標準工資制度。在這種情形下，養(yǎng)老金計發(fā)采用的是“待遇確定型”的制度模式。職工退休按照工作年限長短發(fā)給本人原標準工資的60%-90%，即正常退休為60%-75%，因工致殘完全喪失勞動能力退休發(fā)給80%-90%。

這樣的制度設計主要基于當時的兩個基本條件，一是在計劃經(jīng)濟時期，政府責任和企業(yè)責任是統(tǒng)一的，政府的各項保障政策是通過企業(yè)來實施的。二是國家統(tǒng)一決定分配政策，企業(yè)沒有分配權利，因此退休待遇是國家統(tǒng)一控制的。但是在實行市場經(jīng)濟之后，政府和企業(yè)的責任逐步明確，政府行為和企業(yè)行為截然分開，因此養(yǎng)老金的計發(fā)必然要改革。

（二）養(yǎng)老金計發(fā)辦法改革

實行市場經(jīng)濟體制以后，我國企業(yè)分配制度、用工制度發(fā)生了深刻的變化，在改革的過程當中，主要有以下幾個原因直接推動了養(yǎng)老金計發(fā)政策改革：

一是企業(yè)工資分配制度變化，工資分配還權于企業(yè)，標準工資已經(jīng)成為歷史，以標準工資作為基數(shù)計發(fā)退休金的辦法失去存在基礎。

二是用人制度的變化，非公有制經(jīng)濟發(fā)展導致國有經(jīng)濟比重降低，非公有制企業(yè)日益擴大，非公有制經(jīng)濟在分配上已不受標準工資束縛，以標準工資計發(fā)退休金再也無法適應企業(yè)分配制度的發(fā)展和用人制度改革變化。

三是經(jīng)濟體制改革從根本上推動了養(yǎng)老保險制度改革。四是養(yǎng)老保險制度改革自身需要，養(yǎng)老保險改革原則是遵循權利與義務的對等，特別是實行個人繳費后，養(yǎng)老保險待遇的多少和繳費水平掛鉤，決定養(yǎng)老金水平的因素是繳費而不單純是工資，從 1996年1月實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的制度之后，養(yǎng)老金計發(fā)隨之改革。1996年國務院出臺《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老金保險制度的決定》（國發(fā)[1996]26號），養(yǎng)老金計發(fā)模式由“待遇確定型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤袄U費確定型”,具體計發(fā)辦法也由原來的按照本人標準工資的一定比例折算,改為實行結構養(yǎng)老金組成：

①基礎養(yǎng)老金,按照當?shù)厣夏甓嚷毠ぴ缕骄べY的20%發(fā)給； ②個人帳戶養(yǎng)老金,為個人帳戶全部儲存額的1/120；

③過渡性養(yǎng)老金,對建立統(tǒng)賬結合制度之前參加工作，之后退休的職工，為體現(xiàn)他們在實施統(tǒng)賬結合制度建立個人帳戶之前這段時間的養(yǎng)老金權益，由省規(guī)定發(fā)給

④根據(jù)相關的規(guī)定，在發(fā)給過渡性養(yǎng)老金的同時還另發(fā)給調(diào)節(jié)金，標準為月人均50（60）元。

二、城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險相關政策

（一）參保范圍：

1、哪些人員屬于企業(yè)職工參保的對象：本市城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工，實行企業(yè)化管理事業(yè)單位職工，城鎮(zhèn)民辦非企業(yè)單位從業(yè)人員，社會團體、基金會聘用專職人員，城鎮(zhèn)個體工商戶和雇工，與機關、事業(yè)單位形成勞動關系的非在編人員，均應參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險（強制）。

2、哪些人員屬于個人身份參保的對象

（1）與用人單位解除勞動關系的下崗、失業(yè)人員；（2）個體勞動者；（3）尚未就業(yè)的復轉(zhuǎn)軍人、大中專畢業(yè)生；（4）城鎮(zhèn)居民和被征地農(nóng)民；（5）其他靈活就業(yè)人員?？蓞⒓悠髽I(yè)職工基本養(yǎng)老保險（非強制）。

（二）參保繳費規(guī)定

1、養(yǎng)老保險繳費基數(shù)構成：計時工資、計件工資、獎金、加班加點工資、特殊情況下支付的工資、津貼和補貼等組成。

2、繳費基數(shù)：（1）參保當事人的上年度月均實際收入；

（2）新參加工作或重新就業(yè)人員，按參加工作或再就業(yè)起薪當月的實際收入作為繳費基數(shù)。

如實際收入高于全省上年度在崗職工平均工資300%或低于60%的，其繳費基數(shù)則分別按300%或60%確定。

3、繳費費率：企業(yè)繳費費率為28%，其中用人單位為20%，個人為8%。城鎮(zhèn)個體繳費費率為20%，全部由本人承擔。

3、個人繳費基數(shù)的確定：企業(yè)職工本人每年對單位為其申報的繳費基數(shù)予以確認。未經(jīng)本人確認導致少、漏繳費的，2年內(nèi)可辦理補繳，逾期不再允許補繳。造成個人養(yǎng)老待遇損失的，單位給予補償，具體辦法：

補償金額=Σ少報繳費工資基數(shù)×8％×15

（三）補繳費規(guī)定

應參保未參保的企業(yè)應主動辦理參保并補繳保險費。

1、補繳費的起始時間為我省統(tǒng)一建立養(yǎng)老保險個人賬戶時間，不早于1996年1月。1996年1月后成立的單位，從單位成立之月起補繳；

2、補繳基數(shù)為歷年省平工資或60%；

3、費率統(tǒng)一為28%，其中：單位20%，個人8%

4、補繳利息

5、原為企業(yè)固定職工，現(xiàn)從事個體勞動，且未達到法定退休年齡的未參保人員，辦理參保時，原在企業(yè)工作期間養(yǎng)老保險費補繳可參照辦理；

6、已經(jīng)參保的企業(yè)和個人不得采取補繳養(yǎng)老保險費的辦法，提高以前年度的繳費基數(shù)。

7、中斷繳費人員如何補費

（1）補費對象。我市已參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，因企業(yè)改制及其他各種原因中斷繳費的人員（不含與企業(yè)存在勞動關系的各類人員）。（2）補費起始時間。中斷繳費的次月補繳養(yǎng)老保險費。（3）補費基數(shù)。歷年全省在崗職工平均工資，困難人員，經(jīng)本人申請，可以歷年全省在崗職工平均工資60%為基數(shù)補繳。（4）補費費率。20%。（5）補繳利息。

7、如何理解繳費（含視同）年滿15年

?由于理解上錯誤，不少人認為“繳費滿15年就可以不再繼續(xù)繳費”，其實不然，正確的理解是參保職工的“繳費年限與計發(fā)的養(yǎng)老金待遇直接掛鉤”。這是因為：（1）根據(jù)規(guī)定，職工依法履行繳費義務，繳費年限（含視同繳費年限）滿15年及其以上的，達到法定退休年齡應予退休，退休后按月領取養(yǎng)老金；城鎮(zhèn)個體勞動者依法履行繳費義務，達到法定退休年齡時，繳費年限（含視同繳費年限）滿15年及其以上的，與企業(yè)職工一樣，可以按月領取養(yǎng)老金。職工達到法定退休年齡時，累計繳費年限不滿15年的，個人帳戶一次性支付給本人，同時終止養(yǎng)老保險關系。因此，累計繳費年限滿15年是對達到法定退休年齡職工的繳費年限的最低要求。

（2）“依法參保履行繳費義務”和“達到法定退休年齡”是職工享受養(yǎng)老待遇不可或缺的兩個基本條件。企業(yè)和職工個人的繳費義務并不因為繳費滿15年而可以免除。對勞動者來說，無論繳費年限有多長，只要有勞動收入或其他固定收入都必須按時足額繳納養(yǎng)老保險費，這是法律規(guī)定的，帶有強制性。繳費年限即使累計滿15年，仍需繼續(xù)繳費。

（3）繳費年限和申報的繳費工資基數(shù)，都與職工將來退休計發(fā)的養(yǎng)老金待遇密切相關，繳費年限越長，繳費工資基數(shù)申報得越高，將來退休時領取的養(yǎng)老金就越多。因此，認為繳費年滿15年了就可以不繳費，是一種錯誤的理解。

（四）個人賬戶管理政策

?

1、建賬時間 ?

2、賬戶規(guī)模 ?

3、賬戶計息 ?

4、賬戶轉(zhuǎn)移 ?

5、賬戶支付 ?

6、賬戶繼承 ?

7、對賬 ？？？？

8、參保繳費后稅收上有哪些優(yōu)惠

（1）企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險費，可在國家征收企業(yè)所得稅前提取，列入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，不納入所得稅的計稅基數(shù)。（2）個人繳納的養(yǎng)老保險費，可在計征個人所得稅的稅基中扣除，免繳個人所得稅。

（五）養(yǎng)老金計發(fā)政策規(guī)定

1、目前企業(yè)職工退休年齡規(guī)定：

?（1）國家規(guī)定企業(yè)職工下列幾種情況可以辦理退休：

a、正常退休：男職工年滿60周歲，女干部年滿55周歲，女工人年滿50周歲，繳費年限（含：視同繳費年限）滿15年；

b、特殊工種提前退休：從事高空、高溫、井下、有毒有害及特別繁重體力勞動的職工，其從事特殊工種的工作時間已滿國家規(guī)定年限（從事高空和特別繁重體力工種10年以上，高溫、井下工種9年以上，有毒有害工種8年以上），男年滿55周歲，女年滿45周歲，繳費年限（含：視同繳費年限）滿15年。

c、因病提前退休：男年滿50周歲，女年滿45周歲，繳費年限（含：視同繳費年限）滿15年，因病或非因工負傷，經(jīng)當?shù)貏趧予b定機構鑒定完全喪失勞動能力的職工。

D、因病提前退職：繳費年限（含：視同繳費年限）滿15年，年齡男年不滿50周歲，女年不滿45周歲，因病或非因工負傷，經(jīng)當?shù)貏趧予b定機構鑒定完全喪失勞動能力的職工。

2、特殊情況（1）原為企業(yè)干部身份的女職工，年齡達到50周歲以上，已到工人崗位連續(xù)工作滿2年或與企業(yè)協(xié)議保留養(yǎng)老保險關系、辦理企業(yè)內(nèi)部退養(yǎng)和企業(yè)破產(chǎn)或解除勞動合同失業(yè)滿2年以上，可按照女工人的退休條件辦理退休。參保企業(yè)女工人，年滿50周歲，經(jīng)本人申請，單位同意，可在55周歲前辦理退休。退休待遇按辦理退休當年政策執(zhí)行，并自批準退休次月起發(fā)給養(yǎng)老金。

?（2）2003年3月以后新參保且無視同繳費年限的城鎮(zhèn)個體勞動者，男性年滿60周歲，女性年滿55周歲。

？？？2.養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法 59號文件計發(fā)辦法過程簡介。根據(jù)國務院38號文件精神，《安徽省人民政府關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》對企業(yè)職工基本養(yǎng)老金計發(fā)作了以下一些主要政策規(guī)定：

（一）基本養(yǎng)老金的構成

基礎養(yǎng)老金、個人帳戶養(yǎng)老金，對有視同繳費年限的人員，另發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。

（二）養(yǎng)老金構成

?P基本=p基礎+p帳戶+p過渡 ?P基本--------基本養(yǎng)老金 ?p基礎---------基礎養(yǎng)老金 ?p帳戶---------個人帳戶養(yǎng)老金 ?p過渡---------過渡性養(yǎng)老金(1)基礎養(yǎng)老金：

p基礎=(w社平+ w指數(shù))÷2×N% w社平----參保人員退休時上年度全省在崗職工月平均工資;w指數(shù)----本人指數(shù)化月平均繳費工資,是本人平均繳費工資指數(shù)與本人退休時上年度全省在崗職工月平均工資的乘積;N----繳費年限(含視同繳費年限)基礎養(yǎng)老金:以參保人員退休上年度全省在崗職工月平均工資與本人指數(shù)化月平均繳費工資之和的平均值為基數(shù)，繳費(含視同繳費)每滿1年發(fā)給1％?；A養(yǎng)老金=(退休上年度全省在崗職工月平均工資+本人指數(shù)化月平均繳費工資)÷2×個人累計繳費年限×1％

本人指數(shù)化月平均繳費工資=退休上年度全省在崗職工月平均工資X本人平均繳費工資指數(shù)

本人指數(shù)化月平均繳費工資的指數(shù)為：本人各年度月平均繳費基數(shù)(1991—1995年為標準工資加統(tǒng)標補貼)，與各相應年度全省在崗職工月平均工資(1991—1995年為標準工資加統(tǒng)標補貼)比值的算術平均值。計算個人累計繳費年限時，結果保留(截取)1位小數(shù)。

(2)個人賬戶養(yǎng)老金：本人退休時個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)，計發(fā)月數(shù)按國發(fā)[2005]38號文件規(guī)定執(zhí)行。

(3)過渡性養(yǎng)老金：依據(jù)職工視同繳費年限計發(fā)。視同繳費每滿一年，發(fā)給本人指數(shù)化月平均繳費工資的1.3％。

過渡性養(yǎng)老金=本人指數(shù)化月平均繳費工資×1.3％×視同繳費年限

(4)調(diào)節(jié)金：2006年退休的每月發(fā)給50元，2007年退休的每月40元，2008年退休的每月30元，2009年退休的每月20元，2010年退休的每月10元，2011年及以后退休的不再發(fā)給。

二、機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革

（一）發(fā)展歷程 ?

（二）國際情況

?

（三）國發(fā)[2008]10號文 ?

（四）試點地區(qū)進展情況

一、發(fā)展歷程 ?

（一）發(fā)展過程 ?

（二）主要做法 ?

（三）改革現(xiàn)狀 ?

（四）存在問題

機關事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險制度經(jīng)過分離—合并—分離過程。

?1951年《勞動保險條例》和1955年《關于國家機關工作人員退休處理暫行辦法》，機關事業(yè)單位與企業(yè)職工分開實行退休養(yǎng)老制度；

?1958年《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》將其合為一體； ?1978年兩個暫行辦法，再次將兩類職工退休制度分離。退休條件--年齡：男60、65、70；女50、55 ?退休形式--退休、離休、退職 ?計發(fā)辦法

?機關工作人員：工齡工資和基礎工資的100%；職務工資和級別工資之和，工作年限20-35年，分75%、82%、88%三個標準。

?事業(yè)單位工作人員：職務和津貼之和的一定比例（90%、85%、80%）。

?機關和事業(yè)單位工人：崗位工資、技術等級工資和獎金之和的一定比例（90%、85%和80%）。

2006年工資制度改革，對改革后，工作年限滿10年不滿20年的退休（退職）人員的待遇進行了規(guī)定。

?公務員以本人退休前職務工資和級別工資兩項之和的70%計發(fā)。工作年限不滿10年，按50%計發(fā)；

?機關技術工人，按本人退休前崗位工資和技術等級兩項之和的70%計發(fā)；機關普通工人，按本人退休前崗位工資的70%計發(fā)。?事業(yè)單位工作人員，按本人退休前崗位工資和薪級工資兩項之和的70%計發(fā)； ?事業(yè)單位工作人員和機關工人退職后的退職生活費，根據(jù)本人工作年限及退休前基本工資的60%計發(fā)。不滿10年，按50%，滿20年及以上工作年限的，按70%計發(fā)。

（二）主要做法 實施時間

?1991年國發(fā)[1991]33號文和1992年人退發(fā)[1992]2號文開始，各地相繼開展機關事業(yè)單位改革試點工作。

?目前，除西藏、青海、寧夏外，其余28個省市中有230個地市的1844個縣區(qū)不用程度的開展改革試點工作。

1、參保范圍和對象，四種類型 ?

2、單位繳費，20--34% ?

3、個人繳費，3-8% ?

4、計發(fā)辦法；與企業(yè)之間流動的養(yǎng)老保險關系處理 ?

5、管理部門—人事；財；勞

4、與企業(yè)之間流動的養(yǎng)老保險關系處理--勞社部發(fā)[2001]13號

（1）機關事業(yè)單位—企業(yè)，繳費和待遇都參加企業(yè)養(yǎng)老保險，原有工作年限視同繳費年限。

?機關公務員及參公單位人員，根據(jù)在原單位工作年限給與一次性補貼，由原單位通過經(jīng)辦機構轉(zhuǎn)入本人個人賬戶，所需資金由同級財政安排。

?補貼標準：本人離開機關上年度月平均基本工資×在機關工作年限×0.3%×120個月。（2）企業(yè)—機關事業(yè)單位，原單位的連續(xù)工齡與新單位的工作年限合并計算，退休時按機關事業(yè)單位的辦法計發(fā)養(yǎng)老金。

?已建立的個人賬戶繼續(xù)由社會保險經(jīng)辦機構管理，退休時，其個人賬戶儲存額每月按1／120計發(fā)，并相應抵減按機關事業(yè)單位辦法計發(fā)的養(yǎng)老金。

（3）公務員--企業(yè)--機關事業(yè)單位，原給予的一次性補貼的本金和利息要上繳同級財政。?其個人賬戶管理、退休后養(yǎng)老金計發(fā)等，比照由企業(yè)進入機關事業(yè)單位工作職工的相關政策辦理。

（三）改革現(xiàn)狀

機關公務員

?退休干部由單位負責 ?待遇經(jīng)費全部來源于財政

?待遇與工資掛鉤;調(diào)待與在職人員同步 事業(yè)單位工作人員

?全額撥款、差額撥款、自收自支事業(yè)單位計發(fā)方法也有差異 ?特別是差額和自收自支事業(yè)單位,分為統(tǒng)籌內(nèi)和統(tǒng)籌外項目 突出問題：

?由于資金全部來源于財政，隨著人口老齡化，基金沒有積累，財政負擔越來越重； ?待遇計發(fā)不盡合理，沒有和一生的工資相聯(lián)系，影響了制度的效率； ?沒有和繳費掛鉤，影響工作效率； ?統(tǒng)籌外項目發(fā)放困難。引發(fā)社會現(xiàn)象：

?機關事業(yè)單位臨近退休的工作人員，出現(xiàn)突擊提高職務、漲工資現(xiàn)象； ?由于兩種群體待遇差距逐年增大，成為近年社會主要矛盾； ?出現(xiàn)企業(yè)人員通過各種關系在即將退休時回流到機關事業(yè)單位； ?造成機構臃腫，進一步加大財政和養(yǎng)老基金支付壓力。

（四）存在問題

1、制度不統(tǒng)一,自下而上摸索,各地方案五花八門。

2、與企業(yè)養(yǎng)老保險制度不銜接

3、個人繳費未與待遇掛鉤

4、征繳率下降

5、欠發(fā)養(yǎng)老金情況嚴重

6、制度多頭管理，造成責權分離

7、制度缺乏綜合考慮

1、制度不統(tǒng)一,自下而上摸索,各地方案五花八門。?實施范圍不同

?繳費基數(shù)不固定,單、雙

?單位繳費比例不一致，固定、浮動和差別費率，比例差距大

2、與企業(yè)養(yǎng)老保險制度不銜接

?個人賬戶從無到有，養(yǎng)老保險關系和基金轉(zhuǎn)移難，造成人員滯留； ?與企業(yè)計發(fā)辦法和調(diào)待機制不一致，待遇差距逐年擴大；

?財政負擔重，個人賬戶補助不到位，養(yǎng)老金降低幅度大，轉(zhuǎn)制單位養(yǎng)老保險續(xù)接難。

3、個人繳費未與待遇掛鉤

沿用老的計發(fā)辦法，個人賬戶未能發(fā)揮作用。形成繳與不繳一個樣，不利于調(diào)動參保人員積極性。

4、征繳率下降

地方財政困難，單位效益較低，無法按時繳納保險費，單位和個人參保積極性不高。

5、欠發(fā)養(yǎng)老金嚴重

一是事業(yè)單位分類改革過程中，單位撤銷或無人問津。二是經(jīng)營不善，單位沒有能力繳費，但大多數(shù)省市實行即繳即撥政策，即單位不繳費, 經(jīng)辦機構因收支缺口大也不發(fā)退休金。

6、制度多頭管理，造成責權分離

人員人事管、基金財政管、待遇發(fā)放勞動管，審、管、發(fā)職能分離。

7、政策缺乏統(tǒng)一考慮，影響了改革步伐。

如大學教師，企業(yè)技校教師要求享受教師待遇。

二、國際經(jīng)驗

（一）國外公職人員養(yǎng)老保險一般情況

（二）國外公職人員養(yǎng)老保險制度存在的主要問題

（三）國外公職人員養(yǎng)老保險改革探索

（四）對我國公職人員養(yǎng)老保險改革的啟示

（一）國外公職人員養(yǎng)老保險一般情況

據(jù)國際社會保障協(xié)會（ISSA）統(tǒng)計，在全球172個已建立養(yǎng)老保險制度的國家中，有78個國家單獨建立了公職人員制度，占總數(shù)的45%。其中，OECD30個國家中有13個單獨建立公職人員制度，占總數(shù)的43%；歐盟27國中有8個單獨建立公職人員養(yǎng)老保險制度，占總數(shù)的29%。

.制度類型大體分為三種：

?全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，如澳大利亞、意大利 ?建立單獨的公職人員制度，如韓國、日本

?建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險，補充養(yǎng)老保險方面體現(xiàn)差距，如英國。

建立較早的國家，為某些特殊職業(yè)人員建立特殊保險制度，如公務員、教師、鐵路等特殊行業(yè)的雇員。

?一些計劃經(jīng)濟國家，一開始就力求綜合和完善，公務人員不另設專門制度，即使有的話，基本上也是兩種管理制度一套待遇標準。? 特征：

?

1、公職人員養(yǎng)老保險一般早于企業(yè)養(yǎng)老保險制度 ?

2、部分國家公職人員有單獨養(yǎng)老保險立法 ?

3、不同國家公職人員養(yǎng)老保險的覆蓋范圍差異較大 ?

4、與企業(yè)相比待遇相對優(yōu)厚 ?

5、養(yǎng)老保險費用籌集模式因國而異 ?

6、養(yǎng)老金構成及保障水平各異 ?

7、管理服務模式不同，發(fā)達國家社會化水平較高 ?

8、公職人員養(yǎng)老保險制度逐步走向統(tǒng)一

1、公職人員養(yǎng)老保險一般早于企業(yè)養(yǎng)老保險制度

?法國在1669年《年金法典》退休制度正式建立。1790年法國政府正式對公務員實行退休制度，但是養(yǎng)老保險制度并沒有普及。

?1834年英國制定了公務員退休保障的法律，1859年英國為公職人員制定了《老年退休法》，而將企業(yè)包括在內(nèi)的國民養(yǎng)老保險制度直到1908年才正式建立。英國也與大多數(shù)國家一樣，公職人員養(yǎng)老保險制度早于企業(yè)的雇傭勞動者。

2、部分國家公職人員有單獨養(yǎng)老保險立法 ?加拿大，針對不同類別公務員頒布了多部與公務員制度有關的法律和法規(guī)，保障了公務員養(yǎng)老保險制度的順利實施。

?《公務員養(yǎng)老保險法》、《公務員退休條例—為受雇于加拿大公用事業(yè)的個人提供的有關養(yǎng)老金政策》、《政府文職機關和養(yǎng)老金退休法案》、《加拿大軍隊養(yǎng)老金法案》、《加拿大皇家警察養(yǎng)老金法案》。同時，還有很多其他具體規(guī)范某類公職人員的法律法規(guī)。

3、不同國家公職人員養(yǎng)老保險的覆蓋范圍差異較大

德國對于那些在公共服務機構工作，但本人又不是公務員、法官或軍人的人員，基本上都參加了法定養(yǎng)老保險。他們養(yǎng)老金的最高額低于公務員養(yǎng)老金水平。但在不少情況下，公務員與非公務員完成的工作任務相同，所以養(yǎng)老保險應不留差異，趨于一致。為實現(xiàn)這個目標，德國各級政府建立了相應的福利機構，設立了補充性養(yǎng)老保險和遺屬福利制度，通過這種形式，起到了類似于企業(yè)補充養(yǎng)老保險的作用。

4、與企業(yè)相比待遇相對優(yōu)厚 兩種方式：一種是公職人員除享受全民共享的養(yǎng)老保險待遇外，還補充一塊公職人員特有的養(yǎng)老保險待遇；一種是公職人員的養(yǎng)老金替代率水平高于企業(yè)雇員的水平。?瑞典：根據(jù)瑞典法律，瑞典公職人員享受面向全體國民的國民養(yǎng)老保險和面向公務員的退休養(yǎng)老保險制度。此外，瑞典公職人員還享受其他津貼，并且養(yǎng)老金主要由財政供款，個人不繳費，但領取養(yǎng)老金必須繳納所得稅。

5、養(yǎng)老保險費用籌集模式因國而異

養(yǎng)老金籌集模式分為：統(tǒng)籌基金部分積累制；個人賬戶完全積累制；現(xiàn)收現(xiàn)付制等。費用來源：

?一是由國家（單位）統(tǒng)包，個人不繳費。如德國，根據(jù)《官員供養(yǎng)法》規(guī)定其費用全部由政府負擔，列入財政預算。

?二是由國家（單位）和個人共同負擔。如美國1920年和1986年新老《聯(lián)邦公務員退休制度》，前者由用人單位和公務員本人各自負擔繳納資金的50%，后者由雇主和雇員分別按照個人工資和工資總額的6%納稅，除了這兩種制度外，還為公務員建立了個人賬戶儲蓄計劃，公務員以最高不超過工資10%，政府按一定比例給予補貼最高到5%，全部劃入公務員個人賬戶中。

6、養(yǎng)老金構成及保障水平各異

?瑞士公職人員的養(yǎng)老金結構由退休金、退休補貼、遺屬補助金三大部分構成。公務員以工齡和職級為退休條件：

1、一般公務員退休后每年可領到原工資的40%-60%；

2、退休補貼根據(jù)公務員的工作時間長短領取不同標準的數(shù)額；

3、一定數(shù)額的遺屬補貼。

意大利則根據(jù)繳費標準和工齡領取，養(yǎng)老金比較單一。公務員如每月繳納本人工資2.5%的保險費，退休后根據(jù)本人工齡可領取退休前最后一個月月工資的20%-80%；如果繳費提高到本人工資的3%，工齡滿40年以上的可領取退休前最后一個月月工資的100%。同時，還可拿到一次性解雇費，金額為本人最后三個月平均工資與工齡的積，一次性解雇費每滿一年給一個月。

7、管理服務模式不同，發(fā)達國家社會化水平較高 ?西方市場經(jīng)濟國家普遍沒有設置管理機構，公務員退休后不再依附于原工作單位而是轉(zhuǎn)向社會，養(yǎng)老金由社會保險經(jīng)辦機構發(fā)放，或通過銀行代為發(fā)放。

?在公務員養(yǎng)老保險基金管理和發(fā)放上，普遍分為統(tǒng)一管理和分別管理兩種形式：統(tǒng)一管理，即成立專門機構負責公職人員養(yǎng)老金的運營、發(fā)放和管理。如美國。分別管理，即按照退休審核、養(yǎng)老金預算、公用事業(yè)單位性質(zhì)即內(nèi)部人員性質(zhì)等類別分別由不同部門負責。如法國。

8、公職人員養(yǎng)老保險制度逐步走向統(tǒng)一

?美國公務員養(yǎng)老保險過去一直單獨立法，1987年開始實行新的退休制度，新規(guī)定的退休待遇包括：國民社會保險津貼，基本津貼及個人儲蓄計劃，其中第一項納入整個國民保險體系，第二項的管理方式與私營企業(yè)的補充保險一樣。并且各項待遇具有可攜帶性，即公務員離開公務員隊伍后仍然能夠享受應有待遇，使得公務員養(yǎng)老保險制度具有很大的靈活性。

?日本1985年實行年金改革，將原先分離的公職人員共濟年金與企業(yè)雇員及私營人員的厚生年金、國民年金融和重組，在統(tǒng)一的國民年金基礎上，實行附加的共濟年金。

調(diào)整機制：基本養(yǎng)老金根據(jù)物價指數(shù)或工資變動每年調(diào)整。但也有一些國家有特殊調(diào)整機制，如澳大利亞，在每年的3月和7月份根據(jù)物價指數(shù)調(diào)整；英國根據(jù)物價指數(shù)每年調(diào)整，調(diào)整幅度根據(jù)上年九月的零售價格指數(shù)計算。

（二）國外公職人員養(yǎng)老保險存在的主要問題 ?

1、變化的社會條件 建立在“長期服務于政府直至退休”前提下的保險模式，隨著經(jīng)濟體制改革和結構調(diào)整，逐漸難以適應新形勢的挑戰(zhàn)，很多人將會在崗位變動中失去原已積累的養(yǎng)老保險權益，導致不少人寧可在原單位忍受價值不能實現(xiàn)的痛苦也不輕易變動工作，影響了勞動力的正常合理流動，影響了勞動生產(chǎn)率和行政效率的提高，也影響了政府機構和人事制度改革的深入進行。

?

2、財務危機

退休人數(shù)增長速度過快，退休人員壽命延長帶來養(yǎng)老金支出速度逐漸上升，使現(xiàn)收現(xiàn)付的公職人員養(yǎng)老保險面臨著財務危機。

據(jù)預測巴巴多斯到2010年公務員養(yǎng)老金開支超出繳費收入的80.6%。廣泛進行的機構調(diào)整和高失業(yè)率，更加劇了養(yǎng)老基金的承受能力。提高繳費率、限制待遇水平等措施并不能從根本上解決老年負擔比增加帶來的問題，而且提高繳費率會產(chǎn)生收繳率下降、收繳成本上升等問題，降低待遇水平又會影響社會保險的公眾形象和公眾的參與配合。

?

3、基本養(yǎng)老保險制度改革的沖擊

人口老齡化對基本養(yǎng)老保險制度的沖擊，使各國紛紛改革其養(yǎng)老保險制度。

主要措施包括：提高退休年齡、延長領取全額養(yǎng)老金的工作年限、提高繳費率、降低長期待遇水平、調(diào)整養(yǎng)老金調(diào)整機制、提高基金積累程度等等。公職人員本身的制度也亟需調(diào)整，進行與基本養(yǎng)老保險制度相匹配的改革已難以回避。

（三）國外公職人員養(yǎng)老保險改革探索 ?

1、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度

?將特殊養(yǎng)老保險納入統(tǒng)一制度，利用補充養(yǎng)老保險體現(xiàn)公職人員與工商業(yè)的不同特點，似乎已成為公職人員養(yǎng)老保險改革的共同方向。

?智利（1982年12月31日）、美國（1984年1月1日）、愛爾蘭（1995年4月6日）、墨西哥（1997年7月1日）、盧森堡（1998年12月31日）

?

2、進行與基本養(yǎng)老保險相一致的改革

在法國，由于退休人員壽命延長、繳費人數(shù)逐漸縮減，1993年政府進行了企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革，規(guī)定從1993年起將享受全額養(yǎng)老金的繳費年限由37.5年提高到40年，計發(fā)基數(shù)由平均10年的最高收入改為25年的最高平均水平。1995年11月政府決定將這一改革推行至公職人員養(yǎng)老保險。

?

3、建立養(yǎng)老保險基金

不少國家探索實行部分或完全積累的籌資模式； ?通過個人賬戶建立繳費與待遇的緊密聯(lián)系;?基金積累式改革方案能降低供養(yǎng)老人的成本、促進資本市場乃至整體經(jīng)濟的發(fā)展，實行資金積累、進行市場化投資似乎已成為世界范圍內(nèi)養(yǎng)老保險改革的趨勢；

?養(yǎng)老保險基金需要在更廣泛的范圍運營。?

4、提高養(yǎng)老保險權益的可轉(zhuǎn)移性

英、美等國主要做法：根據(jù)統(tǒng)一的精算假設，計算出個人所積累的養(yǎng)老保險基金，再根據(jù)繳費年限做不同的規(guī)定。若繳費超過一定期限（一般要求二年以上），變動工作時可由個人決定是否將權益留在原計劃直至退休時領取延遲養(yǎng)老金，或?qū)⒎e累的資金轉(zhuǎn)至另一保險計劃，用于合并計算新養(yǎng)老金。若繳費年限低于某一期限，一般將積累的資金退還本人。這樣做各類人員可在公共與私營部門等不同職業(yè)間自由流動而不受養(yǎng)老權益損失的妨礙。

?

5、建立養(yǎng)老金的正常調(diào)整機制

在尚未建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機制的國家，采取措施保持養(yǎng)老金的購買力，已成為養(yǎng)老保險改革的一項必不可少的內(nèi)容。

（四）對我國改革的啟示 ?

1、逐步與企業(yè)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一

將公職人員等特殊人員或行業(yè)的單獨保險納入統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，利用補充養(yǎng)老保險體現(xiàn)差別。這樣做既有利于各類人員在不同職業(yè)間的正常合理流動，也不損害公職人員的既得利益，便于推行。

?

2、實行基金積累，應對老齡化社會引起的財務危機

建立養(yǎng)老保險基金以緩解人口老齡化引起的財務危機。與企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革相配套，對公職人員實行個人繳費，并建立適當規(guī)模的實賬戶，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金投資運營與資本市場發(fā)展的良性互動。

?

3、建立補充養(yǎng)老保險（職業(yè)年金），體現(xiàn)權力與義務、工資福利、人事制度等方面與企業(yè)的差別

一般來說，公務人員的收入低于企業(yè)相當人員的工資水平，較優(yōu)厚的養(yǎng)老待遇是吸引和保留人才、提高行政效率的一項重要手段。

?

4、建立正常的調(diào)整機制 提高養(yǎng)老權益的流動性，使各類人員在正常變動工作時以往積累的養(yǎng)老保險權益不受損害。

與企業(yè)養(yǎng)老保險相配套，根據(jù)物價指數(shù)或工資增長指數(shù)建立養(yǎng)老金正常的調(diào)整機制，保持養(yǎng)老金的購買力。

三、國發(fā)[2008]10號文

指導思想：權利與義務相對應；公平與效率相結合；保障水平與經(jīng)濟發(fā)展相適應；資金多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化

改革內(nèi)容：本方案適用于分類改革后從事公益事業(yè)的事業(yè)單位及其工作人員；建立統(tǒng)賬結合繳費模式；改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法；改革調(diào)待機制；建立職業(yè)年金制度；養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌。

統(tǒng)賬結合：社會統(tǒng)籌（20%）+個人賬戶（8%）；建立個人賬戶（8%）；做實比例3%起步；個人賬戶余額可繼承。加強社區(qū)勞動保障工作平臺建設，實現(xiàn)社會化發(fā)放。

計發(fā)辦法：繳費滿15年，計發(fā)基本養(yǎng)老金（基礎養(yǎng)老金+個人賬戶）；不滿15年，一次性返還個人賬戶儲蓄額；基礎養(yǎng)老金=本人指數(shù)化月平均繳費工資/當?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY，每滿一年發(fā)給1%個人賬戶養(yǎng)老金=個人賬戶儲蓄額/計發(fā)月數(shù)

中人加發(fā)過渡性養(yǎng)老金 調(diào)待機制：根據(jù)職工工資增長和物價變動等情況，國務院統(tǒng)籌考慮事業(yè)單位退休人員的基本養(yǎng)老金調(diào)整。

建立職業(yè)年金制度 養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌

?建立健全省級調(diào)劑金，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌；

?單獨建賬，與企業(yè)分別管理使用，具備條件時統(tǒng)一管理使用； ?財政收支兩條線，專款專用。

養(yǎng)老關系轉(zhuǎn)移：繼續(xù)執(zhí)行勞社部發(fā)[2001]13號文，同一統(tǒng)籌地區(qū)流動，只轉(zhuǎn)關系不轉(zhuǎn)基金；跨統(tǒng)籌地區(qū)流動，關系和個人賬戶基金隨同轉(zhuǎn)移。

四、試點地區(qū)進展情況

《國務院關于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案的通知》中明確了改革的指導思想、主要內(nèi)容、保障措施和適用范圍。文件下發(fā)后,各試點地區(qū)開展了數(shù)據(jù)測算和實施方案擬定等試點準備工作。

試點工作中，反映的問題主要有：繳費基數(shù)；老辦法的標準；過渡系數(shù)；實施范圍；實施時間和步驟等。

1、繳費基數(shù) ?以基本工資 ?以基本工資和規(guī)定津補貼

?以全部工資收入（基本工資+規(guī)定津補貼+單位津貼獎金）

2、老辦法的標準

?老辦法待遇水平是制定過渡辦法的基礎

3、過渡系數(shù)；

?為確保中人待遇水平不降低，需要對中人加發(fā)過渡性養(yǎng)老金。

4、實施范圍

?10號文是適用于分類后從事公益服務的事業(yè)單位及工作人員，目前分類尚未完成，養(yǎng)老保險改革的實施對象還難以認定。

5、實施時間和步驟

?同步啟動，包括繳費制度、過渡辦法改革等；

?或分步啟動，先建立繳費制度，再進行其它改革。

? 根據(jù)試點省市試點工作情況，我部經(jīng)過研究，于2009年2月發(fā)布部內(nèi)明電，進一步明確了事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的意義。

1、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點是事業(yè)單位分類改革試點的重要組成部分。事業(yè)單位分類改革包括機構分類、人事制度改革、工資收入分配制度改革、財政政策和養(yǎng)老保險制度改革五方面內(nèi)容。

2、政府將確保事業(yè)單位退休人員的待遇水平不降低，妥善處理好改革前后退休人員待遇水平的平穩(wěn)銜接。

目前，我部初步考慮：明年1月1日起，先開展參保繳費工作；6月份完成過渡辦法備案。

第二篇：我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革回顧

我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革回顧

養(yǎng)老保險制度是社會保險制度的一部分，主要是指國家和社會根據(jù)一定的法律和法規(guī)，在勞動者達到國家規(guī)定年齡退出勞動崗位后，給以一定的物質(zhì)保障，以維持其基本生活的制度。它的基本要求是在法定范圍內(nèi)的老年人完全或基本退出社會勞動生活后自動發(fā)生作用。目的是為保障老年人的基本生活需求，為其提供穩(wěn)定可靠的生活來源，以社會保險手段來達到保障的目的。養(yǎng)老保險制度一般分為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。我國的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度從無到有，從計劃經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)變到市場經(jīng)濟模式，從“摸著石頭過河”到一步步推進，再向縱深發(fā)展，經(jīng)歷了一系列艱辛的過程。在改革開放30年之際，我們有必要對此做一個簡單的回顧，以達到檢驗成果、總結經(jīng)驗、認識不足的目的。

一、新中國成立后城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的模式

中華人民共和國成立以后，城鎮(zhèn)企業(yè)職工的退休辦法是按照1951年2月政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》，國家機關工作人員的退休由1952年10月頒布的《中央人民政府人事部關于頒發(fā)各級人民政府工作人員退職處理暫行辦法的通知》所下達的辦法進行的。當時的職工，大多是解放后招收的，全國只有企業(yè)職工800萬名。1952年全國退休人員僅有2萬名，平均400名職工才相應有一個退休者，因此實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制的勞動保險模式，并且是具有全國范圍內(nèi)的跨企業(yè)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險的形式。

1955年12月國務院頒布了《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》，分別規(guī)定了男女職工的退休年齡、退休工資的領取等問題。根據(jù)這一辦法，50年代退休人員基本上領取的退休金大多相當于工資的50%左右。這與世界大多數(shù)國家的養(yǎng)老金與工資之間的比例相仿。這一基本制度一直延續(xù)到1966年“文革”開始之前。

“文革”開始不久，財政部在有關文件中規(guī)定：“國營企業(yè)一律停止提取工會經(jīng)費和勞動保險金，企業(yè)的退休職工、長期病號和其他勞保開支，改在企業(yè)營業(yè)外列支?！边@樣，已經(jīng)開始社會化的勞動保險又走上了企業(yè)包辦的回頭路，社會保險倒退為企業(yè)保險和單位保險。

二、“文革”結束后養(yǎng)老退休制度的演變

“文革”后，國務院于1978年5月頒布了《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》。根據(jù)新辦法的規(guī)定，不僅退休年齡明顯放寬，領取養(yǎng)老金的標準比50年代的規(guī)定也提高了，這實際上使養(yǎng)老金與工資的替代率大幅度提高，并成為養(yǎng)老金負擔逐年加大的重要原因。另外，該辦法存在著明顯的鼓勵早退休的傾向，以便使大批反城待業(yè)青年盡早進入工作崗位。這樣，退休人員從1978年到1985年增加了4倍，養(yǎng)老金費用從占城市職工工資的2.8%上升到10.6%。1978年5月至1982年2月，國務院頒布了一系列關于干部退休、新中國誕生前參加革命工作的老干部離、退休制度的規(guī)定，又使全國養(yǎng)老金替代率大幅度提高。在此影響下，一些有特殊貢獻的老專家、學者、醫(yī)生和教師也都提高了養(yǎng)老金與工資的替代率，這部分人的退休費與解放后參加工作的人員退休費懸殊，為了縮小這種差距，國家又對后者給以補貼。這樣我國養(yǎng)老金高替代率的局面就形成了。

三、80年代養(yǎng)老保險制度的改革

80年代養(yǎng)老保險制度的改革從退休基金統(tǒng)籌開始。1983年，全國退休職工達1300萬人，其中全民單位的1015萬人，相當于在職職工的11.2%，比1978年的314萬增加了近1000萬人。退休費用87億元，其中全民單位的74億元，相當于工資總額的9.3%，比1978年的17億元增加了70億元。如何籌集和使用好這筆巨額費用，靠企業(yè)保險的模式難以完成，實行改革勢在必行。

1984年中央在廣東東莞、江門等地首先試點，在試點的基礎上勞動人事部于1985年1月發(fā)出了《勞動人事部保險福利局關于做好統(tǒng)籌退休基金與退休職工服務管理工作的意見》。這個意見規(guī)定了統(tǒng)籌的范圍為全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機關、群眾團體。統(tǒng)籌的項目包括所有用于支付退休職工的各項費用、退休基金的提取，企業(yè)單位在“營業(yè)外支出”項 列支。機關、團體、事業(yè)單位從行政、事業(yè)費中列支，也可采取編造預算辦法，從財政統(tǒng)一撥?？?。退休基金的管理，存入銀行，利息轉(zhuǎn)入退休基金，不征稅費。同時建立社會保險事業(yè)管理局，隸屬勞動部門，管理費由退休基金提取。這個《意見》基本上奠定了養(yǎng)老金統(tǒng)籌的政策框架。1986年國務院又頒布了77號文件，建立了市一級的國有企業(yè)養(yǎng)老金統(tǒng)籌機制。企業(yè)保留實際發(fā)放養(yǎng)老金的職能，通過對參加統(tǒng)籌的企業(yè)統(tǒng)一規(guī)定一定的繳納率建立統(tǒng)籌基金，實行差額上繳或下?lián)?，基本上為企業(yè)公平競爭建立了良好的社會環(huán)境。

在80年代，與養(yǎng)老退休金社會統(tǒng)籌改革相提并論的還有一項重大的改革，這就是建立了勞動合同制工人的養(yǎng)老保險制度。1986年國務院發(fā)布改革勞動制度四項規(guī)定，決定國營企業(yè)所招工人一律實行勞動合同制，徹底打破“大鍋飯”和“鐵飯碗”。規(guī)定中明確了合同制工人退休養(yǎng)老保險辦法，企業(yè)按照勞動合同制工人工資總額的15%左右，勞動合同制工人按照不超過本人工資3%繳納退休養(yǎng)老保險基金。這是我國養(yǎng)老保險制度改革的重大突破，打破了養(yǎng)老費用由企業(yè)全部包攬的舊模式，開創(chuàng)了個人繳納部分養(yǎng)老金加以儲存的新模式。到1991年底，有近1600萬勞動合同制工人參加了養(yǎng)老退休保險，并積累了近70億養(yǎng)老保險基金。少數(shù)達到退休年齡的勞動合同制工人開始按月領取基本養(yǎng)老金。這對鞏固和發(fā)展合同用工制度起了積極作用。

四、90年代初期養(yǎng)老保險制度的第一次改革

80年代的養(yǎng)老保險制度改革取得了一些成績，但更大的問題也逐漸顯露出來。由于退休人數(shù)的激增，養(yǎng)老金替代率的上升，使養(yǎng)老負擔日益沉重，90年代初期養(yǎng)老保險面臨的形勢與體制的弊端集中體現(xiàn)出來。據(jù)聯(lián)合國預測，中國人的平均年齡到2050年將達到45歲，這是一個很高的數(shù)字。中國靠獨生子女政策控制了人口增長，人口年齡結構的發(fā)展趨勢已越來越像發(fā)達工業(yè)國，只不過，德國和美國在步入老齡化社會時已達到了比中國高得多的生活水平。聯(lián)合國的一份報告強調(diào)說，從沒有一個國家尚處在中國這樣的發(fā)展階段便開始老齡化，這將給中國的養(yǎng)老制度帶來巨大挑戰(zhàn)。德意志銀行估算，若中國不改變退休年齡，則2050年，每100名勞動者就要供養(yǎng)79名退休者。另外，現(xiàn)行養(yǎng)老制度覆蓋面小，不利于勞動力的流動。我國的養(yǎng)老退休制度僅限于國家機關、事業(yè)單位、國營企業(yè)和部分集體企業(yè)的職工，3/4左右的老人沒有實現(xiàn)養(yǎng)老退休，不利于社會的安定。不同單位之間，養(yǎng)老待遇差別狠大，許多人為了保持固定的養(yǎng)老退休待遇不愿流向更能發(fā)揮作用的崗位，浪費了人力資源。還有一個棘手的問題就是養(yǎng)老基金籌措渠道單一，給付制度有待完善?，F(xiàn)行退休費的籌措渠道比較單一，從本質(zhì)上來說基本由國家負擔，長此以往，肯定難以承擔。在給付制度上也不夠完善。養(yǎng)老保險金的發(fā)放、退休人員的管理服務大部分地區(qū)還以企業(yè)為主，社區(qū)功能發(fā)揮不夠。最后不容忽視的一點是獨生子女政策動搖了大家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)，將來一個孩子要贍養(yǎng)父母2人和祖父母4人，養(yǎng)老負擔非常沉重。

針對這些問題，國家對養(yǎng)老保險制度進行了一系列改革，其中有兩件大事對改革起了很大的作用，一是國發(fā)1991年33號文件；二是國務院總體研究小組組織的社會保障體系的研究。

1991年6月26日，國務院頒布了《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，即國發(fā)1991年33號文件。這個決定全面總結了我國養(yǎng)老保險制度改革的經(jīng)驗，為90年代的改革指明了方向。其要點如下：確定了我國要建立基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險及職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的制度，基金由國家、企業(yè)、個人三方共同承擔。企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險費在稅前提取，個人繳納標準從3%標準工資起步，設立養(yǎng)老保險基金專戶，積累基金的一部分購買國家債券，基金由勞動部門管理，補充養(yǎng)老保險基金記入個人帳戶。個人儲蓄性養(yǎng)老保險由職工個人自愿選擇經(jīng)辦機構。本決定適用全民所有制企業(yè)，城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)參照執(zhí)行。33號文件在許多方面對養(yǎng)老保險制度改革進行了開拓性的突破，構筑了改革的宏觀框架。

第二件大事是國務院于1991年9月3日成立了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體協(xié)調(diào)小組，開展了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體研究工作。其中第五課題小組全面研究了我國社會保障體系的總體框架，社會保障制度的歷史沿革和建立與完善我國社會保障體系的基本思路。這項研究的成果對整個90年代我國社會保障制度改革提供了理論上的支撐和政策性的建議。

五、90年代中期養(yǎng)老保險制度的第二次改革

1991年33號文件發(fā)布之后，勞動部大力推廣新的養(yǎng)老金計發(fā)辦法，同時對退休人員的退休費不斷進行補貼，大力推進退休人員的社會化管理體系，總體趨勢是好的，但隨著宏觀經(jīng)濟形勢的變化，這項改革在激發(fā)企業(yè)上繳養(yǎng)老統(tǒng)籌金的動力和監(jiān)督機制上的欠缺顯露出來。1994年，中央財經(jīng)領導小組組織了大型調(diào)研活動，按照黨的十四屆三中全會精神，研究和制訂社會保險體系具有可操作性的實施方案。調(diào)研重點是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、失業(yè)保險制度改革以及破產(chǎn)企業(yè)職工保障和再就業(yè)問題。

調(diào)研組通過到上海、煙臺等地重點調(diào)研，又搜集了全國有代表性地區(qū)的實踐經(jīng)驗，對國際上一些國家養(yǎng)老制度進行對比研究，并對改革方案中的有關數(shù)據(jù)進行了測算，9月8日向中央領導做了匯報。朱總理指出，必須注意三個問題：（1）保險水平不能太高；（2）不能吃“大鍋飯”，個人交費不能進社會統(tǒng)籌，應該記入個人帳戶，社會統(tǒng)籌的一部分也應撥入個人帳戶，個人帳戶應占主要比重，這樣有利于個人繳費，有利于職工督促企業(yè)繳費；（3）社會統(tǒng)籌的比例不要過高。朱總理同時還指出，要成立社會保障的統(tǒng)一機構，現(xiàn)在就應研究和探討這個問題。10月25日，國務院第45次總理辦公會議原則上通過“基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合”的改革方案。1994年12月由國務院主持召開了全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險工作會議。1995年3月國務院頒布了6號文件《國務院關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，最大的突破是把“基本養(yǎng)老費由企業(yè)和個人共同負擔，實行社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合”寫進了文件，不僅如此，而且對已經(jīng)進行行業(yè)統(tǒng)籌的11個行業(yè)也要求按照社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的原則進行改革。文件還明確了應當建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，與當?shù)芈毠ど弦黄骄べY增長率一定比例進行調(diào)整，而不是與物價或其他指標掛鉤。文件指出，企業(yè)按規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險費后，可以為職工建立補充養(yǎng)老保險。企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險，由企業(yè)和個人自主選擇經(jīng)辦機構。這一點為今后的改革指出了一個方向，在逐步降低養(yǎng)老金替代率的情況下，企業(yè)建立補充養(yǎng)老金不僅是可行的，而且是應當?shù)?。此外，文件還明確了提高養(yǎng)老保險管理服務的社會化程度以及政事分開、加強監(jiān)督等重要問題。

當然，改革是漸進式的，任何文件都有局限，6號文件因為提供了兩個基金使用辦法，在以后的實踐中，各個地區(qū)的方案變得五花八門，并沒有完全達到當初以統(tǒng)一模式為目標的初衷。而且，文件雖然對于養(yǎng)老金的保值增值提出了要求，但是并沒有找到能保值增值的辦法。這些問題都有待于進行進一步的改革。

六、90年代后期養(yǎng)老保險制度的第三次改革 養(yǎng)老制度改革進入90年代后期，目標主要是由全國散亂的養(yǎng)老保險模式走向一體化，統(tǒng)一養(yǎng)老保險辦法。

根據(jù)國家勞動部公布的資料，截止1996年6月，全國已有61.7萬戶各類企業(yè)的8738.2萬職工和2241.2萬離退休人員參加了地方退休費用社會統(tǒng)籌，占城鎮(zhèn)企業(yè)職工的76.9%和離退休人員的94.7%。此外，還有鐵道部、郵電部、水利部、中國建設工程總公司、中國電力企業(yè)聯(lián)合會、煤炭部、中國有色金屬總公司、交通部、民航總局、中國人民銀行、石油天然氣總公司等11個行業(yè)統(tǒng)籌的職工人數(shù)已達1400.1萬人，其中離退休人數(shù)為359.38萬人，總覆蓋面約1.23億人。據(jù)國家財政部統(tǒng)計，1995年全國共收繳基本養(yǎng)老保險基金943億元，支出830億元，歷年滾存節(jié)余約441億元。

由此可以看出，養(yǎng)老保險制度經(jīng)過近20年的改革歷程，已由企業(yè)保險走向社會保險。但最大的弊端是統(tǒng)籌主體太散，多數(shù)地區(qū)以縣市為統(tǒng)籌級別，加上十幾個行業(yè)各自統(tǒng)籌，再由于個人帳戶和企業(yè)繳費的比例五花八門，造成了全國養(yǎng)老保險模式空前的散亂。由于全國各地、各行業(yè)的標準各

一、自成體系，阻礙了勞動力的合理流動。因為統(tǒng)籌層次過底，導致互相攀比待遇水平，有的地區(qū)替代率甚至高達110%，企業(yè)上繳統(tǒng)籌金負擔沉重，造成收繳率下降，同時無法進行企業(yè)補充保險。全國現(xiàn)在雖然滾存節(jié)余440多億元，但分散在7000個社會保險管理機構內(nèi)，形不成資本優(yōu)勢，很難抵御資金的貶值。養(yǎng)老保險分別由勞動部、人事部、民政部、商業(yè)保險公司和幾十家行業(yè)管理，造成政出多門，企業(yè)面對不同的管理部門，造成運營成本上升，工作效率下降。

在這種情況下，從1996年開始，由勞動部和國家體改委牽頭，國務院7部委組成統(tǒng)一養(yǎng)老金保險制度聯(lián)合調(diào)研組，經(jīng)過幾個月的調(diào)研，于8月向國務院提交了《關于統(tǒng)一企業(yè)養(yǎng)老保險制度的匯報提綱》，提出了統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度的方案框架，并得到國務院的原則同意。

統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度方案的要點是，按職工工資的11%建立個人帳戶。其中個人繳費8%，目前先從3%交起，今后每兩年提高1%，企業(yè)繳費劃入3%，現(xiàn)在先從8%劃起，以后逐年降低。從未來看，個人繳費比例逐步上升，企業(yè)繳費逐步下降，體現(xiàn)以企業(yè)包攬的計劃經(jīng)濟模式向個人承擔和企業(yè)負擔相結合的市場經(jīng)濟模式推進。

提綱還建議，養(yǎng)老金的支付分為兩部分：（1）基礎養(yǎng)老金。標準不超過當?shù)仄骄べY的25%，可以依據(jù)繳費年限的長短劃分若干檔次，支付金額與繳費年限成正比；（2）個人帳戶養(yǎng)老金。月發(fā)放標準為個人帳戶累計儲存額除以120?，F(xiàn)在各地所實行的辦法在今明兩年內(nèi)要向統(tǒng)一方案過渡，1998年低完成過渡，最后從根本上改變?nèi)珖B(yǎng)老保險制度散亂的現(xiàn)象。

根據(jù)以上方案，1997年國務院發(fā)出了《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，確定了我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度從過去現(xiàn)收現(xiàn)付的企業(yè)養(yǎng)老制度向社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)變。

七、新世紀城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革綜述

（一）繼續(xù)深化基本養(yǎng)老保險制度。2005年12月，國家發(fā)布了《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，養(yǎng)老金問題再次引起社會關注。如果從上個世紀８０年代我國開始對城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金制度進行改革算起，中國的養(yǎng)老保險制度改革已經(jīng)進行了２０多年時間。在這２０年里，中國初步建立起一個擁有1．7億參保職工的基本養(yǎng)老保險體系，為多數(shù)城鎮(zhèn)企業(yè)職工建立了退休后基本滿足生活需求的來源渠道。但是，這個體系顯然還不夠完善。該決定的出臺，是在１９９７年的改革方案基礎上進一步完善與深化，提出了１０個方面的改革意見，應該說是“十一五”規(guī)劃在社會保障領域中的一個體現(xiàn)。

該決定首先對現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的發(fā)放力度、范圍、計發(fā)方法等方面提出了改進辦法，在擴大基本養(yǎng)老保障的覆蓋范圍、做實個人賬戶、建立基礎養(yǎng)老金的激勵機制、讓養(yǎng)老金與物價變動掛鉤等方面提出了實質(zhì)性的舉措。目標是在人口老齡化、就業(yè)方式多樣化和城市化到來時，完善和建立養(yǎng)老保險長效機制。

此決定的另一個亮點是擴大了養(yǎng)老保障的覆蓋面。當前參加養(yǎng)老保險體系的勞動者只相當于勞動力人口的四分之一。其中，除了機關事業(yè)單位人員外，大部分是城鎮(zhèn)國有或集體企業(yè)職工，在１．２億個體工商戶等靈活就業(yè)人員中參保人數(shù)只有１２００萬人，絕大多數(shù)沒有參加養(yǎng)老保險。此次擴大覆蓋面重點就明確指出“個體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。”并重申了與之配套的社會保險補貼政策，幫助就業(yè)困難人員參保繳費。

（二）進行繳費制度改革探索。2005年10月，勞動和社會保障部官員向媒體指出，從2006年起，個人養(yǎng)老帳戶的規(guī)模將由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%，今后養(yǎng)老保險帳戶中的個人帳戶將由“個人繳費”形成，“單位繳費”不再劃入個人帳戶，但職工的利益并不會因此減少。企業(yè)職工的養(yǎng)老待遇并不由單一帳戶資金解決，職工養(yǎng)老保險帳戶的管理是一個系統(tǒng)工程，其中包括基礎資金、帳戶資金以及過渡資金等，這項改革措施絕不會以犧牲職工待遇為代價，職工退休后領取的養(yǎng)老金標準不會降低。雖然對于企業(yè)職工養(yǎng)老制度變革這一重大事項，還有待國務院和各相關部門召開會議，目前還未定論，但此項變革仍不失是一次有益的嘗試。

（三）更加重視養(yǎng)老資金的儲備。２０００年以來，我國建立了社會保障基金。到2005年１１月底，社?；鹳Y產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)達到１９００多億元。這個數(shù)字看上去不算小，但是與我國養(yǎng)老缺口相比，差距還十分巨大。１９００多億元的基金儲備規(guī)模實際上只有人均１００多元，只能滿足不到半年的養(yǎng)老金發(fā)放需要。社?；鹄硎聲嘘P責任人稱，社?；鹄硐氲囊?guī)模至少應當在１萬億元左右，只有這樣才能為我國社會保障體制改革提供較為堅實的資金基礎，關鍵就是做大做強社?；饍?。對此，財政部表示，“十一五”期間國家將把公共財政更多投入到社會保障中，通過收入分配的調(diào)節(jié)促進社會公平。同時還強調(diào)了政府在養(yǎng)老保險中承擔的責任，除了發(fā)揮加強征繳的主渠道作用外，中央和地方還將積極投入資金支持養(yǎng)老保險。勞動和社會保障部也表示，目前社?；鹱鳛橐豁棏?zhàn)略儲備，在短期內(nèi)不會動用，做大這個儲備與完善養(yǎng)老保險制度是緊密相關的，這將是我國養(yǎng)老保險制度改革過渡的穩(wěn)定資源。

（四）事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險改革提上日程。2008年3月“兩會”召開前夕，一份意義重大的改革方案，即《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》獲國務院原則通過。據(jù)此，山西、上海、廣東、重慶等五省市將啟動有關試點。

改革開放初期，企業(yè)職工和事業(yè)單位工作人員的退休金水平曾經(jīng)在同一個起跑線上，但到目前為止，兩類單位的退休制度已形成巨大差異。企業(yè)在上世紀90年代建立的社會統(tǒng)籌帳戶和個人帳戶相結合的制度框架下，職工的養(yǎng)老金替代率目前大約是60%左右。事業(yè)單位中大部分由財政全額撥款和差額撥款的單位仍按原來的養(yǎng)老制度運行，退休金由國家統(tǒng)包，列入財政預算，實行現(xiàn)收現(xiàn)付，未來退休金以其工作年限和本人工資額為主要依據(jù)。根據(jù)目前規(guī)定，退休金替代率高達90%。從各地情況看，事業(yè)單位工資連續(xù)上漲，退休人數(shù)不斷增加。據(jù)勞動和社會保障部的資料顯示，十幾年前，全國機關退休費總額為59.5億元，目前已超過千億元，猛增了20倍，導致財政和用人單位負擔成倍增加。事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老退休制度到了非改革不可的地步。

和企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革的進程相比，事業(yè)單位這項改革晚了10多年，但改革思路非常明確。設定的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，其籌資模式、計發(fā)辦法等都與目前的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度模式一致，并可銜接。這次改革的重點，在于建立新的機制。主要內(nèi)容包括：養(yǎng)老費用由單位和個人共同承擔；退休待遇與繳費相連系；基金逐步實行省級統(tǒng)籌；建立企業(yè)年金制度；實行社會化管理服務等。其核心內(nèi)容就是要使企業(yè)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度框架相互銜接。在統(tǒng)籌模式上，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度仍將采取企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的“統(tǒng)帳結合”的思路，制度適用范圍涵蓋事業(yè)單位的各類人員。

方案公布后，勞動和社會保障部以及各試點省市，將就各地如何分別制定實施細則作進一步討論和測算。國務院常委會指出，事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革涉及面廣、政策性 強，必須先行試點，積累經(jīng)驗，積極穩(wěn)妥地推進?？梢灶A見，此輪改革的“過渡期”必將十分漫長，但畢竟邁出了可喜的一步，結果如何，我們將拭目以待。

回顧過去，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的改革受過挫折、走過彎路，但也取得了不俗的成績，現(xiàn)在正朝著越來越科學的方向發(fā)展。展望未來，我們相信，在我國經(jīng)濟實力不斷增強的背景下，在黨的正確領導下，在中央的英明決策下，我國的養(yǎng)老保險制度一定會不斷改革，日益完善，最終取得令人滿意的結果。愿全國人民都能頤養(yǎng)天年。

第三篇：完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革探討

完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革探討

摘要：我國自20世紀80年代中期開始，探索性地建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，至今已有20多年的歷史。從我國農(nóng)村養(yǎng)老保險改革的發(fā)展情況和實施情況入手，分析了改革中面臨的突出問題，提出了一些創(chuàng)造性的解決對策，并指出了有待進一步研究的問題。

關鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險；問題；對策我國農(nóng)村養(yǎng)老保險改革發(fā)展的歷程

我國政府從20世紀80年代中期開始，探索性地建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。到目前為止，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已有20多年的歷史，大體劃分為四個階段。

第一階段：1986～1992年，為試點階段。1986年，民政部和國務院有關部委在“全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會”中根據(jù)我國農(nóng)村的實際情況決定因地制宜地開展農(nóng)村社會保障工作，一些經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)成為首批試點地區(qū)。

第二階段：1992～1998年，為推廣階段。1991年民政部原農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，確定了以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原則，1992年起農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在全國各地推廣開來。

第三階段：1998年～2005年，為衰退階段。1998年政府機構改革以后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作由民政部移交給勞動與社會保障部，受各種因素影響，全國大部分地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等困難，一些地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作陷入了停頓階段。

第四階段：2005年至今，為政策轉(zhuǎn)向階段。2005年，黨的十六屆五中全會表明了中央政策決策層對社會和諧協(xié)調(diào)發(fā)展的重視，尤其反映了領導層對農(nóng)民等弱勢階層的生活質(zhì)量下降和收人差距擴大的關注。新政策綱領的價值取向?qū)r(nóng)民養(yǎng)老保險制度具有重要的指示和促進作用。2007年，黨的十七大提出了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的總體目標。中國正加快建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，觀念上正從以城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)職工社會保險為重點向建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保險制度轉(zhuǎn)變。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革的實施情況

本文選取了1999～2007年城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)參加社會養(yǎng)老保險基本情況的數(shù)據(jù)，通過城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的對比，揭示農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革的實施情況。

從以上圖表我們可以看到：

(1)農(nóng)村參保人數(shù)不僅沒有上升，反而呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，近年來，農(nóng)村參保人數(shù)一直在5000萬人左右停滯不前。相比較而言，城鎮(zhèn)參保人數(shù)一直在平穩(wěn)上升，且遠遠高于農(nóng)村參保人數(shù)。兩者的差距越拉越大。

(2)農(nóng)村參保人數(shù)在2000年出現(xiàn)一個陡然的下滑，參保人數(shù)比上年減少22.90％，這是由于官方對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的態(tài)度發(fā)生了動搖。1999年7月，國務院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件，決定對已有的業(yè)務實行清理整頓，停止接受新業(yè)務。

(3)社會養(yǎng)老保險在城鎮(zhèn)地區(qū)的覆蓋面遠遠大予農(nóng)村地區(qū)。以2007年的數(shù)據(jù)為例，2007年全國總?cè)丝?32129萬人，城鎮(zhèn)人口59379萬人，占總?cè)丝?4.9％，鄉(xiāng)村人口72750萬人，占總?cè)丝跀?shù)55.1％。根據(jù)以上數(shù)據(jù)，可算出，2007年社會養(yǎng)老保險對城鎮(zhèn)居民的覆蓋率為33.9％，而農(nóng)村居民僅為7.1％，兩者差距非常大。

(4)農(nóng)村養(yǎng)老保險基金在逐年增加，截至2007年底已達412億元，基金的管理和運作也成為一個重要的問題。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險面臨的突出問題

我國現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度還有待完善，存在著農(nóng)村養(yǎng)老保險制度與農(nóng)民群體多樣性、農(nóng)民日常支出、用資需求、養(yǎng)老支出四個不匹配的問題。制度設計的不完善是造成農(nóng)民參保人數(shù)逐年下降的根本原因。

(1)現(xiàn)行制度設計未考慮到農(nóng)民群體角色的多樣化的問題。由于農(nóng)民的身份、職業(yè)、收入水平的差異性，不可能推行一套整體劃一的制度方案。迄今，農(nóng)村養(yǎng)老保險主要適用的仍是1992年民政部頒布的《基本方案》，其內(nèi)容規(guī)定滯后、不完善，已不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。

(2)現(xiàn)行制度設計與農(nóng)民現(xiàn)實的日常支出預算有差距?！痘痉桨浮芬?guī)定，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集是以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持。在實際運行過程中，集體補助幾乎落空，政府扶持缺乏強制性，國家和集體的責任義務不明確，最終使保障變?yōu)橐环N“個人儲蓄保險”。而在農(nóng)民現(xiàn)實的日常家庭預算支出中，養(yǎng)老保障并非是大多數(shù)農(nóng)民目前最緊迫的需要，發(fā)展生產(chǎn)、子女教育、疾病治療等項目支出均位列養(yǎng)老保險之前。(3)個人賬戶資金長期封閉閑置與農(nóng)民個人用資需求不匹配?！痘痉桨浮芬?guī)定，實行個人賬戶儲備積累制，農(nóng)民個人繳納的保險費和集體補助全部記在個人名下，個人養(yǎng)老賬戶屬于農(nóng)民個人所有。但實際情況是，參保農(nóng)民對賬戶資產(chǎn)的控制權極為有限。除個別特殊情況(如死亡等)，在達到規(guī)定年齡之前，參保農(nóng)民只有繳費的義務。并無實質(zhì)的控制權力和投資選擇權。在一個相對長的時期內(nèi)，農(nóng)民個人賬戶上的資金長期處于閑置狀態(tài)。

(4)農(nóng)保資金增值有限，到期領取的資金難以滿足農(nóng)村農(nóng)民“養(yǎng)老”支出。一是農(nóng)保資金增值有限。按照現(xiàn)行制度設計，農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋捣绞綖榇嫒脬y行和購買國債兩種方式，資金增值有限。二是到期兌付的農(nóng)村養(yǎng)老保險資金難“養(yǎng)老”?！痘痉桨浮芬?guī)定，農(nóng)民交納保險費時，可以根據(jù)自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個檔次繳費。但受多種因素影響，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費10年后開始領取養(yǎng)老金，每月可以領取4.7元，15年后每月可以領取9.9元。這點錢對于農(nóng)民養(yǎng)老來說，幾乎不起作用。解決的對策

(1)對不同層次、不同類別的農(nóng)村勞動力養(yǎng)老保險，應當根據(jù)經(jīng)濟水平和負擔能力采取不同的解決方式，實行分層分類解決。中國農(nóng)民可分解為四個群體，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民職工、城市流動人口、被征地農(nóng)民和純留地的職業(yè)農(nóng)民。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民，由于從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，收入和消費高于農(nóng)村人口的平均水平，因而其養(yǎng)老保險需求也較高，他們的養(yǎng)老保險問題可以部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來解決；對于城市流動人口，其參加社會養(yǎng)老保險有兩種思路，一是與城鎮(zhèn)職工適用同一的制度模式(廣州、北京、南京等中心城市)，二是單獨為農(nóng)民工設立新的綜合社會保險制度(上海、成都、大連等市)；對于被征地農(nóng)民，家庭養(yǎng)老的物質(zhì)基礎與功能因土地被征用而弱化甚至崩潰與喪失。而征地補償標準又偏低，因而對其要區(qū)別對待；對于純留地農(nóng)民，他們以土地收人作為自己生活的主要來源，發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)村可采取不同的制度安排。

(2)針對現(xiàn)行制度設計與農(nóng)民現(xiàn)實的日常支出預算不匹配的問題，應加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持。建議根據(jù)地方經(jīng)濟、財政情況，在條件許可的情況下，逐步推進適當?shù)墓藏斦度?。地方財政預算每年要確定一定的比例，充實農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金，而且要隨經(jīng)濟的發(fā)展同步增長。

(3)針對個人賬戶資金長期封閉閑置與農(nóng)民個人用資需求不匹配的問題，可推行農(nóng)村養(yǎng)老保險抵押小額信貸業(yè)務。當參保農(nóng)民因各種原因需要資金時，可以用參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的有效證書作為抵押，向養(yǎng)老保險基金申請借款。這種創(chuàng)新制度不僅滿足了農(nóng)民的個人用資需求，也是將農(nóng)村資金真正留在農(nóng)村、為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和社會發(fā)展服務的最佳方式。

(4)針對農(nóng)保資金增值難的問題，應該促進兩個價值增值循環(huán)：一個是對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金進行經(jīng)營性價值增值管理，可以由商業(yè)性機構競爭農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理與運作。在商業(yè)性機構對養(yǎng)老保險運作的整個過程中，政府主要通過專門的管理部門對基金以及運作狀況進行監(jiān)督。另一個是非經(jīng)營性價值增值循環(huán)，通過利用國家政策和社會宣傳，不斷增加政策性收入，捐贈和贊助收入以及其他各種非經(jīng)營性的收入等來輔助養(yǎng)老基金增值。需要進一步研究的問題

(1)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的銜接問題。

我國現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎，根本無法銜接。但是隨著我國經(jīng)濟改革的深人，城市化的步伐將會加快，有更大量的農(nóng)村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養(yǎng)老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。

(2)農(nóng)村養(yǎng)老保險改革的方向問題。

改革大體有兩種方向：一是限制或控制各地的制度差異，以在全國層面構建一個由中央和省級政府共同負責的同一的國民社會養(yǎng)老保險計劃；二是繼續(xù)維持和創(chuàng)新目前各地主要由市縣地方政府負責的多樣化和漸進式發(fā)展的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式。

第四篇：“我國社會養(yǎng)老保險體制的發(fā)展與改革”

對話委員、牽手院士之

“我國社會養(yǎng)老保險體制的發(fā)展與改革”

2013年10月24日上午1點30分在中央圖書館開展了由中國互聯(lián)網(wǎng)新聞中心（中國網(wǎng)）主辦，而廣東財經(jīng)大學華商學院承辦的“對話委員、牽手院士”——高校英才培訓計劃，走進華商學院的第三場講座。這場講座是由對外經(jīng)濟貿(mào)易大學保險學院的孫潔教授主講以“我國社會養(yǎng)老保險體制的發(fā)展與改革”為主題的演講。

孫教授為我們講述了社會保險的經(jīng)歷，重點突出闡述了社會養(yǎng)老保險的整個發(fā)展歷程，還有各個國家的養(yǎng)老保險的比較。在比較中，突顯中國的養(yǎng)老保險，他是結合了兩大優(yōu)點的產(chǎn)物——統(tǒng)賬結合。其中，她還點出養(yǎng)老保險的三大支柱：基本養(yǎng)老保險；補充養(yǎng)老保險；個人儲蓄養(yǎng)老保險。讓我們對養(yǎng)老保險有更深一層的了解。

最后，孫教授還為我們解釋了社會“五保一金”，為將來踏入社會的我們注入新的知識點元素。社會“五保一金”包括：養(yǎng)老，醫(yī)療，工傷，失業(yè)，生育五大保險，還有住房公積金。這個是強制性實行普及的，不能換取更多的工資，而且是我們的保障，我們必須謹慎。這對我們有切身的利益關系，讓我受益良多。

第五篇：我國醫(yī)療保險制度改革的現(xiàn)狀與發(fā)展2

醫(yī)藥衛(wèi)生問題包括兩個方面：一是誰來提供醫(yī)療服務，是醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)問題；二是誰來支付醫(yī)療費 用，是醫(yī)療保障問題。醫(yī)療保障制度既是社會保障體 系的重要組成部分，即民眾的安全網(wǎng)、社會的穩(wěn)定 器；又作為醫(yī)療費用的主要支付方，是醫(yī)藥衛(wèi)生體系 的重要組成部分，因而也是醫(yī)改的重要領域之一。醫(yī)療保障的主要目標是合理組織財政資源，滿 足與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的醫(yī)療資金需求，簡言 之，就是“有錢看病”。這么一個看似簡單的問題卻 是公認的“世界難題”，其主要特點和難點：一是涉 及系統(tǒng)多，包括個人、組織、政府、社會，相互之間關 系錯綜復雜；二是必須通過購買醫(yī)療服務才能實現(xiàn) 保障功能，與養(yǎng)老保險等其他社會保險相比，增加 了購買醫(yī)療服務的環(huán)節(jié)，管理服務的難度和復雜程 度明顯增加；三是供求關系難以測定，醫(yī)學技術的 發(fā)展無止境，人民對生命和健康的期望無止境，而 資金的籌集有限，特別是隨著老齡化進展，供求矛 盾將更加突出。醫(yī)療保障與醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)直接相關、相互影

響、密不可分。醫(yī)療保障功能必須通過購買醫(yī)療服 務來實現(xiàn)；同時，醫(yī)療保障購買服務的過程中，也將 對醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展起到促進作用。一方面醫(yī)療 保障體系的不斷健全，將為國民健康提供穩(wěn)定資金 來源，這些資金最終全部通過購買服務的方式轉(zhuǎn)化 為醫(yī)療衛(wèi)生機構的收入，為醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展提供 穩(wěn)定的資金來源；另一方面醫(yī)療保障機構作為全體 參保人員利益代表，在購買醫(yī)藥服務的過程中，將 發(fā)揮對醫(yī)療機構的監(jiān)督、制約、引導作用，有利于形 成外部制衡機制，規(guī)范醫(yī)療服務行為，促進醫(yī)藥衛(wèi) 生體制改革和醫(yī)療機構加強管理。

二、國際上典型的醫(yī)療保障模式

醫(yī)療保障體系是解決公眾面臨的疾病和意外傷 害等風險的社會保障子系統(tǒng)。1883年德國頒布實施 《疾病社會保險法》，開現(xiàn)代社會保障制度之先河。至 今，醫(yī)療保障體系的主體制度，仍是以風險理論和大 數(shù)法則為理論基礎的醫(yī)療保險制度。國際上醫(yī)療保 障制度大致有3種基本類型，即以英國為代表的國家 衛(wèi)生服務類型、以德國為代表的社會醫(yī)療保險類型、我國基本醫(yī)療保障制度的 現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

□ 胡曉義

以美國為代表的商業(yè)醫(yī)療保險類型。（（一 一））國家衛(wèi)生服務模式 國家衛(wèi)生服務模式。以英國為代表 以英國為代表，加拿 加拿 大 大、、澳大利亞等英聯(lián)邦國家主要采取這種保障方 澳大利亞等英聯(lián)邦國家主要采取這種保障方 式 式，其基本理念是 其基本理念是《 《貝弗里奇報告 貝弗里奇報告》 》所提出的福利國 所提出的福利國 家理論 家理論。1948年，英國頒布《國民醫(yī)療服務法》，將國 家衛(wèi)生服務制度作為醫(yī)療保障制度體系的主體制 度，其費用占到全國衛(wèi)生保健總費用的90%以上，居民享受免費程度很高的醫(yī)療衛(wèi)生服務。在衛(wèi)生保健 的實施及管理方面強調(diào)國家中央集權控制衛(wèi)生資 源的分配，采取全科醫(yī)生制度，醫(yī)療服務與資金管 理一體化，以社區(qū)保健作為衛(wèi)生服務的重點。其優(yōu) 點是全面覆蓋，國民就醫(yī)的直接費用低廉；不足之 處是效率較低，就醫(yī)等待時間長，醫(yī)療服務質(zhì)量不 高，公眾滿意度低，得不到及時治療的患者不得不 選擇到私立醫(yī)院或國外就醫(yī)?；咎攸c：難而不貴。（（二 二））社會保險模式 社會保險模式。以德國為代表 以德國為代表，法國 法國、、日 日 本 本、、韓國等多數(shù)國家都采取這種保障方式 韓國等多數(shù)國家都采取這種保障方式，其基本 其基本 理念是社會成員團結互助 理念是社會成員團結互助。德國法定醫(yī)療保險覆蓋 了90%以上的人口，是德國醫(yī)療保險制度體系的主 體制度，由雇主和雇員雙方繳費，政府適當補貼，同 時覆蓋參保人員無收入家屬。私人保險約覆蓋10% 的高收入人群。從籌資額來看，法定保險占77.4%，私 人保險占8.4%，其余來自稅收和個人自付。社會保險 通過社會共濟方式化解經(jīng)濟風險，能夠形成穩(wěn)定的 資金籌集機制、費用分擔機制和第三方付費的醫(yī)療 服務制約機制，成為多數(shù)國家的選擇。全世界建立了 醫(yī)保制度的136個國家和地區(qū)中，有105個國家（地 區(qū)）以社會醫(yī)療保險作為其主體的基本醫(yī)療保障制 度。捷克等部分轉(zhuǎn)型國家也由原來的國家衛(wèi)生服務 模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣ｋU模式。其不足是隨著醫(yī)療成本 上漲，保費隨之持續(xù)上漲。總體特點：不難但有 點貴。（（三 三））商業(yè)保險模式 商業(yè)保險模式。以美國為代表 以美國為代表, ,美國醫(yī)療 美國醫(yī)療 保障制度是一個多元化的體系 保障制度是一個多元化的體系，體現(xiàn)自由主義理念 體現(xiàn)自由主義理念 下的制度安排 下的制度安排。美國醫(yī)療保障制度由政府計劃和私 人計劃兩部分組成。政府保障計劃約覆蓋25%的人 群，主要是老年人、兒童和貧困人口；私人保險計劃

覆蓋60%的人群，主要是雇主以購買商業(yè)保險的方 式為員工提供醫(yī)療保障。這樣做的好處是政府承擔 有限責任，不足之處是由于商業(yè)保險具有強烈的營 利動機，造成醫(yī)療費用昂貴。2007年美國衛(wèi)生總費 用占GDP的16%，人均衛(wèi)生費用7290美元，為全球 最高，但仍有4500萬美國人沒有任何醫(yī)療保障，而 且人均期望壽命遠低于發(fā)達國家平均值。美國模式 的基本特點是：貴而不難。從上個世紀初開始，多任 美國總統(tǒng)都曾把醫(yī)療保障作為競選演講中的亮點，信誓旦旦要實現(xiàn)全民醫(yī)保，但除了羅斯福頒布了 《社會保障法》，使老人、兒童有了基本保障之外，其 他人都以失敗告終。今年3月23日，美國總統(tǒng)奧巴 馬簽署醫(yī)改法案，計劃今后10年投入9400億美元，將3200萬人納入醫(yī)保體系，將醫(yī)保覆蓋率從85% 提高到95%，接近全民醫(yī)保，被稱為美國醫(yī)保 “百年 夢想成真”。但該法案在形成過程中經(jīng)歷了嚴酷的政 治角力和各方利益群體的纏斗，最終是奧巴馬作了 重大讓步（比如完全放棄了 “公共選擇”）才勉強通過。而美國社會各界對醫(yī)改法案褒貶不一，已有多個共 和黨執(zhí)政州宣布抵制；因此，其前景尚待觀察，其成 敗將對美國社會產(chǎn)生重大影響。這也提醒我們 這也提醒我們： ：醫(yī) 醫(yī) 療保障具有極強的剛性特征 療保障具有極強的剛性特征，既得利益群體一旦形 既得利益群體一旦形 成 成，想要改變十分困難 想要改變十分困難。國際醫(yī)療保障制度的特點和發(fā)展趨勢：一是立 足國情確定基本醫(yī)療保障制度。迄今為止，沒有公 認完美的醫(yī)保制度，每種制度都有其優(yōu)點，也有其 局限性。各國選擇醫(yī)療保障制度都是從國情出發(fā)，充分考慮各自經(jīng)濟發(fā)展水平、醫(yī)療資源狀況、文化 傳統(tǒng)和價值取向等方面的因素，而不是簡單照搬別 國經(jīng)驗。二是單一制度難以覆蓋全體人群，多采用 混合模式實現(xiàn)醫(yī)療保障的全面覆蓋，注重發(fā)揮社會 各方面的積極作用。如德國以社會保險制度為主，但也有10%左右人群以商業(yè)保險解決醫(yī)療保障問 題。三是共同方向是覆蓋全體國民。醫(yī)療保障與經(jīng) 濟社會發(fā)展水平密不可分，基本都是從就業(yè)人群起 步，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，建立相應制度和政策，逐步 實現(xiàn)全面覆蓋，并逐步對制度進行整合，形成主體 省部長筆談 SHENGBUZHANGBITAN

省部長筆談 SHENGBUZHANGBITAN 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革

2010·6

省部長筆談 SHENGBUZHANGBITAN

省部長筆談 SHENGBUZHANGBITAN

深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革

制度和多層次保障體系。如德國1883年醫(yī)療保險 制度立法后，醫(yī)療保險的總?cè)丝诟采w率從實施前的 5%上升至 10%，1930 年約為 50%，1950 年約為 70%，1975年90%以上的人口進行了法定健康保險 登記，其余10%的人口多由私人保險或其他健康保 險覆蓋。四是政府投入的資金供需方兼顧，既有對 醫(yī)療服務機構的支持，也考慮對個人參保的補助。五是制度模式基本穩(wěn)定，醫(yī)療保障制度是一項基本 社會政策，涉及公民對今后的預期，多數(shù)國家做到 了制度相對穩(wěn)定、方向明確，朝令夕改將使人民缺 乏對制度的基本信任。

三、我國醫(yī)療保障體系改革的歷程和 基本框架

改革開放以來，特別是十四屆三中全會以來，黨中央、國務院陸續(xù)做出一系列重大決策，積極推 進基本醫(yī)療保險制度改革：1994年在江蘇鎮(zhèn)江、江 西九江開展職工醫(yī)療保險改革試點；1998年底開 始在全國推行城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度改革，實 現(xiàn)由公費勞保醫(yī)療的單位福利制度向社會保險制 度的轉(zhuǎn)軌；2003年，開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試 點，2008年在全國范圍推開；2003年、2005年分別 建立農(nóng)村和城市醫(yī)療救助制度，對低保等困難群眾 進行救助；2007年，開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試 點，把學生、兒童、老人等城鎮(zhèn)非從業(yè)人員納入保障 范圍，2009年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保制度在全國全面推開。經(jīng)過多年的改革和探索，中國特色“三縱三橫” 的醫(yī)療保障體系框架已基本形成。三縱，即城鎮(zhèn)職 工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng) 村合作醫(yī)療，分別覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)人員、城鎮(zhèn)未就業(yè) 居民和農(nóng)村居民，是基本醫(yī)療保障體系的主體部 分?！叭龣M”即主體層、保底層和補充層。3項基本醫(yī) 療保險制度構成了主體層；城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和社會慈 善捐助等制度對困難群眾參保和個人負擔給予幫 助，構成保底層；對于群眾更高的、多樣化的醫(yī)療需 求，通過補充醫(yī)療保險和商業(yè)健康保險來滿足。

中國多層次醫(yī)療保障構成圖

這一基本框架具有鮮明的中國特色。我們要實 現(xiàn)全民醫(yī)保的目標，必須有普惠性的制度安排，主 要體現(xiàn)在對城鄉(xiāng)居民參保的普遍補助和對困難群 眾的醫(yī)療救助政策；但從我國的基本國情出發(fā)，我 們不可能實行完全由政府出資的“全民免費醫(yī)療” 模式，而應由政府、社會、家庭和個人共同承擔醫(yī)療 保障的責任。《中共中央 國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生 體制改革的意見》（中發(fā)［2009］ 6號）明確把繳費與 待遇享受相關聯(lián)的醫(yī)療保險制度作為醫(yī)療保障體 系的主體制度，通過多渠道籌集資金來購買基本醫(yī) 療服務，符合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平、醫(yī)療服務市 場現(xiàn)狀，也有利于推動醫(yī)藥衛(wèi)生體制相關改革。

四、我國基本醫(yī)療保障主要政策

城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保 險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度共同構 成我國基本醫(yī)療保障體系，主要政策：（（一 一））城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險 城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。1998年國務院 發(fā)布《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決 定》（國發(fā)［1998］44號），在全國范圍全面進行職工 醫(yī)療保障制度改革。1．覆蓋范圍。城鎮(zhèn)所有用人單位，包括企業(yè)、機 關、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位及其職 工，都要參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。隨著原勞動 保障部對于靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、非公有制經(jīng)濟 組織參保政策的明確，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險實際 上覆蓋了城鎮(zhèn)全體從業(yè)人員。截至2009年底，我國 城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險參保人數(shù)為2.2億人。

補充 主體 托底

特 殊 人 群

公務員 補 助

企業(yè)補充 保 險

商 業(yè) 保 險

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2.籌資標準。醫(yī)療保險費由用人單位和職工共 同繳納。用人單位繳費率控制在職工工資總額的 6%左右，在職職工繳費率為本人工資的2%，退休 人員個人不繳費。具體繳費比例由各統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù) 實際情況確定。目前，用人單位繳費率全國平均水平為7.37%，個人繳費率全國平均為2％。3.統(tǒng)籌層次。原則上以地級以上行政區(qū)為統(tǒng)籌 單位，也可以縣（市）為統(tǒng)籌單位，京津滬原則上在 全市范圍內(nèi)實行統(tǒng)籌。目前，全國多數(shù)地區(qū)為縣級 統(tǒng)籌，目前正在進行提高統(tǒng)籌層次的工作。4.待遇支付。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金由統(tǒng) 籌基金和

個人賬戶構成。個人賬戶主要支付門診費 用、住院費用中個人自付部分以及在定點藥店購藥費 用。統(tǒng)籌基金用于支付符合規(guī)定的住院醫(yī)療費用和部 分門診大病醫(yī)療費用，起付標準為當?shù)芈毠つ昶骄?資的10%（實際在5%左右），最高支付限額（封頂 線）為當?shù)芈毠つ昶骄べY的6倍左右。2009年，城 鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險政策范圍內(nèi)住院醫(yī)療費用報 銷比例約72%，實際住院費用支付比例約67%。（（二 二））城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險 城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險。為解決城鎮(zhèn)非從 業(yè)居民的醫(yī)療保障問題，2007年7月，國務院印發(fā) 《關于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導意 見》（國發(fā)［2007］20號）。目前，這項制度已在全國 全面推開。主要政策： 1．覆蓋范圍。城鎮(zhèn)中不屬于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療 保險制度覆蓋范圍的學生（包括大學生）、少年兒童和 其他非從業(yè)城鎮(zhèn)居民，都可自愿參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保 險。截至2009年底，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保參保人數(shù)1.8億人。2．籌資標準。由各地按照低水平起步的原則，根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展水平、居民家庭和財政負擔的能 力合理確定。2009年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險參保 人員人均籌資標準為130元。3．政府補助。為了引導和幫助廣大城鎮(zhèn)居民繳 費參保，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險實行了政府補助的 政策。2009年政府對參保居民的補助標準為不低 于每人每年80元。4．待遇支付。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險不建立個

人賬戶，基金主要用于支付住院醫(yī)療費用和部分門 診大病費用。2009年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險政策 范圍內(nèi)住院醫(yī)療費用支付比例約55%。此外，為解 決參保居民常見病、多發(fā)病的門診醫(yī)療費用負擔問 題，部分地區(qū)開展了門診統(tǒng)籌，將普通門診醫(yī)療費 用納入醫(yī)療保險支付范圍。（（三 三））新型農(nóng)村合作醫(yī)療 新型農(nóng)村合作醫(yī)療。新農(nóng)合是以政府資助 為主、針對農(nóng)村居民的一項基本醫(yī)療保險制度。1．覆蓋范圍。所有農(nóng)村居民都可以家庭為單位 自愿參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。截至2009年底，參合 人數(shù)8.33億人。2．籌資和政府補助。政府對所有參合農(nóng)民給予 適當補助，其中中央財政對中西部除市區(qū)以外參加 新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民每年每人補助40元，地方 財政的資助額不低于40元，個人繳費20元。中央財 政對東部省份也按中西部地區(qū)一定比例給予補助。3．待遇標準。新農(nóng)合一般采取以縣（市）為單位 進行統(tǒng)籌，主要補助參合農(nóng)民的住院醫(yī)療費用。各 縣（市）確定支付范圍、支付標準和額度。2009年，新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院醫(yī)療費用報銷比例約55%。（（四

四））城鄉(xiāng)醫(yī)療救助 城鄉(xiāng)醫(yī)療救助。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助體系是我國 多層次醫(yī)療保障體系的兜底層次，包括城市醫(yī)療救 助制度和農(nóng)村醫(yī)療救助制度。由政府財政提供資 金，主要是為無力進入基本醫(yī)療保險體系以及進入 后個人無力承擔自付費用的城鄉(xiāng)貧困人口提供幫 助，使他們能夠與其他社會成員一樣享有基本醫(yī)療 保障。社會醫(yī)療救助的對象是因病致貧的低收入者 和貧困者，資金主要由財政支持，也可以吸納社會 捐助等其他來源的資金。2009年，全年共累計資助 5650萬人參保參合，住院救助520萬人次，門診救 助1083萬人次。（（五 五））基本醫(yī)療保險醫(yī)療服務管理主要政策 基本醫(yī)療保險醫(yī)療服務管理主要政策。醫(yī) 療保險的保障功能需要通過購買醫(yī)療服務來實現(xiàn)。由于醫(yī)療服務存在高度專業(yè)性、資源相對壟斷性等 特點，醫(yī)患之間信息不對稱，不能實現(xiàn)完全充分的 市場競爭。因此，醫(yī)療保險機構必須承擔控制醫(yī)療 費用的責任，對醫(yī)療機構的服務行為進行有效管理

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深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革

和引導，主要管理手段是三個目錄、兩個定點、一個 結算辦法，簡稱“三二一”。1．服務

項目管理。通過制定相關標準和辦法，確定基本醫(yī)療保險可以支付的醫(yī)療服務項目范圍。主要包括基本醫(yī)療保險藥品目錄、診療項目、醫(yī)療 服務設施標準，簡稱“3個目錄”。參保人員在“3個 目錄”規(guī)定范圍內(nèi)發(fā)生的醫(yī)療費用，由基本醫(yī)療保 險基金按規(guī)定支付。2．就醫(yī)管理。城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險實行定點醫(yī)療 機構和定點藥店管理。醫(yī)療保險經(jīng)辦機構同定點機 構簽訂協(xié)議，明確各自的責任、權利和義務。參保人 員在定點醫(yī)療機構就醫(yī)發(fā)生的費用，按基本醫(yī)療保 險規(guī)定支付。參保人員可以選擇若干包括社區(qū)、基層 醫(yī)療機構在內(nèi)的定點醫(yī)療機構就醫(yī)、購藥，也可以持 處方在若干定點藥店購藥。目前，全國定點醫(yī)療機構 8.36萬家，其中基層醫(yī)療機構占76%，定點零售藥店 9.63萬家。多數(shù)統(tǒng)籌地區(qū)實現(xiàn)了住院醫(yī)療費用由醫(yī)保 經(jīng)辦機構與定點醫(yī)療機構直接結算，個人只負擔自 付醫(yī)療費用，但異地就醫(yī)墊付問題還比較普遍。3．結算管理。醫(yī)療費用結算方式是指醫(yī)療保險 費用撥付的方式和流向，不同的支付方式與標準產(chǎn) 生不同的激勵機制。目前各地實行按服務項目付 費、按服務單元付費、按人頭付費、總額預付制、按 病種付費等多種結算方式。從醫(yī)療保險結算的發(fā)展 趨勢看，由單一的結算方式向復合式結算方式轉(zhuǎn) 變，如門診和住院通常采取不同的結算方式；由以 按服務項目付費為代表的后付制向預付制轉(zhuǎn)變，越 來越多的國家和地區(qū)選擇按病種付費、按人頭付費 等，有助于調(diào)動醫(yī)療機構和醫(yī)生主動控制醫(yī)療費用 的積極性。

五、我國基本醫(yī)療保障制度存在的主要

問題

我國的基本醫(yī)療保障制度改革采取漸進方式，從部分人群開始設計制度，逐步推進，本身帶有很 強的階段性和試驗性，需要在實踐中不斷探索完

善，不可避免存在一些局限。（（一 一））保障水平總體不高 保障水平總體不高，人群待遇差距較大 人群待遇差距較大。一是醫(yī)療保險雖然從制度上實現(xiàn)了全覆蓋，但仍有 1億多人沒有納入醫(yī)保體系，得不到基本醫(yī)療保 障。二是籌資和保障水平總體不高，部分重病患者 參保后個人負擔仍然較重。醫(yī)療保障范圍以住院為 主，常見病、多發(fā)病的門診醫(yī)療費用統(tǒng)籌正在推進 過程中。三是城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間保障水平不均衡，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合待遇明顯低于城鎮(zhèn)職工醫(yī) 保，中西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)待遇水平落差較 大。以上3點表明公平性尚有欠缺。四是多層次醫(yī) 療保障制度不健全，只有部分人群有補充保險，商 業(yè)保險產(chǎn)品與基本醫(yī)療保障銜接不夠，醫(yī)療救助的 能力也很有限，家庭因病致貧的現(xiàn)象時有發(fā)生。（（二 二））適應流動性方面不足 適應流動性方面不足。一是醫(yī)保關系轉(zhuǎn)移 接續(xù)困難。城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險分屬不同部門管理，參保人員在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間流動以及身份發(fā)生 變化時，醫(yī)保關系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。二是異地就醫(yī)問 題突出，特別是部分異地安置退休人員反映就醫(yī)報 銷不便，需要墊付醫(yī)藥費用，一些退休人員要求享 受居住地醫(yī)療保險待遇。（（三 三））保證可持續(xù)性方面不足 保證可持續(xù)性方面不足。一是統(tǒng)籌層次不 高。目前仍然以縣級統(tǒng)籌為主，共濟性不強，基金抗 風險能力較差，同時也造成了大量異地就醫(yī)。二是 醫(yī)藥費用成本控制機制未完全建立。按照醫(yī)改要 求，醫(yī)療保障對醫(yī)療服務的監(jiān)督和制約作用需要進 一步發(fā)揮。三是經(jīng)辦服務能力不適應事業(yè)的快速發(fā) 展。各地醫(yī)療保險經(jīng)辦機構普遍存在人員編制、經(jīng) 費不足的問題。還有不少地區(qū)信息化水平低，管理 手段落后。

六、我國醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展的展望

黨的十七大已經(jīng)確定了2020年覆蓋城鄉(xiāng)居民 的社會保障體系基本建立的宏偉目標。按照中央的 要求，近期醫(yī)療保障工作的基本思路是：堅持“廣覆 蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的基本方針，加快建立

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和完善以基本醫(yī)療保障為主體，其他多種形式補充 醫(yī)療和商業(yè)健康保險為補充，覆蓋城鄉(xiāng)居民的多層 次醫(yī)療保障體系，逐步實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療保 障。當前重點是加快完善城鎮(zhèn)

職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民 醫(yī)保、新農(nóng)合和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助4項制度，從重點保 大病起步，逐步向門診小病延伸，不斷提高保障標 準，并做好制度之間的銜接。（（一 一））擴大覆蓋面 擴大覆蓋面，盡快實現(xiàn)全民醫(yī)保的目標 盡快實現(xiàn)全民醫(yī)保的目標。主要措施：一是全面解決歷史遺留問題。在將關閉 破產(chǎn)國有企業(yè)退休人員全部納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的 基礎上，爭取2010年統(tǒng)籌解決其他關閉破產(chǎn)企業(yè) 退休人員和困難企業(yè)職工參保問題。二是推進大學 生參保。將新入學大學生全部納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)保，已經(jīng)參加商業(yè)保險的大學生做好銜接，保障其基本 醫(yī)療。三是加大推進靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等參保 力度，落實選擇參保政策，提高參保率。四是新農(nóng)合 參合率繼續(xù)保持較高水平。同時，按照全民醫(yī)保的 目標，探索建立引導各類人員長期參保的機制，減 少有病參保、無病退保的“逆向選擇”。（（二

二））提高并均衡醫(yī)療保障待遇水平提高并均衡醫(yī)療保障待遇水平，保障人民 保障人民 群眾基本醫(yī)療 群眾基本醫(yī)療。主要措施：一是提高封頂線。2010 年所有統(tǒng)籌地區(qū)城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新 農(nóng)合統(tǒng)籌基金最高支付限額分別提高到當?shù)芈毠?年平均工資、居民可支配收入和全國農(nóng)民人均純收 入的6倍以上，今后隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，繼續(xù)提高。二是提高住院醫(yī)療費報銷比例。2010年城鎮(zhèn)居民 醫(yī)保和新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院費用報銷比例達到 60%以上，職工醫(yī)保政策范圍內(nèi)住院費用報銷比例 也要有所提高。同時，考慮均衡職工醫(yī)保、居民醫(yī)保 和新農(nóng)合的待遇水平，不斷縮小差距，促進社會公平。三是進一步降低大病、重病患者個人負擔。在規(guī) 范相應的治療指南和疾病治療服務包的基礎上，逐 步探索解決白血病、先天性心臟病等兒童重大疾病 患者個人負擔過重的問題。四是拓寬保障范圍。2010年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保門診統(tǒng)籌擴大到60%的統(tǒng)籌 地區(qū)，新農(nóng)合門診統(tǒng)籌達到50%（力爭達到60%）的 統(tǒng)籌地區(qū)，爭取用2-3年時間在全國全面推開，逐

步解決人民群眾常見病、多發(fā)病的醫(yī)療費用負擔問 題。五是加大醫(yī)療救助力度。在資助城鄉(xiāng)所有低保 對象、五保戶參保的基礎上，對其經(jīng)醫(yī)保報銷后仍 難以負擔的醫(yī)療費用給予補助。逐步開展門診救 助，取消住院救助病種限制。探索開展重特大疾病 救助辦法。（（三

三））加強醫(yī)療保險管理 加強醫(yī)療保險管理，提高基金使用效率 提高基金使用效率。主要措施：一是從2010年開始編制包括醫(yī)療保險 在內(nèi)的社會保險預算，使基金管理更加科學、規(guī)范。基金結余較多的地區(qū)，通過編制 “赤字預算”等辦法，擴大覆蓋面，提高待遇水平，限期釋放過多的結余。二是提高醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次，2011年基本實現(xiàn)市級 統(tǒng)籌，增強基金共濟能力。參保人數(shù)較少、共濟能力 差的省區(qū)，逐步探索實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。三是加強醫(yī)療 服務管理，推行定點醫(yī)療機構分級管理等制度，充 分發(fā)揮醫(yī)療保險對醫(yī)療服務的監(jiān)督和制約作用。四 是改進支付方式，推行按人頭付費、按病種付費、總 額預付等，2010年選擇部分臨床路徑明確的疾病 進行試點，逐步在有條件的地區(qū)推廣。（（四 四））改進醫(yī)療保險服務 改進醫(yī)療保險服務，方便參保群眾 方便參保群眾。主要 措施：一是推行直接結算，減少個人墊付醫(yī)藥費用，著力解決參保人員“跑腿”和“墊支”問題。以“一卡 通”為重點，完善醫(yī)療保險信息系統(tǒng)。2010年80% 的統(tǒng)籌地區(qū)實現(xiàn)醫(yī)療費用醫(yī)保機構與醫(yī)院直接結 算，個人不墊付醫(yī)藥費用。二是以異地安置退休人 員為重點，改進異地就醫(yī)結算管理服務。通過提高 統(tǒng)籌層次，減少異地就醫(yī)人數(shù)；推進省內(nèi)聯(lián)網(wǎng)結算，盡快實現(xiàn)同省跨城市異地就醫(yī)直接結算；探索建立 區(qū)域經(jīng)辦機構協(xié)作機制，逐步解決參保人員跨省異 地就醫(yī)結算問題。三是做好基本醫(yī)療保障關系轉(zhuǎn)移 接續(xù)工作，做到手續(xù)簡便、流程規(guī)范、數(shù)據(jù)共享，方 便廣大參保人員接續(xù)基本醫(yī)療保險關系和享受待 遇。四是充分利用社會資源，探索委托具有資質(zhì)的 商業(yè)保險機構等提供醫(yī)療保障服務，最大限度方便 參保人員。(作者系人力資源和社會保障部副部長)

責任編輯： 曹 鑫

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