第一篇：市管縣體制分析

我國市管縣體制及其發(fā)展趨勢

行管1001 04號(hào) 呂心語

市管縣體制指的是在行政區(qū)劃上, 根據(jù)行使國家政權(quán)和執(zhí)行國家職能的需要, 把同一經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的若干縣或自治縣劃歸為經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的中心城市進(jìn)行管理, 以期達(dá)到帶動(dòng)周圍農(nóng)村發(fā)展的一種行政管理體制。在改革早期, 市管縣體制的推行, 對于密切城鄉(xiāng)關(guān)系, 加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作, 促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展起著巨大的推動(dòng)作用。然而, 隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立, 這種體制也逐漸失去存在的基礎(chǔ), 在實(shí)踐過程中也暴露出許多的弊病。因此, 改革市管縣體制, 探索與新時(shí)期社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的地方政府運(yùn)行體系就成為推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化行政體制改革的迫切要求。

一、市管縣體制的發(fā)展與歷史作用

我國市管縣體制最早可以追溯到上世紀(jì)50 年代末60 年代初。1958 年, 河北省撤消天津地區(qū), 將其所轄的武清、靜海等12 個(gè)縣劃歸已改為省轄市的天津市領(lǐng)導(dǎo), 開創(chuàng)了省轄地級(jí)市可以領(lǐng)導(dǎo)縣的先例。隨后國務(wù)院先后批準(zhǔn)北京、上海、天津三市和遼寧省全部實(shí)行市管縣體制。1959年, 第二屆全國人大常委會(huì)通過了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》, 第一次以法規(guī)形式確定了市管縣的行政體制, 推動(dòng)了市管縣體制的發(fā)展。到1960 年底, 全國已有52 個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)237個(gè)縣、自治縣, 代管6 個(gè)縣級(jí)市, 約占全國縣建制的1/8, 最多的武漢市領(lǐng)導(dǎo)16 個(gè)縣。但這次“市管縣”體制產(chǎn)生的契機(jī)是大躍進(jìn)和人民公社化運(yùn)動(dòng), 由于缺乏客觀的經(jīng)濟(jì)文化基礎(chǔ), 因而很快就“降溫”了。1961 年以后, 隨著經(jīng)濟(jì)調(diào)整和整頓的開始, “市管縣”體制不僅停止了發(fā)展, 而且大量市縣又恢復(fù)了原有體制, 特別是河北省, 恢復(fù)了全部專區(qū)和專員公署。至1966 年, 全國領(lǐng)導(dǎo)縣的市下降到25 個(gè), 領(lǐng)導(dǎo)的縣還不到1960 年的1/3。這是市管縣體制在我國發(fā)展的第一次起落。

1978 年新憲法明確規(guī)定: “直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”, 市管縣的行政體制歷史性地載入我國憲法。1981 年的政府工作報(bào)告又提出, “以大中城市為依托, 形成各類經(jīng)濟(jì)中心, 組織合理的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)”, 是“我國經(jīng)濟(jì)體制改革的基本方向”。1982年, 為打破城鄉(xiāng)間的壁壘, 推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展, 中共中央以51 號(hào)文件發(fā)出了改革地區(qū)體制, 試行“市管縣”體制的通知, 年末首先在江蘇試點(diǎn), 次年在全國范圍內(nèi)試行。隨后, 實(shí)行市管縣體制的地級(jí)市日益增多, 但由于市管縣體制在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問題, 理論上也存在許多不同意見和爭議, 至1989 年期間, 市管縣體制再次由高潮走向低谷。

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立,20 世紀(jì)90 年代我國又出現(xiàn)了地市合并、實(shí)行市管縣的熱潮。1993 年全國人大八屆一次會(huì)議通過的《政府工作報(bào)告》再次提出: “地區(qū)機(jī)構(gòu)改革要同調(diào)整行政區(qū)劃相結(jié)合;各級(jí)派出機(jī)構(gòu)要大力精簡;地區(qū)和地級(jí)市并存一地的, 原則上要合并。”于是到1998 年底, 全國211 個(gè)地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)和管理了1186 個(gè)縣級(jí)政區(qū), 約占全國縣級(jí)政區(qū)單位總數(shù)的56%;近70%的人口直接或間接地生活在“市管縣”體制之下。[3](p135)到2001年底, 全國265 個(gè)地級(jí)市中已經(jīng)有253 個(gè)實(shí)行了市管縣體制, 管轄著1445 縣級(jí)行政區(qū)(不含市轄區(qū)), 占縣級(jí)行政區(qū)總數(shù)的70%, 人口占總?cè)丝跀?shù)的80%。至2002 年,江蘇、遼寧、廣東、河北、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、陜西、寧夏以及北京、天津、上海、重慶四直轄市共16 個(gè)省市區(qū)全部實(shí)行了市管縣(市)體制, 僅有山西、黑龍江、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海和新疆等9 省區(qū)保留著總共24 個(gè)地區(qū)行署。從而表明在我國地方行政區(qū)劃體制中市管縣體制已經(jīng)占據(jù)了主導(dǎo)地位。

我國的市管縣體制是在特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下, 在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的產(chǎn)物, 是我國地方行政體制改革的重要成果, 在特定的時(shí)期內(nèi)對于密切城鄉(xiāng)關(guān)系、加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化起到巨大的推動(dòng)作用。具體而言, 市管縣體制的作用主要表現(xiàn)在:(1)政治方面: 它將省縣之間一級(jí)政權(quán)由虛置變?yōu)閷?shí)權(quán), 從而加強(qiáng)了對縣域的行政管理, 適應(yīng)了改革初期相對落后的時(shí)代條件, 避免了由省直管縣的幅度過大、負(fù)擔(dān)過重而導(dǎo)致的管理低效問題。(2)經(jīng)濟(jì)方面: 它在一定程度上打破了城鄉(xiāng)分割的局面, 促進(jìn)了區(qū)域統(tǒng)一市場的形成, 使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)日益融合為相互依托的區(qū)域性經(jīng)濟(jì),實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理配置, 為城市__帶動(dòng)農(nóng)村、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造了條件。(3)社會(huì)及文化方面: 它加快了工業(yè)化進(jìn)程和推動(dòng)城市化的發(fā)展, 加速了工業(yè)與城市文明向農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村文明的輻射和滲透, 有利于勞動(dòng)生產(chǎn)率與人的素質(zhì)的提高。

二、市管縣體制的弊病 隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)體制的不斷改革與發(fā)展, 以及社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善, 市管縣體制賴于生存的條件發(fā)生了巨大的改變, 在實(shí)踐中已逐漸偏離其改革初期設(shè)想的長遠(yuǎn)目標(biāo), 局限性也越來越明顯。

1.市管縣體制缺乏充分的法律依據(jù)。我國《憲法》規(guī)定我國行政區(qū)劃分省(自治區(qū)、直轄市)、縣(自治縣、市)、鄉(xiāng)(自治鄉(xiāng)、鎮(zhèn))三級(jí)。同時(shí), 憲法第30 條第二款還變通規(guī)定了“直轄市和較大的市”可分為區(qū)、縣, 自治州分為縣、市, 實(shí)行市管縣體制。在我國, “較大的市”共計(jì)46 個(gè), 其中包括國務(wù)院批準(zhǔn)的青島、齊齊哈爾等18 個(gè)市,以及自然成為“較大的市”的28 個(gè)省會(huì)城市。因此, 在我國實(shí)際上只可有46 個(gè)“較大的市“和4 個(gè)直轄市依據(jù)憲法可以實(shí)行市管縣。但事實(shí)上由于混淆了地級(jí)市“與較大的市” 的概念, 實(shí)行市管縣的地級(jí)市竟達(dá)到259 個(gè)。[4]可以看出, 大多數(shù)地級(jí)市管縣是缺乏充分的法律依據(jù)的。另外, 有些地級(jí)市以“代管”的形式來管理縣級(jí)市更是沒有法律依據(jù)的。

2.市管縣體制導(dǎo)致行政成本提高, 行政效率降低。市管縣體制在省與縣之間層次由虛變實(shí), 行政層次由中央—省—縣(市)—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)變?yōu)橹醒搿　小h(市)—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級(jí)。人為地在省與縣之間設(shè)置一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu), 其運(yùn)作成與管理成本過大, 以一個(gè)中等地級(jí)市的市級(jí)為例,一般地廳級(jí)干部20 人, 縣處級(jí)干部200人, 科級(jí)干部1000 人, 財(cái)政供養(yǎng)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員一般在1 萬人以上, 每年僅工資一項(xiàng)就要財(cái)政支出2 億左右, 再加上后勤、辦公經(jīng)費(fèi)等, 一年一個(gè)市本級(jí)的財(cái)政支出要在5 億左右, 而全國共有260多個(gè)地級(jí)市, 匡算下來, 每年全國單地級(jí)市本級(jí)的財(cái)政支出就要在1300 億以上。[5]此外, 大量的理論研究結(jié)果也證實(shí), 隨著組織中層級(jí)的增加, 信息傳遞的速度會(huì)降低, 信息的失真率也會(huì)成倍增加, 從而導(dǎo)致信息傳遞受阻, 行政管理成本增加, 行政效率也因此降低。

3.市管縣體制致使市縣利益矛盾突出。城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)。市和縣分別代表著各自區(qū)域內(nèi)不同主體的利益訴求, 承擔(dān)著不同的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)責(zé)任。在實(shí)行市管縣體制后有些中心城市更是利用其強(qiáng)勢地位, 侵害縣鄉(xiāng)的權(quán)益, 只注重城市建設(shè), 把大部分的資金、人員和精力投入到城市的發(fā)展上, 而忽視農(nóng)村的發(fā)展, 甚至將用于農(nóng)村發(fā)展的資金挪用到城市建設(shè)中, 出現(xiàn)所謂“市刮縣”、“市吃縣”、“市卡縣”等局面, 這樣一來, 非但沒有促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 反而引起了城鄉(xiāng)兩個(gè)利益主體間的沖突, 阻礙了城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展, 這也是我國“三農(nóng)”問題未能得到有效解決的重要原因之一。因此,目前我國有些市管縣體制下的強(qiáng)縣, 紛紛要求擺脫地級(jí)市的約束, 提高發(fā)展自主權(quán),以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

4.市管縣體制造成了虛假城市化現(xiàn)象。馬克思曾指出: “城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂和需求的集中;而在鄉(xiāng)村里所看到的確是完全相反的情況: 孤立和分散?！盵6]可見, 人口的集中性、居民的社會(huì)性與勞動(dòng)力的非農(nóng)業(yè)性就構(gòu)成了城市與鄉(xiāng)村最本質(zhì)的區(qū)別。然而, 在市管縣體制中政府主導(dǎo)下的城市化, 雖然在城市人口數(shù)量與城市數(shù)目上都有急劇的擴(kuò)張, 但客觀上卻違背了“城市”本身的內(nèi)在規(guī)定性。主要表現(xiàn)在: 許多“市”已不再是一個(gè)城市型行政區(qū), 而是一個(gè)以廣大農(nóng)村為主體的區(qū)域型行政區(qū), 市與市區(qū)經(jīng)常被混淆。另一方面, 縣鄉(xiāng)農(nóng)民雖然變成了“市民”, 但城市的農(nóng)業(yè)人口依舊占絕對比重, 仍是農(nóng)業(yè)主導(dǎo),第二、三產(chǎn)業(yè)的比重偏低, 各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系社會(huì)關(guān)系依舊市鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu), 與現(xiàn)代意義的城市內(nèi)涵并不相符。這種虛假城市化現(xiàn)象既不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 也不利于城市化水平的提高。

5.市管縣體制并未完全實(shí)現(xiàn)“以市帶縣”的初衷。實(shí)行市管縣體制的目的,是希望通過建立市與縣之間的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來溝通城鄉(xiāng)社會(huì), 以經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的中心城市拉動(dòng)所轄縣鄉(xiāng)的發(fā)展, 最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)和城鄉(xiāng)共同發(fā)展。但在實(shí)踐中, 除了省會(huì)城市和一些中等發(fā)達(dá)城市具有一定的帶動(dòng)力外, 一些工業(yè)基礎(chǔ)薄弱或由縣級(jí)市升格為地級(jí)市的城市, 由于綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)、規(guī)模又小、集聚和輻射能力較弱等因素, 并不能發(fā)揮這種帶動(dòng)作用, 從而形成“小馬拉大車”的局面, 無力帶動(dòng)所轄縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。有的地方甚至出現(xiàn)“縣強(qiáng)市弱”, 作為中心城市不僅不能有效地發(fā)揮輻射帶動(dòng)效應(yīng), 相反還與所轄縣之間存在著爭取更大發(fā)展空間與權(quán)限的利益競爭, 造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的浪費(fèi)和不配套,從而影響了市縣區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此, 市管縣體制所產(chǎn)生的“小馬拉大車”的問題,不僅不能促進(jìn)市縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展, 也不利于發(fā)揮中心城市的功能。

三、市管縣體制的改革趨向

江澤民同志在“七一”講話中指出:“無論什么樣的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑都要隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而發(fā)展, 如果它們不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求, 而成為發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的障礙, 那就必然要發(fā)生調(diào)整和變革?！盵7](p273)市管縣體制在新形勢下已不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展, 必然隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體系的不斷成熟和政府職能的轉(zhuǎn)變而有所改變。目前我國許多地區(qū)改革實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)顯示, 結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際, 通過強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、市縣分治的途徑, 逐步虛化市管縣, 建立省直管縣市體制是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與深化地方行政管理體制改革的重要趨向。

所謂省直管縣市體制, 就是將原來由市管轄的縣(市)直接歸省直接管理, 以達(dá)到減少行政管理層次, 提高行政效率, 精簡政府機(jī)構(gòu), 節(jié)約管理成本的目的, 從而真正實(shí)現(xiàn)憲法所規(guī)定的中央—省—縣(市)—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的行政管理體制?？偨Y(jié)全國各省份探索建立省管縣體制過程中的經(jīng)驗(yàn)得出, 在現(xiàn)行行政體制之下, 強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)與市縣分治是實(shí)現(xiàn)省直管縣市體制的兩條重要途徑。

1.強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)。是指通過在行政層面上確認(rèn)和擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán), 帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)突破“市管縣”所形成的體制障礙, 推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的快速、健康發(fā)展。[8](p25)自2002 年浙江省率先實(shí)行“省管縣市”體制改革以來, 浙江省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢明顯, 全國百強(qiáng)縣所占席位穩(wěn)居全國第一, 這與體制不無關(guān)系。隨后, 廣東、河北、山東、遼寧、安徽、江西等省紛紛效仿, 開始了強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的改革, 把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給縣, 在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了省直管縣的格局。目前各地實(shí)施的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)是在不改變行政區(qū)劃情況下, 把部分權(quán)限下放給縣, 如在河北省強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的政策是“能放則放”, 堅(jiān)持“責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移、能放都放、依法合規(guī)”的原則, 遼寧省強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的一個(gè)核心思想就是“留利于縣”。其目的在于減少管理層次, 提高工作效率, 降低行政成本, 并且隨著省級(jí)政府將大量如計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的行政審批權(quán)下放到縣級(jí)行政單位, 大量的具體性事務(wù)由縣級(jí)行政單位自主解決, 大大提高了縣級(jí)行政單位發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理的主動(dòng)性和積極性, 使行政決策和管理更加貼近縣域經(jīng)濟(jì)的實(shí)際, 抓住機(jī)遇, 加快發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。值得注意的是, 隨著強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的深入, 政府管理權(quán)限逐漸由市向縣轉(zhuǎn)移, 客觀上削弱了市對縣的管理力度, 加上由于省級(jí)政府管轄幅度的擴(kuò)大, 在強(qiáng)化對縣級(jí)行政的直管上也有可能力不從心, 導(dǎo)致地級(jí)市和省級(jí)行政這兩個(gè)上級(jí)行政對縣的監(jiān)督和約束力度都被削弱。因此, 在“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的同時(shí), 必須加強(qiáng)對縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約。

2.市縣分治。從實(shí)踐來看, 我國實(shí)行的市管縣體制本質(zhì)上屬于城鄉(xiāng)合治的行政管理模式, 由于城市與鄉(xiāng)村內(nèi)在規(guī)定性的不同, 這種人為地通過行政手段的方式實(shí)現(xiàn)的“合治”客觀上講是違背城鄉(xiāng)分治發(fā)展規(guī)律的。所謂市縣分治是建立在城鄉(xiāng)分治的基礎(chǔ)上, 在既成的條件下, 市只管理城市自身一塊, 縣改由省直接管理, 市縣之間不再具有行政隸屬關(guān)系, 各自管理本轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù), 這也是國際城鄉(xiāng)治理通行地方行政管理模式。

相對于市管縣體制而言, 實(shí)行市縣分治, 由省管縣, 取消市縣分等, 打破了市和縣之間行政級(jí)別上的界限,使市與縣同級(jí)能夠充分發(fā)揮市、縣各自的積極性。其優(yōu)勢具體體現(xiàn)在: 一是實(shí)行市縣分治可以有效避免地級(jí)市政府半路截留中央和省下放給縣鄉(xiāng)的各種權(quán)益, 避免地級(jí)市政府依靠行政手段“吃縣”、“刮縣”、“卡縣”等盤剝縣級(jí)利益的行為。也能夠使中央和省根據(jù)實(shí)際情況有針對性地制定政策, 更好地扶助縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是實(shí)行市縣分治可以使“市”從“管縣”的事務(wù)中解脫出來集中精力提高城市管理水平, 充分發(fā)揮城市在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用。三是實(shí)行市縣分治既解決了市管縣體制的不良內(nèi)耗, 也能有效地克服虛假城市化現(xiàn)象。四是實(shí)行市縣分治以后, 我國的地方行政管理層級(jí)由原來的四級(jí)變?yōu)槿?jí), 大大優(yōu)化了我國的行政層級(jí)體制, 提高了行政管理效率。當(dāng)然, 市縣分治亦非萬能藥方, 在實(shí)踐過程中, 還必須加強(qiáng)市縣之間關(guān)系的協(xié)調(diào), 采取有效措施, 切實(shí)預(yù)防市縣分割, 才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

總體而言, 通過強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、市縣分治的途徑, 逐步實(shí)現(xiàn)由省管縣體制, 是我國市管縣體制改革的基本方向。但改革過程中, 還應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到市管縣體制改革與行政審批制度改革、行政區(qū)劃制度改革、縣域行政管理制度改革之間的相互的關(guān)系也不能搞“一刀切”的辦法, 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)地區(qū)以及東中西部地區(qū)還應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況來選擇恰當(dāng)?shù)母母锬Ｊ健?/p>

第二篇：分析中國金融監(jiān)管體制

分析中國金融監(jiān)管體制

一、中國金融監(jiān)管體制的概述

金融監(jiān)管體制是指金融監(jiān)管的職責(zé)和權(quán)利分配的方式和組織制度,其要解決的是由誰來對金融機(jī)構(gòu)、金融市場和金融業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管、按照何種方式進(jìn)行監(jiān)管以及由誰來對監(jiān)管效果負(fù)責(zé)和如何負(fù)責(zé)的問題。由于歷史發(fā)展、政治經(jīng)濟(jì)體制、法律與民族文化等各方面的差異,各國在金融監(jiān)管體制上也存在著一定的差別。

二、中國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀

金融監(jiān)管是指一國金融監(jiān)管當(dāng)局以法律法規(guī)為依據(jù),對金融業(yè)的經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督管理的行為。目前,世界各國及地區(qū)的金融監(jiān)管體制并沒有一個(gè)統(tǒng)一的模式。為適應(yīng)金融業(yè)的發(fā)展,我國政府一直在摸索符合國情的金融監(jiān)管模式。目前,我國實(shí)行的是以中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)(即所謂的“一行三會(huì)”)為主的金融業(yè)分立監(jiān)管體制,并建立了銀、證、保三方的“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”。國務(wù)院是金融監(jiān)管的主體,它和三大金融監(jiān)管部門實(shí)際上是一種委托代理關(guān)系,金融監(jiān)管部門在國務(wù)院的授權(quán)下發(fā)揮監(jiān)管的職能,發(fā)揮著核心作用。2003年10月,經(jīng)修訂的《中國人民銀行法》保留了中國人民銀行為履行其央行職責(zé)所必要的金融監(jiān)管權(quán)力。至此,形成了我國目前的金融監(jiān)管體制。目前,我國實(shí)行金融分業(yè)經(jīng)營體制,并依據(jù)人民銀行法、商業(yè)銀行法、證券法、保險(xiǎn)法和銀行業(yè)監(jiān)管法的規(guī)定實(shí)施具體的金融監(jiān)管。從體制上看,我國的金融監(jiān)管體制應(yīng)屬于“一元多頭”,即金融監(jiān)管權(quán)力集中于中央政府,由中央政府設(shè)立的金融主管機(jī)關(guān)和相關(guān)機(jī)關(guān)分別履行金融監(jiān)管職能,即銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別監(jiān)管銀行、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及市場,中國人民銀行、審計(jì)機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)等分別履行部分國家職能。在這種分業(yè)監(jiān)管體制中,中國人民銀行處于核心地位,是全國金融業(yè)的最高主管機(jī)關(guān),它不僅負(fù)責(zé)銀行業(yè)和信托業(yè)的監(jiān)管,還要從宏觀上對證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管予以指導(dǎo),以保證整個(gè)金融業(yè)的健康發(fā)展;銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對銀行業(yè)的監(jiān)管,證監(jiān)會(huì)作為國務(wù)院證券監(jiān)督機(jī)構(gòu)對全國證券市場實(shí)行集中統(tǒng)一的監(jiān)督管理;保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對全國保險(xiǎn)業(yè)和保險(xiǎn)市場的統(tǒng)一監(jiān)管。同時(shí),我國法律還規(guī)定有有金融業(yè)的自律監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管作為輔助監(jiān)管。自律監(jiān)管包括金融機(jī)構(gòu)自我監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管,社會(huì)監(jiān)管主要是指中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

三、現(xiàn)在監(jiān)管制度存在的問題

(一)監(jiān)管的協(xié)調(diào)性不夠

監(jiān)管協(xié)調(diào)性差是分業(yè)監(jiān)管體制的固有弊端,加之我國特有的行政體制和行政文化,導(dǎo)致三家監(jiān)管部門之間以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)和中央銀行等宏觀調(diào)控部門之間的協(xié)調(diào)難度大,效果差。這些部門均為獨(dú)立的正部級(jí)單位,自成系統(tǒng),各司其職,條塊分割,易形成部門利益,造成監(jiān)管真空和磨擦,給跨業(yè)違規(guī)以可乘之機(jī)。此外,當(dāng)發(fā)現(xiàn)問題時(shí),由誰牽頭,由誰做出最終決定等,都有一定難度。隨著金融創(chuàng)新和綜合經(jīng)營的進(jìn)一步發(fā)展,這些問題將更為突出,并嚴(yán)重影響監(jiān)管效率的提高。

(二)監(jiān)管目標(biāo)不夠明確

在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家,金融監(jiān)管目標(biāo)與中央銀行貨幣政策目標(biāo)是不同的。貨幣政策目標(biāo)是宏觀目標(biāo),借助貨幣政策工具調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量,以保持幣值穩(wěn)定。而金融監(jiān)管的目標(biāo)較為具體,突出強(qiáng)調(diào)保護(hù)存款人利益和維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定。從《中華人民共和國銀行管理暫行條例》(1986)、《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》(1994)和《商業(yè)銀行法》(1995)的內(nèi)容看,我國的金融監(jiān)管目標(biāo)具有多重性和綜合性。金融監(jiān)管既要保障國家貨幣政策和宏觀調(diào)控措施的有效實(shí)施,又要防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)存款人利益,保障平等競爭和金融機(jī)構(gòu)合法權(quán)益,維護(hù)金融體系的安全。

(三)沒有形成統(tǒng)一規(guī)范、連續(xù)和系統(tǒng)性的監(jiān)管

目前我國的金融監(jiān)管體系主要是行政監(jiān)管,并且在具體的運(yùn)作中大多數(shù)是一次性的、分散的和孤立的,沒有形成一個(gè)有效的全方位的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、評(píng)價(jià)、預(yù)警和防范金融監(jiān)管體系,缺乏早期預(yù)警和早期控制,往往是忙于事后救火。非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查的結(jié)合效率不高。信息的不對稱,沒有建立集中統(tǒng)一的監(jiān)管信息庫和信息網(wǎng)絡(luò),缺乏金融監(jiān)管體系數(shù)據(jù)的收集、整理、加工、分析系統(tǒng),社會(huì)中介機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)審計(jì)等社會(huì)監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮。信息披露制度不完善,市場約束力薄弱,金融監(jiān)管信息沒有得到充分的利用。

(四)金融業(yè)開放缺乏整體戰(zhàn)略,單純的分業(yè)監(jiān)管無法對外資金融機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)管

首先,我國實(shí)行“一行三會(huì)”模式下的分業(yè)監(jiān)管體制,在該體制下,以證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)為主,與其他一些監(jiān)管部門如主要管理國債市場的財(cái)政部、管理企業(yè)債券市場的國家發(fā)展改革委員會(huì)、管理外匯的國家外匯管理局等一起.在分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上,共同實(shí)現(xiàn)對我國金融市場的監(jiān)管。在當(dāng)前我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制尚未完全有效建立,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同配合仍需加強(qiáng)的情況下,行業(yè)監(jiān)管區(qū)隔和多頭監(jiān)管的并存,往往導(dǎo)致金融監(jiān)管真空和監(jiān)管重復(fù)的難以避免,在金融混業(yè)經(jīng)營環(huán)境中尤其如此。其次,在金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)監(jiān)護(hù)人功能缺失的情況下,國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的自律監(jiān)管作用相對薄弱,自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)控機(jī)制難以形成,金融監(jiān)管當(dāng)局的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管要求未能轉(zhuǎn)化為金融機(jī)構(gòu)自身的風(fēng)險(xiǎn)管理需求,從而使金融監(jiān)管部門承擔(dān)了過多的責(zé)任,提高了金融監(jiān)管成本,降低了金融監(jiān)管效率。

第三篇：完善食藥監(jiān)管體制的建議

四川威遠(yuǎn)縣基層干部對完善食藥監(jiān)管體制的建議

與思考

2013年3月啟動(dòng)的新一輪食品藥品監(jiān)管體制改革，上級(jí)放任自流，地方各顯神通，大家都在水里摸石頭過河，熱熱鬧鬧搞創(chuàng)新，實(shí)實(shí)在在翻燒餅。最終結(jié)局是食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一不權(quán)威，“強(qiáng)化”莫名其妙變?yōu)椤叭趸保鶎邮称匪幤繁O(jiān)管部門怨聲載道。食品藥品監(jiān)管體制改革成為“夾生飯”。與黨中央國務(wù)院的改革初衷南轅北轍。

問題反思

（一）頂層設(shè)計(jì)不到位。食品藥品監(jiān)管體制改革頂層設(shè)計(jì)存在漏洞，改革概念化。沒有針對食品藥品監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)不斷擴(kuò)充、監(jiān)管工作量大幅度增加，特別是對于監(jiān)管一線的縣級(jí)食品藥品監(jiān)管部門必須解決的機(jī)構(gòu)設(shè)立、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障、執(zhí)法裝備等配套改革的具體內(nèi)容、責(zé)任主體、解決路徑、完成時(shí)間等提出具體剛性要求，加之權(quán)威指導(dǎo)不力，改革成為始料不及的各地各行其是！與建立統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管體制的改革初衷漸行漸遠(yuǎn)。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置沒有規(guī)范。一是沒有明確縣級(jí)食品藥品監(jiān)管局直屬機(jī)構(gòu)、基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立規(guī)范。多數(shù)縣級(jí)食品藥品檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)、不良反應(yīng)監(jiān)測機(jī)構(gòu)設(shè)置至今沒有到位。二是沒有統(tǒng)一設(shè)置食品藥品犯罪偵查機(jī)構(gòu)。盡管2014年國家總局、公安部聯(lián)合召開新聞發(fā)布會(huì)，至今還在孕育中！食品藥品犯罪偵查機(jī)構(gòu)建設(shè)嚴(yán)重滯后。三是食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)黨組織亟待完善?？h級(jí)食品藥品監(jiān)管局黨組織設(shè)立不適應(yīng)改革形勢和變化。四是怪胎“N合1”?！癗合1”表面上解決編制矛盾，減少政府組成部門設(shè)置數(shù)量，實(shí)際上是規(guī)避部門利益矛盾的花拳繡腿改革，是削足適履的怪胎。導(dǎo)致“監(jiān)管機(jī)構(gòu)名稱標(biāo)識(shí)不統(tǒng)一、執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、法律文書不統(tǒng)一等問題，影響了法律實(shí)施的效果”。在部門利益博弈中，更名不斷，掛牌不斷，扯皮不斷，折騰不斷?？h級(jí)“N合1”機(jī)構(gòu)基本上成為N個(gè)上級(jí)部門的辦事機(jī)構(gòu)，縣級(jí)局局長淪為會(huì)販子，副職忙于應(yīng)付N+X個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，食品藥品監(jiān)管實(shí)質(zhì)上弱化。五是部分地方狹隘理解綜合執(zhí)法。六是各級(jí)食品總監(jiān)、藥品總監(jiān)職務(wù)設(shè)置職責(zé)不清，任務(wù)不明，沒有規(guī)范。

（三）人員編制沒有標(biāo)準(zhǔn)。一是編制矛盾下移。中央規(guī)定“基層食品藥品監(jiān)管的具體方式及機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，根據(jù)人口、面積、交通、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素以及食品藥品監(jiān)管任務(wù)量和調(diào)整劃轉(zhuǎn)后的人員編制等情況研究確定”，多數(shù)省級(jí)規(guī)定應(yīng)景式，沒有像公安等機(jī)構(gòu)的編制配備剛性標(biāo)準(zhǔn)（況且編外大量使用協(xié)警）。導(dǎo)致難以確定縣域食品藥品監(jiān)管人員編制。上級(jí)食品藥品監(jiān)管部門要求下級(jí)監(jiān)管部門爭取編制，而食品藥品監(jiān)管部門、編制部門沒有共同遵守并且是可操作的編制口徑。食品藥品監(jiān)管執(zhí)法人員的編制矛盾，集中聚焦在縣級(jí)；監(jiān)管執(zhí)法人員編制與履行職責(zé)要求的矛盾，集中暴露在縣級(jí)。二是基層機(jī)構(gòu)編制不合理。“每所2—3名”配備基層所監(jiān)管人員，背離實(shí)事求，不合理、不可操作。因?yàn)閯澐粥l(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃，全國及省市甚至縣級(jí)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域人口數(shù)量懸殊，幅員面積懸殊，監(jiān)管對象懸殊。以某縣為例：鎮(zhèn)域人口從1萬余人到超過20萬人不等，人口懸殊超過15倍；鎮(zhèn)域食品藥品監(jiān)管對象從100個(gè)到近4千個(gè)不等，監(jiān)管對象懸殊40倍左右。至于與縣域內(nèi)其他行政執(zhí)法隊(duì)伍比較，監(jiān)管對象數(shù)量更不平衡，差距達(dá)到數(shù)倍至十余倍。三是監(jiān)管力量明增暗減。落實(shí)國務(wù)院“編制隨職責(zé)劃轉(zhuǎn)、人員隨編制劃轉(zhuǎn)”不力。從表面上看，食品藥品監(jiān)管人員絕對數(shù)在大幅度增加，實(shí)際上與劃轉(zhuǎn)職責(zé)極不相稱。2008年開始、2011年前后完成的上一輪體制改革，從縣級(jí)衛(wèi)生部門劃轉(zhuǎn)餐飲服務(wù)、保健食品、化妝品監(jiān)管職責(zé)，劃轉(zhuǎn)編制遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際履行監(jiān)管職責(zé)的力量。更別說社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化導(dǎo)致的近年來保健食品、化妝品市場大發(fā)展。2013年開始的新一輪體制改革，從縣級(jí)工商系統(tǒng)、質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)劃轉(zhuǎn)編制遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2個(gè)部門實(shí)際承擔(dān)食品生產(chǎn)、流通監(jiān)管職責(zé)從事監(jiān)管的人數(shù)。另外劃轉(zhuǎn)酒類質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)，以及劃轉(zhuǎn)畜產(chǎn)品在定點(diǎn)屠宰以后進(jìn)入批發(fā)、零售市場的安全監(jiān)管等職責(zé)，并沒有劃轉(zhuǎn)任何人員編制。難怪基層食品藥品監(jiān)管人員埋怨說食品藥品監(jiān)管體制改革一次，食品藥品監(jiān)管力量削弱1次，基層監(jiān)管矛盾加劇1次！基層壓力加大1次！新一輪食品藥品監(jiān)管體制改革以后，人員編制與履職矛盾進(jìn)一步凸顯。

（四）監(jiān)管執(zhí)法保障乏力。一是經(jīng)費(fèi)保障沒有標(biāo)準(zhǔn)。在多數(shù)地方是吃飯財(cái)政的情況下，作為機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)加強(qiáng)的縣級(jí)食品藥品監(jiān)管局的公業(yè)務(wù)費(fèi)包括日常監(jiān)管、專項(xiàng)行動(dòng)、執(zhí)法車輛運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、職工差旅費(fèi)以及食品藥品化妝品醫(yī)療器械檢驗(yàn)檢測、不良反應(yīng)監(jiān)測、應(yīng)急投訴處理、綜合協(xié)調(diào)等工作經(jīng)費(fèi)保障極度困難，食品藥品監(jiān)管處處都要花錢，成為不待見的部門。二是裝備特別是執(zhí)法執(zhí)勤車輛嚴(yán)重短缺。特別是在剛剛倒計(jì)時(shí)完成的公車改革中，基層食品藥品監(jiān)管執(zhí)法執(zhí)勤車輛，不僅在體制改革以來的3年中幾乎沒有正規(guī)渠道增加，反而一律在現(xiàn)有編制基礎(chǔ)上，與其他部門一樣，按照同比例壓縮，基層食品藥品監(jiān)管執(zhí)法執(zhí)勤車輛短缺矛盾更加突出。三是基層辦公用房面臨窘境。

（五）部門格局禁錮，協(xié)調(diào)推進(jìn)乏力。食品藥品安全工作面寬量大，矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，覆蓋一二三產(chǎn)業(yè)，涉及發(fā)展、穩(wěn)定和民生，群眾關(guān)注度高，要求高，與黨委政府的大多數(shù)部門關(guān)聯(lián)密切，現(xiàn)有架構(gòu)體系協(xié)調(diào)推進(jìn)明顯乏力。不少縣級(jí)食品藥品監(jiān)管局直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)級(jí)別不明確。省際、省內(nèi)市際上述機(jī)構(gòu)級(jí)別懸殊，與其他行政執(zhí)法部門如工商執(zhí)法及其派出機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及疾控中心的級(jí)別懸殊。與承擔(dān)的重要職責(zé)不相稱。

建議構(gòu)想

基于黨中央國務(wù)院提出食品安全戰(zhàn)略，按照“食品藥品安全是最大的政治，食品藥品安全是公共安全，食品藥品安全底線是依法治國三條安全底線之一”的定位，按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，圍繞推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，圍繞“加快健全統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管體制”，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步科學(xué)完善食品藥品監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)。建議重點(diǎn)從以下方面完善食品藥品監(jiān)管體制：

（一）明確職責(zé)定位

1、統(tǒng)一明確監(jiān)管職責(zé)。應(yīng)當(dāng)充分考慮食品藥品監(jiān)管的專業(yè)性特殊性并借鑒發(fā)達(dá)國家管理成功模式，全面貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院要求。在認(rèn)真總結(jié)貫徹執(zhí)行國務(wù)院《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕18號(hào)）經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，落實(shí)黨中央國務(wù)院的決定，進(jìn)一步科學(xué)整合相關(guān)職能職責(zé)，明確全國各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門職責(zé)。比如：在全面履行國發(fā)〔2013〕18號(hào)文件明確職責(zé)的同時(shí)，落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)鹽業(yè)體制改革方案的通知》（國發(fā)〔2016〕25號(hào)），整合接收食鹽質(zhì)量安全管理與監(jiān)督職能；落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于整合調(diào)整餐飲服務(wù)場所的公共場所衛(wèi)生許可證和食品經(jīng)營許可證的決定》（國發(fā)〔2016〕12號(hào)），整合接收地方衛(wèi)生部門對飯館、咖啡館、酒吧、茶座4類公共場所食品安全的許可和統(tǒng)一監(jiān)管職能。

2、正確認(rèn)識(shí)綜合執(zhí)法?，F(xiàn)在獨(dú)立的食品藥品監(jiān)管執(zhí)法本身已經(jīng)屬于專業(yè)性很強(qiáng)、情況復(fù)雜的綜合執(zhí)法，執(zhí)法范圍涵蓋與人們生命健康相關(guān)的絕大部分領(lǐng)域，包括食品藥品化妝品醫(yī)療器械生產(chǎn)經(jīng)營全環(huán)節(jié)。以食品生產(chǎn)、經(jīng)營為例，分別涉及31個(gè)類別、10多個(gè)類別。絕不能錯(cuò)誤理解整合多部門執(zhí)法才是綜合執(zhí)法。

（二）規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置

3、規(guī)范設(shè)置獨(dú)立機(jī)構(gòu)。參照公安機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，統(tǒng)一設(shè)立縣級(jí)食品藥品監(jiān)管局及其直屬機(jī)構(gòu)——食品藥品監(jiān)督稽查機(jī)構(gòu)、食品藥品檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)、不良反應(yīng)監(jiān)測機(jī)構(gòu)、基層派出機(jī)構(gòu)。明確不同類型的縣級(jí)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范。

4、規(guī)范設(shè)置食品藥品犯罪偵查機(jī)構(gòu)。建議參照森林公安機(jī)構(gòu)模式，統(tǒng)一規(guī)范設(shè)置。

5、完善縣級(jí)食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)黨組織。適應(yīng)黨建工作新要求，適應(yīng)食品藥品監(jiān)管體制改革新形勢，建議統(tǒng)一明確成立縣局機(jī)關(guān)黨委或者黨的總支委員會(huì)，在條件成熟的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者聯(lián)片設(shè)立基層黨支部。

6、規(guī)范明確各級(jí)食品藥品監(jiān)管局食品安全總監(jiān)、藥品安全總監(jiān)等職務(wù)的設(shè)置及其職責(zé)。

7、不要在縣級(jí)“N合1”。應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識(shí)并且敢于正視“N合1”存在的弊端。食品藥品體制改革不要自下而上，不要為了壓縮機(jī)構(gòu)數(shù)量或者回避編制矛盾，而在縣級(jí)湊合搞“N合1”，不能讓更名不斷、掛牌不斷、扯皮不斷、折騰不斷繼續(xù)下去。因?yàn)槿嗣袢罕姷氖称匪幤钒踩喜黄?！地方黨委政府及食品藥品安全監(jiān)管相關(guān)部門的被問責(zé)承受不起！

（三）制定監(jiān)管執(zhí)法人員編制剛性標(biāo)準(zhǔn)

8、明確縣域編制標(biāo)準(zhǔn)。借鑒公安等部門的經(jīng)驗(yàn)做法，借鑒本行政區(qū)域人口數(shù)量“陜西3?、山西省3.31?（縣鄉(xiāng)2.72?）、內(nèi)蒙古通遼市3.5?、甘肅天祝縣4.73?”等地配置食品藥品監(jiān)管人員的編制標(biāo)準(zhǔn)，建議國家統(tǒng)一明確食品藥品監(jiān)管人員編制按照不低于3?作為基本編制配備標(biāo)準(zhǔn)。

9、合理確定縣級(jí)局、基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)編制。按照李克強(qiáng)總理重點(diǎn)強(qiáng)基層、強(qiáng)一線，轉(zhuǎn)變“頭大腿細(xì)”現(xiàn)象的要求，核定縣域食品藥品監(jiān)管人員編制以后，按照監(jiān)管力量傾斜基層的原則，按照三七開左右的比例，合理劃分縣級(jí)局（含稽查執(zhí)法）人員編制、基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)編制。

建議授權(quán)縣級(jí)食品藥品監(jiān)管局會(huì)同編辦，重點(diǎn)考慮鎮(zhèn)（鄉(xiāng)街道）行政區(qū)域人口、監(jiān)管任務(wù)量等因素，兼顧考慮行政區(qū)域面積、交通等因素，按照保障履職的原則，在縣域食品藥品監(jiān)管人員總編制框架內(nèi)，確定派出機(jī)構(gòu)編制。

（四）落實(shí)監(jiān)管執(zhí)法保障

10、明確經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)。參照內(nèi)蒙古自治區(qū)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全保障工作的通知》，明確按照縣域人口每人15元，核定食品藥品安全監(jiān)管經(jīng)費(fèi)。或者統(tǒng)一明確按照公安部門標(biāo)準(zhǔn)，核撥縣級(jí)食品藥品監(jiān)管部門公業(yè)務(wù)費(fèi)包括日常監(jiān)管、專項(xiàng)行動(dòng)、執(zhí)法車輛運(yùn)行、職工差旅費(fèi)經(jīng)費(fèi)；與此同時(shí)如實(shí)保障人口數(shù)4‰確定的食品抽檢批次數(shù)量，以及上級(jí)下達(dá)的藥品化妝品醫(yī)療器械檢驗(yàn)檢測數(shù)量，藥品化妝品醫(yī)療器械不良反應(yīng)監(jiān)測、應(yīng)急投訴處理、綜合協(xié)調(diào)等工作經(jīng)費(fèi)。

11、制定裝備特別是執(zhí)法執(zhí)勤車輛配備規(guī)范。

建議國家食品藥品監(jiān)管總局會(huì)同財(cái)政部等部門，針對食品藥品監(jiān)管執(zhí)法工作面臨的嚴(yán)峻形勢，在公車改革結(jié)束以后，結(jié)合執(zhí)法執(zhí)勤車輛改革管理新要求，立即修訂財(cái)政部、國家食品藥品監(jiān)督管理局《食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)執(zhí)法執(zhí)勤用車配備使用管理辦法（試行）》（財(cái)社〔2012〕2號(hào)），出臺(tái)《食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)執(zhí)法執(zhí)勤用車配備使用管理辦法》，明確食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)執(zhí)法執(zhí)勤用車（監(jiān)管執(zhí)法、應(yīng)急處置工作的基本工具，包括執(zhí)法專用車輛、藥品快速檢驗(yàn)車、食品快速檢測車等執(zhí)法交通工具）配備編制標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)渠道、責(zé)任劃分、到位時(shí)限，規(guī)范使用管理。

同時(shí)，建議國家食品藥品監(jiān)管總局在食藥監(jiān)財(cái)〔2014〕204號(hào)印發(fā)的《全國食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法基本裝備配備指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》基礎(chǔ)上，征求財(cái)政部等部門意見，及時(shí)修訂完善，聯(lián)合印發(fā)，明確經(jīng)費(fèi)渠道、責(zé)任劃分、到位時(shí)限。

12、規(guī)范化建設(shè)基層辦公業(yè)務(wù)用房。建議國家食品藥品監(jiān)管總局在食藥監(jiān)財(cái)〔2014〕218號(hào)印發(fā)的《食品藥品監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派出機(jī)構(gòu)辦公業(yè)務(wù)用房建設(shè)指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上，征求國家相關(guān)部委意見以后，聯(lián)合印發(fā)。明確在辦公用房建設(shè)中，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，辦公用房建設(shè)經(jīng)費(fèi)來源、建成時(shí)間、驗(yàn)收時(shí)間、督查要求。

13、加快監(jiān)管能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。參照公安、司法、審判、武裝等系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)模式，由國家食品藥品監(jiān)管總局會(huì)同有關(guān)部門出臺(tái)不同層級(jí)、不同等級(jí)的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)（基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)），以及各級(jí)食品藥品監(jiān)督稽查、檢驗(yàn)監(jiān)測、不良反應(yīng)監(jiān)測等機(jī)構(gòu)的等級(jí)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。落實(shí)經(jīng)費(fèi)來源，限期達(dá)標(biāo)。

（五）提升綜合協(xié)調(diào)能力

14、參照從中央到縣級(jí)的組織部、宣傳部、政法委、總工會(huì)、黨校以及公安局和曾經(jīng)的地方招商引資等部門主要領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)置規(guī)范和先例，為了有利于加強(qiáng)食品藥品安全監(jiān)管，提升綜合協(xié)調(diào)能力，建議明確各級(jí)食品藥品監(jiān)管局長（食品藥品安全管理委員會(huì)辦公室主任）由同級(jí)黨政副職擔(dān)任。

15、規(guī)范縣級(jí)局直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)級(jí)別。參照工商執(zhí)法及其派出機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及縣疾控中心等設(shè)置先例，借鑒湖北、陜西、山西、甘肅等省規(guī)定，建議統(tǒng)一明確“縣市區(qū)食品藥品稽查局、食品藥品檢驗(yàn)檢測中心為全額撥款事業(yè)單位，科級(jí)建制；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)置的食品藥品監(jiān)督管理所為執(zhí)法類事業(yè)單位，科級(jí)建制”。

（六）爭取黨政重視推進(jìn)食品藥品安全監(jiān)管

16、爭取加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。一是明確地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任食品藥品安全委員會(huì)主任，落實(shí)黨政同責(zé)，屬地管理等要求（借鑒黨風(fēng)廉政建設(shè)、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安綜合治理等經(jīng)驗(yàn)做法）。二是爭取黨委政府印發(fā)重要文件。凡是食品藥品監(jiān)管的重要工作部署、以及需要多部門協(xié)調(diào)配合的工作安排，包括非常時(shí)期的重要工作，不要繼續(xù)僅僅由上級(jí)食品安全委員會(huì)辦公室或者食品藥品監(jiān)管部門發(fā)文安排，要求下級(jí)部門去向當(dāng)?shù)攸h委政府匯報(bào)或者與相關(guān)部門協(xié)調(diào)。而應(yīng)當(dāng)積極爭取由黨政（兩辦）發(fā)文，或者相關(guān)部門協(xié)商一致聯(lián)合行文，為基層食品藥品監(jiān)管部門順利開展工作打通干線。

17、加大考核權(quán)重實(shí)行一票否決。參照2016年中央1號(hào)文件要求，借鑒黨委政府當(dāng)年抓計(jì)劃生育等工作的成功經(jīng)驗(yàn)，建議把食品藥品化妝品醫(yī)療器械的安全監(jiān)管，納入縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核的重要內(nèi)容，提高食品藥品在地方黨委政府綜合目標(biāo)考核中的權(quán)重，并對食品藥品化妝品醫(yī)療器械安全監(jiān)管分別實(shí)施單項(xiàng)目標(biāo)考核。強(qiáng)化地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)及班子成員的食品藥品安全意識(shí)，重視包括自己在內(nèi)的食品藥品安全，保障包括自己在內(nèi)的身體健康和生命安全，確保力量配備、資源配置、服務(wù)保障等方面傾斜食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保監(jiān)管部門有效履行職責(zé)。

18、明確改革到位時(shí)間。建議在食品藥品監(jiān)管體制改革實(shí)施意見中，分門別類明確相關(guān)工作的責(zé)任主體、工作要求、完成時(shí)間、督查督辦問責(zé)等，確保全國食品藥品監(jiān)管體制改革步調(diào)一致。例如：明確在2016年12月底以前組建獨(dú)立的機(jī)構(gòu)；明確在體制改革以后的3年內(nèi)，通過考試錄用、考核聘用、遴選、調(diào)動(dòng)人員等形式，確保人員編制到位率不低于第一年75%、第二年85%、第三年95%，并保持動(dòng)態(tài)平衡；明確到位人員的專業(yè)素質(zhì)要求；明確執(zhí)法執(zhí)勤車輛配備、基層辦公業(yè)務(wù)用房最遲在3年內(nèi)全部配備到位。等等。

19、出臺(tái)權(quán)威的體制改革實(shí)施意見。建議在2016年全國人大常委會(huì)組織食品安全法執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)問題和本次國務(wù)院組織的食品藥品監(jiān)管體制改革調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，跳出食品藥品監(jiān)管部門利益的禁錮，站在全面建設(shè)小康社會(huì)，站在維護(hù)國家民族利益和人民群眾健康利益至上的高度，認(rèn)真思考、完善建立統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)。由中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)建立統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見。

20、多渠道解決編制。一是調(diào)劑行政事業(yè)編制。根據(jù)社會(huì)發(fā)展變化新情況，砍掉或者整合不合時(shí)宜的機(jī)構(gòu)，通過改革解決部分編制缺口。二是集中使用空余編制和機(jī)動(dòng)編制，充實(shí)縣域食品藥品監(jiān)管部門。三是重新核定劃轉(zhuǎn)編制。實(shí)事求是核定縣級(jí)衛(wèi)生部門承擔(dān)餐飲服務(wù)、保健食品、化妝品職責(zé)的監(jiān)管力量，核實(shí)縣級(jí)工商系統(tǒng)、質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)在承擔(dān)食品生產(chǎn)、流通安全監(jiān)管期間的監(jiān)管力量，重新核定縣級(jí)衛(wèi)生部門、工商系統(tǒng)、質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的劃轉(zhuǎn)編制。兼顧執(zhí)行2016年2月國務(wù)院國發(fā)〔2016〕12號(hào)地方衛(wèi)生部門移交飯館、咖啡館、酒吧、茶座4類公共場所監(jiān)管職責(zé)的劃轉(zhuǎn)編制。四是從職責(zé)劃轉(zhuǎn)部門劃轉(zhuǎn)編制。即從整合劃轉(zhuǎn)酒類食品安全監(jiān)管、畜產(chǎn)品在定點(diǎn)屠宰以后進(jìn)入批發(fā)、零售市場質(zhì)量安全監(jiān)管等職責(zé)部門劃轉(zhuǎn)編制。兼顧考慮整合接收食鹽質(zhì)量安全管理與監(jiān)督職能的劃轉(zhuǎn)編制。五是調(diào)劑劃轉(zhuǎn)其他行政執(zhí)法隊(duì)伍編制。按照兼顧與其他行政執(zhí)法隊(duì)伍之間人均監(jiān)管對象平衡原則劃轉(zhuǎn)。六是從鎮(zhèn)（鄉(xiāng)街道）確定部分人員負(fù)責(zé)食品藥品監(jiān)管工作，或者定向劃轉(zhuǎn)部分編制到基層食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)。七是從教育部門調(diào)劑部分富余編制補(bǔ)充。（文/威遠(yuǎn)縣食品藥品監(jiān)督管理局局長胡子林）

第四篇：中國食品安全監(jiān)管體制若干問題分析

中國食品安全監(jiān)管體制若干問題分析

改革開放三十年，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，中國人經(jīng)歷了從吃不飽到能吃飽，從能吃飽到要吃好的歷史性轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過程中，中國政府也逐步確立了食品安全全程監(jiān)管的體制。2003年，成立了國家食品藥品監(jiān)督管理局，食品藥品監(jiān)管部門被定位為食品安全的綜合監(jiān)管和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2004年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，按照一個(gè)環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的分工原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，將食品安全監(jiān)管分為初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品生產(chǎn)加工、食品流通和餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)等四個(gè)環(huán)節(jié)，分別由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商和衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，進(jìn)出口農(nóng)產(chǎn)品和食品監(jiān)管由質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將衛(wèi)生部門與食品藥品監(jiān)管部門在食品安全工作中的職責(zé)對調(diào)。2009年頒布實(shí)施的《食品安全法》延續(xù)了分段監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體制，質(zhì)監(jiān)、工商和食品藥品監(jiān)管部門分別對食品生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理，衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，同時(shí)強(qiáng)化了地方政府對食品安全的責(zé)任，并明確國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，加強(qiáng)對各有關(guān)部門的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。

選擇這樣的管制模式，是我國食品量大面廣、生產(chǎn)經(jīng)營者眾 1

多而分散、“從農(nóng)田到餐桌”的產(chǎn)業(yè)鏈較長等特點(diǎn)決定的，由幾個(gè)部門各司其職，發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢共同監(jiān)管食品安全，與現(xiàn)階段的我國國情密切相關(guān)。按照制度設(shè)計(jì)，各食品安全監(jiān)管部門分工明確，密切配合，相互銜接，形成嚴(yán)密、完整的監(jiān)管體系，是我國的食品安全得到保障的基礎(chǔ)。這種體制能否有效運(yùn)行，有兩點(diǎn)十分關(guān)鍵：一是分工是否明確，即每個(gè)環(huán)節(jié)是否能明確一個(gè)監(jiān)管部門，既不能出現(xiàn)監(jiān)管空白，也要避免職能交叉；二是各部門能否做到密切配合，發(fā)現(xiàn)問題時(shí)能否及時(shí)通報(bào)相關(guān)部門處理，形成監(jiān)管合力。近些年監(jiān)管實(shí)踐和食品安全事件中暴露出的問題，反映出這兩方面還存在著缺陷，需要進(jìn)一步研究辦法加以解決。

（一）法律條款之間的銜接應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)

以《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》的銜接為例。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》先于《食品安全法》于2006年頒布實(shí)施，《食品安全法》第二條規(guī)定“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品（以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定”。在基層實(shí)踐中有兩個(gè)問題目前比較突出。

一是關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品范圍的界定?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定“本法所稱農(nóng)產(chǎn)品，是指來源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品”。隨著科學(xué)技術(shù)和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)今的農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)活動(dòng)與過去大有不同，種植區(qū)域、種植方式、經(jīng)營方式也發(fā)生了很大變化，采取工業(yè)化生產(chǎn)模式從事的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷經(jīng)營、在農(nóng)村田地以外區(qū)域的種植加工活動(dòng)、個(gè)

人家庭作坊式的蔬菜栽培等等是否屬于農(nóng)業(yè)活動(dòng)目前沒有明確解釋。如今年在豆芽中檢出有害物質(zhì)后，各地、各部門對這個(gè)事件處理的爭論就暴露出此類產(chǎn)品的歸屬和監(jiān)管缺失的問題。

二是關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)管。按照《食品安全法》的規(guī)定，食品銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)管由工商行政管理部門負(fù)責(zé)。按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品最主要的執(zhí)法主體是農(nóng)業(yè)行政主管部門，農(nóng)業(yè)行政主管部門對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的銷售行為也負(fù)責(zé)監(jiān)管，并有權(quán)決定對農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場設(shè)立或委托的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)的不符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品的處理、處罰。而對農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場中銷售的農(nóng)產(chǎn)品含有國家禁止使用的農(nóng)藥、獸藥或者其他化學(xué)物質(zhì)的，農(nóng)藥、獸藥等化學(xué)物質(zhì)殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質(zhì)不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的，含有的致病性寄生蟲、微生物或者生物毒素不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的，以及其他不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的處理、處罰，由工商行政管理部門決定。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的管理規(guī)定的較詳細(xì)，對農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)的管理規(guī)定的較籠統(tǒng)。此外農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測，無論生產(chǎn)還是銷售都?xì)w農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，這與《食品安全法》對食品質(zhì)量監(jiān)測和市場監(jiān)管的規(guī)定不同，實(shí)際造成了工商部門對市場中銷售的農(nóng)產(chǎn)品無法實(shí)施有效監(jiān)管的情況。

（二）現(xiàn)行法律法規(guī)中未明確調(diào)整的食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)需進(jìn)

一步規(guī)范

《食品安全法》第二十九條第三款規(guī)定“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對其加強(qiáng)監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照本法制定”，但到現(xiàn)在，出臺(tái)相關(guān)條例的省級(jí)法規(guī)仍然不多。2007年國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國的食品質(zhì)量安全狀況白皮書》列出的食品共有28大類525種，從數(shù)量上看，全國44.8萬家食品生產(chǎn)加工企業(yè)中規(guī)模以上的僅有2.6萬家，占5.8%，規(guī)模以下、10人以上企業(yè)6.9萬家，占有率為15.4%；10人以下小企業(yè)小作坊35.3萬家，占78.8%。由此推算，雖然相關(guān)部門對小作坊、小攤販、小餐飲實(shí)施了監(jiān)管，但由于缺少法律法規(guī)支持，監(jiān)管力度與實(shí)際需求相比存在較大差距。

為使食品按其原定用途進(jìn)行制作和食用時(shí)不會(huì)使消費(fèi)者身體受到傷害，食品的種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運(yùn)輸、銷售、消費(fèi)等活動(dòng)都要符合國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和要求，不存在可能損害或威脅人體健康的有毒有害物質(zhì)致消費(fèi)者病亡或者危及消費(fèi)者及其后代的隱患。這個(gè)鏈條任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都可能導(dǎo)致最終的食品存在安全問題?！妒称钒踩ā穼κ称飞a(chǎn)加工、市場流通和餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)的規(guī)定很細(xì)致，但對食品的包裝、貯藏和運(yùn)輸?shù)然顒?dòng)的規(guī)定不多。隨著社會(huì)分工越來越細(xì)，這些環(huán)節(jié)也越來越普

遍地從產(chǎn)業(yè)鏈中獨(dú)立出來，在打擊非法添加物質(zhì)的過程中也發(fā)現(xiàn)對這些環(huán)節(jié)的監(jiān)管需要法律支撐。

（三）監(jiān)管鏈條較長、涉及部門較多的重要食品監(jiān)管法規(guī)需進(jìn)一步完善

除了《食品安全法》中提到的監(jiān)管部門，還有一些部門也有食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)依據(jù)和相應(yīng)的工作職責(zé)。如對豬肉制品的監(jiān)管，畜牧部門（獸醫(yī)主管部門）依據(jù)《畜牧法》對生豬的繁育、飼養(yǎng)、運(yùn)輸、批發(fā)市場等實(shí)施監(jiān)督管理，依據(jù)《動(dòng)物防疫法》負(fù)責(zé)生豬防疫工作，依據(jù)《獸藥管理?xiàng)l例》負(fù)責(zé)對生豬飼養(yǎng)中獸藥的使用實(shí)施監(jiān)督管理。依據(jù)《生豬屠宰管理?xiàng)l例》，商務(wù)部門負(fù)責(zé)生豬屠宰行業(yè)管理工作。依據(jù)《食品安全法》，工商部門負(fù)責(zé)對生豬和豬肉制品的市場流通實(shí)施監(jiān)督管理，質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)對豬肉制品的生產(chǎn)加工實(shí)施監(jiān)督管理，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對餐飲服務(wù)中豬肉的使用和加工實(shí)施監(jiān)督管理。從管理的角度看，鏈條越長、監(jiān)管環(huán)節(jié)和監(jiān)管部門越多，產(chǎn)生監(jiān)管空隙和出現(xiàn)問題的機(jī)會(huì)越多。在這種情況下，品種監(jiān)管就應(yīng)該作為分段監(jiān)管的補(bǔ)充發(fā)揮作用，針對三鹿牌嬰幼兒奶粉事件出臺(tái)《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》即是一個(gè)例子。

（四）立法和對法律法規(guī)的解釋需向社會(huì)立法和公開透明的方向發(fā)展

《食品安全法》頒布實(shí)施以來，國務(wù)院各有關(guān)部門和各?。▍^(qū)、市）人民政府依照《食品安全法》及其配套行政法規(guī)的規(guī)

定，對現(xiàn)行與食品安全監(jiān)管有關(guān)的部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章進(jìn)行了清理，并依據(jù)各自職責(zé)，根據(jù)食品安全監(jiān)管工作的實(shí)際需要，制定了配套的部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，保障食品安全法律制度的一致性和《食品安全法》得到切實(shí)的執(zhí)行。與食品安全有關(guān)的法律法規(guī)很多，相關(guān)部門也很多，長期以來，有關(guān)食品安全的立法比較依賴部門起草，對法律法規(guī)的解釋也相當(dāng)多依賴部門完成。部門可以根據(jù)自身的利益創(chuàng)設(shè)規(guī)則，在解釋時(shí)也從減輕責(zé)任、減少工作壓力的角度回避問題，從而導(dǎo)致了“有利益爭相去管，有責(zé)任競相推諉”的局面。食品生產(chǎn)經(jīng)營鏈條長，食品安全監(jiān)管部門多，如果不能擺脫部門立法、部門按照自己的意愿解釋法律法規(guī)條款的情況，部門間的協(xié)作配合機(jī)制就無法建立，公眾的利益就無法保證。食品安全關(guān)乎人民群眾的身體健康，公眾有權(quán)了解食品安全相關(guān)法律法規(guī)，有權(quán)參與立法和對執(zhí)法的監(jiān)督。公眾的參與程度越高，法律法規(guī)制訂和執(zhí)行的有關(guān)信息越透明，法的有效性和執(zhí)行力越強(qiáng)。最近在立法方面一個(gè)可喜的變化就是食品安全方面的法律法規(guī)在起草后向社會(huì)公開征求意見，這對于破除政府有關(guān)部門利益，更加關(guān)注消費(fèi)者、食品生產(chǎn)經(jīng)營者和有關(guān)各方利益方面取得了長足的進(jìn)步。下一步在法的解釋方面還應(yīng)該更加明確一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威的聲音，避免各部門對法律法規(guī)條款的解釋不同而造成實(shí)際工作的混亂。

第五篇：財(cái)政體制分析

財(cái)政體制分析

一、主要發(fā)達(dá)國家財(cái)政體制的基本情況

一般市場經(jīng)濟(jì)國家都實(shí)行分級(jí)分稅制財(cái)政體制。國際上通行的分稅制按集權(quán)、分權(quán)的程度區(qū)分，大體可分為兩大類：一類是管理權(quán)限分散的聯(lián)邦制國家的分稅制，以美國最為典型，另一類是管理權(quán)限集中的單一制國家的分稅制，法國是其代表。

(一)美國的財(cái)政體制

美國是一個(gè)典型的聯(lián)邦制國家，其政府體系包括聯(lián)邦政府、州和特區(qū)政府、地方政府(包括縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)和特殊勞務(wù)區(qū))三個(gè)層次。美國財(cái)政層次與政府層次是一致的。自建立“三權(quán)分立”的聯(lián)邦制國家以來，美國一直實(shí)行徹底的分稅制分級(jí)財(cái)政體制。由聯(lián)邦財(cái)政、州財(cái)政和地方財(cái)政三級(jí)構(gòu)成。三級(jí)財(cái)政各有其相對獨(dú)立的財(cái)政稅收制度和專門法，各自編制、審批和執(zhí)行本級(jí)預(yù)算。上下級(jí)預(yù)算之間的主要聯(lián)系為上級(jí)政府對下級(jí)政府的補(bǔ)助和撥款。美國的財(cái)政實(shí)行聯(lián)邦、州、地方三級(jí)預(yù)算制度，并依據(jù)政府間事權(quán)的劃分確定三級(jí)財(cái)政的支出范圍。美國作為典型的聯(lián)邦制財(cái)政體制，沒有全國統(tǒng)一的稅法，僅是在聯(lián)邦憲法中對若干稅收問題作約定。聯(lián)邦、州和地方政府擁有其各自的稅法，擁有獨(dú)立的稅收體系和主體稅種以及稅收立法權(quán)和征管權(quán)。包括聯(lián)邦政府的稅收體系、州政府的稅收體系、地方政府的稅收體系。稅收是財(cái)政收入的主要來源，90％ 以上的聯(lián)邦財(cái)政收入來自聯(lián)邦稅收收入。為保證各級(jí)政府有一定的財(cái)力，能夠提供其事權(quán)范圍內(nèi)的服務(wù)，每級(jí)政府都有一個(gè)主體稅種作為它的主要財(cái)源。聯(lián)邦政府開征除財(cái)產(chǎn)稅以外的各種稅，主體稅種是個(gè)人所得稅；州政府開征除關(guān)稅以外的所有稅種，并決定稅率，主體稅種是銷售稅；地方政府一般以財(cái)產(chǎn)稅作為主體稅種。同時(shí)，三級(jí)政府之間還存在著稅源共享關(guān)系。主要包括：稅收補(bǔ)征、稅收扣除、稅收抵免、稅收分享、稅收免征。總體上，在國家的財(cái)政總收人中，聯(lián)邦收入占60％左右，州和地方政府收入占4o％左右。

(二)法國的財(cái)政體制

法國是一個(gè)典型的單一制國家。法國行政區(qū)劃分為大區(qū)、省和市鎮(zhèn)三個(gè)層次，財(cái)政體制由中央、大區(qū)、省和市鎮(zhèn)四級(jí)構(gòu)成。各級(jí)預(yù)算相對獨(dú)立，它們有各自的收入與支出。中央預(yù)算支出，分為費(fèi)用支出，經(jīng)常性事務(wù)開支、資本支出，固定資產(chǎn)購置支出(以及軍費(fèi)支出。它包括國防、外交、國家行政經(jīng)費(fèi)支出和重大建設(shè)投資，如鐵路、公路、國營企業(yè)等)。省和市鎮(zhèn)支出主要包括行政管理經(jīng)費(fèi)、道理、文教衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、地方房屋建筑費(fèi)、警察、司法、社會(huì)福利支出以及地方債務(wù)還本付息等。法國在事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分上十分清楚。在支出上，有歸國家支出的，有歸地方支出的。三級(jí)地方財(cái)政之間不存在隸屬關(guān)系，其財(cái)政預(yù)算由各級(jí)議會(huì)決定，但國家對地方的三級(jí)財(cái)政都有事后的法律監(jiān)督權(quán)。中央財(cái)政對地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付形式有：一是一般l生補(bǔ)助。這種補(bǔ)助金一般是按市鎮(zhèn)人口的比例進(jìn)行分配的，人口越多，得到的補(bǔ)助金就越多。二是專項(xiàng)補(bǔ)助。即對地方興修的專項(xiàng)工程給予的補(bǔ)助。法國中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支出大約占地方財(cái)政收入的25％。三是減免退稅。法國收管理權(quán)限主要集中在中央一級(jí)，在稅收收入劃分上也是中央占大頭。法國的稅收分為中央、省、市鎮(zhèn)三級(jí)管理，分稅制采取完全劃分稅種的辦法，一些大宗的、稅源穩(wěn)定的稅種都劃歸中央管理，不與地方分成。中央稅主要包括個(gè)人所得稅、公司所得稅、增值稅、消費(fèi)稅、登記稅、印花稅、工資稅和關(guān)稅等，占稅收總收入的83％。其中增值稅的比重最大，所得稅次之。地方稅分為直接稅和間接稅兩種，主要包括行業(yè)稅、居住稅、建筑土地稅、非建筑土地稅、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅、娛樂稅等，僅占稅收總收入的17％。其中，行業(yè)稅、居住稅和建筑土地稅所占比重較大。法國的地方稅主要由市鎮(zhèn)征收，其次由省征收。在稅收管理權(quán)限方面，稅收的立法權(quán)包括開征權(quán)、征稅范圍以及如何分配稅收收入等，均由中央統(tǒng)規(guī)定。具體的稅收條例、法令由財(cái)政部制定，地方政府只能按國家的稅收政策及法令執(zhí)行。但地方政府也有一定的機(jī)動(dòng)權(quán)力，如可以制定地方稅收的稅率，有權(quán)對納稅人采取某些減免稅措施，有權(quán)開征一些捐費(fèi)等。在稅收征收管理上，法國分為中央、地方 一

兩套系統(tǒng)，分別征收各自的稅收收入。

二、對中國財(cái)政體制改革的啟示

（一）實(shí)行二元合一、城鄉(xiāng)一體的公共財(cái)政體制

要解決中國現(xiàn)行財(cái)政體制問題，必須解決二元財(cái)政結(jié)構(gòu)性問題。二元財(cái)政結(jié)構(gòu)性問題的解決是中國實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)和持續(xù)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵。解決二元財(cái)政結(jié)構(gòu)問題，不僅要消除自動(dòng)地將財(cái)富從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市、從縣鄉(xiāng)自動(dòng)轉(zhuǎn)移到大中城市的非對稱性財(cái)政機(jī)制，將農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的流轉(zhuǎn)稅通過向農(nóng)村地區(qū)提供必要的公共產(chǎn)品的方式整體地返還給農(nóng)民，從根本上解決對農(nóng)民的稅外稅費(fèi)問題；而且還要取消一切不合理的財(cái)政制度。實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。具體應(yīng)該著重從三個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整：一是通過減少從農(nóng)村獲取的財(cái)政收入，切實(shí)減輕農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)和一切其它非稅負(fù)擔(dān)，實(shí)行“保農(nóng)輕稅”的財(cái)政制度，縮小城鄉(xiāng)地區(qū)差距和收入差距。二是加大對農(nóng)村特別是貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增加對農(nóng)村的支出和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼，從而實(shí)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)凈支持力度增強(qiáng)。三是在合理劃分中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政的實(shí)力，從而增強(qiáng)財(cái)政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持力度，為最終實(shí)現(xiàn)二元合一、城鄉(xiāng)一體的財(cái)政體制提供制度條件和財(cái)力保障。

（二）通過劃清界限、明確責(zé)任，界定各級(jí)政府的事權(quán)重點(diǎn)

做好三個(gè)方面的工作：一是劃清政府與市場的界限。按效率原則理順政府與市場之間的職責(zé)關(guān)系。公共財(cái)政的公共性特征表明，政府及財(cái)政不能涉人市場，只能活動(dòng)于市場失效的公共領(lǐng)域。按照這一要求，處理政府與市場關(guān)系總的原則是：凡是市場能干的，政府要退出；凡是市場不能干的，政府要進(jìn)入。二是確立科學(xué)的分稅制模式。根據(jù)國際上實(shí)行分稅制財(cái)政體制國家的經(jīng)驗(yàn)，完全分稅制才是中國財(cái)稅改

革的科學(xué)和理想的模式。我們可以通過逐步改革、逐步到位，從現(xiàn)行的分權(quán)程度較低的非完全分稅制模式過渡到分權(quán)程度較高的完全分稅的分級(jí)財(cái)稅管理體制。三是根據(jù)政府職能范圍，界定各級(jí)政府的事權(quán)。按受益范圍和法制原則依法明確界定中央與地方、地方各級(jí)政府間的事權(quán)范圍。事權(quán)的正確界定是實(shí)施科學(xué)分稅制模式的條件，也是確定中央與地方財(cái)政支出與收入的依據(jù)。中央與地方政府事權(quán)劃分總的原則是：全國性的事務(wù)由中央政府管，地方性的事務(wù)由地方政府管，跨區(qū)域的事務(wù)由中央?yún)f(xié)調(diào)，與受益地方共同承擔(dān)。凡是涉及宏觀經(jīng)濟(jì)、有較大影響的事權(quán)應(yīng)集中于中央政府；其它區(qū)域型的事權(quán)則由省級(jí)和市、縣級(jí)政府執(zhí)行。省級(jí)和市、縣級(jí)政府的事權(quán)劃分，是今后財(cái)政體制改革的重點(diǎn)，應(yīng)著重解決基層政府承擔(dān)事權(quán)過大的問題，做到各行其是，各負(fù)其責(zé)。

(三)通過減少層次、合理分權(quán)，確立新型的財(cái)政主要理順三個(gè)方面的關(guān)系：一是盡可能的減少政 府財(cái)政層次。三級(jí)政府三級(jí)財(cái)政是大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家公共財(cái)政體制的通行做法，事實(shí)證明它是公共財(cái)政框架下最有效率的分級(jí)分稅制財(cái)政體制。逐步建立中央、省、市三級(jí)政府三級(jí)財(cái)政的分稅制財(cái)政體制，取消縣鄉(xiāng)政府層次和財(cái)政層次，強(qiáng)化地級(jí)市的功能，將縣鄉(xiāng)政府變成派出機(jī)構(gòu)。目前，先取全部消地區(qū)行署級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，政府層次按中央、省、市、縣四級(jí)政府設(shè)置；財(cái)政層次市縣劃為一個(gè)層次，分稅制財(cái)政體制按中央、省、市縣三級(jí)財(cái)政管理，中央、省、市、縣四級(jí)政府使用，形成四級(jí)政府三級(jí)財(cái)政的格局。二是按照中央與地方各級(jí)政府的事權(quán)劃分各自的財(cái)權(quán)。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則劃分財(cái)權(quán)，合理調(diào)整中央與地方財(cái)政分配關(guān)系。即按照各級(jí)政府的事權(quán)，劃分出各級(jí)政府的財(cái)政支出，再根據(jù)各級(jí)政府的財(cái)政支出，確定和劃分出各級(jí)政府的財(cái)政收人，而財(cái)政收入則又主要按稅種性質(zhì)進(jìn)行劃分，真正做到有一級(jí)政府的事權(quán)，相應(yīng)就有一

級(jí)政府的財(cái)權(quán)，使各級(jí)政府都應(yīng)有相應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力作保證。三是按照統(tǒng)一稅法與分級(jí)

管理相結(jié)合的原則確定稅收管理權(quán)。在統(tǒng)一稅政的前提下，應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品提供的層次性和區(qū)域性決定中央和省以下各級(jí)政府的稅收管理權(quán)限的大小，稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅基稅率選擇確定權(quán)、稅種開征停征權(quán)、減免權(quán)、調(diào)整權(quán)等在中央與地方之間進(jìn)行合理劃分，中央稅和共享稅的立法權(quán)、征收權(quán)、管理權(quán)可集中在中央，部分地方稅的立法權(quán)、解釋權(quán)、征管權(quán)可劃給地方，允許地方政府具有一定的征管權(quán)、稅率確定權(quán)和政策調(diào)整權(quán)等。這樣既可以理順中央與地方對稅 收管理權(quán)的分級(jí)劃分，又可以發(fā)揮中央與地方稅收征管的主動(dòng)性與積極性。四是調(diào)整稅收機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化稅收征管。地方稅務(wù)局應(yīng)按政府財(cái)政層次設(shè)置，體現(xiàn)一級(jí)

政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)稅務(wù)的原則。并將農(nóng)稅機(jī)構(gòu)合并到地稅，國、地、農(nóng)三稅合二，使財(cái)稅收支機(jī)構(gòu)分開，建立統(tǒng)一的稅收征管、稽核、監(jiān)控體系，完善稅收征管體制。

(四)通過改革稅制、完善體系，建立新型的財(cái)政體制框架

具體在稅制方面，改革四個(gè)方面的稅制。一是改革流轉(zhuǎn)稅稅制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)科技進(jìn)步。將現(xiàn)行的生產(chǎn)性增值稅改為消費(fèi)性的增值稅，降低企業(yè)稅負(fù)，并擴(kuò)大增值稅征收范圍，逐步取代營業(yè)稅。二是改革所得稅制，調(diào)節(jié)收人差距，促進(jìn)公平分配。一方面，統(tǒng)一內(nèi)外企業(yè)所得稅制，規(guī)范企業(yè)所得稅稅基，適當(dāng)降低企業(yè)所得稅稅率，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平的稅收

環(huán)境；另一方面，改進(jìn)個(gè)人所得稅制，將現(xiàn)行的分類個(gè)人所得稅制轉(zhuǎn)換為綜合個(gè)人所得稅制，并調(diào)整費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)和稅級(jí)、稅率，建立覆蓋個(gè)人全部收人的多稅種的累進(jìn)稅收體系。當(dāng)前，應(yīng)實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。三是改革農(nóng)業(yè)稅稅制，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的目標(biāo)。實(shí)行一套稅制，城鄉(xiāng)同等稅收，全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，最終取消農(nóng)業(yè)稅，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度。四是改革稅制結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以所得稅和流轉(zhuǎn)稅雙重主體的稅制體系。重點(diǎn)是提高所得稅在全部稅收中的比重，從根本上確立調(diào)節(jié)收人分配的原則，改變中國目前稅收結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)倒掛的現(xiàn)象。具體在體系方面，完善四個(gè)體系。一是中央稅收體系。從維護(hù)國家權(quán)益和對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的要求出發(fā)，進(jìn)一步完善中央稅收體系，建立以消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅為主體稅種，并輔之以關(guān)稅、海關(guān)代征的增值稅及增值稅、企業(yè)所得稅、證券交易稅三個(gè)共享稅種等的中央稅收體系。把消費(fèi)稅和個(gè)人所得稅全部劃歸給中央，將增值稅、企業(yè)所得稅、證券交易稅劃為共享稅。二是地方稅收體系。盡量少設(shè)或不設(shè)共享稅，設(shè)立遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅等新的地方稅種，促進(jìn)地方特別是市縣根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)形成合理的主體稅種。在清理各種亂收費(fèi)、亂攤派，避免費(fèi)對稅基的蠶食的基礎(chǔ)上，加快費(fèi)改稅的步伐，為地方稅收體系的建立創(chuàng)造一個(gè)良好的稅基環(huán)境，建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種，以遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅、環(huán)境保護(hù)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等為輔助稅種的地方稅收體系。在目前營業(yè)稅未被增值稅取代之前，可以適當(dāng)提高營業(yè)稅稅率，把營業(yè)稅納人地方主體稅種，形成以財(cái)產(chǎn)稅和營業(yè)稅為主體稅種的格局。三是預(yù)算監(jiān)督體系。加強(qiáng)對財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督機(jī)制，完善政府預(yù)算監(jiān)督體系。建立以同級(jí)人大監(jiān)督為主，社會(huì)公眾的監(jiān)督為輔的預(yù)算監(jiān)督體系，通過財(cái)政制度的公開化，推行政府財(cái)政預(yù)算的細(xì)化、規(guī)范、公開、透明，使政府預(yù)算從編制、執(zhí)行到?jīng)Q算全過程能夠得到人大和社會(huì)公眾的監(jiān)督。四是財(cái)稅法律體系。根據(jù)中國實(shí)際，科學(xué)合理的進(jìn)行立法規(guī)劃，加快構(gòu)建社會(huì)主義財(cái)稅法律體系，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有步驟的建立和完善包括財(cái)稅基本法律、預(yù)算、稅收、非稅收人、財(cái)政支出、國債管理、社會(huì)保障資金管理、國有資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等方面的法律。通過立法，建立政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系的準(zhǔn)則。目前，應(yīng)重點(diǎn)規(guī)劃制定和修訂預(yù)算法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法、國債法、國有資產(chǎn)管理法和稅法通則、企業(yè)所得稅法、個(gè)人所得稅法、增值稅法、消費(fèi)稅法、營業(yè)稅法等。

(五)通過完善制度、規(guī)范體制，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展

加快建立和完善四個(gè)方面的制度：一是加快建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。合并簡化現(xiàn)行的多種轉(zhuǎn)移支出方式，規(guī)范專項(xiàng)撥款補(bǔ)助，實(shí)行以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔，以因素法為依據(jù)的科學(xué)合理的均等化轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)化政府問資金轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督機(jī)制，加大對

中西部地區(qū)和民族地區(qū)的財(cái)政支持，推進(jìn)各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是加快完善財(cái)政支出管理制度。除進(jìn)一步完善部門預(yù)算管理、國庫集中收付管理、政府采購管理、收支兩條線管理等直接支出管理制度外，還要建立規(guī)范的稅式支出管理制度，從觀念上、理論上、實(shí)踐上將稅收優(yōu)惠政策管理轉(zhuǎn)換到稅式支出制度管理上來，選擇適應(yīng)中國實(shí)際的稅式支出管理模式，明確稅式支出政策目標(biāo)、方向，強(qiáng)化對稅式支出規(guī)模的有效控制和管理，以適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對財(cái)政管理體制改革的迫切要求。三是加快完善出口退稅制度。按照完善機(jī)制，共同負(fù)擔(dān)，推動(dòng)改革，促進(jìn)發(fā)展的原則，建立出口退稅新制度，形成中央、地方、企業(yè)共同負(fù)擔(dān)的出口退稅新機(jī)制，推動(dòng)外貿(mào)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與發(fā)展。四是加快完善財(cái)政監(jiān)督管理制度。建立健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，采取事前審核、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)、跟蹤反饋等多種監(jiān)督方法，使財(cái)政監(jiān)督貫穿于財(cái)政分配的始終。一方面加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，建立財(cái)政支出評(píng)估監(jiān)督和考核體系，監(jiān)督預(yù)算單位合法有效使用資金；另一方面加強(qiáng)對財(cái)政收人的解繳、征管、人庫、退付全過程、全方位的監(jiān)督。