第一篇：政府環(huán)境規(guī)制視角下我國上市公司環(huán)保投資研究

政府環(huán)境規(guī)制視角下我國上市公司環(huán)保投資研究

摘 要：基于我國上市公司的經驗數據，嘗試性地從政府管制方面探討我國上市公司環(huán)保投資行為的特征。研究結果表明，政府環(huán)境管制對上市公司的環(huán)保投資行為產生影響，并且呈現U型關系。

關鍵詞：上市公司；環(huán)境保護投資；政府環(huán)境規(guī)制

中圖分類號：F830.91 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）31-0067-03

引言

當下世界范圍內，多數發(fā)達國家均不同程度經歷先污染后治理的過程，當他們認識到環(huán)境問題已非常嚴峻時，必須以巨額經濟支出作為代價用于對環(huán)境進行整治。這本身是一種畸形的發(fā)展，無疑是巨大的浪費[1]。時下，越來越多的國家關注霧霾等環(huán)境污染，且這幾乎已成為世界性的難題，而如何實現綠色發(fā)展依然成為關系未來發(fā)展的主流研究課題[2]。但是，現階段中國在環(huán)境治理與環(huán)保投資的現狀層面做出的努力和取得的成效并不樂觀。政府應承擔起市場監(jiān)管的重要角色，卻在當下成為了中國環(huán)保投資的主體[3～4]。政府環(huán)境管制政策與制度是從外部層面對企業(yè)從事各項生產經營活動和環(huán)保投資決策行為產生影響的主要因素之一。我國環(huán)保部門和市場監(jiān)管部門在分析環(huán)境形勢和治理現狀基礎上，逐步出臺了系列強化企業(yè)進行環(huán)境保護和污染治理的法律法規(guī)。這些政策法規(guī)對改善企業(yè)的生產經營行為，強化企業(yè)的環(huán)境保護和環(huán)境治理行為具有一定的促進作用。但環(huán)境治理與環(huán)境保護需以高額資金投入為前提，采購大量清潔生產設計書和設備，購買先進的環(huán)保系統與設施，設立專責環(huán)境保護與環(huán)境治理的組織機構等[5]等。這本身對企業(yè)來講為一項巨額的成本，且最終會不可避免地對企業(yè)各項經營決策與投資行為造成影響。這種情況下，企業(yè)的大股東或管理層對于環(huán)境治理和環(huán)境投資行為的態(tài)度如何？企業(yè)環(huán)保投資決策是否會受到且如何受到來自股權特征的影響和控制？均為本論題探討之重點內容。

就目前來看，國內外的研究成果主要立足于這兩個層面對該投資行為展開分析，即環(huán)境經濟學、環(huán)境工程學等，而立足于會計理論層面來對該行為展開分析的研究成果不夠豐富，這就為后期的系統性研究帶來障礙[6～8]。除此以外，我國關于上市企業(yè)環(huán)保投資行為影響成因的分析探索不夠深入。在此基礎上，本文將研究視角轉向環(huán)保投資，選擇我國A股上市公司作為研究對象，并選取了2010―2015年五年間的經驗數據作為樣本數據，對企業(yè)的環(huán)保投資行為重點從政府環(huán)境管制視角進行嘗試性探討，以便能夠更好地對企業(yè)采取的各項環(huán)保投資行為以及企業(yè)股東和管理層對于環(huán)境環(huán)保的態(tài)度等予以探究。

一、理論分析

政府有關部門對企業(yè)展開強行管控，給企業(yè)施加了很大壓力，這是一種直觀的、硬性的制約。政府早期的管控都是直接管控，然而如今已經逐漸轉化為直接管控與間接管控互相融合，逐漸把投資方、消費方以及社區(qū)民眾等利益主體的管理作用調動起來，通過經濟激勵機制與信息披露自主機制，鼓勵企業(yè)提升環(huán)保投資水平，促進國內環(huán)保工作的有序開展。經濟激勵機制包含企業(yè)購入環(huán)保設施能夠獲得政府部門的財務補貼與優(yōu)惠稅收政策、企業(yè)運用環(huán)保及時能夠獲得政府部門的扶持、企業(yè)實施綠色生產能夠減少排污費支出等。同樣，政府也是提升環(huán)保投資水平的關鍵外在支持力。如果上市企業(yè)能夠做到節(jié)能減排，政府也會給予一定的獎勵，購入與研發(fā)環(huán)保設施可以獲得政府撥付的專項資金，在稅收方面，政府也會給予一定的優(yōu)惠，這一系列措施都能夠鼓勵上市企業(yè)不斷改善生產工藝，發(fā)展綠色生產，處理好各種污染源，進而使環(huán)保投資效益得到提升。

二、實證檢驗

（一）研究假設

影響上市公司環(huán)保投資的因素有很多，但是大多數因素都存在著不可控的特點，所以難以詳細深入地進行研究，因此?P者選取了影響力較大，并且較為便于了解的政府環(huán)境管制為研究對象，探析其對上市公司環(huán)保投資的影響。實踐證明，企業(yè)的生產經營活動對環(huán)境的影響與環(huán)境管制強度之間存在著反比例關系。造成這種現象的原因，主要就是環(huán)境保護在地域間以及行業(yè)間會存在差異性較大的環(huán)境保護立法。隨著環(huán)境問題越來越受到國家和政府的重視，通過強制力對企業(yè)環(huán)保行為進行管理，已經成為目前政府環(huán)保工作的主要手段。相關環(huán)保立法不斷出臺，也對這種手段的應用給予了強化，使得企業(yè)的生產經營活動受到的限制不斷增加。實踐證明，政府環(huán)境管制的應用帶有著雙面性的特點。這種雙面性的產生與政府環(huán)境管制的強度有著直接的關系。其中，管制強度過低，企業(yè)的遵守效果較好，但是環(huán)境保護的水平較低。而管制強度升高后，并達到臨界程度，則會對政府和企業(yè)均產生影響，使得政府環(huán)保職能增強，企業(yè)之間環(huán)保支出趨同。并且，伴隨著我國在環(huán)保方面的立法不斷完善，落實力度不斷加大，會使得企業(yè)進行環(huán)境投資的收益高于環(huán)保支出，這在一定程度上對企業(yè)的環(huán)保投資進行了激勵，并且也開始更加積極的對相關法律法規(guī)，規(guī)章政策進行遵守。由上述可知，政府環(huán)境管制能夠從不同層面會企業(yè)所進行的環(huán)保投資行為產生影響，且這種影響具備顯著的“門檻效應”。鑒于此，筆者假定存在無變量環(huán)境，通過進行假設的方式，來對論題進行研究。

假設：政府環(huán)境管制強度與企業(yè)環(huán)保投資規(guī)模之間的關系呈U型。

（二）變量指標和模型選擇

1.變量設計。在本文中，被解釋變量――企業(yè)環(huán)保投資規(guī)模（EPI）用“投資/資本存量”相對數表示，這有助于減少企業(yè)規(guī)模對環(huán)保投資規(guī)產生的影響。企業(yè)的環(huán)保投資額度以投資代為表示，而解釋變量則表示作為監(jiān)管者的政府進行管制的強度；資本存量代表的是一年中總資產之間的算術平均值。在本論題中，嘗試建立在本當前行業(yè)已有的行業(yè)環(huán)境管制綜合指數基礎上，通過方法和思路層面的創(chuàng)新，以我國各地“工業(yè)三廢”污染達標指數為依據，對各地政府管制環(huán)境的強度進行綜合性反映；股權結構指標主要包括第一大股東持股比例、管理層持股比例等；財務指標主要包括凈資產收益率、公司規(guī)模和資產負債率等?？刂谱兞繛橥顿Y機會和產權性質，其中投資機會用Tobin’Q值表示，發(fā)展能力用總資產增長率來表示。

2.模型構建。本文選取2010―2015年之間的企業(yè)環(huán)保投資額作為研究數據，本文構建的基本多元回歸模型：

EPIi，t=β0+βif（Xi，t，Zi，t）+ ui（1）

結合本文中選擇的變量，模型（1）擴展為：

EPIi，t=β0+β1ERSi，t+β2Largest i，t+β3Balance i，t+β4Manage i，t+ β5 Institutei，t+β6ROAi，t+β7Sizei，t+β8Sizei，t+β9Oppi，t+β10State i，t+ui

（2）

3.樣本選擇與數據來源。本文根據2012年10月26日環(huán)保部公布的《上市公司行業(yè)分類指引》（2012年修訂）、中國證監(jiān)會2013年第二季度上市公司行業(yè)分類指引，其篩選過程如下：（1）將ST、SST、PT等樣本公司剔除；（2）將金融證券業(yè)樣本公司剔除；（3）將數據不完全的樣本公司剔除；（4）將西藏上市公司剔除；（5）將數據不全的樣本公司剔除。最終，得到了188家樣本公司。本研究分析過程所使用的數據，其來源主要有：第一，企業(yè)社會責任以及環(huán)境等報告，是企業(yè)環(huán)保投資額數據的主要來源；第二，《中國環(huán)境統計年鑒》是地區(qū)環(huán)境管制“工業(yè)三廢”指數的主要來源，《中國統計年鑒》則是“工業(yè)產值”數據的主要來源；第三，本文數據來源于CSMAR、Wind數據庫、樣本公司2010―2015年的年報、社會責任報告、上交所網站、深交所網站、國泰安數據庫、新浪財經以及各上市公司官網。

4.統計分析。（1）描述性統計。通過針對統計變量進行一定的分析顯示，EPI的平均值都在0.0110，而變量的中位數為0.0032，這表明企業(yè)環(huán)保投資在總資產平均比例中，占據了大約1.1%的比例，很多樣本公司并未將過多的資金投入環(huán)保工作中，該項投資規(guī)模通?？倶颖镜钠骄档?，這同時也意味著，樣本公司未給予環(huán)保工作足夠的重視。EPI標準差，通常都比中位數和均值高，并且數值上下波動大，這意味著樣本公司具有屬于非正態(tài)環(huán)保投資規(guī)模分布特征，在環(huán)保投資行為方面，企業(yè)之間的差異性較大。企業(yè)股權結構中的Largest與Balance兩個變量，其中前者的中位數以及均值均高于后者。兩者的中位數是0.5340，而二者合計平均值是0.5770。由此，可以得知選取的樣本公司中存在顯著的“一股獨大”現象。根據表中另外兩個變量Manage和Institute的均值及中位數來看，其結果均不算大。這說明了選取的樣本公司中機構管理層持股比例并不高。（2）多元回歸檢驗。為最大可能地減少偽回歸的出現，在進行具體分析時，針對各項變量均進行了平穩(wěn)性檢驗。依照自回歸系統各自的限制的差異，將面板數據依據采用的檢驗方法進行具體劃分，從相同情形和不同情形下兩類來劃分面板數據單位根檢驗。在進行具體分析，采用的方法是LLC方法和IPS方法結合的方法，并運用了Eviews6.0軟件進行各變量的校驗。據檢驗結果可知，在水平值情況下單位根在較多數的變量中是普遍存在的。但是，在一階差分值后的結果可以看出，相伴概率都拒絕原假設。這就說明了此時各類變量均無單位根存在，即出現了所有變量一階單整，即I（1）。

在面板單位根檢驗基礎上，還需通過面板協整檢驗來確定各項變量之間是否存在長期的關系。通常意義上，非平穩(wěn)序列出現偽回歸的可能性比較大，那么協整檢驗具備一定的必要性。所以，本文首先針對面板數據進行協整檢驗，以Kao檢驗作為參考，而后再采取模型回歸分析。結果顯示：協整檢驗結果低于10%的顯著水平時則表明是拒絕原假設。結果顯示，樣本公司2010―2015年五年間環(huán)境保護投資與各影響因素存在較為明顯的協整關系，能夠通過采用面板數據回歸分析來對各變量之間存在的長期關系進行研究。在協整檢驗基礎上，在確定回歸模型時，利用Hausman Test和F統計量對?Y果進行檢驗而后確定，最終確定為個體固定效應回歸模型。

從模型的回歸檢驗結果中可發(fā)現，ERS與EPI之間的負相關性比較明顯，根據相關統計資料可發(fā)現，假設并不完全成立。這就意味著，我國現階段針對環(huán)境展開的管制工作效果不佳，缺乏健全的環(huán)境管理制度，導致企業(yè)未嚴格按照環(huán)境標準進行環(huán)保投資。究其原因主要在于，預防與治理污染過程，均應投入高額資金，用于進行環(huán)保技術的開發(fā)與引進和環(huán)保設備更新，管理環(huán)保組織機構等等，會導致企業(yè)生產與經營成本的增加。所以，很多企業(yè)都不愿意對環(huán)保工作進行大量投資。此外，在政府環(huán)境相對寬松的情況下，缺乏執(zhí)法力度，加之環(huán)保投資成本較高，企業(yè)仍愿選擇上繳環(huán)境稅費或罰款，都不愿意主動投資環(huán)保。在此種形勢下，即使強化了環(huán)境管理力度，也難以有效激發(fā)企業(yè)的環(huán)保投資熱情。如此可看出，在政府管理環(huán)境下，企業(yè)在環(huán)保方面的投資規(guī)模明顯存在不足現象；Largest與EPI之間的負相關性比較明顯，但不存在顯著的統計檢驗。因此，假設未得到驗證；Balance與EPI兩個變量之間存在顯著的負相關性。根據這一情況可表明，選取的樣本公司中主要是通過股權的形式來實現制衡，并沒有對企業(yè)的實際環(huán)保投資規(guī)模產生影響，所以本文提出的假設得到了驗證；同時，在變量Manage與變量EPI之間同樣存在顯著的負相關性，因此假設同樣得到了驗證。根據這一情況可表明，樣本公司中的管理層及其大股東均不具備較強的環(huán)保投資意向，即他們所進行的環(huán)保投資行為是被動進行的。而根據回歸檢驗獲得的結果可以看出，變量Institute與變量EPI二者之間存在較為顯著的負相關性，所以不具有顯著的統計檢驗。所以，前文中提出的假設不能夠通過檢驗。根本原因是，我國機構投資者雖然在近幾年得到了快速的發(fā)展，但對上市公司的影響力不大。

結論

本文主要圍繞上市公司環(huán)境保護投資進行研究，以多種現代環(huán)保理論為基礎，對上市公司環(huán)境保護投資進行了認識，并就其內部特征、組織形式、存在風險等進行了深入的探析。從理論層面上，強化了對上市公司環(huán)境保護投資的認識。在研究的過程中，筆者采用了理論聯系實際的方法，以我國上市公司為例，詳細地對其內部環(huán)保投資行為進行了研究，并總結出了影響其環(huán)保投資行為的主要因素，這些總結與假設之間存在著一定的相似性。從總結來看，上市公司對于環(huán)保投資的積極性并不高，并且環(huán)保投資在不同上市公司中還會產生差異性的表現。絕大多數的上市公司沒有劃撥過多的資金從事環(huán)保投資，并存在明顯的消極情緒；政府環(huán)境管制在應用的過程中會對上市公司的環(huán)保投資行為產生影響，并且這種影響與管制強度的大小相關，呈現U型關系。本文對上市公司環(huán)保投資問題的研究相對比較深入，可以為部分研究人員以及相關部門和企業(yè)提供一些參考依據，并且在完善學術研究，豐富研究維度等方面也起到了積極的作用。

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第二篇：法制化視角下我國行政管理體制改革研究

法制化視角下我國行政管理體制改革研究[內容摘要]行政管理體制的法制化建設是我國改革開放以來就十分注重的問題并取得一定的成果但也存在一定程度的不足。其不足主要體現在行政組織法規(guī)不完善、行政執(zhí)法監(jiān)督法規(guī)不完備、行政管理程序法制化滯后以及國家公務員的法律素質有待提升等層面。在新一輪的行政體制改革中應努力對這些方面予以改進。只有如此才能使我國的行政體制改革邁上一個新的臺階。[關鍵詞]行政管理體制改革法制化自改革開放以來我國的行政管理體制改革問題已經逐步展開但改革成效往往并不盡如人意。此種情況存在的重要原因之一在于改革中法制化建設的不配套與不完善則。正是由于此方面的不足導致行政管理中難以真正使政府成為服務型與責任型的政府而人治因素也成為制約行政管理績效的重要因素?；诖霜”疚膹姆ㄖ苹暯浅霭l(fā)從行政管理體制改革中法制化建設必然性的及其加強、行政管理體制改革中法制化建設的不足及其改進路徑等層面予以分析以期對新時期行政管理體制改革相關問題的研究貢獻自己的一得之見。

一、行政管理體制改革中加強法制化建設的必然性 我國在行政管理體制改革中極為注重法制化建設。所謂的國家行政管理體制法制化是指國家在憲法的基礎上制定完備的行政管理法律規(guī)范把整個行政管理體系置于法律的調整和支配狀態(tài)并保證在實際行政活動中得到嚴格的遵守和執(zhí)行使行政活動沿著公眾期望的方向即民主政治的目標健康發(fā)展和有效運行使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威性。我國之所以對于行政管理體制改革中法制化問題十分關注主要源于兩方面原因 一依法行政是依法治國的重要基礎 依法行政就是行政機關行使權力、管理公共事務必須由法律授權并依據法律的規(guī)定。

它要求公務員在法律規(guī)范的要求和束縛下在人民群眾的監(jiān)督下按照公正、合理、合法的原則從事公務活動使得自己的行為符合法律的要求和人民的愿望。依法行政是現代政府行使職權的基本準則。在黨的十五大報告中明確提出要推進依法治國建設社會主義法治國家必須從制度和法律上保證“一切政府機關都必須依法行政切實保障公民權利”[1]。為保障人民民主必須要“廣大人民群眾在黨的領導下依照憲法和法律規(guī)定通過各種途徑和形式管理國家事務管理經濟文化事業(yè)管理社會事務保證國家各項工作都依法進行逐步實現社會主義民主的制度化、法律化”[2]做到有法可依有法必依執(zhí)法必嚴違法必究。在此過程中各行政部門的領導干部必須要依法決策進行行政工作把行政管理納入法制的軌道依法行政。只有如此才能盡可能避免行政錯誤確保整個行政環(huán)境的良好運行更有助于推進依法治國的實現。因此說依法行政是依法治國的重要基礎”。二行政管理體制的性質和地位決定了改革必須依法推進 行政管理體制屬于廣義上的政治體制但又具有獨立性。在政治體制改革尚未全面啟動的情況下行政改革的政策空間主要集中在法律制度層面上。只有堅持法制先行改革才可能取得憲法上的正當性。同時行政改革旨在清除影響社會經濟發(fā)展的體制性障礙改革措施的強度與行政法治約束行政的程度相當。凡是需要作為行政制度的有機組成部分長期保留下來的改革措施一般應當在行政法中加以規(guī)定。在過去我國所進行的多次行政體制改革之所以不成功或“得而復失”的重要教訓就是不重視法治主要就是在改革過程中沒有將相關層面的更新或變革以法令章程的形式制度化以至于在改革的高潮過后一些弊端會再現。正因如此在今后的行政體制改革中要需要加強法制化建設不僅將行政組織的機構、職能、編制等通過法律或行政法規(guī)來確定而且逐步制定國務院各部門組織法或條例和省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織法使之改革的成果在法律層面得到充分的體現改革由此也必然會取得進一步的成功。

二、行政管理體制改革中法制化建設的加強 自1978年以來我國行政管理體制進行了 6 次較大的改革 [3]。盡管每次改革的背景不同目標和任務不同但每次改革時都對如何依法行政、加強法制化建設的問題予以高度重視逐步加強行政管理的法制化建設。一普法宣傳和執(zhí)法工作加強 自改革開放以來我國不斷加強了普法宣傳和執(zhí)法工作

使公民法制意識明顯增強。如1989年頒布的《行政訴訟法》中規(guī)定“民”可告“官”的權利1994年又頒布了《中華人民共和國國家賠償法》對國家賠償的構成、范圍、方式和計算標準作了規(guī)定使公民可通過訴訟依靠法律維護自己的合法權利。二行政管理立法建設加快 在十五大上提出了“依法治國”的方略并把“依法治國建設社會主義法治國家”寫入憲法。而我國的行政管理體制改革也在此種新形勢下進入到一個新的發(fā)展階段。之后全國人大及其常委會相繼通過了一系列有關健全國家機構組織制度、懲治腐敗、保障公民權利的法律以及其他一系列法律如環(huán)境保護法、教育法、體育法、國籍法、統計法、科技進步法等行政管理法律并且隨著公務員制度的實行國務院頒發(fā)和施行了《國家公務員暫行條例》。到目前我國初步形成了以依法行政為主導、體現中國特色的行政管理法制化模式國家在政治生活、經濟生活、社會文化生活的主要方面基本做到了有法可依。三行政管理法制化建設再次被關注 進入新世紀新階段我國行政管理體制改革中法制化建設問題再次被關注。2007年在黨的十七大報告中為新世紀新階段我國行政管理體制改革指明了方向。報告中明確提出要“加快行政管理體制改革”其改革方向是要“著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。為此必須要積極探索“加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制健全部門間協調配合機制。”[4]其實質就是按照精簡、統一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協調的要求建立一個服務型、責任型、法治型相結合的高效政府。由此開始行政管理體制改革再次成為人民群眾關注的熱點而在改革中加強法制化建設也成為重要內容之一。

三、行政管理體制改革中法制化建設的不足 行政管理體制改革中涉及到行政組織、行政職權、行政人員等層面的問題而在具體的法制化建設中改革開放至今我國的行政管理體制的改革中雖然每次的法制化建設都取得了一些階段性的成果但仍存有一定的不足。一行政組織法規(guī)不完善

對行政組織依法進行是行政管理體制法治化的基礎只有行政機關及相應行政組織的設立具備了法律基礎依照法律來存在、發(fā)展及取消其相應的人員配備也因此而合理、合法由此才能夠談得上行政法治化的建設也才有可能建立完善的法治社會。然而從我國組織立法來看行政組織的立法體系極不完善。具體表現在相關的行政組織立法更多注重對一些原則性的規(guī)定予以強調而對于一些具體問題的本身其規(guī)定往往不甚明晰。目前我國行政機關的設置、地位、職責、權限等主要由憲法、《國務院組織法》、《地方各級人民政府組織法》加以規(guī)定。《地方人民政府組織法》實際還不是一個單行的法律而是作為《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中的一章而存在的只有十五條。我國行政機關的設置及其權力配置是沒有相應的組織法來規(guī)范的。同時在國務院組織法、地方政府的組織法中對于組織機構的設立、職責權限、基本準則、調整程序等都缺乏明確規(guī)定。此種問題的存在最終導致在行政管理的實際運行中各具體行政執(zhí)法部門權能分配交叉失當職責界限不明互相交叉重疊、爭權奪利常常相互扯皮造成管理對象的無所適從由此影響了法治的權威敗壞了法治的形象。二行政執(zhí)法監(jiān)督法規(guī)不完備 在一個法治社會行政機關也必須要對自己的行為負責其行為也必須受到監(jiān)督對于不當與違法的行政行為也必須予以控制和制裁使之承當法律責任。只有如此才能保證法律規(guī)定的人民民主權利的實現使之避免受到國家權力的侵犯和損害。同時如果行政執(zhí)法領域不全面、系統地貫徹執(zhí)行則再好的法律也不可能在現實生活中發(fā)揮其應有的作用。而要保障在執(zhí)法領域完整地落實執(zhí)法的指導思想則不能忽視監(jiān)督的作用。這里的監(jiān)督不限于行政系統內部上級對下級的監(jiān)督也不限于行政系統外部權力機關、司法機關對行政機關的監(jiān)督而更重要的是行政的相對人因行政機關濫用職權使其自身的職權受到侵害時依法定程序提起的行政復議或行政訴訟對行政機關妥善行使職權的監(jiān)督。目前我國僅有事后的救濟提供保障而執(zhí)法監(jiān)督方面的法律法規(guī)很少?，F階段也僅限于行政系統內特設的專門監(jiān)督有《行政監(jiān)察法》和《審計法》。法律監(jiān)督機制并沒貫徹到每一個法律法規(guī)中往往失之于對監(jiān)督主體的方式、程序和具體責任形式的欠明確的規(guī)定。大多數法律法規(guī)對行政權行使的范圍、權力的法律控制手段、法律責任的具體形式都沒有作出明確的規(guī)定。三行政管理程序法制化滯后 現代行政發(fā)展的一個重要趨勢是實現權力行使過程的程序化。所謂的行政管理程序化就是要將行政機關行使行政權力的各種行政行為存在或實現的方式步驟、方法、時間和順序用制度固定下來。這是實現行政管理科學化、系統化、法治化的必由之路是對公共權力的產生、行使實施監(jiān)督、制約的最好手段。通過公共權力行使的程序化實現公共權力運行狀態(tài)的公開化、開放化、有序化以保障達到更高的效能、更佳的目的、更大的適應性。此種程序化得事先必須要有法律法規(guī)作保障。依法行政不僅要依一般實體法律行政還必須依一般程序法律行政否則依法行政也就徒有其名。合理的程序的規(guī)則可以確保政府及其工作人員處事客觀公正、平衡。通過程序法律、法規(guī)的引導、規(guī)范和保障能使行政權力與公民權利達到平衡。我國在已關注到行政程序的重要性著手逐步將行政程序納入法制的軌道先后制定頒布了《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復議法》、《立法法》等單行的行政立法、執(zhí)法、司法方面的程序法律。特別是《行政處罰法》是一部包含較完備程序內容的程序法。但總體來看我國在這方面的工作還處于起步階段許多行政程序還沒有法律化行政行為的步驟、方式、時限等缺乏必要的規(guī)范、制度有關于行政權行使不得侵犯或損害公民、組織的合法權益的程序性規(guī)定較少。結果執(zhí)法中常會出現隨意、野蠻、暗箱操作、越權、濫權、以權壓法、以情枉法等行政違法、不當行為影響行政權行使的合法性、合理性、民主性和效率性。四國家公務員的法律素質有待提升 行政管理是由人來進行的人的素質的高低直接影響著行政管理的水平。作為政府管理的主體國家公務員是行政管理體制改革的關鍵環(huán)節(jié)因為他們既是各項法規(guī)和政策的制定者和執(zhí)行者又是行政管理體制改革的實施者和推進者。只有建立一支高素質的國家公務員隊伍才有可能建立完善的行政管理體制而高素質的公務員隊伍建設的一個重要方面則是其法律素質的提升。一方面公務員在國家行政管理中的強勢地位要求對他們的職權予以關注。因為行政組織一旦成立即享有法定的職權掌握大量的可控資源并據此擁有了可以直接對公民、法人或其他組織的人身、財產權利予以直接干預的強制權力。如果不對這樣的權力予以重視甚至放縱用權者任意行使權力不僅會使權力本身發(fā)生異變還會造成行政事務的紊亂。另一方面依法行政主要是依靠廣大公務人員來推動的。因此廣大公務人員培養(yǎng)強烈的法律意識自覺地依法辦事是依法行政的一個不可或缺的環(huán)節(jié)。只有提高國家工作人員的法律素質增強其依法行政的自覺性才能確保行政管理工作的有效性。

四、行政管理體制改革中法制化建設的改進路徑 針對上述不足新時期行政管理體制改革中應進一步加強法制化建設筆者以為應主要從以下幾個方面予以積極改進和完善。一積極完善行政組織的立法 在行政管理體制改革中要重視行政組織法的作用主要是必須要有創(chuàng)新精神針對變化了的實際情況修訂一些不合時宜的立法豐富、發(fā)展和創(chuàng)設新的有意義的條款。具體看就是應當完善、充實現有的國務院組織法、地方政府的組織法要明確規(guī)定國務院及地方各級政府組成機構的設立、職責權限、基本準則、調整程序等并且增加有關權限劃分、組織調整程序、領導體制方面的具體內容。通過這種加強行政立法體系的建設邁出在行政立法建設方面堅實的一步使行政組織立法體系更具民主化、科學化和實用性這與新時期要確立行政管理體制“權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的改革方向具有高度的一致性。二加強行政執(zhí)法監(jiān)督法規(guī)的制定與完善 一方面行政管理在強調系統內的專門監(jiān)督、上下級監(jiān)督以及橫向相關部門的監(jiān)督之外還要強調廣大人民群眾這種更廣泛的無處不在的監(jiān)督并且不斷地、有意識地強化他們的監(jiān)督觀念迅速有效地解決他們的后顧之憂。另一方面大力完善行政救濟制度。制定行政復議法修改行政訴訟法拓寬救濟范圍和途徑要修改國家賠償法確保公

民、法人和其他組織受侵害的權益得到及時恢復。三大力推進行政程序法的完善與制定 一方面對于具體行政程序還缺乏必要的規(guī)范、制度問題積極著手予以完善另一方面更要適應世界各國行政程序立法的趨勢加快制定統一的行政程序法典的步伐。在深入分析不同類型行政行為的不同程序規(guī)則的基礎上科學地設定行政行為的成立要件設定實施行政行為的最低程序標準確保行政行為的公正、快捷。四著力提升國家公務員的法律素質 為提升國家公務員的法律素質一方面增強公務員的法制意識。要使公務員明確認知行政權雖大但絕不允許大于體現人民意志的憲法和法律行政權所及的范圍雖廣但絕不允許超出憲法和法律的范圍。法律是人民意志的體現任何權力都是人民通過法律賦予的并受法律的約束。堅定不移地樹立法律至上的權威牢固地樹立起法治觀念以此排除一切干擾。另一方面要嚴格按照《公務員法》的規(guī)定通過激勵和約束機制實踐鍛煉和培訓兩條途徑不斷培養(yǎng)和強化政府公務員為人民服務的理念提高公務員科學行政、民主行政、依法行政的能力。此外確保公務員熟悉相關法律。國家公務員不僅要學習法律基礎知識更要掌握與自己業(yè)務有關的法律特別是要熟悉自己職責范圍內的有關法規(guī)例如《國家賠償法》、《行政復議條例》、《行政訴訟法》、《公務員暫行條例》只有如此才能明確自己的職權和義務嚴格做到有法必依執(zhí)法必嚴、違法必究。通過上述改進措施的施行在新一輪的行政體制改革中我國的行政體制改革邁上一個新的臺階。因為這些措施的推行不僅使行政管理體制中的關鍵一環(huán)行政管理人員方面的問題可以得到良好的解決使各級國家公務員明確自己為誰服務、如何服務的問題由此可以真正把我國政府真正建設成為服務型政府同時可以使我國行政管理體制改革過程中一些積極成果通過法律固定下來從而為我國行政管理的現代化、科學化奠定基礎。參考文獻 [1] 江澤民《高舉鄧小平理論偉大旗幟把建設有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀》《人民日報》2009年9月12日第一版。[2] 這6次改革分別是11982年的政府機構改革主要是為了提高政府工作效率實現干部年輕化。改革中開始廢除領導干部職務終身制精簡了各級領導班子加快了干部隊伍年輕化建設步伐。21988 年的政府機構改革首次提出“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。31993 年的政府機構改革首次提出政府機構改革的目的是適應建立社會主義市場經濟體制的需要。41998 年的政府機構改革是要消除政企不分的組織基礎改革中撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經濟部門。52003 年的政府機構改革是為了進一步轉變政府職能改進管理方式推進電子政務提高行政效率降低行政成本。62008 年的行政管理體制改革目的是通過深化改革進一步消除體制性障礙切實解決經濟社會發(fā)展中的突出矛盾和問題推動科學發(fā)展促進社會和諧更好地維護人民群眾的利益。參見————

[3]《中國共產黨第十七次代表大會文件匯編》北京人民出版社2007.

第三篇：對我國上市公司環(huán)境信息披露的再研究

對我國上市公司環(huán)境信息披露的再研究

摘要：本文在對《首屆上市公司環(huán)境信息披露報告》分析的基礎上，結合目前我國上市公司環(huán)境信息披露的現狀，指出了我國上市公司信息披露存在的問題，也客觀評價了本次報告的現實意義。

關鍵詞：上市公司 環(huán)境信息 評價報告

一、報告出臺背景

（一）股市背景

為了刺激低迷的股市和規(guī)范新股發(fā)行的市場化，中國證監(jiān)會于2013年6月7日發(fā)布了《中國證監(jiān)會關于進一步推進新股發(fā)行體制改革的意見》。該意見中特別強調了上市公司應大力提高信息披露質量，不斷滿足信息使用者更高層次的要求，進而促進股市朝著更具活力的方向發(fā)展。2013年11月29日，環(huán)境保護部發(fā)布首屆中國上市公司環(huán)境信息評價報告（以下簡稱《評價報告》）。隨著股市的反彈和日益規(guī)范化，連續(xù)關閉了14個月的IPO于2014年1月再次重啟。沉寂了一年多的中國股市再次復蘇，各大企業(yè)爭先遞交新股發(fā)行的申請材料，而上市公司的環(huán)境責任信息披露狀況則成為監(jiān)管部門和社會各界關注的焦點。

（二）現實背景

2013年，霧霾天氣幾乎席卷大半個中國，霾是一種有害物質，在進入人的呼吸道后會嚴重危害機體，更有甚者可能導致中毒死亡，故它又形象地被人們被譽為“健康殺手”。霧霾產生的三大來源之一就是企業(yè)制造出的二次污染，這使社會各界特別是監(jiān)管部門的目光都集中到了企業(yè)的生產經營活動所引起的環(huán)境污染問題上，加之近年來愈演愈烈的污染事件，從紫金礦業(yè)污染汀江，到哈藥集團 “污染門”事件以及青島中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特?e重大事故，這些威脅民生、涉及上市公司的污染事件開始受到了主流媒體和社會大眾的普遍關注。

（三）政策背景

黨的十八屆三中全會提出了大力推進生態(tài)文明制度建設、促進經濟持續(xù)健康增長的新要求，早自2011年11月，中國環(huán)境新聞工作者協會就聯合團中央中國國際青年交流中心，開展了由民間第三方獨立組織的首屆中國上市公司環(huán)境責任評價活動，這次活動是落實國家政策的具體表現。此次活動的主要目的是通過建立一個趨于國際標準的報告指標體系，指導中國企業(yè)發(fā)布更多更高質量的環(huán)境信息披露報告，旨在激勵廣大企業(yè)不斷提高環(huán)境保護意識，以實際行動更好更自覺地履行各自的環(huán)境責任。

二、報告啟示

通過對首屆上市公司環(huán)境信息披露報告的分析和對我國現階段上市公司環(huán)境信息披露現狀的剖析，可以看到：

（一）《評價報告》評價門檻高

此次《評價報告》的一個重大特色就是采取較嚴格的評價門檻，對評價期間出現負面環(huán)境信息的上市公司采取“一票否決”的態(tài)度。這充分體現了當今社會公眾對企業(yè)環(huán)境信息需求增加且態(tài)度嚴謹，我們在褒獎履行環(huán)境責任方面表現突出的企業(yè)的同時，也絕不縱容威脅民生、以破壞環(huán)境為代價的不道德行為的出現，可見社會公眾對企業(yè)在環(huán)保措施方面做出的努力提出了嚴要求。

（二）分散的披露模式逐步趨于獨立報告

企業(yè)環(huán)境信息披露主要存在兩種模式：一種是補充報告的模式；另一種是獨立報告的模式。現階段我國上市公司大都選擇發(fā)布環(huán)境報告書來披露環(huán)境信息。企業(yè)環(huán)境報告書是承載企業(yè)環(huán)境信息的獨立載體。企業(yè)公開向社會公眾報告其環(huán)境信息是為了利用公共壓力建立積極的環(huán)境保護行為，最終形成完整有效的公眾監(jiān)督機制體系。獨立報告是實現這一目標的有效形式，也將是今后企業(yè)環(huán)境信息披露的主要模式。

（三）評價指標體系――中西合璧

此次《評價報告》指標體系的設計在參照聯合國發(fā)布的《可持續(xù)發(fā)展報告指南（第三版）》的基礎上結合了我國上市企業(yè)現階段信息發(fā)布的實際狀況。既借鑒了國外的先進經驗又符合我國的基本國情，我們努力的下一步是逐步向國際靠攏，但在此過程中要循序漸進地過渡，切忌不能生搬硬套急于求成，一定要在參考國際和國內標準的基礎上，不斷補充和完善滿足各類信息使用者實際需要的評價指標體系。

（四）環(huán)境信息披露地區(qū)差異明顯

在《評價報告》中，綜合得分和排名靠前的都是明確提出環(huán)境文化的企業(yè)。首都北京作為一線城市，上市公司云集，該城市經濟發(fā)展中的環(huán)境問題自然成為社會輿論關注的焦點，因此位于北京的上市公司比起其他地區(qū)更多的進行了環(huán)境信息披露。在此次參與評比的617家上市公司中，北京市有82家企業(yè)自愿披露環(huán)境信息，成為披露環(huán)境信息企業(yè)最多的城市，廣東省以微弱差距排在第二位。相比之下，位于中西部地區(qū)的14個省份披露環(huán)境信息的企業(yè)數量僅為個位數。由此可見，東南沿海地區(qū)自愿披露環(huán)境信息的企業(yè)數目明顯多于內陸地區(qū)。

（五）具體披露指標仍有不足

對各一級指標進行分解可以看出，在具體資源利用方面，企業(yè)披露的詳細指標還存在明顯的不足。特別是對于第一、二產業(yè)，很多企業(yè)忽視了碳核算指標，該項指標得分只有0.17（滿分2.78）；第三產業(yè)在“氣候變化”和“行業(yè)影響”這兩個二級指標的得分率都不到4%。這些數據說明目前整體上企業(yè)都能夠把環(huán)保理念添加到企業(yè)文化中，公布的環(huán)境報告能夠大致反映企業(yè)的環(huán)境信息，但所做的工作還不夠細致，對具體指標的涉及還不夠，披露還不夠明確。另外企業(yè)在具體參與和支持環(huán)境保護的公益活動方面所做的努力仍亟待加強。

（六）環(huán)境信息披露主動性仍不夠

《評價報告》顯示，此次參與評比的617家上市公司中發(fā)布《環(huán)境責任報告書》的僅有18家。在過去的三年里，雖然上市公司發(fā)布《環(huán)境責任報告書》的企業(yè)數量從7家上升到18家，但可以看到上升趨勢相當緩慢，與發(fā)布《社會責任報告書》相比，企業(yè)發(fā)布《環(huán)境責任報告書》的比例很小，企業(yè)積極性不高。國家對環(huán)境污染的重視程度已然上升到了法律層面，企業(yè)主動披露環(huán)境信息不僅是遵守國家法律的表現，同時也滿足公眾以及社會輿論對企業(yè)環(huán)保方面的關注，有助于整體行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

（七）真實性無法測量

《評價報告》是針對各上市公司的環(huán)境信息披露情況做出的整體評價，但現階段對于企業(yè)披露內容的真實性卻無法驗證。企業(yè)是否存在“報喜不報憂”或對負面消息“閃爍其詞”？這就要求建立獨立的第三方審計，客觀公正地鑒證企業(yè)披露的環(huán)境信息。同時企業(yè)在進行環(huán)境信息披露時以道德為準繩，同時具備自我監(jiān)督的意識。但更重要的是加大相關評估細則的審查力度，用道德和制度雙重保障共同約束企業(yè)環(huán)保行為。

（八）政府措施強制力不夠

到2010年，我國已頒布了6部環(huán)境保護法律，13部與環(huán)境相關的資源保護法律，以及395項環(huán)境標準，可以說基本形成了環(huán)境法律。但關于企業(yè)環(huán)境信息披露的相關約束規(guī)定卻遲遲沒有上升到法律層面，這是導致現階段企業(yè)對環(huán)境信息披露不重視或披露不規(guī)范、不全面等問題的主要原因。這就要求我們應完善環(huán)境法律制度，用法律法規(guī)保護生態(tài)環(huán)境，加大環(huán)境執(zhí)法力度。更多更具強制力的法律法規(guī)具有雙重作用，一方面，它能迫使更多企業(yè)自愿進行環(huán)境信息披露，另一方面，完善的法律體系還能降低環(huán)境污染犯罪率。

（九）環(huán)境信息披露的財務會計制度有待健全

環(huán)境會計是一門交叉學科，但有關環(huán)境保護、環(huán)境會計的法律法規(guī)之間卻幾乎沒有相互涉及，單純性的依靠環(huán)境法律法規(guī)或會計法規(guī)都無法起到強制作用。因此，需要對環(huán)境會計信息的披露建立專門的強制性的法律法規(guī)。財政部和國家環(huán)保部門應通力配合，制定出的準則需要對環(huán)境會計信息披露的方法、內容、模式做出統一的規(guī)定。并且，需要在技術性規(guī)定中規(guī)定具體指標的數據，進一步細化環(huán)境會計的指標，量化環(huán)境信息披露內容，使得公眾、輿論和執(zhí)法監(jiān)管部門有據可依。

三、報告評價

現實意義：由獨立的民間第三方組織的以中國上市公司為代表的社會責任評價報告，旨在建立一個全面科學的評價評級體系，向全社會公布，接受公眾的輿論監(jiān)督和信息反饋，以提高企業(yè)在環(huán)境、供應鏈、員工、公益等方面對社會所作出的貢獻。雖然此次《評價報告》對企業(yè)披露出的環(huán)境信息的真實性無法考量，但值得我們肯定的是，首屆《評價報告》是一個探索和創(chuàng)新性的嘗試，企業(yè)社會責任的外部評價體系已基本形成，下一步就是要不斷完善評價體系，進一步細化評價指標，擴大《評價報告》的適用范圍，從上市公司逐步延伸到擬上市公司和規(guī)模型企業(yè)，最后推廣至所有企業(yè)。《評價報告》扮演著一個激勵物的角色，實事求是的公開評比結果，得分高的企業(yè)會得到社會各界的一致好評，形成良好的社會聲譽，這樣就能激勵得分較低的企業(yè)提高環(huán)境責任意識，更好履行環(huán)境責任，爭取迎頭趕上。最終讓企業(yè)環(huán)境信息披露滲透到企業(yè)的競爭中，成為評價企業(yè)綜合實力的一項重要指標，讓更多的企業(yè)主動進行環(huán)境信息的披露，讓環(huán)境信息披露體系建設走進企業(yè)文化，真正融入到企業(yè)的生產經營管理活動之中，為一個透明的中國和可持續(xù)發(fā)展的中國夢而共同努力。J

參考文獻：

1.劉建春.企業(yè)環(huán)境會計信息披露存在的問題及措施[J].商場現代化，2010，（10下）.2.中國新聞網.http：//edu.ifeng.com/gaoxiao/detail_2014_01/09/32875431_0.shtml.3.解放網.http：//data.jfdaily.com/a/7358776.htm.4.沈洪濤，馮杰.輿論監(jiān)督、政府監(jiān)管與企業(yè)環(huán)境信息披露[J].會計研究，2012，（2）.5.李莎.企業(yè)環(huán)境會計信息披露中會計職業(yè)判斷的應用研究[J].現代經濟信息，2013，（1）.作者簡介：

李青，女，西安財經學院商學院碩士研究生。研究方向：財務會計的相關理論與方法。

第四篇：內部控制視角下我國商業(yè)銀行操作風險研究

高等教育自學考試畢業(yè)論文

摘要

操作風險廣泛存在于銀行經營管理的各個領域，是銀行面臨的基礎風險之一。從我國商業(yè)銀行操作風險的表現形式看，因人員因素和內部流程導致的操作風險損失內部控制視角下我國商業(yè)銀行操作風險研究事件占了操作風險損失事件的絕大多數，反映出我國商業(yè)銀行內部控制的薄弱或內部控制制度執(zhí)行不力。由于操作風險往往與公司治理、企業(yè)文化、內部控制等密切相關，所以應當從基礎理論中尋找研究操作風險的突破口。正是基于上述背景，本文從內部控制角度對我國商業(yè)銀行操作風險進行了研究和探索，針對我國商業(yè)銀行操作風險內部控制存在的問題，構建了我國商業(yè)銀行操作風險的內部控制體系。

關鍵詞：商業(yè)銀行；操作風險；內部控制

ABSTRACT Operational risk in all areas of bank management，the foundation is one of the risks banks face.Operational risk of commercial banks from the manifestation of view , due to human factors and internal processes within the operation risk loss resulting from the Perspective of China’s commercial banks to control operation risk of the event accents for the vast majority of operation risk loss event , reflecting China’s Commercial Banks control of the internal control system are weak or ineffective implementation.Because operational risk is often associated with corporate governance , corporate culture , internal controls and other closely related , so it should be from the basic theory of operational risk to find a breakthrough.It is based on the above background , the paper point of view of internal control operation , China’s commercial banks for operational risk internal control problems , building a commercial bank operation risk of the internal control system.Keywords: Commercial Banks;Operational Risk;Internal Controls

I

高等教育自學考試畢業(yè)論文

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1商業(yè)銀行風險管理及內部控制..............................................1 1.1商業(yè)銀行的基本理論及其風險的概述...................................1 1.1.1商業(yè)銀行的含義...............................................1 1.1.2商業(yè)銀行的主要特征...........................................1 1.1.3商業(yè)銀行風險概述.............................................1 1.2商業(yè)銀行操作風險的基本理論.........................................1 1.2.1巴塞爾委員會關于操作風險的界定...............................2 1.2.2操作風險的分類...............................................2 1.2.3 操作風險的特征...............................................3 1.3 商業(yè)銀行內部控制定義..............................................4 1.4商業(yè)銀行操作風險管理與內部控制關系.................................4 1.4.1內部控制是操作風險管理的基礎.................................4 1.4.2內部控制與操作風險管理控制的目標基本一致，略有不同...........4 1.4.3加強內部控制可提高操作風險管理效率...........................4 2我國商業(yè)銀行現行內部控制制度下操作風險問題分析..........................5 2.1 目前我國銀行業(yè)內部控制中存在的問題................................5 2.1.1銀行內部控制制度執(zhí)行不到位，制度實行力度不夠.................5 2.1.2沒有做到未雨綢繆.............................................5 2.1.3缺乏有效的監(jiān)管機制...........................................5 2.1.4銀行對內控制度的認識不到位，自我約束不夠.....................5 2.1.5責、權、利嚴重分離，執(zhí)行規(guī)章制度不嚴.........................5 2.1.6會計人員素質不高，人員管理存在缺陷...........................5 2.2 案例分析我國商業(yè)銀行操作風險管理現狀..............................6 2.2.1案例分析我國近年來因操作風險發(fā)生的金融案件...................6 2.3 我國商業(yè)銀行操作風險管理中存在的主要問題..........................6 2.3.1操作風險管理的架構不完善.....................................6 2.3.2操作風險的管理的手段單一.....................................7 2.3.3外部環(huán)境不完善...............................................8 3內部控制視角下完善我國商業(yè)銀行操作風險管理的對策........................8 3.1加強內控意識，形成良好的操作風險文化...............................8 3.2建立內部制度，加大內控執(zhí)行力度.....................................8 3.3提高內部稽核水平強化操作風險管理能力...............................9 3.4積累數據，為開發(fā)操作風險管理模型奠定基礎...........................9 3.5建立全方位的操作風險監(jiān)督體系.......................................9 總結......................................................................9 參考文獻.................................................................10

II

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1商業(yè)銀行風險管理及內部控制 1.1商業(yè)銀行的基本理論及其風險的概述

1.1.1商業(yè)銀行的含義

所謂商業(yè)銀行，即是指從事貨幣資金經營的一種特殊企業(yè)，其可從事的業(yè)務有：吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結算等。商業(yè)銀行是各經濟主體獲得融資的主要來源，因此它的健康與否直接關系到整個國民經濟的發(fā)展。1.1.2商業(yè)銀行的主要特征

經營大量貨幣性項目，要求建立健全的內部控制：從事交易種類繁多、次數頻繁、金額巨大，要求建立嚴密的會計信息系統，并廣泛使用計算機信息系統及電子資金轉賬系統；分支機構眾多、分布區(qū)域廣、會計處理和控制職能分散，要求保持統一的操作規(guī)程和會計信息系統；存在大量不涉及資金流動的資產負債表表外業(yè)務，要求保持采取控制程序進行記錄和監(jiān)控；高負債經營，債權人眾多，與社會公眾利益密切相關，受到銀行監(jiān)管法規(guī)的嚴格約束和政府有關部門的嚴格監(jiān)管。其中最顯著的特征是高負債經營，利用各種存款及其它借入款作為主要的營運資金，通過發(fā)放貸款及辦理各種投資業(yè)務獲取收益，其自有資本占資產總額比率遠低于其它行業(yè)。1.1.3商業(yè)銀行風險概述

商業(yè)銀行風險是指商業(yè)銀行在經營管理過程中由于各種不確定因素的存在而導致收益損失或收益率波動的可能性，是金融風險的一種表現形式。商業(yè)銀行風險不是損失，損失只是商業(yè)銀行發(fā)生的結果，商業(yè)銀行風險是從不確定的角度出發(fā)指出遭受經濟損失的可能性，而并非現實性，其是否轉化為損失要取決于顯示經濟生活中多種因素的制約。在經營管理的全過程中商業(yè)銀行都有遭受經濟損失的可能性，因而商業(yè)銀行風險始終貫穿于商業(yè)銀行經營活動的全過程。

1.2商業(yè)銀行操作風險的基本理論

銀行的每一個業(yè)務環(huán)節(jié)，隨時隨地都潛伏著操作風險。國內外銀行業(yè)關于操作風險仁者見仁，智者見智，大體上可歸納為三種：一是廣義操作風險概念，它把信用風險和市場風險之外的所有風險都是為操作風險；二是狹義操作風險概念，認為只有與業(yè)務運營部門有關的風險才是操作風險，聲譽、法律、人力資源等方面的風險不屬于操作風險范疇，因此根據這一定義操作風險涉及的內容大多數被定位于后臺管理部門；三是介于廣義和狹義之間的戰(zhàn)略操作風險概念，其觀點是首先區(qū)分可控制事件和由于外部機構（如監(jiān)管機構、競爭對手的影響）而難以控制的事件，進而將可控制的事件，進而將可控制事件的風險定義為操作風險，對另一類事件的風險也就是一些研究機構所稱的“戰(zhàn)略性風險”。顯然，廣義和狹義的操作風險概念均不利于操作風險管理工作的開展，廣義概念使人們很難對其進行準確計量，而狹義概念會因不能涵蓋所有操作風險而使銀行遭受一些意想不到的損失。因此，越來越多的人傾向于接受介于廣義和狹義之間的操作風險概念。

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1.2.1巴塞爾委員會關于操作風險的界定

根據巴塞爾委員會在2004年6月26日正式頒布的巴塞爾新資本協議第64段所給的定義，操作風險是指由于不完善或有問題的內部程序、人員及系統或外部事件造成損失的風險，它包括法律風險，但不包括策略風險和聲譽風險。從新協議的操作風險損失分類中可以看出，巴塞爾委員會關于操作風險的定義突出強調銀行內部人員操作和業(yè)務系統因素所導致的操作風險。這一概念基本上覆蓋了商業(yè)銀行的所有業(yè)務線，是比較實用的。從國際銀行業(yè)監(jiān)管的趨勢來看，越來越多的國家采用巴塞爾委員會的監(jiān)管標準。中國銀監(jiān)會發(fā)布的《商業(yè)銀行操作風險管理指引》中對風險的定義也參照了巴塞爾新資本協議，與其本質上是一致的。

巴塞爾銀行監(jiān)管委員會對操作風險所作的定義有以下幾方面的特點：（1）以發(fā)生損失為前提，操作風險是一種純粹風險。（2）操作風險大多是在銀行內部可控范圍內的內生風險。（3）注重風險綜合。該定義是一個間于廣義定義和狹義定義間的一種定義，既包括了可控風險，也包括了部分不可控風險。既包括了內部風險，也包括外部風險；既包括了業(yè)務運行中的操作性風險，也包括了業(yè)務運行中的非操作性風險。（4）關注重大風險類型。該定義考慮了銀行所面臨的所有重大操作風險，抓住了導致嚴重操作風險損失的主要原因。（5）較強的包容性。盡管巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在國際銀行界具有很高權威性，但考慮各銀行的操作風險及對操作風險管理上的差異性，“委員會承認操作風險這個術語在銀行業(yè)中有多種含義，所以為了內部目標，銀行可以采用它們自己對操作風險的定義?！蓖瑫r也指出“無論怎么精確地定義，銀行應當清楚地明白什么是操作風險，對這類風險的有效管理與控制是相當關鍵的。1.2.2操作風險的分類

在給出定義的同時，巴塞爾委員會還就定義中提到的操作風險損失事件的分類作了進一步闡述。新協議實行雙線分類，既按風險成因進行事件分類，又按風險發(fā)生部門進行歸類。

(1)操作風險的七分類法

①內部欺詐風險。主要指內部員工有主觀愿望，存心欺詐銀行，包括由于進行未被授權的交易、從事未報告的交易、超過限額的交易、內部交易；偷盜、貪污、接受賄賂、做假賬、違反稅法等原因而引發(fā)的銀行損失。

②外部欺詐風險。主要指由于第三方的愿意欺詐、非法侵占財產以及規(guī)避法律而引發(fā)的損失。

③客戶、產品與商業(yè)行為風險。由于產品特性或設計不合理、員工服務粗心大意、對特定客戶不能提供專業(yè)服務等原因而造成的銀行損失。這類風險在整個操作風險中占有相當大的比重。

④執(zhí)行交割和流程管理風險。主要指交易處理、流程管理失誤以及交易對手關系破裂而引發(fā)的損失，包括業(yè)務記賬錯誤、錯誤的信息交流、敘述錯誤、未被批準的賬戶錄入、未經客戶允許的交易、交割失誤、抵押品管理失誤等原因造成的損失。

⑤經營中斷和系統錯誤風險。主要指由于計算機硬件、軟件、通信或電力中斷而引發(fā)的損失，包括硬件癱瘓、軟件漏洞、設備故障、程序錯誤、計算機病毒、制度，而引發(fā)的索賠、補償損失；由于缺乏對員工的恰當評估和考核等導致的風險。

⑥雇員行為與工作場所風險。主要指在員工雇用、管理中，由于違反相關法律、制度，而引發(fā)的索賠、補償損失；由于缺乏對員工的恰當評估和考核等導致的風險。

⑦物理資產破壞風險。主要指自然災害或其它外部事件（恐怖主義）而引起的損失。包括由于暴雨、洪水、地震、電壓過大、恐怖活動等原因造成的物理資產損失。

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(2)操作風險的八分類法

此分類法是操作風險按照損失事件發(fā)生的部門，來對損失事件進行分類的。巴塞爾委員會劃分的商業(yè)銀行的業(yè)務部門包括：

①公司財務：合并與收購、股份承銷、資產證券化、首次公開上市發(fā)行、政府證券和高收益?zhèn)取?/p>

②交易與銷售：固定收益?zhèn)⒐蓹?、商品期貨、信用產品、自有頭寸證券、租賃與贖回、經紀、債券等。

③零售銀行業(yè)務：零售的存貸款業(yè)務、私人的存款業(yè)務、委托理財、投資建議。④商業(yè)銀行業(yè)務：項目融資、房地產、出口融資、交易融資、交易融資、代收賬款、租賃、擔保、貸款。

⑤支付與清算：支付、轉賬、清算。

⑥代理服務：契約、存款收據、證券借貸、發(fā)行和支付代理。

⑦資產管理：可自由支配的資金管理和不可自由支配的資金管理。

⑧零售經濟：零售的經紀執(zhí)行以及其他服務。1.2.3 操作風險的特征

(1)操作風險成因具有明顯的內生性。操作風險包括內生于銀行業(yè)務操作而風險和外部事件，其中大部分是由內部不合規(guī)的操作因素引起，它的防范依賴于銀行的結構、效率和控制能力。只要銀行業(yè)務沒有被中斷，操作風險將永遠存在，并成為銀行業(yè)務經營中的重要組成部分，銀行只能對操作風險進行管理，而不能消除操作風險。此外，操作風險的風險因素是內生于銀行的業(yè)務操作，而且單個操作風險因素與操作性損失之間并不存在清晰的、可以用數量界定的關系。因此，對于操作風險的管理，具體的業(yè)務部門應當承擔第一位的責任。

(2)對稱性。對于信用風險和市場風險來說，存在風險與報酬的一一對應關系，但這種關系并不一定適用于操作風險，我們不能保證長時間、持續(xù)的獲得回報，而且操作風險上引起的損失很多情況下與回報的產生沒有任何關系。

(3)較強的人為性特征。操作風險主要來自商業(yè)銀行的日常營運，銀行業(yè)作為人力密集型企業(yè)，人為因素在操作風險的形成原因中占了絕大部分，只要是與人員相關的業(yè)務，都存在著操作風險。如果說市場風險來自金融市場上金融產品價格的波動，信用風險來自于借款人違約，那么大多數的操作風險來自于有意或無意的、來自于銀行內部的人為操作失誤。在上述七大類操作風險表現形式中，有六種風險與人為操作有關。操作風險與人的關系密不可分，相互關聯，而人的道德風險、行為特征又是最難以控制的，操作風險的發(fā)生具有突發(fā)性、偶發(fā)性和難以預測的特點。在我國，人為因素風險更是操作風險的主要組成部分。

(4)操作風險具有較大的危害性。操作風險在各家銀行，在任何時間都有可能發(fā)生，且給商業(yè)銀行造成的損失也越來越大，如日本大和銀行、住友銀行、英國巴林銀行、法國興業(yè)銀行等案件，或導致百年銀行的破產，或導致整個金融界的動蕩。

(5)操作風險具有難以管理的復雜性。一是涉及的領域寬廣，涵蓋的商業(yè)銀行業(yè)務經營的方方面面，相當分散。因此，試圖用一種方法來覆蓋操作風險的所有領域幾乎是不可能的。二是形成原因復雜。操作風險的成因既有外部事件的影響，更大部分是銀行內部控制制造的，其表現形式和形成原因依賴于前后關聯的事件，而這些事件有往往不易辨別。三是損失具有不確定性，操作風險既包括發(fā)生頻率很高、損失小或無損失的操作失誤性風險，也包括發(fā)生頻率很低，損失巨大的意外風險。同時，操作風險造成對的損失通常以信用風險、市場風險等其它風險的形式表現出來，難以清楚界定。四是由于

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通?？梢詸z測盒識別的操作風險因素同由此可能導致的損失規(guī)模、頻率之間不存在直接關系，因而銀行的風險管理部門難以確定哪些因素對于操作風險管理來說是最重要的。六是在業(yè)務規(guī)模大、交易量大、結構變化迅速的業(yè)務領域，受到操作風險沖擊的可能性最大。

1.3 商業(yè)銀行內部控制定義

內部控制是商業(yè)銀行內部各種制度方法、措施和程序等因素組成的相互聯系、相互制約的控制機制，是對銀行內部管理活動進行衡量和糾正的制度安排。其最初的目的是為了減少和控制商業(yè)銀行徇私舞弊、弄虛作假、盜用公款的損失，它屬于操作風險管理最傳統、最原始的手段。中國人民銀行在2002年9月公布的《商業(yè)銀行內部控制指引》中指出，內部控制是商業(yè)銀行為實現經營目標，通過制定和實施一系列制度、程序和方法對風險進行事前防范、事中控制和事后評價的動態(tài)過程和機制。內部控制的最終目標就是要實現商業(yè)銀行安全穩(wěn)健地運行。據此，一個有效的內部控制意味著銀行具有很強的風險防范和控制能力，風險案件很少或幾乎不發(fā)生；反之，則是銀行內部控制失靈的結果和表現。

1.4商業(yè)銀行操作風險管理與內部控制關系

1.4.1內部控制是操作風險管理的基礎

巴塞爾委員會在2003年發(fā)布的《操作風險管理和監(jiān)督穩(wěn)健做法》中指出：“《銀行機構內部控制框架》是操作風險管理的基礎”。內部控制框架式合理的控制銀行內部人員與系統的活動，而操作風險管理基本涵蓋了信用風險管理與市場風險管理以外的所有風險。在判別角度，內部控制是經營管理職能，操作風險管理主要著眼于風險管理，兩者內容交叉，但重點不同。從國際范圍看，由于操作風險造成的損失是原因大多出自內部控制的漏洞與失效造成的損失。因此，才涵蓋內容和損失導致的原因等方面看，內部控制是操作風險管理的基礎。

1.4.2內部控制與操作風險管理控制的目標基本一致，略有不同

內部控制的目標通常包括三個方面：操作性目標、信息性目標、符合性目標；而操作風險管理的目標在其基礎上多了戰(zhàn)略目標與經營目標等。操作風險管理目標與內部控制的目標基本相同，其更注重戰(zhàn)略目標，以及拓展市場對銀行的信心，確保銀行順利經營?？梢哉f，內部控制目標的實現是操作風險管理的基礎，為銀行操作風險管理的目標的完成提供了幫助。

1.4.3加強內部控制可提高操作風險管理效率

巴塞爾委員會認為，資本約束并不是控制操作風險的最好辦法，對付操作風險的第一道防線是嚴格的內控制度。對于外部因素導致的操作風險，因為外部事件是銀行不可控制的，因而除了采用保險等風險緩釋手段進行規(guī)避外別無他法。而由內部因素導致的操作風險卻是銀行可以防范的，通過加強內控制度建設，完善銀行的業(yè)務流程、人事安排和會計系統，并強化法規(guī)的執(zhí)行，就能在相當程度上避免內部失誤和違規(guī)操作，從而防范操作風險。

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2我國商業(yè)銀行現行內部控制制度下操作風險問題分析 2.1 目前我國銀行業(yè)內部控制中存在的問題

2.1.1銀行內部控制制度執(zhí)行不到位，制度實行力度不夠

每個金融機構都有一套行之有效的規(guī)章制度，大到信貸現金計劃，小到安全保衛(wèi)措施。但在實際執(zhí)行中一遇到具體問題，于己有利的就嚴格執(zhí)行，于己不利的就采取的就采取變通辦法予以回避，使得規(guī)章制度形式形同虛設。2.1.2沒有做到未雨綢繆

銀行建立內部控制制度是為了確保經營目標的實現。然而目前我國銀行在各項內部控制制度的實施中普遍存在著重事后檢查、輕事前防范的問題，導致內部控制制度流于形式。一些金融機構的領導重經營輕管理傾向嚴重，熱衷于爭規(guī)模、講速度、求政績，忽視了對可能產生的風險或不安全隱患的防范于分析，而面對已經出現的經營風險或資產損失，再要求稽核等監(jiān)管部門去查找原因，堵塞漏洞，為時已晚。2.1.3缺乏有效的監(jiān)管機制

內部控制制度作為一個系統工程，涉及到金融機構的每個職能部門，只有齊抓共管、有的放矢，才能達到預期效果。然而，在實際執(zhí)行中往往只依賴于幾個職能部門去監(jiān)督管理，盡管職能部門竭盡全力也只能是顧此失彼，得不償失，陷于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的境地。加之，各職能部門缺乏協調合作，各自為政，使得控制目標出現重復或空白監(jiān)管，甚至形成多頭監(jiān)管的狀況。

2.1.4銀行對內控制度的認識不到位，自我約束不夠

由于我國銀行業(yè)起步較晚，一些銀行對內控制度的認識不到位，自我約束不夠。有的銀行把內部控制簡單的理解成各種規(guī)章制度的制定、裝訂、匯總，有的銀行缺乏嚴格的制約和監(jiān)督決策管理者的制度，法人代表或主要負責人素質不高，行為不受約束，在某些部門，仍存在一些人員為了部門利益，身兼數職的現象。有些銀行出了問題，往往就事論事，推諉客觀原因，不首先從內控方面找原因。2.1.5責、權、利嚴重分離，執(zhí)行規(guī)章制度不嚴

我國商業(yè)銀行現行內控機制最大弊端是責、權、利嚴重分離，形成職工吃銀行大鍋飯，銀行吃國家大鍋飯，有益處的歸功自己，該負責的屬于他人，職能不明、責任不清，導致內控機制無法有效實施。另一方面是執(zhí)行規(guī)章制度不嚴格、不公平，違反者沒有得到應有的處置，對員工沒有產生足夠的壓力。加之有的基層行負責人素質不高，沒有切實履行管理者責任，以致許多制度形同虛設，對一些違章操作和越權行事的人起不到作用。

2.1.6會計人員素質不高，人員管理存在缺陷

隨著我國加入WTO，金融行業(yè)開始對外開放，加劇了銀行業(yè)的競爭，同時也使我國的銀行業(yè)得到了快速的發(fā)展。在發(fā)展的過程中，各種新型業(yè)務、新型的理財方式得到了快速的發(fā)展。在發(fā)展的過程中，各種新型的業(yè)務缺乏應變能力，在處理業(yè)務過程中經常導致錯誤發(fā)生，給銀行造成了巨大的損失。另外，銀行對會計人員也缺乏有效的管理，高等教育自學考試畢業(yè)論文

監(jiān)督不到位，使得賬務管理混亂，不能給銀行發(fā)展以有力的支持。以上內控機制問題的存在，導致各家銀行操作風險的“大堤”上或多或少地分布著“蟻穴”。加強內部控制機制建設，消除操作風險管理中的“蟻穴”，已是各家商業(yè)銀行面臨的現實任務。

2.2 案例分析我國商業(yè)銀行操作風險管理現狀

在21世紀以來，我國商業(yè)銀行出現的金融案件，大多因操作風險引起，在經濟局勢穩(wěn)定，信貸審核嚴格的情況下，操作風險已經上升為我國金融領域的最重要的風險。經過多年的實踐，我國商業(yè)銀行內部控制與外部監(jiān)督方面取得了很大的進步，但是在操作風險管理方面依然存在著很多問題，因操作風險引發(fā)的經濟案件層出不窮。2.2.1案例分析我國近年來因操作風險發(fā)生的金融案件

1999年至2001年間，長春市一個詐騙團伙借銘雨集團的名義，傳統拉攏某建設銀行工作人員，私自印章，制作假票據、假合同、假收入存款證明等，偽造信貸材料、擔保文件等手段，騙取貸款、承兌匯票，詐騙總金額高達3.2億。建行吉林省分行在自查中察覺被詐騙，并報案，但依然造成了無法挽回的損失。

2003年12月，香港的一犯罪團伙利用制作網站，假冒香港匯豐銀行個人理財業(yè)務網頁，并鏈接到匯豐銀行官方網頁，客戶在登陸匯豐銀行網站時可以打開假網站的鏈接，在網上銀行的轉賬登陸與輸入密碼的過程中，很容易在假網站中泄露個人信息。在案件之前，此詐騙團伙共詐騙金額巨大的案件6件，為匯豐銀行的信譽與網上銀行業(yè)務帶來了巨大的損失。

2006年，中國銀行雙鴨山四馬路支行原行長胡偉東、副行長王林、業(yè)務員沈洪澤、趙偉澤、楊曉平等五人，沒有經過上報與審批，從2005年8月至12月，先后為朱德全開具空白銀行承兌45張匯票并在沒有足額保證金情況下山東貼現，票面金額合計4.325億元，給中國銀行帶來了巨大損失。

2007年4月14日，河北邯鄲農業(yè)銀行金庫近5100萬現金被銀行內部員工盜取，并將絕大部分用于購買彩票。

2.3 我國商業(yè)銀行操作風險管理中存在的主要問題

2.3.1操作風險管理的架構不完善

要實現全面的風險管理，就要求有一個比較健全的風險管理架構，當前我國銀行業(yè)在這方面的缺陷主要有：

(1)操作風險管理職責分散，缺乏專門的管理部門操作風險是由人員、系統流程和外部事件四類因素引起的，幾乎涉及到銀行的所有部門。因此，國外商業(yè)銀行在操作風險管理框架中一般會設置一個委員會，有各相關部門參加而操作風險管理政策的執(zhí)行和協調由專門的風險管理部門負責。但在我國，尚未專司操作風險管理的機構，不同 類型的操作風險由不同的部門負責。這種分散管理的做法使得銀行系統沒有統一的操作風險管理戰(zhàn)略和政策，高層管理人員也很難把握銀行面臨的整體操作風險狀況。同時，這種“各人自掃門前雪”的模式還會存在管理盲區(qū)。

(2)基層分支機構操作風險管理職能缺失。據調查發(fā)現，操作風險大多發(fā)生在基層分支機構。因此，國外銀行一般都在基層分支機構設有風險經理一職，由其負責總行操作風險管理政策在基層的貫徹落實，對基層分支機構進行監(jiān)督管理，并保證與總行操作

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風險管理部門的信息溝通。而我國銀行大多沒有這一設置，基層操作風險管理體系、流程、匯報路線、溝通機制缺失。

(3)內部審計/稽核部門權威性不強。我國銀行的總行、分行一級的機構中大都設有審計的稽核部門，負責對本行及下級的各類業(yè)務風險進行檢查稽核，并根據檢查結果對違法違規(guī)案件進行處理。但因為內部審計/稽核部門一般是作為銀行下屬的一個部門存在的，直接接受本機構管理者的領導和管理，其獨立性作用難以發(fā)揮權威性不強?；瞬块T若對其發(fā)現的問題在系統內曝光，會直接影響到本級機構在銀行系統內的形象，本級銀行機構的管理者也可能因此遭到上級主管機構的責任追究。因此，對于檢查中發(fā)現的問題，若屬于皮毛方面的小問題，放權內部審計部門獨立處理，若屬于重大的原則問題，則以“家丑不可外揚”為名，將其大事化了，小事化無。因此，內部審計部門的監(jiān)督作用難以有效發(fā)揮，監(jiān)督范圍受到限制，公正性難以保證。2.3.2操作風險的管理的手段單一

隨著電子技術和金融工程的不斷發(fā)展，操作風險的管理受到也日益完善，從手工管理到電子化運作，從定性管理到定量管理。相比之下，我國銀行業(yè)在這方面的差距十分明顯。

(1)過分依賴內部審計。從國外的管理經驗來看，其自身的內部審計能力很強，但是為了能更及時的發(fā)現風險隱患，它們仍然會聘請權威的外部審計所對其進行審計，因此在某些情況下，外部審計所的獨立性更強。而從我國的銀行業(yè)來看，對于操作風險的管理幾乎全部依賴內部審計部門，而這些部門的客觀獨立性和權威性都有待提高，再加上內部審計力量薄弱，目前我國銀行業(yè)內部審計人員占銀行員工人數的比例為1%，國外一般為5%，嚴重影響了內部稽核的頻率和范圍。而且，內部稽核人員的專業(yè)性不強，很多人甚至設有內部稽核發(fā)展的電子化趨勢，嚴重制約了銀行內部稽核水平的提高。由此也可看出，為什么最早發(fā)現馮明昌騙貸案的是審計署而不是工商銀行自身。

(2)制度建設跟不上，制度執(zhí)行不力。從某種程度上說，防范操作風險最有效的辦法就是制度盡可能詳細的業(yè)務規(guī)章制度和操作手冊。通常，風險管理做的比較好的銀行都有比較完善的制度。在這方面，外資銀行的做法值得我們借鑒，這在很大程度上可以減少操作人員因操作不當引發(fā)操作風險的可能性，并為其管理部門的監(jiān)督提供指導。而我國銀行業(yè)在制度建設方面存在明顯不足，很多情況下都是業(yè)務現行規(guī)章制度后補，從而引發(fā)了大量的操作風險。此外，有章不循現象普遍，制度形同虛設，缺乏約束力。如將規(guī)章制度隨意變通，即“遇到紅燈繞道走”，將上級檔層層轉發(fā)但無人抓落實，檔長期“睡眠”，只重形式不重實效。

(3)電子手段缺乏。由于國外電子技術發(fā)展迅速，國外在操作提高了工作效率，也確保了風險管理的有效性。而我國，銀行電子化建設還主要集中與業(yè)務一線，內控部門沒有形成一套科學有效的內部電子監(jiān)督、預警系統，對操作風險的管理或者仍然停留在傳統的手工操作上，或者管理人員難以使現代畫的手段與具體的業(yè)務管理有效“對接”運用。我國的電子系統功能僅局限于服務經營，沒有實現服務經營與服務管理并重，系統不能為銀行的戰(zhàn)略決策、管理活動特別是風險管理提供充分、完整的數據信息。

(4)管理技術低下。操作風險的管理技術包括定性管理和定量管理風險進行識別和定性評估，進而加強內部控制和內部審計來防范和管理操作風險。定量管理則是通過對銀行歷史資料的統計分析，將銀行面臨的操作風險量化，并通過損失頻率和損失嚴重程度兩個指標來衡量，進而為其分配經濟資本。一般來說，定性分析不受銀行數據庫的制約，簡便易行，但是不能通過直觀的數字衡量，也就不能為操作風險分配資本提供支持，而定量分析不能像定性分析那樣找到引起操作風險的原因及現有控制措施的缺陷。因

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此，國外那些做得好的商業(yè)銀行往往把兩者結合起來使用。從當前來看，我國商業(yè)銀行的操作風險管理仍處于定性管理的初級階段，即注重定性分析，但主觀性較強，常常運用經驗分析的方法，與國際先進銀行大量運用數量統計模型、金融工程等先進方法相比更顯落后。再加上在風險管理信息系統建設和信息技術運用上的嚴重滯后，不僅使風險管理所需的大量業(yè)務信息缺失，而且無法建立相應的風險模型，無法準確把握風險敞口，直接影響了風險管理的科學性。2.3.3外部環(huán)境不完善

商業(yè)銀行的操作風險管理是一項系統工程，需要一系列外部環(huán)境因素的支持，如保險市場、中介機構和信用環(huán)境等。具體來說，發(fā)達的保險市場可以為商業(yè)銀行提供種類齊全的操作風險保險產品，使其在風險方面可以得到緩解；獨立、專業(yè)的外部審計機構可以為其提供科學高效的審計服務，幫助其提高內部控制水平；而良好的信用環(huán)境有利于商業(yè)銀行合理配置風險管理資源，為操作風險量化技術服務。然而，國內的情況不容樂觀。首先，我國的保險市場特別是操作風險保險市場不發(fā)達，保險公司推出的針對操作風險的保險產品十分貧乏，這很大程度上制約了商業(yè)銀行對操作風險的緩釋和轉移。其次，我國的外部審計機構還沒有形成強大的力量，其獨立性、專業(yè)性和權威性都有待提高，這就制約了商業(yè)銀行對風險信息的收集及對內部審計缺陷的彌補。再次，社會信用環(huán)境不樂觀，信用缺失問題嚴重，騙貸、欺詐現象時有發(fā)生，嚴重影響了商業(yè)銀行操作風險管理的開展。

3內部控制視角下完善我國商業(yè)銀行操作風險管理的對策

有效的內控體系是銀行防范各類風險、尤其是操作風險的一道重要屏障。而要建立這套體系，則必須把著眼點既放在銀行管理的根部又放在頂部。根部則需從基層做起。通過對銀行現有運行基礎的系統梳理分析，識別出風險和薄弱環(huán)節(jié)，跟進有效控制措施，把基礎打牢。

3.1加強內控意識，形成良好的操作風險文化

制度作為銀行經營活動的基本規(guī)范，也是銀行據以開展內部控制的基本依據。但是，商業(yè)銀行目前的各項規(guī)章制度是呈“條線”狀，即針對某項業(yè)務活動而制定的。相互之間缺乏關聯性。通過公文的形式下發(fā)，有封閉性特征。當經營環(huán)境或法律法規(guī)變化時只能通過文件的不斷疊加來補充或修正。

3.2建立內部制度，加大內控執(zhí)行力度

國有商業(yè)銀行再完善公司治理結構時，應該建立以董事會為中心的決策系統、以董事會為中心的監(jiān)督系統以及以經營班子為中心的經營系統三位一體的管理模式。建立良好的公司治理以及分工合理、職責明確、報告關系清晰的組織結構，為內控的有效性提供必要的前提條件。

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3.3提高內部稽核水平強化操作風險管理能力

樹立正確的操作風險管理觀念，強化內控意識，對銀行面臨的風險進行全面、系統的分析，形成全面的風險管理，特別是加強對內部高層管理人員的管理，同時設立專門的操作風險管理部門和基層機構操作管理職位，加強內部審計部門的權性。

3.4積累數據，為開發(fā)操作風險管理模型奠定基礎

內控體系的一個基礎性要求，就是要求商業(yè)銀行建立并保持書面程序，記錄內部控制相關活動中所涉及的主要內容，以提供內控體系有效運行的證據。操作風險的無處不在和爆發(fā)前隱蔽性，靠人工檢查和手工操作有較大局限性，因此急需開發(fā)模型，建立監(jiān)督與計量系統，一有效跟進與控制操作風險?？紤]到目前國際上尚無成熟操作風險管理模型，目前操作風險量化存在一定困難等因素，我國商業(yè)銀行現在就應控制程序，并隨經驗的增加和情形的發(fā)展而不斷完善。

3.5建立全方位的操作風險監(jiān)督體系

逐步建立起絕對垂直和相對獨立的內部審計體制，審計工作的戰(zhàn)略重心要向全面風險管理和綜合經營管理轉移，審計目標從偏重財務收支的真、合法、效益“三性”審計轉向經營，審計方法要以風險導向審計，從過去對會計資料的詳細檢查轉向為評價內部控制系統為基礎的抽樣審計方法，并且不斷提高內部審計人員素質，引國外先進的審計理念和審計技術，普及審計創(chuàng)新意識，提高審計人員對內部控制的適應性。此外，建立銀行內部審計、財務審計、風險管理、紀檢、監(jiān)察等互為補充的銀行內部操作風險管理組織體系，同時，要充分發(fā)揮信息總披露作用，與外部審計、銀行監(jiān)管一起，形成對銀行操作風險外部監(jiān)管的有效補充。

總結

風險管理是商業(yè)銀行管理的永恒話題，操作風險管理相對于成熟的信用、市場風險管理來說，起步較晚，它是在不斷發(fā)生的金融案件中進入人們研究的視野，有著很大的研究深入空間，如在此基礎上深入研究風險的緩釋、計量等問題。本文基于內部控制的角度，探討了操作風險的基本理論，分析了內部管理與我國商業(yè)銀行操作風險管理的關系及我國商業(yè)銀行操作風險的現象和存在的問題，在此基礎上提出了基于內部控制條件下完善我國商業(yè)銀行操作風險管理的對策。這方面的實證應用研究還不完善，我國商業(yè)銀行對商業(yè)銀行風險的防范與發(fā)達國家還存在較大的差距，但是，通過優(yōu)化環(huán)境、強化監(jiān)督、深化制度改革，加速化解歷史風險和有效防范新增風險，相信在不久的將來，我國商業(yè)銀行的風險會被控制在比較低的水平。

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參考文獻

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第五篇：社會資本視角下我國公共危機協同治理研究

社會資本視角下我國公共危機協同治理研究

摘要：努力實現從政府危機管理到公共危機治理的范式轉換已經成為學界的普遍共識。從社會資本角度研究公共危機治理問題，可以將公共危機治理放到整個社會關系的大背景中來，為提升我國公共危機治理績效提出新思路。本文從社會資本角度出發(fā)，分析其與公共危機協同治理之間存在的耦合關系，進而從社會資本三個重要組成部分：信任、互惠規(guī)范和社會網絡，對我國公共危機治理中存在的問題進行分析，并嘗試從提升政府信用、健全公共危機治理相關法律和拓展民眾參與網絡這三個方面提升我國公共危機治理績效。

關鍵詞：公共危機、協同治理、社會資本、信任、規(guī)范、社會網絡

我國目前的公共危機治理體系與有效應對社會轉型期矛盾高發(fā)、事故多發(fā)態(tài)勢的要求相 比存在很大差距。主要表現為危機治理主體單一，社會力量參與不足。我國既有的公共危機應急管理體系形成于全能政府的理念之下，僅僅存在于政府行政管理系統之中。這種一元性的危機應急反應結構強調的是政府及其相關部門對抗擊公共危機進行全面的安排，各類社會組織、經濟組織、公眾以及輿論界處于被動員、被安排的境地，從而使得公共危機的應對缺乏效率，不能在充分高效運用社會資源。如何調動各方力量，形成良好公共危機應對體系，應對社會中各種突發(fā)性危機，是當下我國公共危機治理研究的重點。在這方面，社會資本理論為我們提供了新的更為有效的研究視野和探索路徑。

一、相關概念

（一）公共危機與公共危機管理

公共危機是指對一個社會系統的基本價值、行為規(guī)則、社會秩序等產生嚴重威脅并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，需要由以政府為核心的公共管理系統做出決策來加以解決的事情。“公共性”是公共危機的首要特征。所謂公共性，即危機指向對象是特定區(qū)域的所有公民，每個人都是危機侵害的對象。所謂公共危機管理，也稱政府危機管理，是指政府針對公共危機事件的管理，是解決政府對外交往和對內管理中處于危險和困難境地的問題。即政府在公共危機事件產生、發(fā)展過程中，為減少、消除危機的危害，根據危機管理計劃和程序而對危機直接采取的對策及管理活動。公共危機往往威脅所有公民的人身安全，容易引發(fā)社會恐慌，加劇破壞性。因此，能否處理好公共性危機，也成為考驗政府執(zhí)政能力的重要指標。[1]

（二）公共危機協同治理

公共危機治理與政府危機管理不同。政府危機管理是在公共危機預防、應對和恢復過程

中，以政府為單一主體，以自上而下的行政命令為主導方式。公共危機治理是由政府組織、非政府組織、公民、企業(yè)等多元主體，為了更高效、科學地應對公共危機而形成的一個資源互補、權力分享、風險共擔、彼此依賴的動態(tài)自組織網絡系統，它擁有著一個扁平化、彈性化的公共危機應對網絡結構。

公共危機治理的多主體性決定了公共危機治理必然是一個協同治理的過程，關于協同治理的內涵，我國知名學者張康之教授認為，協同治理是多元治理主體的共同治理。即建立起一個由政府和社會自治型組織協同治理的體系。在這個協同治理體系中，政府以及社會自治型組織之間在自主負責、協同分擔責任的基礎上共同從事公共產品的生產和供給，形成靈活的、多元的公共利益實現途徑。協同治理的特征主要表現在以下三個方面：其一，協同治理是建立在治理主體高度信任的基礎上的。協同與信任是互動的，信任促進協同，反過來協同又增強了信任；其二，協同治理的主體身份必須是平等自由的。其三，協同的目的是為了追求共同利益。

目前流行的治理理論強調在國家公共事業(yè)管理上建立一種通過多方參與、協調解決的方式去維護現有社會基本秩序的管理體制。隨著政治的不斷發(fā)展，社會成員參與政治過程的人越來越多，新的政治成分參與政治過程的速度也變的越來越快。這種協同的社會治理模式在根本上不是控制導向的治理，它是政府和民間、公共部門和私人部門的協同與互動，是治理主體平等前提下的共治。在未來公共事務日趨復雜化和治理方式多元化的背景下，公共危機所具有的公共性、危害性、易變性、突發(fā)性等特征要求政府轉變傳統的單一的治理模式，同不斷發(fā)展壯大的社會自治力量達成共識，通過形成靈活的、多元的公共利益實現途徑，共同構建基于協同、信任、平等和謀求公共利益的公共危機協同治理體系。[2]

（三）社會資本

從20世紀80年代以來，社會資本理論越來越成為學界關注的前沿和焦點問題，很多學科從不同角度對社會資本進行了研究，社會資本甚至被西方國家的決策圈看成是解決社會矛盾的新思路，即所謂的“第三條道路”。關于社會資本理論，許多學者都進行了研究，最早提出“社會資本”的概念的學者是法國著名社會學家皮埃爾·布迪厄，他把它界定為實際的或潛在的資源的集合體，那些資源是同對某些持久的網絡的占有密不可分的。真正將社會資本理論引入到政治發(fā)展研究的是美國知名學者羅伯特·帕特南，他把社會資本界定為“社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網絡，它們能夠通過推進協調的行動來提高社會的效率?！蹦壳皩W術界認為帕特南社會資本的定義是公認的最著名和最嚴格的概念。本文將社會資本理解為社會組織的某些特征，如信任、規(guī)范和網絡，它們通過產生協同的行動從而增進社會的公共利益。[3]

二、社會資本研究與公共危機治理結合在公共危機協同治理的過程中，蘊含著豐富的社會資本，公共危機協同治理與社會資本在理念上存在契合點。社會資本的充分發(fā)育是實行公共危機協同治理的基礎。社會資本主要

是社會組織的某些特征，如信任、規(guī)范和網絡，它們通過產生協同的行動從而增進社會的公共利益。社會資本主要包括三個方面的內容：首先是信任理念。人與人的信任可以促進人際關系，增強協同意識；個人對政府對組織的信任，可以增強對組織的認同感和歸屬感，提套主動參與的意識；政府和社會之間的信任，可以促進彼此之間的良性互動，增加彼此的了解，共同實現公共危機的協同治理。其次是規(guī)范。這些增進社會信任的規(guī)范之所以能夠發(fā)展，就是因為它們降低了交易成本，促進了協同。第三，參與網絡。公民參與網絡增加了人們在任何單獨交易中進行欺騙的潛在成本，培育強大的社會規(guī)范，公民參與網絡促進交往，促進了有關個人品行的信息之流通．[4]

三、社會資本視角下我國公共危機治理難題

公共危機不僅是對政府能力的挑戰(zhàn)，更是對全社會整體能力的綜合考驗。公共危機事件的破壞性、不確定性和社會性等特點，使公共危機管理不僅需要人員、技術、資金等硬件條件，還需要社會結構、社會心理、社會規(guī)范等軟件條件。另外，公共危機事件的發(fā)生對經濟資本、人力資本和社會資本都造成損害，但社會資本所受的損失最小，即原有的社會結構、社會規(guī)范等依然會發(fā)揮作用，而且社會資本還可以向經濟資本和人力資本轉化?？梢哉f，社會資本的豐富程度直接影響著公共危機治理的實現及效果。

我國公共危機事件頻發(fā)，如何處理這些危機事件給政府也想整個社會提出了挑戰(zhàn)，目前我國公共危機治理中存在的難題，從社會資本角度看，可以歸結為以下三點：

(一)公共危機治理中的信任缺失

公共危機是全社會要共同面對的，社會既然是大家的，危機也是所有人的，任何人都無法置身事外。在一個民主開放、人人必須建立社會責任意識的，然而，責任來源于信任，尤其是在當今的市場化氛圍中，如果社會主體間缺乏起碼的信任，那么社會責任必定是缺失的，公共危機治理也將無從談起。在一個擁有大量社會資本存量的共同體中，生活是比較順心的公民參與的網絡孕育了一般性交流的共同準則，促進了社會信任的產生，這種網絡有利于協調和交流，擴大聲譽，因而也有利于解決集體行動的困境。只有做到政府、社會和公眾問真正的信任，他們才能在公共危機治理中自覺樹立起應有的責任意識，并將其轉化為參與公共危機治理的具體行動。

然而從我國現已暴露的公共危機問題來看，我國公共危機治理中信任缺失主要表現為民眾對政府和非政府組織的不信任。公共危機具有一定的擴散性，一個公共危機處理不當很可能引發(fā)一個或幾個公共危機。民眾對政府的不信任主要表現為因為這種不信任而使公共危機擴大化，甚至產生新的公共危機。近年來，由于民眾對地方政府不信任所產生的群體性事件接連不斷，防不勝防。

政府作為公共危機治理中的領導主體，公眾對政府越信任越容易形成全社會共同的價值觀念，進而凝聚全社會的力量，使公共危機得到有效應對。相反，民眾對政府的不信任，則容易導致社會秩序失范。公眾對政府的不信任可能是民眾對政府工作人員品德、能力等方面的不信任，或因運用公共權力中的不當行為所引起不信任，或是對制度政策本身的不信任。

這主要因為政府及工作人員觀念上對公共危機的嚴重危害認識不足，對民眾長期反映的社會問題麻木不仁，漠視民眾生命財產安全，特別是忽視了民眾的知情權、參與權和監(jiān)督權，對民眾的承諾不能兌現，應急機制不健全等。

(二)公共危機治理中的規(guī)范缺失

社會規(guī)范是民眾在社會生活的過程中為了個人利益的有效實現而制定的，在很大程度上是一種“自發(fā)演生的秩序”，是自下而上形成并演進的，沒有一個機關明確地制定、頒布、實施這些規(guī)則。因此，它不同于國家機構自上而下指令性發(fā)布的法律規(guī)則，其是公民在多次重復自由組合過程中達到的最優(yōu)納什均衡。在集體內部，命令式規(guī)范是極其重要的社會資本，這類規(guī)范要求人們放棄自我利益，依集體利益行動。顯然，作為社會資本的重要組成部分，社會規(guī)范約束和調節(jié)了社會成員的行為，在公共危機治理過程中，促進民眾在危機治理上的監(jiān)督與協同，從而確保了公共危機治理目標的實現。

規(guī)范是被灌輸出來的，是由模式、社會化(包括公民教育)和懲罰來維系的。當前，我國關于公共危機治理的法律缺乏，新頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》主要規(guī)范了政府對突發(fā)事件的應對活動和政府責任，對民間組織和民眾的行為規(guī)范和責任規(guī)定明顯不足。例如，公共危機治理是一個需要社會力量廣泛參與的過程，其中信息公開是促使民眾廣泛參與和進行監(jiān)督的重要手段，然而本法對此缺少具體規(guī)定，在實踐中難以實施?？梢姡F有的法律規(guī)定并不能形成公共危機治理所需的互惠規(guī)范。

(三)公共危機治理中的社會網絡缺失

公民參與網絡是公共危機治理的現實推動力。公共危機治理的主體不應簡單地局限于政府，而應當是包括政府、企業(yè)和社會在內的一個廣泛的參與群體，這是公共危機治理的現實要求。社會資本為公共危機治理格局的形成提供了公民參與的網絡，其表現為社會行動者之問的各種關系，如權威關系、信任關系、規(guī)范信息網絡、多功能的組織、社會關系網絡、社會規(guī)范、社會信任、社會凝聚力、公民參與等方面，其中蘊含了可轉移的重要資源。

良好的社會治理機構，需要各治理主體既保持相對的自主獨立性，又能夠通力合作，形成一種和諧有序、自律目治的制度化治理機制。但從現狀采看，我國社會資本的開發(fā)利用不足，公民社會的發(fā)育仍顯遲緩，社會的自主性及自我組織能力不夠強，良好的社會網絡治理結構在我國尚未形成。[6][5]

四、社會資本視角下我國公共危機治理出路分析

公共危機治理的提出，是對當前中國社會發(fā)展所面臨的風險環(huán)境的積極回應。要解決當前公共危機治理的困境，必須以和諧社會為共享愿景，增加和開發(fā)社會資本，在充分利用既有資源的前提下調動更多的資源，提高化解矛盾和危機的能力。

（一）重塑政府公信力，重構政府社會資本

如果國家不能承擔應負的公共責任，甚至治理能力減弱，必然造成整個社會的失序，成為所有社會風險爆發(fā)的導火索。因此，必須重構政府的社會資本，增強政府公信力。

重塑政府公信力，維系社會交往關系的紐帶，公眾對政府的信任是穩(wěn)定社會秩序的重要

保障。一個由信任建構的社會網絡和一個有著很高信用的政府，將有效實現危機中的社會動員和資源配給。維護公共利益是政府誠信建設的客觀依據，政府能否取信于民，關鍵就在于政府是否真正促進和保障公民利益。

政府要想取信于民，首先應當做到信息共享，提高行為的透明度，威廉姆森認為，信息共享能有效緩解有限理性和制約機會主義行為。由于公共危機事件具有突發(fā)性、災害性和漣漪性的特征，基于政府、媒體和公眾三者間良性互動非常重要。所以，在公共危機治理中必須構建開放的信息傳播與認證渠道、有序的公民參與機制。這樣，可以提供給公眾充分的信息，引導他們更恰當、更全面、更深刻地理解危機，在此基礎之上作出更為明智的決策。

其次，政府應當增強危機應對能力，具體表現為構建“ 柔性化”組織形態(tài)，對危機事件做出靈活、迅速、及時的反應。柔性化是一個動態(tài)的概念。它在一個組織內部是指具有不斷學習創(chuàng)新，利用內外資源參與環(huán)境變化，對環(huán)境帶來的不穩(wěn)定性不斷做出反應以及適時根據可預期變化的結果迅速調整的能力。柔性化組織是當代組織變革的新趨勢，柔性化組織所隱含的管理理念主要表現為：組織邊界網絡化、管理層級扁平化、組織結構柔性化和組織環(huán)境全球化。公共危機由于其與生俱來的突發(fā)性、不確定性及其復雜性要求政府重新整合政府組織內外部社會資本，構建起動態(tài)性、柔性化的公共危機治理系統，從而對危機事件做出靈活、迅速、及時的反應。

（二）制定和完善危機治理法律法規(guī)體系，強化規(guī)范社會資本的作用

在公共危機治理中，建立陌生人之間的信任顯得更為必要，而法治可以起到維護社會資本的作用，為社會資本構筑其發(fā)揮充分效力的最后一道防線。建立社會資本的任務總是以現存社會結構為中介的。在沒有首先注意到構成社會的制度的情況下，要引導個人相互合作或相互尊重是不可能的。因此，要充分發(fā)揮多元主體的作用，不能僅僅寄希望于危機發(fā)生后的自愿參與、臨時調配和倉促應對。應該明晰危機治理中各權力主體的責任和義務，理順它們之間的關系，只有在權責分明的基礎上才能整合各多元主體的力量，指引成員的外在行為向著互相信任、互相合作的方向靠攏，從而實現危機治理的目標。面對各種危機，最根本的戰(zhàn)略選擇就是建立健全危機治理的一整套機制，形成一個常規(guī)化、制度化的框架設計和實質性的制度安排，以此明確危機治理的目標，指導危機治理的行動，統一調配危機治理的資源，在此基礎上不斷增強政府以及整個社會的危機治理能力。

（三）建立暢通的危機治理社會網絡，培育協同治理的社會資本

建立、健全公共危機治理網絡，應從社會治理的主體出發(fā)，積極對各個社會主體進行培育，形成一個“小政府，大社會”的現代公民社會。

首先，培育成熟的公民社會，為公民、非政府組織有序高效地參與危機治理提供基本支撐。只有在公民精神健全、社會交往網絡發(fā)達的條件下，政府才能達到治理的要求，即在社會資本豐富的條件下，才能實現政府人員與社會公民的良性互動。

其次，積極培育民間組織，為公共危機治理提供健全的社會組織機制。社會資本的產生和更新與民間組織緊密聯系在一起。民間組織倡導互助，其發(fā)展亦有助于提高社會認同感[9][8][7]

和凝聚力，有助于信任、互惠、規(guī)范等的形成和發(fā)展，從而改善社會資本結構，減少公共危機事件的發(fā)生。積極為這些社會團體、組織參與危機救治搭建平臺或拓展渠道，這樣既有利于通過建立政府和社會組織共同所擁有資源在危機狀態(tài)下的調配機制，提高政府的危機物資的儲備水平和調動能力，也可以充分發(fā)揮這些社會組織在危機預防、危機處理和災后恢復過程中的自我救助能力，促進公眾參與政府危機管理的有序化拓展，以合作的姿態(tài)共同應對可能發(fā)生的各種危機事件。

再次，加強國際合作和引入全球治理理念，提高風險防范和危機治理能力[10]。當今之風險社會是全球性的和全人類性的，在全球化迅速發(fā)展的今天，局部的或地方性的危機也有可能擴散到全世界，從而導致全球危機的產生，各國都因全球性問題和全球性危機而形成了一個相互依存的命運共同體，任何一個國家都不能獨善其身。采用全球治理的視角來考慮，使主權國家、國際組織、非政府組織、跨國公司乃至企業(yè)、公民自組織和有影響的個人作為國際社會行動主體，來共同應對全球性的重大危機。

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