第一篇：由“權(quán)力反腐”走向“制度反腐”的發(fā)展與展望

由“權(quán)力反腐”走向“制度反腐”的發(fā)展與展望

摘 要：當前，我國正處于全面深化改革時期。這一時期我國反腐模式的主要特征表現(xiàn)為以紀委主導的“權(quán)力反腐”。由于“權(quán)力反腐”具有其獨特的優(yōu)勢，所以在這特定時期有其合理性和必要性。然而，“權(quán)力反腐”又有著自身的局限性。要鞏固和擴大反腐敗成果，就必須推進依法治國，實現(xiàn)反腐模式的轉(zhuǎn)型，即由紀委主導的“權(quán)力反腐”走向常態(tài)化的“制度反腐”。

改革開放以來，我國進入了社會轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟體制開始由計劃經(jīng)濟逐步向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，政治體制開始由威權(quán)政體逐步向民主政體轉(zhuǎn)變，社會開始由農(nóng)業(yè)文明逐步向工業(yè)文明轉(zhuǎn)變。然而，由于體制轉(zhuǎn)型出現(xiàn)了不少法律和制度的空隙，這為腐敗的滋生蔓延提高了許多可乘之機。隨著改革開放的深入，官員的經(jīng)濟腐敗問題日漸嚴重，并在不斷蔓延。對于這一時期面臨的腐敗形勢，鄧小平同志有過清醒地認識，他指出：“現(xiàn)在是什么形勢呢? 我們自從實行對外開放和對內(nèi)搞活經(jīng)濟兩個方面的政策以來，不過一兩年時間，就有相當多的干部被腐蝕了。卷進經(jīng)濟犯罪活動的人不是小量的，而是大量的。犯罪的嚴重情況，不是過去'三反’、'五反’那個時候能比的”[1]。改革開放至今三十多年來，反腐敗斗爭由于沒有找到根本的解決方式，官員腐敗問題越演越烈，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風廣泛盛行，干群矛盾尖銳，群體性事件不斷升級，腐敗形勢極為嚴峻復雜，正在吞噬黨的執(zhí)政合法性，已經(jīng)嚴重威脅到黨的執(zhí)政地位，關(guān)系到黨和國家的生死存亡。中共十八大以來，新一屆黨中央領(lǐng)導集體以反腐敗作為突破口，為我國進行全面深化改革掃清障礙。在不到兩年的時間內(nèi)，就有超過50名省部級以上高官落馬，其中包括中央政治局常委和軍隊高層。僅2013年一年，全國共有182038名官員受到黨紀政紀處分。從查處省部級高官的速度和密度來看，中央領(lǐng)導層強力反腐的力度是過去近30年里最大的。在這一時期里，我國反腐斗爭的基本模式表現(xiàn)為黨的紀律檢查機關(guān)主導的“權(quán)力反腐”。最近，隨著黨的十八屆四中全會作出《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要建設(shè)中國特色社會主義法治體系，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。這開啟了法治中國建設(shè)的新航程，標志著反腐敗斗爭進入了新的歷史階段。這表明在全面深化改革的新時期，要鞏固和擴大反腐敗成果，保證黨和國家的長治久安，就必須推進依法治國，必須實現(xiàn)反腐模式的轉(zhuǎn)型，即由紀委主導的“權(quán)力反腐”走向常態(tài)化的“制度反腐”。

一、“權(quán)力反腐”是長期以來反腐敗斗爭的基本模式

權(quán)力反腐，是指“以權(quán)力為主導、通過領(lǐng)導權(quán)力意志推動、以權(quán)力制約平衡關(guān)系調(diào)整為主要內(nèi)容的一種反腐模式。”[2]我國目前所設(shè)置的反腐職能機構(gòu)，黨內(nèi)設(shè)有紀律檢查機關(guān)，國家設(shè)有人大機關(guān)和司法機關(guān)，政府設(shè)有監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)以及國家預防腐敗局。根據(jù)王岐山在十八屆中央紀委三次全會上的工作報告，2013年全國紀檢監(jiān)察機關(guān)“共立案17.2萬件，結(jié)案17.3萬件，給予黨紀政紀處分18.2萬人，涉嫌犯罪被移送司法機關(guān)處理9600多人?！盵3]與紀檢監(jiān)察機關(guān)查辦的案件數(shù)量相比，“全國檢察機關(guān)共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件37551件51306人。”[4]可見，全國檢查機關(guān)偵查的腐敗案件數(shù)量只占紀檢監(jiān)察機關(guān)的21%。并且，不到兩年的時間里，50多名省部級以上高官落馬都是由中紀委直接查辦的。由此看來，目前在我國的反腐敗斗爭中起主導作用的是黨的紀律檢查機關(guān)。實際上，回顧新中國成立以來的反腐敗斗爭歷史，不難發(fā)現(xiàn)由執(zhí)政黨的紀律檢查機關(guān)主導反腐是一以貫之的，并且黨的最高領(lǐng)導人對反腐起著關(guān)鍵作用。因此，可以把建國以來反腐敗斗爭的基本模式概括為黨的紀律檢查機關(guān)主導的“權(quán)力反腐”。應(yīng)當看到，這種以黨的紀律檢查機關(guān)主導的“權(quán)力反腐”模式，有其獨特的優(yōu)勢，在過去特定的歷史階段發(fā)揮了重要的作用。

這種以權(quán)力為主導，靠領(lǐng)導者權(quán)力意志推動的反腐模式,它有自身獨特的優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是資源整合迅速。在領(lǐng)導權(quán)力高度集中的政治體制下，領(lǐng)導者特別是黨委一把手，通過運用手中掌握的公共權(quán)力，制定決策，發(fā)布命令?？梢栽诙唐趦?nèi)最大限度地調(diào)用國家公共資源，使各方面資源能夠得到迅速地有效整合。紀委辦案，特別是成立紀委“專案組”，一般調(diào)用紀委下級機構(gòu)和公檢法系統(tǒng)資源來全力協(xié)助配合。二是執(zhí)行效率較高。在反腐敗斗爭過程中，紀委作為主要反腐機構(gòu)為了盡可能地肅清腐敗頑疾，取得明顯的反腐成效，往往會調(diào)用一切政治權(quán)力資源，采用常規(guī)和非常規(guī)手段進行強力反腐。許多腐敗官員落馬，都是在無所察覺的情況下就被紀委“雙規(guī)”了。毫無疑問，權(quán)力反腐作為一種反腐模式在執(zhí)行效率上是明顯高于其它類型反腐模式的。三是短期效果明顯。權(quán)力反腐，對于腐敗治理能達到敲山震虎、立竿見影的效果，可以在提高社會信任度與執(zhí)政合法性等方面取得短期明顯的收益。中共十八大以來，截止到目前，已經(jīng)超過50名省部級以上高官落馬，其中包括正國級4名。僅2013年一年，全國共有182038名官員受到黨紀政紀處分。從查處省部級以上高官的速度和密度來看，中央領(lǐng)導層強力反腐的力度是過去近30年里最大的。在較短時間內(nèi)，反腐敗已經(jīng)形成了高壓態(tài)勢，對腐敗分子產(chǎn)生了強大的震懾力，政治生態(tài)和社會風氣得到明顯改善。

二、反腐模式轉(zhuǎn)型是反腐敗斗爭發(fā)展的內(nèi)在要求

由于長期以來形成的權(quán)力高度集中的政治體制仍未得到很大改觀，全面推進依法治國也還有待于一個相當長的歷史發(fā)展，而不斷滋生蔓延、嚴峻復雜的腐敗形勢已經(jīng)威脅到黨的執(zhí)政地位，再加上權(quán)力反腐具有其獨特的優(yōu)勢，因而在這樣一個特定的歷史時期實行權(quán)力反腐，對于遏制腐敗勢頭、扭轉(zhuǎn)社會風氣，顯然具有一定的必然性。然而，我們又必須看到，權(quán)力反腐畢竟只是治標之舉，并不是治本之策，因而，“當前要以治標為主，是為治本贏得時間”，換句話說，當下的“權(quán)力反腐”是為今后的“制度反腐”創(chuàng)造有利條件。這是因為，“權(quán)力反腐”雖然有其自身獨特的優(yōu)勢，但在依法治國的時代背景下，從國家社會長治久安的角度看，“權(quán)力反腐”存在著很大的局限性，因而反腐模式必須實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，即從“權(quán)力反腐”走向“制度反腐”。這主要是因為：

第一，“權(quán)力反腐”只能治標而不能治本，無法從根源上解決腐敗問題。權(quán)力反腐是靠領(lǐng)導權(quán)力意志推動的，本身具有短期性、不穩(wěn)定性和滯后性，容易隨領(lǐng)導意志的改變而改變，隨領(lǐng)導注意力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，并且對腐敗的發(fā)生不能事先起到有效防范作用。當前的反腐敗斗爭，是在以習近平為首的新一屆中央領(lǐng)導集體的領(lǐng)導下，以猛藥去疴、重典治亂的決心和以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，從中央到地方自上而下強力推動的權(quán)力反腐。到目前，雖然反腐敗斗爭已經(jīng)取得了明顯的成效，并形成了高壓態(tài)勢，對腐敗分子產(chǎn)生了強大的震懾力，政治生態(tài)和社會風氣得到明顯改善，把不少腐敗官員關(guān)進了監(jiān)獄的籠子里，但還遠未做到“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。因為權(quán)力過分集中的體制問題并未得到根本解決，科學合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)還未建立起來，完善的監(jiān)督和制約機制也未能真正形成，所以腐敗的根源也就不能徹底消除。顯然，這些深層次的問題靠“權(quán)力反腐”始終是無法解決的，從根源上解決腐敗問題只能依靠“制度反腐”。

第二，“權(quán)力反腐”可以獲得暫時的突出效應(yīng)，但也會造成一定的負面影響。如上所述，以紀委主導的權(quán)力反腐，具有資源整合迅速、執(zhí)行效率較高、短期效果明顯的優(yōu)勢。從這兩年“權(quán)力反腐”的實踐效果來看，確已經(jīng)形成了一定的反腐高壓態(tài)勢，對腐敗分子產(chǎn)生了強大的震懾力，也促進了政治生態(tài)和社會風氣的明顯改善。但是，從更廣闊和長遠的視角來看，“權(quán)力反腐”在獲得暫時突出效應(yīng)的同時，也會造成一定的負面效應(yīng)。有學者對此作了較為深入的分析，其一，反腐動力主要來源于黨組織和領(lǐng)導者個人的推動，這將不利于發(fā)揮其它機構(gòu)的主動作用;其二，政黨權(quán)力與國家權(quán)力相互之間缺乏制約和協(xié)調(diào)，可能導致黨的專門監(jiān)督機構(gòu)出現(xiàn)“權(quán)力擴張”，發(fā)生更為嚴重的腐敗;其三，“反腐體系”可能呈現(xiàn)“封閉性”和“單一性”特征，無法擴大社會參與面。[5]這種分析也不無道理，的確需要引起人們的高度關(guān)注和進一步思考。

第三，“權(quán)力反腐”帶有很強的人治色彩，不利于形成良好的法治環(huán)境?！皺?quán)力反腐”的實質(zhì)是領(lǐng)導者個人權(quán)力意志在腐敗治理中的集中體現(xiàn)。雖然已經(jīng)取得了很大成效，但也只能使人們將反腐敗斗爭的希望寄托在領(lǐng)導者個人身上,仍然重蹈歷史上人存政舉、人亡政息的覆轍，而無法走出因時而變、因人而異的現(xiàn)實困境，難以從根本上擺脫歷代王朝“始興終亡”的歷史周期律。而且，由于“權(quán)力反腐”過于依賴領(lǐng)導者的個人意志,反腐容易變異為政治權(quán)力斗爭的工具,同時,這種反腐模式往往帶有一定的“隨機性”, 無法對整個“腐敗群體”進行全面徹底地清除。[6]所以，“權(quán)力反腐”也容易造成反腐權(quán)力的擴張和越位，從而導致黨紀高于國法，人治大于法治，這在客觀上不利于形成良好的法治環(huán)境，不利于根除腐敗滋生的社會土壤。

由此看來，從“權(quán)力反腐”走向“制度反腐”，是反腐敗斗爭發(fā)展的內(nèi)在要求和必然趨勢。具體說來，這是因為：首先，“制度反腐”是鞏固和擴大當前反腐敗斗爭成果的客觀要求。從中共十八大以來到2014年10月中旬，全國僅省級以上領(lǐng)導干部就有50多人因腐敗而被查處，這是改革開放三十多年來反腐力度和密度最大的，對腐敗分子產(chǎn)生了強大的震懾力，反腐呈高壓態(tài)勢，并初步形成了“不敢腐”的政治局面。然而，目前只是把腐敗官員關(guān)進了“籠子”里，還未真正做到把權(quán)力關(guān)進法律和制度的籠子里，已經(jīng)取得一定成效的反腐敗斗爭仍然面臨能否持續(xù)和鞏固的問題。所以，要想進一步鞏固和擴大當前反腐敗斗爭成果，避免陷入“腐敗歷史性怪圈”，就必須對權(quán)力進行有效制約和監(jiān)督。正如法國著名啟蒙思想家孟德斯鳩所言：“絕對的權(quán)力將導致絕對的腐敗”，“一切有權(quán)力的人，都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”。[7]歷史反復證明，人治是無法擺脫“其興也勃焉，其亡也忽焉”的周期律，有效制約和監(jiān)督權(quán)力的根本方式只能依靠制度。所以，鞏固和擴大當前反腐敗斗爭成果必須依靠“制度反腐”。只有“制度反腐”才能保證黨和國家的長治久安。當反腐敗斗爭已經(jīng)取得了階段性重大勝利，為鞏固和擴大已取得的勝利成果，需要適時地將“權(quán)力反腐”向“制度反腐”轉(zhuǎn)型。其次，“制度反腐”是深入推進依法治黨和依法治國的內(nèi)在要求。法律是制度的具體表現(xiàn)。依法治國，是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略。依法治黨，是實現(xiàn)依法治國的前提，也是政黨治理現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。依法治國與依法治黨都強調(diào)憲法和法律的至高無上，一切政黨、團體、國家機關(guān)及其工作人員還有全體公民都必須遵守在憲法和法律，在憲法和法律面前人人平等，并且要求執(zhí)政黨依法執(zhí)政，政府依法行政，其他國家機關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán)和履行職責。法治，已成為現(xiàn)代社會不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流。用法治的思維和方式治理國家和政黨，是國家和政黨治理現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。當前，腐敗已經(jīng)成為我國政黨治理和國家治理迫切需要解決的復雜難題，“制度反腐”是深入推進依法治黨和依法治國的重要切入點，同時，也將為依法治黨和依法治國創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。再次，“制度反腐”是執(zhí)政黨走向現(xiàn)代化治理的必然要求。以紀委主導的“權(quán)力反腐”，主要依靠黨的領(lǐng)導者權(quán)力意志進行強力推動，雖可以獲得一定的突出效應(yīng)，但也會對政治體制的運行造成一定的負面影響。紀委作為黨內(nèi)專門的反腐機構(gòu)，實際上在當前反腐敗斗爭中發(fā)揮著主力軍的作用，人大、政協(xié)、政府和司法機關(guān)卻扮演著從屬和配合的角色，以司法為核心的反腐機制未得到充分有效地發(fā)揮?！皺?quán)力反腐”，在客觀上不僅不利于腐敗問題的根除，而且容易導致政黨權(quán)力的擴張，政黨本位干預國家權(quán)力的正常運行，不利于執(zhí)政黨執(zhí)政角色的轉(zhuǎn)變和執(zhí)政能力的提高。實行制度反腐，既充分發(fā)揮了司法機關(guān)的主體作用，又促進了執(zhí)政黨現(xiàn)代化治理水平的提高。

三、“制度反腐”：反腐敗斗爭的前景展望

以黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》為標志，這表明我國的反腐敗斗爭已經(jīng)進入一個重要的節(jié)點時期，即由紀委主導的“權(quán)力反腐”向常態(tài)化的“制度反腐”轉(zhuǎn)型，是我國今后反腐敗斗爭的未來走向?！爸贫确锤敝阅軌虮ＷC反腐敗斗爭的常態(tài)化和持續(xù)性，這是由“制度反腐”的根本性、法理性和穩(wěn)定性所決定的。

第一，“制度反腐”具有根本性。對于制度問題，鄧小平同志曾經(jīng)有過精辟的論述，他指出:“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。領(lǐng)導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵8]他進一步指出，“在整個改革開放過程中都要反對腐敗。對干部和共產(chǎn)黨員來說，廉政建設(shè)要作為大事來抓。還是要靠法制，搞法制靠得住些?！盵9] “制度反腐”不僅可以起到有效預防和懲治腐敗的作用，而且還可以真正做到把權(quán)力關(guān)進法律制度的籠子里，從根本上可以預防腐敗的發(fā)生?！爸贫确锤币劳袘椃ê头蓹?quán)威，以事實為依據(jù)，以法律為準繩，不隨領(lǐng)導者個人權(quán)力意志的改變而改變，不受任何組織和個人的影響和干預，讓任何腐敗分子都無法逃脫法律的制裁，真正做到法律面前人人平等。

第二，“制度反腐”具有法理性?！皺?quán)力反腐”往往會采用非常規(guī)手段進行強力反腐，反腐的手段缺乏程序正當性，并且容易造成反腐權(quán)力擴張和越位，黨紀高于國法，人治大于法治，甚至導致自身更嚴重的腐敗。而“制度反腐”具有法理性，一是可以避免產(chǎn)生負面效應(yīng)?！爸贫确锤睂栏褡袷睾蛨?zhí)行法律制度的程序和規(guī)范，在法律制度的框架內(nèi)開展反腐敗斗爭，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違反必究。二是可以避免情緒干擾。“制度反腐”可以不受領(lǐng)導者情緒的干擾，采取科學理性合法的手段和方式開展反腐敗斗爭。三是可以避免盲目性?！爸贫确锤睆氐邹饤壛藥в须A級斗爭和群眾運動色彩的運動反腐模式，堅持依法有序進行反腐。

第三，“制度反腐”具有穩(wěn)定性?！皢渭円揽繖?quán)力反腐敗對于少數(shù)官員來說,也許不失為一種低成本的約束機制，但它卻無法為整個國家的廉政提供最基本的保障,使得政治清明最多只能成為一種偶然性的機遇。”[10]而相比之下，制度更具有穩(wěn)定性，因為制度經(jīng)過嚴格的程序上升為國家意志，作為全體社會成員的行為模式而被固定下來，不會隨個人意志的改變而改變?！爸贫确锤睆闹贫群头缮蠈?quán)力運作進行了剛性約束，有力地保證了反腐敗制度和體系運行的穩(wěn)定性和常態(tài)化，使得整個國家的清明廉潔成為一種必然要求。

隨著我國民主和法治建設(shè)進程的不斷推進，實行“制度反腐”已經(jīng)具備了一定的社會條件和現(xiàn)實基礎(chǔ)，對此我們抱有堅定的信心和樂觀的期望。這主要基于以下幾個方面的考量：首先，全黨對于“制度反腐”已經(jīng)達成高度共識?？倳浽谑藢弥醒爰o委第二次全會上明確指出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運行?！盵11]最近，一些高官腐敗案件進行了公開審理，表明以法治思維和法治方式反對腐敗已經(jīng)付諸實踐，法治是治國理政的基本方式。中共十八屆三中全會明確提出，建設(shè)“法治中國”。中共十八屆四中全會專門以“依法治國”為主題，作出全面推進依法治國若干重大問題的決定，這是改革開放以來，在黨的歷次全會中還是第一次，這充分表明“制度反腐”已經(jīng)在全黨上下達成了高度共識。中共十八屆四中全會將成為全面深化改革時期我國反腐模式由“權(quán)力反腐”走向“制度反腐”的重要標志。其次，反腐敗的政治和法律制度體系日益完備。以憲法為依據(jù)，制定了一系列反腐倡廉法律法規(guī);以黨章為依據(jù)，制定了一系列黨內(nèi)制度規(guī)定。為了規(guī)范領(lǐng)導干部廉潔從政行為，黨內(nèi)制定了《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則》等一系列黨員領(lǐng)導干部廉潔從政的行為準則和道德規(guī)范，建立健全防止利益沖突制度;了確保公共權(quán)力的正確行使，制定了《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》等一系列法律法規(guī)制度和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》等一系列黨內(nèi)規(guī)定，以加強對領(lǐng)導干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督。為依法依紀懲治腐敗，中國制定并不斷完善包括刑事處罰、黨紀處分和政紀處分在內(nèi)的懲處違法違紀行為的實體性法律法規(guī)，逐步形成健全的反腐體系。[12]由于各項政治和法律制度的日益完善，為“制度反腐”提供了法律基礎(chǔ)。最后，人民群眾對于“制度反腐”的熱切期盼。隨著人民群眾的文化水平和綜合素質(zhì)的不斷提高，法律意識和權(quán)利意識越來越強，政治參與的愿望和能力日漸高漲。尤其是伴隨網(wǎng)絡(luò)新興媒體的迅速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)反腐已成為群眾參與反腐敗斗爭的一種重要形式，并發(fā)揮著重要作用。在這樣一個新的時代背景下，人民群眾正是出于對社會腐敗現(xiàn)象的深惡痛絕，一方面對反腐敗斗爭表現(xiàn)出極大支持，對一大批腐敗官員紛紛落馬拍手稱快;另一方面，也有不少群眾擔心“問題反彈、雨過地皮濕、活動一陣風，最盼望的是形成常態(tài)化、常抓不懈、保持長效?！盵13]因此，為了讓廣大人民群眾對我們黨領(lǐng)導的反腐敗斗爭充滿信心，為了不斷鞏固和擴大反腐敗斗爭成果，必須適時地將反腐敗斗爭由“權(quán)力反腐”向“制度反腐”轉(zhuǎn)型。

不過，我們還必須清醒地看到，雖然十八大以來的反腐敗斗爭取得了顯著成效，贏得了廣大人民群眾的信任和擁護，但現(xiàn)階段反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜：一是腐敗問題的病根未除，因而防止反彈任務(wù)相當艱巨。即便在目前懲治腐敗的高壓態(tài)勢下，仍有一些黨員干部不收斂不收手、甚至變本加厲。二是目前的反腐敗斗爭仍然有許多缺點不足，迫切需要從“權(quán)力反腐”向“制度反腐”轉(zhuǎn)型。要把反腐敗斗爭提高到制度建設(shè)上來，不僅要求制度本身的科學規(guī)范，制度之間的銜接配套，還有制度實施的可操作性等等，要實現(xiàn)這種制度建設(shè)的規(guī)范化、系統(tǒng)化、精細化和實效性，決不是一朝一夕可以完成的事情。三是“制度反腐”真正要發(fā)揮其功效，又必須具備與之相應(yīng)的政治文化土壤。因為再好的制度如果缺乏適宜的社會土壤，也難以落地生根，更談不上開花結(jié)果。而對于我們這樣一個缺乏民主和法治傳統(tǒng)的超大型國家而言，現(xiàn)代民主政治和法治社會建設(shè)顯然不可能一蹴而就，必然經(jīng)歷一個漫長的發(fā)展過程?？傊?，正如中紀委書記王歧山同志所言：“反腐敗斗爭永遠在路上”，亦可謂“制度反腐”依然任重而道遠。參考文獻：

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news.xinhuanet.com/2014-10/08/c_1112740663_2.htm.2014-12-10.

第二篇：由“權(quán)力反腐”走向“制度反腐”的發(fā)展與展望

由“權(quán)力反腐”走向“制度反腐”的發(fā)展與展望

[摘 要]當前，我國正處于全面深化改革時期。這一時期我國反腐模式的主要特征表現(xiàn)為以紀委主導的“權(quán)力反腐”。由于“權(quán)力反腐”具有其獨特的優(yōu)勢，所以在這特定時期有其合理性和必要性。然而，“權(quán)力反腐”又有著自身的局限性。要鞏固和擴大反腐敗成果，就必須推進依法治國，實現(xiàn)反腐模式的轉(zhuǎn)型，即由紀委主導的“權(quán)力反腐”走向常態(tài)化的“制度反腐”。

[關(guān)鍵詞]反腐模式；權(quán)力反腐；制度反腐

[中圖分類號] D630.9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）06-0041-03

改革開放以來，我國進入了社會轉(zhuǎn)型時期，也出現(xiàn)了不少法律和制度的空隙，這為腐敗的滋生蔓延提供了可乘之機。黨的十八大以來，新一屆黨中央領(lǐng)導集體以反腐敗作為突破口，為我國進行全面深化改革掃清障礙。在這一時期里，我國反腐斗爭的基本模式表現(xiàn)為黨的紀律檢查機關(guān)主導的“權(quán)力反腐”。最近，隨著黨的十八屆四中全會作出《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要建設(shè)中國特色社會主義法治體系，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。這開啟了法治中國建設(shè)的新航程，標志著反腐敗斗爭進入了新的歷史階段。在全面深化改革的新時期，要鞏固和擴大反腐敗成果，就必須推進依法治國，實現(xiàn)反腐模式的轉(zhuǎn)型，即由紀委主導的“權(quán)力反腐”走向常態(tài)化的“制度反腐”。

權(quán)力反腐，是指“以權(quán)力為主導、通過領(lǐng)導權(quán)力意志推動、以權(quán)力制約平衡關(guān)系調(diào)整為主要內(nèi)容的一種反腐模式?！蔽覈壳八O(shè)置的反腐職能機構(gòu)，黨內(nèi)設(shè)有紀律檢查機關(guān)，國家設(shè)有人大機關(guān)和司法機關(guān)，政府設(shè)有監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)以及國家預防腐敗局。根據(jù)王岐山在十八屆中央紀委三次全會上的工作報告，2013年全國紀檢監(jiān)察機關(guān)“共立案17.2萬件，結(jié)案17.3萬件，給予黨紀政紀處分18.2萬人，涉嫌犯罪被移送司法機關(guān)處理9600多人?！盵1]與紀檢監(jiān)察機關(guān)查辦的案件數(shù)量相比，“全國檢察機關(guān)共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件37551件51306人?！盵2]可見，全國檢查機關(guān)偵查的腐敗案件數(shù)量只占紀檢監(jiān)察機關(guān)的21%。并且，不到兩年的時間里，數(shù)十名省部級以上高官落馬都是由中紀委直接查辦的。由此看來，目前在我國的反腐敗斗爭中起主導作用的是黨的紀律檢查機關(guān)。實際上，回顧新中國成立以來的反腐敗斗爭歷史，不難發(fā)現(xiàn)由執(zhí)政黨的紀律檢查機關(guān)主導反腐是一以貫之的，并且黨的最高領(lǐng)導人在推動反腐的過程中一直扮演著最為關(guān)鍵的角色，在過去特定的歷史階段發(fā)揮了重要的作用。

這種以權(quán)力為主導，靠領(lǐng)導者權(quán)力意志推動的反腐模式，它有自身獨特的優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是資源整合迅速。在領(lǐng)導權(quán)力高度集中的政治體制下，領(lǐng)導者特別是黨委一把手，通過運用手中掌握的公共權(quán)力，制定決策，發(fā)布命令?？梢栽诙唐趦?nèi)最大限度地調(diào)用國家公共資源，使各方面資源能夠得到迅速地有效整合。紀委辦案，特別是成立紀委“專案組”，一般調(diào)用紀委下級機構(gòu)和公檢法系統(tǒng)資源來全力協(xié)助配合。二是執(zhí)行效率較高。在反腐敗斗爭過程中，紀委作為主要反腐機構(gòu)為了盡可能地肅清腐敗頑疾，取得明顯的反腐成效，往往會調(diào)用一切政治權(quán)力資源，采用常規(guī)和非常規(guī)手段進行強力反腐。許多腐敗官員落馬，都是在無所察覺的情況下就被紀委“雙規(guī)”了。毫無疑問，權(quán)力反腐作為一種反腐模式在執(zhí)行效率上是明顯高于其它類型反腐模式的。三是短期效果明顯。權(quán)力反腐，對于腐敗治理能達到敲山震虎、立竿見影的效果，可以在提高社會信任度與執(zhí)政合法性等方面取得短期明顯的收益。在較短時間內(nèi)形成高壓態(tài)勢，對腐敗分子產(chǎn)生了強大的震懾力，政治生態(tài)和社會風氣得到明顯改善。

雖然權(quán)力反腐在當今特定的歷史時期下，對于遏制腐敗勢頭、扭轉(zhuǎn)社會風氣具有一定的必然性，但在依法治國的時代背景下，從國家社會長治久安的角度看，“權(quán)力反腐”存在著很大的局限性。第一，“權(quán)力反腐”只能治標而不能治本，無法從根源上解決腐敗問題。權(quán)力反腐是靠領(lǐng)導權(quán)力意志推動的，本身具有短期性、不穩(wěn)定性和滯后性，并且對腐敗的發(fā)生不能事先起到有效防范作用。雖然反腐敗斗爭已經(jīng)取得了明顯的成效，但還遠未做到“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。權(quán)力過分集中的體制問題并未得到根本解決，科學合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)還未建立起來，完善的監(jiān)督和制約機制也未能真正形成，所以腐敗的根源也就不能徹底消除。顯然，這些深層次的問題靠“權(quán)力反腐”始終是無法解決的，從根源上解決腐敗問題只能依靠“制度反腐”。第二，“權(quán)力反腐”可以獲得暫時的突出效應(yīng)，但也會造成一定的負面影響。“在反腐推動力上，過分依賴黨組織和領(lǐng)導人推動，不可避免地會壓制或削弱其他組織力量參與的主動性和積極性；在權(quán)力制約協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)配置上，容易使黨內(nèi)權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督機制，紀檢監(jiān)察機構(gòu)也可能遭遇權(quán)力擴張和缺乏制約的組織困境，黨內(nèi)權(quán)力與國家權(quán)力結(jié)構(gòu)之間無法形成良性的制約協(xié)調(diào)機制；在不斷強化黨的動員力量的同時，政黨本位也可能使反腐體系逐漸呈現(xiàn)封閉性、單一性的特征，導致社會參與的角色困境。”[3]第三，“權(quán)力反腐”帶有很強的人治色彩，不利于形成良好的法治環(huán)境?！皺?quán)力反腐”的實質(zhì)是領(lǐng)導者個人權(quán)力意志在腐敗治理中的集中體現(xiàn)，“在強調(diào)權(quán)力反腐的體制下，懲處腐敗往往帶有一定的隨機性，受到制裁的官員只是整個腐敗群體的一部分，腐敗也就蛻變成了一種‘博弈’?！盵4]所以，“權(quán)力反腐”也容易造成反腐權(quán)力的擴張和越位，導致黨紀高于國法，人治大于法治，這在客觀上不利于形成良好的法治環(huán)境，不利于根除腐敗滋生的社會土壤。

由此看來，“制度反腐”是反腐敗斗爭發(fā)展的內(nèi)在要求和必然趨勢。首先，“制度反腐”是鞏固和擴大當前反腐敗斗爭成果的客觀要求。孟德斯鳩說過：“絕對的權(quán)力將導致絕對的腐敗……一切有權(quán)力的人，都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”[5]要進一步鞏固和擴大當前反腐敗斗爭成果，就必須對權(quán)力進行有效制約和監(jiān)督，根本方式只能依靠制度。所以，當反腐敗斗爭已經(jīng)取得了階段性重大勝利，需要適時地將“權(quán)力反腐”向“制度反腐”轉(zhuǎn)型。其次，“制度反腐”是深入推進依法治黨和依法治國的內(nèi)在要求。法律是制度的具體表現(xiàn)。腐敗已經(jīng)成為我國政黨治理和國家治理迫切需要解決的復雜難題，“制度反腐”是深入推進依法治黨和依法治國的重要切入點，也將為依法治黨和依法治國創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。再次，“制度反腐”是執(zhí)政黨走向現(xiàn)代化治理的必然要求。以紀委主導的“權(quán)力反腐”，使紀委實際上在當前反腐敗斗爭中發(fā)揮著主力軍的作用，人大、政協(xié)、政府和司法機關(guān)卻扮演著從屬和配合的角色，以司法為核心的反腐機制未得到充分有效地發(fā)揮。實行制度反腐，既充分發(fā)揮了司法機關(guān)的主體作用，又促進了執(zhí)政黨現(xiàn)代化治理水平的提高。

黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，表明我國的反腐敗斗爭已經(jīng)進入一個重要的節(jié)點時期，即由紀委主導的“權(quán)力反腐”向常態(tài)化的“制度反腐”轉(zhuǎn)型，是我國今后反腐敗斗爭的未來走向?！爸贫确锤敝阅軌虮ＷC反腐敗斗爭的常態(tài)化和持續(xù)性，這是由“制度反腐”的根本性、法理性和穩(wěn)定性所決定的。第一，“制度反腐”具有根本性。鄧小平曾指出：制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。領(lǐng)導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。“制度反腐”依托憲法和法律權(quán)威，以事實為依據(jù)，以法律為準繩，不隨領(lǐng)導者個人權(quán)力意志的改變而改變，不受任何組織和個人的影響和干預，讓任何腐敗分子都無法逃脫法律的制裁，真正做到法律面前人人平等。第二，“制度反腐”具有法理性。一是可以避免產(chǎn)生負面效應(yīng)。嚴格遵守和執(zhí)行法律制度的程序和規(guī)范，在法律制度的框架內(nèi)開展反腐敗斗爭，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違反必究。二是可以避免情緒干擾。采取科學理性合法的手段和方式開展反腐敗斗爭。三是可以避免盲目性。摒棄了帶有階級斗爭和群眾運動色彩的運動反腐模式，堅持依法有序進行反腐。第三，“制度反腐”具有穩(wěn)定性?！皢渭円揽繖?quán)力反腐敗對于少數(shù)官員來說，也許不失為一種低成本的約束機制，但它卻無法為整個國家的廉政提供最基本的保障，使得政治清明最多只能成為一種偶然性的機遇。”[6]而相比之下，政治和法律制度一旦制定，就上升為國家意志。從制度和法律上對權(quán)力運作進行了剛性約束，有力地保證了反腐敗制度和體系運行的穩(wěn)定性和常態(tài)化，使得整個國家的清明廉潔成為一種必然要求。

隨著我國民主和法治建設(shè)進程的不斷推進，“制度反腐”已經(jīng)具備了一定的社會條件和現(xiàn)實基礎(chǔ)。首先，全黨對于“制度反腐”已經(jīng)達成高度共識。習近平在十八屆中央紀委第二次全會上明確指出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運行。”最近，一些高官腐敗案件進行了公開審理，表明以法治思維和法治方式反對腐敗已經(jīng)付諸實踐。黨的十八屆三中全會明確提出建設(shè)“法治中國”。黨的十八屆四中全會專門以“依法治國”為主題，作出全面推進依法治國若干重大問題的決定，這是改革開放以來在黨的歷次全會中還是第一次。其次，反腐敗的政治和法律制度體系日益完備。以憲法為依據(jù)，制定了一系列反腐倡廉法律法規(guī)；以黨章為依據(jù)，制定了一系列黨內(nèi)制度規(guī)定。如《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則》等行為準則和道德規(guī)范，建立健全防止利益沖突制度；制定了《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》等一系列法律法規(guī)制度和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》等一系列黨內(nèi)規(guī)定，以加強對領(lǐng)導干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督。為依法依紀懲治腐敗，中國制定并不斷完善包括刑事處罰、黨紀處分和政紀處分在內(nèi)的懲處違法違紀行為的實體性法律法規(guī)，逐步形成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐敗和廉政建設(shè)法律法規(guī)制度體系。再次，人民群眾對于“制度反腐”的熱切期盼。隨著人民群眾的文化水平和綜合素質(zhì)的不斷提高，法律意識和權(quán)利意識越來越強，政治參與的愿望和能力日漸高漲。擔心“問題反彈、雨過地皮濕、活動一陣風，最盼望的是形成常態(tài)化、常抓不懈、保持長效”的不在少數(shù)。為了讓廣大人民群眾對我們黨領(lǐng)導的反腐敗斗爭充滿信心，不斷鞏固和擴大反腐敗斗爭成果，必須適時地將反腐敗斗爭由“權(quán)力反腐”向“制度反腐”轉(zhuǎn)型。

不過，我們還必須清醒地看到，“制度反腐”依然任重而道遠：一是即便在目前懲治腐敗的高壓態(tài)勢下，仍有一些黨員干部不收斂不收手、甚至變本加厲。二是要把反腐敗斗爭提高到制度建設(shè)上來，不僅要求制度本身的科學規(guī)范，制度之間的銜接配套，還有制度實施的可操作性等等，要實現(xiàn)這種制度建設(shè)的規(guī)范化、系統(tǒng)化、精細化和實效性，決不是一朝一夕可以完成的事情。三是“制度反腐”真正要發(fā)揮其功效，又必須具備與之相應(yīng)的政治文化土壤。而對于我們這樣一個超大型國家而言，現(xiàn)代民主政治和法治社會建設(shè)顯然不可能一蹴而就，必然經(jīng)歷一個漫長的發(fā)展過程?？傊胺锤瘮《窢幱肋h在路上”。

參考文獻：

[1]王岐山在十八屆中央紀委三次全會上的工作報告[EB/OL].中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站.http：//

[2] 最高人民檢察院2014年工作報告[EB/OL].最高人民檢察院網(wǎng)，http：//.[3]胡楊.論中國特色反腐模式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯與發(fā)展路徑[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2010（4）.[4][6]呂元禮，李超.以法制權(quán)：從權(quán)力反腐走向制度反腐[J].學習論壇，2006（6）.[5][法]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].張雁深.北京：商務(wù)印書館.1961.本文為國家社會科學基金項目“黨內(nèi)民主帶動人民民主的路徑和機制研究”（11BZZ015）階段性成果。

作者鄧超系西華師范大學政治學理論專業(yè)2012級碩士研究生；任中平系西華師范大學政治學研究所教授

■ 責任編輯：周奕韻

第三篇：反腐制度

淺析我國的制度反腐

內(nèi)容摘要：行政倫理學作為行政學與倫理學的交叉學科，屬于應(yīng)用倫理學的范疇。腐敗作為一種現(xiàn)象，普遍存在于世界各國政府之中。權(quán)票交易、權(quán)錢交易、權(quán)色交易等甚至導致個別國家內(nèi)部的政治動蕩和更迭。從組織層面上來講，腐敗是制度缺失或內(nèi)在缺陷的一種外在表現(xiàn)；而從個人的角度來看，它是公職人員行政良心的自我侵蝕和泯滅的過程。文章將通過案例分析以及對比研究的方法著重就前一種表現(xiàn)作深入分析，所分析的方面包括反腐制度的構(gòu)建以及通過制度的構(gòu)建如何反腐，而對后一種情況將按邏輯的需要加以必要的敘述和討論。關(guān)鍵詞：制度；腐??；行政倫理

政府具有政治統(tǒng)治和社會管理這兩大職能。正是由于它本身所具有的這樣的職能才使得政府在社會文化生活中起著主導作用，而基于它的主導作用又使得行政倫理這一附屬于政府固有屬性的部分對社會具有極強的示范效應(yīng)。它的積極的正面的表現(xiàn)向社會傳導的是一種正的示范效應(yīng)，而像腐敗等一些消極的負面的丑聞則會給社會帶來一種負的示范效應(yīng)。就像我們常提到的“和平與發(fā)展”一樣，“制度和腐敗”也是我們常說的一對名詞。腐敗就像是政府天生的痼疾一樣，構(gòu)成了對政府行政倫理的挑戰(zhàn)，而它的負的示范效應(yīng)也同樣容易造就威脅到政府行政倫理的外部環(huán)境。

一、關(guān)于制度和腐敗的概念界定和問題說明

制度就我們最一般的理解而言無非是指要求大家共同遵守的

辦事規(guī)程或行動準則。許多情況下，制度也是某一領(lǐng)域的制度體系，如我們通常所說的政治制度、經(jīng)濟制度、法律制度和文化制度等。文中對于這些制度體系或多或少都將略有涉及，但重點將側(cè)重在經(jīng)濟制度和法律制度這兩方面。至于腐敗，我們最易聯(lián)想到的或許是官員和商人之間的權(quán)錢交易行為，但是文章中所涉及 的腐敗不僅包含有這一狹隘的群體意識，而且囊括所有存在的有違行政倫理規(guī)范的公職人員的行政活動行為。

二、制度構(gòu)建與反腐敗的必要性

（一）制度的構(gòu)建及完善

就制度本身而言，它其實只是一種形式上的框架和規(guī)定而已，真正的制度是植根于人心并且在實際的行為活動中體現(xiàn)在外的實際的行為效果。我國目前的制度構(gòu)建在很大程度上是流于形式的一種表面文章，而且最要命的是，制度的合法性構(gòu)建不但沒有成為眾多利益集團的一種強有力的約束反而成為一種用來維護自身利益的工具。對于這方面的問題，我國實施的聽證制度（其實是一種法律方面的制度對于經(jīng)濟行為的約束，體現(xiàn)了法律制度與經(jīng)濟制度的某種交叉關(guān)聯(lián)）似乎是一個非常典型的例子。在制度的最初構(gòu)建上我們的目的是要達到加強政府或相關(guān)公企的透明度以利于人民群眾的監(jiān)督，但是在實際的實施過程中我們的制度逐漸流于形式，聽證會被戲稱為“聽漲會”。在很多情況下，聽證會是逆民意而上調(diào)價格的，盡管是逆民意的，但在制度的形式上它符合法律程序，亦即已經(jīng)成為合法的價格上調(diào)。這在很大方面體現(xiàn)了我國在制度構(gòu)建上的脆弱性和缺陷。至少在制度的構(gòu)建

過程中沒有在人心中根植下制度的觀念，正是由于此，而在表面上形成了一種看似合理，但于本質(zhì)中卻缺失真正民意的現(xiàn)象。下圖是關(guān)于出租車換型過程中的各種利害關(guān)系圖，按照這張圖所標示的關(guān)系我們

圖 出租車換型過程中各種利害關(guān)系

圖中：政府收集并傳達信息和媒體收集并宣傳信息 對于這一換型過程有一個比較大致的了解，政府在出租車換型過程中應(yīng)該是一個組織者的角色，像潤滑劑一樣組織協(xié)調(diào)多方利益，但是實際的情況卻是政府在主導各方的利益，而像大眾傳媒這樣一種透明化的力量其實在很大程度上也受到政府部門的干擾。腐敗其實也就是在這些客觀條件下滋生的。作為理念的制度總是和實際運行的制度存在較大的差距，這不能不說是我們需要加以警醒的方面。從某些方面來看，我們還缺乏一種有效的使實際運行的制度向理念的制度靠攏的制度。很大程度上，中國人的人情價值觀抑制了這一制度的構(gòu)建，這也是倫理道德價值在行政管理過程中偏離正軌而流向腐敗的重要原因。對于我們制度的完善，倫理道德價值觀的塑造應(yīng)該成為制度骨架中活的文化因素。

（二）腐敗的產(chǎn)生及反腐敗的必要性

首先，我們必須明確的一點是，腐敗絕對是一種危害性很大的社

會性問題。小時候，我們聽得最多的故事里就有一個“小時侯偷針，長大偷金”的故事。它給予我們的啟示是在行政管理的過程中，我們必須做到防微杜漸，因為源自于公職人員自身的腐敗不僅針對自身而且于他自身所處的組織有著一種多米若骨牌效應(yīng)。這種多米若骨牌效應(yīng)所表現(xiàn)出來的是：單獨的個人是難以腐敗起來的，各種形式的腐敗都是建立在一定的人際關(guān)系網(wǎng)上的。一旦上級拉起關(guān)系網(wǎng)腐敗起來，上行下效，下級又在其自身領(lǐng)域內(nèi)拉起關(guān)系網(wǎng)進行腐敗，那么長此以往必將使腐敗之氣蔚然成風。

腐敗的產(chǎn)生多種多樣，它滋生的土壤里制度的因素絕對是一個比重較大的成分。由于制度的相對穩(wěn)定性，因此通過制度進行反腐是一種在各國都運用的比較多的方法或手段，而且西方國家制度的建立都是以法律為基礎(chǔ)的，不僅如此，在他們的社會文化里同樣存在著實施這種剛性體制的條件。各國在反腐敗的斗爭中總結(jié)出了許多有益的制度經(jīng)驗，實施的比較成功的有新加坡的高薪養(yǎng)廉制度，有美國的規(guī)范政黨籌款制度，有大部分西方國家實行的集中采購、招標投標制度以及發(fā)達國家實行的金融實名制度、財產(chǎn)申報制度和彈劾制度等。這些制度的建立不僅是針對日益存在的猖獗的腐敗現(xiàn)象的，而且在凈化整個行政機構(gòu)的倫理道德方面都有著長期而有用的作用。我國相對而言，還缺乏與整個社會經(jīng)濟生活發(fā)展相適應(yīng)的反腐敗體制，盡管最近這些年也采取了一些相對應(yīng)的改革措施，但是在實施和執(zhí)行過程中卻還是不夠徹底或者流于形式。例如：我國公職人員的財產(chǎn)申報制度。雖然已經(jīng)在國家的相關(guān)的法律文獻中得以確立，但是它卻是一個很不徹底

的制度，范圍僅局限于縣級以下的領(lǐng)導干部和公職人員，因此在政府透明化方面仍然存在很大的滋生政府腐敗的自留地。

腐敗因為其負的社會示范性和存在的無謂的腐敗消耗（非生產(chǎn)性的尋租導致的資源浪費和分配的不協(xié)調(diào)）而使得反腐敗成為各國政府的必不可少的工作。下表是我國04年的財政支出結(jié)構(gòu)和03年的真實支出結(jié)構(gòu)。按經(jīng)濟建設(shè)費、社會文教衛(wèi)費和行政管理費進行統(tǒng)計比較，表1 2003年中國國家財政支出結(jié)構(gòu)表（單位：億人民幣）支出結(jié)構(gòu) 總支出 經(jīng)濟建設(shè) 社會保障 撫恤救濟

國家 27868 6820 1262 498 比重（%）100 24 5 1.8 教育醫(yī)療衛(wèi)生行政公務(wù) 2937 778 4713 112.817 資料來源：根據(jù)《2004年中國財政年鑒》，整理計算。*行政公務(wù)項目中出去了估計1500億元左右的公安和武裝警察費用，如果加上，行政公務(wù)開支的比例高達22% ①

表2 2003年中國國家真實支出結(jié)構(gòu)表（單位：億人民幣）支出結(jié)構(gòu) 總支出 經(jīng)濟建設(shè) 社會保障 撫恤救濟

國家 37960 4407 3854 498 比重（%）10011.61 10.151.31 教育醫(yī)療衛(wèi)生行政公務(wù) 2937 778 14266 7.83 2.0437.58 注：實際國家支出為財政表上支出27868億+預算外收費支出4500億+扣除財政轉(zhuǎn)移外的社會保障費支出2593億+3000億非編制人員供養(yǎng)費用。實際經(jīng)濟建設(shè)支出4407億為除其40%的行政事業(yè)人員工資和行政管理費后的數(shù)額+預算外支出中的經(jīng)濟建設(shè)費用315億；行政管理費為財政決算表上的4713億+預算外收費支出的85%即3825億+經(jīng)濟建設(shè)支出的行政管理性費用2728億+3000億非編制人員供養(yǎng)費用。②

我們很容易發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)費用的實際支出比預算支出低12.39個百分點，社會文教衛(wèi)費用（包括社會保障、撫恤救濟、教育和醫(yī)療衛(wèi)生）的實際支出比預算支出只高出0.3個百分點，而行政公務(wù)費（即行政管理費）實際支出卻比預算的高出了20.58個百分點。這種明顯的差異所顯現(xiàn)出來的是我國預算體制上的缺陷，它表明我國的預算外支出和體制外的隱形支出存在著一個影響巨大的支出量。作為對制度的一種規(guī)范和完善，從2004年起，預算外資金支出為財政預算外專戶支出，1周天勇.中美財稅立法體制及支出結(jié)構(gòu)比較[j].財貿(mào)經(jīng)濟,2005,第6期:p33 ○

2同腳注○1 ○篇二：反腐倡廉制度匯編

《反腐倡廉制度匯編》

議 事 制 度

一、在區(qū)委、區(qū)政府的領(lǐng)導下，認真履行本機關(guān)的職能職責，切實抓好領(lǐng)導班子組織建設(shè)和作風建設(shè)，宣傳貫徹黨的各項方針政策及法律法規(guī)，努力做好經(jīng)濟發(fā)展等各項工作。

二、充分發(fā)揮領(lǐng)導班子的核心作用，在抓好領(lǐng)導班子建設(shè)的同時，切實做好機關(guān)各部門的領(lǐng)導和組織協(xié)調(diào)工作，分工合作，切實當好區(qū)委、區(qū)政府工作決策的參謀。

三、認真履行對全區(qū)商務(wù)領(lǐng)域經(jīng)濟發(fā)展進行規(guī)劃、指導和服務(wù)職責。

四、抓好群團工作，加強思想政治工作，推動機關(guān)精神文明建設(shè)。

五、嚴格實行分工負責制，認真抓好三個會議：

1、黨組會：一般三個月召開一次，特殊情況隨時召開。由黨組書記主持。

2、局長辦公會議：行政工作及研究、布置和檢查各項工作執(zhí)行情況，本機關(guān)行政重大事情，實行局長辦公會議制度。局長辦公會議一般每月召開一次，特殊情況隨時召開。由局長或副局長主持。

黨的中心工作或行政重要工作或特殊情況也可以隨時召開黨政聯(lián)席會議。

3、行政例會：行政一般事務(wù)工作及針對各階段工作落實、執(zhí)行情況，以及研究布置下步工作任務(wù)，實行行政例會制度。行政例會，由局長或局長辦公會議決定召開，由局長或分管副局長主持，一般每半個月召開一次，內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責人參加。

黨組議事規(guī)則

為貫徹民主集中制原則，進一步規(guī)范商務(wù)局黨組議事內(nèi)容和程序，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和區(qū)委的有關(guān)規(guī)定制定本規(guī)則。

一、議事范圍

（一）貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；

（二）貫徹上級黨委的決議、決定；

（三）黨組和紀檢工作計劃和黨建工作中的重要問題；

（四）討論和決定本單位的重大問題;

（五）計劃及實施情況;

（六）黨組會議和工作報告；

（七）黨組成員認為應(yīng)該提交討論決定的重要問題。

二、議事程序

（一）由有關(guān)部門提出議案，黨組書記審定，并確定開會時間、會前準備工作及列席人員等，一般不討論臨時動議的問題。

（二）黨組成員接到議案后，要認真準備，進行必要的調(diào)查研究。

（三）召開黨組會議，就議案進行充分討論，通過討論研究，還要形成明確而具體的貫徹決議、實施步驟和基本措施，決議一旦通過，每個委員在行動中必須絕對服從，按照分工各負其責，積極貫徹。

三、表決

（一）對需要作出決議的議案，要進行表決。

（二）每個成員對所要決議的議案，必須表示明確的態(tài)度，或贊成、或反對、或棄權(quán)。

（三）書記和和黨組成員在黨組內(nèi)部是平等的，一人只有一票的表決權(quán)利。

（四）按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，作出決議，如果贊成和反對的人數(shù)接近，除在緊急情況下

必須按多數(shù)意見執(zhí)行外，一般應(yīng)當暫緩作出決議，要進一步調(diào)查研究，交換意見，下次會議再表決，在特殊情況下，也可將爭論情況及時向上級黨委報告，請求裁決。

四、黨組決議的貫徹

（一）黨組有關(guān)職能部門負責決議貫徹情況的查辦工作；按照會議確定的實施步驟和基本措施，對黨支部和有關(guān)部門進行督促檢查，并將查辦情況向黨組匯報。

（二）決議在貫徹實施中，如發(fā)現(xiàn)與黨的政策或單位的實際不符，黨組要及時重新討論，并作出撤銷或修正原有決議。

局長辦公會議制度

一、局長辦公會議由局長主持，副局長參加，辦公室負責記錄。根據(jù)工作需要也可請有關(guān)人員列席。

二、局長辦公會議可根據(jù)工作需要不定期召開。

三、局長辦公會議重點研究決定行政工作事項；醞釀提交上級部門討論決定的重大事項；對黨組討論決定事項的組織實施進行協(xié)調(diào)；討論單位行政日常工作中的有關(guān)事項；交流日常工作。

領(lǐng)導班子成員廉潔從政八項承諾

一、不利用職權(quán)和職務(wù)影響，在商品買賣置換中，以明顯低于市場價格購置或以劣換優(yōu)謀取不正當利益；

二、不為本人謀取預期的不正當利益或以其他方式為配偶、子女和其他親友謀取不正當利益；

三、不以借為名占用他人住房、汽車；

四、嚴格執(zhí)行公務(wù)用車配備、使用和管理的規(guī)定；

六、不收受和贈送現(xiàn)金、代幣購物券、各種支付憑證和貴重物品；

七、不利用本人及家庭成員婚喪嫁娶、遷新居等名義大操大辦、收錢斂財；

八、不公款大吃大喝、高消費娛樂健身、出國（境）或國內(nèi)旅游。

黨員領(lǐng)導干部民主生活會制度

黨員領(lǐng)導干部除自覺參加所在黨支部的組織生活以外，還必須積極參加領(lǐng)導班子定期召開的以思想交流、統(tǒng)一認識、開展批評自我批評、進行工作總結(jié)等為中心內(nèi)容的民主生活會。

一、黨員領(lǐng)導干部民主生活會時間安排：原則上每年一次，按排在十一月份；如遇特殊情況，可適當增加次數(shù)，需要延期的報上級黨委同意后實施。

二、黨員領(lǐng)導干部民主生活會內(nèi)容和議題：基本內(nèi)容主要就以下問題進行檢查、總結(jié)、統(tǒng)一認識，開展批評和自我批評。貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和決議情況；加強領(lǐng)導班子自身建設(shè)、實行民主集中制情況；艱苦奮斗、清正廉潔、遵紀守法情況；堅持群眾路線、改進領(lǐng)導作風、深入調(diào)查研究、密切聯(lián)系群眾情況；其他重要問題。

三、黨員領(lǐng)導干部民主生活會的準備：領(lǐng)導班子成員在會前必須做好參會準備。準備工作包括根據(jù)區(qū)委的要求，結(jié)合本單位工作和領(lǐng)導班子中存在的主要問題，確定中心議題；采取多種形式，廣泛征求黨內(nèi)外群眾的意見和建議，歸納整理在會議上通報；召開會議的確切日期，并提前通知到會人員準備工作；提前一周報告上級黨委，以便級黨委派人參加會議。

四、黨員領(lǐng)導干部民主生活會由領(lǐng)導班子主要負責同志召集和主持。主要負責人要做到三帶

頭：會前帶頭準備發(fā)言提綱；會上帶頭開展批評和自我批評，引導班子成員暢所欲言；會后帶頭整改。領(lǐng)導班子成員都要圍繞會議中心議題實事求是準備發(fā)言提綱，并踴躍發(fā)言和積極整改；領(lǐng)導干部之間要互相談心、溝通情況、交換意見，達到真誠團結(jié)，共同做好工作。

五、黨員領(lǐng)導干部民主生活會的報告于會后15天以內(nèi)，要書面向上級黨委報送會議情況。

信訪工作領(lǐng)導責任制及責任追究

一、堅持定期研究信訪工作，每季度召開一次會議，研究信訪工作，解決信訪工作中存在的突出問題，有特殊情況要及時研究，解決重大疑難問題。

二、堅持領(lǐng)導接待群眾來訪制度。局長定期接待來訪群眾，親自聽取群眾的呼聲，協(xié)調(diào)解決重大信訪案件。

三、堅持局長親自批閱重要來信制度。對于群眾直接寄送的信件和重要來信，都要親自批閱。凡是需要辦理的，要有明確的意見批交有關(guān)人員辦理。對上級領(lǐng)導批示的群眾來信，要及時查辦，并向領(lǐng)導反饋處理結(jié)果。

四、實行目標管理制度。把信訪工作納入干部職工責任制考核范圍，把落實信訪工作領(lǐng)導責任制，做好信訪工作，維護社會穩(wěn)定及群眾來信、來訪處理等列入職工考核內(nèi)容，嚴格考核獎罰。

五、嚴格實行信訪責任考核查究制度。對重點信訪案件不履行職責，推諉、敷衍、拖延的，將予以通報批評，情節(jié)嚴重造成不良后果的按職工管理權(quán)限給于黨紀政紀處分；工作人員在工作中玩忽職守、徇私舞弊，給工作造成損失和惡劣影響的視情節(jié)輕重，應(yīng)當給予批評教育或給予黨紀處分；構(gòu)成犯罪的移交司法機關(guān)追究刑事責任。對上級有關(guān)部門交辦的信訪案件，在確定的時限內(nèi)不能查結(jié)上報的或無故推托不辦或?qū)σ呀?jīng)確定的正確處理意見拒不執(zhí)行，致使案件久拖不決一個月以上的；對轄區(qū)群眾到上級機關(guān)集體上訪，上級機關(guān)通知前去做工作而在規(guī)定時間內(nèi)無故不到，使群眾在上級機關(guān)較長時間滯留，對社會政治穩(wěn)定造成一定影響的，要嚴格按照有關(guān)規(guī)定，報告上級部門，采取通報批評，一票否決等形式，實行則任追究。

領(lǐng)導接待日制度

為密切黨同人民群眾的聯(lián)系，暢通信訪渠道，及時協(xié)調(diào)處理信訪事項，保護信訪人的合法權(quán)益，根據(jù)皖辦發(fā)（2005）17號文件精神，結(jié)合本局實際，制定本制度。一.參加接待群眾來訪的領(lǐng)導

由擔任領(lǐng)導職務(wù)的局領(lǐng)導輪流接待。

二.接待群眾來訪的時間和方式

局領(lǐng)導接待群眾來訪分為定期和不定期兩種：定期接待群眾來訪時間為每周三，每位局領(lǐng)導輪流安排接待；不定期接待每周三以外的時間，如果發(fā)生群眾集體上訪或有重要信訪問題，根據(jù)信房事項請有關(guān)局領(lǐng)導直接出面接待信訪人。三．接待群眾來訪的地點

商務(wù)局領(lǐng)導信訪接待室設(shè)在小會議室里

四．接待群眾來訪事項的處理原則和方法

㈠堅持首訪接待責任制和重大疑難信訪件領(lǐng)導？案件制；

㈡嚴格遵守國家《信訪條例》規(guī)定的程序、手續(xù)和時限要求；

㈢對能夠當場處理的問題，接訪領(lǐng)導直接答復或提出處理意見，責成有關(guān)科室辦理；對情況復雜、涉及面廣的疑難信件，責成有關(guān)科室在規(guī)定的時間內(nèi)辦理；

㈣對已給受理并在規(guī)定期限內(nèi)正在辦理的信訪事項，對不屬于本局職權(quán)范圍的信訪事項，對

已經(jīng)或者應(yīng)當通過訴訟的信訪事項，應(yīng)當及時向信訪人告知；

㈤對多人來訪提出共同信訪事項的,要求信訪人推選不得超過5人以上的代表提出.五.接待群眾來訪的組織安排 ㈠局辦公室責任局領(lǐng)導接待群眾來訪的具體事務(wù)性工作。

㈡接待室應(yīng)有接待領(lǐng)導和工作人員的姓名和職務(wù)標志。

㈢局辦公室安排一名工作人員參與接待，并做好接待記錄；同時每年對局領(lǐng)導信訪接待工作情況進行總結(jié)。

領(lǐng)導信訪包案下訪制度

一、局領(lǐng)導要按照有關(guān)文件要求，層層落實責任制，形成全方位監(jiān)督約束機制。

二、包案領(lǐng)導要對本部門的信訪工作負責。不得推諉、拖延，更不得將矛盾上交、轉(zhuǎn)移。造成不良后果，影響社會穩(wěn)定的要追究主要領(lǐng)導責任。

三、包案領(lǐng)導要親自閱批重要來信來訪和接待重要來訪，認真研究群眾來信來訪反映的新情況、新問題，及時吸取群眾的合理化建議，切實解決群眾反映的問題。對那些不切實際或一時難以解決的，將政策講清、道理講透、讓群眾心悅誠服，切忌態(tài)度粗暴、方法簡單，將矛盾激化。

四、包案領(lǐng)導要超前開展工作，變上訪為下訪，要深入細致地搞好信訪隱患排查，采取必要的防范措施，防止大規(guī)模集體上訪的醞釀和形式。發(fā)現(xiàn)集體上訪苗頭，要及早介入，早控制、早化解。切實做到見微知者，未雨綢繆及時化解矛盾，把問題解決在萌芽狀態(tài)。

五、局內(nèi)要把信訪工作列入重要議事日程，要召開專門會議，對信訪工作進行分析研究，同時將信訪動態(tài)和領(lǐng)導包案負責安排意見向信訪辦報送

行政例會制度

一、行政例會由局長或局長辦公會議決定召開，由局長或分管副局長主持，一般每半個月召開一次，科室負責人參加，必要時全體職工參加。

二、行政例會主要內(nèi)容：

行政一般事務(wù)工作及對各階段工作落實、執(zhí)行情況以及研究布置下步工作任務(wù)。1．傳達學習黨和國家方針政策、上級有關(guān)文件精神和區(qū)委、區(qū)政府重要文件及領(lǐng)導講話精神；

2．通報區(qū)委、區(qū)政府的決定、決議； 3．通報工作情況，廣泛聽取意見；

4．安排布暑中心工作和下一個階段的工作。政務(wù)公開行政首長負責制

第一條 為了把政務(wù)公開工作真正抓好抓實，理順政務(wù)公開工作程序，形成上下協(xié)調(diào)的運行機制，使政務(wù)公開工作按照正常軌道運行，發(fā)揮其應(yīng)有作用，特制定本制度。

第二條 商務(wù)局機關(guān)負責人對政務(wù)公開工作負總責，擔任政務(wù)公開工作領(lǐng)導小組組長，指導、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督政務(wù)公開工作，全面抓好政務(wù)公開工作。

第三條 局政務(wù)公開領(lǐng)導組副組長協(xié)助組長按照分管工作的職權(quán)范圍，負責分管工作以內(nèi)的政務(wù)公開工作。根據(jù)需要定期或隨時向組長匯報請示政務(wù)公開工作，總結(jié)行政公開工作經(jīng)驗，準確掌握分工范圍內(nèi)政務(wù)公開工作的運行情況。

第四條 各部門科室負責人，對本科室的政務(wù)公開工作負全責，把政務(wù)公開作為行政過程中的主要手段。對所屬工作人員的政務(wù)行為實施管理和監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)違反政務(wù)公開規(guī)定的公務(wù)行為，并進行妥善處理。問題較大時要及時向領(lǐng)導組匯報。

文明辦公制度

一、政務(wù)公開、執(zhí)法透明。

1、在主要窗口或顯著位置向社會和服務(wù)對象公開本單位的主要職責、權(quán)限和義務(wù)，公開辦事流程、公開經(jīng)辦人姓名、崗位、職責、聯(lián)系電話、監(jiān)督舉報電話以及能夠公開的辦事結(jié)果。

2、堅持“四牌”制度（部門機構(gòu)指示牌、部門科室職責牌、工作人員身份牌、外出工作留言牌）。

3、執(zhí)法人員持證上崗、亮證執(zhí)法，建立嚴格的崗位責任制度，自覺主動地執(zhí)行單位和上級的各項規(guī)章制度。

二、文明辦公、熱情服務(wù)。

1、全面推行文明服務(wù)用語，杜絕服務(wù)禁語，為服務(wù)對象營造文明、熱情、便捷、周到的服務(wù)環(huán)境。

2、對待服務(wù)對象思想上真心、用心、誠心，工作上熱心、細心、耐心。

3、工作人員風紀嚴謹、衣著整潔、舉止端莊、文明禮貌，依法辦事。

三、環(huán)境優(yōu)美、秩序井然。

1、合理布置辦公設(shè)備，辦公桌椅擺放整齊、整潔有序。

2、凈化、美化、優(yōu)化室內(nèi)外環(huán)境，做到室內(nèi)外清潔衛(wèi)生，窗明幾凈，物品擺放有序。

行業(yè)禁令

一、嚴禁在執(zhí)法過程中，接受執(zhí)法對象的宴請、饋贈和娛樂消費，違者予以紀律外分；造成嚴重后果的，予以辭退或開除。

二、嚴禁在工作期間飲酒，違者予以紀律外分；造成嚴重后果的，予以辭退或開除。

凡違反上述禁令的，除對當事人處理外，對其所在部門的直接領(lǐng)導、主要領(lǐng)導予以紀律外分；對違反上述禁令的行為，隱瞞不報、包庇袒護的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，將從嚴追究有關(guān)部門領(lǐng)導責任。

政務(wù)公開監(jiān)督制度

第一條 為確保政務(wù)公開工作長效機制正常運轉(zhuǎn)，使其在一個良好約束環(huán)境下，充分發(fā)揮其在執(zhí)政中的優(yōu)勢效能，特制定政務(wù)公開監(jiān)督制度：

第二條 實行內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機制。1.內(nèi)部監(jiān)督，即由單位紀檢監(jiān)察室負責實施監(jiān)督政務(wù)公開工作，對行政過程中是否按照政務(wù)公開要求施政進行監(jiān)督檢查，并對發(fā)現(xiàn)的問題提出糾正意見；

2.外部監(jiān)督，通過設(shè)立征求意見箱、設(shè)立舉報電話、發(fā)放征求意見表、網(wǎng)站公布熱線電話等定期聽取群眾意見及反映的問題，并逐條逐項地梳理出來，向政務(wù)公開領(lǐng)導小組呈報。

第三條 實行上下級互相監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)約束機制。上級對職權(quán)所轄的政務(wù)公開工作真正負起職責，經(jīng)常指導、幫助、教育、督促下級的政務(wù)公開工作；下級有權(quán)向上級反映情況、提出要求和觀點。對政務(wù)公開工作過程中的不合理情況可向政務(wù)公開領(lǐng)導小組提出。

第四條 設(shè)立舉報電話、舉報箱：篇三：論制度反腐

論制度反腐

反腐倡廉是我國關(guān)系到黨和國家生死存亡的大事，是我黨在新時期將長期堅持的一項重要工作，建立反腐倡廉制度體系是黨風廉政建設(shè)和反腐倡廉的重要保證。把制度建設(shè)作為構(gòu)建懲防體系的核心和根本途徑，預示著制度反腐必將是我們黨在社會主義市場經(jīng)濟條件下深入開展黨風廉政建設(shè)和反腐倡廉的戰(zhàn)略性選擇。

一、反腐倡廉制度體系淵源及現(xiàn)狀

我黨的反腐敗斗爭經(jīng)歷了運動反腐、權(quán)力反腐和制度反腐的過程。而制度反腐思想是在反腐倡廉的實踐中逐步確立，并不斷強化的，毛澤東同志早就提出，在黨內(nèi)要實行民主集中制的制度，鄧小平同志在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出了廉政建設(shè)還是要靠法制的戰(zhàn)略思想，江澤民同志多次強調(diào)，要與時俱進不斷推進黨和國家各項工作的制度化和法制化，胡錦濤同志在中紀委三次全會上指出，依靠制度懲治和預防腐敗是做好反腐倡廉工作的根本途徑。黨和國家領(lǐng)導人這些制度反腐思想在十五大和十六大報告中也得到了充分體現(xiàn)。十五大提出反腐敗“教育是基礎(chǔ)，法制是保證、監(jiān)督是關(guān)鍵”。黨的十五大以來，黨和國家針對黨風廉政建設(shè)和反腐倡廉工作的新情況、新問題，圍繞建立黨的紀檢和行政監(jiān)察兩個法規(guī)體系，陸續(xù)出臺了一批反腐倡廉實踐急需的規(guī)范性文件，為我國黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭逐步邁入了“有法可依”軌道，進一步拓寬了領(lǐng)導干部廉潔自律工作的深度和廣度，同時也為各級紀檢監(jiān)察機關(guān)查辦案件提供了依據(jù)和保障。十六大進一步提出“加強教育，發(fā)展民主，健全法制，強化監(jiān)督，創(chuàng)新體制，把

反腐敗寓于各項重要政策措施之中，從源頭上預防和解決腐敗問題”，制度反腐思想逐步深入人心。

當前我國正處于體制轉(zhuǎn)軌、結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會變革的歷史時期，客觀上存在誘發(fā)腐敗的多方面因素，從目前我國社會腐敗現(xiàn)象來看，權(quán)力是腐敗的軸心，體制機制的缺陷、制度管理的漏洞是腐敗的主要根源，因此，依靠制度懲治和預防腐敗，充分發(fā)揮制度在反腐倡廉中的根本性、基礎(chǔ)性作用，對于貫徹“三個代表”重要思想和黨的十六大精神，加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，鞏固黨的執(zhí)政地位，深入開展黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，建設(shè)社會主義民主政治和法治國家，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

二、制度反腐倡廉建設(shè)應(yīng)注意的幾個問題

反腐倡廉制度建設(shè)是一項龐大系統(tǒng)工程，必須總體規(guī)劃，突出重點，整體推進，必須解放思想，立足創(chuàng)新，著眼改革，積極探索制度反腐的有效途徑，確保各項工作落到實處。既立足解決眼前反腐敗工作面臨的實際問題，又要從長計議，有利于反腐敗懲防體系的長遠建設(shè)和發(fā)展。

1.制度反腐應(yīng)注意把制度建設(shè)貫穿于反腐各個環(huán)節(jié)當中，在加強教育、發(fā)展民主、健全法制、強化監(jiān)督等各方面都建立起長效的制度反腐機制。制度建設(shè)不能出現(xiàn)反腐敗真空地帶，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的市場經(jīng)濟的今天，形形色色的腐敗行為不斷出現(xiàn)，腐敗人員往往是抓住制度建設(shè)的空白點，鉆空子，找缺口，挖空心事找制度上的漏洞去進行腐敗行為。針對腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)、涉及“權(quán)、錢、人”的關(guān)

鍵部門和重點領(lǐng)域，結(jié)合實際制定重點防范的制度和措施，集中力量解決社會和群眾反映強烈的突出問題。把與人民群眾切身利益相關(guān)的各類行業(yè)作為反腐制度供給的重點，在教育、衛(wèi)生、交通、電力等部門加大反腐敗制度供給力度，切實維護人民群眾切身利益。對執(zhí)紀執(zhí)法、組織人事部門也要用制度去規(guī)范，確保廉潔從政。2.制度反腐應(yīng)注意從源頭上抓起，制度建設(shè)應(yīng)突出合理、公平、公開和公平競爭的特點。在建立健全科學的干部任用和管理監(jiān)督機制為重點的干部任用制度時，就應(yīng)該突出公平、公開的用人特點，在經(jīng)營性土地使用等指標拍賣掛牌辦證制度時，就應(yīng)突出公平競爭的特點，這就是反腐敗抓源頭，從制度上預防和治理腐敗的具體制度。遵循陽光防腐、利益導向、源頭治腐的總體思路，大力加強制度建設(shè)，實現(xiàn)反腐路徑創(chuàng)新。按照公共政策、權(quán)力運行“公開透明”的要求，推進陽光政務(wù)建設(shè)，完善行政服務(wù)中心運作，自覺接受社會監(jiān)督，謹防腐敗滋生蔓延。

從提高腐敗成本角度，探索建立廉政退休金制度和腐敗經(jīng)濟制裁制度，建立公務(wù)員不良記錄披露制度，加大腐敗的打擊力度，增加腐敗被查處的概率，促使公職人員消除腐敗動機。推行機關(guān)福利收入統(tǒng)一制度，積極推進公車改革，探索職務(wù)消費貨幣化改革的有效方法和途徑，努力消除職務(wù)消費的腐敗黑洞。

3.制度反腐要注重加強保護老百姓和群眾的利益。要切實從制度上解決損害群眾切身利益的問題。公款吃喝、吃拿卡要、看病貴、行路難、辦證難，解決糾紛難等問題。看起來小，但他關(guān)系到黨和國家

的形象。從制度上來解決老百姓的具體問題，要深化政務(wù)公開工作，公開公眾關(guān)注的熱點問題、重點信息和與群眾利益密切相關(guān)的政府信息，讓群眾有更多的知情權(quán)。建立法規(guī)制度建設(shè)和重大決策社會討論、群眾論證、民主聽證制度，完善民主決策、民主評議制度，充分保障群眾的發(fā)言權(quán)、決策權(quán)和評議權(quán)。要完善信訪投訴制度，切實加強投訴中心和舉報中心建設(shè)，加快舉報立法，建立健全舉報獎勵和對舉報人的保護制度，切實保障群眾的監(jiān)督權(quán)，充分調(diào)動公眾參與反腐敗的積極性。

5．反腐倡廉制度建設(shè)要求注重建立健全結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制。加強對重點環(huán)節(jié)和人財物等重點部位權(quán)力行使的監(jiān)督，努力探索和創(chuàng)新有效的監(jiān)督機制。注重加強對領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部的監(jiān)督。切實把對領(lǐng)導干部權(quán)力的監(jiān)督制約作為黨風廉政建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來抓。逐步建立重大事項報告、重大財務(wù)申報及廉政述廉等制度，加強對領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部貫徹落實黨的路線、方針、政策和決議情況的監(jiān)督檢查制度。加強對權(quán)利運行的監(jiān)督。注重探索建立領(lǐng)導者對工作分級管理的監(jiān)督機制，繼續(xù)加強紀檢監(jiān)察部門對各項工作的監(jiān)督。

當前影響我們黨的最大問題還是腐敗問題，所以胡錦濤總書記提出我們整個改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全過程都要反對腐敗，旗幟鮮明、一以貫之地反對腐敗，確保我們的反腐倡廉建設(shè)不斷取得新進展。反腐重點在于制度防腐，加強制度的約束力，制度反腐才是根本。

第四篇：論制度反腐

論制度反腐

反腐倡廉是我國關(guān)系到黨和國家生死存亡的大事，是我黨在新時期將長期堅持的一項重要工作，建立反腐倡廉制度體系是黨風廉政建設(shè)和反腐倡廉的重要保證。把制度建設(shè)作為構(gòu)建懲防體系的核心和根本途徑，預示著制度反腐必將是我們黨在社會主義市場經(jīng)濟條件下深入開展黨風廉政建設(shè)和反腐倡廉的戰(zhàn)略性選擇。

一、反腐倡廉制度體系淵源及現(xiàn)狀

我黨的反腐敗斗爭經(jīng)歷了運動反腐、權(quán)力反腐和制度反腐的過程。而制度反腐思想是在反腐倡廉的實踐中逐步確立，并不斷強化的，毛澤東同志早就提出，在黨內(nèi)要實行民主集中制的制度，鄧小平同志在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出了廉政建設(shè)還是要靠法制的戰(zhàn)略思想，江澤民同志多次強調(diào)，要與時俱進不斷推進黨和國家各項工作的制度化和法制化，胡錦濤同志在中紀委三次全會上指出，依靠制度懲治和預防腐敗是做好反腐倡廉工作的根本途徑。黨和國家領(lǐng)導人這些制度反腐思想在十五大和十六大報告中也得到了充分體現(xiàn)。十五大提出反腐敗“教育是基礎(chǔ)，法制是保證、監(jiān)督是關(guān)鍵”。黨的十五大以來，黨和國家針對黨風廉政建設(shè)和反腐倡廉工作的新情況、新問題，圍繞建立黨的紀檢和行政監(jiān)察兩個法規(guī)體系，陸續(xù)出臺了一批反腐倡廉實踐急需的規(guī)范性文件，為我國黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭逐步邁入了“有法可依”軌道，進一步拓寬了領(lǐng)導干部廉潔自律工作的深度和廣度，同時也為各級紀檢監(jiān)察機關(guān)查辦案件提供了依據(jù)和保障。十六大進一步提出“加強教育，發(fā)展民主，健全法制，強化監(jiān)督，創(chuàng)新體制，把

反腐敗寓于各項重要政策措施之中，從源頭上預防和解決腐敗問題”，制度反腐思想逐步深入人心。

當前我國正處于體制轉(zhuǎn)軌、結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會變革的歷史時期，客觀上存在誘發(fā)腐敗的多方面因素，從目前我國社會腐敗現(xiàn)象來看，權(quán)力是腐敗的軸心，體制機制的缺陷、制度管理的漏洞是腐敗的主要根源，因此，依靠制度懲治和預防腐敗，充分發(fā)揮制度在反腐倡廉中的根本性、基礎(chǔ)性作用，對于貫徹“三個代表”重要思想和黨的十六大精神，加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，鞏固黨的執(zhí)政地位，深入開展黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，建設(shè)社會主義民主政治和法治國家，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

二、制度反腐倡廉建設(shè)應(yīng)注意的幾個問題

反腐倡廉制度建設(shè)是一項龐大系統(tǒng)工程，必須總體規(guī)劃，突出重點，整體推進，必須解放思想，立足創(chuàng)新，著眼改革，積極探索制度反腐的有效途徑，確保各項工作落到實處。既立足解決眼前反腐敗工作面臨的實際問題，又要從長計議，有利于反腐敗懲防體系的長遠建設(shè)和發(fā)展。

1.制度反腐應(yīng)注意把制度建設(shè)貫穿于反腐各個環(huán)節(jié)當中，在加強教育、發(fā)展民主、健全法制、強化監(jiān)督等各方面都建立起長效的制度反腐機制。制度建設(shè)不能出現(xiàn)反腐敗真空地帶，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的市場經(jīng)濟的今天，形形色色的腐敗行為不斷出現(xiàn)，腐敗人員往往是抓住制度建設(shè)的空白點，鉆空子，找缺口，挖空心事找制度上的漏洞去進行腐敗行為。針對腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)、涉及“權(quán)、錢、人”的關(guān)

鍵部門和重點領(lǐng)域，結(jié)合實際制定重點防范的制度和措施，集中力量解決社會和群眾反映強烈的突出問題。把與人民群眾切身利益相關(guān)的各類行業(yè)作為反腐制度供給的重點，在教育、衛(wèi)生、交通、電力等部門加大反腐敗制度供給力度，切實維護人民群眾切身利益。對執(zhí)紀執(zhí)法、組織人事部門也要用制度去規(guī)范，確保廉潔從政。

2.制度反腐應(yīng)注意從源頭上抓起，制度建設(shè)應(yīng)突出合理、公平、公開和公平競爭的特點。在建立健全科學的干部任用和管理監(jiān)督機制為重點的干部任用制度時，就應(yīng)該突出公平、公開的用人特點，在經(jīng)營性土地使用等指標拍賣掛牌辦證制度時，就應(yīng)突出公平競爭的特點，這就是反腐敗抓源頭，從制度上預防和治理腐敗的具體制度。遵循陽光防腐、利益導向、源頭治腐的總體思路，大力加強制度建設(shè)，實現(xiàn)反腐路徑創(chuàng)新。按照公共政策、權(quán)力運行“公開透明”的要求，推進陽光政務(wù)建設(shè)，完善行政服務(wù)中心運作，自覺接受社會監(jiān)督，謹防腐敗滋生蔓延。

從提高腐敗成本角度，探索建立廉政退休金制度和腐敗經(jīng)濟制裁制度，建立公務(wù)員不良記錄披露制度，加大腐敗的打擊力度，增加腐敗被查處的概率，促使公職人員消除腐敗動機。推行機關(guān)福利收入統(tǒng)一制度，積極推進公車改革，探索職務(wù)消費貨幣化改革的有效方法和途徑，努力消除職務(wù)消費的腐敗黑洞。

3.制度反腐要注重加強保護老百姓和群眾的利益。要切實從制度上解決損害群眾切身利益的問題。公款吃喝、吃拿卡要、看病貴、行路難、辦證難，解決糾紛難等問題?？雌饋硇?，但他關(guān)系到黨和國家的形象。從制度上來解決老百姓的具體問題，要深化政務(wù)公開工作，公開公眾關(guān)注的熱點問題、重點信息和與群眾利益密切相關(guān)的政府信息，讓群眾有更多的知情權(quán)。建立法規(guī)制度建設(shè)和重大決策社會討論、群眾論證、民主聽證制度，完善民主決策、民主評議制度，充分保障群眾的發(fā)言權(quán)、決策權(quán)和評議權(quán)。要完善信訪投訴制度，切實加強投訴中心和舉報中心建設(shè)，加快舉報立法，建立健全舉報獎勵和對舉報人的保護制度，切實保障群眾的監(jiān)督權(quán)，充分調(diào)動公眾參與反腐敗的積極性。

4、制度反腐要注重提高干部隊伍廉潔自律意識。貪婪是萬惡之淵。貪婪加權(quán)力，必然產(chǎn)生腐敗。戒貪婪、守清廉，提高干部隊伍廉潔自律意識是防止腐敗產(chǎn)生的重要思想基礎(chǔ)。最近幾年，中央查處的黨內(nèi)高級干部中的腐敗分子，都是在“貪婪”二字上栽跟頭。反腐倡廉教育應(yīng)作為公務(wù)員培訓的重要內(nèi)容。

5．反腐倡廉制度建設(shè)要求注重建立健全結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制。加強對重點環(huán)節(jié)和人財物等重點部位權(quán)力行使的監(jiān)督，努力探索和創(chuàng)新有效的監(jiān)督機制。注重加強對領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部的監(jiān)督。切實把對領(lǐng)導干部權(quán)力的監(jiān)督制約作為黨風廉政建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來抓。逐步建立重大事項報告、重大財務(wù)申報及廉政述廉等制度，加強對領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部貫徹落實黨的路線、方針、政策和決議情況的監(jiān)督檢查制度。加強對權(quán)利運行的監(jiān)督。注重探索建立領(lǐng)導者對工作分級管理的監(jiān)督機制，繼續(xù)加強紀檢監(jiān)察部門對各項工作的監(jiān)督。

當前影響我們黨的最大問題還是腐敗問題，所以胡錦濤總書記提出我們整個改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全過程都要反對腐敗，旗幟鮮明、一以貫之地反對腐敗，確保我們的反腐倡廉建設(shè)不斷取得新進展。反腐重點在于制度防腐，加強制度的約束力，制度反腐才是根本。

第五篇：國企改革發(fā)展與反腐一個都不能少

國企改革、發(fā)展與反腐，一個都不能少

人民財經(jīng)·中國經(jīng)濟半年報系列之十三

楊迪 孫陽

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系列之一：總理上半年四提“盤活存量資金” 如何喚醒“沉睡”財政

系列之二：物價漲幅溫和可控 抓住契機加速推進價格改革 系列之三：就業(yè)形勢總體平穩(wěn) “雙創(chuàng)”釋放“人才紅利”潛力

系列之四：“大眾創(chuàng)業(yè) 萬眾創(chuàng)新”激蕩中國大地

系列之五：養(yǎng)老制度改革力度空前 頂層設(shè)計方案呼之欲出

系列之六：薪酬改革：公務(wù)員漲薪福利少了 銀行員工收入縮水

系列之七：上半年國民經(jīng)濟穩(wěn)中向好 政策效應(yīng)陸續(xù)顯現(xiàn) 系列之八：多項重磅政策齊發(fā)力 上半年中國樓市穩(wěn)步回暖

“天下之治，有因有革，期于趨時適治而已。”可以說，趨時適治的改革是經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力。

總書記在今年6月召開的中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十三次會議上強調(diào)，第一批國企改革試點能否邁開步子，趟出路子，直接關(guān)系改革成效。

近日，總書記在吉林省考察期間，再次在不同場合三次談及國有企業(yè)改革，反復強調(diào)國有企業(yè)是國民經(jīng)濟的中堅力量，要對國有企業(yè)有制度自信。

李克強總理在今年的《政府工作報告》中對國企改革明確表態(tài)，“準確界定不同國有企業(yè)功能，分類推進改革。”

國企改革總體方案“漸行漸近”

我國的國企改革頂層設(shè)計方案醞釀已久，從十八屆三中全會至今，國資委全面深化改革領(lǐng)導小組共召開過20次全體會議和6次專題會議，審議了多份與國企改革相關(guān)的文件。

2015年1月1日，人社部牽頭負責的國企負責人薪酬改革細則正式開始實施。業(yè)內(nèi)人士指出，一系列有關(guān)深化國企改革總體指導意見和相關(guān)配套文件等重磅文件將陸續(xù)出臺，具體涉及央企分類、國資投資運營公司、混合所有制改革、員工持股等一些改革中的關(guān)鍵性問題。

李克強總理在今年所作的《政府工作報告》中表示，將加快國有資本投資公司、運營公司試點，打造市場化運作平臺，提高國有資本運營效率。有序?qū)嵤﹪衅髽I(yè)混合所有制改革，鼓勵和規(guī)范投資項目引入非國有資本參股。加快電力、油氣等體制改革。多渠道解決企業(yè)辦社會負擔和歷史遺留問題，保障職工合法權(quán)益。完善現(xiàn)代企業(yè)制度，改革和健全企業(yè)經(jīng)營者激勵約束機制。要加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，防止國有資產(chǎn)流失，切實提高國有企業(yè)的經(jīng)營效益。

日前，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，將國企改革從去年的第四項工作升格為今年的第二項任務(wù)。此外，在今年的國企改革意見中，此前一直以“1+N”來表述的概念，修改成了“1+15”。這意味著圍繞深化國有企業(yè)改革指導意見的相關(guān)配套文件、辦法和措施或已基本到位，國企改革有望邁入全面推進階段。

重組與混改同步推進 資本投資運營試點落地

5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，提出推進國企國資改革，制定中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組方案，加快推進國有資本運營公司和投資公司試點，形成國有資本流動重組、布局調(diào)整的有效平臺。

6月，國資委向央企下發(fā)《關(guān)于進一步做好中央企業(yè)增收節(jié)支工作有關(guān)事項的通知》，也要求加大內(nèi)部資源整合力度，加快清理低效無效資產(chǎn)，盤活存量提升資產(chǎn)效能。其中包括深化內(nèi)部資源重組，用好近期出臺的兼并重組稅收支持政策，推動相關(guān)子企業(yè)整合發(fā)展，提高業(yè)務(wù)協(xié)同和資源使用效率。

同時，去年7月，國資委啟動了首批央企改革試點工作，國家開發(fā)投資公司、中糧集團有限公司被列入首批開展改組國有資本投資公司試點企業(yè)。這一實踐上的突破，讓“加快國有資本投資公司、運營公司試點”落地成為了可能。

財政部財科所國有經(jīng)濟研究室副主任陳少強表示，國家選擇這些央企作為試點企業(yè)有其代表性，如果這些企業(yè)的改革方案正式公布，將對我國下一步國企改革有著重要的借鑒意義，在未來的試點企業(yè)中，應(yīng)著手考慮壟斷型國有企業(yè)的試點問題，讓混合所有制改革能夠真正觸及核心問題。

在中央層面抓緊制定運營和改建國有資本投資運營公司方案的同時，地方國資部門早已開始探索國資投資運營平臺建設(shè)。按照“因地制宜”的原則，各地國資紛紛開始動作，目前，已有廣東、重慶、黑龍江、江西、湖北、遼寧、吉林、貴州、湖南、江蘇、河北、河南、山西、山東等多省市均明確今年將推進組建國有資本投資運營公司。

隨著由財政部起草的關(guān)于成立國有資本投資運營公司的相關(guān)方案即將出臺，在十八屆三中全會上已經(jīng)明確提出政府以“管資本”為主的戰(zhàn)略取向，有望切實落地生根，國企改革的步伐也將進一步加快。

國企反腐助力改革

加強對權(quán)力的監(jiān)督制約，有助于進一步提升國企效益，推動改革的持久深入。

在2013年和2014年進行的五輪巡視中，70多名國企高管在2014年應(yīng)聲落馬。中央紀委巡視過程中發(fā)現(xiàn)一些企業(yè)高管存在營私舞弊、收受賄賂、權(quán)力尋租等問題，嚴重影響了企業(yè)的正常運行和健康發(fā)展。

今年以來，中央巡視組進駐中國海洋石油總公司、中國電力投資集團公司、國家核電技術(shù)公司等26家央企開展專項巡視。截至5月中旬，今年中央巡視組首輪巡視工作全部結(jié)束。統(tǒng)計顯示，本輪巡視落馬的央企高管至少20名。專家表示，大批央企高管在巡視期間落馬說明央企確為腐敗問題的易發(fā)地，同時也直接反映了國企反腐敗的效率在進一步提高。

可以說，國企改革的重要目標就是要建立規(guī)范、完備的現(xiàn)代企業(yè)制度，建立公開透明、高效有力的內(nèi)部和外部監(jiān)督制約機制，必須用制度來規(guī)范“一把手”的權(quán)利，從源頭上遏制腐敗。

總書記近日在吉林考察期間，更是著重強調(diào)要堅持黨的建設(shè)與國有企業(yè)改革同步謀劃、黨的組織及工作機構(gòu)同步設(shè)置，實現(xiàn)體制對接、機制對接、制度對接、工作對接，確保黨的領(lǐng)導、黨的建設(shè)在國有企業(yè)改革中得到體現(xiàn)和加強。

在新一輪國企改革不斷深化、頂層總體設(shè)計呼之欲出的關(guān)鍵時刻，必須通過制度建設(shè)和反腐倡廉增強國企的改革動力、保障好職工群眾的合法權(quán)益。

在大改革之年，迎接國企國資的，將是新的重大機遇和考驗，只要步伐邁的扎實，國企改革的前程定將是一片光明。