第一篇：三十年來山東省地方財(cái)政體制改革的回顧與反思

集權(quán)與分權(quán)的嬗變?

——三十年來山東省地方財(cái)政體制改革的回顧與反思

魏 俊?

（山東工商學(xué)院法學(xué)院

山東，煙臺264005）

[摘要]山東省地方財(cái)政體制的變革主要經(jīng)歷了分級包干財(cái)政管理體制階段、分稅制財(cái)政體制改革的初步階段以及所得稅、營業(yè)稅分享改革三個(gè)階段。通過改革不僅規(guī)范了各級政府間財(cái)政分配關(guān)系，提高了省級財(cái)政調(diào)控能力，而且轉(zhuǎn)變了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思路，分級分稅的公共財(cái)政體制框架得到初步建起。但仍然存在著事權(quán)界定不清、省級調(diào)控能力偏弱、收入結(jié)構(gòu)不合理等一系列問題，需要通過進(jìn)一步深化改革加以解決。[關(guān)鍵詞] 地方財(cái)政體制

分級包干

分稅制

[正文]

我國經(jīng)濟(jì)體制改革是沿著減稅、放權(quán)、讓利的漸進(jìn)式財(cái)政分權(quán)思路向縱深推進(jìn)的。與全國財(cái)政體制改革的歷史進(jìn)程相一致，改革開放三十年來，山東省地方財(cái)政體制的變革主要經(jīng)歷了兩次比較大的改革階段：一是94年以前的分級包干財(cái)政管理體制階段；二是94年以后的分稅制財(cái)政管理體制改革階段。這個(gè)階段又可以分為兩個(gè)小的階段。一是1994年-2002年起實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革的初步階段；二是2002年起至今實(shí)施的所得稅、營業(yè)稅分享改革階段。其中，1994年-2002年起實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革階段是向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的、分級分稅財(cái)政體制邁出的第一步，2002年起至今實(shí)施的所得稅、營業(yè)稅分享改革則是在前者的基礎(chǔ)上的進(jìn)一步深化。以分權(quán)為核心的財(cái)政體制改革初步形成了統(tǒng)一規(guī)范的收入分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)了地方各級發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增收節(jié)支的積極性，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置。下面就三十年來山東省地方財(cái)政體制改革歷程作一簡要回顧。

一、94年以前包干體制下的山東省地方財(cái)政體制 78年以后，基于調(diào)動(dòng)地方積極性和轉(zhuǎn)嫁中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的考慮, 中央政府開始逐步下放與地方經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展事業(yè)密切相關(guān)的若干權(quán)力, 一些原由中央部委管轄的企業(yè)也下放給地方政府管理，同時(shí)，地方政府逐步負(fù)責(zé)地方公共產(chǎn)品的提供。1980年,國務(wù)院決定實(shí)行“劃分收支、分級包干”的財(cái)稅體制。其基本特征是：從高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的中央集權(quán)式財(cái)政體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N相對分權(quán)化的制度安排, 中央和地方各自擁有自己的財(cái)政收入, 地方財(cái)政初步成為責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的相對獨(dú)立的一級預(yù)算主體。在此期間，伴隨著農(nóng)村改革向城市改革的推進(jìn),1983年開始，我國分兩步對國營企業(yè)實(shí)行了利改稅：1983年是第一步, 企業(yè)交所得稅后剩下的利潤,還采取大約四種利潤上交的形式；1984年是第二步，完全取消了利潤上交形式,改叫調(diào)節(jié)稅。1985 年和1988年又進(jìn)行了兩次調(diào)整, 調(diào)整的內(nèi)容主要體現(xiàn)在包干方法上, 從1988 年開始對37 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市分別實(shí)行邊際增長分成、收入遞增包干、總額分成、總額分成加收入遞增包干、上解額遞增包干、定額上解和定 ? 本文為山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究重點(diǎn)項(xiàng)目《山東省地方財(cái)政體制改革的法律問題研究》（批準(zhǔn)號05BFJ03）的部分研究成果。? [作者簡介] 魏俊（1968-），男，四川達(dá)州人，山東工商學(xué)院法學(xué)院副教授，法學(xué)碩士，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、財(cái)政稅收法。①額補(bǔ)助等包干辦法。中央對山東省實(shí)行收支大包干的體制，省級財(cái)政根據(jù)各市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收支情況，對市地實(shí)行定額上繳比例遞增、總額分成或定額補(bǔ)助等多種體制形式。

財(cái)政包干體制的推行無論在廣度還是深度上,都超過了歷史上任何一個(gè)時(shí)期的改革，這表明我國財(cái)政體制正式步入了財(cái)政分權(quán)的軌道。

二、94年以后實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革的山東省地方財(cái)政體制

分級包干財(cái)政體制的實(shí)行，不僅調(diào)動(dòng)了地方的積極性，增加了地方收入，而且也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但同時(shí)也暴露出兩個(gè)突出的問題：一是中央財(cái)政收入占整個(gè)全國財(cái)政收入的比重不斷下降，導(dǎo)致中央越來越困難；二是地區(qū)封鎖和地方保護(hù)主義嚴(yán)重。財(cái)政壓力促使我國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革, 并選擇財(cái)政體制作為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口。增強(qiáng)中央財(cái)政集中度, 緩解巨大財(cái)政壓力, 提高中央調(diào)控能力, 避免高成本和無休止的“談判”，成為了我國1994 年進(jìn)行分稅制改革的直接動(dòng)力和現(xiàn)實(shí)背景。從1994年開始，在中央對地方實(shí)行分稅制的基礎(chǔ)上，山東省對各市地也實(shí)行了分稅制財(cái)政體制，主要經(jīng)歷了兩個(gè)階段：

（一）1994-2002年分稅制改革初期階段

1、收入劃分情況。省級收入主要包括三部分：一是石油、石化、電力、有色金屬等中央四大部門所屬企業(yè)交納增值稅的25％部分；二是四大部門所屬企事業(yè)單位及銀行(含省級非銀行金融企業(yè))營業(yè)稅；三是省級企業(yè)上繳的所得稅、上繳利潤、虧損補(bǔ)貼。此外，省級財(cái)政還參與部分城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、資源稅的少量分成，其余各項(xiàng)地方收入歸各市地。市對縣及縣對鄉(xiāng)收入的劃分方式雖有不同，但大多是按隸屬關(guān)系劃分，除劃歸中央和省的收

①入外，原屬哪一級的收入仍歸哪一級。區(qū)(市)級收入的劃分以隸屬關(guān)系為主確定。

2、支出范圍劃分情況。支出范圍劃分基本未做調(diào)整。地方各級政府主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及支持本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。在具體事務(wù)的支出責(zé)任歸屬上，主要依據(jù)信息和組織成本最小原則，基于管理上的便利來確定，并非依據(jù)受益范圍原則確定。

3、稅收返還、原體制上解或補(bǔ)助及一般轉(zhuǎn)移支付情況。

（1）稅收返還方面，省對市執(zhí)行全國統(tǒng)一規(guī)定，即按93年各市地實(shí)際收入以及稅制改革和各級收入劃分情況，計(jì)算出凈上劃中央的收人數(shù)額(即消費(fèi)稅+75％的增值稅—中央下劃收入)，以此作為以后年度省對市地稅收返還基數(shù)。94年以后，稅收返還額在93年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費(fèi)稅平均增長率的1:0.3系數(shù)確定。如果上劃中央收入達(dá)不到93年基數(shù)，中央將扣減省里的稅收返還基數(shù)，省財(cái)政也將相應(yīng)扣減有關(guān)市地的稅收返還基數(shù)，基本做到了不截留。在稅收返還增量方面，也按中央規(guī)定的1:0.3的比例全部返還給市。

（2）原體制上解方面，老體制中確定為體制上解的市繼續(xù)上繳，體制補(bǔ)貼的仍然給予補(bǔ)貼，全省16個(gè)市中(青島市計(jì)劃單列除外)有9個(gè)市為定額上解、比例遞增，上解遞增比例為7.5％；7個(gè)市吃補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額不遞減。95年省財(cái)政對體制上解地區(qū)適當(dāng)降低了上繳遞增比例，由7.5％降為5％，增加了上解市的財(cái)力，對20多個(gè)財(cái)政困難縣，增加了補(bǔ)貼基數(shù)。

（3）一般轉(zhuǎn)移支付方面，省財(cái)政為解決省內(nèi)部分地區(qū)財(cái)政收支不平衡的問題，從96年起也建立對下的一般轉(zhuǎn)移支付制度。當(dāng)年省對下轉(zhuǎn)移支付直接核算到縣，將經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困縣也列入轉(zhuǎn)移支付范圍。從97年起，省對下轉(zhuǎn)移支付范圍進(jìn)行了調(diào)整，僅限于省內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市的貧困縣。轉(zhuǎn)移支付主要用于補(bǔ)工資、保重點(diǎn)，如教育支出按總?cè)丝诤驮谛Ｉ?jì)算，對低于全省平均水平的縣，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)比重大、貢獻(xiàn)大的縣給予一定補(bǔ)助。到2002年，一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模已由96年的1億元增長到11.3億元，年均遞增49.8％。其間累計(jì)共安排轉(zhuǎn)移支付資金37.47億元。此外，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，省對市的農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移 ①尹慧敏.山東省財(cái)政分配結(jié)構(gòu)研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004： 223-236.支付補(bǔ)助為累計(jì)達(dá)到21.77億元，其中，中小學(xué)教師工資轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助為6.44億元。而市

②①對縣的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額則較小，累計(jì)總額僅幾億元。

（二）2002年以后山東省地方財(cái)政體制改革的基本情況

2002年起，中央對地方實(shí)行所得稅分享改革。同年12月26日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問題意見》的通知。為進(jìn)一步深化省以下財(cái)政體制改革，增強(qiáng)省級調(diào)控能力，山東省在上述基礎(chǔ)上又實(shí)行了營業(yè)稅分享改革。改革后省以下財(cái)政體制的基本情況主要包括以下幾個(gè)方面：

1、在收入劃分方面。省級收入包括：中央四大部門(石油、石化、電力、有色金屬)所屬企業(yè)繳納的增值稅的25％，營業(yè)稅的20％，一般企業(yè)所得稅的10％(2003年后為8％)，特殊企業(yè)所得稅50％(2003年后為40％)，個(gè)人儲(chǔ)蓄利息所得稅的50％(2003年后為40％)，石油資源稅、省直單位行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入等。市以下收入包括：中央四大部門以外的企業(yè)交納的增值稅的25％部分，營業(yè)稅的80％，城市維護(hù)建設(shè)稅，一般企業(yè)所得稅的40％(2003年后為32％)，個(gè)人所得稅的50％(2003年后為40％)，農(nóng)業(yè)稅收、房產(chǎn)稅、車船使用稅等地方小稅，市以下行政事業(yè)性收費(fèi)等。對于市以下各級財(cái)政的收入劃分，基本上不作變動(dòng)。大部分市地的市級財(cái)政不集中縣級財(cái)力，即原屬于市或縣的所得稅，改為中央、省與市或中央、省與縣分成。原屬于市或縣的營業(yè)稅，改為省與市或省與縣分成。也有部分市地

②在改革中進(jìn)一步集中了財(cái)力，如泰安市的縣級一般企業(yè)所得稅，市級也參與了分成。

2、支出范圍劃分方面。與前一個(gè)階段基本相同。省以下各級政府的支出范圍有一定程度的趨同，各級政府均是既有一般公共服務(wù)支出，又有經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，在支出比例上也只是略有差別。

3．稅收返還、原體制上解或補(bǔ)助及一般轉(zhuǎn)移支付方面。省對各地市的所得稅上解或返還基本比照中央對地方的辦法處理，即以2001年為基期，按改革方案確定的分享范圍和比例計(jì)算基數(shù)。各市分享的所得稅收人，如果小于各市實(shí)際所得稅收人，差額部分由省財(cái)政作為基數(shù)予以返還；如果大于各市實(shí)際所得稅收人，差額部分由各市作為基數(shù)上解省財(cái)政。營業(yè)稅返還辦法比照所得稅處理。

三、分稅制改革的成效

（一）各級政府間財(cái)政分配關(guān)系進(jìn)一步規(guī)范

經(jīng)過1994年分稅制財(cái)政體制改革和2002年所得稅、營業(yè)稅分享改革，中央、省、地方重新調(diào)整了利益分配格局，在各級政府間初步建起了一個(gè)分級分稅的公共財(cái)政體制框架。盡管在實(shí)施過程中不斷有小的調(diào)整，但基本上確立了一個(gè)較為穩(wěn)定規(guī)范的財(cái)政分配關(guān)系，在一定程度上調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、壯大財(cái)政、提高財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量和調(diào)控能力的積極性，財(cái)政實(shí) ③力顯著增強(qiáng)。

（二）省級財(cái)政調(diào)控能力得到了提高 從財(cái)政支出水平來看，1994年省級一般財(cái)政支出為34.63億元，2003年為178.38億元，增長了4.15倍，年均遞增17.8％，快于市、縣、鄉(xiāng)級財(cái)政支出增長速度。省級的保障能力和宏觀調(diào)控能力逐漸得到加強(qiáng)，重點(diǎn)事業(yè)和重點(diǎn)支出得到了有力的保障。2003年全省社會(huì)保障和撫恤救濟(jì)支出62.49億元，比上年增長22.04％。全省農(nóng)業(yè)、教育、科技支出達(dá)到260.23億元，比上年增加22.67億元。2003年省、市對縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付達(dá)42.51億元，提高了基層的財(cái)政保障能力。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路發(fā)生轉(zhuǎn)變

②①②張昭立.2002年山東財(cái)政年鑒[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2002：305.山東省財(cái)政廳.2003年山東財(cái)政統(tǒng)計(jì)[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005：13.③尹慧敏.2003年山東財(cái)政年鑒[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2003：434.經(jīng)過1994年分稅制改革和2002年所得稅、營業(yè)稅分享改革，山東省逐漸確定了地方各級政府間分稅種、分比例的收入劃分方式，基本打破了按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的舊模式，從而減弱了地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接利益驅(qū)動(dòng)。加上主體稅種上劃中央，地方財(cái)政收入來源也發(fā)生了較大變化，這就促使地方政府調(diào)整和更新發(fā)展思路，在繼續(xù)涵養(yǎng)原有支柱、骨干財(cái)源的同時(shí)，著力調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力培育基礎(chǔ)和新興財(cái)源，促進(jìn)了多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式也有所變化，逐漸從以往的直接干預(yù)向間接地、宏觀地調(diào)控過渡，通過提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、完善基礎(chǔ)設(shè)施、穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，更加符合市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的要求。

四、地方財(cái)政體制改革尚存在的主要問題

盡管新體制取得了明顯的成效，但也仍然存在一些亟待解決的問題。

（一）事權(quán)界定不清晰，事權(quán)財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對稱 和全國整體情況一樣，山東省無論是1994年的分稅制改革還是2002年所得稅、營業(yè)稅分享改革，都是以收入的劃分為主，事權(quán)的調(diào)整基本未涉及。目前事權(quán)范圍的界定基本上延續(xù)了原包干體制下對各級政府支出范圍的規(guī)定，已經(jīng)不適合目前市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的要求。一些新增的事權(quán)沒有明確界定，在上下級政府之間的博弈競爭中不斷變換支出責(zé)任主體，形成事實(shí)上無人負(fù)責(zé)的局面，造成事權(quán)劃分的混亂。事權(quán)劃分并不嚴(yán)格依據(jù)受益范圍確定，造成地方政府履行職能的低效率和基層財(cái)政困難。許多部門自行出臺了一些不規(guī)范事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，上級出政策下級拿錢的現(xiàn)象很普遍。在財(cái)力劃分上，越往下級，財(cái)權(quán)越小，而事權(quán)責(zé)任卻逐級向下壓。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，其承擔(dān)的事權(quán)與其財(cái)力嚴(yán)重不對稱。

（二）省級調(diào)控能力偏弱 為了緩解基層財(cái)政困難，山東省陸續(xù)出臺了一些扶持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施，在資金和政策上給予支持，相應(yīng)地省級財(cái)力也逐漸向縣鄉(xiāng)級財(cái)政傾斜。1994年山東省省級財(cái)政收入占全省地方財(cái)政收入的比重為14.32%。2002年所得稅、營業(yè)稅分享改革中，省級雖然集中了一部分財(cái)力，達(dá)到了15.69%，但經(jīng)過1年的博弈調(diào)整，2003年又下降到了13.61%。而且，省級財(cái)政收入過多地依賴石油、石化、電力、有色金屬四大行業(yè)，省級財(cái)力較弱、調(diào)控能力偏低。

（三）地區(qū)間的財(cái)政狀況差距過大

受區(qū)位、政策、歷史等因素的影響，山東省各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，進(jìn)而導(dǎo)致地區(qū)間財(cái)力不平衡。發(fā)達(dá)地市財(cái)源充足，財(cái)力寬裕，政府運(yùn)轉(zhuǎn)比較順暢，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則財(cái)力貧乏，僅能維持政府的基本運(yùn)轉(zhuǎn)需要，有的甚至連工資都保證不了。近年來，從省內(nèi)總體情況看，不論是地方財(cái)政支出水平差異系數(shù)還是人均財(cái)政支出水平的差異系數(shù)都有較大提高，各市財(cái)力差距有所拉大，財(cái)力不平衡問題相當(dāng)突出。

（四）部分縣鄉(xiāng)財(cái)政比較團(tuán)難

近年來隨著增資政策的出臺及農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深入，農(nóng)業(yè)比重高的地區(qū)因改革造成的收支缺口不能完全得到彌補(bǔ)，基層財(cái)政的緊張程度加大。取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅率大幅降低，一些以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財(cái)政收入銳減。鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資上收縣級管理，縣級財(cái)政的支出責(zé)任增大?！俺燥垺必?cái)政特征明顯，用于支持重點(diǎn)事業(yè)發(fā)展的資金不足。一些基層財(cái)政支出掛賬，造成地方政府隱性債務(wù)的大量增加，債務(wù)規(guī)模超出縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的承受能力，有的已經(jīng)影①響到了社會(huì)穩(wěn)定。

（五）非稅收入和非預(yù)算問題嚴(yán)重

山東省的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，總的特征為：稅收比重下降，地方小稅及非稅收入占地方財(cái)政收入的比重提高，可用財(cái)力增長慢。2003年全省地方財(cái)政收入比1994年增長4.3倍，而稅收類僅增長3.41倍，作為主體稅種的增值稅、營業(yè)稅僅增長2.93倍，而非稅收入增長了1 ①于國安.財(cái)政理論與實(shí)踐[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005：244.7.96倍。稅收占地方財(cái)政收入的比重由1994年的93.91％下降到2003年的78.21％，地方

③財(cái)政收入的增長在很大程度上是靠非稅收入拉動(dòng)的。非稅收入中大部分屬于“非預(yù)算”資②金。非預(yù)算資金的大量存在，不僅破壞了政府預(yù)算的統(tǒng)一性原則，削弱了政府協(xié)調(diào)和控制宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的能力，而且非預(yù)算資金的非規(guī)范性還將產(chǎn)生“擠出”效應(yīng)，對我國財(cái)政法制化進(jìn)程構(gòu)成嚴(yán)重阻礙，而地方政府對非預(yù)算資金的過度依賴，還會(huì)明顯地?cái)U(kuò)大和強(qiáng)化地區(qū)間的財(cái)政差距。

產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的，其根本原因在于，目前我國所進(jìn)行的分稅制改革還很不夠徹底，因此，也只有通過不斷深化改革來加以解決。

總之，三十年來，山東省地方財(cái)政體制改革從集權(quán)到分權(quán)的嬗變的探索歷程，是我國分稅制財(cái)政體制改革大背景下，各級地方財(cái)政體制改革的一個(gè)縮影，對其經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的總結(jié)，可為我國進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、建立公共財(cái)政體系提供寶貴的借鑒與參考。

參考文獻(xiàn)：

[1] 尹慧敏.山東省財(cái)政分配結(jié)構(gòu)研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004.[2]張昭立.2002年山東財(cái)政年鑒[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2002.[3] 山東省財(cái)政廳.2003年山東財(cái)政統(tǒng)計(jì)[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005.[4] 尹慧敏.2003年山東財(cái)政年鑒[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2003.[5] 于國安.財(cái)政理論與實(shí)踐[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005.③從全國來看，非預(yù)算資金加上預(yù)算內(nèi)的非稅收入占地方財(cái)力的比重普遍都比較高。資料表明，1994—2000年我國地方非預(yù)算資金加上預(yù)算內(nèi)的非稅收入占地方財(cái)力的比重分別為25.41％，29.46％，34.45％，31.15％，30.86％，29.72％和29.28％。這種情況說明，我國地方財(cái)力中有近1／3來自非預(yù)算資金和非稅收入。②一般是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。其范圍主要包括：法律、法規(guī)規(guī)定的行政事業(yè)性收費(fèi)、基金和附加收入等；國務(wù)院或省級人民政府及其財(cái)政、計(jì)劃(物價(jià))部門審批建立的基金、附加收入等；主管部門從所屬部門集中的上繳資金；用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支的鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金；其他未納入預(yù)算管理的財(cái)政性資金。

第二篇：中國電力體制改革十年回顧和反思

一、回顧中國電力體制改革的進(jìn)程

中國當(dāng)前電力行業(yè)格局

97年以來，我國的電力體制經(jīng)過一系列改革。除設(shè)立國家電力監(jiān)管委員會(huì)外，原有大型電力企業(yè)通過資產(chǎn)重組和市場整合，構(gòu)建成11 家集團(tuán)公司，包括：兩大電網(wǎng)公司———國家電網(wǎng)公司、中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司。國家電網(wǎng)下設(shè)華北、東北、華東、華中和西北5個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司。南方電網(wǎng)則由廣東、廣西、云南、貴州及海南的電網(wǎng)資產(chǎn)重組而成。五大發(fā)電集團(tuán)———中國華能集團(tuán)公司、中國大唐集團(tuán)公司、中國華電集團(tuán)公司、中國國電集團(tuán)公司、中國電力投資集團(tuán)公司;兩大輔業(yè)集團(tuán)———中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司和中國能源建設(shè)集團(tuán)有限公司。形成當(dāng)前中國電力行業(yè)格局。

回顧中國電力體制改革歷程

如果從2002年開始計(jì)算，電改已經(jīng)進(jìn)行了10年，電力產(chǎn)業(yè)市場化改革的復(fù)雜性超出了最初設(shè)計(jì)者的想象，漫漫長路，不堪回首：

1)1997 年開始對針對電力工業(yè)管理體制進(jìn)行改革，成立了國家電力公司，原電力部行使的政府管理權(quán)移交給國家經(jīng)貿(mào)委，電力體制政企分開。這算是預(yù)備。

2)2002 年開始在電力市場引入競爭機(jī)制，打破電網(wǎng)的垂直一體化壟斷模式，在發(fā)電端開放競爭。實(shí)行“廠網(wǎng)分開”，將國家電力公司管理的電力資產(chǎn)按照發(fā)電和電網(wǎng)兩類業(yè)務(wù)進(jìn)行劃分。

3)2003年國家電力監(jiān)管委員會(huì)正式成立。國家電監(jiān)會(huì)為國務(wù)院直屬事業(yè)單位。

4)2011年將進(jìn)行電力“主輔分離”。兩家電網(wǎng)公司的勘測設(shè)計(jì)企業(yè)，火電、水電施工企業(yè)和電力修造企業(yè)剝離，同時(shí)并入新成立的中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司和中國能源建設(shè)集團(tuán)有限公司。

十年電改評價(jià) 改革的歷程表明，電力產(chǎn)業(yè)市場化改革是一個(gè)十分復(fù)雜的過程，改革既可能獲得巨大收益，又潛伏著各種風(fēng)險(xiǎn)。十年過去，電力改革當(dāng)初提出的改革方針“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”只完成了前一半。即使對這一半的改革，業(yè)界也都一致認(rèn)為不徹底。

1)廠網(wǎng)雖分開，但原本分離的本意是在發(fā)電側(cè)展開競爭，可是由于上網(wǎng)電價(jià)和發(fā)電額度仍然控制在發(fā)改委，初衷并沒有實(shí)現(xiàn)。反而成了夾生飯。

2)主輔分離不徹底。原目標(biāo)是剝離電網(wǎng)的電站設(shè)計(jì)建設(shè)、電力裝備制造、三產(chǎn)等輔業(yè)，只保留輸配電主業(yè)?？墒菄W(wǎng)利用2008年冰災(zāi)，提出的輔業(yè)重新界定，并于2009年逆向收購許繼平高兩大領(lǐng)先電氣制造集團(tuán)。

改革的最大阻力來自于電網(wǎng)和其相關(guān)利益集團(tuán)，步步為艱。一句話：不徹底、不堅(jiān)決、沒觸動(dòng)核心。一個(gè)被規(guī)制企業(yè)利用規(guī)制者的自利動(dòng)機(jī)進(jìn)行尋租活動(dòng)，使規(guī)制者成為被規(guī)制者的“俘虜”，并共同分享壟斷利潤，從而導(dǎo)致規(guī)制的失敗。在這樣的大環(huán)境下，電改注定無法成功。

為完成國家2002年提出的“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”的目標(biāo)，顯然當(dāng)前這個(gè)格局還需要進(jìn)一步拆分：剝離電網(wǎng)的配售職能，成立獨(dú)立區(qū)域電網(wǎng)公司;剝離國網(wǎng)的電氣設(shè)備制造的輔業(yè);成立第三方的電力調(diào)度和交易中心。電改進(jìn)入攻堅(jiān)階段。

二、中國當(dāng)前的電力運(yùn)營模式及存在的問題

電力產(chǎn)業(yè)自然壟斷屬性的由來

電力系統(tǒng)是由發(fā)電廠、輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)和電力用戶組成的整體，是將一次能源轉(zhuǎn)換成電能并輸送和分配到用戶的一個(gè)統(tǒng)一系統(tǒng)。

輸電網(wǎng)是電力系統(tǒng)中最高電壓等級的電網(wǎng)，是主網(wǎng)。配電網(wǎng)是將電能從樞紐變電站直接分配到用戶區(qū)的電網(wǎng)，是輔網(wǎng)。

發(fā)電廠將一次能源轉(zhuǎn)換成電能，經(jīng)過電網(wǎng)將電能輸送和分配到電力用戶的用電設(shè)備，從而完成電能從生產(chǎn)到使用的整個(gè)過程。電力產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)銷與其他產(chǎn)業(yè)相比顯著不同，其產(chǎn)品一般不能大規(guī)模儲(chǔ)存，(儲(chǔ)能還不成熟)，電力生產(chǎn)過程是連續(xù)的，發(fā)電、輸電、變電、配電和用電是在同一瞬間完成的，因此發(fā)電、供電、用電之間，必須隨時(shí)保持平衡。

電力關(guān)系到國計(jì)民生，是重要的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，是世界公認(rèn)的公用事業(yè)，其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益顯著，具有強(qiáng)烈的自然壟斷特性。自有電力以來，世界各國長期對電力企業(yè)實(shí)行公共管制，普遍采用壟斷經(jīng)營和國有產(chǎn)權(quán)形式進(jìn)行運(yùn)營。

電力行業(yè)某些環(huán)節(jié)的自然壟斷屬性已不再成立

隨著世界政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的管理和經(jīng)營體制制約了電力的進(jìn)一步發(fā)展，電力工業(yè)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，導(dǎo)致了各國電力企業(yè)從壟斷經(jīng)營、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場化轉(zhuǎn)化。尤其是，隨著科技發(fā)展，電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化、信息化，電力系統(tǒng)的控制技術(shù)、信息技術(shù)和數(shù)字化技術(shù)已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)性突破，制約發(fā)電、輸電、配電和售電等各環(huán)節(jié)分離的技術(shù)瓶頸已不存在，為電力市場化改革提供了技術(shù)基礎(chǔ)。某些原來被認(rèn)為具有自然壟斷性的業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)，其進(jìn)入壁壘和退出壁壘己經(jīng)被逐漸克服，使得某些環(huán)節(jié)的自然壟斷性不再成立，從而為引入競爭創(chuàng)造了條件。

首先發(fā)電環(huán)節(jié)引入競爭是最容易的，輸電環(huán)節(jié)由于高壓線路不可能重復(fù)建設(shè)必須是壟斷的，配電環(huán)節(jié)可以是壟斷性的，也可以是競爭性的，售電環(huán)節(jié)完全是可以競爭的。

全球電力市場經(jīng)營的五種模式

根據(jù)電力的生產(chǎn)和消費(fèi)過程可以分為發(fā)電、輸電、配電、售電等四個(gè)環(huán)節(jié)，因此電力市場的運(yùn)營模式可以根據(jù)這些環(huán)節(jié)的市場開放程度而分為五個(gè)模式*。

1)垂直統(tǒng)一壟斷模式

發(fā)電、輸電、配電和售電四個(gè)環(huán)節(jié)都是捆綁在一起，由一個(gè)公司來統(tǒng)一管理和壟斷經(jīng)營，各個(gè)環(huán)節(jié)中都不存在競爭。法國、日本和美國的一些州是這種模式。

2)發(fā)電競爭上網(wǎng)模式 輸電、配電和供電仍由一個(gè)電力公司統(tǒng)一管理和壟斷經(jīng)營，競爭在發(fā)電環(huán)節(jié)展開。這是打破電力工業(yè)體制垂直壟斷模式最為初級的形式。中國目前就是這種模式。

3)限制性躉售競爭模式

發(fā)電、輸電、配電完全分開，成立多個(gè)發(fā)電公司、一家電網(wǎng)公司和多個(gè)(配)供電公司。每個(gè)供電公司在其供電區(qū)域內(nèi)具有壟斷供電的性質(zhì)。電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)調(diào)度運(yùn)行，從發(fā)電公司購買電力并向供電公司躉售。電網(wǎng)公司是電網(wǎng)覆蓋區(qū)域內(nèi)各發(fā)電公司電力的唯一購買商，也是各供電企業(yè)電力的唯一供應(yīng)商。目前，英國、美國大多數(shù)公司均為此模式。

4)完全躉售競爭模式

發(fā)電、輸電和配電三個(gè)環(huán)節(jié)都分別成立獨(dú)立核算公司，并開展完全競爭。供電公司直接向發(fā)電公司購電，輸電公司僅起輸電作用，收取過網(wǎng)費(fèi)，不再起買賣電力的中介作用。這就象交通運(yùn)輸中的“公路”一樣。這是世界銀行提出來的完全躉售競爭模式。這種模式要求有先進(jìn)的電力計(jì)量和電費(fèi)結(jié)算系統(tǒng)以及很高的管理水平。供電公司仍然在其供電范圍內(nèi)壟斷經(jīng)營。目前，瑞典、阿根廷、捷克、美國的加州、新愛爾蘭州都采用此模式。

5)零售競爭模式

在這種模式下，允許所有的用戶任意選擇供電公司，供電公司不再進(jìn)行壟斷專營。可以成立電力服務(wù)機(jī)構(gòu)，它們不擁有配電網(wǎng)，但這些機(jī)構(gòu)可以經(jīng)營電力躉售和零售。供電公司或服務(wù)機(jī)構(gòu)，沒有固定的服務(wù)區(qū)域和服務(wù)對象，相互之間開展?fàn)帄Z用戶的競爭。這種模式要求輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)都對用戶開放。在這種模式下發(fā)電公司與供電公司、電力服務(wù)機(jī)構(gòu)以及與大用戶之間都存在雙邊交易。這種模式己在挪威、智利、美國的紐約州等電力充足、電網(wǎng)完善的國家和地區(qū)逐步推行，是競爭范圍最廣、競爭程度最深的電力市場模式。

*《電力市場模式、競爭性及其引入期貨交易的時(shí)機(jī)分析》倪迎春

中國目前所采用的電力經(jīng)營模式-發(fā)電競爭上網(wǎng)

2002 年按照電力改革要求實(shí)行“廠網(wǎng)分離”，電力經(jīng)營模式從(第一種)電網(wǎng)的垂直一體化壟斷模式過渡到(第二種)發(fā)電競爭上網(wǎng)模式。輸電、配電和供電由國家電網(wǎng)統(tǒng)一管理和壟斷經(jīng)營，電網(wǎng)作為單一購電方向發(fā)電廠買電，作為單一賣電方向終端用戶售電。這是打破電力體制全垂直壟斷最為初級的形式，這種輸配不分的單一購電機(jī)構(gòu)模式在市場化改革中只能是一個(gè)過渡模式，因?yàn)樵撃Ｊ酱嬖谒膫€(gè)問題：

1)買方單一，無法實(shí)現(xiàn)充分競爭。發(fā)電公司沒有選擇的余地，無法保證市場交易的公平性;

2)單一購電機(jī)構(gòu)的市場缺乏需求側(cè)對市場的響應(yīng)，市場價(jià)格不能充分發(fā)揮作用;

3)電網(wǎng)承擔(dān)全部買電風(fēng)險(xiǎn)，而市場機(jī)制強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分散;

4)無法適

應(yīng)電力生產(chǎn)的分散化趨勢。隨著新能源的發(fā)展，除了專門的發(fā)電廠之外，家庭和企業(yè)也將可能成為電能的提供者，將自己生產(chǎn)的富余電能通過電網(wǎng)出售給其他用戶。電網(wǎng)往往利用在輸配的壟斷地位排斥分散化電能提供者。中國正在向完全躉售競爭的電力模式邁進(jìn)

世界上不同的國家所采取的模式各不一樣，但是總的趨勢是全方位引入競爭。不同的運(yùn)營模式反映了市場競爭和選擇的不同程度。一個(gè)國家在不同的時(shí)期，選擇何種運(yùn)營模式，除了決定于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制和市場發(fā)達(dá)程度外，法制化程度、企業(yè)管理水平和自動(dòng)化水平等也是十分重要的因素。因此，我國應(yīng)根據(jù)我國的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和自動(dòng)化水平的高低以及相應(yīng)的配套法規(guī)、制度來選擇我國的電力市場運(yùn)營模式。

隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)，電氣自動(dòng)化水平突飛猛進(jìn)。已具備實(shí)施輸電和配售分開，建立多買方-多賣方的充分競爭市場的條件，向第(四)種完全躉售競爭模式邁進(jìn)。目前國家正在啟動(dòng)的下一輪電改方案正是“輸配分離”，剝離電網(wǎng)的配電、售電功能，回歸其輸電職能，在用戶側(cè)引入競爭。

日前國務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》，其中兩次提及“輸配電”，一是提出“穩(wěn)步開展輸配分開試點(diǎn)”，二是要求“開展競價(jià)上網(wǎng)和輸配電價(jià)改革試點(diǎn)”。電改進(jìn)入打破電網(wǎng)壟斷的核心攻堅(jiān)階段。

三、電網(wǎng)就是電改的最大阻力

電網(wǎng)擁網(wǎng)自重，削藩?jiǎng)菰诒匦?/p>

目前電網(wǎng)壟斷了中國電力工業(yè)除發(fā)電外的，輸電、配電和供電整個(gè)環(huán)節(jié)，獨(dú)享覆蓋中國國境具有完全自然壟斷屬性的高壓輸電、中低壓配電網(wǎng)絡(luò)資源。作為單一購電方向發(fā)電廠買電，作為單一賣電方向終端用戶售電。電網(wǎng)擁網(wǎng)自重，有恃無恐，一直在抗衡國家電改，制衡國家的新能源政策。在近十年的電力體制改革進(jìn)程中，電網(wǎng)曾經(jīng)三次公然開倒車，和政府決策背道而馳：

1)電改在2003年完成“廠網(wǎng)分離”后，即進(jìn)入“主輔分離”階段。目標(biāo)是剝離電站設(shè)計(jì)建設(shè)、電力裝備制造、三產(chǎn)等輔業(yè)，只保留電網(wǎng)輸配售電主業(yè)?？墒菄W(wǎng)利用2008年冰災(zāi)，提出的輔業(yè)重新界定，并于2009年逆向收購許繼平高兩大領(lǐng)先電氣制造集團(tuán)?！爸鬏o分離”無法徹底進(jìn)行。

2)2002年按電改計(jì)劃成立國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司。國網(wǎng)下設(shè)華北、東北、華東、華中和西北5個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司，為將來拆分國網(wǎng)打下伏筆。可是進(jìn)入2011年后，國網(wǎng)開始逐步對區(qū)域電網(wǎng)收權(quán)，將電網(wǎng)規(guī)劃、電力調(diào)度等管理職能收回公司總部，將區(qū)域電網(wǎng)的主要經(jīng)營性資產(chǎn)按屬地化原則分解到省網(wǎng)公司，區(qū)域電網(wǎng)公司實(shí)際被架空。

3)國家電力改革大方針“主輔分離、輸配分開”是在2002年就確立的，2012年初電監(jiān)會(huì)發(fā)布《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》，為下一步“輸配分開”作準(zhǔn)備。可是今年4月，國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞發(fā)布新書《中國電力與能源》，公開表示堅(jiān)持輸配電一體化和電網(wǎng)調(diào)度一體化，和國家電改大唱反調(diào)。

電網(wǎng)之五宗罪

垂直一體化壟斷輸電、配電和供電的國家電網(wǎng)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種落后的電力運(yùn)營模式已經(jīng)無法滿足當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)的需要。

主要問題表現(xiàn)在五個(gè)方面:

1)電網(wǎng)建設(shè)滯后于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展

電力必須先行，“電力事業(yè)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，適當(dāng)超前發(fā)展”《電力法》。目前電網(wǎng)長期壟斷，缺乏競爭意識。規(guī)劃布局和建設(shè)發(fā)展沒有依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，輸配電網(wǎng)絡(luò)長期缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，電荒和棄電同時(shí)并存，配電網(wǎng)發(fā)展落后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場發(fā)展的要求。

2)濫用壟斷地位，轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營負(fù)擔(dān)，背離公共服務(wù)企業(yè)性質(zhì)

作為唯一買方對上游電廠壓低上網(wǎng)電價(jià)，發(fā)電公司沒有選擇的余地，無法保證交易的公平性;對中游地方電網(wǎng)利用電力調(diào)度權(quán)利進(jìn)行壓制，阻礙電量調(diào)劑消納(內(nèi)蒙古每年放棄的發(fā)電量可供應(yīng)北京一年用電量的約82%);對下游終端用戶缺乏服務(wù)意識，動(dòng)輒采用行政手段拉閘限電。背離作為自然壟斷屬性的公共服務(wù)企業(yè)性質(zhì)。

任何國家的自然壟斷性的產(chǎn)業(yè)，都應(yīng)該是微利并以公共服務(wù)為第一目的。壟斷產(chǎn)業(yè)必須接受政府規(guī)制，既保證企業(yè)正常生存發(fā)展和合理回報(bào)，又防止消費(fèi)者的利益受損害，同時(shí)防止因缺乏競爭發(fā)生資源配置低效化。

3)排斥新能源并網(wǎng)，制約新能源國內(nèi)市場發(fā)展，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展腳步。

電網(wǎng)以網(wǎng)絡(luò)安全為借口，消極配電側(cè)智能化改造，通過在項(xiàng)目審批上設(shè)置障礙，變相抵觸《可再生能源法》，排斥新能源并網(wǎng)，拒絕接收分布式光伏發(fā)電，嚴(yán)重制約了國內(nèi)新能源的市場空間。逼迫光伏生產(chǎn)廠舍近求遠(yuǎn)，80%產(chǎn)品必須尋找海外市場，仰人鼻息到處受氣，而國民無法真正享受到光伏產(chǎn)業(yè)增長的益處。

4)綁架政府，強(qiáng)上特高壓項(xiàng)目

特高壓之與電網(wǎng)，相當(dāng)于高鐵之與鐵路。確實(shí)高科技世界領(lǐng)先，但投資大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)高，遠(yuǎn)水難解近渴。配電側(cè)智能化改造，投資小、周期短、見效快。分布式光伏在用戶側(cè)就近接入，不需要遠(yuǎn)距離輸送電力，成本低、效率高。電網(wǎng)知道輸配終將分離，配電網(wǎng)遲早要被剝離，不愿意把錢投在配電網(wǎng)智能化改造升級上，強(qiáng)推特高壓項(xiàng)目。特高壓電網(wǎng)投資總額將達(dá)4060億元，相當(dāng)于兩個(gè)三峽工程。這一關(guān)系國計(jì)民生的巨額工程，并未納入國家十一五規(guī)劃綱要，竟然越過國務(wù)院和全國人大的決策與監(jiān)督，直接獲得了國家發(fā)改委的批準(zhǔn)。

5)擁網(wǎng)自重，明里暗里抗衡國家電改

在近十年的電力體制改革進(jìn)程中，電網(wǎng)曾經(jīng)三次公然開倒車，和政府決策背道而馳。詳見上。電網(wǎng)擁網(wǎng)自重，野心勃勃，制衡改革。以電網(wǎng)安全為借口，處處排斥新能源并網(wǎng)，將一己之利凌駕于國家戰(zhàn)略之上。電網(wǎng)是就是電改的最大阻力，也是新能源的絆腳石。

四、電力體制改革向何處去

電改方向：輸配分離，剝離電網(wǎng)的配電、售電功能

改革的下一個(gè)目標(biāo)就是“輸配分開”。剝離國家電網(wǎng)的配電、售電職能。

1)將各省級中/低壓的配電網(wǎng)絡(luò)改制成地方供電公司，獨(dú)立核算。將配電環(huán)節(jié)從資產(chǎn)、財(cái)務(wù)和人事上從國家電網(wǎng)剝離出來。

2)國網(wǎng)僅保留跨省間(特)高壓輸電網(wǎng)絡(luò)，作為輸電通道和電力交易的載體。國網(wǎng)不再參與電力交易，只收取過網(wǎng)費(fèi)，就相當(dāng)于高速公路的過路費(fèi)。

3)國網(wǎng)對發(fā)電公司、配電公司和大用戶開放，允許配電公司和大用戶直接從發(fā)電公司購買電力，在用戶側(cè)引入競爭。改變單一電力購買方的市場格局，培育多家市場購電主體。

4)輸電網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)具有自然壟斷特性的系統(tǒng)，國家對國網(wǎng)收費(fèi)進(jìn)行管制，確保收費(fèi)的公共服務(wù)屬性并能回收投資及得到一個(gè)合理的回報(bào)。

5)取消國網(wǎng)電力調(diào)度權(quán),成立第三方獨(dú)立的區(qū)域電力調(diào)度中心作為電力調(diào)度交易平臺。開放輸配電網(wǎng)，形成統(tǒng)一的區(qū)域電力交易市場。

6)各省級配(供)電公司仍然在其供電地區(qū)范圍內(nèi)壟斷經(jīng)營對零散用戶售電。

電改必須先理順國家電力監(jiān)管權(quán)力體系

電改十年，成效微薄，反而電網(wǎng)更加壟斷和強(qiáng)勢，電力從發(fā)電到售電各環(huán)節(jié)市場化影子蕩然無存，電網(wǎng)和發(fā)電廠及地方電力集團(tuán)矛盾日益激化，以光伏為代表的新能源受到傳統(tǒng)能源的壓制。

痛定思痛，電改最大的敗筆是改革沒有理順和觸動(dòng)國家電力體制的核心-電力監(jiān)管權(quán)力體系，而是只是在細(xì)枝末節(jié)上作文章，游走在電力的發(fā)輸電運(yùn)營環(huán)節(jié)。面對頑癥，沒有直擊病灶，躲躲閃閃，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，怎能見效?

現(xiàn)在電力監(jiān)管權(quán)力分散，政出多門。電價(jià)權(quán)和電站項(xiàng)目審批權(quán)在發(fā)改委(部級)，電力監(jiān)管和電力業(yè)務(wù)許可證在電監(jiān)會(huì)(部級)，新能源規(guī)劃和能源節(jié)能的政策、光伏電站特許項(xiàng)目招標(biāo)在能源局(副部級)，電力調(diào)度權(quán)在國家電網(wǎng)(部級)，規(guī)劃許可在電力設(shè)計(jì)院(國網(wǎng)直屬)。另外不同地方，機(jī)構(gòu)設(shè)置還不完全一樣, 責(zé)任分配還有差別。不要說咱們光伏人，就是連體系內(nèi)地方官員很多都對審批環(huán)節(jié)蒙燈轉(zhuǎn)向。審批環(huán)節(jié)過多，給權(quán)力尋租留下充足的操作空間，必然導(dǎo)致腐敗和低效率。同時(shí)，國網(wǎng)和電監(jiān)會(huì)平級，比能源局還高半級，你說到底是誰能管誰?所謂監(jiān)管不就是名存實(shí)亡嗎。

電改必須首先從上到下理順電力監(jiān)管權(quán)力體系，匹配權(quán)力和職能的關(guān)系，簡化審批環(huán)節(jié)，才能做到提綱挈領(lǐng)，事半功倍，各種阻力迎刃而解。上層如果真心電改，就必須先從此下刀，絕無他法。

電改必須漸進(jìn)式的完成

電力產(chǎn)業(yè)市場化改革是一個(gè)十分復(fù)雜的過程，潛伏著各種風(fēng)險(xiǎn)。為確保改革的平穩(wěn)進(jìn)行，必須采取用漸進(jìn)式的方式，不可能一蹴而就。

漸進(jìn)式體現(xiàn)在三方面：

1)在市場模式的選擇上采用漸進(jìn)式過渡。從當(dāng)前發(fā)電競爭上網(wǎng)模式向限制性躉售競爭模式和完全躉售競爭模式過渡，上述約束緩解后最終過渡到零售競爭型電力市場。

2)在結(jié)構(gòu)重組過程中，各環(huán)節(jié)逐步分拆。先完成“主輔分離“，拆分電網(wǎng)的電力裝備制造業(yè)務(wù)，然后將各省級配電網(wǎng)絡(luò)改制成地方供電公司，獨(dú)立核算，在區(qū)域電網(wǎng)建立統(tǒng)一的市場交易平臺，完成“輸配分開”。逐步擴(kuò)大交易品種和競價(jià)范圍，試行較大的用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電的交易范圍，實(shí)現(xiàn)“競價(jià)上網(wǎng)”。售電與配電環(huán)節(jié)的分拆放在最后階段實(shí)施，售電環(huán)節(jié)全面引入競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)用戶的購電選擇權(quán)。

3)在產(chǎn)權(quán)處置上采用漸進(jìn)式方法，對現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行公司化改造，逐步放松對私人資本的進(jìn)入限制。

結(jié)語 為適應(yīng)國家新能源的戰(zhàn)略要求，為保證國家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，無論如何電力體制必須與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持繼續(xù)進(jìn)行大刀闊斧地改革，引入電力的市場化競爭，徹底打破發(fā)電、輸電、配電、售電哥環(huán)節(jié)的壟斷。最終將我國電力市場建成一個(gè)開放、公平、自由競爭的電力市場。

一個(gè)理想的電力市場是怎樣的?

1)不管是發(fā)電側(cè)還是售電側(cè)，存在許多買方和賣方，沒有任何一方具有市場勢力，地位平等

2)供需雙方都有價(jià)格響應(yīng)能力

3)透明且運(yùn)作有效的電力交易平臺

4)獨(dú)立于電網(wǎng)的第三方電力調(diào)度機(jī)構(gòu)

5)任何電力源只要滿足并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)就能夠被電力網(wǎng)絡(luò)平等接入

6)發(fā)電方、配電方、用電方三方之間都能雙向互動(dòng)，實(shí)時(shí)傳遞信息

這應(yīng)該是我國電改的終極目標(biāo)和電力市場的美好藍(lán)圖。

第三篇：我國財(cái)政管理體制改革回顧與展望

我國財(cái)政管理體制改革回顧與展望

論文關(guān)鍵詞：財(cái)政管理體制；改革；轉(zhuǎn)移支付制度

論文摘要：我國財(cái)政管理體制改革是一個(gè)長期的系統(tǒng)工程，目前仍存在基本公共服務(wù)不均衡、資源節(jié)約和生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政約束機(jī)制不健全等問題，需要通過財(cái)政管理體制改革進(jìn)一步深化予以解決。

一、我國財(cái)政管理體制改革歷程

新中國成立以來，我國財(cái)政管理體制歷經(jīng)多次改革，大體分為以下三個(gè)階段：1950—1979年實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政管理體制；1980—1993年實(shí)行“分灶吃飯”財(cái)政管理體制；1994年以后實(shí)行“分稅制”財(cái)政管理體制。

(一)1950—1979年實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制。1979年以前，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與此相適應(yīng)，形成“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制。在這一框架下，財(cái)政管理體制也進(jìn)行了多次調(diào)整。1950年實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制；1951—1957年實(shí)行劃分收支、分級管理體制；1958年實(shí)行以收定支、幾年不變的管理體制；1959—1970年實(shí)行總額分成、一年一定的管理體制；1971—1973年實(shí)行財(cái)政收支包干管理體制；1974—1975年實(shí)行收入固定比例留成、支出包干管理體制；1976—1979年，恢復(fù)總額分成、一年一變的管理體制。在中央和地方財(cái)政關(guān)系的多次變動(dòng)中，高度集權(quán)始終是這一時(shí)期財(cái)政管理體制的主要特征。

(二)1980—1993年實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政管理體制。改革開放以來，我國逐步實(shí)行有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。與此相適應(yīng)，自1980年起，在放權(quán)讓利、擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)和地方財(cái)權(quán)的同時(shí)，實(shí)行了“分灶吃飯”的財(cái)政包干管理體制。1980年實(shí)行“劃分收支、分級包干”的財(cái)政管理體制；1985年實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財(cái)政管理體制；1988年實(shí)行多種形式的財(cái)政包干分配體制。財(cái)政包干管理體制實(shí)施后，地方財(cái)政的地位逐年上升，中央財(cái)

政占全國財(cái)政收入的比重不斷下滑，到1993年已下降到22％。這一體制存在明顯的弊端，一是中央財(cái)政所得比重較低，宏觀調(diào)控能力有限，不利于宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是由于不同地區(qū)財(cái)政收入水平差異較大，拉大了地區(qū)間差距。

(三)1994至今實(shí)行“分稅制”財(cái)政管理體制。為適應(yīng)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，提高中央政府宏觀調(diào)控的能力，1994年，按照黨的十四屆三中全會(huì)《****中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》精神，在中央和地方財(cái)政之間實(shí)行了分稅制的重大改革?；緝?nèi)容是：根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將收入按照稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，并建立中央和地方兩套稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)；按照中央與地方政府的事權(quán)，合理確定各級財(cái)政的支出范圍；建立和健全分級預(yù)算制度，硬化各級預(yù)算約束；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。從1994年開始，稅收返還與消費(fèi)稅和增值稅的增長率掛鉤，各地區(qū)“兩稅”(消費(fèi)稅和75％的增值稅)每增長1％，中央財(cái)政對該地區(qū)的稅收返還增長0.3％。此后，又調(diào)整了證券交易印花稅在中央與地方分享的比例，調(diào)整了金融保險(xiǎn)營業(yè)稅收入劃分比例。2002年進(jìn)行了企業(yè)所得稅收入分享改革及出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制改革等，進(jìn)一步調(diào)整和完善了分稅制。

分稅制財(cái)政體制的實(shí)行調(diào)動(dòng)了中央和地方積極性，建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長機(jī)制，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展提供了強(qiáng)有力的物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)力保障。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是財(cái)政總體實(shí)力顯著增強(qiáng)。1999年全國財(cái)政收入邁上萬億元臺階，2003年、2005年又相繼突破2萬億和3萬億元大關(guān)，2007年達(dá)5.13萬億元。我國人均GDP也于2006年突破2000美元大關(guān)，正向標(biāo)志著全面小康水平的人均3000美元目標(biāo)邁進(jìn)。二是中央進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付、均衡地區(qū)發(fā)展差距的能力增強(qiáng)。分稅制改革以來，中央財(cái)政收入明顯提高，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重從1993年的22％提高到2007年54％，中央財(cái)政從東部發(fā)達(dá)地區(qū)凈集中21 390億元，對中西部地區(qū)分別凈補(bǔ)助10 249億元和13 891億元。初步估算，中西部地區(qū)大部分縣的一半以上財(cái)政支出，需要中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提供資金來源。中央財(cái)政為縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，發(fā)揮了重要作用。

雖然分稅制財(cái)政體制對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，但隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也出現(xiàn)不少問題，需要不斷完善。

二、近幾年完善財(cái)政體制改革的主要措施及存在的問題

近年來，中央財(cái)政和地方財(cái)政部門結(jié)合實(shí)際，積極開展各種形式的體制和機(jī)制創(chuàng)新，推進(jìn)了財(cái)政管理體制的完善。具體措施有：

(一)實(shí)行“省直管縣”的財(cái)政管理體制。截止2007年11月，全國有24個(gè)省(區(qū)、市)推行“省直管縣”改革試點(diǎn)，省財(cái)政在稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣，提高了縣級財(cái)力。浙江等省份還擴(kuò)充了縣級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)利和財(cái)權(quán)，將縣納入與市同等的管理級次，由省直接管理。浙江省除在“省直管縣”中建立增收分成機(jī)制，對財(cái)政收入過億元的縣(市)和增收的貧困縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)外，在事權(quán)改革方面，主動(dòng)向縣一級下放經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)，從2002年8月起，該省把地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給紹興、溫嶺、慈溪等20個(gè)縣(區(qū))，擴(kuò)大的管理權(quán)限涵蓋計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12個(gè)大類、313個(gè)具體事項(xiàng)，幾乎囊括省、市兩級政府所有的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，并包括部分社會(huì)管理權(quán)限，使地(市)和縣(市)成為平行的預(yù)算單位，縣財(cái)政和地(市)財(cái)政一樣直接對省財(cái)政負(fù)責(zé)。

(二)理順縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系，改革縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。各地根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入狀況及財(cái)力增長能否滿足自身支出需要的情況，因地制宜，區(qū)別對待，理順縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系，大致形成三種縣對鄉(xiāng)財(cái)政管理體制類型：其一，比較規(guī)范的分稅制財(cái)政體制。即縣財(cái)政在合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行一級政府一級預(yù)算，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行比較規(guī)范的分稅制財(cái)政管理體制。實(shí)行這種體制的主要是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、財(cái)政收支規(guī)模較大、財(cái)政保障能力較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前，珠三角、長三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城市郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(如廣東省虎門鎮(zhèn))大多采用這種管理體制。其二，包干型財(cái)政體制。即縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照稅種劃分收入，收支均由縣財(cái)政核定，實(shí)行超收分成(或留用)、短收不補(bǔ)(或補(bǔ)助)的財(cái)政管理體制。這種體制主要是原財(cái)政包干體制的延續(xù)。其三，統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)財(cái)政體制。在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，免征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)上劃縣后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入規(guī)模偏小，自身財(cái)力無法滿足支出需要，為保障基 層機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)行這種管理體制。從河北省試點(diǎn)情況看，其主要特點(diǎn)有：一是收入統(tǒng)繳。撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入計(jì)劃由縣直接下達(dá)給收入征管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支預(yù)算統(tǒng)一納入全縣財(cái)政預(yù)算編制范圍。二是支出統(tǒng)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、村級經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政按縣(市)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)安排。三是政策激勵(lì)。對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“核定收支、收支掛鉤、超收分成”的辦法，形成激勵(lì)機(jī)制，以一定年份為基期，核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方預(yù)算收入基數(shù)，從第二年起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方預(yù)算收入比上年增長部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照一定比例分成，從而調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)源的積極性。

(三)推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的財(cái)政管理方式。截止2007年底，全國有28個(gè)省(市、區(qū))推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的改革。主要內(nèi)容是：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財(cái)政的法律主體地位不變、財(cái)政資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有的債權(quán)及負(fù)擔(dān)的債務(wù)不變的前提下，縣級財(cái)政部門在預(yù)算編制、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦和票據(jù)統(tǒng)管等方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行統(tǒng)一管理和監(jiān)督。

(四)建立激勵(lì)約束機(jī)制，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。2005年，為切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，中央財(cái)政開始建立激勵(lì)約束機(jī)制，通過“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，引導(dǎo)省、市兩級政府在財(cái)力分配上向財(cái)政困難的縣鄉(xiāng)傾斜，鼓勵(lì)縣鄉(xiāng)增收節(jié)支、精簡機(jī)構(gòu)和人員，力爭用幾年的時(shí)間使縣鄉(xiāng)財(cái)政困難得到初步緩解。“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策調(diào)動(dòng)了省、市、縣政府緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的積極性和主動(dòng)性。許多省份比照中央財(cái)政的做法，采取措施大力緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。福建省實(shí)行“六掛六獎(jiǎng)”措施，對縣級收入增長、削減赤字、精簡機(jī)構(gòu)、增產(chǎn)糧食、化解債務(wù)、向下轉(zhuǎn)移財(cái)力等

方面進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。重慶市籌集資金3.3億元，對化解鄉(xiāng)村債務(wù)的區(qū)、縣實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，并要求各區(qū)、縣將“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”資金的80％以上用于償還債務(wù)。

總體上看，近年來，我國財(cái)政管理體制改革取得一定成效，基本保障了縣鄉(xiāng)政權(quán)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，鞏固了農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，逐步緩解了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。但由于財(cái)政體制改革是一個(gè)長期的系統(tǒng)工程，財(cái)政保障方面仍存在一些問題。主要有：一是縣鄉(xiāng)財(cái)政保障水平偏低。盡管取消農(nóng)業(yè)稅后，中央及省級財(cái)政對地方的財(cái)力減收進(jìn)行一定補(bǔ)助，中央財(cái)政也實(shí)行旨在緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，但與農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)的需要相比，縣鄉(xiāng)財(cái)政仍有缺口，縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力和公共服務(wù)能力仍處在較低水平，農(nóng)村一些必須由縣鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)難以得到有效提供，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難在短期內(nèi)還難以徹底緩解，確?；鶎訖C(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的長效保障機(jī)制沒有完全建立起來。二是基本公共服務(wù)不均衡。由于受長期二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，我國長期以來形成的一些不合理財(cái)政制度和財(cái)政資金分配方式很難徹底改變，財(cái)政資金在城鄉(xiāng)間分配仍然不均，“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機(jī)制還沒有形成。三是資源節(jié)約和生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政約束機(jī)制不健全。改革開放三十年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得舉世矚目的成就，但也付出巨大的生態(tài)環(huán)境代價(jià)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長同資源環(huán)境約束的矛盾呈逐步擴(kuò)大趨勢。如，2006年底，我國的GDP總量只占世界的5％－6％，但卻消耗世界近25％的鋼材、34％的煤炭、50％的水泥。我國萬元GDP能耗比世界平均水平高2.4倍，是德國的5倍、日本的4倍、美國的2倍、印度的1.5倍。2006年，我國二氧化硫排放量為2 588.8萬噸，僅次于美國。我國有13億人口，人均資源擁有量處于世界較低水平。如果不能建立資源節(jié)約和生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政約束機(jī)制，我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展將很難持續(xù)。四是財(cái)政資金的使用效益有待提高。目前，有的財(cái)政體制改革措施具有明顯的過渡性。如，有的省實(shí)行“省直管縣”，只是將轉(zhuǎn)移支付資金和國庫調(diào)度資金直接測算撥付到縣，支農(nóng)等專項(xiàng)資金還需層層申報(bào)、層層撥付，影響資金的使用效益?？傮w上看，目前，省以下政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)、責(zé)權(quán)沒有完全理順，財(cái)政資金使用效益不高，浪費(fèi)比較嚴(yán)重。

三、深化財(cái)政體制改革的政策思路

(一)合理界定收支范圍，健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅管理體制。一是要根據(jù)支出受益范圍等原則，依法規(guī)范中央和地方政府的支出范圍。要按照公共性、市場化、引導(dǎo)性原則，進(jìn)一步明確政府支出范圍。要充分考慮基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程及各地的財(cái)政能力，合理確定中央與地方的負(fù)擔(dān)比例，引導(dǎo)地方政府將公共資源配置到社會(huì)管理和基本公共服務(wù)領(lǐng)域。二是要按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，保證各級政府有行使職責(zé)的財(cái)力。要進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范中央與地方的收入劃分，合理界定中央與地方的稅收管理權(quán)限，擴(kuò)大政府間收入劃分的覆蓋面。結(jié)合政府間支出權(quán)限劃分的調(diào)整及逐步將預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)管理等措施，合理調(diào)整中央與地方政府間收入劃分。按照稅收屬性，將容易造成稅源轉(zhuǎn)移和跨地區(qū)間分配不公的稅種改為中央固定收入，適當(dāng)調(diào)整共享稅分成比例，兼顧中央政府宏觀調(diào)控需要及現(xiàn)階段地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與組織收入方面的積極性，減少因市場等因素對地區(qū)間收入轉(zhuǎn)移的影響，促進(jìn)統(tǒng)一市場形成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，合理確定中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重。

(二)完善轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化。為徹底緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，中央財(cái)政要進(jìn)一步完善“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”的激勵(lì)約束機(jī)制，歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，建立縣鄉(xiāng)最低財(cái)政保障機(jī)制，要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入不斷增長的基礎(chǔ)上逐步加大對基層政權(quán)建設(shè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)支持中西部貧困地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)。強(qiáng)化省級政府在調(diào)節(jié)省以下財(cái)力分配方面的責(zé)任，建立省以下財(cái)力差異調(diào)控機(jī)制，促使基本公共服務(wù)均等化。研究建立縣鄉(xiāng)政府支出安排績效評價(jià)體系，加大資金使用監(jiān)管力度，確保國家給予的轉(zhuǎn)移支付資金主要用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域。

(三)調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，建立民生財(cái)政。要調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大對保障和改善民生的支持力度。整合各種財(cái)政資源，增加對公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，重點(diǎn)向社會(huì)主義新農(nóng)村

建設(shè)傾斜，向社會(huì)事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向困難地區(qū)和基層傾斜，支持構(gòu)建改善民生的長效機(jī)制。要調(diào)整國民收入分配格局，落實(shí)“財(cái)政新增教育、衛(wèi)生、文化等經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村，國家基本建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村，政府土地收益用于農(nóng)村的比例要有明顯增加”的政策，建立財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制。建立健全責(zé)任明確、保障有力的義務(wù)教育長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)教育公平。逐步在全國農(nóng)村基本普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步解決農(nóng)民看病難、看病貴問題。改善農(nóng)民工待遇。按照“低水平、廣覆蓋”的原則，逐步在全國農(nóng)村實(shí)行最低生活保障制度。大力支持廉租房建設(shè)，增加住房供給。逐步實(shí)現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的目標(biāo)。

(四)逐步建立生態(tài)型、效益型財(cái)政。要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大對禁止開發(fā)與限制開發(fā)區(qū)域的支持力度，鼓勵(lì)這些地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。加大對資源枯竭型城市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步化解歷史積累的社會(huì)問題。實(shí)行有利于節(jié)能減排的稅收制度。建立城市污水處理和排污收費(fèi)機(jī)制，改變長期以來企業(yè)排污成本與治污成本倒掛的局面。

(五)創(chuàng)新公共產(chǎn)品的供給方式，實(shí)行陽光財(cái)政。要改變公共產(chǎn)品的供給由上而下決定的傳統(tǒng)做法，引進(jìn)民主機(jī)制，建立需求導(dǎo)向的公共產(chǎn)品供給機(jī)制。如，對農(nóng)村公益事業(yè)，政府可給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，逐步建立農(nóng)民籌資籌勞、社會(huì)廣泛資助、政府財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)的村級公益事業(yè)建設(shè)新機(jī)制。在重大民生支出管理中要引入績效評價(jià)機(jī)制，實(shí)行民主理財(cái)和透明財(cái)政。

(六)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理，提高財(cái)政資金使用效益。要在進(jìn)一步改革和完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制的基礎(chǔ)上，切實(shí)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理，提高資金使用效益。第一，完善和加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)管職能。近年來，各級財(cái)政部門加大了對民生事業(yè)的支持力度，資金投入不斷向農(nóng)村傾斜、向基層傾斜。縣鄉(xiāng)財(cái)政部門作為集中管理財(cái)政資金的部門，要完善和加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)管職能，對農(nóng)村申報(bào)的項(xiàng)目要積極配合，掌握有關(guān)情況，加強(qiáng)信息溝通和交流，避免多頭申報(bào)、重復(fù)申報(bào)現(xiàn)象。要充分發(fā)揮就地監(jiān)管的優(yōu)勢，對資金的使用管理進(jìn)行監(jiān)督。第二，加大支農(nóng)資金整合力度。近年來，各級政府對“三農(nóng)”的投入不斷增加，有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收。但支農(nóng)資金使用管理分散現(xiàn)象比較突出，一定程度上影響了支農(nóng)資金的使用效益和政策效應(yīng)的發(fā)揮。因此，要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村為契機(jī)，建立政府領(lǐng)導(dǎo)、部門配合的支農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)機(jī)制，以農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，通過主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢區(qū)域和重點(diǎn)項(xiàng)目將各部門、各渠道安排的支農(nóng)資金整合使用，突出重點(diǎn)，不斷提高支農(nóng)資金的使用效益。第三，積極推進(jìn)縣鄉(xiāng)預(yù)算管理制度改革。要按照全面、科學(xué)、客觀、細(xì)致的原則，整合財(cái)政資源，編制綜合預(yù)算，將縣鄉(xiāng)政府所有政府性資金都納入預(yù)算管理中，不斷提高預(yù)算的完整性、透明性。

第四篇：中國財(cái)政體制改革回顧與展望

財(cái)政體制的變遷在很大程度上可以歸結(jié)為各級政府間的財(cái)政關(guān)系問題。中國經(jīng)濟(jì)體制改革以來,中央和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系經(jīng)歷了多次重大改革,特別是1994年的財(cái)政分稅體制改革,在致力于政府間財(cái)力分配格局調(diào)整的同時(shí),著眼于政府間財(cái)政分配關(guān)系的規(guī)范化、科學(xué)化與公正化,力圖建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。本報(bào)告擬從政府間財(cái)政關(guān)系的角度,對1978年以來中國的財(cái)政體制改革進(jìn)行概括的回顧,對其現(xiàn)狀進(jìn)行粗線條的描述,并簡要涉及可能進(jìn)行的進(jìn)一步的改革。

本報(bào)告的第一部分回顧中國財(cái)政體制的沿革,著重中央與地方政府的財(cái)政分配制度的演變;第二部分描述中國財(cái)政體制的現(xiàn)狀,分析當(dāng)前中央與地方政府在縱向財(cái)力分配,以及地區(qū)間橫向財(cái)力分布方面存在的問題;第三部分是對中國財(cái)政體制進(jìn)一步改革的建議。

改革以來中國財(cái)政體制改革回顧

1978年中國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革以來,中央和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系經(jīng)歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次體制改革具有一定的共性,就是實(shí)行對地方政府放權(quán)讓利的財(cái)政包干體制;后一次則是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的財(cái)政分稅體制改革,盡管其中還存在很多缺陷。1.財(cái)政包干體制的沿革

(1)1980年中國全面的經(jīng)濟(jì)體制改革以財(cái)政體制改革作為突破口率先進(jìn)行。為了改革過去中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支的集中財(cái)政管理體制,在中央和各省之間的財(cái)政分配關(guān)系方面,對大多數(shù)省份實(shí)行了“劃分收支,分級包干”的預(yù)算管理體制,建立了財(cái)政包干體制的基礎(chǔ)。從1982年開始逐步改為“總額分成,比例包干”的包干辦法。

(2)1985年實(shí)行“劃分稅種,核定收支,分級包干”的預(yù)算管理體制,以適應(yīng)1984年兩步利改稅改革的需要。

(3)1988年為了配合國有企業(yè)普遍推行的承包經(jīng)營責(zé)任制,開始實(shí)行6種形式的財(cái)政包干,包括“收入遞增包干”、“總額分成”、“總額分成加增長分成”、“上解遞增包干”、“定額上解”和“定額補(bǔ)助”。

2.對財(cái)政包干體制評價(jià)

(1)財(cái)政包干體制的歷史作用

首先,實(shí)行財(cái)政包干體制改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的過度集中管理模式,中央各職能部門不再下達(dá)指標(biāo),地方政府由原來被動(dòng)安排財(cái)政收支轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與經(jīng)濟(jì)管理,體現(xiàn)了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則。

其次,歷次的財(cái)政體制改革都是對原有體制某種程度的完善,在經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展方面顯示出一定作用。地方政府財(cái)力的不斷增強(qiáng)使其有能力增加對本地區(qū)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目,以及教育、科學(xué)、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)的投入,促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

再次,財(cái)政體制改革支持和配合了其他領(lǐng)域的體制改革。財(cái)政體制改革激發(fā)出地方政府的經(jīng)濟(jì)活力,帶動(dòng)財(cái)政收入增長,為其他改革提供了財(cái)力支持。(2)財(cái)政包干體制的制度缺陷

包干體制注重政府間收入在所有制關(guān)系下的劃分,缺乏合理依據(jù),是政府間財(cái)政分配關(guān)系不穩(wěn)定的重要原因之一。

第一,一對一討價(jià)還價(jià)的財(cái)政包干體制缺乏必要的公開性。1980-1993年間,中央與省政府的財(cái)政分配關(guān)系同時(shí)并存多種體制形式。不同體制形式對地方財(cái)政收入的增長彈性不一致,體制形式的選擇也存在機(jī)會(huì)不均等,以及信息不對稱和決策不透明等因素,都導(dǎo)致財(cái)力分配不合理。更重要的是財(cái)政體制的決策程序采用一對一談判方式,中央政府對地方的財(cái)政收支行為也缺乏監(jiān)督和控制手段。

第二,基數(shù)核定方法不科學(xué)?；鶖?shù)核定指每一次體制調(diào)整都用地方政府以往的既得財(cái)力為基數(shù)。由于不同的財(cái)政體制形式對既得利益的形成作用程度存在差別,因此既得利益并非公正。同時(shí),在稅法相對統(tǒng)一,稅收征管權(quán)力相對集中的背景下,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異決定著各地方政府的稅基規(guī)模,因此,既得利益中含有非主觀努力的成分。保既得利益的做法將這些因素固定化、合法化了。

第三,注重既得利益導(dǎo)致財(cái)政包干體制缺乏橫向公平性。保證既得利益一直是貫穿財(cái)政體制改革的主線,使政府間財(cái)政分配關(guān)系始終圍繞財(cái)力的切割、財(cái)權(quán)的集散而展開,較少考慮橫向財(cái)政分配關(guān)系,沒有完整的橫向財(cái)政調(diào)節(jié)機(jī)制,調(diào)節(jié)地區(qū)間不平等和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的功能沒有成為體制設(shè)計(jì)的政策目標(biāo)。

第四,財(cái)力分散,中央政府缺乏必要的宏觀調(diào)節(jié)能力。財(cái)政包干體制包死了上交中央的數(shù)額,導(dǎo)致中央財(cái)政在新增收入中的份額逐步下降,宏觀調(diào)控能力弱化。同時(shí)財(cái)政包干體制還對產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié),地方政府受利益驅(qū)動(dòng)支持高稅率產(chǎn)業(yè)發(fā)展,導(dǎo)致長線更長、短線瓶頸制約更明顯、地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。3.分稅制財(cái)政體制改革

(1)分稅體制的改革目標(biāo)(略)提高中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重成為分稅財(cái)政體制改革的首要目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政分配關(guān)系的規(guī)范化是分稅體制改革的另一個(gè)重要目標(biāo)。

通過調(diào)節(jié)地區(qū)間分配格局,促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)均衡發(fā)展,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)水平均等化,實(shí)現(xiàn)橫向財(cái)政公平是政府的重要施政目標(biāo),也是分稅體制的預(yù)想目標(biāo)之一,但這一目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。

(2)1994年分稅體制改革的主要內(nèi)容

首先是中央與地方政府的收入劃分。結(jié)合1994年的稅制改革,中央與地方的收入劃分作了較大調(diào)整:將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央稅,或中央和地方共享稅,將適合地方征管的稅種劃為地方稅。

其次,在政府支出方面,由于政府間事權(quán)劃分沒有新的實(shí)質(zhì)性變化,因此,1994年的分稅制財(cái)政體制改革,維持原有的中央和地方的支出劃分格局。

第三,建立稅收返還制度。為保證舊體制的地方既得利益格局,中央對地方凈上劃收入以1993年為基數(shù)給予地方政府稅收返還;在此之后,稅收返還在1993年的基數(shù)上逐年遞增。如果1994年以后地方凈上劃收入達(dá)不到1993年的基數(shù),則相應(yīng)扣減稅收返還。

第四,保留原體制的上解與補(bǔ)助辦法,并在1995年建立了過渡期轉(zhuǎn)移支付制度。(3)分稅體制改革的成效評價(jià)

與以往歷次財(cái)政體制改革不同,1994年的財(cái)政分稅體制改革,是建國以來調(diào)整利益格局最為明顯、影響最為深遠(yuǎn)的一次。

首先,分稅體制改革使政府間財(cái)政分配關(guān)系相對規(guī)范化。分稅體制改變了原來的財(cái)政包干下多種體制形式并存的格局,使得中央和省級政府間的財(cái)政分配關(guān)系相對規(guī)范化。

其次,中央政府財(cái)政收入比重明顯提高。新體制對各級政府組織財(cái)政收入的激勵(lì)作用較為明顯。全國財(cái)政收入增長較快,特別是中央收入比重,以及中央在新增收入中所得份額都有明顯提高,形成了較為合理的縱向財(cái)力分配機(jī)制。

再次,形成了普遍補(bǔ)助格局,初步建立了過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法,為建立較為規(guī)范的橫向財(cái)力均衡制度打下了基礎(chǔ)。

中國財(cái)政體制的現(xiàn)狀和問題 1.政府角色的轉(zhuǎn)變

政府的財(cái)政收支反映了政府職能的履行,公開的政府需要透明的財(cái)政。

經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中,在政府行為和管理觀念轉(zhuǎn)變的同時(shí),必須建立透明的,高效率的稅收體制,預(yù)算制度和財(cái)政政策體系。2.現(xiàn)行財(cái)政體制中的支出結(jié)構(gòu) 中國目前預(yù)算內(nèi)支出總量占GDP的比重,仍然低于發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)快速增長的60和70年代的總體水平。更為重要的是,1980年以來的歷次財(cái)政改革,都是針對政府收入的劃分,而政府支出結(jié)構(gòu)沒有實(shí)質(zhì)性的改變。改革后各項(xiàng)政府支出的比重雖然產(chǎn)生了一定的變化,如經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和國防費(fèi)比重有所下降,行政事業(yè)費(fèi)和社會(huì)文教費(fèi)比重上升(見表1),但仍只是數(shù)量的變化,而沒有發(fā)生質(zhì)的改變。

這種非市場經(jīng)濟(jì)型的政府支出框架,是改革以來追求經(jīng)濟(jì)增長速度,忽視社會(huì)公平和環(huán)境保護(hù)的總體經(jīng)濟(jì)思維方式在財(cái)政部門的具體體現(xiàn)。有限的政府應(yīng)該做什么,更重要的是不應(yīng)該做什么,仍然是模糊的。整個(gè)90年代政府預(yù)算內(nèi)支出的總量規(guī)模按當(dāng)年價(jià)格增長了4倍以上,但各項(xiàng)支出仍然處于短缺狀態(tài)。原因是政府支出中包括了一些應(yīng)該由市場做,并且市場也可以做好的事項(xiàng)。在資金有限的情況下,那些應(yīng)該完全由政府承擔(dān),或主要由政府承擔(dān)的責(zé)任,反而資金投入不足,被稱為政府支出中的越位和缺位。特別是在政府重點(diǎn)公共支出上,存在總量不足、結(jié)構(gòu)不合理和管理級次偏下的問題。見專欄1.3.政府間財(cái)政關(guān)系中的問題

財(cái)政分稅體制已經(jīng)實(shí)行了9年,除了當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)時(shí)即已存在的缺陷外,在運(yùn)行中也不斷產(chǎn)生一些問題,此外還有一些外部環(huán)境尚待完善,需要配套改革才能加以解決。

(1)分稅體制改革沒有涉及政府間支出劃分,現(xiàn)行的政府間支出劃分格局與市場經(jīng)濟(jì)體制的要求還存在差距。既有中央事務(wù)要求地方政府負(fù)擔(dān)或部分負(fù)擔(dān)支出的現(xiàn)象,又有地方事務(wù)中央安排支出的情況。中央政府在為委托性事務(wù)或共同負(fù)擔(dān)事務(wù)提供資金方面沒有形成規(guī)范、統(tǒng)一的辦法,撥款的確定存在隨意性,對其使用效果沒有監(jiān)督機(jī)制,資金使用效益低下。(2)收入劃分仍不盡合理。地區(qū)[1][2][3]下一頁

第五篇：二十年來我國教學(xué)設(shè)計(jì)研究的回顧與反思

二十年來我國教學(xué)設(shè)計(jì)研究的回顧與反思

摘要：文章對《電化教育研究》和《中國電化教育》自1987年以來刊發(fā)的427篇教學(xué)設(shè)計(jì)研究主題論文進(jìn)行內(nèi)容分析，可以看出教學(xué)設(shè)計(jì)研究在我國整個(gè)教育實(shí)踐中雖然表現(xiàn)了強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭和強(qiáng)大的生命力，但也存在著不少亟待解決的問題：教學(xué)設(shè)計(jì)基本理論的研究較為薄弱、研究內(nèi)容的狹窄及教學(xué)實(shí)踐者的專業(yè)素養(yǎng)不高等成為制約教學(xué)設(shè)計(jì)發(fā)展的“瓶頸”。

關(guān)鍵詞：教學(xué)設(shè)計(jì)；研究；回顧；反思引言

從 1987年《外語電化教學(xué)》刊登第一篇有關(guān)教學(xué)設(shè)計(jì)的文章至今，教學(xué)設(shè)計(jì)在中國的發(fā)展，已有20年了?，F(xiàn)在教學(xué)設(shè)計(jì)已成為教育技術(shù)學(xué)研究領(lǐng)域內(nèi)一個(gè)重要的組成部分，也是教育技術(shù)學(xué)專業(yè)一門核心課程。教學(xué)設(shè)計(jì)作為一門新興學(xué)科，20世紀(jì)80年代末從美國引入中國，興起于90年代。20年的發(fā)展雖然短暫，但在指導(dǎo)思想、理論框架、模式構(gòu)建和應(yīng)用領(lǐng)域方面都取得了新的進(jìn)展。本文對《電化教育研究》和《中國電化教育》自1987年以來刊發(fā)的427篇教學(xué)設(shè)計(jì)研究主題論文進(jìn)行內(nèi)容分析，對研究數(shù)量分布、研究主題、作者等進(jìn)行考察，可以看出教學(xué)設(shè)計(jì)研究在整個(gè)教育實(shí)踐中雖然表現(xiàn)了強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭和強(qiáng)大的生命力，但也存在著不少亟待解決的問題。本研究通過系統(tǒng)的分析所發(fā)現(xiàn)的問題，旨在梳理教學(xué)設(shè)計(jì)在我國20年的發(fā)展脈絡(luò)，反思教學(xué)設(shè)計(jì)在我國研究的理論和實(shí)踐現(xiàn)狀。

一 我國教學(xué)設(shè)計(jì)發(fā)展綜述

教學(xué)設(shè)計(jì)起源于20世紀(jì)40年代的第二次世界大戰(zhàn)，1962年格拉澤提出了“教學(xué)設(shè)計(jì)”概念以及對教學(xué)系統(tǒng)進(jìn)行設(shè)計(jì)，教學(xué)設(shè)計(jì)作為一門正式的學(xué)科誕生于美國。中國的教學(xué)設(shè)計(jì)起步較晚，1987年《外語電化教學(xué)》刊登了第一篇有關(guān)教學(xué)系統(tǒng)設(shè)計(jì)的文章，標(biāo)志著中國教學(xué)設(shè)計(jì)理論實(shí)踐研究的開始。介紹與引進(jìn)階段(1987-1990)

20世紀(jì)80年代后期，我國的教育專家學(xué)者便開始了有關(guān)教學(xué)設(shè)計(jì)的探索研究。其中有代表性的有烏美娜的《教學(xué)設(shè)計(jì)簡介》（《外語電化教學(xué)》1987年第1期)、鐘啟泉的《從現(xiàn)代教學(xué)論看教學(xué)設(shè)計(jì)原理與課題》（《教育研究》1987年第7期)、嚴(yán)榮毅的《試析教學(xué)設(shè)計(jì)中的不確定因素》（《教學(xué)與職業(yè)》1988年第2期)。理論探索階段(1990-1994)

20世紀(jì)90年代，隨著教育改革的不斷深入以及教學(xué)論、教育心理學(xué)、電化教育等學(xué)科研究成果的不斷涌現(xiàn)，我國的教學(xué)設(shè)計(jì)理論研究，由引進(jìn)逐漸進(jìn)入了理論探索研究階段，教學(xué)系統(tǒng)設(shè)計(jì)課程開始進(jìn)入課堂，不少學(xué)術(shù)著作結(jié)合本國教育的實(shí)際紛紛出版，主要有：《教學(xué)媒體與教學(xué)設(shè)計(jì)》（電教司組織編譯，1990.2)、《教學(xué)設(shè)計(jì)》（劉高佶編著，1990.3)、《教學(xué)設(shè)計(jì)的過程與方法》（劉茂森編著，1991.11)、《多媒體組合教學(xué)設(shè)計(jì)》（李克東、謝幼如編著，1992.2)、《電化教育與教學(xué)設(shè)計(jì)》（莊為其、謝百治編，1992.6)、《教學(xué)設(shè)計(jì)一一基本原理和方法》（張祖忻主編，1992.6)、《教學(xué)設(shè)計(jì)》（烏美娜主編，1994.10)。其中，烏美娜教授在 1994年出版的《教學(xué)設(shè)計(jì)》一書中將教學(xué)設(shè)計(jì)定義為：教學(xué)設(shè)計(jì)是運(yùn)用系統(tǒng)方法分析教學(xué)問題和確定教學(xué)目標(biāo)，建立解決教學(xué)問題的策略方案、試行解決方案、評價(jià)試行結(jié)果和對方案進(jìn)行修改的過程。應(yīng)用和實(shí)踐研究階段(1994-)

中國的教學(xué)設(shè)計(jì)于1994年以后更趨于應(yīng)用和實(shí)踐的研究。如：教學(xué)設(shè)計(jì)在電視教材編寫中應(yīng)用、教學(xué)設(shè)計(jì)在遠(yuǎn)程教育中的應(yīng)用、教學(xué)設(shè)計(jì)在教育軟件開發(fā)中的應(yīng)用、教學(xué)設(shè)計(jì)在培訓(xùn)領(lǐng)域的應(yīng)用等。

教學(xué)設(shè)計(jì)是一門應(yīng)用性、規(guī)定性的學(xué)科，它屬于一門設(shè)計(jì)的學(xué)科，植根于教學(xué)設(shè)計(jì)的實(shí)踐。如今，在信息技術(shù)與學(xué)科課程整合的實(shí)踐需求推動(dòng)下，如何將信息技術(shù)環(huán)境下教學(xué)設(shè)計(jì)的理念、教學(xué)設(shè)計(jì)的指向以及學(xué)習(xí)情境的設(shè)計(jì)等有機(jī)地整合，如何實(shí)現(xiàn)教學(xué)效果的最優(yōu)化已經(jīng)成了教學(xué)設(shè)計(jì)理論探索的熱點(diǎn)。

二 我國教學(xué)設(shè)計(jì)研究現(xiàn)狀分析 本研究的方法與工具

(1)研究方法

本文研究的是過去20年里我國教學(xué)設(shè)計(jì)研究的變化趨勢，是一種關(guān)于教學(xué)設(shè)計(jì)研究的特征分析和發(fā)展分析，顯然內(nèi)容分析法是最為有效的方法。

(2)研究資料來源

本文的資料來源于《電化教育研究》和《中國電化教育》兩種雜志。這兩種雜志是我國教育技術(shù)學(xué)領(lǐng)域中最有影響，也是創(chuàng)刊較早的雜志。

(3)分析單元和類目

本研究的分析緯度為《電化教育研究》和《中國電化教育》兩本核心期刊自1987年至2006年底所有有關(guān)教學(xué)設(shè)計(jì)論文的數(shù)量分布、研究內(nèi)容、作者所屬機(jī)構(gòu)等幾個(gè)方面。

分析單元為每一篇獨(dú)立的文章，凡結(jié)構(gòu)完整的論文不論篇幅大小，均以一篇計(jì)算。1987年-1993年底，在《電化教育研究》和《中國電化教育》刊發(fā)的文章，通過閱讀論文題目的中心詞，內(nèi)容涉及教學(xué)設(shè)計(jì)的論文均統(tǒng)計(jì)，共收集文章39 篇;1994年-2006年底，刊發(fā)的文章，在期刊網(wǎng)上以“教學(xué)設(shè)計(jì)”為中心詞，按“篇名”檢索《電化教育研究》和《中國電化教育》兩種雜志，共收集文章 388篇（已剔除廣告性、祝賀性等文章）。

本文將教學(xué)設(shè)計(jì)研究主題的類目，參考李芒教授在《論教學(xué)設(shè)計(jì)學(xué)研究的十個(gè)方向》（《電化教育研究》2004.11)中總結(jié)的十個(gè)方向：“主導(dǎo)一主體”教學(xué)系統(tǒng)設(shè)計(jì)模式、活動(dòng)設(shè)計(jì)理論、關(guān)系論教學(xué)設(shè)計(jì)的基本思想初見端倪、對網(wǎng)絡(luò)化教學(xué)設(shè)計(jì)的研究、教學(xué)系統(tǒng)設(shè)計(jì)自動(dòng)化、教學(xué)系統(tǒng)設(shè)計(jì)與企業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合、教學(xué)設(shè)計(jì)理論向具體學(xué)科深入、宏觀設(shè)計(jì)論、信息化教學(xué)設(shè)計(jì)和基于混沌理論的教學(xué)設(shè)計(jì)。在這十個(gè)方向進(jìn)行合并整理后，將此次研究的類目分為：教學(xué)設(shè)計(jì)本體論研究、課堂教學(xué)設(shè)計(jì)研究、關(guān)于資源設(shè)計(jì)的研究、信息化教學(xué)設(shè)計(jì)研究、教學(xué)設(shè)計(jì)和其它領(lǐng)域結(jié)合及其它，共6部分。

(4)統(tǒng)計(jì)工具

本研究的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析和圖表產(chǎn)生均采用Excel 2003軟件。研究結(jié)果與分析

(1)有關(guān)教學(xué)設(shè)計(jì)文章的數(shù)量分布分析

《電化教育研究》和《中國電化教育》兩本核心期刊自1987年至2006年底，共檢索到與教學(xué)設(shè)計(jì)相關(guān)的論文427篇。其中，1995年前共計(jì)55篇，此后，共計(jì)372篇，而在 1994年前，這兩本期刊均為雙月刊（《中國電化教育》1994年由雙月刊改為月刊，《電化教育研究》2000年由雙月刊改為月刊）。

我國的教學(xué)設(shè)計(jì)起步于20世紀(jì)80年代，1978年《外語電化教學(xué)》刊登第一篇有關(guān)教學(xué)系統(tǒng)設(shè)計(jì)的文章，標(biāo)志著中國教學(xué)設(shè)計(jì)理論實(shí)踐研究的開始。此前，《中國電化教育》雜志一直開設(shè)“教案選登”專欄，專門刊登一些教師設(shè)計(jì)的課堂教學(xué)教案，這就是中國教學(xué)設(shè)計(jì)的雛形。1987年后，《中國電化教育》雜志取消了“教案選登”專欄，并于1991年創(chuàng)設(shè)“教學(xué)設(shè)計(jì)”專欄，刊登關(guān)于教學(xué)設(shè)計(jì)理論與實(shí)踐的文章。由圖1我們可以看出，從1987 年教學(xué)設(shè)計(jì)引入中國后，我國的教學(xué)設(shè)計(jì)基本還處于一個(gè)醞釀階段，從1991年開始，逐漸發(fā)展起來，1998年以后進(jìn)入發(fā)展的高潮?？傮w看來，教學(xué)設(shè)計(jì)正在以它強(qiáng)勁的動(dòng)力飛速發(fā)展。

(2)有關(guān)教學(xué)設(shè)計(jì)文章的研究內(nèi)容分析

20世紀(jì)90年代以來，教學(xué)設(shè)計(jì)作為一門新興學(xué)科，在指導(dǎo)思想、理論框架、模式構(gòu)建和應(yīng)用領(lǐng)域方面都取得了不同程度的新進(jìn)展。此研究按教學(xué)設(shè)計(jì)本體論研究、課堂教學(xué)設(shè)計(jì)研究、關(guān)于資源設(shè)計(jì)的研究、信息化教學(xué)設(shè)計(jì)研究、教學(xué)設(shè)計(jì)和其它領(lǐng)域結(jié)合及其它六個(gè)方向，將427篇文章進(jìn)行歸類。圖2是《電化教育研究》和《中國電化教育》自1987年至2006年底，刊發(fā)的有關(guān)教學(xué)設(shè)計(jì)研究內(nèi)容的分類統(tǒng)計(jì)圖。

從圖中可以明顯地看出，教學(xué)設(shè)計(jì)研究中，有關(guān)課堂教學(xué)設(shè)計(jì)研究的文章占相當(dāng)?shù)谋戎?，其次是對信息化教學(xué)設(shè)計(jì)的研究。對教學(xué)設(shè)計(jì)本體論研究的文章比重略顯不足。課堂教學(xué)設(shè)計(jì)的研究之所以較多，主要因?yàn)槲覈慕虒W(xué)設(shè)計(jì)研究無論從理論還是實(shí)踐，起初都是基于課堂教學(xué)，為此，對課堂教學(xué)設(shè)計(jì)的研究成為了教學(xué)設(shè)計(jì)研究的重心。另外，教學(xué)設(shè)計(jì)的概念和基本理論都是從國外引入，同中國本土的教學(xué)論結(jié)合后逐漸發(fā)展，對于教學(xué)設(shè)計(jì)本體論研究大多都是通過翻譯國外研究的成果為主，造成了本土教學(xué)設(shè)計(jì)理論研究的缺失。關(guān)于資源設(shè)計(jì)研究的文章占7％左右，此類文章研究的大多是關(guān)于教材、課件素材、網(wǎng)絡(luò)教學(xué)資源設(shè)計(jì)的內(nèi)容。教學(xué)設(shè)計(jì)與其它領(lǐng)域結(jié)合的研究僅占2％，反映出教學(xué)設(shè)計(jì)研究的視野還很狹窄。

圖 3是有關(guān)教學(xué)設(shè)計(jì)文章研究內(nèi)容從1987年至2006年底的變化趨勢。圖中上升變化最為明顯的是關(guān)于信息化教學(xué)設(shè)計(jì)研究的論文數(shù)量，從1998年以后飛速發(fā)展，這主要是因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和新課改的政策，使得信息化教學(xué)設(shè)計(jì)成為了教學(xué)設(shè)計(jì)的一個(gè)主要研究領(lǐng)域。課堂教學(xué)設(shè)計(jì)的研究從1995年至2000年期間達(dá)到高潮后，沒有什么大的變化。教學(xué)設(shè)計(jì)的本體論研究雖然有上升的趨勢，不是很明顯。關(guān)于資源設(shè)計(jì)的研究從2000后有所上升，但近幾年開始又有了下降的趨勢。對于教學(xué)設(shè)計(jì)與企業(yè)培訓(xùn)等其它領(lǐng)域結(jié)合的文章由于數(shù)量不多，所以沒有呈現(xiàn)出明顯的變化。

綜上分析，目前教學(xué)設(shè)計(jì)研究迫切需要加強(qiáng)對教學(xué)設(shè)計(jì)理論研究，以及教學(xué)設(shè)計(jì)在網(wǎng)絡(luò)資源建設(shè)方面的作用，同時(shí)還需擴(kuò)大教學(xué)設(shè)計(jì)應(yīng)用研究的領(lǐng)域。

(3)有關(guān)教學(xué)設(shè)計(jì)文章作者所屬單位的分析

圖 4是《電化教育研究》和《中國電化教育》刊發(fā)的有關(guān)教學(xué)設(shè)計(jì)文章作者所屬單位的統(tǒng)計(jì)圖。從圖中可以看出，教學(xué)設(shè)計(jì)研究論文的作者52％來自高等院校，26％來自中小學(xué)教師，僅13％宋自研究機(jī)構(gòu)。這說明我國高等院校的研究者對教學(xué)設(shè)計(jì)的理論及實(shí)踐應(yīng)用研究相對重視，基礎(chǔ)教育一線教師略顯薄弱。教學(xué)設(shè)計(jì)是在理論研究基礎(chǔ)上的應(yīng)用研究，還需要廣大一線教師的廣泛參與，才能使理論更好的應(yīng)用于實(shí)踐。

三 建議

通過上述研究結(jié)果分析，可以看出我國教學(xué)設(shè)計(jì)發(fā)展取得了豐碩的成果。隨著教學(xué)設(shè)計(jì)研究的不斷深入，關(guān)注焦點(diǎn)的變化，其研究領(lǐng)域和研究取向也必將發(fā)生大的變化。要使教學(xué)設(shè)計(jì)研究取得突破性的進(jìn)展，還需注意加強(qiáng)以下幾方面： 教學(xué)設(shè)計(jì)的研究應(yīng)加強(qiáng)基本理論的研究

教學(xué)設(shè)計(jì)屬于一門設(shè)計(jì)的學(xué)科，植根于教學(xué)設(shè)計(jì)的實(shí)踐應(yīng)用，而實(shí)踐的應(yīng)用必須建立在理論的基礎(chǔ)上，但我國對其基本理論的研究還相當(dāng)薄弱。教學(xué)設(shè)計(jì)引入我國后，其理論研究大多建立在翻譯外文文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，導(dǎo)致對我國的教學(xué)設(shè)計(jì)的研究范圍、內(nèi)容、方法、地位及性質(zhì)界定不明確、不統(tǒng)一。另外，我國學(xué)者在翻譯、介紹西方教學(xué)設(shè)計(jì)理論時(shí)往往缺乏合理的篩選，使得我們現(xiàn)行的教學(xué)設(shè)計(jì)研究模式和工具，線性和順序化的特點(diǎn)非常明顯，許多一線教師感到“不好用”，教學(xué)設(shè)計(jì)的創(chuàng)造性不能得到很好地發(fā)揮，教學(xué)藝術(shù)和教學(xué)風(fēng)格創(chuàng)造性地運(yùn)用于教學(xué)設(shè)計(jì)的實(shí)踐不能很好地體現(xiàn)。所以，今后的理論研究工作，應(yīng)建立在我國實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，通過吸收國外先進(jìn)教學(xué)設(shè)計(jì)理念，結(jié)合本國的教學(xué)論等其它教與學(xué)理論，明確我國教學(xué)設(shè)計(jì)的研究范圍、內(nèi)容和方法等，探索研究有中國特色的教學(xué)設(shè)計(jì)理論。教學(xué)設(shè)計(jì)的研究應(yīng)向多元化發(fā)展

上文中的研究結(jié)果表明，我國的教學(xué)設(shè)計(jì)研究重點(diǎn)主要是基于課堂教學(xué)設(shè)計(jì)的研究，主要針對提高教學(xué)效果、完成特定的教學(xué)目標(biāo)的考慮，教學(xué)目標(biāo)、教學(xué)策略、教學(xué)評價(jià)等成為主要因素，重點(diǎn)設(shè)計(jì)“如何教”。雖然近幾年對信息化環(huán)境下的教學(xué)設(shè)計(jì)研究有所提高，但還是顯得份量不足。今后應(yīng)注意加強(qiáng)以下幾方面：更加注重對學(xué)習(xí)者的研究，結(jié)合新的學(xué)習(xí)理論，促進(jìn)學(xué)習(xí)者社會(huì)生存能力和社會(huì)發(fā)展能力的培養(yǎng)；教學(xué)設(shè)計(jì)應(yīng)深入具體學(xué)科，有效支持各種學(xué)科的教學(xué)和學(xué)習(xí)；在吸收績效技術(shù)、知識管理等新的理念、技術(shù)，加強(qiáng)教學(xué)設(shè)計(jì)與企業(yè)培訓(xùn)等其它領(lǐng)域的結(jié)合，拓寬教學(xué)設(shè)計(jì)的應(yīng)用領(lǐng)域；充分發(fā)揮教學(xué)設(shè)計(jì)在網(wǎng)絡(luò)教育中的應(yīng)用，加強(qiáng)教學(xué)設(shè)計(jì)在網(wǎng)絡(luò)教育資源建設(shè)方面的作用。重視實(shí)踐研究成果，以提高一線教師的研究水平

教學(xué)設(shè)計(jì)理論研究者大多處于高等院校等研究機(jī)構(gòu)，缺乏堅(jiān)實(shí)的學(xué)科教學(xué)專業(yè)知識，使得教學(xué)設(shè)計(jì)的研究發(fā)生偏向，教學(xué)設(shè)計(jì)理論不能很好的指導(dǎo)教學(xué)實(shí)踐。另一方面，一線教師雖然具有豐富的學(xué)科專業(yè)知識和教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，但對教學(xué)設(shè)計(jì)的理論又不甚了解，只生搬硬套的利用了一些教學(xué)設(shè)計(jì)模式、流程、圖表等。出現(xiàn)了理論與實(shí)踐不能很好地結(jié)合等現(xiàn)象。為此，理論研究者應(yīng)加強(qiáng)學(xué)科教學(xué)知識，同時(shí)，教學(xué)設(shè)計(jì)實(shí)踐人員的理論培訓(xùn)還需積極開展。教學(xué)設(shè)計(jì)的發(fā)展迫切需要理論研究者與實(shí)踐者通過相互交流，共同提高對教學(xué)設(shè)計(jì)的研究與實(shí)踐能力。