第一篇：公共聽證的理想與現(xiàn)實——以北京市的制度實踐為例

原載《政法論壇》2012年第3期

公共聽證的理想與現(xiàn)實——以北京市的制度實踐為例

許傳璽 成協(xié)中

摘要: 源于普通法之自然正義原則的聽證制度，因可為當事人提供意見表達與利益交涉的平臺，而成為行政決定合法性的重要制度裝置。但與私益聽證主要代表消極的防御權(quán)不同，公共聽證含有知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)等多種公共價值，是公共決策正當性的重要制度支撐。我國的公共聽證理論，未從根本上區(qū)分代表防御權(quán)的私益聽證和代表民主參與權(quán)利的公共聽證，因此造成了制度建構(gòu)的諸多誤區(qū)。公共聽證的引入，旨在破解公共決策過程的封閉性、結(jié)構(gòu)化與單向度，為公眾參與公共決策提供一種制度化的渠道；在實踐中，我國的公共聽證程序設(shè)計與運作仍然延續(xù)了傳統(tǒng)科層制習氣，與民眾之表達和參與意愿相去甚遠，公共聽證儼然已成為現(xiàn)代行政合法性的制度裝飾。公共聽證因此面臨嚴重的信任危機。要從根本上改變這種現(xiàn)狀，就需要從性質(zhì)上明確公共聽證的定位與價值，充實公共聽證的民主取向，理順公共決策與公共聽證的邏輯關(guān)聯(lián)，健全和完善公共聽證的操作程序。

關(guān)鍵詞: 公共聽證；私益聽證；公共決策；民主參與；正當性

導言

聽證源于普通法上的自然正義原則，旨在為受不利決定影響之當事人提供申辯機會，最初適用于司法過程。后來，隨著行政權(quán)的擴展，行政機構(gòu)也經(jīng)常作出限制和剝奪當事人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)之行為，聽證也逐漸擴展至行政過程。[1]在現(xiàn)代社會，不少國家在立法過程中也采取聽證會等形式聽取公眾意見。聽證由此成為現(xiàn)代公共治理中支撐公共權(quán)力運行合法性的重要程序裝置。

按照聽證所涉事項是否與不特定多數(shù)人的利益相關(guān)，聽證可以分為私益聽證和公共聽證。私益聽證是指與特定個體存在直接利益關(guān)聯(lián)之聽證，其以正當法律程序為基礎(chǔ)，為當事人防范公權(quán)力之侵犯提供程序保障，主要包括司法過程中的聽證、行政處理中的聽證。而公共聽證則指與不特定的多數(shù)人存在利益關(guān)系的聽證，其以公眾參與和民主理論為基礎(chǔ)，為當事人參與公共決策提供制度管道，主要包括行政決策中的聽證和立法中的聽證。[2]對此界定，需要說明兩點：一是行政處理中的聽證，性質(zhì)略微特殊，其既可能涉及私益聽證，如行政處罰聽證，也可能涉及公共聽證，如規(guī)劃許可聽證。本文所論之公共聽證，包括了后者；二是從性質(zhì)上看，立法聽證顯然屬于公共聽證的范疇。受制于研究對象的限制，本文未對立法聽證做專門分析。如未特別說明，后文所指公共聽證都指行政聽證，而不涉及立法聽證。

我國自1996年《行政處罰法》引入聽證制度后，先后在《價格法》、《立法法》、《環(huán)境影響評價法》、《行政許可法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律中規(guī)定了公共聽證制度，將其作為吸納民意和凝聚共識的制度渠道。公共行政聽證的引入，旨在增強公眾在行政過程中的話語權(quán)，改變傳統(tǒng)行政過程的單向度和封閉性，擴展公眾在公共政策方面的表達權(quán)和參與權(quán)。然而，近年來公共聽證的實踐卻備受批評，這在價格聽證領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。價格聽證會變成“漲價會”，是一種預設(shè)結(jié)果的“奢侈的表演”，是“走過場”，諸如此類的批評不斷見諸報端。如此聽證，不僅使公共聽證本身面臨嚴重的信任危機，公共決策之正當性也飽受質(zhì)疑。

于此，我們不禁要問：問題究竟出在哪里？是公共聽證制度的引入和設(shè)計本身存在問題，還是公共聽證的實踐偏離了制度設(shè)計者的初衷？學界大力推崇的聽證制度緣何在實踐中陷入如此尷尬的境地？公共聽證的理想與現(xiàn)實之間，究竟存在怎樣的鴻溝？這種鴻溝又該如何彌合？

基于對上述問題的思考，本文擬以公共聽證的理想與現(xiàn)實為主題，探討了現(xiàn)代社會中公共聽證運作的基本法理和適用規(guī)則。本文第一部分分析了聽證制度的發(fā)展脈絡(luò)，揭示了聽證由防御權(quán)轉(zhuǎn)為參與權(quán)的過程與法理；第二部分以北京市的制度實踐為例，分析了我國公共聽證制度運作的基本現(xiàn)實，并分析了其中存在的基本問題；第三部分分析了公共聽證的理想與現(xiàn)實發(fā)生鴻溝的原因和具體表現(xiàn)；第四部分提出了彌合這種鴻溝的具體對策。

一、公共聽證制度的引入

學者普遍認為，聽證制度源于普通法上的自然公正原則。盡管該原則從未得到精確界定，但聽取陳述和申辯、反對偏私始終是其最基本、最核心的內(nèi)容，聽證是一條永恒的、普遍的正義要求。最初的自然正義原則，只適用于司法過程，旨在防止司法權(quán)對個人自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪。在早期主要適用于兩類案件：一是法官審理的案件，既包括刑事案件，也包括征收賦稅、頒發(fā)扣押財物的令狀等行為；另一類是褫奪職位或者其他榮譽的案件。[3]1615年巴格案件(Baggs case)[4]是聽證制度的重要起點。巴格是普利茅斯自治市的議員，因為謾罵、羞辱市長而被剝奪了議員職位。王座法庭認為，市長沒有褫奪議員職位的權(quán)力；即使他有權(quán)褫奪議員職位，這個處罰決定仍然是無效的，因為他沒有為當事人提供一個申辯的機會。1723年本特利案件(Rv.Chancellor of the University of cambridge)案中，法官重申了同樣的原則。[5]在這一時期，法院認為司法性行為須受自然公正原則的規(guī)范，行政性行為即使已違反了自然正義原則，也不受法院的審查{1}(P.392)。

十九世紀后半期，國家活動和國家機構(gòu)擴張導致授予公共機關(guān)的決定權(quán)越來越大、范圍越來越寬，從衛(wèi)生、社會保障到城鄉(xiāng)規(guī)劃、移民控制，影響到人民日常生活的方方面面。法院日益清醒地認識到，授予公共機構(gòu)的權(quán)力越大，相應的遵守和實施保障機制就要求越高{1}(P.390)。這些新的公共管理機構(gòu)主要是根據(jù)議會制定法設(shè)立，其職權(quán)和行使職權(quán)的方式也由制定法規(guī)定。在制定法沒有規(guī)定這些機構(gòu)聽證程序的情況下，法院把普通法所要求的自然正義原則引人了案件。Cooperv.Wandsworth Board of works案是其中一個典型案件。法院在該案中確認，工程管理局強行拆除房屋前，沒有聽取當事人的意見，違反了自然正義原則。拜爾斯(Byles)法官指出，“雖然立法中沒有明確規(guī)定要聽取當事人的意見，但普通法上的公正彌補了立法機關(guān)的疏漏?！蓖査?Willes)法官還在判決中說了一段被人廣為引用的話：“一個機構(gòu)(tribunal)在作出影響臣民財產(chǎn)的決定前，必須給他聽取申辯的機會；這個規(guī)則是普遍適用的，它建立在最樸素的正義原則上?！盵6]在另外幾個案件中，法院試圖通過區(qū)分司法性行為與行政性行為來解決自然正義原則的適用空間。[7]但在Ridgev.Baldwin一案[8]中，里德(Reid)勛爵反對把法院干預僅局限于司法性決定或準司法性決定，并指出，從對個人權(quán)利產(chǎn)生影響意義上分析，凡行使影響到個人權(quán)利的權(quán)力，都屬于司法性行為，均必須公正行使。丹寧法官在一個案件中總結(jié)說：“曾經(jīng)有一個時期，自然正義原則只適用于司法程序而不適用于行政程序，這種說法在里奇訴鮑德溫案件中已經(jīng)被摒棄了。”[9]自此，自然正義原則的適用范圍被擴展。公共機構(gòu)的權(quán)力行使，只要其影響到個人權(quán)利，都要受到自然正義原則的規(guī)范。聽證原則也從傳統(tǒng)上單純的司法原則，擴展為對行政過程的普遍要求。在這一階段，無論是司法聽證還是行政聽證，都旨在為受公共機構(gòu)不利影響之當事人提供陳述和申辯之機會，防止司法或行政機構(gòu)恣意行使公權(quán)力，確保最終決定公正合理。在這個意義上，聽證主要是一種私益聽證，其性質(zhì)主要是一種防御權(quán)，具有被動性，只有在當事人即將受到公權(quán)力不利影響之時，當事人才享有申請聽證的權(quán)利{2}(P.19)。

二十世紀以來，聽證被逐步運用于公共治理實踐中。在美國，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、社會福利、環(huán)境保護等領(lǐng)域，聽證程序已經(jīng)得到普遍運用。[10]在1962年American communication assn.v.United states一案中，法院明確指出，只要不影響公共事務有條不紊地進行，任何利害關(guān)系人都有權(quán)參加聽證。同時，利害關(guān)系人的變化也使得“公共”的范圍非常靈活，涉及的可能是某個團體、某個區(qū)域的公眾利益?！吧鲜霭l(fā)展過程已經(jīng)超出了單純的拓展參與權(quán)利和起訴權(quán)利，形成了傳統(tǒng)模式的一個根本性變革。行政法的功能不再是保障私人自主權(quán)，而是代之提供一個政治過程，從而確保在行政程序中廣大受影響的利益得到公平的代表?！眥3}(P.2)在日本，《行政程序法》規(guī)定，行政庭對申請作出處分時，當應該考慮的申請人之外者的利害屬該法令所規(guī)定的許可認可等的要件時，根據(jù)需要，必須努力以舉行公聽會以及其他適當?shù)姆椒ㄔO(shè)置聽取該申請人之外者的意見的機會。此規(guī)定旨在保護受行政許可影響之第三人的利益，而非行政許可申請人之利益{4}(P.108-114)。

如此，在行政決定影響不特定多數(shù)人之領(lǐng)域，聽證作為一種利害關(guān)系人的參與和表達機制，受到了越來越多的重視。與傳統(tǒng)的私益聽證主要在于查清事實，保障行政相對人之合法權(quán)益相比，公共聽證更多是為了獲取公眾對于特定問題的意見和看法，保障公眾之參與權(quán)、表達權(quán)。聽證就從一種純粹的消極性的防御權(quán)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N積極的主動的參與權(quán)。聽證的類型與從傳統(tǒng)的私益聽證，發(fā)展為公共聽證。在現(xiàn)代公共治理中，隨著利益多元化的加劇，傳統(tǒng)的管制模式在信息收集、政策選擇、行政成本、責任承擔等方面都面臨危機。而治理模式則以其多中心、網(wǎng)格狀、扁平化的優(yōu)勢而獲得了越來越多的認同。在公共治理中，公眾被視為利益相關(guān)者，是需要在治理過程中緊密團結(jié)、分享政策影響力的伙伴{5}。公共聽證作為一種相對正式的聽取不特定利害關(guān)系人意見的程序，在現(xiàn)代公共治理中正發(fā)揮著越來越大的作用。

但是，需要指出的是，在公共政策領(lǐng)域，聽證程序的適用并非普適的、無限制的。比如1946年美國《聯(lián)邦行政程序法》第553節(jié)第3款規(guī)定：“法律規(guī)定必須根據(jù)聽證的記錄制定的法規(guī)，不適用本款的規(guī)定，而適用本法第556節(jié)和第557節(jié)的規(guī)定?！痹谟?，在公共政策領(lǐng)域，如行政立法和行政政策制定過程中，聽證并非一項普遍要求。主要理由如下：第一，立法行為涉及千家萬戶，行政機構(gòu)一一聽取意見顯然無法實行。第二，行政立法和政策制定對議會負責，受議會監(jiān)督。第三，對違反程序公正的行政立法提供救濟，操作起來有困難{6}。然而，在我國，聽證已經(jīng)作為一項普遍的制度要求被提出，[11]并在諸多具體管制領(lǐng)域展開。公共聽證正在成為我國現(xiàn)代行政合法性的重要制度支撐。

二、公共聽證的實踐—以北京市為例的分析

目前我國的公共聽證主要存在于價格制定、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境行政許可、重大決策等領(lǐng)域。聽證的具體制度往往因省區(qū)而異，本部分僅以北京市為例，分析我國公共聽證的制度規(guī)范及其實踐運行情況。

（一）公共聽證的主要類型

目前，我國公共聽證主要適用在如下領(lǐng)域：

價格聽證。價格聽證是我國當下公共聽證的重要組成部分，也是公眾最為關(guān)注的公共聽證形態(tài)。北京市的價格聽證，主要適用以下幾類法律規(guī)范：(1)《價格法》[12]（1997年）;(2)《北京市實施價格聽證會制度的規(guī)定》（1998年）;(3)《北京市政府價格決策聽證辦法實施細則》（2004年）;(4)《政府制定價格聽證辦法》（2008年）。

規(guī)劃許可聽證。城鄉(xiāng)規(guī)劃旨在對特定區(qū)域的土地利用和空間布局進行統(tǒng)籌安排。與普通的行政決定相比，規(guī)劃影響的人群更為廣泛，影響的利益更為深遠。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃由于其封閉性、神秘性而遠離公眾視線。隨著民眾權(quán)利意識的增強，規(guī)劃公開和參與規(guī)劃成為現(xiàn)代民眾的一項普遍訴求。我國當下城鄉(xiāng)規(guī)劃的諸多法律規(guī)范也對民眾的此類訴求給予了積極回應。聽證作為一種相對正式的公眾參與方式，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中也發(fā)揮著越來越重要的作用。目前，北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃聽證適用的法律規(guī)范主要有：(1)《行政許可法》（2003年）;(2)《價格行政許可聽證工作規(guī)定》（2004年）;(3)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2007年）;(4)《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（2009年）;(5)《北京市規(guī)劃委員會規(guī)劃許可聽證程序規(guī)定》(2010)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》涉及聽證程序的運用，主要有四個條款，即第26條[13]、第46條[14]、第50條[15]、第60條[16]?！侗本┦谐青l(xiāng)規(guī)劃條例》涉及聽證的條款主要有三處。[17]

環(huán)境許可聽證。環(huán)境也是對不特定多數(shù)人影響深遠之領(lǐng)域。在我國，由于環(huán)境與公眾利益之緊密關(guān)聯(lián)性，環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與開展得相對較早，也較為成熟。但聽證在環(huán)境領(lǐng)域的實踐確相對較晚。目前，北京市的環(huán)境聽證適用的法律規(guī)范主要包括兩種：(1)《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》（2004年）；(2)《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》（2009年）。

重大決策聽證。如前所示，聽證已經(jīng)成為我國行政決策的一項普遍程序要求。國務院多次在文件中提出，要加強行政決策中的聽證程序制度建設(shè)。我國各地圍繞行政決策的聽證，已經(jīng)展開了相當豐富的制度實踐，并取得了良好的效果。北京市的行政決策聽證，主要適用如下幾類規(guī)范：(1)《國務院全面推進依法行政實施綱要》（2004年）;(2)《國務院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》（2008年）;(3)《北京市人民政府貫徹落實國務院關(guān)于加強市縣政府依法行政決定的意見》（2008年）;(4)部分區(qū)縣的制度，如《順義區(qū)人民政府重大行政決策聽證制度》（2009年）。

（二）公共聽證的基本要素及其制度陷阱

本部分將以北京市上述領(lǐng)域公共聽證的制度規(guī)范為對象，分析公共聽證的基本要素，以及北京市在這些制度要素上存在的制度陷阱。

1．公共聽證的適用范圍及其強制性

目前，實踐中關(guān)于公共聽證的適用范圍，不同領(lǐng)域的規(guī)范呈現(xiàn)出不同特點。價格聽證的適用范圍相對明確，[18]強制性也較高；而在有關(guān)規(guī)劃聽證、環(huán)境聽證、決策聽證中，由于使用了“涉及公共利益”、“行政管理部門認為需要的”等靈活性較強的限制性條件，其適用范圍難以明確，實踐中存在選擇性適用的情形。

以規(guī)劃聽證為例，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《行政許可法》、《建設(shè)行政許可聽證工作規(guī)定》、《北京市規(guī)劃委員會規(guī)劃許可聽證程序規(guī)定》的規(guī)定，規(guī)劃聽證適用于：第一，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制；第二，規(guī)劃實施情況評估（北京：總體規(guī)劃實施情況評估）；第三，修建性詳細規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖修改；第四，城市規(guī)劃許可。但實踐中，只有規(guī)劃許可中實施了聽證。但即使在規(guī)劃許可中，聽證的適用范圍仍存在較大操作空間。《北京市規(guī)劃委員會規(guī)劃許可聽證程序規(guī)定》規(guī)定的范圍是，規(guī)劃行政主管部門認為需要聽證的涉及公共利益的重大規(guī)劃許可，或者規(guī)劃許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的；利害關(guān)系人提出書面申請，規(guī)劃行政主管部門經(jīng)研究應當舉行聽證的事項；其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施規(guī)劃許可應當聽證的事項。但是，哪些內(nèi)容屬于許可法規(guī)定的“涉及公共利益”，哪些許可“直接涉及申請人與他人之間存在重大關(guān)系”，目前的法律規(guī)范未作出明確規(guī)范。實踐中，規(guī)劃主管部門具有較大的裁量空間。

環(huán)境領(lǐng)域也是如此。原國家環(huán)保總局2004年制定的《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》對于環(huán)境行政許可的聽證范圍作出了規(guī)定；[19]國務院2009年通過的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》明確了各級政府編制規(guī)劃應當進行環(huán)境影響評價，其中也涉及聽證程序的運用。[20]但在實踐中，環(huán)境領(lǐng)域的聽證只在環(huán)境許可領(lǐng)域展開，環(huán)境影響評價的公共聽證尚未展開。據(jù)了解，北京市環(huán)保局迄今為止，只舉行過一次環(huán)境保護行政許可聽證，即針對2004年關(guān)于西沙屯一上莊-六郎莊220kv/110kv輸電線路工程。如此低頻率的環(huán)境保護行政許可聽證，使得環(huán)境行政許可中聽證制度的功能難以得到充分發(fā)揮。

2．利害關(guān)系人范圍的確定

基于對公共利益影響的局部性，在一些公共聽證中存在利害關(guān)系人的確定問題。典型的是規(guī)劃許可聽證和環(huán)境影響聽證。依《行政許可法》第46條之規(guī)定，行政機關(guān)應當告知利害關(guān)系人有聽證之權(quán)利。因此，確定是否屬于涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系，是行政機關(guān)是否需要履行聽證告知的前提條件。但是，何為重大利益關(guān)系？《行政許可法》沒有界定；立法機關(guān)及國務院、最高法院和有權(quán)機關(guān)至今亦未作出法律解釋、司法解釋或明確規(guī)定如何具體操作?！侗本┦幸?guī)劃委員會規(guī)劃許可聽證程序規(guī)定》明確了確定規(guī)劃許可利害關(guān)系人的主體和原則：由聽證會組織部門根據(jù)規(guī)劃許可事項的具體情況研究確定。聽證會組織部門可結(jié)合建設(shè)項目的現(xiàn)狀基本情況、歷史審批情況、建設(shè)用地及周邊的物權(quán)歸屬、住宅銷售情況、潛在的矛盾和問題等情況進行研究，確定聽取意見的范圍。這種規(guī)定較為原則，可操作性不強。在實踐中，如何確定利害關(guān)系人仍主要由規(guī)劃部門自由裁量。（實際上不可能有非常具體的操作性細則，只可能在司法實踐中確立）在環(huán)境行政許可中，每個人都是環(huán)境利益的承受者，但是否每個人都能夠成為環(huán)境行政許可的利害關(guān)系人，則存在不少爭議。在具體個案中，由于許可項目對環(huán)境影響的不確定性，利害關(guān)系人的確定是擺在環(huán)境保護行政主管部門面前的一大難題。

3．聽證代表的遴選

對于對公共利益具有普遍性影響的價格聽證、重大決策聽證，由于受影響人的范圍相當廣泛，就存在聽證代表的遴選問題?！秲r格法》規(guī)定了價格聽證的組織方式：即價格聽證會由政府價格主管部門主持，聽證會的代表要由消費者代表、經(jīng)營者代表和其他有關(guān)方面的代表組成?！侗本┦姓畠r格決策聽證辦法實施細則》進一步明確規(guī)定，聽證會代表一般由經(jīng)營者代表、消費者代表、政府有關(guān)部門代表以及相關(guān)的經(jīng)濟、技術(shù)、法律等方面的專家、學者組成。聽證會代表總?cè)藬?shù)為20人左右。經(jīng)營者代表、消費者代表和有關(guān)方面代表約各占三分之一。政府價格主管部門認為有必要時，可以適當增加代表人數(shù)。在重大決策領(lǐng)域，由于重大行政決策沒有直接的行政相對人，其對公眾的影響往往是寬泛的、不確定的，在決策之前引入聽證制度就面臨利害關(guān)系人難以確定的難題。目前的制度探索多采取原則性的規(guī)定，這給行政部門留下了較大的裁量空間。較為理想的模式，應是組織化的推薦方式和公眾自主報名參與相結(jié)合。

4．聽證前的信息披露

聽證代表要對聽證事宜作出準確的判斷，必須獲得關(guān)于聽證事項的具體素材。目前關(guān)于聽證前的信息披露事宜，缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，實踐中的操作也是五花八門?！墩贫▋r格聽證辦法》關(guān)于聽證前的信息披露有過規(guī)定。其第20條規(guī)定：聽證會舉行15日前，政府價格主管部門應當向聽證會參加人送達下列材料：

（一）聽證會通知；

（二）定價聽證方案；

（三）定價成本監(jiān)審結(jié)論；

（四）聽證會議程；

（五）聽證會紀律。但其披露的材料相當有限，只有“定價成本監(jiān)審結(jié)論”。在規(guī)劃、環(huán)境、重大決策領(lǐng)域，聽證前的信息披露還處于空白階段。

5．聽證過程的組織

聽證過程的組織是聽證程序的重要組成部分，是聽證程序得以展開的基礎(chǔ)。目前，各種法律規(guī)范對于聽證程序的組織都有規(guī)范，區(qū)別不大?！董h(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》規(guī)定了聽證的具體程序。該法第20條規(guī)定了環(huán)境保護行政主管部門告知行政許可申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利，并明確了《環(huán)境保護行政許可聽證告知書》的形式和具體內(nèi)容；第22條規(guī)定了當事人申請聽證的具體要求；第23、24條規(guī)定了環(huán)境保護部門對于當事人申請的不同處理；第26條規(guī)定了《環(huán)境保護行政許可聽證通知書》的內(nèi)容；第28條規(guī)定了環(huán)境保護行政許可聽證的具體流程。

6．聽證議題和議案的設(shè)置

聽證總是圍繞具體事宜而展開，因此，在聽證會前，組織方一般會就聽證所針對的具體問題，提出幾種解決方案，讓公眾選擇。但如此，也可能構(gòu)成議題的結(jié)構(gòu)化，即公眾會由此認為政府在此問題上已經(jīng)形成了特定的傾向（一種或多種解決方案），如此，將嚴重影響公眾的參與熱情和參與意愿。在價格聽證中，這點表現(xiàn)得尤為明顯。

7．聽證筆錄和報告的公開及其法律效力

聽證筆錄是聽證組織者對聽證組織過程的一種如實記錄。很多學者批評聽證筆錄的效力不明，主張引入西方的案卷排他性原則。這實際上是對公共聽證的一大誤解，混淆了私益聽證和公共聽證。私益聽證主要是案件雙方當事人就所涉案件的法律和事實問題進行論辯，因此，私益聽證的主要功能是查清事實；而公共聽證則是不特定的利害關(guān)系人就特定的政策問題進行價值判斷與選擇，其主要功能在于民主表達和價值選擇。在公共聽證中，聽證筆錄主要起的是政策咨詢作用。對此，現(xiàn)行立法也有類似規(guī)定?！秲r格法》對聽證會的功能進行了規(guī)定，即論證有關(guān)價格決策的必要性和可行性，而不是直接對有關(guān)價格變動作出決策。聽證僅具咨詢性，屬于價格政策方案規(guī)劃階段的咨詢機制。《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》規(guī)定了聽證筆錄的法律效力。該法第30條規(guī)定，聽證終結(jié)后，聽證主持人應當及時將聽證筆錄報告本部門負責人。環(huán)境保護行政主管部門應當根據(jù)聽證筆錄，作出環(huán)境保護行政許可決定，并應當在許可決定中附具對聽證會反映的主要觀點采納或者不采納的說明。

8．聽證的反饋

《北京市規(guī)劃委員會規(guī)劃許可聽證程序規(guī)定》明確了聽證筆錄的采信及其反饋機制：聽證會結(jié)束后，聽證會組織部門應及時組織相關(guān)部門，對聽證會各方意見進行分析，確定采信內(nèi)容，提出處理意見，并予落實；情況復雜的，應及時向主管領(lǐng)導請示匯報。經(jīng)辦人員應在規(guī)劃許可的辦理過程中對聽證會反映的主要觀點及采信情況進行說明，聽證會有關(guān)材料應歸檔備查。聽證會組織部門應通過北京市規(guī)劃局或分局官方網(wǎng)站、北京市規(guī)劃局或分局公告欄等方式，公布聽證會研究結(jié)果。

（三）北京市公共聽證的個案分析

2010年11月12日，北京市發(fā)展和改革委員會舉行北京市居民天然氣價格調(diào)整聽證會。北京市發(fā)改委嚴格遵照上述制度要求，在聽證會召開之前公告了相關(guān)事項，聽證會也通過網(wǎng)絡(luò)對公眾直播。當然，聽證會的結(jié)果也逃脫“逢聽必漲”的魔咒,25名聽證代表中，23人同意氣價上調(diào)，其中20人同意上調(diào)0.23元／米3，1人同意上調(diào)0.27元／米3，另有兩人提出降低漲幅；不同意氣價上漲的有兩人，其中代表衛(wèi)愛民強調(diào)，漲價時機不對。下面，筆者以此次聽證的實踐為例，分析北京市價格聽證的基本流程，并分析其中存在的問題。

根據(jù)公開獲得的材料，筆者認為，此次居民天然氣價格聽證會至少存在如下問題：

首先，聽證代表遴選方式的單一性。根據(jù)10月8日的第一次公告，本次聽證會共設(shè)聽證參加人席位25個，全部委托市人大、市政協(xié)、市消費者協(xié)會、有關(guān)部門以及行業(yè)組織推薦產(chǎn)生。聽證參加人的此種產(chǎn)生方式過于單一，這可能造成未組織化的利益相關(guān)人很難被吸收成為聽證參加人。本次聽證會的聽證參加人，都委托正式的組織通過正式的推薦程序產(chǎn)生，而實踐中大量未組織化的利益群體，如農(nóng)民工群體、失業(yè)群體、自由職業(yè)者等，難以通過推薦方式，成為聽證參加人。他們的利益，很難通過這種正式的、制度化的方式得到代表。他們的聲音，也難以通過制度化的方式，在聽證會上得到表達。而人大代表、政協(xié)委員和有關(guān)部門的聲音，本可以通過其他制度化的途徑來表達他們的意見和利益。

其次，聽證方案的結(jié)構(gòu)化。在北京市發(fā)改委事先公布的聽證方案中，政府擬定的價格調(diào)整方案有二。方案一：居民天然氣價格上調(diào)0.23元／米3，即從現(xiàn)行的2.05元／米3調(diào)整至2.28元／米3調(diào)幅11％。方案二：居民天然氣價格上調(diào)0.27元／米3，即從現(xiàn)行的2.05元／米3調(diào)整至2.32元／米3，調(diào)幅13％。換言之，聽證參加人在此次聽證會上，只能就這兩種方案進行選擇，這嚴重限制了聽證參加人的選擇空間，不利于聽證參加人的真實意見表達。

再次，信息披露的模糊性和有限性。在北京市發(fā)改委公布的聽證會“背景材料”和“聽證方案”中，更多地考慮了天然氣漲價的必要性，而較少考慮天然氣漲價對居民生活造成的不利影響。如其關(guān)于本市天然氣價格調(diào)整的必要性分析中，指出天然氣價格調(diào)整是促進天然氣資源優(yōu)化配置和節(jié)約使用的需要，是適應國家推進天然氣價格改革的需要，是保障城市燃氣行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。這種論斷既缺乏精細的數(shù)據(jù)支撐，也缺乏嚴格的分析論證。其科學性、合理性有待商榷。而且，其對天然氣價格調(diào)整給居民日常生活造成的影響的分析過于簡單，沒有考慮CPI上漲給居民日常生活造成的巨大壓力。

最后，聽證會的實效性不明確。盡管聽證會是公開舉行的，聽證會也通過網(wǎng)絡(luò)向社會直播，但聽證參加人在聽證會上表達的意見是零散的，聽證會組織者不可能將這些信息完整地交給決策者，其必然要在聽證筆錄的基礎(chǔ)上對聽證參加者的意見進行加工整理。換言之，聽證組織者向決策者提交的聽證報告是一種經(jīng)過加工、整理和過濾后的信息，而此種信息是不向社會公開的，不受聽證參加者檢驗的，不受社會監(jiān)督的。在此種情形下，聽證參加者在聽證會上表達的意見會得到怎樣的處理，聽證參加者和公眾都無從得知。在此意義上，聽證會的實效是不明確的。

三、理想與現(xiàn)實的鴻溝何以產(chǎn)生？

通過前文對北京市公共聽證的制度規(guī)范及其實踐的細致分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，公共聽證的引入，旨在破解公共決策過程之封閉性、結(jié)構(gòu)化與單向度，為公眾參與公共決策提供制度化的渠道；而實踐中，公共聽證的程序設(shè)計與運作仍然延續(xù)了傳統(tǒng)科層制習氣，與民眾之表達和參與意愿相去甚遠，公共聽證儼然已成為現(xiàn)代行政合法性的制度裝飾。如此，公共聽證的理想與現(xiàn)實之間產(chǎn)生了難以彌合的鴻溝。具體來說，這種鴻溝的產(chǎn)生主要源于如下幾個方面的原因：

（一）制度需求與制度供給的不匹配

從性質(zhì)上講，公共聽證屬于行政過程中公眾參與的一種方式，其旨在增強公共決策之民主性，彌補行政過程中民主性之欠缺。而行政過程的民主化必須以立法過程的民主為前提，沒有了立法過程的民主，行政過程的民主將欠缺必要的制度框架。如果試圖以行政過程的民主代替立法過程的民主，則無異于緣木求魚，舍本逐末。行政過程的民主只能用于補充，而永遠不能替代立法過程的民主。

在我國，由于代議機關(guān)民主性的欠缺，公眾和利害關(guān)系人在立法和政治過程中無法獲得可靠的利益代表，他們的意見和利益在立法和政治過程中無從得到直接表達。因此，公眾具有強烈的民主需求。受制于政治體制改革的緩慢，他們在立法和政治過程中的表達自由受到嚴格限制。這種受壓制的民主需求由此轉(zhuǎn)移到行政過程中。

但是，行政過程本身的特性決定了聽證只能扮演決策咨詢的角色，而不能成為純粹的公眾決策。行政過程具有技術(shù)性、效率性、靈活性、合目的性等諸多特征，這決定了行政過程不可能如立法過程和政治過程一樣開放和漫長。行政機關(guān)在行政決策中征求公眾意見，旨在提升行政決策之科學性和可接受性，而非讓渡決策權(quán)，使行政決策演變?yōu)榧兇獾墓姏Q策。因此，在行政過程中，聽證制度所扮演的，只能是決策咨詢的功能；公眾和利害關(guān)系人通過聽證程序所表達的意見，只是為提升行政決策之科學性和可接受性所提供的外部信息。行政機關(guān)在收到這些外部信息后，是否將這些信息轉(zhuǎn)化為行政決策，以及如何轉(zhuǎn)化，完全取決于行政機關(guān)的自由裁量。公眾基于強烈的民主意識而表達的參與意愿，與行政過程的非民主性之間產(chǎn)生了巨大的功能間隙。希冀以行政過程的民主替代立法和政治過程的民主，必然陷入無可自拔的制度困境。

（二）制度設(shè)計不成熟

公共聽證制度設(shè)計的不成熟主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

1．公共聽證的選擇性適用。目前立法較少明確規(guī)定哪類行政許可“應當”舉行聽證，更多的立法例是規(guī)定行政機關(guān)可以采取包括聽證會、座談會、論證會等方式征求利害關(guān)系人和公眾意見。而且，哪些行政許可涉及公共利益，哪些行政許可涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系，這在實踐中完全依賴于行政機關(guān)的裁量。[21]因此，在實踐中，對于聽證程序的啟動，行政機關(guān)享有絕對的主導權(quán)。行政機關(guān)可以根據(jù)自身需要，隨意決定聽證程序的啟動與否。而由于公共決策中利益影響的不確定性和廣泛性，公眾對于行政決策利益影響的感知力相對較差，行政機關(guān)未告知利害關(guān)系人和公眾聽證權(quán)利，聽證程序也難以啟動。選擇性適用背后是社會利益群體追求權(quán)利和利益實現(xiàn)能力的失衡，公共部門的中立性和超越性的減弱。

2．信息的非對稱性。信息對稱是確保聽證參加人有效表達的前提。在公共聽證中，信息不對稱是一種普遍現(xiàn)象。以價格聽證為例，納入價格聽證的項目，一般屬于壟斷經(jīng)營的公用事業(yè)、公益性服務，專業(yè)性強。一方面，價格的形成信息和經(jīng)營信息往往為壟斷經(jīng)營者掌握，政府的成本核算也往往依賴企業(yè)提供的信息。而面對高度專業(yè)化的企業(yè)成本核算，即便是相當出色的專家也會出現(xiàn)“失語”現(xiàn)象，因而價格聽證會就只能淪為壟斷行業(yè)經(jīng)營者單方信息發(fā)布會。另一方面，消費者由于個人素質(zhì)、地域、職業(yè)及時間精力有限，難以在短期內(nèi)熟悉了解經(jīng)營者的業(yè)務，對經(jīng)營者的成本、市場供求狀況不可能有深入的了解，代表功能大打折扣。

在規(guī)劃許可聽證中，信息不對稱的情形也相當明顯。北京市規(guī)劃委員會《規(guī)劃許可聽證程序規(guī)定》第12條規(guī)定了聽證前的告知程序。[22]而這些內(nèi)容又相對簡單，技術(shù)性強。單從這些資料，利害關(guān)系人和公眾很難獲得對于建設(shè)項目的真實意向。而這種信息披露的不完全性、技術(shù)性，將嚴重影響利害關(guān)系人和公眾參與的積極性和有效性。

3．聽證參加人遴選機制不科學。公共聽證往往涉及到多方利益群體，各方均需參與和不能人人參與的現(xiàn)實矛盾使得聽證參加人的遴選成為公共聽證制度實際運作的首要問題。以行政過程論的觀點審視之，造成公共聽證制度梗阻的首要原因就出在聽證參加人的遴選上。既無法保障所有的利益集團都能取得平等的代表權(quán)，也無法保證所遴選的代表能夠獨立自主地表達所代表利益集團的訴求。在規(guī)劃許可和環(huán)境行政許可領(lǐng)域，由于規(guī)劃和環(huán)境對公眾的影響都難以確定，利害關(guān)系人的確定也是一直困擾實踐部門的難題。實踐中遴選機制的運作受到種種條件的制約，如利益群體發(fā)育不成熟等。制度上的原則性規(guī)定和相關(guān)配套制度的不成熟，使得實踐中行政部門對于聽證參加人的遴選具有相當大的裁量權(quán)，存在權(quán)力濫用的可能和危險。

4．聽證案卷效力不明和聽證報告的非公開。目前各種制度都未規(guī)定聽證報告的公開。這將嚴重影響公共聽證的法律效力。聽證案卷法律效力的不明，弱化了民意對權(quán)力的限制功能，使得公共聽證嚴重背離了該制度設(shè)計的初衷，極大地削減了民眾對公共聽證會的熱情。實踐中，聽證筆錄通?？梢詮墓俜骄W(wǎng)站上獲得，但是聽證報告卻未見公開。[23]但是對決策起實際作用的是對聽證會上的各方意見進行總結(jié)、歸納、過濾后的聽證報告。聽證報告的非公開，使得公眾無從知曉他們的意見被如何加工和處理，這將嚴重影響公眾對于價格聽證會的公信力。由于許可決定只對當事人作出，利害關(guān)系人仍無從知曉自己意見的采納情況。聽證會公布的結(jié)果往往是行政決定結(jié)果，而不公開聽證結(jié)果，聽證會成了走過場，沒有起到應有的作用。利害關(guān)系人和公眾無法得知自己在聽證會上表達的意見被如何處理，他們也無從對行政決策進行有效的監(jiān)督和制約，公共聽證的制度功能難以實現(xiàn)。

（三）實踐中操作的不規(guī)范

目前，我國關(guān)于公共聽證的制度規(guī)范主要分散于各單行立法中，且規(guī)范內(nèi)容較為抽象、原則，這為各級地方政府的操作留下了極大的空間。以價格聽證為例，盡管《政府制定價格聽證辦法》對于價格聽證的適用范圍、聽證參加人的產(chǎn)生方式、聽證的具體程序、聽證的意見采納與反饋等有相對明確的規(guī)范，但在實踐中，這些規(guī)范并未能得到較好的執(zhí)行。如該辦法第10條規(guī)定：聽證會參加人由下列方式產(chǎn)生：

（一）消費者采取自愿報名、隨機選取方式，也可以由政府價格主管部門委托消費者組織推薦；

（二）經(jīng)營者、其他利害關(guān)系人由政府價格主管部門確定或者委托行業(yè)組織、行業(yè)主管部門推薦；

（三）專家、學者、社會組織和其他人員由政府價格主管部門聘請。但北京市2010年舉行的天然氣價格調(diào)整聽證會的聽證參加人全部委托市人大、市政協(xié)、市消費者協(xié)會、有關(guān)部門以及行業(yè)組織推薦產(chǎn)生。盡管從字面上看，北京市的做法并未違背《政府制定價格聽證辦法》之規(guī)定，但其實際上剝奪了消費者自主報名成為聽證參加人的資格。在許多其他地方舉行的價格聽證中，也存在類似的不規(guī)范之處。[24]

正是由于在制度功能、程序設(shè)計和操作中存在上述問題，公共聽證不再是公眾表達民主意愿和利益訴求的暢通渠道，不再是公眾參與公共決策的重要程序制度，而成為一種預設(shè)了結(jié)果的制度表演，成為一種滿足公共決策程序合法性的制度裝置。民眾對公共聽證的態(tài)度，也急轉(zhuǎn)直下，從先前的歡迎與期待，到今日的麻木甚至反感。公共聽證遭遇著嚴重的信任危機，公共聽證的理想與現(xiàn)實之間產(chǎn)生了難以彌合的鴻溝。

四、理性回歸：彌合鴻溝的政策選擇

恢復其應有的制度功能，需要從如下幾個方面入手：

（一）充實公共聽證制度的民主功能

要解決公共聽證過程中的種種問題，首先必須對公共聽證的功能作出合理界定。與私益聽證的核心在于事實調(diào)查不同，公共聽證的核心應當是民主參與。公共聽證是公眾表達自身訴求，參與民主決策的重要途徑。在其他民主形式功能不暢的背景下，在公共政策領(lǐng)域探索聽證制度的普遍適用，不僅可以為利害關(guān)系人和公眾提供更多的話語空間，也能為行政機關(guān)提供更為寬闊的信息渠道，增強行政決策的科學性和民主性。

要充實公共聽證的民主功能，需要從以下幾個方面入手：第一，決策者應當以開放的、不帶預設(shè)偏向的態(tài)度去聽取不同聲音。我們的很多聽證會，都是在行政主管部門的請求下召開的，而行政主管部門作為管制機構(gòu)，與被管制的產(chǎn)業(yè)有著實質(zhì)性的利益關(guān)系，從而導致“管制俘獲”，即管制機關(guān)成了被管制產(chǎn)業(yè)的俘虜。這提醒我們，決策者在聽證會中應當對那些勢單力薄的微弱聲音給予更認真更深切的關(guān)注；第二，決策者聽取各種聲音，必須做到全面、公正，克服對意見“選擇性聽取”的立場；第三，既然聽證會是一種公眾參與的特殊形式，那么決策者在聽取意見時，不僅要聽取聽證參與各方的聲音，還應當充分考慮社會公眾的聲音，在有限的參與者和廣泛的民意之間作出權(quán)衡和兼顧；最后，決策者應當對所有的、不同的利益訴求進行考慮，并且在作出最終決策時以一種令人信服的方式讓公眾相信，他們的訴求得到了認真的對待，即使這些訴求可能并沒有在最終結(jié)果中得到全部實現(xiàn)。

（二）根據(jù)公共決策與公眾利益的關(guān)聯(lián)程度選擇聽證形式

作為一種利益表達機制，聽證是否應當適用于所有的行政過程呢？答案顯然是否定的。聽證適用的范圍應當取決于公共決策與公眾利益的關(guān)聯(lián)程度。換言之，越是與公眾利益密切相關(guān)的行政決策，聽證在其制定與實施過程中所占有的比重就越大。聽證會雖然是一種較為正式的公眾參與形式，但是其運行成本較高、效率較低的特點也決定其并不適合大范圍廣泛采用，相反，網(wǎng)絡(luò)留言、電話訪談等多種非正式的公眾參與的形式應大力推廣。政府可以自行也可以通過社會調(diào)查公司、網(wǎng)絡(luò)公司對公眾的意見和建議進行了解，并提供政府參考，關(guān)鍵是這種參與的過程也應公開進行。聽證的形式應當服從于其功能和目的。既然聽證的主要功能在于聽取公眾和利害關(guān)系人的意見，那么凡是有助于實現(xiàn)此目的的方式都可納人聽證的范疇。在美國，聽證程序有正式聽證和非正式聽證之分。在我國，統(tǒng)一的行政程序法遲遲未能出臺，國家層面的聽證制度主要體現(xiàn)為正式的聽證會。各單行立法對于聽證都規(guī)定了相對嚴格的程序。但過于嚴格的程序可能阻礙聽證“聽取意見”功能的發(fā)揮，而使得其“表演性”功能大為增強。要真正恢復聽證制度的聽取意見功能，必須對聽證制度減負，減緩其程序性要求，而增強其實質(zhì)性內(nèi)核，即意見交流與對峙。應當允許行政機關(guān)根據(jù)管制事務的性質(zhì)，靈活采取形式多樣的聽證形式。

在政治體制改革推進緩慢的情形下，通過推動行政決策的民主化來增強行政過程的民主性具有重要意義。在公共政策領(lǐng)域探索聽證制度的普遍適用，不僅可以為利害關(guān)系人和公眾提供更多的話語空間，也能為行政機關(guān)提供更為寬闊的信息渠道，增強行政決策的科學性和民主性。因此，應該不斷擴大公共決策中聽證制度的適用范圍，擴大它在整個政策過程中的應用范圍。目前的公共聽證主要限于價格聽證、規(guī)劃許可聽證、環(huán)境許可聽證，將來可以擴展至公共政策的所有領(lǐng)域和整個過程，不僅包括公共政策的制定，也包括公共政策的實施和評估。例如重大的工程建設(shè)決策、重大的人事任免決策、重大市政設(shè)施的布局、城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、土地開發(fā)的審批等諸多領(lǐng)域，皆可探索聽證程序的運用。

（三）建立健全公正的聽證程序

聽證程序的公正性主要體現(xiàn)為以下幾個方面的要求：

1．提高信息披露的廣度和深度。公開是參與的基礎(chǔ)。如果政府將價格決策過程中的所有資料，包括價格組成、計算方法，影響價格的因素，政府的調(diào)查報告等都公開，供公眾討論，進而將公眾討論的內(nèi)容也公開，即使政府最后并未完全吸納聽證參加人的意見，也會得到公眾的理解。要確保信息披露的有效性，還應充實聽證參加人的知情權(quán)。在聽證舉行之前，聽證參加人有權(quán)就聽證事項進行調(diào)查，有關(guān)各方包括聽證申請人、價格主管部門以及其他相關(guān)部門都應當積極協(xié)助，使其能夠?qū)β犠C事項有全方位的了解。除了法律規(guī)定聽證代表的查閱、復制、摘抄相關(guān)文件材料和要求相關(guān)各方對特定問題作出解釋、說明的權(quán)利外，為了實現(xiàn)對消費者群體利益的特殊保護，還應當賦予消費者代表對評估機構(gòu)的選擇權(quán)，以確保其對定價方案的合理性作出科學判斷。

2．聽證參加人遴選機制的優(yōu)化。聽證參加人是聽證會的靈魂人物，在某種程度上決定著聽證會的效果。尤其是他們的廣泛性、代表性、專業(yè)性、獨立性直接影響聽證結(jié)果的科學性、真實性和合理性。目前人們質(zhì)疑最集中的也是聽證參加人的選擇。聽證參加人的選擇應當貫徹自愿、公正、公開原則。針對不同利益集團的代表應分別采取不同的遴選方式，建立起一種既能體現(xiàn)組織部門中立性，又能保障聽證參加人的廣泛性、代表性和獨立性，即由各種利益群體和價格主管部門雙向互動，共同協(xié)商選擇聽證參加人的機制。這里需要指出的是，聽證制度的主要功能在于聽取利害關(guān)系人和公眾就聽證事項的意見，聽證參加人的選擇也應服從于此功能。因此，一方面，應當將人大代表、政協(xié)委員、行政機關(guān)代表等“政治性代表”從聽證參加人類別中刪除，因為這些人的意見和訴求可以通過其他正式途徑得到表達；另一方面，應當將專家代表從聽證參加人類別中刪除，因為專家表達的是決策科學性的意見，其意見應當通過專家咨詢會或論證會的方式得以呈現(xiàn)，而非在公眾和利害關(guān)系人表達價值性訴求的聽證會中呈現(xiàn)。在聽證參加人的遴選方式上，應當采取組織化的推薦與開放式的報名相結(jié)合的方式，以保證組織化的利益和非組織化的利益都能得到代表。

3．強化聽證過程的質(zhì)證與辯論。充分的博弈、公開的辯論是達成妥協(xié)的重要前提。沒有利益相關(guān)方代表的“勢均力敵”，就沒有辯論，也就沒有公平和公正。如果缺乏公開的政治辯論，公共政策即使是“一致通過”，也可能隱匿著重大分歧和陷阱，就像眾多壟斷領(lǐng)域的質(zhì)次價高，最終必將損害民生的根基，也進而損害壟斷集團的長遠利益，使民眾對壟斷企業(yè)產(chǎn)品和服務的“購買力”日益衰弱。目前的聽證制度更多地強調(diào)聽證秩序，只給聽證參加人有限的陳述時間，沒有熱火朝天的辯論程序，聽證會現(xiàn)場一談和氣。真理越辯越明，沒有辯論的聽證會，沒有意見的交流和對話，沒有利益的博弈與妥協(xié)，成為聽證參加人對聽證主持人的單向信息輸入。這不利于公共聽證的功能發(fā)揮。要激活公眾和利害關(guān)系人的參與激情，必須強化聽證過程的質(zhì)證和辯論，使聽證會真正成為一個利益博弈和意見交換的平臺，而不只是一場預設(shè)結(jié)果的政治表演。

4．明確聽證報告的公開義務和公共決策的說明理由。政府在聽證結(jié)束后，應當作出聽證報告，并在此報告基礎(chǔ)上作出決策。政府應當將聽證報告和決策結(jié)果一并向社會公開，并對決策依據(jù)、決策理由進行充分的說明，其中針對反對意見更應逐一進行解釋和說明。這種決策理由說明，既有利于調(diào)動公眾參與的熱情，也有助于公眾的理解和支持。目前公共聽證的過程基本公開，聽證筆錄也是公開的，但聽證報告的公開還未從制度上確立，公共決策的說明理由也未從制度上普遍確立。這兩項制度的欠缺，將嚴重影響聽證結(jié)果的實效，影響聽證參加人和公眾對于聽證會的制度預期。

每一次公共聽證，作為一個公共事件，對于政府、參與者和公眾而言，都是一種民眾參與公共治理的練習和學習過程。在這一過程中，我們可以反思公共管制的必要性、公平行政的實現(xiàn)方式、公共信任的維護等公共治理本質(zhì)問題。通過上述制度矯正，我們有理由期待，公共聽證不再是一個讓公眾受傷的“預設(shè)結(jié)果的練習”，而成為一個公眾與政府理性溝通、真誠對話的制度平臺。

注釋: [1]關(guān)于聽證從司法過程引入行政過程的具體歷程，可參見何海波：“英國行政法上的聽證”，載《中國法學》2006年第4期。

[2]關(guān)于私益聽證與公共聽證的概念界分．可參見李春燕：《中國公共聽證研究》．法律出版社2009年版．第42-43頁

[3]De Smith, Woolf＆Jowell, Principles of Judicial Review(Sweet＆Maxwell), pp.250-256(1999).[4]Baggs Case [1615] ,11 Co.Rep.93b.[5]R v.University of Cambridge[1723] ,1 Str.557.[6]Cooper Y.Wandsworth Board of Works [1863] ,14 CB 180.[7]在上述案件中，威爾斯法官說：“責令一個人拆除他的房子，就好像對他處以罰金；鑒于工程管理局是惟一有權(quán)作出這個決定的機構(gòu)，它的行為必定是司法性的?！绷硪幻麑徖泶税傅姆ü侔轄査?Byles)也說：“在我看來，工程管理局的行為不管是司法性的還是行政性的，都是錯的。我認為它是司法性的，因為它確認當事人的行為是否違法，又由它來實施制裁，它來救濟?！倍贓rrington v.Minister of Health一案中，上訴法官Maugham強調(diào)指出，如果衛(wèi)生大臣的行為被定性為純行政性行為時，將不使用自然公正原則。最終法院判決認定，衛(wèi)生大盜的行為屬準司法性行為，違反了自然公正原則。而在Nakkuda All v.Jayaratne一案中，樞密院判決認定，錫蘭紡織品總監(jiān)撤銷該經(jīng)銷商許可證的行為不是司法性行為，不適用自然正義原則。在R v.Metropolitan Police Commissioner, ex Parker一案中，法院判決指出，行政領(lǐng)域的程序標準應當完全不同于司法領(lǐng)域中的程序標準，而許可證的授予與撤銷完全屬于行政事務，公共機關(guān)有權(quán)不經(jīng)聽證而合法撤銷許可證。R v.Metropolitan Police Commissioner,ex Parker[1953],2 A1ER353.[8]警察局長Charles Ridge因涉嫌陰謀妨礙司法公正受到刑事指控。雖然法院最終宣告Ridge無罪，但法官對他的行為予以嚴厲批評，認定他的行為內(nèi)在地說明他缺乏誠實、責任心和領(lǐng)導能力。由于這些批評，當?shù)丶o律委員會既未告知Ridge準備解雇他的動議，也未舉行任何聽證，就作出了解雇他的決定，同時，也未告知解雇決定的具體理由。Ridge在向紀律委員會申訴無果后，向法院提出了解雇決定越權(quán)的宣告令申請。Ridge Y.Baldwin [1964] , AC 40.[9]R.v.Gaming Board for Great Britain, ex pane Benaimand Khaida [1970],2QB417, at 430.[10]在1958年的Schlagheck v.Winterfeld案件中，俄亥俄州法院指出，規(guī)劃立法中的公共聽證，要求向受到規(guī)劃影響的人提供出席聽證會和陳述其意見的機會。在1949年的Braden v.Munch案件中，伊利諾斯州法院認為，分區(qū)規(guī)劃條例中的公共聽證意味著出席聽證會并提供證據(jù)的權(quán)力，以及聽取對方當事人提供的證人的陳述和質(zhì)詢該證人的權(quán)利。在1957年的Lamb v.Town of East Hampton案件中，紐約州法院認為，公共聽證意味著公正和無偏私的聽證；所有參加聽證會的利害關(guān)系人都有機會被聽取意見。參見Keith M.Black, Pub-lic Hearings—An Appearance of Fairness,5 Gonz.L.Rev.1969-1960,p.327.[11]國務院2010年公布的《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》第11條“規(guī)范行政決策程序”明確提出：完善重大決策聽證制度，擴大聽證范圍，規(guī)范聽證程序，聽證參加人要有廣泛的代表性，聽證意見要作為決策的重要參考。

[12]第23條規(guī)定：制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。

[13]第26條：城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于30日。組織編制機關(guān)應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。

[14]第46條：省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機關(guān)，應當組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。組織編制機關(guān)應當向本級人民代表大會常務委員會、鎮(zhèn)人民代表大會和原審批機關(guān)提出評估報告并附具征求意見的情況。

[15]第50條：在選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證發(fā)放后，因依法修改城鄉(xiāng)規(guī)劃給被許可人合法權(quán)益造成損失的，應當依法給予補償。經(jīng)依法審定的修建性詳細規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當采取聽證會等形式，聽取利害關(guān)系人的意見；因修改給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應當依法給予補償。[16]第60條：鎮(zhèn)人民政府或者縣級以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門有下列行為之一的，由本級人民政府、上級人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者監(jiān)察機關(guān)依據(jù)職權(quán)責令改正，通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：??

（五）同意修改修建性詳細規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖前未采取聽證會等形式聽取利害關(guān)系人的意見的；?? [17]第14條第3款：規(guī)劃的組織編制機關(guān)應當依法征求專家和公眾的意見，可以采取論證會、聽證會、座談會、公示等多種形式，并在報送審批的材料中附意見采納情況及理由。第50條：城市總體規(guī)劃的組織編制機關(guān)，應當組織有關(guān)部門和專家每五年對總體規(guī)劃的實施情況進行評估，采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見，形成評估報告，并將評估報告及征求意見情況報送本級人民代表大會常務委員會和原審批機關(guān)。第53條：控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖在修改過程中，依照法律規(guī)定需要征求利害關(guān)系人意見的，可以采取聽證會、論證會、座談會、公示等多種方式。

[18]根據(jù)《價格法》第23條和有關(guān)規(guī)范的規(guī)定，價格聽證的適用范圍是涉及關(guān)系群眾切身利益的三大類價格：公用事業(yè)價格、公益性服務價格和自然壟斷性服務價格。聽證的要求是“應當”聽證，強制性高。

[19]該法第5條規(guī)定，實施環(huán)境保護行政許可，有下列情形之一的，適用本辦法：

（一）按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，實施環(huán)境保護行政許可應當組織聽證的；

（二）實施涉及公共利益的重大環(huán)境保護行政許可，環(huán)境保護行政主管部門認為需要聽證的；

（三）環(huán)境保護行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系，申請人、利害關(guān)系人依法要求聽證的。第6條規(guī)定：除國家規(guī)定需要保密的建設(shè)項目外，建設(shè)本條所列項目的單位，在報批環(huán)境影響報告書前，未依法征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見，或者雖然依法征求了有關(guān)單位、專家和公眾的意見，但存在重大意見分歧的，環(huán)境保護行政主管部門在審查或者重新審核建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件之前，可以舉行聽證會，征求項目所在地有關(guān)單位和居民的意見：

（一）對環(huán)境可能造成重大影響、應當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目；

（二）可能產(chǎn)生油煙、惡臭、噪聲或者其他污染，嚴重影響項目所在地居民生活環(huán)境質(zhì)量的建設(shè)項目。

[20]該條例第13條規(guī)定：規(guī)劃編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的專項規(guī)劃，應當在規(guī)劃草案報送審批前，采取調(diào)查問卷、座談會、論證會、聽證會等形式，公開征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書的意見。但是，依法需要保密的除外。有關(guān)單位、專家和公眾的意見與環(huán)境影響評價結(jié)論有重大分歧的，規(guī)劃編制機關(guān)應當采取論證會、聽證會等形式進一步論證。規(guī)劃編制機關(guān)應當在報送審查的環(huán)境影響報告書中附具對公眾意見采納與不采納情況及其理由的說明。

[21]如北京市規(guī)劃委員會制定的《規(guī)劃行政許可聽證規(guī)定》第5條規(guī)定的聽證適用范圍：經(jīng)辦部門依法實施以下規(guī)劃許可的，應當在報請主管領(lǐng)導研究確定后，組織聽證：

（一）規(guī)劃行政主管部門認為需要聽證的涉及公共利益的重大規(guī)劃許可，或者規(guī)劃許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的；

（二）利害關(guān)系人提出書面申請，規(guī)劃行政主管部門經(jīng)研究應當舉行聽證的事項；

（三）其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施規(guī)劃許可應當聽證的事項。如此規(guī)定，將規(guī)劃許可聽證的適用權(quán)完全交由規(guī)劃主管部門決定。利害關(guān)系人和公眾難以對規(guī)劃許可聽證的啟動施加有效的影響。[22]該條具體內(nèi)容如下：經(jīng)辦部門實施本規(guī)定第5條的規(guī)劃許可，應在作出規(guī)劃許可決定前，告知規(guī)劃許可申請人和利害關(guān)系人有要求聽證的權(quán)利。聽證會組織部門可以委托街道辦事處、居民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)委員會、村民委員會等機構(gòu)進行聽證告知工作，并收集聽證申請人報名情況。聽證告知可選擇在利害關(guān)系人能看到的顯著位置張貼公告、媒體公告、直接送達、信件郵寄等方式告知。需要告知的內(nèi)容包括：(1)項目基本情況，總平面圖及相關(guān)圖紙；(2)規(guī)劃許可申請人、利害關(guān)系人享有聽證權(quán)利；(3)規(guī)劃許可申請人、利害關(guān)系人應當在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請，同時到指定地點進行登記、填寫聽證申請表格。逾期不提交聽證申請的，視為放棄聽證權(quán)利；(4)聽證申請人的報名范圍和條件、報名時間、地點和報名方式、聽證代表的選擇辦法等。根據(jù)此項規(guī)定，我們不難看出，聽證告知的內(nèi)容主要是當事人申請參加聽證的相關(guān)程序性內(nèi)容，對于建設(shè)項目的相關(guān)信息，只有項目基本情況、總平面圖和相關(guān)圖紙。

[23]《政府價格決策聽證辦法》第24條規(guī)定，聽證會舉行后，聽證人應當根據(jù)聽證筆錄制作聽證報告。聽證報告包括下列內(nèi)容：

（一）聽證會的基本情況；

（二）聽證會參加人對定價聽證方案的意見；

（三）聽證人對聽證會參加人意見的處理建議。處理建議應當包括對聽證會參加人主要意見采納與不采納的建議和理由說明。第25條：政府價格主管部門應當在聽證會舉行后15日內(nèi)將聽證筆錄、聽證報告一并提交定價機關(guān)。[24]參見2009年12月25日央視《新聞1+1》播出的《“迷失”的水價聽證會》。

第二篇：論文：村民自治理想制度與現(xiàn)實困境

--對葉阿金“選民資格”案件的思考

內(nèi)容提要：本文試圖從發(fā)生在浙江省瑞安市的一起村委會選舉中“選民資格”案件的評論著手，對村委會選舉中面臨的困境之一--村民資格問題作出分析，提出解決的辦法。村民自治是我國基層民主建設(shè)的重要組成部分，也是憲法規(guī)定的重要制度之一?，F(xiàn)實情況的發(fā)展往往超過法律產(chǎn)品的供給范圍，這就要求我們在依法治國的進程中，不斷完善法律制度。

關(guān)鍵詞：村委會選舉 選民資格 村民資格 司法救濟

2002年6月以來，一些媒體對發(fā)生在浙江省瑞安市的一起村民“選民資格”案件紛紛進行報道，稱之為浙江省首例村民選舉中的選民資格案件，是村民為維護自身政治權(quán)利的首創(chuàng)之舉。一些法律界人士評述此案是農(nóng)村政治民主意識的覺醒。那么，讓我們先來回顧一下此案的基本情況。

葉阿金一直居住于莘滕鎮(zhèn)星火村，于1998年4月將原農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，并將戶口從星火村遷出，遷至該鎮(zhèn)農(nóng)場村。戶藉遷出后，葉阿金仍一直居住在星火村，其家庭財產(chǎn)與土地承包權(quán)均在該村，并按有關(guān)文件規(guī)定仍享有該村集體資產(chǎn)所有權(quán)。2002年5月，星火村進行換屆選舉時，公布選民名單中沒有葉阿金。葉阿金向村選舉委員會提出書面異議，要求給予選民資格。村選舉委員會成員經(jīng)討論后，明確告知葉阿金戶籍已遷出，在本村不享有選民資格。葉阿金不服村選舉委員會的決定，因此向瑞安市人民法院提起訴訟。法院認為，根據(jù)《浙江省村民委員會選舉辦法》第十一條規(guī)定：“選民應當在戶籍所在地的村進行登記。有特殊情況的，戶籍不在本村的人員，是否在本村進行選民登記，由本村具體選舉辦法按有關(guān)規(guī)定確定?！庇纱丝梢姡瑧艏辉诒敬宓娜藛T，并非一概不具有本村選民資格。葉阿金雖然不具有星火村的戶籍，但享有的財產(chǎn)權(quán)益、政治權(quán)利與星火村緊密聯(lián)系。葉阿金屬于特殊情況。為保證葉阿金在戶籍所在地和住所地的一處享有選舉權(quán)，在星火村選舉辦法沒有明確葉阿金選民資格的情況下，法院依法予以確定。因此判決葉阿金在2002年星火村換屆選舉中具有選民資格。從本案中我們應當考慮的是，法院受理案件的依據(jù)是什么？村民的選舉權(quán)如何得到保障？村民選舉能否尋求司法救濟？這些問題的提出，關(guān)系到村民自治能否沿著民主設(shè)計的原則向前發(fā)展，草根民主能否演進到推進政治民主發(fā)展的原動力。列寧曾經(jīng)指出，“政治是經(jīng)濟的集中表現(xiàn)”。這句話為我們透視這樁不平常的案子提供了一把鋒利的解剖刀。

一、什么是選民資格

法律意義上的選民資格，是由憲法賦予公民的行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的身份的資格，也就是由選舉法中明確的保障公民有直接選舉縣級以下人民代表大會代表的資格。因此，選民資格是指在選舉組成國家權(quán)力機關(guān)中的代表的資格，是一項憲法賦予的政治權(quán)利。

相應的，選民資格案件，根據(jù)選舉法和民事訴訟法的規(guī)定，是指在縣、鄉(xiāng)兩級人大代表的直接選舉中，選民對于選舉委員會所公布的選民名單有異議的，可以向選舉委員會提出申訴，選舉委員會應在三日內(nèi)作出處理決定，申請人仍不服的，可以在選舉日的五日前向法院起訴，法院由審判員組成合議庭，適用特別程序在選舉日前作出終審判決的案件。

什么是村民委員會選舉中的選民資格？《村委會組織法》并未出現(xiàn)“選民”這個概念，其中第十二條規(guī)定，“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。”另外根據(jù)《浙江省村民委員會選舉辦法》第三條的規(guī)定，是將“有選舉權(quán)的村民”簡稱為“選民”。因而可以認為村委會選舉中的“選民”是一種約定俗成的稱呼，與直接選舉縣、鄉(xiāng)兩級人大代表時的選民是兩個不同的概念。葉阿金要求確認所謂的選民資格問題，事實上是要求確認具有本村“村民”資格的問題。

由此看出，在村委會選舉中，如果村民對村選舉委員會公布的“選民名單”有異議的，向法院提起要求確認其選民資格的訴訟，并不是民事訴訟法所規(guī)定的選民資格案件。對村委會選舉中的“選民”資格案件，《村委會組織法》中沒有規(guī)定?，F(xiàn)行的村民選舉中，村民對公布的選名單不服的，僅得向村民選舉委員會提出申訴，由村民選舉委員會作出最后的決定。事實上，同在溫州市的鹿城區(qū)人民法院，對今年同一時期姚某等人要求確認其在村委會選舉中具有選民資格的訴訟作出的民事裁定，就認為村民選舉資格案件不屬于人民法院的受案范圍①。而溫州市甌海區(qū)人民法院同樣受理了一起與葉阿金的情形極為類似的案件，卻駁回了當事人的請求②。這三起案件均發(fā)生在溫州市，三個基層法院卻分別作出了不同的判決和裁定。這也說明基層法院對此問題的看法是不一致的，存在著誤解或者誤讀。筆者認為，鹿城區(qū)人民法院作出的民事裁定，從結(jié)果而言是正確的。如前面所述，村委會選舉中的“選民”資格異議不同于民事訴訟法中規(guī)定的選民資格案件，因此從目前來說，法院沒有法定依據(jù)來受理村民選舉中的“選民資格”案件。

二、什么是村民

現(xiàn)在我們可以將討論的重心轉(zhuǎn)移到“什么是村民資格”這個真問題中來。

村民這一概念，就其本意而言，是指生活于特定村落的居民。但是，在我國現(xiàn)實生活中，大多數(shù)地方的村民身份并沒有這么單純，而是指自人民公社時期以來一直生產(chǎn)生活在某一村莊，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟成員并享有相應權(quán)益即具有本村農(nóng)業(yè)戶口的居民，當然也包括這些居民同樣具有本村農(nóng)業(yè)戶口的子女③。

因而村民的概念已不是簡單的自然地域的概念，它是附加了復雜經(jīng)濟條件并帶有城鄉(xiāng)分割特征的身份概念（相對應的是居民身份）。所以村民自治的內(nèi)涵中，也就有了由村民選舉產(chǎn)生村民委員會，由村民委員會管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)的職能。因此，村民資格，不是生活在某一村落就自然具備的，同時必須考慮到它的經(jīng)濟權(quán)利身份。

由于《村委會組織法》并沒有明確界定什么是村民，加上各地農(nóng)村的情況比較復雜，致使在對以下幾類人的“村民資格”認定問題上存在較大分歧。

——原是本村村民，現(xiàn)居住在本村，只是因為土地被征用后成了農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，這些人還能否參加村委會選舉？ ——原是本村人員，農(nóng)轉(zhuǎn)非后離開村子，但離退休后又回到村里居住，這些人能否參加村委會選舉？

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——原是本村村民，因婚姻嫁娶原因人已居住在城市，但由于戶籍政策限制，戶口仍未遷出的人員，能否在本村選舉？

——掛靠戶口的人能否參加村委會選舉？

——小城鎮(zhèn)綜合體制改革中籃印戶口人員能否參加村委會選舉？

——長期居住在本村的外來經(jīng)商、打工人員能否參加村委會選舉？

諸如此類問題，在經(jīng)濟比較發(fā)達的沿海地區(qū)，以及城市化進程較快的地方如城鄉(xiāng)結(jié)合部、小城鎮(zhèn)等地，是在村委會選舉中不得不面對的。不管《村委會組織法》的立法者當初是如何設(shè)計理想的村民自治制度，在村委會選舉中暴露出來的村民資格認定問題，已日益成為干擾村民自治制度順利實施的重大障礙之一。其弊有三：

一是長期生產(chǎn)經(jīng)營并居住在本村的外來人員難以取得村民身份，不利于生產(chǎn)要素的合理流動與優(yōu)化組合，阻礙著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會進步。

二是按政策應該或可以轉(zhuǎn)為城市居民戶口的村民，由于產(chǎn)權(quán)利益上的考慮不愿轉(zhuǎn)為城市居民戶口，延緩著我國的城市化進程。

三是村民在生息繁衍的過程中，社區(qū)集體經(jīng)濟內(nèi)部產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系不清晰所產(chǎn)生的矛盾，侵蝕著經(jīng)濟發(fā)展的生機與活力。造成上述問題的原因，是由于我國長期實行的政社合一的人民公社制度，將村民與人民公社社員一體化，在村民身上附加了不能分開的經(jīng)濟權(quán)益因素。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革以來所實行的家庭承包經(jīng)營體制雖然改變了土地的經(jīng)營方式，但并沒有從根本上解除附加在村民身上的經(jīng)濟權(quán)益關(guān)系，其最基本的體現(xiàn)是農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的分配仍然是以具有集體所有者成員身份的村民家庭人口為依據(jù)的，這種承包權(quán)是以產(chǎn)權(quán)所有為前提條件的，是產(chǎn)權(quán)利益分享的實現(xiàn)形式。因此，在村民與社員一體的條件下，村民的任何遷出遷入、村民家庭人口的任何增減，都會影響到包括耕地、山林、水面以及其他所有集體資產(chǎn)利益的再分配，這種再分配對于村民的利益關(guān)系重大，因而也倍受關(guān)注。

對于如何處理這些問題，有兩種意見。一種是允許這些人員參加村委會選舉，理由主要有：一是村民自治有地域自治的含義，既然這些人經(jīng)常生活、工作在村里，甚至還履行村民的義務，那就應當允許他們參與村莊的自治事務；二是目前我國有近億的農(nóng)村流動人口，如果不允許這些人員參加經(jīng)常生活地的村委會選舉，這些人的民主權(quán)利就沒有履行的條件。另一種意見與之相反。理由主要有：一是村民自治講的是本村的村民自治，不是本村的村民不能參加本村的村民自治?！洞逦瘯M織法》盡管沒有給“村民”下定義，但從法的第五、十四、十六、十七條，多次使用“本村”一詞來看，村民自治也是指本村的村民自治。二是我國的村民自治主要是以集體經(jīng)濟為背景的，村民自治權(quán)利不同于公民權(quán)利，村民自治權(quán)利與一定的集體經(jīng)濟利益緊密聯(lián)系，而集體經(jīng)濟利益是有邊界的，不是任何人都可以分享的。村民資格的凸現(xiàn)，是社會轉(zhuǎn)型期的積極現(xiàn)象，表明了村民權(quán)利意識的覺醒。但如何既能照顧集體經(jīng)濟上村民的既得利益，又能使更多的外來人員有參與基層自治的

機會和權(quán)利，確實是需要很好地研究解決的問題④。

讓我們回到《村委會組織法》，從立法原義來重新理解“村民”的概念。

從村民自治相關(guān)法律對“村民”、“本村村民”的法律規(guī)定來看，它的立法精神和立法原意所表達的意思其實是非常清楚的。它所使用的“村民”概念，其真實的意思就是指居住在本村、戶籍在本村并且屬于農(nóng)業(yè)戶籍的人口，即具有農(nóng)民身份的人。在村民自治相關(guān)法律中之所以沒有明確作出這樣的限定，主要原因就是，在中國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，“村民”本來就是居住在該村、戶籍在該村并且具有農(nóng)業(yè)戶籍（農(nóng)民身份）的人。中國農(nóng)村村民是由身份、戶籍和權(quán)利義務關(guān)系三個主要因素決定的，這是一種特定社會歷史條件和現(xiàn)實狀況決定的制度安排。在制定一項具有普適性的全國性法律時，國家立法機關(guān)主要考慮的是大多數(shù)地方農(nóng)村的一般情況，不可能也不必要對居民構(gòu)成比較復雜的城中村、城郊結(jié)合部農(nóng)村的特殊情況作出具體、專門的考慮，這至多應當是地方立法機關(guān)的事情。另外，從比照原則來看，之所以說居住在農(nóng)村但已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市居民的人不屬于該村村民，還在于國家另有一部規(guī)定城市基層社區(qū)居民權(quán)利和組織形式的法律，就是《城市居民委員會組織法》，這一法律對城市居民在基層社區(qū)的組織形式和基本權(quán)利作了明確的規(guī)定。

因此，從這個角度理解，《浙江省村民委員會選舉辦法》第十一條“選民應當在戶籍所在地的村進行登記。有特殊情況的，戶籍不在本村的人員，是否在本村進行選民登記，由本村具體選舉辦法按有關(guān)規(guī)定確定”的規(guī)定，是符合《村委會組織法》的立法本意的。從這條規(guī)定看，它首先從嚴格的屬地主義出發(fā)，即本村村民的認定，以戶籍為準。其次，它規(guī)定的特殊情況考慮到了上面所提到的幾類人的村民資格認定問題，只不過從村民自治的角度考慮，要由本村具體選舉辦法按有關(guān)規(guī)定來確定⑤。但在具體實施過程中，一些地方在其他特殊情況的認定上，還存在一些問題，即如何保證少數(shù)人的權(quán)利不受到“多數(shù)人的暴政”的侵害。這既是實際操作中的問題，更是立法的完善問題。

三、村民選舉權(quán)的司法救濟途徑

從村民自治的內(nèi)涵來說，村民資格本應不是問題。因為所謂自治，就是自己管理自己。所謂基層群眾自治，就是基層群眾自治組織管理與自己利益密切相關(guān)的本區(qū)域內(nèi)事務，依法實現(xiàn)基層群眾的自我管理，自我教育和自我服務。哪些人屬于村民，哪些人不屬于村民，本應當是屬于自治范疇。但是，如前所述，村民身份中附加了經(jīng)濟權(quán)益之后，問題就復雜化了。此外，由于中國歷史上長期缺乏民主的傳統(tǒng)，近代以來，民主的理念被引進國內(nèi)以后，僅僅只保留在法律制度的表面上，而未能深深扎根于中國社會的基層；民主被異化掉了，成了給專制披上外衣的套子。民主成了中國人民遠不可及的事情；但實行村民自治與選舉，一下子將把民主政治擺在中國農(nóng)民的眼前。這是村民選舉制度的重大貢獻。民主是一種習慣，只有操練熟了，久而久之，才會轉(zhuǎn)換成人們普遍遵守的生活方式，才能為整個國家發(fā)展健康成熟的政治民主奠定深刻的基礎(chǔ)。而民主是一種公開參與政治的規(guī)則。民主正義的核心在于程序上的正義。從這個角度說，村委會選舉中司法救濟途徑的缺失，是現(xiàn)行村民選舉制度的一個法律漏洞。為使憲法規(guī)定的村民自治制度得以全面實施，并且不突破現(xiàn)有制度產(chǎn)品供給的范圍，那么在村民選舉制度中增加選民資格案件不失為一種現(xiàn)實的選擇，即村民對于村選舉委員會所公布的選民名單不服的，可以向村選舉委員會提出申訴；村民對于村選舉委員會作出的處理決定仍不服的，可以向當?shù)鼗鶎臃ㄔ浩鹪V。這樣至少在程序公正的層面上可以解決不服村選舉委員會對村民選舉資格認定的糾紛。具體理由如下：

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第一、村民對選民名單不服的，向村民選舉委員會提出申訴，由村民選舉委員會作出最后的處理決定，這種制度，因為村民選舉委員會自己既登記選民名單，又自己審查自己登記的選民名單有沒有不當違法之處，所以違背了自己不得成為自己法官的自然公正原則。

第二、根據(jù)選舉權(quán)的普遍性原則，選民名單上不予登記選舉權(quán)的僅限于以下三種情形：年齡至選舉日止未滿十八周歲，不具有本村村民的身份，被剝奪政治權(quán)利。法院是與保護公民的權(quán)利的觀念相聯(lián)系在一起的，因而，認定公民是否具有某種權(quán)利，如果撇開法院，就顯得突兀了。

第三、民事訴訟法設(shè)立選民資格案件的目的在于救濟選舉權(quán)。從實踐中看，村委會選舉中的很多做法完全是模仿縣、鄉(xiāng)兩級人大代表選舉時的做法，比如選民登記、候選人產(chǎn)生、投票等等程序，在形式上并無二致。因此，完全可以對民事訴訟法第一百六十四條規(guī)定適當?shù)丶右詳U大解釋，使村民委員會直接選舉參照適用。從全國范圍來看，除了浙江瑞安市的葉阿金案之外，至少還有廣州天河區(qū)、遼寧省康平縣等地的法院均受理了村民選舉資格的案件，并且均適用民事訴訟法有關(guān)選民資格案件的規(guī)定。司法實踐中已有先例。從可行性的角度分析，各地法院在實踐中對選民資格案件的審理積累了良好的經(jīng)驗，因而將其推廣到村民選舉中，完全可行。

第四、村民自治制度不僅是憲法規(guī)定的法律制度，更是由《村委會組織法》具體規(guī)定之。從法律的實施和救濟的一般原則出發(fā)，法院就是公民尋求司法救濟的最后希望。因此，從這個角度說，法院應當履行作為司法救濟機關(guān)的職能。

由此得出的結(jié)論是，由于村委會選舉與縣鄉(xiāng)兩級人大代表選舉性質(zhì)上的不同，在村委會選舉中直接適用選民資格案件目前沒有依據(jù)。為了程序公正，在村委會選舉中引入司法救濟途徑的可選擇方法是，由國家有權(quán)機關(guān)對民事訴訟法第一百六十四條作出解釋，使村民資格案件參照適用之。這也只能是解決處于轉(zhuǎn)型期的中國農(nóng)村選舉問題的權(quán)宜之計。

四、根本解決之道

引入司法救濟途徑只能解決一個程序公正的問題。要徹底解決村民身份問題，打破戶籍制度的障礙乃根本之道。中國城鄉(xiāng)二元分割的實質(zhì)問題是現(xiàn)行戶籍制度的改革滯后于現(xiàn)實社會的發(fā)展。一些有識之士已大聲疾呼，要給中國農(nóng)民第三次解放?！爸袊枰M行第三次?解放農(nóng)民?的制度革命，以從根本上解決長期以來城鄉(xiāng)隔絕、對立、分離的不公平和不公正局面?！?⑥ 這場制度革命的核心，是解放農(nóng)民、投資農(nóng)民、轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民。簡而言之，就是使農(nóng)民從土地、農(nóng)村永久性解放出來，使農(nóng)民盡快變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口，特別是為那些具有初、高中文化水平的鄉(xiāng)村青年，提供進城務工的機會。

第三次“解放農(nóng)民”最根本性的措施是消除城鄉(xiāng)居民兩種身份制度，使農(nóng)民擁有與城市人口平等的發(fā)展機會和享受同等的公共服務水平，包括自由遷徙和自由居住權(quán)利、平等接受基礎(chǔ)教育權(quán)利與職業(yè)培訓機會；平等就業(yè)競爭機會和享有勞動保護權(quán)利；享有居住或者工作所在地社區(qū)同等民主選舉和被選舉權(quán)利等⑦。目前戶籍制度改革已經(jīng)啟動，人為地城鄉(xiāng)分割已經(jīng)打破。廣東省已在全省范圍內(nèi)率先取消城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口，統(tǒng)稱為居民戶口，浙江省的杭州市也同樣。這無疑為解決村民資格問題部分鋪平了道路。

當前，我們還要從具體操作層面來研究解決問題的方法。社會總是在為自己的發(fā)展開辟道路的，問題的解決方式也往往是在那些首先出現(xiàn)問題而且迫切需要解決的地方產(chǎn)生的。為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，保護承包者預期利益，于二十世紀八十年代一些地方就提出了土地承包權(quán)長期不變，實行“增人不增田，減人不減田”，進而轉(zhuǎn)化為第二輪土地承包中實行的三十年不變的政策。對一些為了務工經(jīng)商或子女上學謀求將戶口遷到城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊的農(nóng)戶，遷入地實行了只接收戶口關(guān)系而不享受當?shù)丶w經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)利益的“變通性掛戶”政策。一些因建設(shè)性征地成批轉(zhuǎn)為城市居民戶口的原村民，也被許諾可以繼續(xù)享有村組集體經(jīng)濟成員的福利待遇，有些地方還出臺了戶口進城可以不退出承包田的政策規(guī)定。所有這些，都是農(nóng)村干部群眾從實際出發(fā)的積極探索，都體現(xiàn)了村民與社員相對分開的改革思路，并在一定程度上緩解了二者一體化所造成的種種現(xiàn)實矛盾，為農(nóng)村戶籍制度的改革提供了經(jīng)驗。但是，這些變革都是在原體制內(nèi)進行的局部調(diào)整，并沒有從整體上和根本上解除一體化所造成的經(jīng)濟社會問題。尤其值得關(guān)注的是，到城鄉(xiāng)結(jié)合部或其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)務工、經(jīng)商、長期居住的外地村民，一般都不能取得當?shù)氐拇迕裆矸?。即使一些當?shù)卦试S“掛戶”的外來村民，也不能享有當?shù)卮迕竦耐冉?jīng)濟社會權(quán)利，即使是個別地方允許他們參加村委會選舉，也由于他們不享有集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)利益而難以享有村民委員會組織法賦予村民的所有權(quán)益，因為現(xiàn)行的村民委員會組織法，也是立足于村民與社員一體化這一現(xiàn)實基礎(chǔ)之上的。

上述問題的根本解決辦法，是實行村民身份與集體經(jīng)濟成員身份的分離，實現(xiàn)村民自然身份的回歸⑧。其要點是，對現(xiàn)有集體經(jīng)濟組織實行股份制改造，按照農(nóng)戶人口并結(jié)合對集體的貢獻，將所有集體資產(chǎn)折合的股份一次分配到戶到人，今后不再隨村內(nèi)及各戶人口變動增減并允許繼承，同時按照股份制企業(yè)的規(guī)則形成新的治理結(jié)構(gòu)和分配制度。在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)村民身份屬地化，外地外村人員只要長期在村居住，即可成為該村村民，履行村民義務并享有相應權(quán)利，人口流動不再與集體資產(chǎn)權(quán)益發(fā)生任何關(guān)系。事實上，一些地方在解決“城中村”、“村改居”等問題時，也是采用了這樣的思路，即把原村集體資產(chǎn)股份化至個人，實現(xiàn)經(jīng)濟權(quán)利與居民身份的分離。

一種比較現(xiàn)實的選擇是從進一步完善村民自治制度出發(fā)，對現(xiàn)實中兩種身份一體化產(chǎn)生的體制性障礙采取一些諸如適當延長土地承包期限、戶口進城原村民可以不退出承包田、允許家居本村的退休職工在不侵犯其他村民經(jīng)濟權(quán)益前提下享有村民待遇并發(fā)揮積極作用等方面進行一些變通性的改進，以利于當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展。葉阿金所處的情形就屬于這樣一種制度變遷的結(jié)果⑨。

也有人提出了另外一種思路⑩。因為從1997年以來，國務院、公安部連續(xù)發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》、《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》、《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點和完善農(nóng)村戶籍管理制度有關(guān)問題的解答》、《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》等一系列行政法規(guī)、規(guī)章。從這些法規(guī)和規(guī)章出發(fā)，涉及農(nóng)村戶籍管理和農(nóng)民進城后城鎮(zhèn)戶籍管理最重要的有兩條：一是要求建立健全農(nóng)村常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入和變更更正等項登記管理制度，二是要求經(jīng)批準在小城鎮(zhèn)落戶的人員，必須向原所在地的集體經(jīng)濟組織或村民委員會交回承包地和自留地，憑交回承包地和自留地的證明在城鎮(zhèn)辦理落戶手續(xù)。這就清楚地表明，村民同農(nóng)村社會經(jīng)濟組織和土地的關(guān)系是身份契約關(guān)系，只要農(nóng)民的身份存在，同農(nóng)村社會經(jīng)濟組織和土地的權(quán)利-義務關(guān)系就存在；一旦身份發(fā)生改變，其所隱含的契約關(guān)系也就隨之而發(fā)生改變。根據(jù)上述法規(guī)的精神，那些具有城市戶口的居民都不是本村村民，而只能算是常住本村的城市居民。自從他們把自己的戶口從本村農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為了城市居民戶口以后，就意味著他們終止了同村集體經(jīng)濟組織和土地的契約關(guān)系，同時也放棄和改變了同村的權(quán)利與義務關(guān)系，當這些決定村民身份的關(guān)鍵要件不存在以后，他們的村民身份已經(jīng)不復存在，哪怕他們事實上一直仍然居住在本村，哪怕他們的家庭成員中仍然有人屬于地地道道的本村人。

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五、結(jié)論

村民自治是中國社會主義民主政治的一項重要制度，是人民當家作主的一個重要方面。村民自治的內(nèi)在含義是自我管理、自我教育、自我服務，實行村民自治的方式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。本文所論及的村民資格問題，只是村民選舉過程中暴露出來的諸多問題之一。對村民自治的前景，我們有理由樂觀，因為一旦村民自治成為廣大農(nóng)村居民自覺的行動時，就沒有理由不讓這種制度推進下去。但在具體操作中，如果不及時對有關(guān)配套的規(guī)則加以完善，則會給村民自治的實施帶來很多障礙。

在村民資格認定上，由于各地情況千差萬別，國家法律沒有必要也毋須作出明確規(guī)定，但地方立法中應當考慮到這個問題。由此反觀《浙江省村民委員會選舉辦法》第十一條的規(guī)定，確可進一步加以完善?；诋敃r的情景（《浙江省村民委員會選舉辦法》于1999年10月制定），可以說立法者已經(jīng)作出了努力。但經(jīng)過兩屆村委會選舉（1999年、2002年）的檢驗，實踐中提出了對此問題作出明確規(guī)定的要求。筆者建議對該選舉辦法適時加以修改，對村民作出明確的界定，除了戶籍因素，必須要考慮權(quán)利義務關(guān)系。由于人戶分離現(xiàn)象的大量存在，不履行義務者則不享有權(quán)利。最現(xiàn)實的做法就是實現(xiàn)村民自然身份與經(jīng)濟權(quán)利身份的分離。自然身份就是以居住地為劃分標準。村民自治中的民主管理的內(nèi)容主要是與村民利益密切相關(guān)的公共事務，一個人是否屬于這個社區(qū)的成員，應當考慮其是否與該社區(qū)有密切的公共事務方面的利害關(guān)系。經(jīng)濟權(quán)利身份表明了其是否屬于該集體經(jīng)濟組織的成員，可否參與集體權(quán)益的分配。這樣，就可以解決參與公共事務管理（選舉權(quán)利）與享受個人經(jīng)濟權(quán)益（集體權(quán)益的分配）的矛盾。中國農(nóng)村正處于轉(zhuǎn)型期，各地結(jié)合實際的一些創(chuàng)造性做法應當給予肯定。如前所述六種情形的人，如果不再履行村民的義務，就不能享有作為村民的政治權(quán)利，就不能參加村委會選舉。反之，從政治權(quán)利與經(jīng)濟權(quán)利可分離的角度，即允許履行了村民義務的人參加村委會選舉，但村集體的收益分配等權(quán)利只能夠由集體資產(chǎn)的所有者來享受。

村民自治制度的實施，使廣大農(nóng)村村民的民主觀念、民主意識都有了全面的提高。江澤民在“5.31”重要講話中提出，發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明，是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)有重要目標。村民自治是農(nóng)村基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容，也是社會主義民主政治的重要組成部分。但不容否認，在村民自治制度實施過程中尤其是村委會選舉中出現(xiàn)了不少問題，如候選人資格是否要規(guī)定的問題，選舉中的賄選認定問題，罷免中的問題，以及村黨支部與村委會關(guān)系的處理、新老村委會班子的交接、村務公開等方面都有值得探討和完善之處。村民自治面臨很多困境，本文所涉的村民資格問題無非是一個側(cè)面而已。村民自治作為一項理想政治制度的設(shè)計⑾，需要在實踐層面和法律制度層面不斷地加以完善。

第三篇：工會組建試行聽證制度實踐與體會

隨著改革開放的深入發(fā)展，我國的經(jīng)濟關(guān)系、勞動關(guān)系發(fā)生了深刻的變化；經(jīng)營方式、用工方式、分配方式日益多樣化，民營企業(yè)、三資企業(yè)的大量涌現(xiàn)，使各種矛盾和利益顯得更加復雜。針對這些前所未有的新情況、新問題，向我們提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，需要我們認真對待、冷靜思考。近年來，呂巷鎮(zhèn)總工會在鎮(zhèn)黨委、政府和區(qū)總工會的領(lǐng)導和指導下，結(jié)合本鎮(zhèn)實際，一直致

力于推進民營企業(yè)和三資企業(yè)工會的組建工作，其中特別是對三資企業(yè)工會的組建更是予以高度的關(guān)注，在這些企業(yè)的工會組建過程中，“一拖二推三無”的現(xiàn)象比較突出。一拖是拖延建會；二推是指企業(yè)行政以“職工無建會請求”為由推脫；而職工由于話語權(quán)的缺失又不敢提相關(guān)的請求，從而導致建會的語境缺失；三無是對建會的時間無期限，對于不建會無說法，對于建會無決心，根據(jù)這種情況，我們依據(jù)《工會法》第九條“工會各級組織按照民主集中制原則建立”和“上級工會組織領(lǐng)導下級工會組織”的規(guī)定，鎮(zhèn)總工會決定將聽證制度引入到臺資企業(yè)工會組建之中，而聽證制度的本身就是民主集中制最好的表現(xiàn)形式。通過聽證會，上海流行飾品有限公司于2007年12月18日順利組建了我鎮(zhèn)第一家臺商企業(yè)的工會?！秳趧訄蟆贰⑹锌偣缎畔⒖靾蟆?、區(qū)總《工會通訊》等對聽證制度的試行均予以報道，形成了較好的反響。

一、基本做法

1、領(lǐng)導重視，形成共識

上海流行飾品有限公司于1995年10月份由臺灣落戶呂巷鎮(zhèn)，1997年下半年鎮(zhèn)黨委以委派政治指導員的形式先后于1998年正式建立黨支部，職工人數(shù)近700名，其中本地職工有200多名，外來民工400多名，職工年紀相對較輕，基礎(chǔ)相對較好，區(qū)總工會印發(fā)的《關(guān)于試行工會組建聽證制度的通知》，在我鎮(zhèn)受到很大的反響，鎮(zhèn)總工會在接到《通知》后，擬出初步方案，多次向黨委分管領(lǐng)導請示，工會主席在黨政班子聯(lián)席會議上作了專題匯報，黨委、政府主要領(lǐng)導高度重視，把工會組建聽證會例入了黨委、政府10月份的重點工作，并有黨委、政府監(jiān)督員進行監(jiān)督。區(qū)總工會的有關(guān)領(lǐng)導和同志也曾多次上門對此項工作予以精心指導和幫助，謀劃好各個環(huán)節(jié)上的細節(jié)問題，為聽證會的開展奠定了強有力的組織保證和領(lǐng)導支撐。

2、多方互動，形成合力

工會組建試行聽證制度在我鎮(zhèn)尚屬首列，方法、程序等如何實施，它畢竟是一項在探索中的事物，我們在征得黨委領(lǐng)導同意的基礎(chǔ)上，由鎮(zhèn)總工會牽頭聯(lián)動了黨委、政府有關(guān)職能部門，充分發(fā)揮組織人事辦、工貿(mào)辦、環(huán)保、勞動安全、勞動保障、婦聯(lián)等相關(guān)部門的作用，在聽取臺商業(yè)主意見、職工座談會、問卷調(diào)查中有的放矢讓相關(guān)職能部門的同志一起參與，由于多方互動，形成合力，推動了該公司工會組建聽證制度的落實。

3、職工所求，形成前提

工會是職工自愿結(jié)合的工人階級的群眾組織，企業(yè)工會在推動企業(yè)發(fā)展中，有著獨特的優(yōu)勢，企業(yè)工會有一個橫向到邊、縱向到底的比較完善的組織體系，有一套行之有效的激勵措施和工作機制，擁有一定規(guī)模的文化陣地和必要的資金保證，有一支長期開展群眾工作的隊伍，與職工群眾有著直接的緊密聯(lián)系，這些措施和優(yōu)勢為企業(yè)的發(fā)展提供了可靠的保證，同時，企業(yè)工會也擔負著企業(yè)建設(shè)、維護、參與、教育等“四項職能”，在與臺商業(yè)主的溝通中，鎮(zhèn)總工會的領(lǐng)導依據(jù)《中國工會章程》和《工會法》，把建立工會的意義、目的和《工會法》的法律依據(jù)進行解釋和解答，做到有禮有節(jié)，動之以情，消之以利，得到了該業(yè)主的動情，當場承諾，同意建立工會組織，公司黨支部當即形成了會議紀要。在聽取職工代表意見中，公司的二名員工代表，圍繞著本公司工會組建談了自己的想法，其中一位員工談到“企業(yè)的發(fā)展需要團結(jié)職工，而職工的心聲也需一個合理的表達方式，企業(yè)有了工會之后，工會可以在工作上理解和信任職工，職工也可以到工會訴求自己的權(quán)益”。另一位員工對于工會也期待著：“希望工會能有耐心傾聽職工心聲，能有熱心關(guān)注職工權(quán)益，能有決心解決職工的困難”，在參加的28名員工問卷調(diào)查中，14名職工認為公司建立工會具備條件，13名職工認為基本具備條件，有19名職工對建立工會組織的要求十分迫切。抱有較大的熱情，職工對于工會的組建顯示出了很大的積極性。

4、精心謀劃，規(guī)范運作

業(yè)主的承諾，職工的所求，有了一個良好開端，鎮(zhèn)總工會抓住這個切入點，2007年10月31日下午由鎮(zhèn)總工會和該公司黨支部聯(lián)合運作，職工廣泛參與的工會組建聽證會在上海流行飾品有限公司會議室舉行，參加聽證會的公司職工代表28名，鎮(zhèn)黨委、政府的相關(guān)職能部門負責同志進行了旁聽，聽證會一開始黨支部書記首先就公司工會的組建提出了設(shè)想，圍繞黨政工的關(guān)系指出了企

業(yè)缺失工會的困難。一是企業(yè)行政工作過于繁雜，行政花了大量精力來處理本屬于企業(yè)工會管理的事情。二是企業(yè)黨支部幾乎包攬了企業(yè)黨政工的全部工作，企業(yè)工會建立有助于明確責任，發(fā)揮整體效能，促進黨政工齊抓共管。在聽證會上，鎮(zhèn)總工會就企業(yè)工會如何擔負企業(yè)建設(shè)、維護、參與、教育等四項職能提出了要求，在凝聚力工程，提高職工素質(zhì)，參與企業(yè)管理和完成生產(chǎn)任務等都可以由工會承擔起來，這樣就可以減輕企業(yè)行政繁鎖的事務壓力，使行政更具集中精力謀劃企業(yè)的發(fā)展。同時，企業(yè)工會立足于正確處理維護企業(yè)整體利益與維護職工的具體利益，它可以很好融洽業(yè)主與職工的關(guān)系，企業(yè)工會還致力于組織廣大職工積極參與企業(yè)改革管理，深入開展廠務公開和民主評議工作，認真落實職工代表大會制度，教育、引導廣大職工增強主人翁意識等多項任務，是業(yè)主與職工之間有網(wǎng)效溝通的橋梁和紐帶，會上28名職工代表進行了熱烈的聽證辯論，二名職工作了專題發(fā)言。鎮(zhèn)黨委組織委員陳干新同志代表黨委作了重要點評，肯定了利用聽證制度在“兩新”組織推進工會組建的創(chuàng)新形式，強調(diào)了聽證的首創(chuàng)效果，這種將工會組建逐漸納入到合法化和程序化的舉措，有著廣闊的發(fā)展前途和應用前景，也可在其他群團組織加以推廣。黨支部書記最后代表公司黨支部、行政確定了組建工會的日期，當即把工會組建籌備小組上報了鎮(zhèn)總工會。

二、幾點體會

聽證制度的試行，有助于企業(yè)主和職工的深入溝通，進一步融洽勞資關(guān)系；有助于提升企業(yè)和職工對于工會的進一步認識，對于在企業(yè)發(fā)展中的相關(guān)問題進行合力解決；有助于增強職工與企業(yè)共命運的責任意識，強化企業(yè)的凝聚力、號召力，提升企業(yè)的社會影響力和知名度，從而實現(xiàn)工會和企業(yè)的和諧發(fā)展。在試行工會組建聽證會的整個過程中，我們深切地感受到以下三點體會：

1、緊緊依靠鎮(zhèn)黨委與區(qū)總工會的領(lǐng)導是試行聽證制度的首要前提

鎮(zhèn)總工會緊緊圍繞鎮(zhèn)黨委和區(qū)總工會的中心工作，以創(chuàng)新發(fā)展和維權(quán)服務為基本的工作方法，找準鎮(zhèn)總工會創(chuàng)新工作的切入點，較為明確地定位出鎮(zhèn)總工會的發(fā)展領(lǐng)域，結(jié)合本鎮(zhèn)實際，通過工會組建聽證制度，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好呂巷鎮(zhèn)職工群眾的合法權(quán)益，力爭做到只要是對鎮(zhèn)總工會工作有利的，就大膽試；只要是對鎮(zhèn)總工會工作有作用的，就大膽地推，只要是與鎮(zhèn)總工會工作有關(guān)系的，就大膽地研究探索。

2、大力爭取基層工會和企業(yè)行政的支持是試行聽證制度的重要保證

圍繞企業(yè)“和諧”和“發(fā)展”這兩大主題，我們深刻認識到工作重心必須下移，加強調(diào)研，有作為才有地位，基層工會和企業(yè)行政的支持是我們工作的基礎(chǔ)和重要保證，各基層工會是完成鎮(zhèn)總工會各項任務的組織者和落實者，企業(yè)行政的大力支持是基層工會和鎮(zhèn)總工會高效運轉(zhuǎn)的保障，本次聽證會的推行充分體現(xiàn)了企業(yè)行政的大力支持和職工的廣泛參與，在聽證網(wǎng)制度試行的過程中，我們更加深知到各基層工會和企業(yè)行政的支持是聽證制度實施的重要保證。

3、努力融入我鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會各項事業(yè)發(fā)展是我鎮(zhèn)工會工作的必然要求

工會工作的創(chuàng)新與發(fā)展不是“空中樓閣”，也不是簡單地照搬照抄，更不是死板地硬推，在工作開展的過程中，鎮(zhèn)總工會更加注重結(jié)合本鎮(zhèn)的實際，因地制宜搞好自己的工作，更加注重圍繞黨建的中心工作，更加注重融入?yún)蜗镦?zhèn)經(jīng)濟、社會各項事業(yè)發(fā)展的大局，遵循黨的十七大對于創(chuàng)新發(fā)展的要求，按照科學維權(quán)、和諧發(fā)展的總體原則，貫徹落實科學發(fā)展觀，通過聽證制度這一載體，夯實工會工作的基礎(chǔ)，發(fā)展擴大工會組織的覆蓋面，增強凝聚力，科學加強工會組建機制建設(shè)，科學創(chuàng)新維權(quán)機制建設(shè)，科學履行工會組織的職能。

三、今后思考

工會組建特別在三資企業(yè)中試行聽證制度，它畢竟是一項正在探索中的事物，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和模式，任何新生事物的成長總有一個從小到大，從弱到強的逐步完善的過程，我們將以黨的十七大精神為指引，按十七大堅持解放思想，實事求是，與時俱進，勇于變革，勇于創(chuàng)新，永不僵化，永不停滯的要求，認真總結(jié)三資企業(yè)聽證制度的經(jīng)驗與教訓，深入挖掘工會組建聽證制度的內(nèi)涵，繼續(xù)借鑒好的經(jīng)驗和做法，深入推進聽證制度向維權(quán)保障機制擴展，繼續(xù)大力研究和完善聽證制度，08年內(nèi)在日資和民營企業(yè)中再推行2-3家，真正發(fā)揮工會組織的獨特優(yōu)勢，為呂巷的經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的發(fā)展作出鎮(zhèn)總工會的作用。

第四篇：城市公共空間調(diào)查報告——以南京市為例

城市公共空間調(diào)查報告——以南京市為例

此次調(diào)研，是以山西路市民廣場、秦淮河風光帶和新街口商業(yè)步行街作為代

表而展開的。以下開始逐一的分析介紹：

一、秦淮河景觀帶

隨著城市建設(shè)和人們生活水平的提高,人們越來越追求高標準的居住環(huán)境。水景已成為生存環(huán)境中必不可少的組成部分。在城市景觀水建設(shè)中,以生態(tài)系統(tǒng)理論為指導思想,以接近自然、模擬自然為建設(shè)理念,尊重并利用原有水系,應用生態(tài)修復、生態(tài)恢復工程手法,結(jié)合生態(tài)護岸及水體景觀綠化技術(shù),最大限度發(fā)揮水景的生態(tài)效益,建立一個具有較強的自我調(diào)節(jié)功能的生態(tài)水系,從而提高了城市的環(huán)境質(zhì)量,使城市的環(huán)境更適宜,人們的生活更舒適。

秦淮河是長江的一條支流,是南京市的主要河流,全長約110 km ,流域面積2 631 km2。秦淮河干流在江寧東山鎮(zhèn)分為兩支,一支為秦淮新河,另一支從東山鎮(zhèn)

往北由七橋甕進入南京城區(qū)。進入城區(qū)的秦淮河干流在江寧象房村附近又分為兩支,一支為內(nèi)秦淮河,另一支稱為外秦淮河。外秦淮河經(jīng)武定門節(jié)制閘環(huán)古城墻外轉(zhuǎn)西折北至三汊河口入長江,全長約1516 km。本次調(diào)研范圍為秦淮河的石頭城段。

在此次的調(diào)研中，不難發(fā)現(xiàn)，秦淮河風光帶并沒有想象中的那么好，在不斷學習的過程中也有值得批判的地方。首先，是整形的鋼筋混凝土擋墻駁岸的建設(shè)。對于外秦淮河駁岸的營建,考慮防洪需要,在部分防洪地區(qū)采用整形的鋼筋混凝土擋墻駁岸。該駁岸堅固耐用,使用期限長久。但卻不利于水際植物的種植,生態(tài)性差，且給人以緊繃的感覺。

然后是關(guān)于石頭城歷史風貌區(qū)(定淮門至漢中門段)植物群落營建。該地段河床深且駁岸坡度極小,因此常水位以下無法進行水生植物的栽植。但變化水位區(qū)域和洪水位以上區(qū)域有土坡,且變化水位區(qū)域土坡多靠近設(shè)計洪水位。變化水位區(qū)域草坪植被以高羊茅為主,點綴以大花萱草,并交錯種植迎春、山茶、梔子花和香樟。洪水位以上區(qū)域草坪植被選擇吉祥草和狗牙根,灌木選擇黃馨、木槿、臘梅和金鐘等,喬木選擇垂柳、深山含笑、櫻花、黃山欒樹、櫸樹和銀杏等,從而形成豐富多彩的陸生帶景觀。

除此之外，秦淮河景觀帶依然存在著人為破壞的隱患：

1、沿河綠地開出“菜園”

從表面上看，河西岸風景優(yōu)美，但走到深處卻是另一番風景：大量菜地分布在秦淮河邊的綠地上。這些菜地長有100多米，經(jīng)營得很是精心，為了讓南瓜等蔬菜品種長好，種菜者特地將這里的綠地圍成一塊一塊的狹長菜地，而且還搭起了便于瓜藤攀爬的支架。這些菜地都是在河邊原有綠地上開墾出來的，對原有景觀是一種破壞，在這里種菜是非常不應該的。

2、隔離欄被破壞嚴重

由于保護河邊景觀的需要，河岸西側(cè)的居民樓與秦淮河之間均被有關(guān)方面用黑色護欄隔開。這些鐵護欄有近2米高，遠觀并無異樣，但走近就可發(fā)現(xiàn)，許多隔離欄被開了口子。有一戶院門前的隔離欄干脆沒了蹤影，被一扇造型復古的鐵門代替。這些開了口子的隔離欄一開一關(guān)，儼然變成了一扇扇鐵門，許多“門”上還落了鎖，門前還裝上了方便上下的臺階。

3、狗糞常見，鐵鏈被偷

河邊西岸有許多遛狗市民，這些狗在河邊追逐嬉鬧，隨處方便，并不見主

人呵斥或采取措施。河邊的景觀道和綠地上的狗糞果然隨處可見。更為夸張的是，狗就算了，連人都隨意方便，和南京的整個城市面貌相去甚遠。除了遛狗，河邊的許多護欄上的鐵鏈也不翼而飛。附近居民認為，這些護欄是被拾荒者晚上溜進來偷走的，鐵鏈大量被偷，不但影響了附近景觀，也給在此散步的市民安全帶來了隱患。

4、景觀燈被人掏了“心”

沿著江走，發(fā)現(xiàn)沿河一側(cè)的欄桿，輕輕推幾下，欄桿底部就松動了，用手就能把欄桿掰彎。安裝在岸邊水泥柱里的亮化燈，雖然被兩塊鐵片交叉地封住，但還是全部被人掏了“心”。

5、石燈籠遭滅“頂”之災

在草場門大橋至下關(guān)大橋兩岸草坪里，安裝了一排石頭燈籠，每個燈籠設(shè)計成龍形，頂部有四個角，里面安裝燈泡，到了傍晚全部亮起來，十分美麗。在順著河邊走時，發(fā)現(xiàn)很多石燈籠遭到滅頂之災，有的頂部光禿禿的，四個角都被擰掉，有的石燈籠被人踢倒，躺在草坪中。

二、山西路市民廣場

廣場是“城市的客廳”，隨著城市的高速發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的變化，城市空間中對廣場的播求數(shù)逐漸增加。如何使我們的“ 客廳“ 更加美麗, 更加宜人更加具有活力這是值得我們每個人深思的問題。

山西路市民廣場地處湖南路與中山北路交匯處,是人流的集中區(qū)域, 周邊有辦公、商業(yè)、居住等集中區(qū)域從客觀形態(tài)上講城市居住密集區(qū)和人流大的區(qū)域都需要一個相對舒緩的活動空間來協(xié)調(diào)與周邊環(huán)境的關(guān)系這其中最直接的就是交通問題該廣場同時連接三個路口為周圍商業(yè)區(qū)提供了一個臨時周轉(zhuǎn)站并且, 湖南路口是眾多公交車的停靠站點, 該廣場實際上起到了疏散人流調(diào)整交通路線的作用。

在山西路廣場，有些人悠閑地在長椅上曬著太陽，聊著天；有的人在空地上打起了羽毛球；孩子們在水池邊饒有興趣地觀看紅錦鯉，老人則聚在一起排著整齊的隊列跳著健身操。國慶節(jié)假日，人群異常的多，可以看出，山西路廣場聚集了一定的人氣。

但在此，不得不提的是植物造景上的一些小缺陷。

首先，植物造景和生態(tài)學理念開始形成，但植物配植缺乏創(chuàng)新，植物物種的多樣性偏低。南京地區(qū)屬中亞熱帶與北亞熱帶交界處，森林植被以常綠落葉闊葉混交林為主。然而，這些常綠樹種的選擇的局限性卻較大，缺少特色和創(chuàng)新。常綠喬木主要集中在香樟、女貞、廣玉蘭、龍柏、雪松、桂花、構(gòu)骨、日本五針松。常綠灌木則以紅花繼木、瓜子黃楊、灑金千頭柏、灑金桃葉珊瑚等為主。常綠地被植物是馬蹄金、麥冬為主。其他植物的配植也大同小異。落葉喬木一般以水杉、銀杏為主，色葉樹種僅有紫葉李，夏花基本上全是紫薇。

一、二年生草花由于季節(jié)性的原因，更是驚人的相似：有萬壽菊、孔雀草、四季秋海棠、一串紅、蔥蘭等。

然后，攀援植物應用較少，垂直綠化理念不強。山西路廣場在設(shè)計中保留原有的大樹（如大的懸鈴木），并添加一些人工栽培的喬、灌、草及地被植物，但往往忽視了藤本攀援植物的使用。藤本、攀援植物的優(yōu)點很多，具有占地少，綠化面積大，效益高、管理粗放的特點，是垂直綠化的主角，能有效地在短期內(nèi)增加綠量，提高城市的綠視率，凈化城市空氣，改善城市大氣環(huán)境質(zhì)量，創(chuàng)造優(yōu)美環(huán)境。如紫藤、木香、薔薇等都是不錯的選擇。

三、新街口

新街口位于南京舊城的中心，東西大街和南北大街的交匯處。這一規(guī)劃區(qū)域由市中心四個主要街區(qū)組成，東起洪武路，北至長江路和華僑路，西至管家橋路和王府路，南達石鼓路和淮海路，面積約0．5平方公里。在該區(qū)中心，有漢中路、中山路、中山南路和中山東路幾條城市主干道穿過。

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，整個商圈缺水少綠，忽略了人親水、親綠的本能需要。且休閑娛樂和文化旅游資源卻沒有得到應有的開發(fā)和利用，南京的的民國文化特色、六朝古都老城區(qū)特色，也沒有在新街口商圈得到發(fā)掘，沒有把商圈打造成供人購物、休閑、交流、旅游的商業(yè)休閑區(qū)和旅游風景區(qū)，缺少城市特色和文化底蘊。

通過對新街口的調(diào)研，還發(fā)現(xiàn)其商業(yè)街設(shè)計中極不重視座位的設(shè)置，整個商圈繁華地段少有舒適合理的座位，平時坐凳的數(shù)量基本能滿足使用需求，但到節(jié)假日人流量大的時候（如十一假期），就會顯得不足。人們在逛街疲憊之后無處休息，只能坐在僅有的幾個座椅或旁邊商業(yè)建筑的臺階上休息。大量的人群在此步行街中疲憊不堪，無法停留休息，除了購物行為之外，不愿也無法再參與其它活動。這樣既影響交通，又有損城市形象，更影響到其經(jīng)濟效益。座位的設(shè)置看似小事，卻是影響人們舒適性的重要因素。

通過對這幾個點的觀察，發(fā)現(xiàn)了一些在設(shè)計中常見的誤區(qū)，進而在今后的設(shè)計中更注重與實際相結(jié)合，而不是單一的把注意力都放在圖紙上。實地考察是有必要的，只有這樣才可以發(fā)現(xiàn)問題并結(jié)合圖紙進行修改，完善方案。

第五篇：請以自身教學實踐為例

1.請以自身教學實踐為例，介紹一個引導學生把一句話寫具體的案例；

學習了袁志勇老師的教學視頻后,我想在平時的作文教學中，培養(yǎng)學生寫好句子是寫好作文的根基。要想寫好作文，避免學生寫流水賬的作文，練習寫一句話是特別關(guān)鍵的。如何把一句話寫具體呢？我設(shè)計了這樣一個案例：

一、創(chuàng)設(shè)情境

1、例句：陽光照耀著土地。

師：同學們，這是一個完整的句子，但是不具體，如何把這個句子寫具體呢？

生：思考。（老師給于適當?shù)奶崾?。?/p>

師：什么時候的陽光？ 生：清晨的陽光。生：中午的陽光。師：說的真好！師：怎么樣的照耀？ 生：柔和地照耀。生：強烈地照耀。師：你們真會用詞！師：什么樣的土地呢？ 生：一望無邊的土地。生：遼闊的土地。

師：老師想到了無邊無際的土地，我們想到的土地多么遼闊呀！

師：誰來把例句說具體？

生：我來說：“ 清晨的陽光柔和地照耀著一望無邊的土地?！?生：老師，我也來說：“ 中午的陽光強烈地照耀著遼闊的土地?！?師：你們說的太好了，看來大家基本掌握了這種把句子寫具體的方法。

師：總結(jié)：根據(jù)具體的語言環(huán)境，借助擴寫句子的方法就能把句子寫的更生動、更具體！同學們，我們要想把每句寫具體，就必須先把句子的每個成分前加上合適的詞語，然后連接成前后通順且符合邏輯的一句話，這樣句子就具體多了。看來，把句子寫具體也很容易？ 怎樣把一段話寫具體呢？

師：下面，我們就學習如何“圍繞一句話寫好一段話”。寫的時候可以根據(jù)自己的親身經(jīng)歷，再用上我們學過的好詞好句，同學們把自己的真實經(jīng)歷記錄下來。這樣就能把一段話寫具體了。

2、例句：我照看小兔很周到。

師：誰來讀好這句話，其他同學給予評價并說理由。

生：某某同學讀得好，因為他突出了“周到”這個詞語。

師：說的真棒！，好文章是寫出來的，也是讀出來的。想讓聽的人對你寫的作文感興趣，“讀”好也特別關(guān)鍵。

［提醒學生讀出感情，為后面評講作文做鋪墊。］

2．師：誰能說一句話來表現(xiàn)我看小兔很周到，但句子里又不能有“我照看小兔很周到！”這一句。

師：我提供一個詞“每天放學”，你能用這個詞說一句我照看小兔周到的句子嗎? 生：每天放學，我總是把小兔抱到我家的菜地里，讓它吃又肥又嫩的青菜。

師：你真會寫！你還有那些照顧小兔的經(jīng)歷呢？

生：小兔渴了，我就端來不冷不燙的溫開水讓小兔喝個痛快。

師：你照看小兔那么細心呀！小兔一定和你的關(guān)系特別親密吧，你呢說說嗎？

生：小兔和我特別親密，常常用溫和的眼神看著我，有時候還伸出舌頭舔舔我的手呢。

師：你能把這些句子連起來說一說嗎？

生：我照看小兔很周到。每天放學，我總是把小兔抱到我家的菜地里，讓它吃又肥又嫩的青菜；小兔渴了，我就端來不冷不燙的溫開水讓小兔喝個痛快。小兔和我特別親密，常常用溫和的眼神看著我，有時候還伸出舌頭舔舔我的手呢。

師：老師真為你高興，你不僅有一只活潑可愛的小兔朋友，還會寫這樣一段好句子。

師：同學們，如果我們能把自己親身經(jīng)歷的說清楚，在加上一些自己的想象，就會把句子寫得更具體、更形象了。你們看，寫作文也很容易吧！

2.請從《青蛙寫詩》《軍神》《莫高窟》這三篇課文中任選一個段落，解析這個語段，介紹你準備教什么、怎么教。

學習了劉春永老師的教學視頻以后，我知道了教學中要教常規(guī)所教，教課文解析，只有明白作者在課文中寫的是什么，怎么寫的，意圖又是什么。就以《軍神》第一小節(jié)為例子，來淺談我對劉老師的觀點的理解。理解這一小節(jié)教什么，怎么教,意圖又是什么。學習《軍神》第1節(jié)。

出示：“不，你是軍人！”沃克醫(yī)生有些不悅地說，“我當過軍醫(yī)，這么重的傷勢，只有軍人才能如此鎮(zhèn)定?！?我們來讀這句話。

師：這里有個詞，（出示不悅）一起讀（生：）“不悅” 師：什么叫不悅？—— 生：不高興、不開心。

師：沃克醫(yī)生為什么不悅呢？讀讀第1小節(jié)。生：因為劉伯承說自己叫劉大川，是郵遞員，師：說的對，劉伯承隱瞞了自己的身份，欺騙了沃克醫(yī)生。軍人是很正直的，但是劉伯承為什么要隱瞞自己的身份呢？老師查了一段資料，誰來讀一讀？

“ １９１６年，劉伯承參加了革命軍，帶領(lǐng)軍隊和袁世凱的反動軍閥進行戰(zhàn)斗。在這場戰(zhàn)斗中他的眼睛受了傷，到沃克先生的診所里去治療。當時周圍都是反動軍閥的統(tǒng)治，他要去看病，反動軍閥袁世凱當然不答應，看見了會被他殺頭的?！?師：并且還會給沃克醫(yī)生帶來麻煩，因此劉伯承隱瞞自己的身份。同學們明白了嗎？然而，沃克醫(yī)生一眼就看出他不是普通人，而是軍人，就有點不高興。師：誰來讀沃克醫(yī)生的話。

生：“不，你是軍人。我當過軍醫(yī)，這么重的傷勢，只能軍人才能如此鎮(zhèn)定?！?/p>

生氣地，不高興的，誰用這種語氣讀一讀？

生：（不高興的語氣）“不，你是軍人。我當過軍醫(yī)，這么重的傷勢，只能軍人才能如此鎮(zhèn)定。”

師：讀的好！

師： 這么重的傷勢，傷勢多么嚴重呢？誰來讀這段話？ 出示資料：1916年，24歲的劉伯承在一次戰(zhàn)斗中，敵人的炮火、子彈瘋狂的轟射過來，為了救一位戰(zhàn)士，劉伯承猛撲過去，敵人的一顆飛彈射中了他，從顱頂穿過，又從右眼眶飛出，劉伯承當即昏倒在地，血流如注。當他蘇醒過來，用手摸摸傷口，手上沾滿了血, 鉆心的疼痛讓他知道自己永遠失去了一只眼睛。為了讓戰(zhàn)士們安心作戰(zhàn)，他一狠心抓起了身邊的一把大刀，把牽連著那已掉出的眼珠經(jīng)絡(luò)割斷，緊緊的纂住那顆眼珠，又昏了過去！師：劉伯承的眼睛嚴重到什么程度？ 生：他的眼珠都掉下來了

師：對，眼睛已經(jīng)從眼窩里掉出來了，多么嚴重。

師：聯(lián)系課文劉伯承走進診所的表現(xiàn)，你覺得他是一為怎樣的人？

生：我覺得劉伯承很勇敢。生：我覺得劉伯承很堅強。生：我認為他非常的鎮(zhèn)定。

師：誰來以鎮(zhèn)定的語氣讀這句話：“我的眼睛被土匪打傷了，請您治一治。”

生：(鎮(zhèn)定的語氣)讀：“我的眼睛被土匪打傷了，請您治一治?！?/p>

師：我感覺到了劉伯承的鎮(zhèn)定、從容。

師：劉伯承的確是一位了不起的軍人。我們一起來讀讀第一小節(jié)。