第一篇：淺談如何有效改革信訪制度

淺談如何有效改革信訪制度

陳健

對(duì)于信訪，我們大家都不陌生，常?？梢栽陔娨暤让襟w上看到某某某千里進(jìn)京上訪、某某某多次上訪未果、某某某上訪被打之類的新聞。

這里的“上訪”，在《中華人民共和國(guó)信訪條例》里稱信訪，是指公民、法人或者其它組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。

它是群眾越過(guò)底層相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)到上級(jí)機(jī)關(guān)反映問(wèn)題并尋求解決的一種途徑，也是上層政府了解民意的一個(gè)重要途徑，是包括中國(guó)在內(nèi)許多國(guó)家的表達(dá)形式。是除法律以外的又一種解決問(wèn)題的辦法，是一種比較直接的利益表達(dá)形式。但是，由于信訪的有關(guān)信息一般要經(jīng)過(guò)信訪辦公室工作人員的篩選，然后遞交給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)機(jī)關(guān)，所以從這個(gè)意義上來(lái)講，也是一種間接的利益表達(dá)方式。

那么，人們?yōu)槭裁磿?huì)采用這種辦法解決問(wèn)題呢？

通常情況下，我們解決問(wèn)題的最直接的手段是訴諸法律，由法律來(lái)裁決，但當(dāng)問(wèn)題在當(dāng)?shù)卣貌坏浇鉀Q或解決不合理時(shí)，人們就有可能采取上訪的方式，其針對(duì)的往往是權(quán)力和資本結(jié)合所產(chǎn)生的不公平現(xiàn)象，例如貪污腐敗、黑惡勢(shì)力與政府勾結(jié)等。其表現(xiàn)出來(lái)的，其實(shí)也是對(duì)基層工作組織的不信任。

在信訪活動(dòng)中，越級(jí)上訪是一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象。主要原因是信訪人往往對(duì)低級(jí)別信訪部門的權(quán)限和公正性缺乏信任，更希望通過(guò)高級(jí)別信訪或其他權(quán)力部門盡快解決自身問(wèn)題。由于全國(guó)范圍越級(jí)上訪的數(shù)量過(guò)于龐大，給首都、上級(jí)信訪和政府機(jī)關(guān)帶來(lái)了巨大的壓力，因此，2014年2月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳表示中央和國(guó)家機(jī)關(guān)不受理越級(jí)上訪。也就是說(shuō)，容許逐級(jí)上訪，直至上訪到中央政府，但反對(duì)越級(jí)上訪。

這樣一來(lái)，上訪者與低級(jí)別信訪部門之間就產(chǎn)生了更微妙的關(guān)系：上訪者的事情最好能在低級(jí)別信訪部門得到解決，否則就會(huì)鬧到上一級(jí)信訪部門，這樣上級(jí)會(huì)認(rèn)為下級(jí)辦事不力，而下級(jí)就會(huì)來(lái)為難上訪人員。

因此，信訪制度還存在很大問(wèn)題，需要進(jìn)行改革。那么，應(yīng)如何進(jìn)行改革呢？ 第一，改變信訪向上負(fù)責(zé)的關(guān)鍵是信訪向人大框架轉(zhuǎn)移。信訪制度是嵌套在中國(guó)現(xiàn)行“向上負(fù)責(zé)、下管一級(jí)”的政府體制之中的。在這個(gè)體制沒(méi)有改變之前，信訪制度仍將發(fā)揮不可替代的作用，因此，對(duì)信訪的功能，不能輕易否定。改變“向上負(fù)責(zé)”的關(guān)鍵是完善以人民代表大會(huì)制為核心的人民民主制度。如果當(dāng)?shù)厝舜竽軌虮O(jiān)督當(dāng)?shù)卣?，由上?jí)政府來(lái)監(jiān)督當(dāng)?shù)卣谋匾跃徒档土?。所以，將信訪與人大制度結(jié)合，有利于促進(jìn)信訪制度從向上負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛳仑?fù)責(zé)。并據(jù)此在人大框架內(nèi)進(jìn)行調(diào)查、聽(tīng)證，然后對(duì)政府提出監(jiān)督要求。

不過(guò)，這樣做需要解決一個(gè)法律問(wèn)題。中國(guó)現(xiàn)行信訪法律體系由國(guó)務(wù)院《信訪條例》和各省市自治區(qū)《信訪條例》組成。國(guó)務(wù)院《信訪條例》規(guī)定了全國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)接受信訪的職權(quán)，各省市自治區(qū)《信訪條例》除規(guī)定本轄區(qū)行政機(jī)關(guān)的信訪職權(quán)外，還涵蓋本轄區(qū)人大、法院、檢察院的信訪職權(quán)，但都是比照行政機(jī)關(guān)接受信訪的模式，由人大內(nèi)部信訪部門負(fù)責(zé)，而沒(méi)有發(fā)揮人大代表的作用。人大代表向下負(fù)責(zé)、接受信訪的模式，只可能通過(guò)人大立法建立起來(lái)。所以，在實(shí)施新《信訪條例》的同時(shí)，應(yīng)該把制定《信訪法》提上議事日程，并考慮其與《人大組織法》、《代表法》及未來(lái)的《監(jiān)督法》相配套。另外，立法不應(yīng)是閉門造車，信訪向人大轉(zhuǎn)型，最好在北京周圍的信訪高發(fā)區(qū)域先行試點(diǎn)。

第二，“涉法信訪”的增加要求進(jìn)行有針對(duì)性的司法改革。對(duì)于法院等機(jī)關(guān)的瀆職行為，應(yīng)堅(jiān)決糾正，并建立相應(yīng)的懲治機(jī)制。另外，中國(guó)實(shí)行二審終審制，使得不服法院二審判決的當(dāng)事人除申訴要求再審?fù)?，只好選擇上訪。要減少由此產(chǎn)生的上訪，需要把信訪制度與審級(jí)制度改革結(jié)合起來(lái)。倘若建立三審終審制，則一部分上訪將變成上訴。

第三，政府應(yīng)該對(duì)新聞媒體的監(jiān)督采取更加容忍的態(tài)度。除了要恢復(fù)黨報(bào)群工部接受信訪的優(yōu)良傳統(tǒng)外，發(fā)達(dá)的、競(jìng)爭(zhēng)性的新聞媒體，會(huì)促使專業(yè)新聞從業(yè)人員對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)現(xiàn)象的表現(xiàn)和原因做出深入全面的調(diào)查，這就減少上級(jí)政府通過(guò)群眾信訪了解總體情況的需求。大量事例表明，新聞媒體的監(jiān)督，社會(huì)輿論的壓力，有時(shí)候要比主要領(lǐng)導(dǎo)的批示在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題方面發(fā)揮更大的作用。

第四，依法引導(dǎo)群眾，推動(dòng)信訪工作由行政推動(dòng)向依法治理轉(zhuǎn)變。公民信訪權(quán)利不是孤立存在的，而是在法治的框架下實(shí)現(xiàn)的。說(shuō)到底，就是要把信訪工作納入法治化軌道，運(yùn)用法治思維和法治方式解決信訪問(wèn)題，構(gòu)建法治框架下的和諧黨群干群關(guān)系。

第五，堅(jiān)持事要解決，推動(dòng)信訪問(wèn)題由分頭辦理向整體聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)變。解決群眾合理訴求核心要義在于壓實(shí)責(zé)任單位的主體責(zé)任，落實(shí)相關(guān)單位的配合責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，形成解決問(wèn)題的合力。

第六，完善行政訴訟，推廣行政調(diào)解。法院的行政審判制度是解決行政糾紛的最終渠道，行政訴訟救濟(jì)是正規(guī)的司法救濟(jì)手段,是由精通法律并獨(dú)立于行政主體的司法人員來(lái)裁定行政相對(duì)人提出的訴訟。這種救濟(jì)最鮮明的特點(diǎn)是對(duì)程序正義的追求。程序正義的根本所在是對(duì)恣意的排除,以保證裁定的客觀正確性和程序后果的不可抗拒性?！缎姓V訟法》頒行的20 余年也正值中國(guó)社會(huì)急速轉(zhuǎn)型時(shí)期，官與民之間的行政糾紛日趨復(fù)雜，行政訴訟制度的運(yùn)行也遭遇到前所未有的挑戰(zhàn)。當(dāng)下，也正值新《行政訴訟法》出臺(tái)，社會(huì)各界對(duì)新《行政訴訟法》執(zhí)行與落實(shí)寄予厚望，希冀新《行政訴訟法》在保證法院獨(dú)立行使審判權(quán)與提高行政訴訟制度的抗干擾能力方面有新的突破。

行政調(diào)解是在民主協(xié)商與當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的,它體現(xiàn)了“當(dāng)事人自治為主,國(guó)家干預(yù)為輔”的原則,突出了和為貴,契合現(xiàn)代行政的服務(wù)理念、合作理念。此外,從功能的角度來(lái)講,行政調(diào)解不僅具有糾紛解決、行政指導(dǎo)的功能,還有政策形成的功能。行政調(diào)解作為一種靈活便利的糾紛化解機(jī)制，新近日益受到國(guó)家和社會(huì)的青睞。國(guó)務(wù)院及地方政府紛紛發(fā)布關(guān)于調(diào)解的規(guī)范性文件，一些地方的政府法制部門還成立了專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，行政調(diào)解呈現(xiàn)方興未艾之勢(shì)。行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)以其專業(yè)性、技術(shù)性優(yōu)勢(shì)適度發(fā)揮分流作用，大力化解矛盾，解決爭(zhēng)議。

第七，創(chuàng)新手段,賦予信訪部門新職權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái),信訪部門責(zé)任大權(quán)利小的局面一直未得到改觀,常常處于比較“尷尬“的境地。一方面信訪當(dāng)事人對(duì)信訪部門解決信訪訴求充滿期待,另一方面信訪部門權(quán)威不足,缺少推動(dòng)解決問(wèn)題的段、條件等。信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力有限是導(dǎo)致信訪效率低下的主要原因,而要解決信訪洪 峰問(wèn)題,就得強(qiáng)化信訪部門的權(quán)力。針對(duì)這一問(wèn)題,有必要研究制定加強(qiáng)部門信訪工作的政策措施,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)部門信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。對(duì)信訪量大的部門要求設(shè)立專門的信訪工作機(jī)構(gòu),配齊配強(qiáng)工作力量,做到有分管信訪工作領(lǐng)導(dǎo)、有專兼職信訪工作人員、有固定接待場(chǎng)所、有規(guī)范工作制度、有專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，賦予信訪部門“倒查權(quán)”。除了支持信訪部門督辦、報(bào)告、建議權(quán)以外,還應(yīng)賦予信訪部門“倒查"的職權(quán)?！暗共椤敝攸c(diǎn)查“兩個(gè)為什么”,“五個(gè)有沒(méi)有”,即事件為什么發(fā)生,事態(tài)為什么升級(jí);矛盾和隱患在事前排查階段有沒(méi)有發(fā)現(xiàn),排查出的矛盾和有關(guān)情況有沒(méi)有向上級(jí)報(bào)告,在醞釀形成階段有沒(méi)有采取預(yù)防和化解措施,事件發(fā)生后有關(guān)負(fù)責(zé)人有沒(méi)有到場(chǎng)做工作,應(yīng)當(dāng)解決、能夠解決的問(wèn)題有沒(méi)有解決。

以上便是我對(duì)制度改革的看法，但正如北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)憲法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)張千帆所說(shuō)：上訪（信訪）只是治標(biāo)不治本的“下游”策略，至多只能在問(wèn)題產(chǎn)生后幫助化解少部分問(wèn)題。但是如果權(quán)力腐敗的源頭得不到治理，公權(quán)濫用和貪腐大量滋生，那么不論如何改進(jìn)信訪體制，依靠信訪解決問(wèn)題的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上問(wèn)題產(chǎn)生的速度，信訪制度也只能是中看不中用的門面。因此，加強(qiáng)法制建設(shè)，堅(jiān)持依法治國(guó)才是解決社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧的根本方法。

第二篇：完善和改革信訪制度

：完善和改革信訪制度——從法院涉法涉訴信訪工作情況為視角

發(fā)布日期：2012-06-13 文章來(lái)源：互聯(lián)網(wǎng)

【出處】中國(guó)法學(xué)會(huì)

【摘要】目前，涉訴信訪已成為各級(jí)法院的沉重壓力和負(fù)擔(dān)，法院在處理涉法涉訴信訪案件時(shí)，由于缺乏原則，出現(xiàn)無(wú)法可依等主客觀因素，理論研究上更是缺乏足夠的重視。對(duì)此，筆者從信訪制度的概念、重要性進(jìn)行闡述，進(jìn)而提出涉訴信訪的改革設(shè)想及今后對(duì)信訪工作的完善。

【關(guān)鍵詞】信訪制度；涉法涉訴 【寫(xiě)作年份】2012年

【正文】

我國(guó)社會(huì)當(dāng)前正處在社會(huì)變革和轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種利益沖突和矛盾糾紛不斷增加，使信訪成為社會(huì)發(fā)展的必然，在眾多信訪中，涉及法院的涉訴信訪為最多，民生問(wèn)題凸顯，它反映了人民群眾法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的提高，以及對(duì)國(guó)家司法制度和人民法院的信賴。隨著各種不可預(yù)見(jiàn)的新情況、新問(wèn)題、新矛盾不斷涌現(xiàn)，眾多民生問(wèn)題已成為民眾通過(guò)人民法院來(lái)解決這些矛盾的重要渠道。法院受理的各類案件日益俱增，訴訟主體多元化，案情復(fù)雜，處理難度大，矛盾易激發(fā)，由此產(chǎn)生的涉訴信訪也成了影響社會(huì)穩(wěn)定、影響法院形象、影響政府形象的重要因素。但是，由于目前存在對(duì)涉法涉訴信訪法律規(guī)定不完善等主客觀因素，法院對(duì)此問(wèn)題的處理卻顯得懦弱而又缺乏原則，理論研究上更是缺乏足夠的重視，使涉訴上訪現(xiàn)象成為目前各級(jí)法院普遍面臨著的一個(gè)難題，而且越來(lái)越困擾著法院的整體工作，嚴(yán)重影響了法院在人民群眾心目中的形象，同時(shí)，也沖擊著法律的權(quán)威與尊嚴(yán)，極大地影響著和諧社會(huì)的構(gòu)建。如何完善和改革信訪制度成為保護(hù)民生合法權(quán)益的一大難題。

一、信訪制度的內(nèi)涵

2005年1月5日，我國(guó)頒布了《信訪條例》。該條例第二條明確規(guī)定了信訪的內(nèi)涵，信訪，即指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)[1]?！缎旁L條例》的頒布一方面及人民政府保持了同人民群眾的密切聯(lián)系；另一方面保護(hù)了信訪群眾的合法權(quán)益，同時(shí)維護(hù)了信訪秩序。其中第一條就制定了立法的目的，即“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序。”

涉法涉訴信訪有廣義和狹義之分，從廣義上講，就是涉及到法律和訴訟，當(dāng)事人采用書(shū)信、電話、電傳、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、來(lái)訪等形式，向各級(jí)人民法院提出的意見(jiàn)、建議和要求，并依法由人民法院處理的一切信訪活動(dòng)。從狹義上講就是訴訟終結(jié)之后的申訴活動(dòng)。信訪事項(xiàng)一般包括：不服各級(jí)法院的生效判決、裁定和調(diào)解；檢舉、投訴司法機(jī)關(guān)及其工作人員的不當(dāng)和違法亂紀(jì)行為；咨詢有關(guān)政策、法律和問(wèn)題，尋求相關(guān)幫助；對(duì)相關(guān)司法問(wèn)題提出各種建議、表達(dá)自己的意見(jiàn)和看法。

我國(guó)的信訪制度規(guī)定了群眾可以向村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以及縣級(jí)以上有關(guān)部門信訪的權(quán)利，各級(jí)政府及其他部門都要為信訪群眾提供信訪的一切便利，要保護(hù)群眾的合法權(quán)益。對(duì)已經(jīng)生效的裁判文書(shū)，當(dāng)事人不服的除了申訴以外，還可以通過(guò)信訪來(lái)反映問(wèn)題，解決問(wèn)題，這是各級(jí)人民法院發(fā)現(xiàn)錯(cuò)案的最好方法之一，同樣也是最高法院監(jiān)督地方各級(jí)法院審判工作的重要手段之一。由于能聽(tīng)到社會(huì)底層的聲音和意見(jiàn)，又涉及到廣大群眾的切身利益，信訪作為實(shí)現(xiàn)民主的機(jī)制被提高到一個(gè)特別重要的位置，歷來(lái)倍受重視。法院的涉訴信訪制度也就成了司法民主的一種特殊形式。

二、涉訴信訪工作的現(xiàn)實(shí)處境

（一）涉訴信訪工作的現(xiàn)狀

法院受理的涉訴信訪案件居高不下。據(jù)最高法院統(tǒng)計(jì)，2004年，地方各級(jí)人民法院辦理來(lái)信來(lái)訪422萬(wàn)件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待處理集體上訪比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中級(jí)法院共接收群眾來(lái)信674件，接待來(lái)訪人員826人次，其中，申訴、復(fù)查立案295件。2007年，當(dāng)?shù)卣ㄎ瘨炫贫睫k2件，省委督辦、全國(guó)人大信訪局交辦2件，省法院掛牌督辦5件，中院掛牌督辦21件，共計(jì)32件涉訴信訪案件。近幾年，各地法院采取各種措施解決涉法涉訴案件，涉訴信訪工作取得了一定成績(jī)，但面臨的形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻。

（二）涉訴信訪面臨的困境

目前，信訪逐漸增多，一些上訪群眾在多次上訪得不到解決后，就越級(jí)上訪或進(jìn)京上訪，尤其是涉法涉訴的群眾，在所有信訪中占有很大的比例。涉法涉訴案件絕大部分是因?yàn)樗痉ň葷?jì)不能滿足他們的要求。一方面，在法院判決生效后，勝訴的一方為得不到執(zhí)行到處找關(guān)系，上訪；另一方面，敗訴方不管判決是否公正，為了滿足虛榮心或其他方面的問(wèn)題，更是積極地到處找關(guān)系，申訴，上訪，不僅找政府，找上一級(jí)法院，還意圖通過(guò)媒體來(lái)滿足自己的要求。許多上訪群眾往往認(rèn)為法院判決不公正，或法官徇私舞弊等，要么找領(lǐng)導(dǎo)批示干預(yù)，要么要求啟動(dòng)再審程序，再審理一次。有的在多次上訪后，雖然有了相關(guān)部門的答復(fù)，但仍然一而再，再而三地重復(fù)上訪。

我國(guó)的信訪機(jī)構(gòu)一般都是屬于所在機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)接待來(lái)信來(lái)訪，本身不能夠解決任何實(shí)際問(wèn)題。同樣法院也沒(méi)有專門設(shè)立涉訴信訪機(jī)構(gòu),多在立案庭下設(shè)信訪組, 一是人員缺乏；二是不能引起信訪人員的重視；三是缺少有效的監(jiān)督制約，使有些問(wèn)題久拖不決，也導(dǎo)致上訪不止。如，青海省某中級(jí)法院立案庭成立于2002年6月，現(xiàn)有法官6名，其中庭長(zhǎng)一人，副庭長(zhǎng)1人，審判員4人，書(shū)記員1人。立案庭下設(shè)立案組，信訪組，案件流程管理組、申訴復(fù)查組。

（三）涉訴信訪機(jī)制的弊端和長(zhǎng)遠(yuǎn)危害

1、立法上缺乏對(duì)長(zhǎng)期纏訴鬧訴者的處罰規(guī)定。民事訴訟法關(guān)于妨害民事訴訟強(qiáng)制措施的規(guī)定只針對(duì)了沖擊法庭，擾亂法庭秩序、阻礙證人作證，及作偽證，轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)及不履行生效判決與防礙公務(wù)七種情形，而種種嚴(yán)重?fù)p害法院形象，沖擊法院秩序的纏鬧訴行為并不符合民事訴訟法第一百零一條，第一百零二條規(guī)定的情形，法律上對(duì)長(zhǎng)期纏鬧訴行為處罰規(guī)定幾乎是空白，這就使法院在處理時(shí)感到無(wú)法可依，無(wú)從下手。例如：權(quán)開(kāi)春以“流氓惡霸劉某某”，“花柳病”“充當(dāng)走狗”等等惡毒語(yǔ)言攻擊法官與法院進(jìn)行的纏訴鬧訴，若是公民之間有如此的誹謗，誣陷行為，受害一方肯定會(huì)強(qiáng)烈要求追究其相應(yīng)的法律責(zé)任，而且公民之間也不敢有如此肆意妄為的誹謗，誣陷損害他人形象的行為。一些上訪老戶正是鉆了法律上的空白，吃準(zhǔn)了法院拿他沒(méi)辦法，才敢采取上述種種纏訴鬧訴的行為。法院是公民權(quán)利的保護(hù)神，法官是社會(huì)正義的維護(hù)者，而當(dāng)法院的自身形象受到攻擊，法官本人的名譽(yù)與尊嚴(yán)受到侵害時(shí)，又有誰(shuí)來(lái)保護(hù)！對(duì)此法律的回答卻是暖昧模糊的沉默。

2、對(duì)纏訴鬧訴行為處理不力，姑息縱容著纏訪老戶將鬧訴行為進(jìn)行到底。對(duì)上訪老戶的纏、鬧訴行為，人民法院大多采取勸、讓、哄的懷柔政策令其息訴，不能湊效時(shí)也只能無(wú)可奈何地聽(tīng)之任之，而能讓其息訴的畢竟只占極少數(shù)，常常被當(dāng)作先進(jìn)案例進(jìn)行宣傳。最近筆者留意到《人民法院報(bào)》有三四篇有關(guān)在法院的努力下上訪老戶息訴的案例消息報(bào)道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深處訪自息》的報(bào)道比較典型：湖北省鄖縣一上訪老戶劉大林因被該縣法院強(qiáng)制執(zhí)行了1997年至2001年依法應(yīng)交納的472元的提留款而長(zhǎng)期上訪申訴，連年上訪誤了農(nóng)活使其家境更為貧寒，該院院長(zhǎng)知道其困難后親自為其跑成了2000元的扶貧資金，劉大林拿到錢后激動(dòng)地表示再也不上訪申訴了。院長(zhǎng)的愛(ài)民息訴之心當(dāng)然值得嘉許，但這種缺乏原則性的做法顯然不是解決上訪問(wèn)題的根本方法，有時(shí)碰到另外一些人反而會(huì)助長(zhǎng)他們鬧訴纏訴的氣焰，無(wú)益于法院審判權(quán)威的樹(shù)立。[3]

目前，法院的涉法涉訴信訪有其積極地一面，也有其消極的一面。積極地一面，即反映社情民意，通過(guò)涉法涉訴糾正一些錯(cuò)案，維護(hù)司法公正；消極地一面，主要表現(xiàn)在對(duì)審判工作、法官隊(duì)伍、法院形象等的影響。對(duì)于許多當(dāng)事人不服法院的判決，一層一級(jí)地申訴，有的甚至于對(duì)法院作出地裁決仍然不服。反過(guò)來(lái)再通過(guò)黨委、人大、政府以及新聞媒體反復(fù)申訴，甚至直接向各級(jí)黨、政領(lǐng)導(dǎo)同志寫(xiě)信告狀。大量地信訪案件，法院不僅要投入一定地人力、物力、財(cái)力，而且也會(huì)造成辦案法官的心理壓力，影響其他案件的審結(jié)。這種狀況如果任其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展下去，最終必將損害了黨和政府的形象，損害法律的尊嚴(yán)，法院的形象，削弱了司法權(quán)威。

三、對(duì)法院信訪制度改革的定位

信訪工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分，是為人民群眾排憂解難的工作。信訪工作的職能就是：維護(hù)群眾合法權(quán)益，反映社情民意、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。[4]對(duì)于法院來(lái)說(shuō)，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助這一信息渠道，起到監(jiān)督和改進(jìn)司法的作用。涉訴信訪制度的功能就是：維護(hù)和保障當(dāng)事人合法權(quán)益，體現(xiàn)司法公正。

基于以上定位，涉訴信訪應(yīng)該是一種對(duì)司法的救濟(jì)，司法程序所不能實(shí)現(xiàn)的正義可以在信訪的制度中繼續(xù)探討，讓它起到一種補(bǔ)充的權(quán)利救濟(jì)功能。對(duì)法院而言，涉訴信訪是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)、被動(dòng)、高效的制度更新機(jī)制，具有促進(jìn)民主與法治的功能。對(duì)法院而言，信訪制度的改革，首先要獨(dú)立設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)，并具有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，使涉訴信訪充當(dāng)立法、行政和司法這三種權(quán)力互相配合、互相制約的協(xié)調(diào)器（4）；其次，配置相應(yīng)的人員。配置有法律知識(shí)、工作經(jīng)驗(yàn)的人員來(lái)抓信訪工作；第三，要有明確的工作措施、工作制度。如工作措施上采取認(rèn)真聽(tīng)取當(dāng)事人反映問(wèn)題，重點(diǎn)抓排查處理，定期審查，定期來(lái)訪解決，以案講法釋明，以及說(shuō)服教育等，使當(dāng)事人心服口服，自行息訪。要建立一套行之有效的、科學(xué)的信訪登記體系和辦結(jié)體系，不僅可以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)信訪量，而且可以節(jié)約大量的社會(huì)資源，克服目前當(dāng)事人盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費(fèi)和司法公信力的消弱。同時(shí)積極推動(dòng)司法改革，消除誘發(fā)信訪的制度性根源，減少信訪的絕對(duì)數(shù)量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉訴制度的改革和完善

（一）涉法涉訴制度的改革和設(shè)想

1、法院設(shè)立信訪辦，使其成為法院獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。其職責(zé)是：（1）處理答復(fù)來(lái)訪信件；（2）處理答復(fù)接待涉訴來(lái)訪人員反映的問(wèn)題；（3）審查、轉(zhuǎn)達(dá)當(dāng)事人的非訴信件；（4）接待來(lái)訪群眾法律咨詢；（5）負(fù)責(zé)處理院領(lǐng)導(dǎo)及上級(jí)法院交辦的工作；（6）負(fù)責(zé)司法救助工作。

目前，作為法院信訪辦事機(jī)構(gòu)的立案庭，負(fù)責(zé)法院對(duì)依法受理的各類案件進(jìn)行登記立案、排期、送達(dá)和審判流程管理；對(duì)不服本院的生效裁判提出的各類申訴以及再審申請(qǐng)進(jìn)行審查，認(rèn)為可能有錯(cuò)誤的，移交審判監(jiān)督庭及有關(guān)審判庭處理；負(fù)責(zé)司法救助工作和本院的信訪工作。面對(duì)眾多工作和日益增長(zhǎng)的信訪案件，在立案庭人員有限的情況下，勢(shì)必會(huì)造成其解決信訪問(wèn)題的能力不足，甚至造成對(duì)信訪案件的相互推諉、敷衍和拖延等現(xiàn)象，導(dǎo)致信訪協(xié)調(diào)解決功能的發(fā)揮。信訪群眾對(duì)法院的答復(fù)不滿意，又會(huì)向上一級(jí)法院、政府部門及媒體等單位不斷上訪、纏訴。因此，設(shè)立法院獨(dú)立的信訪機(jī)構(gòu)，能增強(qiáng)信訪工作職能的發(fā)揮，提高其協(xié)調(diào)解決問(wèn)題的能力，是當(dāng)前涉訴信訪制度改革的現(xiàn)實(shí)需要。

2、明確各級(jí)法院信訪職能的權(quán)限，對(duì)上訪人實(shí)行限制信訪。對(duì)各級(jí)法院信訪辦工作人員設(shè)立依法享有法定的調(diào)查權(quán)，責(zé)令被信訪的基層院、庭作出書(shū)面報(bào)告的權(quán)力，以及公開(kāi)調(diào)查報(bào)告的權(quán)力。實(shí)行信訪機(jī)構(gòu)直管，嚴(yán)格劃分各級(jí)法院信訪辦責(zé)任權(quán)限，使上下級(jí)法院信訪辦各司其職，最大限度發(fā)揮解決問(wèn)題的能力。把信訪辦的主要目標(biāo)放在解決問(wèn)題，救濟(jì)權(quán)利，提高效率，找出違法和失當(dāng)行為上。形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的法院“大信訪”格局。同時(shí)對(duì)上訪人實(shí)行限制信訪。如，對(duì)已經(jīng)生效的一審案件，當(dāng)事人信訪的，可以由原審法院受理信訪，對(duì)確實(shí)有問(wèn)題的，信訪辦可以提交本院審委會(huì)討論是否提起再審；對(duì)沒(méi)有問(wèn)題的信訪案件，盡量用法理來(lái)釋明問(wèn)題，解決問(wèn)題。當(dāng)事人對(duì)原審法院信訪辦的答復(fù)不服的，可以向上一級(jí)法院信訪辦申請(qǐng)。對(duì)二審生效案件的上訪，可以由二審法院信訪辦受理。當(dāng)事人不能越級(jí)上訪，越級(jí)上訪的，法院不予受理，其他政府部門也制定相應(yīng)的配套措施。限制上訪不僅能減少信訪案件，而且可以樹(shù)立司法機(jī)關(guān)的公信力，同時(shí)維護(hù)了司法機(jī)關(guān)裁決的既判力，維護(hù)了法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。

3、設(shè)立專門的信訪司法救濟(jì)制度。2005年，最高法院制定了《關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》，解決了社會(huì)弱勢(shì)群體打官司難的問(wèn)題。有些法院還設(shè)立了刑事被害人的司法救濟(jì)制度，這些司法救助制度的實(shí)施，代表著廣大人民群眾的利益和心愿，是“三個(gè)代表”思想在審判工作中的具體體現(xiàn)。在國(guó)外，對(duì)信訪的救濟(jì)也已經(jīng)有先例，如總統(tǒng)基金、總理基金，這是國(guó)外解決信訪問(wèn)題、減輕信訪壓力的一個(gè)很重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和途徑。我國(guó)設(shè)立專門的信訪司法救濟(jì)制度，就是將信訪矛盾交由整個(gè)社會(huì)群策群力解決。

（二）涉法涉訴制度的完善

1、加強(qiáng)信訪制度建設(shè)。近些年來(lái)，各級(jí)法院推出了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度、責(zé)任追究制度、崗位目標(biāo)考核制度等一系列行之有效的制度形式。同樣對(duì)信訪工作也應(yīng)建立起信訪工作制席，如，制定信訪工作目標(biāo)責(zé)任制、建立信訪工作管理制、建立信訪工作責(zé)任追究制、建立院領(lǐng)導(dǎo)接待日制度以及建立信訪工作信息網(wǎng)絡(luò)等等，從而在改革信訪的基礎(chǔ)上，建立一套行之有效的完整、科學(xué)的管理體系。以一種開(kāi)放的、靈活的機(jī)制，有效的制度來(lái)協(xié)調(diào)各種矛盾，提高解決涉訴信訪問(wèn)題的能力和效率。減少對(duì)司法機(jī)關(guān)和司法制度的沖擊力，確保社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

2、確保案件質(zhì)量，樹(shù)立司法權(quán)威，勇于糾正錯(cuò)案，加強(qiáng)信訪接待，杜絕敷衍推諉，下功夫把息訴工作作細(xì)作實(shí)。對(duì)于纏訴老戶的鬧訴行為，我們首先要克服厭戰(zhàn)情緒，堅(jiān)定信念，堅(jiān)持司法為民，堅(jiān)持群眾利益無(wú)小事，把“三個(gè)代表”重要思想切實(shí)融匯貫穿于信訪工作中。一要嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)，把每一起案件都辦成鐵案。二要堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，勇于糾正案件中存在的問(wèn)題。三要加強(qiáng)信訪接待工作，使上訪老戶工作有部門辦，有人管，杜絕和避免出現(xiàn)上下級(jí)法院之間互相推諉，責(zé)任不明情況發(fā)生，并要求信訪法官在工作中注意對(duì)纏訪老戶的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他們了解法律規(guī)定和法院判決的理由，爭(zhēng)取他們的理解和信任，促使他們?cè)缛障⒃V罷訪。四要建立上訪老戶檔案，共享信息資源，其目的就是使黨委、人大、政府及各級(jí)檢察、法院信訪部門能夠共享信息，協(xié)調(diào)一致，以減少不必要的行政干預(yù)及不知情的外部監(jiān)督。

3、加大公開(kāi)處理的力度，利用輿論的力量促使其罷訪息訴。纏訪老戶之所以采取種種鬧訴行為，就是要蠱惑、煽動(dòng)不明真相的群眾，利用輿論的力量迫使法院向其就范，因此，我們可以以其人之道還治其人之身，在正義凜然的氛圍中，進(jìn)行有理有據(jù)的公開(kāi)處理，利用輿論的力量迫使其罷訪息訴，可采取以下舉措。

（1）公開(kāi)審理、公開(kāi)聽(tīng)證。辦案人員在做好充分準(zhǔn)備后，進(jìn)行公開(kāi)審理，公開(kāi)聽(tīng)證，當(dāng)庭質(zhì)證、認(rèn)質(zhì)，當(dāng)庭評(píng)斷，當(dāng)庭宣判。同時(shí)請(qǐng)媒體采訪報(bào)道，專家點(diǎn)評(píng)，通過(guò)全程透明的公開(kāi)審理、公開(kāi)聽(tīng)證，不僅可以消除當(dāng)事人對(duì)法官公正性的懷疑，而且對(duì)纏訴者也可以形成一種輿論壓力，促使其反省自己，息訴罷訪。

（2）公開(kāi)宣判，公開(kāi)處理。針對(duì)纏訴老戶胡攪蠻纏，采用威脅、恐嚇等不正當(dāng)手段干擾法院公正裁判的情況，采取大造聲勢(shì)，大造輿論的方法，邀請(qǐng)有關(guān)單位和媒體，深入基層，組織群眾及纏訪老戶的親屬參加公開(kāi)宣判會(huì)，同時(shí)利用公開(kāi)宣判的機(jī)會(huì)，抓住纏訪老戶認(rèn)理服法，廣大旁聽(tīng)群眾對(duì)案件是非曲直一目了然的有利時(shí)機(jī)，對(duì)經(jīng)說(shuō)服教育仍纏鬧不止的上訪老戶，區(qū)別情況，選取時(shí)機(jī)，依法采取強(qiáng)制措施，公開(kāi)進(jìn)行處理，該司法拘留的司法拘留，該勞動(dòng)教養(yǎng)的勞動(dòng)教養(yǎng)，該判刑的堅(jiān)決判刑，并昭告社會(huì)，以儆效尤。

（3）公開(kāi)譴責(zé)。法院簽署公開(kāi)譴責(zé)令，張貼在交通要道，刊登在報(bào)紙上，利用社會(huì)輿論的壓力，迫使其反省和約束自己，遵守和服從法律。

4、配備業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，審判經(jīng)驗(yàn)豐富，在法院工作有一定年限的審判人員。同時(shí)將信訪辦與法院各業(yè)務(wù)庭視為同等地位的庭室，使其具有一定的組織保障。信訪人員的素質(zhì)直接影響著對(duì)信訪案件的處理，俗話說(shuō)：“打鐵須自身硬”，許多信訪事件本身具有法律事實(shí)和法律適用的不確定性，而缺乏專業(yè)審判領(lǐng)域知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的信訪法官僅僅根據(jù)來(lái)訪者的一面之詞所作出的處理和答復(fù)往往會(huì)產(chǎn)生偏頗，造成上訪者的不滿和繼續(xù)上訪。所以，應(yīng)該選調(diào)一些業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，審判經(jīng)驗(yàn)豐富，在法院工作有一定年限的審判人員擔(dān)任接待信訪的工作人員。

5、將涉訴信訪納入社會(huì)綜合治理。涉訴信訪問(wèn)題不僅是法律問(wèn)題，也是社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題，它直接關(guān)系到社會(huì)的政治穩(wěn)定，除了法院要自身更新觀念，加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)，提高審判質(zhì)量外，還需要黨委、人大、政府、當(dāng)事人單位等社會(huì)各界力量與法院形成合力，進(jìn)行綜合治理。

6、加大調(diào)解力度，及時(shí)化解矛盾。調(diào)解工作是人民法院防止矛盾激化，及時(shí)解決糾紛的有效手段，也是我國(guó)審判制度的一大特色。因此，在審判工作中要充分運(yùn)用調(diào)解手段化解矛盾，把調(diào)解工作貫穿于審理工作的全過(guò)程，建立健全調(diào)解機(jī)制，確保調(diào)解工作經(jīng)?；?、正?；?、規(guī)范化，使上訴和申訴、上訪數(shù)量日益下降，真正做到輸贏皆服，案結(jié)事了。

【作者簡(jiǎn)介】

祁得春，單位為青海省高級(jí)人民法院研究室。余慧玲，單位為青海省高級(jí)人民法院研究室。

【注釋】

[1]佚名著：《新形勢(shì)下涉法涉訴信訪問(wèn)題探討》 載http://004km.cn/與2008年6月25日訪聞。

[2]于喜勝：《論涉訴信訪制度的改革和完善》載： http://004km.cn/article與2008年6月30日訪問(wèn)。

[3]祝玉芝著：《法院的尷尬 法律的無(wú)奈》 載《青海審判》2005年第2期。[4]劉衛(wèi)忠綜述：信訪制度改革研究大有可為——信訪制度改革研究座談會(huì)。

第三篇：信訪制度亟待改革

信訪制度亟待改革

李克軍 我國(guó)的信訪制度，初創(chuàng)于1951年，成型于上世紀(jì)九十年代。2005年由國(guó)務(wù)院制定并頒行的《信訪條例》是這項(xiàng)制度的文本體現(xiàn)。

一、現(xiàn)行信訪制度的缺陷

評(píng)價(jià)一項(xiàng)制度的優(yōu)劣，不能僅靠文本推定，而應(yīng)以實(shí)踐結(jié)果為依據(jù)。按照相關(guān)的文本敘述，黨和國(guó)家接待和處理人民群眾來(lái)信來(lái)訪工作，最主要的功能有兩個(gè)，一個(gè)是聽(tīng)取民眾呼聲；一個(gè)是解決群眾反映的具體問(wèn)題，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益。也可以說(shuō)，它是一項(xiàng)民主政治和公民權(quán)利救助制度。按照“應(yīng)然”的邏輯推論，信訪數(shù)量不應(yīng)該作為形勢(shì)判斷的依據(jù)，但從“實(shí)然”看，上訪量居高不下已經(jīng)被各級(jí)黨委政府列為不穩(wěn)定因素。

有關(guān)資料顯示，從1992年起，全國(guó)信訪總量連續(xù)11年上升，并在2003年形成“洪峰”，從2005年開(kāi)始，信訪總量連續(xù)下降。但從媒體披露的典型案件和人們接觸到的情況看，重復(fù)訪、集體訪、越級(jí)訪并未明顯減少，由上訪引發(fā)的群體性事件有所增加。2005年發(fā)生8.6萬(wàn)起，約等于1993年的10倍；2008年超過(guò)10萬(wàn)起，比2005年增加16.3%，而且出現(xiàn)了后果極其嚴(yán)重的甕安事件。2009年以來(lái)，湖北石首、黑龍江富錦、安徽馬鞍山、廣東增城、廣東烏坎等影響較大的群體性事件相繼發(fā)生。這些情況表明，改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)的信訪形勢(shì)總體上呈不斷惡化態(tài)勢(shì)，近年來(lái)雖然上訪總量得到控制，但是，信訪秩序依然混亂，社會(huì)沖突更加激烈，“維穩(wěn)”成本不斷攀升。

信訪形勢(shì)的嚴(yán)峻，從根本上說(shuō)，是社會(huì)分配不公、社會(huì)管理失范、公職人員腐敗等社會(huì)矛盾積累的結(jié)果。就信訪制度的作用而言，具有越來(lái)越明顯的雙重性：一方面，它促使各級(jí)黨政機(jī)關(guān)加大了矛盾排查和化解力度，使數(shù)量不菲的具體問(wèn)

題得到解決；另方面，客觀上的消極作用越來(lái)越明顯。其制度性缺陷主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

——《信訪條例》雖然包括涉法涉訴案件應(yīng)該通過(guò)法定途徑解決的內(nèi)容，但整個(gè)立法主旨和各具體條款都在強(qiáng)化“縣以上人民政府”權(quán)力和責(zé)任。在現(xiàn)實(shí)生活中，高度一體化的黨委和政府掌握著過(guò)多的權(quán)力，包攬著絕大部分公共事務(wù)。在這樣的大環(huán)境下，司法機(jī)關(guān)依法解決民眾利益訴求的壓力、權(quán)能都極其有限，所以，以種種借口把多數(shù)民眾投訴推給行政部門。同時(shí)，還有一些經(jīng)由司法機(jī)關(guān)調(diào)處、裁定或判決的案件，輾轉(zhuǎn)回到黨政機(jī)關(guān)。黨政主導(dǎo)的信訪機(jī)制，使訴訟受案的范圍難以擴(kuò)大，司法調(diào)處的功能難以拓展，訪民“信訪不信法”、“信鬧不信理”的趨勢(shì)難以扭轉(zhuǎn)，信訪秩序難以規(guī)范。

——現(xiàn)行信訪制度過(guò)分強(qiáng)調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)親自抓”的老套路。領(lǐng)導(dǎo)親自“閱批重要來(lái)信”、“接待重要來(lái)訪”雖促使部分問(wèn)題得到解決，但卻破壞了科層制，助長(zhǎng)了相關(guān)部門的推諉扯皮；迎合了民眾的“清官迷信”情結(jié)，助長(zhǎng)了訪民“找大不找小”的心理。信訪量日益集中到中央和省兩級(jí)。在“兩會(huì)”等特殊日期，很多市縣都要派出幾十人到北京駐扎接（截）訪。

——信訪工作的責(zé)任制、排名制、通報(bào)制與其它工作領(lǐng)域的政績(jī)考核、達(dá)標(biāo)競(jìng)賽、一票否決等制度互為補(bǔ)充，不斷強(qiáng)化著政治壓力型領(lǐng)導(dǎo)體制。以信訪為重點(diǎn)的“維穩(wěn)”已成為高懸在基層官員頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”。為了應(yīng)對(duì)上級(jí)考核排名特別是一票否決，地方和基層官員不得不采取堵截、打壓、拖延、收買等飲鴆止渴的“非規(guī)手段”控制上訪，在暫時(shí)緩解或掩蓋一些矛盾的同時(shí)，付出了巨大的經(jīng)濟(jì)和政治成本，積累著更多的矛盾，阻礙著地方治理的轉(zhuǎn)型，醞釀著社會(huì)沖突的隱患。

——隨著信訪地位的提升，信訪工作部門的規(guī)模和權(quán)力也有所擴(kuò)張?！皠澋馈迸琶⒁黄狈駴Q、開(kāi)轉(zhuǎn)辦單、督查通報(bào)、獎(jiǎng)懲提名、組織會(huì)戰(zhàn)等帶有濃郁人治色彩的手段，用得越來(lái)越多，形式主義、弄虛作假等不良風(fēng)氣越來(lái)越嚴(yán)重。

可以說(shuō)，現(xiàn)行的信訪制度已經(jīng)逐步走向異化，不但沒(méi)有起到“降壓器”和“安全閥”的作用，而且在某種程度上成了社會(huì)矛盾的“加壓泵”和官民雙方非規(guī)范行為的“催化劑”。

二、信訪制度改革的方向和策略

改革現(xiàn)行的信訪制度，應(yīng)該擺脫“黨政合一、行政主導(dǎo)、向上集權(quán)、向下施壓”的路徑依賴，按照民主法治的大方向，逐步建立起“黨委宏觀領(lǐng)導(dǎo)、人大權(quán)力到位、司法調(diào)處為主、基層民主自治”的新機(jī)制。

改革的策略應(yīng)該是“小步快走，平穩(wěn)過(guò)渡”。

第一步，在兩三年內(nèi)，保留現(xiàn)有的信訪制度大格局，在三方面做出政策調(diào)整：

1、為基層減負(fù)降壓。取消按信訪量排名；取消一票否決并大幅度減少信訪工作在目標(biāo)考核中的分值；不要求下級(jí)官員到上級(jí)接回信訪人員。

2、以淡定的態(tài)度對(duì)待上訪和群體事件。省市兩級(jí)召開(kāi)重要會(huì)議，不允許下級(jí)來(lái)人駐守接訪。由大會(huì)安排專門人員接待上訪；由本地公安部門依法維護(hù)大會(huì)秩序，妥善處理公共場(chǎng)所可能發(fā)生的集會(huì)、請(qǐng)?jiān)甘录?/p>

3、實(shí)行重點(diǎn)案件直接查辦及按責(zé)追究制度。中央和省級(jí)信訪部門，不給下級(jí)開(kāi)信訪移辦單。對(duì)特別重要的案件，可以直接組織人力查處，也可轉(zhuǎn)交給同級(jí)相關(guān)行政部門或司法部門查辦。對(duì)查辦過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的官員瀆職行為，可以根據(jù)干部管理權(quán)限移交紀(jì)檢或司法機(jī)關(guān)追查責(zé)任。對(duì)上訪人的違法行為，由政法機(jī)關(guān)依法處理。

第二步，初步建立起人大有效監(jiān)督、司法調(diào)處為主的信訪工作體系。將隸屬于政府的信訪機(jī)構(gòu)改設(shè)在人大常委會(huì)，適當(dāng)壓縮編制。人大要充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)職能，對(duì)行政和司法機(jī)關(guān)接待處理公民訴求的情況進(jìn)行依法監(jiān)督，對(duì)瀆職侵權(quán)行為進(jìn)行依法查處。厘清上下級(jí)之間、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間、各行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力邊界和職責(zé)，各負(fù)其責(zé)地處理信訪積案和公民各種訴求。嚴(yán)格執(zhí)行黨委不干預(yù)具體案件和行政機(jī)關(guān)不受理涉訴案件的規(guī)定，同時(shí)，擴(kuò)大訴訟受案范圍，將絕大部分信訪案件納入司法軌道。

第三步，建立新型的公民政治參與和權(quán)利救助體制。實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)、人民當(dāng)家作主更充分、更具體的統(tǒng)一；充分落實(shí)憲法規(guī)定的公民各項(xiàng)權(quán)利，保證民眾意愿表達(dá)有暢通的渠道，怨憤發(fā)泄有合法的出口；建立相對(duì)獨(dú)立的司法制度和健全的基層自治制度，將絕大部分民事糾紛、民眾訴求納入自治組織自我調(diào)節(jié)和依法訴訟的軌道。

三、相關(guān)措施的配套跟進(jìn)

應(yīng)確立新型治理思路，全面深化經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)各領(lǐng)域的改革。以下四個(gè)方面尤為重要：

1、推動(dòng)官、學(xué)、媒、民之間的溝通互動(dòng)，最大限度地增進(jìn)改革共識(shí)。對(duì)信訪工作及“維穩(wěn)體制等問(wèn)題，官員、學(xué)者、媒體和民眾，具有不盡相同的解讀，本屬正常現(xiàn)象，但有兩種傾向應(yīng)該扭轉(zhuǎn)：一個(gè)是缺乏溝通，幾套話語(yǔ)自拉自唱；一個(gè)是地方官員和基層干部很少用真話參與討論。市縣鄉(xiāng)三級(jí)干部，在各種會(huì)議和媒體上發(fā)布的講話、文章雖然不少，但千篇一律，千人一面的套話、假話、空話居多。遇到輿論**，他們往往采取緘默不語(yǔ)的策略，以免惹禍上身。其實(shí)，他們對(duì)很多問(wèn)題都有與上級(jí)、學(xué)者、民眾不盡相同的看法，盡管有很多保守僵化的東西，但也有一些來(lái)自實(shí)踐的真知灼見(jiàn)。即使是完全錯(cuò)誤的思想，也應(yīng)該允許他們充分表達(dá)。所以，上級(jí)應(yīng)該鼓勵(lì)基層干部說(shuō)真話；學(xué)者和媒體也應(yīng)該注意聽(tīng)取和吸納他們的意見(jiàn)；遇到分歧或矛盾，應(yīng)該理性評(píng)判、適度寬容，從而促進(jìn)各方思想交流，增進(jìn)改革共識(shí)。

2、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式，弱化自上而下的壓力和管控。喊了多年的精簡(jiǎn)會(huì)議文件、控制檢查評(píng)比、清理達(dá)標(biāo)競(jìng)賽等口號(hào)，應(yīng)真正落實(shí)見(jiàn)效。同時(shí)，應(yīng)果斷廢止弊多利少的一票否決制，淡化政績(jī)考核，促使地方官員確立對(duì)下負(fù)責(zé)、執(zhí)政為民的理念，并為基層社會(huì)自治騰挪空間。

3、推進(jìn)分配制度改革，消解民眾因社會(huì)不公引發(fā)的怨氣。分配不公、階層固化引發(fā)的社會(huì)矛盾，在一些地方不斷集聚發(fā)酵，成為燃點(diǎn)極低的火藥桶，一旦濺上火星，就可能轟然爆炸。所以，必須加快財(cái)稅制度、工資制度、干部人事制度改革步伐，盡快縮小官（政府）民之間、城鄉(xiāng)居民之間、不同行業(yè)之間、高收入階層與低收入群體之間的收入差距。同時(shí)，解決好其他領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)和過(guò)程不公等問(wèn)題，以取得釜底抽薪的效果。

4、完善人大制度，加快政治體制和社會(huì)管理體制改革步伐。如果人民當(dāng)家作主和橫向權(quán)力制約的機(jī)制不健全，向地方下放權(quán)力和為基層減負(fù)降壓，很可能導(dǎo)致某些惡質(zhì)化的官員更加肆無(wú)忌憚地侵犯公民權(quán)利；司法獨(dú)立也可能加劇司法腐敗。所以，在信訪制度由行政主導(dǎo)向民主法治轉(zhuǎn)變過(guò)程中，應(yīng)全面推進(jìn)其他領(lǐng)域的民主法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)地方治理的全面轉(zhuǎn)型。如：健全黨內(nèi)民主制度，進(jìn)一步改善黨的領(lǐng)導(dǎo)；推進(jìn)人大制度改革，使其成為名副其實(shí)的權(quán)力機(jī)關(guān)；提高各級(jí)官員選舉的透明度和競(jìng)爭(zhēng)性，試行縣以下官員直接選舉，保證官員執(zhí)政為民，對(duì)下負(fù)責(zé)；推進(jìn)司法改革，促進(jìn)司法公平與公正；改革工會(huì)制度，使工會(huì)既不脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，又成為名副其實(shí)的群眾團(tuán)體；發(fā)育民間組織，做實(shí)基層自治，等等。

作者為原黑龍江省委副廳級(jí)巡視專員

第四篇：信訪改革

信訪改革重在“治未病”

領(lǐng)導(dǎo)干部和上訪群眾都講規(guī)則、守規(guī)矩，才能讓信訪工作在法治化的軌道上運(yùn)行

密切與群眾的聯(lián)系、保護(hù)公民合法權(quán)益，信訪制度是一個(gè)重要渠道。近日，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，規(guī)范化、法治化的要求，正是為了讓這一渠道更加暢通。

近年來(lái)，信訪制度在化解矛盾、提供救濟(jì)、密切黨群關(guān)系等方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，各類社會(huì)矛盾處于易發(fā)、高發(fā)期，有必要進(jìn)一步改革和完善這一制度，讓它和其他糾紛解決、權(quán)利救濟(jì)機(jī)制一道，共同筑起權(quán)益受損群眾的保護(hù)網(wǎng)。

毋庸諱言，在以往的信訪工作中，種種復(fù)雜無(wú)序的現(xiàn)象，既令各級(jí)政府頗感頭疼，也讓上訪群眾備覺(jué)艱難。曾經(jīng)有北京周邊的基層干部抱怨，由于毗鄰首都，群眾遇到難解決的問(wèn)題就進(jìn)京上訪，以致當(dāng)?shù)乇环Q為“國(guó)務(wù)院直屬村”。對(duì)群眾而言又另有一番苦衷：少數(shù)基層干部對(duì)群眾疾苦缺乏了解，又不想讓上級(jí)政府或部門監(jiān)督自己，于是，矛盾無(wú)可解決，越級(jí)訪乃至進(jìn)京訪，就成了權(quán)益受損群眾的最后手段。

紓解這一病灶，重在“治未病”，及時(shí)將矛盾化解在基層、疏通在源頭。征地拆遷、勞動(dòng)保障、教育醫(yī)療……這些民生問(wèn)題利益關(guān)系復(fù)雜，是信訪的多發(fā)地帶。《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，“將保障和改善民生作為預(yù)防和化解矛盾糾紛的基礎(chǔ)性工作”，可謂抓住了問(wèn)題的要害。而健全冤假錯(cuò)案責(zé)任追究制度、實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，則是遏制司法不公、化解矛盾沖突的治本之策。在此基礎(chǔ)上，“不支持越級(jí)上訪”，對(duì)信訪人行為提出要求，可謂合情合理。只有領(lǐng)導(dǎo)干部和上訪群眾都按規(guī)則、程序行事，信訪工作才會(huì)真正在法治化軌道上運(yùn)行。

無(wú)須諱言的是，在多年實(shí)踐中，信訪制度的運(yùn)轉(zhuǎn)常常被扭曲?！按篝[大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的誤讀在信訪者中廣泛存在，“一票否決”帶來(lái)的壓力傳導(dǎo)機(jī)制也讓地方干部不堪其重。

改變這一局面，不是要弱化信訪制度，而是要加強(qiáng)信訪改革。不斷完善信訪功能，拓展信訪渠道，不但可以“堂前擊鼓”，還能“網(wǎng)上鳴冤”，讓群眾不必付出奔波之苦便能反映情況，不必四處求告就能解決問(wèn)題。這些都是信訪改革的題中應(yīng)有之義。更重要的是，要通過(guò)對(duì)信訪工作方式方法的改革創(chuàng)新，讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部真正落實(shí)群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的要求，扭轉(zhuǎn)壓力傳導(dǎo)方向，變“上訪”為“下訪”、變“信訪”為“接訪”。《意見(jiàn)》提出“一站式接待、一條龍辦理、一攬子解決”，并把接訪下訪作為直接聯(lián)系群眾的重要制度，明確規(guī)定各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的最低接訪時(shí)間，正是對(duì)問(wèn)題的回應(yīng)，也是對(duì)以往有效經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

說(shuō)到傾聽(tīng)群眾聲音，信訪制度的推動(dòng)者毛澤東同志堪稱楷模。1950年5月上旬，他回了將近80封群眾來(lái)信，僅5月7日一天就回了18封。第二年6月頒布的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》，為新中國(guó)的信訪制度劃定了起點(diǎn)。在新的時(shí)代條件下，信訪制度理應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，但為人民服務(wù)的宗旨不會(huì)變、保障群眾利益的根本不會(huì)丟。只有這樣，才能以創(chuàng)新激發(fā)制度的潛力，真正為國(guó)家發(fā)展、社會(huì)和諧、民生幸福助力。

第五篇：改革信訪工作制度實(shí)行什么制度

推動(dòng)信訪制度改革（廣東省）廣東省人大常委會(huì)法工委

瀏覽字號(hào)： 大 中 小 來(lái)源： 中國(guó)人大網(wǎng) 2014年9月23日

十八屆三中全會(huì)描繪了我國(guó)全面深化改革的宏偉藍(lán)圖，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家作出戰(zhàn)略部署。習(xí)總書(shū)記提出，要做到重大改革于法有據(jù)、有序推動(dòng)。這標(biāo)志著我國(guó)將告別“不破不立”“先破后立”的法治被動(dòng)時(shí)代，走向“先立后破”的新時(shí)代，進(jìn)入法治引導(dǎo)改革、在法治軌道上積極穩(wěn)妥深化改革的新時(shí)期。我省人大常委會(huì)圍繞中心、服務(wù)大局，把握時(shí)代特征，將立法決策和改革決策相結(jié)合，努力為全面深化改革提供法制保障，特別是在制定《廣東省信訪條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）過(guò)程中，高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，創(chuàng)新工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)信訪制度改革。

一、探索和創(chuàng)新立法工作機(jī)制，為信訪立法和改革聚民智、凝共識(shí)

制定《條例》推動(dòng)我省信訪工作改革，是貫徹落實(shí)黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)精神，實(shí)現(xiàn)信訪工作法治化的迫切需要，是堅(jiān)持和實(shí)踐黨的群眾路線的客觀要求，是解決我省信訪工作中存在問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要。常委會(huì)高度重視，在《條例》制定過(guò)程中，嚴(yán)格執(zhí)行本屆常委會(huì)新制定的立法論證、立法公開(kāi)、立法評(píng)估等五項(xiàng)工作制度，以9大高校立法基地、高校聯(lián)盟和立法咨詢專家為平臺(tái)，進(jìn)一步探索黨委領(lǐng)導(dǎo)立法、人大主導(dǎo)立法、多方參與立法相統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制，確?！稐l例》順利出臺(tái)。

《條例》的制定始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，也是加強(qiáng)民主法制建設(shè)、做好立法工作的根本保證。換屆以后，省委書(shū)記胡春華多次就進(jìn)一步改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量給任務(wù)、提要求，要求常委會(huì)充分發(fā)揮立法對(duì)廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，為實(shí)現(xiàn)“三個(gè)定位、兩個(gè)率先”總目標(biāo)提供有力的法制保障。按照省委的部署和要求，去年初常委會(huì)圍繞“新形勢(shì)下人大立法工作如何為廣東改革發(fā)展穩(wěn)定創(chuàng)造良好法治環(huán)境”的主題，赴全省各市和基層農(nóng)村開(kāi)展調(diào)研，了解到各方面迫切要求制定和完善維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾方面的立法。調(diào)研后，常委會(huì)向省委專門作了報(bào)告，省委對(duì)此高度重視，明確指示要研究制定《條例》，加快立法步伐。根據(jù)省委的決定，常委會(huì)將《條例》補(bǔ)充列入了2013年立法計(jì)劃，集中各方面的力量和資源推進(jìn)立法工作；常委會(huì)黨組多次就起草進(jìn)展情況、審議修改遇到的重要問(wèn)題和在社會(huì)上開(kāi)展大討論等事項(xiàng)向省委請(qǐng)示報(bào)告，《條例》通過(guò)后，還專門就貫徹實(shí)施有關(guān)問(wèn)題向省委請(qǐng)示，推動(dòng)有關(guān)宣傳貫徹實(shí)施工作的開(kāi)展。

《條例》的制定始終堅(jiān)持開(kāi)門立法，拓寬多方參與立法的途徑。立法要遵循民主原則，發(fā)揮人民的主體作用，做到依靠人民、為了人民。多方參與是增強(qiáng)民主性的有效途徑?！稐l例》在制定過(guò)程中，常委會(huì)探索和踐行科學(xué)立法、民主立法機(jī)制,努力拓寬公民有序參與立法渠道，為信訪制度改革凝聚廣泛共識(shí)。一是探索多方起草的模式，注重匯集民智。2013年8月，常委會(huì)同時(shí)委托中山大學(xué)、暨南大學(xué)和廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)的立法基地分別獨(dú)立起草法規(guī)草案建議稿，力求通過(guò)多個(gè)高校專家之間的研討和爭(zhēng)論，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在多樣化的基礎(chǔ)上，通過(guò)評(píng)估和爭(zhēng)論，進(jìn)一步優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、提高法規(guī)草案質(zhì)量。專家是人民群眾的一部分，具有更強(qiáng)的專業(yè)和理論素養(yǎng)，實(shí)踐證明，嘗試委托多方起草《條例》，拓寬了法規(guī)起草途徑，能發(fā)揮高校理論研究?jī)?yōu)勢(shì)，為地方立法提供理論支撐和智力支持，也有利于克服部門利益；同時(shí)，還有利于借助高校立法基地這個(gè)平臺(tái)拓寬公眾參與渠道。高校在起草過(guò)程中，深入群眾、深入基層、深入實(shí)踐，為群眾在立法中“代言”，把社會(huì)方方面面的意見(jiàn)在立法中綜合好、統(tǒng)籌好、集中好，擴(kuò)大了立法聯(lián)系群眾的隊(duì)伍和力量，增強(qiáng)了立法調(diào)研的深度和廣度，體現(xiàn)了多方的參與和交流，使法規(guī)的制定和實(shí)施都具有更加廣泛的群眾基礎(chǔ)。二是拓寬渠道，全過(guò)程公開(kāi)和全方位聽(tīng)取意見(jiàn)。常委會(huì)在《條例》的委托起草、座談、調(diào)研、評(píng)估、審議等過(guò)程中全過(guò)程公開(kāi)和全方位聽(tīng)取意見(jiàn)。全程邀請(qǐng)媒體參加報(bào)道，加大公開(kāi)力度。多次召開(kāi)政法系統(tǒng)座談會(huì)、信訪工作人員座談會(huì)、信訪群眾座談會(huì)等各類專題座談會(huì)進(jìn)行專題研討，尤其是專門召開(kāi)信訪群眾座談會(huì)，請(qǐng)基層信訪群眾介紹自身的上訪經(jīng)歷，聽(tīng)取其對(duì)信訪立法的意見(jiàn)；多次向我省選出的160名全國(guó)人大代表和787名省人大代表，省委、省人大有關(guān)部門，全部省政府組成部門和直屬機(jī)構(gòu)，21個(gè)地級(jí)以上市人大常委會(huì)，9個(gè)地方立法基地和66名立法咨詢專家征求意見(jiàn)。同時(shí)還就有關(guān)專題向全國(guó)

人大常委會(huì)法工委、國(guó)家信訪局和國(guó)務(wù)院法制辦進(jìn)行了請(qǐng)示。三是公開(kāi)討論，推動(dòng)形成共識(shí)。信訪問(wèn)題既敏感又復(fù)雜，社會(huì)各方面在思想上、觀念都有很多分歧，對(duì)立法工作提出了更高的要求。對(duì)此，常委會(huì)組織在南方日?qǐng)?bào)等新聞媒體上開(kāi)展信訪立法有關(guān)問(wèn)題大討論，由人大代表、專家學(xué)者、信訪工作人員和社會(huì)各界人士進(jìn)行討論和爭(zhēng)論，引導(dǎo)社會(huì)各界正確理解中央有關(guān)政策精神。通過(guò)廣泛討論，讓公眾親身參與立法過(guò)程，了解立法背景和立法目的，推動(dòng)社會(huì)各界形成共識(shí)。

二、針對(duì)問(wèn)題立法，立法解決問(wèn)題，將信訪工作納入法治化軌道

常委會(huì)在制定《條例》過(guò)程中，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，貫徹落實(shí)中央關(guān)于信訪工作改革的決策部署，正確處理改革決策與立法決策的關(guān)系，把深化改革、促進(jìn)發(fā)展同完善立法有機(jī)結(jié)合起來(lái)，重點(diǎn)解決我省信訪工作存在的突出問(wèn)題，通過(guò)構(gòu)建可操作、切合實(shí)際的法律制度，推動(dòng)信訪制度改革。

（一）明確訴訪分離，推動(dòng)信訪制度回歸本位

從各方面反映的問(wèn)題看，信訪工作最突出的問(wèn)題是偏離法治軌道，大量本應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律途徑解決的訴求和矛盾糾紛，也要求通過(guò)信訪途徑解決，信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能被過(guò)度擴(kuò)張。要解決好這一問(wèn)題,就要按照涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革的總體要求，進(jìn)一步推動(dòng)信訪工作法治化。因此，常委會(huì)通過(guò)制定《條例》，明確信訪事項(xiàng)的范圍，將法定途徑解決的訴求從普通信訪事項(xiàng)中分離出來(lái)，讓信訪制度的功能回歸本位；完善訴訪分離制度，對(duì)“法定途徑”作出細(xì)化規(guī)定，增加分離的可操作性；建立涉法涉訴事項(xiàng)依法終結(jié)制度，避免其回流到信訪渠道。

（二）實(shí)行網(wǎng)上受理信訪，進(jìn)一步暢通信訪渠道

信訪渠道不夠暢通是導(dǎo)致信訪人采取非正常甚至過(guò)激方式表達(dá)訴求的主要原因之一。要解決好暢通信訪渠道問(wèn)題，必須抓住兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是便捷快速，二是陽(yáng)光信訪。常委會(huì)深入學(xué)習(xí)十八屆三中全會(huì)《決定》精神，結(jié)合兄弟省市的成功經(jīng)驗(yàn)，將實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度作為暢通信訪渠道的突破口，通過(guò)制定《條例》，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信訪渠道建設(shè)、網(wǎng)上信訪信息公開(kāi)，拓寬網(wǎng)上信訪渠道，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上信訪可查詢、可跟蹤、可督辦、可評(píng)價(jià)，推動(dòng)網(wǎng)上信訪渠道成為今后信訪的主渠道。同時(shí)，還對(duì)聯(lián)合接訪工作平臺(tái)、信訪綠色郵政通道、下基層聽(tīng)取意見(jiàn)和接訪等內(nèi)容作了規(guī)定，方便群眾表達(dá)自己的合理合法訴求。

（三）規(guī)范信訪秩序，引導(dǎo)信訪人理性有序表達(dá)訴求

從調(diào)研情況看，部分信訪人“信訪不信法”、“信上不信下”、“信鬧不信理”，以集體上訪、越級(jí)上訪、重復(fù)上訪、鬧訪纏訪等方式表達(dá)訴求的情況比較突出，嚴(yán)重影響社會(huì)正常的秩序。要解決好這些問(wèn)題，就必須根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相一致的原則，對(duì)信訪人非正常上訪行為作出適當(dāng)?shù)囊?guī)范，力求把群眾的合法訴求解決到位，把不合理訴求和思想認(rèn)識(shí)引導(dǎo)到位，把違法行為依法處理到位，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)信訪秩序、維護(hù)信訪人權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義的統(tǒng)一。因此，《條例》在制定過(guò)程中，常委會(huì)始終堅(jiān)持處理好保障權(quán)益和維護(hù)秩序的關(guān)系，一方面強(qiáng)調(diào)保障信訪人權(quán)益，另一方面也對(duì)信訪秩序作出規(guī)范，將越級(jí)上訪、信訪終結(jié)后的重復(fù)上訪、拒絕推選代表的集體上訪納入不予受理的范圍，要求工作人員做好說(shuō)服解釋、情緒疏導(dǎo)工作；

對(duì)纏訪鬧訪妨害公共安全、擾亂公共秩序、妨害社會(huì)管理、妨礙他人合法權(quán)益的，則明確了法律責(zé)任，要求公安機(jī)關(guān)依法予以處理。

（四）規(guī)范源頭預(yù)防，建立有效預(yù)防化解社會(huì)矛盾機(jī)制 我省信訪實(shí)踐中源頭化解有所欠缺，決策欠妥、行政不作為、行政亂作為、行政程序有瑕疵等情況時(shí)有發(fā)生，容易引發(fā)社會(huì)矛盾。據(jù)此，調(diào)研組建議制定《條例》時(shí)對(duì)此作出規(guī)范，但審議過(guò)程中，也有意見(jiàn)提出源頭預(yù)防不屬于《條例》應(yīng)當(dāng)規(guī)范的內(nèi)容，建議不作規(guī)定。常委會(huì)經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，認(rèn)為要從根本上減少社會(huì)矛盾，必須從根本上調(diào)整社會(huì)利益，解決好人民群眾關(guān)心的直接利益問(wèn)題，讓矛盾糾紛少發(fā)生、不發(fā)生并及時(shí)解決在當(dāng)?shù)?。因此，常委?huì)制定《條例》時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)科學(xué)決策和依法行使權(quán)力、履行職責(zé)，重點(diǎn)建立決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，暢通行政復(fù)議、仲裁、訴訟等各種糾紛解決渠道，預(yù)防社會(huì)矛盾發(fā)生；并通過(guò)完善矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，實(shí)施網(wǎng)格化管理，整合各類調(diào)解資源，加強(qiáng)基層建設(shè)，提高化解社會(huì)矛盾的能力和水平。

（五）強(qiáng)化工作責(zé)任和監(jiān)督，健全及時(shí)就地解決群眾合理合法訴求機(jī)制

部分信訪工作人員接訪行為不規(guī)范，初信初訪責(zé)任、牽頭部門責(zé)任和信訪包案責(zé)任人的信訪事項(xiàng)辦理責(zé)任不落實(shí)，是導(dǎo)致信訪秩序混亂、信訪所反映的問(wèn)題得不到解決的重要因素。要保障信訪人權(quán)益、規(guī)范接訪行為，最核心的就是要落實(shí)信訪工作責(zé)任制，健全及時(shí)就地解決群眾合理合法訴求機(jī)制。對(duì)此，常委會(huì)在借鑒各地成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立信訪事項(xiàng)首辦責(zé)任制、主辦單位辦理責(zé)任制、重大信訪問(wèn)題倒查責(zé)任制和信訪工作人員責(zé)任制，強(qiáng)化信訪工作機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和人大監(jiān)督，通過(guò)嚴(yán)厲查處那些不作為、亂作為的人員，確保信訪工作責(zé)任制落實(shí)到位。

三、開(kāi)展宣講，營(yíng)造《條例》實(shí)施良好氛圍

張德江委員長(zhǎng)指出，要堅(jiān)持立法宣傳和輿論引導(dǎo)工作與立法工作同步謀劃、統(tǒng)籌安排，增強(qiáng)社會(huì)各方面對(duì)立法過(guò)程的了解和參與，為法規(guī)正確、有效實(shí)施營(yíng)造良好社會(huì)氛圍。一部法規(guī)出臺(tái)后，執(zhí)行得好不好，很重要的一點(diǎn)，是看社會(huì)對(duì)法規(guī)的理解準(zhǔn)確不準(zhǔn)確，這是法規(guī)實(shí)施的重要基礎(chǔ)，也直接反映了立法質(zhì)量。為此，常委會(huì)高度重視《條例》宣傳工作，將立法宣傳和法規(guī)普及宣傳結(jié)合起來(lái)，使《條例》深入民心、深入人心、深入社會(huì)。

（一）加強(qiáng)宣傳解讀，引導(dǎo)各方面正確理解《條例》規(guī)定

（二）組織宣講隊(duì)伍，為宣講提供強(qiáng)有力的支持

常委會(huì)組織省信訪局、省委黨校、省社科聯(lián)、中山大學(xué)等9所高校立法基地、有關(guān)地級(jí)以上市本地高校等各方面力量，并結(jié)合部分常委會(huì)立法咨詢專家，組成150人左右的宣講團(tuán)，為各單位、各地區(qū)進(jìn)行宣講提供強(qiáng)有力的支持。組織宣講人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，省委和常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)同志參加并作重要講話，法工委就《條例》的重要意義、出臺(tái)背景和主要內(nèi)容進(jìn)行輔導(dǎo)講解，提供統(tǒng)一的宣講提綱、ppt等宣傳材料。此外，還通過(guò)集體觀摩、會(huì)后研討、征求意見(jiàn)等形式，組織專家學(xué)者共同研究分析，不斷完善授課方法和授課內(nèi)容，保證了講課效果。

（三）強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，推動(dòng)各市、縣深入開(kāi)展宣講工作

常委會(huì)成立21個(gè)宣講工作組，由擔(dān)任過(guò)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和省直機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的常委會(huì)組成人員任組長(zhǎng)，深入到市、縣、鎮(zhèn)進(jìn)行宣講動(dòng)員，協(xié)調(diào)各地做好宣講工作。此外，還組織編寫(xiě)15期宣傳貫徹落實(shí)

條例工作簡(jiǎn)報(bào)，通報(bào)各地區(qū)各單位宣講工作情況，總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)做法。在常委會(huì)的推動(dòng)下，各市縣認(rèn)真組織、周密部署、精心安排，共召開(kāi)宣講會(huì)議180場(chǎng)，超過(guò)12萬(wàn)1千名干部群眾參加了宣講學(xué)習(xí)，為《條例》實(shí)施打下了良好的基礎(chǔ)。

四、組織試點(diǎn)，推動(dòng)以法治方式解決信訪突出問(wèn)題

制定并實(shí)施《條例》，運(yùn)用法治思維、法治方式和法治平臺(tái)解決信訪問(wèn)題，化解社會(huì)矛盾，是一個(gè)重大的方向性選擇。條例的生命在于實(shí)施，在于實(shí)踐，而充分運(yùn)用好常委會(huì)立法過(guò)程中形成的各類資源，重點(diǎn)解決好突出困難和問(wèn)題，對(duì)貫徹落實(shí)好條例具有重要意義。為此，根據(jù)省委的要求，省人大常委會(huì)選擇廣州市海珠區(qū)等十個(gè)縣區(qū)開(kāi)展貫徹實(shí)施《條例》以法治方式解決信訪突出問(wèn)題試點(diǎn)工作，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，探索長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)“一府兩院”運(yùn)用法治方式解決信訪突出問(wèn)題。目前，全省的試點(diǎn)工作已經(jīng)正式啟動(dòng)，在當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)下，各試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合各自實(shí)際，有重點(diǎn)、有步驟地實(shí)施各項(xiàng)試點(diǎn)工作任務(wù)。

人大牽頭，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)。常委會(huì)成立由分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)、有關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成的試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)；市與縣也分別設(shè)立相應(yīng)的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。通過(guò)成立機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各單位之間的協(xié)調(diào)配合和上下溝通聯(lián)系，及時(shí)反映信訪工作中的重大問(wèn)題，交流好的做法和經(jīng)驗(yàn)。

專家參與，注重理論指導(dǎo)。常委會(huì)組織10個(gè)工作組，由法委、法工委、省信訪局和省社科聯(lián)有關(guān)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任組長(zhǎng)，組織中山大學(xué)等9所高校立法基地以及省社科聯(lián)的專家學(xué)者組成工作團(tuán)隊(duì)，分別對(duì)口負(fù)責(zé)1個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，建立法規(guī)基層實(shí)施部門與立法機(jī)關(guān)、專家學(xué)者直接溝通的平臺(tái)，確保試點(diǎn)地方準(zhǔn)確理解和貫徹實(shí)施《條例》規(guī)定。

以點(diǎn)帶面，破解實(shí)施難題。開(kāi)展試點(diǎn)的目的是為了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、研究對(duì)策、破解難題，從而為推動(dòng)條例在全省的貫徹落實(shí)提供經(jīng)驗(yàn)。常委會(huì)要求各試點(diǎn)縣區(qū)重點(diǎn)對(duì)暢通信訪渠道、推進(jìn)訴訪分離、強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)、維護(hù)信訪正常秩序四個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行試點(diǎn)。7月底，根據(jù)部分地區(qū)信訪工作中出現(xiàn)的推諉現(xiàn)象，常委會(huì)又專門組織各試點(diǎn)工作組進(jìn)行研究，要求各試點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)對(duì)建立防止互相推諉的機(jī)制進(jìn)行探索，著力解決推諉等問(wèn)題。為總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，年底常委會(huì)還將對(duì)各試點(diǎn)地區(qū)工作進(jìn)行檢查驗(yàn)收，向省委全面報(bào)告試點(diǎn)實(shí)施情況，提出組織推廣意見(jiàn)。

在立法工作中貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，發(fā)揮好立法引領(lǐng)推動(dòng)和保障改革的作用，這是我省今后幾年地方立法的重要任務(wù)。我們將認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，為我省全面深化改革提供有力的法制保障。篇二：完善和改革信訪制度

：完善和改革信訪制度——從法院涉法涉訴信訪工作情況為視角

發(fā)布日期：2012-06-13 文章來(lái)源：互聯(lián)網(wǎng)

【出處】中國(guó)法學(xué)會(huì)

【摘要】目前，涉訴信訪已成為各級(jí)法院的沉重壓力和負(fù)擔(dān)，法院在處理涉法涉訴信訪案件時(shí)，由于缺乏原則，出現(xiàn)無(wú)法可依等主客觀因素，理論研究上更是缺乏足夠的重視。對(duì)此，筆者從信訪制度的概念、重要性進(jìn)行闡述，進(jìn)而提出涉訴信訪的改革設(shè)想及今后對(duì)信訪工作的完善。

【關(guān)鍵詞】信訪制度；涉法涉訴

【寫(xiě)作年份】2012年

【正文】

我國(guó)社會(huì)當(dāng)前正處在社會(huì)變革和轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種利益沖突和矛盾糾紛不斷增加，使信訪成為社會(huì)發(fā)展的必然，在眾多信訪中，涉及法院的涉訴信訪為最多，民生問(wèn)題凸顯，它反映了人民群眾法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的提高，以及對(duì)國(guó)家司法制度和人民法院的信賴。隨著各種不可預(yù)見(jiàn)的新情況、新問(wèn)題、新矛盾不斷涌現(xiàn)，眾多民生問(wèn)題已成為民眾通過(guò)人民法院來(lái)解決這些矛盾的重要渠道。法院受理的各類案件日益俱增，訴訟主體多元化，案情復(fù)雜，處理難度大，矛盾易激發(fā)，由此產(chǎn)生的涉訴信訪也成了影響社會(huì)穩(wěn)定、影響法院形象、影響政府形象的重要因素。但是，由于目前存在對(duì)涉法涉訴信訪法律規(guī)定不完善等主客觀因素，法院對(duì)此問(wèn)題的處理卻顯得懦弱而又缺乏原則，理論研究上更是缺乏足夠的重視，使涉訴上訪現(xiàn)象成為目前各級(jí)法院普遍面臨著的一個(gè)難題，而且越來(lái)越困擾著法院的整體工作，嚴(yán)重影響了法院在人民群眾心目中的形象，同時(shí)，也沖擊著法律的權(quán)威與尊嚴(yán)，極大地影響著和諧社會(huì)的構(gòu)建。如何完善和改革信訪制度成為保護(hù)民生合法權(quán)益的一大難題。

一、信訪制度的內(nèi)涵 2005年1月5日，我國(guó)頒布了《信訪條例》。該條例第二條明確規(guī)定了信訪的內(nèi)涵，信訪，即指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)[1]?！缎旁L條例》的頒布一方面及人民政府保持了同人民群眾的密切聯(lián)系；另一方面保護(hù)了信訪群眾的合法權(quán)益，同時(shí)維護(hù)了信訪秩序。其中第一條就制定了立法的目的，即“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序?！?/p>

涉法涉訴信訪有廣義和狹義之分，從廣義上講，就是涉及到法律和訴訟，當(dāng)事人采用書(shū)信、電話、電傳、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、來(lái)訪等形式，向各級(jí)人民法院提出的意見(jiàn)、建議和要求，并依

法由人民法院處理的一切信訪活動(dòng)。從狹義上講就是訴訟終結(jié)之后的申訴活動(dòng)。信訪事項(xiàng)一般包括：不服各級(jí)法院的生效判決、裁定和調(diào)解；檢舉、投訴司法機(jī)關(guān)及其工作人員的不當(dāng)和違法亂紀(jì)行為；咨詢有關(guān)政策、法律和問(wèn)題，尋求相關(guān)幫助；對(duì)相關(guān)司法問(wèn)題提出各種建議、表達(dá)自己的意見(jiàn)和看法。

我國(guó)的信訪制度規(guī)定了群眾可以向村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以及縣級(jí)以上有關(guān)部門信訪的權(quán)利，各級(jí)政府及其他部門都要為信訪群眾提供信訪的一切便利，要保護(hù)群眾的合法權(quán)益。對(duì)已經(jīng)生效的裁判文書(shū)，當(dāng)事人不服的除了申訴以外，還可以通過(guò)信訪來(lái)反映問(wèn)題，解決問(wèn)題，這是各級(jí)人民法院發(fā)現(xiàn)錯(cuò)案的最好方法之一，同樣也是最高法院監(jiān)督地方各級(jí)法院審判工作的重要手段之一。由于能聽(tīng)到社會(huì)底層的聲音和意見(jiàn)，又涉及到廣大群眾的切身利益，信訪作為實(shí)現(xiàn)民主的機(jī)制被提高到一個(gè)特別重要的位置，歷來(lái)倍受重視。法院的涉訴信訪制度也就成了司法民主的一種特殊形式。

二、涉訴信訪工作的現(xiàn)實(shí)處境

（一）涉訴信訪工作的現(xiàn)狀

法院受理的涉訴信訪案件居高不下。據(jù)最高法院統(tǒng)計(jì)，2004年，地方各級(jí)人民法院辦理來(lái)信來(lái)訪422萬(wàn)件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待處理集體上訪比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中級(jí)法院共接收群眾來(lái)信674件，接待來(lái)訪人員826人次，其中，申訴、復(fù)查立案295件。2007年，當(dāng)?shù)卣ㄎ瘨炫贫睫k2件，省委督辦、全國(guó)人大信訪局交辦2件，省法院掛牌督辦5件，中院掛牌督辦21件，共計(jì)32件涉訴信訪案件。近幾年，各地法院采取各種措施解決涉法涉訴案件，涉訴信訪工作取得了一定成績(jī)，但面臨的形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻。

（二）涉訴信訪面臨的困境

目前，信訪逐漸增多，一些上訪群眾在多次上訪得不到解決后，就越級(jí)上訪或進(jìn)京上訪，尤其是涉法涉訴的群眾，在所有信訪中占有很大的比例。涉法涉訴案件絕大部分是因?yàn)樗痉ň葷?jì)不能滿足他們的要求。一方面，在法院判決生效后，勝訴的一方為得不到執(zhí)行到處找關(guān)系，上訪；另一方面，敗訴方不管判決是否公正，為了滿足虛榮心或其他方面的問(wèn)題，更是積極地到處找關(guān)系，申訴，上訪，不僅找政府，找上一級(jí)法院，還意圖通過(guò)媒體來(lái)滿足自己的要求。許多上訪群眾往往認(rèn)為法院判決不公正，或法官徇私舞弊等，要么找領(lǐng)導(dǎo)批示干預(yù)，要么要求啟動(dòng)再審程序，再審理一次。有的在多次上訪后，雖然有了相關(guān)部門的答復(fù)，但仍然一而再，再而三地重復(fù)上訪。

我國(guó)的信訪機(jī)構(gòu)一般都是屬于所在機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)接待來(lái)信來(lái)訪，本身不能夠解決任何實(shí)際問(wèn)題。同樣法院也沒(méi)有專門設(shè)立涉訴信訪機(jī)構(gòu),多在立案庭下設(shè)信訪組, 一

是人員缺乏；二是不能引起信訪人員的重視；三是缺少有效的監(jiān)督制約，使有些問(wèn)題久拖不決，也導(dǎo)致上訪不止。如，青海省某中級(jí)法院立案庭成立于2002年6月，現(xiàn)有法官6名，其中庭長(zhǎng)一人，副庭長(zhǎng)1人，審判員4人，書(shū)記員1人。立案庭下設(shè)立案組，信訪組，案件流程管理組、申訴復(fù)查組。

（三）涉訴信訪機(jī)制的弊端和長(zhǎng)遠(yuǎn)危害

1、立法上缺乏對(duì)長(zhǎng)期纏訴鬧訴者的處罰規(guī)定。民事訴訟法關(guān)于妨害民事訴訟強(qiáng)制措施的規(guī)定只針對(duì)了沖擊法庭，擾亂法庭秩序、阻礙證人作證，及作偽證，轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)及不履行生效判決與防礙公務(wù)七種情形，而種種嚴(yán)重?fù)p害法院形象，沖擊法院秩序的纏鬧訴行為并不符合民事訴訟法第一百零一條，第一百零二條規(guī)定的情形，法律上對(duì)長(zhǎng)期纏鬧訴行為處罰規(guī)定幾乎是空白，這就使法院在處理時(shí)感到無(wú)法可依，無(wú)從下手。例如：權(quán)開(kāi)春以“流氓惡霸劉某某”，“花柳病”“充當(dāng)走狗”等等惡毒語(yǔ)言攻擊法官與法院進(jìn)行的纏訴鬧訴，若是公民之間有如此的誹謗，誣陷行為，受害一方肯定會(huì)強(qiáng)烈要求追究其相應(yīng)的法律責(zé)任，而且公民之間也不敢有如此肆意妄為的誹謗，誣陷損害他人形象的行為。一些上訪老戶正是鉆了法律上的空白，吃準(zhǔn)了法院拿他沒(méi)辦法，才敢采取上述種種纏訴鬧訴的行為。法院是公民權(quán)利的保護(hù)神，法官是社會(huì)正義的維護(hù)者，而當(dāng)法院的自身形象受到攻擊，法官本人的名譽(yù)與尊嚴(yán)受到侵害時(shí)，又有誰(shuí)來(lái)保護(hù)！對(duì)此法律的回答卻是暖昧模糊的沉默。

2、對(duì)纏訴鬧訴行為處理不力，姑息縱容著纏訪老戶將鬧訴行為進(jìn)行到底。對(duì)上訪老戶的纏、鬧訴行為，人民法院大多采取勸、讓、哄的懷柔政策令其息訴，不能湊效時(shí)也只能無(wú)可奈何地聽(tīng)之任之，而能讓其息訴的畢竟只占極少數(shù)，常常被當(dāng)作先進(jìn)案例進(jìn)行宣傳。最近筆者留意到《人民法院報(bào)》有三四篇有關(guān)在法院的努力下上訪老戶息訴的案例消息報(bào)道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深處訪自息》的報(bào)道比較典型：湖北省鄖縣一上訪老戶劉大林因被該縣法院強(qiáng)制執(zhí)行了1997年至2001年依法應(yīng)交納的472元的提留款而長(zhǎng)期上訪申訴，連年上訪誤了農(nóng)活使其家境更為貧寒，該院院長(zhǎng)知道其困難后親自為其跑成了2000元的扶貧資金，劉大林拿到錢后激動(dòng)地表示再也不上訪申訴了。院長(zhǎng)的愛(ài)民息訴之心當(dāng)然值得嘉許，但這種缺乏原則性的做法顯然不是解決上訪問(wèn)題的根本方法，有時(shí)碰到另外一些人反而會(huì)助長(zhǎng)他們鬧訴纏訴的氣焰，無(wú)益于法院審判權(quán)威的樹(shù)立。[3] 目前，法院的涉法涉訴信訪有其積極地一面，也有其消極的一面。積極地一面，即反映社情民意，通過(guò)涉法涉訴糾正一些錯(cuò)案，維護(hù)司法公正；消極地一面，主要表現(xiàn)在對(duì)審判工作、法官隊(duì)伍、法院形象等的影響。對(duì)于許多當(dāng)事人不服法院的判決，一層一級(jí)地申訴，有的甚至于對(duì)法院作出地裁決仍然不服。反過(guò)來(lái)再通過(guò)黨委、人大、政府以及新聞媒體反復(fù)申訴，甚至直接向各級(jí)黨、政領(lǐng)導(dǎo)同志寫(xiě)信告狀。大量地信訪案件，法院不僅要投入一定地人力、物力、財(cái)力，而且也會(huì)造成辦案法官的心理壓力，影響其他案件的審結(jié)。這種狀況如果任其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展下去，最終必將損害了黨和政府的形象，損害法律的尊嚴(yán)，法院的形象，削弱了司法權(quán)威。

三、對(duì)法院信訪制度改革的定位

信訪工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分，是為人民群眾排憂解難的工作。信訪工作的職能就是：維護(hù)群眾合法權(quán)益，反映社情民意、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。[4]對(duì)于法院來(lái)說(shuō)，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助這一信息渠道，起到監(jiān)督和改進(jìn)司法的作用。涉訴信訪制度的功能就是：維護(hù)和保障當(dāng)事人合法權(quán)益，體現(xiàn)司法公正。

基于以上定位，涉訴信訪應(yīng)該是一種對(duì)司法的救濟(jì)，司法程序所不能實(shí)現(xiàn)的正義可以在信訪的制度中繼續(xù)探討，讓它起到一種補(bǔ)充的權(quán)利救濟(jì)功能。對(duì)法院而言，涉訴信訪是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)、被動(dòng)、高效的制度更新機(jī)制，具有促進(jìn)民主與法治的功能。對(duì)法院而言，信訪制度的改革，首先要獨(dú)立設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)，并具有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，使涉訴信訪充當(dāng)立法、行政和司法這三種權(quán)力互相配合、互相制約的協(xié)調(diào)器（4）；其次，配置相應(yīng)的人員。配置有法律知識(shí)、工作經(jīng)驗(yàn)的人員來(lái)抓信訪工作；第三，要有明確的工作措施、工作制度。如工作措施上采取認(rèn)真聽(tīng)取當(dāng)事人反映問(wèn)題，重點(diǎn)抓排查處理，定期審查，定期來(lái)訪解決，以案講法釋明，以及說(shuō)服教育等，使當(dāng)事人心服口服，自行息訪。要建立一套行之有效的、科學(xué)的信訪登記體系和辦結(jié)體系，不僅可以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)信訪量，而且可以節(jié)約大量的社會(huì)資源，克服目前當(dāng)事人盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費(fèi)和司法公信力的消弱。同時(shí)積極推動(dòng)司法改革，消除誘發(fā)信訪的制度性根源，減少信訪的絕對(duì)數(shù)量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉訴制度的改革和完善

（一）涉法涉訴制度的改革和設(shè)想

1、法院設(shè)立信訪辦，使其成為法院獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。其職責(zé)是：（1）處理答復(fù)來(lái)訪信件；（2）處理答復(fù)接待涉訴來(lái)訪人員反映的問(wèn)題；（3）審查、轉(zhuǎn)達(dá)當(dāng)事人的非訴信件；（4）接待來(lái)訪群眾法律咨詢；（5）負(fù)責(zé)處理院領(lǐng)導(dǎo)及上級(jí)法院交辦的工作；（6）負(fù)責(zé)司法救助工作。

目前，作為法院信訪辦事機(jī)構(gòu)的立案庭，負(fù)責(zé)法院對(duì)依法受理的各類案件進(jìn)行登記立案、排期、送達(dá)和審判流程管理；對(duì)不服本院的生效裁判提出的各類申訴以及再審申請(qǐng)進(jìn)行審查，認(rèn)為可能有錯(cuò)誤的，移交審判監(jiān)督庭及有關(guān)審判庭處理；負(fù)責(zé)司法救助工作和本院的信訪工作。面對(duì)眾多工作和日益增長(zhǎng)的信訪案件，在立案庭人員有限的情況下，勢(shì)必會(huì)造成其解決信訪問(wèn)題的能力不足，甚至造成對(duì)信訪案件的相互推諉、敷衍和拖延等現(xiàn)象，導(dǎo)致信訪協(xié)調(diào)解決功能的發(fā)揮。信訪群眾對(duì)法院的答復(fù)不滿意，又會(huì)向上一級(jí)法院、政府部門及媒體等單位不斷上訪、纏訴。因此，設(shè)立法院獨(dú)立的信訪機(jī)構(gòu)，能增強(qiáng)信訪工作職能的發(fā)揮，提高其協(xié)調(diào)解決問(wèn)題的能力，是當(dāng)前涉訴信訪制度改革的現(xiàn)實(shí)需要。

2、明確各級(jí)法院信訪職能的權(quán)限，對(duì)上訪人實(shí)行限制信訪。對(duì)各級(jí)法院信訪辦工作人員設(shè)立依法享有法定的調(diào)查權(quán)，責(zé)令被信訪的基層院、庭作出書(shū)面報(bào)告的權(quán)力，以及公開(kāi)調(diào)查報(bào)告的權(quán)力。實(shí)行信訪機(jī)構(gòu)直管，嚴(yán)格劃分各級(jí)法院信訪辦責(zé)任權(quán)限，使上下級(jí)法院信訪辦各司其職，最大限度發(fā)揮解決問(wèn)題的能力。把信訪辦的主要目標(biāo)放在解決問(wèn)題，救濟(jì)權(quán)利，提高效率，找出違法和失當(dāng)行為上。形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的法院“大信訪”格局。同時(shí)對(duì)上訪人實(shí)行限制信訪。如，對(duì)已經(jīng)生效的一審案件，當(dāng)事人信訪的，可以由原審法院受理信訪，對(duì)確實(shí)有問(wèn)題的，信訪辦可以提交本院審委會(huì)討論是否提起再審；對(duì)沒(méi)有問(wèn)題的信訪案件，盡量用法理來(lái)釋明問(wèn)題，解決問(wèn)題。當(dāng)事人對(duì)原審法院信訪辦的答復(fù)不服的，可以向上一級(jí)法院信訪辦申請(qǐng)。對(duì)二審生效案件的上訪，可以由二審法院信訪辦受理。當(dāng)事人不能越級(jí)上訪，越級(jí)上訪的，法院不予受理，其他政府部門也制定相應(yīng)的配套措施。限制上訪不僅能減少信訪案件，而且可以樹(shù)立司法機(jī)關(guān)的公信力，同時(shí)維護(hù)了司法機(jī)關(guān)裁決的既判力，維護(hù)了法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。

3、設(shè)立專門的信訪司法救濟(jì)制度。2005年，最高法院制定了《關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》，解決了社會(huì)弱勢(shì)群體打官司難的問(wèn)題。有些法院還設(shè)立了刑事被害人的司法救濟(jì)制度，這些司法救助制度的實(shí)施，代表著廣大人民群眾的利益和心愿，是“三個(gè)代表”思想在審判工作中的具體體現(xiàn)。在國(guó)外，對(duì)信訪的救濟(jì)也已經(jīng)有先例，如總統(tǒng)基金、總理基金，這是國(guó)外解決信訪問(wèn)題、減輕信訪壓力的一個(gè)很重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和途徑。我國(guó)設(shè)立專門的信訪司法救濟(jì)制度，就是將信訪矛盾交由整個(gè)社會(huì)群策群力解決。

（二）涉法涉訴制度的完善

1、加強(qiáng)信訪制度建設(shè)。近些年來(lái)，各級(jí)法院推出了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度、責(zé)任追究制度、崗位目標(biāo)考核制度等一系列行之有效的制度形式。同樣對(duì)信訪工作也應(yīng)建立起信訪工作制席，如，制定信訪工作目標(biāo)責(zé)任制、建立信訪工作管理制、建立信訪工作責(zé)任追究制、建立院領(lǐng)導(dǎo)接待日制度以及建立信訪工作信息網(wǎng)絡(luò)等等，從而在改革信訪的基礎(chǔ)上，建立一套行之有效的完整、科學(xué)的管理體系。以一種開(kāi)放的、靈活的機(jī)制，有效的制度來(lái)協(xié)調(diào)各種矛盾，提高解決涉訴信訪問(wèn)題的能力和效率。減少對(duì)司法機(jī)關(guān)和司法制度的沖擊力，確保社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

2、確保案件質(zhì)量，樹(shù)立司法權(quán)威，勇于糾正錯(cuò)案，加強(qiáng)信訪接待，杜絕敷衍推諉，下功夫把息訴工作作細(xì)作實(shí)。對(duì)于纏訴老戶的鬧訴行為，我們首先要克服厭戰(zhàn)情緒，堅(jiān)定信念，堅(jiān)持司法為民，堅(jiān)持群眾利益無(wú)小事，把“三個(gè)代表”重要思想切實(shí)融匯貫穿于信訪工作中。一要嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)，把每一起案件都辦成鐵案。二要堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，勇于糾正案件中存在的問(wèn)題。三要加強(qiáng)信訪接待工作，使上訪老戶工作有部門辦，有人管，杜絕和避免出現(xiàn)上下級(jí)法院之間互相推諉，責(zé)任不明情況發(fā)生，并要求信訪法官在工作中注意對(duì)纏訪老戶的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他們了解法律規(guī)定和法院判決的理由，爭(zhēng)取他篇三：國(guó)家信訪制度改革

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》全文如下。

近年來(lái)，各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)中央決策部署，解決了大量群眾生產(chǎn)生活中遇到的困難和問(wèn)題，贏得了群眾擁護(hù)，凝聚了黨心民心。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，一些地方和部門還不同程度地存在損害群眾利益、傷害群眾感情的現(xiàn)象，引發(fā)了大量信訪問(wèn)題，尤其是在征地拆遷、勞動(dòng)和社會(huì)保障、教育醫(yī)療、企業(yè)改制、環(huán)境保護(hù)等方面的信訪問(wèn)題比較突出，群眾反映強(qiáng)烈。為深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，推動(dòng)信訪工作制度改革，解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，進(jìn)一步密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固和擴(kuò)大黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)成果，夯實(shí)黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，現(xiàn)就創(chuàng)新群眾工作方法、解決信訪突出問(wèn)題提出如下意見(jiàn)。

一、著力從源頭上預(yù)防和減少信訪問(wèn)題發(fā)生

（一）加大保障和改善民生力度。將保障和改善民生作為預(yù)防和化解矛盾糾紛的基礎(chǔ)性工作，更加注重落實(shí)好各項(xiàng)民生政策，優(yōu)先保障民生支出。針對(duì)土地征用、房屋拆遷、勞動(dòng)和社會(huì)保障等方面的突出問(wèn)題，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善相關(guān)政策，全力推動(dòng)落實(shí)。

（二）提高科學(xué)民主決策水平。完善決策機(jī)制和程序，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度。建立健全人民建議征集制度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)人民群眾對(duì)黨和政府工

作獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。對(duì)與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，要通過(guò)舉行座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，充分考慮大多數(shù)人的利益。健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為重大決策出臺(tái)的前置程序和剛性門檻，對(duì)決策可能引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)、綜合研判，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)并制定相應(yīng)的化解處置預(yù)案。在評(píng)估中要充分聽(tīng)取信訪、維穩(wěn)、綜治等部門的意見(jiàn)。健全決策糾錯(cuò)改正機(jī)制，實(shí)時(shí)跟蹤決策實(shí)施情況，及時(shí)了解利益相關(guān)方和社會(huì)公眾對(duì)決策實(shí)施的意見(jiàn)和建議，全面評(píng)估決策執(zhí)行效果，適時(shí)決定是否對(duì)決策予以調(diào)整或者停止執(zhí)行。落實(shí)決策責(zé)任追究制度，對(duì)違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤而造成重大損失或者惡劣影響的，按照誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，嚴(yán)肅追究決策者的黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任，觸犯法律的依法追究其法律責(zé)任。

（三）堅(jiān)持依法辦事。各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員要嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。強(qiáng)化各級(jí)干部帶頭學(xué)法尊法守法用法意識(shí)，提高依法辦事能力。依法保障人民群眾參與社會(huì)治理和公共事務(wù)，堅(jiān)決糾正限制和干涉群眾正常信訪活動(dòng)的錯(cuò)誤做法。注重運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，防止以鬧求解決、以訪謀私利、無(wú)理纏訪鬧訪等現(xiàn)象發(fā)生。嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，對(duì)于不作為、亂作為的，依法追究責(zé)任。深化司法體制改革，確保司法公平公正。建立健全冤假錯(cuò)案責(zé)任追究制度，實(shí)行法官、檢察官、人民警察對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，嚴(yán)肅查處刑訊逼供、暴力取證、隱匿偽造證據(jù)等違法行為，不斷提高司法公信力。

（四）改進(jìn)工作作風(fēng)。發(fā)揚(yáng)求真務(wù)實(shí)、真抓實(shí)干、密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng)，深入基層調(diào)查研究，解決突出問(wèn)題。總結(jié)推廣干部進(jìn)村入戶、送政策送溫

暖送服務(wù)、記民情日記、建民情檔案等做法，堅(jiān)持與群眾共同分析研究解決實(shí)際問(wèn)題。堅(jiān)決反對(duì)形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)，做到聯(lián)系群眾而不脫離群眾、服務(wù)群眾而不損害群眾、解決問(wèn)題而不引發(fā)問(wèn)題，進(jìn)一步密切黨群干群關(guān)系。

二、進(jìn)一步暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)渠道

（五）健全公開(kāi)透明的訴求表達(dá)和辦理方式。完善民生熱線、視頻接訪、綠色郵政、信訪代理等做法，更加重視群眾來(lái)信尤其是初次來(lái)信辦理，引導(dǎo)群眾更多以書(shū)信、電話、傳真、視頻、電子郵件等形式表達(dá)訴求，樹(shù)立通過(guò)上述形式也能有效解決問(wèn)題的導(dǎo)向。實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，大力推行陽(yáng)光信訪，全面推進(jìn)信訪信息化建設(shè)，建立網(wǎng)下辦理、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)的群眾信訪事項(xiàng)辦理程序，實(shí)現(xiàn)辦理過(guò)程和結(jié)果可查詢、可跟蹤、可督辦、可評(píng)價(jià)，增強(qiáng)透明度和公正性；逐步推行信訪事項(xiàng)辦理群眾滿意度評(píng)價(jià)，把辦理工作置于群眾監(jiān)督之下，提高信訪公信力。

（六）突出領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪重點(diǎn)。把領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪作為黨員干部直接聯(lián)系群眾的一項(xiàng)重要制度，與下基層調(diào)查研究、深入聯(lián)系點(diǎn)、扶貧幫困等結(jié)合起來(lái)，提高工作實(shí)效性。省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部每半年至少1天、市廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部每季度至少1天、縣（市、區(qū)、旗）領(lǐng)導(dǎo)干部每月至少1天、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)干部每周至少1天到信訪接待場(chǎng)所，按照屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則接待群眾來(lái)訪，省、市及其工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部一般不接待越級(jí)上訪。在堅(jiān)持定點(diǎn)接訪的同時(shí)，更多采取重點(diǎn)約訪、專題接訪、帶案下訪、下基層接訪、領(lǐng)導(dǎo)包案等方

式，把行政資源集中用于解決重大疑難復(fù)雜問(wèn)題、檢驗(yàn)施政得失、完善政策措施、加強(qiáng)督查問(wèn)效上。

（七）完善聯(lián)合接訪運(yùn)行方式。按照一站式接待、一條龍辦理、一攬子解決的要求，在市、縣兩級(jí)全部實(shí)行聯(lián)合接訪，減少群眾信訪成本，提高工作效率。加強(qiáng)對(duì)進(jìn)駐聯(lián)合接訪場(chǎng)所責(zé)任部門的動(dòng)態(tài)管理，做到信訪問(wèn)題突出的責(zé)任部門及時(shí)進(jìn)駐，信訪問(wèn)題明顯減少的責(zé)任部門有序退出；推行律師參與接訪、心理咨詢疏導(dǎo)和專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)等第三方介入的方法，促進(jìn)問(wèn)題解決。

（八）引導(dǎo)群眾依法逐級(jí)反映訴求。深入學(xué)習(xí)宣傳貫徹《信訪條例》，加快推進(jìn)信訪工作法治化建設(shè)。嚴(yán)格落實(shí)《信訪條例》關(guān)于“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問(wèn)題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”的原則，健全依法及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化屬地責(zé)任，積極引導(dǎo)群眾以理性合法方式逐級(jí)表達(dá)訴求，不支持、不受理越級(jí)上訪。中央和國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)訪接待部門對(duì)應(yīng)到而未到省級(jí)職能部門反映訴求的，或者省級(jí)職能部門正在處理且未超出法定處理期限的，或者信訪事項(xiàng)已經(jīng)依法終結(jié)的，不予受理。各地可結(jié)合實(shí)際制定具體實(shí)施辦法。依法維護(hù)信訪秩序，對(duì)信訪活動(dòng)中的違法犯罪行為，由公安機(jī)關(guān)依法處理。

（九）充分發(fā)揮法定訴求表達(dá)渠道作用。按照涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革的總體要求，嚴(yán)格實(shí)行訴訟與信訪分離，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。各級(jí)政府信訪部門對(duì)涉法涉訴事項(xiàng)不予受理，引導(dǎo)信訪人依照規(guī)定程序向有關(guān)政法機(jī)關(guān)提出，或者及時(shí)轉(zhuǎn)同級(jí)政法機(jī)關(guān)依法辦理。完善法院、檢察院、公安、司法行政機(jī)關(guān)信訪事項(xiàng)受理辦理制度，落實(shí)

便民利民措施，為群眾提供便捷高效熱情服務(wù)。完善訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定訴求表達(dá)方式，使合理合法訴求通過(guò)法律程序得到解決。加強(qiáng)司法能力建設(shè)，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。

三、健全解決信訪突出問(wèn)題工作機(jī)制

（十）完善信訪聯(lián)席會(huì)議制度。強(qiáng)化各級(jí)信訪聯(lián)席會(huì)議綜合協(xié)調(diào)、組織推動(dòng)、督導(dǎo)落實(shí)等職能作用，形成整合資源、解決信訪突出問(wèn)題的工作合力。根據(jù)實(shí)際需要，及時(shí)調(diào)整成員單位組成和專項(xiàng)工作小組設(shè)置，進(jìn)一步明確各自職責(zé)任務(wù)，建立健全相關(guān)工作制度，特別注重從政策層面研究解決帶有傾向性、普遍性和合理性的突出問(wèn)題。

（十一）健全解決特殊疑難信訪問(wèn)題工作機(jī)制。綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、調(diào)解、疏導(dǎo)等辦法，認(rèn)真解決特殊疑難信訪問(wèn)題，做到訴求合理的解決問(wèn)題到位，訴求無(wú)理的思想教育到位，生活困難的幫扶救助到位，行為違法的依法處理。建立信訪聽(tīng)證制度，對(duì)疑難復(fù)雜信訪問(wèn)題進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證，促進(jìn)息訴息訪；規(guī)范信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核工作，對(duì)已審核認(rèn)定辦結(jié)的信訪事項(xiàng)不再受理；健全信訪事項(xiàng)協(xié)商會(huì)辦等制度，明確相關(guān)責(zé)任，加大化解“三跨三分離”信訪事項(xiàng)力度。

（十二）健全統(tǒng)籌督查督辦信訪事項(xiàng)工作機(jī)制。建立健全黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、信訪聯(lián)席會(huì)議組織實(shí)施、相關(guān)職能部門共同參與的督查督辦工作機(jī)制，進(jìn)一步加大解決和化解信訪突出問(wèn)題的力度。