第一篇：對(duì)外政策分析

國(guó)際關(guān)系學(xué)院外交學(xué)專業(yè)趙洋 學(xué)號(hào)：05222077

綏靖政策與第二次世界大戰(zhàn)

——二戰(zhàn)前的歐洲外交分析

綏靖（appeasement）政策由于其在第二次世界大戰(zhàn)之前所起到的反作用而聲明狼籍，也為后來(lái)的歷史學(xué)家和國(guó)際關(guān)系學(xué)者所聲討。但綏靖政策是特定的歷史時(shí)期的產(chǎn)物，而它的失敗也是在特定的歷史條件下產(chǎn)生的，是多組變量相互作用的結(jié)果。這些變量包括當(dāng)時(shí)歐洲的國(guó)際局勢(shì)，英法和德國(guó)各自的國(guó)內(nèi)局勢(shì)以及各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的特質(zhì)等。因此，對(duì)于一種外交政策，不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單地判斷它是“好”或“壞”，而應(yīng)當(dāng)判斷它是否符合當(dāng)時(shí)的歷史條件。如果綏靖政策不是出現(xiàn)在第二次世界大戰(zhàn)之前，而是出現(xiàn)在歷史上其它某個(gè)特定的時(shí)期，也許它就會(huì)成為一項(xiàng)成功的外交政策。而綏靖政策的可悲之處也在于它出現(xiàn)在了最不該出現(xiàn)的時(shí)代，以至于為后世的人們所詬病。

1二戰(zhàn)前的歐洲國(guó)際形勢(shì)

當(dāng)代的學(xué)者已經(jīng)將綏靖政策定義為“二戰(zhàn)前，英法統(tǒng)治集團(tuán)對(duì)德，意，日法西斯侵略擴(kuò)張所采取的姑息退讓，以犧牲弱小民族利益換取大國(guó)之間的和平，避免武力沖突和對(duì)抗的一種

1外交政策。”因此綏靖在現(xiàn)代已經(jīng)成為對(duì)法西斯侵略者妥協(xié)退讓的代名詞。其實(shí)綏靖政策的本質(zhì)就是一種以妥協(xié)為主的政策，但是在二戰(zhàn)前的特殊條件下，這種妥協(xié)政策失敗了，并且加速了戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)。但是在外交實(shí)踐中，妥協(xié)是必不可少的，而且在多數(shù)情況下，應(yīng)當(dāng)采取妥協(xié)而不是對(duì)抗的政策，但是二戰(zhàn)前的國(guó)際環(huán)境決定了這種妥協(xié)是不合時(shí)宜的。

作為國(guó)際體系層次的變量可以包括兩個(gè)內(nèi)容：結(jié)構(gòu)和過(guò)程。所謂的結(jié)構(gòu)就是體系中的權(quán)力配置，即國(guó)家依其國(guó)力在國(guó)際系統(tǒng)中相對(duì)位置的排列；而過(guò)程則是指單位（民族國(guó)家）之間的互動(dòng)和互動(dòng)方式。2一戰(zhàn)后，作為戰(zhàn)敗國(guó)的德國(guó)受到了凡爾賽和約的嚴(yán)重束縛。凡爾賽和約對(duì)于德國(guó)而言是一個(gè)極為苛刻的，帶有嚴(yán)重的掠奪性的條約；凡爾賽和約不僅在經(jīng)濟(jì)上對(duì)德國(guó)進(jìn)行掠奪，限制德國(guó)的軍備，分割德國(guó)的領(lǐng)土，而且將第一次世界大戰(zhàn)的道義上的責(zé)任完全歸罪于德國(guó)，而后者則更加難以令德國(guó)接受。因此，第一次世界大戰(zhàn)并沒(méi)有解決德國(guó)問(wèn)題，相反還使得這個(gè)問(wèn)題更加激化?！斗矤栙惡图s》一方面太苛刻，激起了德國(guó)的民族主義情緒；而另一方面又太寬容，讓德國(guó)擁有對(duì)抗該條約的能力。3作為一個(gè)帶有嚴(yán)重不平等條款的和約，凡爾賽和約缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制來(lái)確保和約的條款得以執(zhí)行。和約缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制主要是因?yàn)榧词故且粦?zhàn)的戰(zhàn)勝國(guó)也認(rèn)識(shí)到這個(gè)和約是不合理的，因此在心理上便失去了維持該和約的信心，從而導(dǎo)致和約缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制。但任何一個(gè)國(guó)際條約都必須有相應(yīng)的約束機(jī)制，無(wú)論其條款是苛刻或者是寬容，否則就是一紙空文。因此，凡爾賽和約的毀滅可以說(shuō)是締造和約的戰(zhàn)勝國(guó)們所一手造成的。正如基辛格所言，“拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)的戰(zhàn)勝國(guó)定下了寬大為懷的和約，但也不忘組織四國(guó)同盟，以示保護(hù)此約的決心不容質(zhì)疑。一次大戰(zhàn)的勝利者定下懲罰性的和約，繼而自行創(chuàng)造出修約最大的誘因，最后又同心協(xié)力將自己的杰作加以摧毀?！?凡爾賽和約的“先天不足”導(dǎo)致了這是一個(gè)不可能維持下去的條約，因此它的崩潰也就成為不可避免的了。

凡爾賽和約的苛刻條款極大的刺激了德國(guó)的民族主義情緒的發(fā)展，而1929——1933年的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)則更加速了這種民族主義的形成。民族主義本是國(guó)內(nèi)層次上的因素，但它也是由國(guó)際體系層次的原因?qū)е碌?，這一點(diǎn)在一戰(zhàn)后的德國(guó)體現(xiàn)得尤為明顯。民族主義的本意是“熱愛(ài)國(guó)家”，然而一戰(zhàn)后德國(guó)出現(xiàn)了一種“極端的民族主義”（Hypernationalism），即認(rèn)為其他1陳樂(lè)民《西方外交思想史》，第209頁(yè)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院出版社，1995秦亞青《霸權(quán)體系與國(guó)際沖突》，第72頁(yè)，上海人民出版社，1999約瑟夫.奈《理解國(guó)際沖突——理論與歷史》，張小明譯，第148頁(yè)，上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2003 4 亨利.基辛格《大外交》，顧淑馨，林添貴譯，第304頁(yè)，海南出版社，2001的國(guó)家和民族都是低劣的和危險(xiǎn)的。1正是這種極端民族主義的興起導(dǎo)致了希特在20世紀(jì)30年代初期的上臺(tái)。希特勒大肆攻擊以史特瑞斯曼為代表的魏瑪共和國(guó)的“軟弱”的政策，向飽受凡爾賽和約中所規(guī)定的賠償義務(wù)之苦的德國(guó)中下層人民宣傳納粹主義的思想。希特勒在這一時(shí)期的成功與當(dāng)時(shí)歐洲的國(guó)際體系有很大的關(guān)系，可以說(shuō)，是凡爾賽和約直接促成了德國(guó)極端民族主義的產(chǎn)生。

20實(shí)際30年代的歐洲國(guó)家之間的力量對(duì)比也明顯有利于德國(guó)，而不利于英法。盡管在一戰(zhàn)后初期德國(guó)的經(jīng)濟(jì)面臨嚴(yán)重的困難，但它在30年代之后迅速地恢復(fù)，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力超過(guò)了除蘇聯(lián)之外的任何一個(gè)歐洲國(guó)家。20世紀(jì)30年代主要大國(guó)的經(jīng)濟(jì)力量對(duì)比可如下圖所示：2

從上表中可以看出，到1938年為止，德國(guó)的工業(yè)生產(chǎn)能力已經(jīng)超過(guò)了英法等歐洲傳統(tǒng)強(qiáng)國(guó)，僅僅落后于美國(guó)和蘇聯(lián)；而此時(shí)這兩個(gè)國(guó)家依舊游離于歐洲的均勢(shì)體系之外，并沒(méi)有加入到 歐洲國(guó)家之間的爭(zhēng)端之中。因此，在這一時(shí)期，歐洲國(guó)家之間的權(quán)力分配明顯有利于德國(guó)，而不利于英法。

當(dāng)時(shí)的國(guó)際體系中存在的另外一個(gè)問(wèn)題是國(guó)際體系的過(guò)程缺乏緩和性。3德國(guó)是一個(gè)力圖改變現(xiàn)狀的國(guó)家，而不是傳統(tǒng)的維持現(xiàn)狀的國(guó)家。但是當(dāng)時(shí)的歐洲國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人們并沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，并且他們懼怕共產(chǎn)主義蘇聯(lián)的情緒甚于懼怕法西斯主義的情緒，從而導(dǎo)致他們不肯與蘇聯(lián)合作。然而從上面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中已經(jīng)可以看出，沒(méi)有蘇聯(lián)，單獨(dú)憑借英法的力量已經(jīng)很難遏制德國(guó)的擴(kuò)張。由于英法和蘇聯(lián)之間缺乏有效的溝通，導(dǎo)致彼此之間的互動(dòng)無(wú)法正常進(jìn)行，從而導(dǎo)致了英法和蘇聯(lián)各自為自身的狹隘利益行事的局面，沒(méi)有遏制德國(guó)的侵略擴(kuò)張，而這種缺乏有效互動(dòng)的最終結(jié)果就是1938年《慕尼黑協(xié)定》的簽署以及1941年《蘇德互不侵犯條約》的生效。，國(guó)內(nèi)政治因素的影響

傳統(tǒng)的國(guó)際關(guān)系理論傾向于將國(guó)家看成是一個(gè)“黑匣子”，即影響國(guó)家間關(guān)系的因素只在于國(guó)際體系的層次，而國(guó)內(nèi)層次的因素則可以忽略不計(jì)，也就是說(shuō)不用將這個(gè)“黑匣子”打開(kāi)。但是在研究一項(xiàng)外交政策產(chǎn)生的原因的時(shí)候，國(guó)內(nèi)層次的因素也是很重要的，因?yàn)閷?duì)外政策是內(nèi)政和外交結(jié)合的產(chǎn)物，任何一項(xiàng)對(duì)外政策都是有其國(guó)內(nèi)的背景的。約瑟夫.奈認(rèn)為有三個(gè)國(guó)內(nèi)層次的原因?qū)е铝说诙问澜绱髴?zhàn)的爆發(fā)：第一，西方民主國(guó)家由于階級(jí)分化和意識(shí)形態(tài)分野而四分五裂，幾乎無(wú)法通過(guò)協(xié)商一致來(lái)制定對(duì)外政策；第二，20世紀(jì)30年代1 John Mearsheimer Why We Will Soon Miss The Cold War,The Atlantic Monthly ,August,1990 數(shù)據(jù)參見(jiàn)保羅.肯尼迪《大國(guó)的興衰》，陳景彪等譯，第322頁(yè)，國(guó)際文化出版公司，2005

約瑟夫.奈《理解國(guó)際沖突——理論與歷史》，張小明譯，第148——149頁(yè)，上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2003 23的大蕭條導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)崩潰；第三，美國(guó)奉行孤立主義政策。1綏靖政策的產(chǎn)生可以說(shuō)是這幾個(gè)國(guó)內(nèi)層次的變量綜合作用的結(jié)果，而最為重要的則是西方民主國(guó)家內(nèi)部的危機(jī)以及美國(guó)的孤立主義政策。

第一次世界大戰(zhàn)給即使是戰(zhàn)勝國(guó)的英法等國(guó)的民眾也造成了嚴(yán)重的心理陰影，導(dǎo)致了一種反對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)，要求和平的思潮的興起；可以說(shuō)產(chǎn)生綏靖政策的第一個(gè)社會(huì)背景就是和平主義思潮的泛濫。2在英國(guó)，隨著國(guó)力的衰弱，昔日“日不落帝國(guó)”的風(fēng)光早已不在，從而導(dǎo)致了民眾對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的厭倦和失望；而法國(guó)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的慘痛教訓(xùn)更是記憶猶新，由于法國(guó)在大戰(zhàn)中遭受的損失在戰(zhàn)勝國(guó)中是最大的，又有諸如“馬恩河戰(zhàn)役”一類的經(jīng)歷，所以從官方到民眾對(duì)于戰(zhàn)爭(zhēng)都有一種畏懼之感。另一方面，法國(guó)自知自己的國(guó)力較弱，無(wú)法獨(dú)自抗衡德國(guó)，只有求助于集體安全政策。但是巴黎和會(huì)上美國(guó)對(duì)法國(guó)的安全保障由于美國(guó)國(guó)會(huì)拒絕批準(zhǔn)凡爾賽和約而告吹，使法國(guó)在維護(hù)自身安全方面又面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。為了獲得暫時(shí)的安全，法國(guó)甚至放棄了黎塞留的傳統(tǒng)，它不再求自保，只盼望獲得德國(guó)的善意回應(yīng)，以解除本身的危機(jī)。3其實(shí)法國(guó)在此時(shí)面臨著與黎塞留時(shí)代類似的局面——四鄰可能都是敵對(duì)的國(guó)家。但二十世紀(jì)三十年代的法國(guó)政府不及這位偉大的前輩，他們驚慌失措，無(wú)法判定是所面臨的危險(xiǎn)還是接觸危險(xiǎn)的手段更令人害怕。4對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的懼怕導(dǎo)致了和平主義思潮的盛行，并且產(chǎn)生了一種希望避免戰(zhàn)爭(zhēng)，力圖實(shí)現(xiàn)和平的“烏托邦”主義的思想。然而，在二十世紀(jì)三十年代，權(quán)力政治并沒(méi)有過(guò)時(shí)，因此愛(ài)德華.卡爾在《二十年危機(jī)》一書(shū)的序言中說(shuō)，“本書(shū)旨在反擊1919——1939年間英語(yǔ)國(guó)家國(guó)際政治思想中明顯危險(xiǎn)的錯(cuò)誤，即，幾乎完全無(wú)視權(quán)力因素。無(wú)

5論學(xué)界還是民間，幾乎所有的思想中都存在這種錯(cuò)誤?！币粦?zhàn)后的二十年和平時(shí)間的確是充

滿危機(jī)的二十年，而造成這種危機(jī)的最深刻的根源就是和平主義的烏托邦思想。

美國(guó)在20世紀(jì)30年代的態(tài)度也是綏靖政策產(chǎn)生的一個(gè)重要原因。羅斯福總統(tǒng)在他的第一個(gè)任期之內(nèi)，集中精力于國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)問(wèn)題，在國(guó)內(nèi)推行“新政”，因而較少關(guān)注歐洲正在發(fā)生的危機(jī)。從1935年，美國(guó)推出了《中立法》，之后又多次修改?！吨辛⒎ā返哪康氖亲屆绹?guó)置身于歐洲的爭(zhēng)奪之外，但這也助長(zhǎng)了法西斯的侵略擴(kuò)張的情緒。1938年，羅斯?？偨y(tǒng)發(fā)表了《防疫隔離》的演說(shuō)，提出在一個(gè)安全和秩序已經(jīng)被破壞的世界中，美國(guó)無(wú)法保證自身的安全。羅斯?？偨y(tǒng)的“隔離”演說(shuō)是一個(gè)最初的信號(hào)，表明他將對(duì)獨(dú)裁國(guó)家采取經(jīng)濟(jì)制裁。6但是此時(shí)美國(guó)國(guó)內(nèi)的孤立主義勢(shì)力仍然很強(qiáng)大，而羅斯?？偨y(tǒng)也在不斷地同孤立主義思潮進(jìn)行斗爭(zhēng)；直到1941年珍珠港事件爆發(fā)后，美國(guó)才徹底擺脫孤立主義。3 決策者個(gè)人因素的影響

第三個(gè)層次的分析變量是決策者個(gè)人層次的因素。推行綏靖政策的責(zé)任當(dāng)然不能完全歸結(jié)為張伯倫和達(dá)拉第等人的個(gè)人因素，但他們對(duì)法西斯的侵略擴(kuò)張的確起到了推波助瀾的作用。促使英法領(lǐng)導(dǎo)人采取綏靖政策的原因也在于他們對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的恐懼，他們害怕戰(zhàn)爭(zhēng)甚于擔(dān)心均勢(shì)出現(xiàn)不平衡，7同時(shí)，他們也錯(cuò)誤地估計(jì)了希特勒的意圖。由于從心理上對(duì)于凡爾賽和約對(duì)德國(guó)的嚴(yán)厲懲罰感到內(nèi)疚，因此英法的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為德國(guó)在一定程度上沖破凡爾賽和約的束縛也是情有可源的，于是對(duì)此采取了妥協(xié)和讓步的政策。戰(zhàn)勝國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的錯(cuò)誤在于，他們相信做出微小得到讓步就會(huì)滿足希特勒的要求，從而對(duì)希特勒采取妥協(xié)退讓的態(tài)度；而且他們?cè)谄鸪踹€相信希特勒的行為是出于維護(hù)自我安全的考慮，因而沒(méi)有對(duì)希特勒的擴(kuò)充軍備和1同上，第149—150頁(yè)。唐賢興主編《近現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系史》，第321頁(yè)，復(fù)旦大學(xué)出版社，2002

3亨利.基辛格《大外交》，顧淑馨，林添貴譯，第297頁(yè)，海南出版社，2001同上，第298頁(yè)。愛(ài)德華.卡爾《二十年危機(jī)（1919——1939）——國(guó)際關(guān)系研究導(dǎo)輪》，秦亞青譯，序言第7頁(yè)，世界知識(shí)出版社，2005

6保羅.肯尼迪《大國(guó)的興衰》，陳景彪等譯，第323頁(yè)，國(guó)際文化出版公司，2005

7亨利.基辛格《大外交》，顧淑馨，林添貴譯，第284頁(yè)，海南出版社，2001

沖破凡爾賽和約的行為采取針?shù)h相對(duì)的態(tài)度，但結(jié)果適得其反。決策者相信對(duì)方的行為是出于自我安全的考慮，就會(huì)認(rèn)為沒(méi)有必要采取針?shù)h相對(duì)的態(tài)度對(duì)待對(duì)方的軍備和敵意。1英法領(lǐng)導(dǎo)人的心理弱點(diǎn)被希特勒恰當(dāng)?shù)乩?，從而使德?guó)能夠逐步?jīng)_破凡爾賽和約的束縛。但是希特勒的目標(biāo)正在于發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)，而不是僅僅滿足于戰(zhàn)勝國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的微小的讓步，而戰(zhàn)勝國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人直到慕尼黑協(xié)定時(shí)都沒(méi)認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。

從希特勒的角度而言，也有兩個(gè)錯(cuò)誤是顯著的。第一個(gè)就是他對(duì)自己的稱霸世界的野心，從而打斷了之前的魏瑪政府所推行的漸進(jìn)式的政策。在希特勒之前的史特瑞斯曼時(shí)期，德國(guó)所采取得是一種“順應(yīng)”政策，即德國(guó)主動(dòng)履行凡爾賽和約中的賠款規(guī)定，借以促使盟國(guó)主動(dòng)解除凡爾賽和約中最苛刻的政治與軍事條款。2這種一種現(xiàn)實(shí)主義的漸進(jìn)式的政策，它符合政治上的妥協(xié)和理性原則。這種政策已經(jīng)顯著上取得了成功，其最明顯的標(biāo)志就是1925年的洛迦諾公約，但是這種漸進(jìn)式的政策被納粹的激進(jìn)式的政策所打斷。希特勒所采取的是一種與史特瑞斯曼完全不同的政策，這主要取決于希特勒個(gè)人的特質(zhì)。在希特勒的推動(dòng)下，德國(guó)迫不及待地走上了重新武裝的道路，而這于戰(zhàn)勝國(guó)的妥協(xié)政策相結(jié)合，最終導(dǎo)致了戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)。希特勒在慕尼黑會(huì)議之前的訛詐之所以能夠成功，在于他利用了戰(zhàn)勝國(guó)在心理上對(duì)于德國(guó)的愧疚感，而在慕尼黑會(huì)議之后，希特勒的繼續(xù)擴(kuò)張則沖破了戰(zhàn)勝國(guó)的道德底線，因此在慕尼黑會(huì)議之后戰(zhàn)勝國(guó)沒(méi)有繼續(xù)對(duì)希特勒的訛詐采取綏靖的政策。

希特勒的另外的一個(gè)固有的缺陷則更是致命的，那就是他的種族主義情緒。這種所謂的“理論”將人類的種族分為文化的建設(shè)者，文化的維持者和文化的毀滅者三類，而雅利安人是唯一可以代表文化建設(shè)者的民族。因此需要建立一個(gè)日耳曼民族的德意志帝國(guó)，以此來(lái)征服和消滅劣等的民族。3他的種族主義思想的另一個(gè)表現(xiàn)是所謂的“生存空間”的學(xué)說(shuō)，希特勒認(rèn)為德國(guó)的生存空間太狹小，德意志民族面臨著生存危機(jī)要擺脫危機(jī)，使德意志民族永遠(yuǎn)成為統(tǒng)治民族，必須擴(kuò)展德國(guó)的生存空間。人類在永恒的斗爭(zhēng)中成長(zhǎng)，在永恒的和平中毀滅，德國(guó)必須通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)和流血來(lái)獲得“生存空間”。這是一種建立在達(dá)爾文的進(jìn)化論的基礎(chǔ)之上的生物學(xué)式的現(xiàn)實(shí)主義，也是一種荒謬的理論。但希特勒正是以這種種族主義理論為基礎(chǔ)，對(duì)內(nèi)蠱惑民眾，對(duì)外對(duì)戰(zhàn)勝國(guó)采取步步緊逼的態(tài)勢(shì)，而這種態(tài)勢(shì)再和戰(zhàn)勝國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的懼怕和對(duì)德國(guó)在心理上的愧疚相結(jié)合，于是產(chǎn)生了綏靖政策。

4小結(jié)：綏靖政策的是與非

如上所述，二戰(zhàn)前的綏靖政策是在各個(gè)層次上的變量相互作用的復(fù)雜條件下所產(chǎn)生的互動(dòng)的結(jié)果。隨著慕尼黑協(xié)定的簽署，綏靖政策從此也成為了妥協(xié)和退讓的代名詞。慕尼黑協(xié)定所產(chǎn)生的一個(gè)重要的影響就是使后代的政治家們認(rèn)識(shí)到，綏靖政策是不可取的。正如羅伯特.杰維斯所說(shuō)，一個(gè)人從國(guó)際關(guān)系史的重大事件中學(xué)到的東西是決定他的認(rèn)識(shí)的重要因素，這種認(rèn)識(shí)又影響到他對(duì)所接收到的信息的解讀。4作為現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系史上的重大事件，慕尼黑協(xié)定對(duì)于后代的政治家們所產(chǎn)生的影響不可小視，從此在國(guó)際關(guān)系中再難以見(jiàn)到綏靖政策的蹤影。

但是綏靖政策的失敗只能說(shuō)明它不符合二戰(zhàn)前特定的國(guó)際環(huán)境，而不能證明這種政策本身就是錯(cuò)誤的。事實(shí)上，即使二戰(zhàn)前的戰(zhàn)勝國(guó)對(duì)德國(guó)采取強(qiáng)硬的政策，也并不能避免戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)；因?yàn)橄Ｌ乩盏恼嬲鈭D就在于發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)，因此他不可能被戰(zhàn)勝國(guó)所威懾。但是后世的政治家們從慕尼黑事件中得出的結(jié)論卻是綏靖政策是不可取的，這也直接影響了他們?cè)诤髞?lái)所采取的政策。如果二戰(zhàn)后的政治家們能夠在一定程度上采取綏靖政策，那么冷戰(zhàn)有可能會(huì)被避免，或者美蘇之間的對(duì)抗不會(huì)那樣嚴(yán)重。這種“慕尼黑陰影”的影響包括：以一種先知先1羅伯特.杰維斯《國(guó)際政治中的知覺(jué)與錯(cuò)誤知覺(jué)》，秦亞青譯，第83頁(yè)，世界知識(shí)出版社，2003 亨利.基辛格《大外交》，顧淑馨，林添貴譯，第260頁(yè)，海南出版社，2001王福春，張學(xué)斌《西方外交思想史》，第186頁(yè)，北京大學(xué)出版社，2005

4羅伯特.杰維斯《國(guó)際政治中的知覺(jué)與錯(cuò)誤知覺(jué)》，秦亞青譯，第222頁(yè)，世界知識(shí)出版社，2003

覺(jué)的態(tài)度來(lái)看待世界事霧并將國(guó)際對(duì)抗人格化和妖魔化的強(qiáng)烈偏好；外交政策分析變成了不斷尋找新的希特勒的過(guò)程；以及國(guó)際道義淪為僅僅發(fā)現(xiàn)邪惡并與直斗爭(zhēng)。1二戰(zhàn)后丘吉爾的“鐵幕”演說(shuō)，喬治.凱南的遏制政策以及艾森豪威爾的“多米諾骨牌”理論都是這種影響的體現(xiàn)，于是蘇聯(lián)和斯大林也就成為了第二個(gè)希特勒。如果杜魯門(mén)和喬治.凱南之類的西方政治家能夠認(rèn)識(shí)到綏靖政策的可取之處，那么二戰(zhàn)后緊張的東西方關(guān)系是有可能避免的；但他們并沒(méi)有這么做，原因就在于二戰(zhàn)前歷史的慘痛教訓(xùn)。

作為一種外交政策，綏靖政策本沒(méi)有對(duì)與錯(cuò)，而關(guān)鍵在于要在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)實(shí)行這種政策。由于在二戰(zhàn)前這個(gè)錯(cuò)誤的時(shí)期采取了綏靖政策，使得這種政策從此被世界所遺棄；但是冷戰(zhàn)的歷史又恰恰證明綏靖政策是有可取之處的。因此，這種不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單地對(duì)這種外交政策下定義為“錯(cuò)誤的”而將它徹底拋棄。在外交實(shí)踐中，妥協(xié)和讓步都是必不可少的，因此，也要客觀和歷史地來(lái)評(píng)判綏靖政策，肯定這種政策的合理之處。在未來(lái)的國(guó)際關(guān)系中，在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)候采取綏靖政策也是一種明智的選擇。

第二篇：對(duì)外擔(dān)保政策問(wèn)題解答

對(duì)外擔(dān)保外匯管理新政策問(wèn)題解答

2010年7月28日，國(guó)家外匯管理局發(fā)布了《國(guó)家外匯管理局關(guān)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保管理問(wèn)題的通知》（匯發(fā)[2010]39號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》）?，F(xiàn)就《通知》中涉及的部分政策問(wèn)題作以下解釋。

一、對(duì)外擔(dān)保的外匯管理范圍有多大？

擔(dān)保是指擔(dān)保人在信用基礎(chǔ)上或通過(guò)設(shè)定物權(quán)抵押、質(zhì)押等方式，向受益人承諾，當(dāng)被擔(dān)保人不能按照合同約定向受益人履行某項(xiàng)義務(wù)時(shí)，由擔(dān)保人代為履行相關(guān)義務(wù)。擔(dān)保項(xiàng)下義務(wù)通常是按照約定方式計(jì)算的現(xiàn)金付款義務(wù)，其性質(zhì)通常是支付交易對(duì)價(jià)或進(jìn)行賠償，但也可能是某種不屬于現(xiàn)金付款的履約行為。這樣寬泛的概念導(dǎo)致很多承諾行為均可納入擔(dān)保的范疇，除保證、抵押、質(zhì)押、留臵、定金這些常見(jiàn)擔(dān)保形式外，根據(jù)各國(guó)法律規(guī)定、業(yè)內(nèi)產(chǎn)品創(chuàng)新和行業(yè)監(jiān)管分工等原因，擔(dān)保還可能以其他形式或名目出現(xiàn)，如財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)、債賬擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)參與（分擔(dān)）、信用違約調(diào)期（Credit Default Swap）、賠償承諾、信用保險(xiǎn)、信用證、承兌、背書(shū)、共同監(jiān)管等。

從資本項(xiàng)目管制角度看，外匯局主要關(guān)注可能引起國(guó)際收支交易、擔(dān)保項(xiàng)下責(zé)任可折算為現(xiàn)金付款義務(wù)的那些跨境擔(dān)保行為，有市場(chǎng)需求的跨境、跨幣種擔(dān)保交易，目前可以歸納出十四1 種之多。對(duì)外擔(dān)保只是跨境、跨幣種擔(dān)保業(yè)務(wù)眾多類型中的一種。在有較多資本項(xiàng)目管制的條件下，除非相關(guān)領(lǐng)域已經(jīng)存在較為完善的外匯管理法規(guī)（如銀行開(kāi)立的各類信用證），外匯局通常會(huì)出于國(guó)際收支調(diào)節(jié)考慮，將實(shí)際具有跨境擔(dān)保性質(zhì)的各類交易納入擔(dān)保的管理范圍，無(wú)論其形式或名稱。對(duì)外擔(dān)保只是跨境擔(dān)保行為的一種，也是迄今為止跨境擔(dān)保交易中規(guī)范最為詳盡的一個(gè)類型。只要擔(dān)保人注冊(cè)地在境內(nèi)，而擔(dān)保的另外兩個(gè)（或一個(gè)）當(dāng)事人至少有一方在境外的，均須納入對(duì)外擔(dān)保的管理范圍。

二、對(duì)外擔(dān)保與其他資本項(xiàng)目交易是什么關(guān)系？

境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保與外債、對(duì)外放款和境外直接投資在特定條件下存在一定的替代效應(yīng)。擔(dān)保合同簽約生效后，在債務(wù)人發(fā)生違約前，擔(dān)保人對(duì)債權(quán)人存在或有債務(wù)，對(duì)債務(wù)人存在或有債權(quán)；如債務(wù)人發(fā)生違約，在擔(dān)保人進(jìn)行擔(dān)保履約前，擔(dān)保人對(duì)債權(quán)人承擔(dān)直接債務(wù)，對(duì)債務(wù)人享有債權(quán)；擔(dān)保履約后，對(duì)債務(wù)人享有直接債權(quán)；若擔(dān)保人為境外被擔(dān)保人的股東，則為股東貸款，與跨境直接或股權(quán)投資的效果類似。因此，從政策的寬嚴(yán)角度看，對(duì)外擔(dān)保的監(jiān)管力度需要與其他領(lǐng)域的資本項(xiàng)目管制政策相適應(yīng)。

跨境擔(dān)保交易的結(jié)構(gòu)和定價(jià)相對(duì)復(fù)雜，各國(guó)關(guān)于擔(dān)保的法律規(guī)定存在較大差異，擔(dān)保與其他資本項(xiàng)目交易的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，在當(dāng)前條件下由監(jiān)管部門(mén)出臺(tái)十分詳細(xì)、明確的跨境擔(dān)保規(guī)范性文件，將存在很大困難。從目前的立法狀況看，在跨境擔(dān)保領(lǐng)域，2 政策相對(duì)明確的主要是對(duì)外擔(dān)保（或內(nèi)保外貸）和外保內(nèi)貸這兩項(xiàng)。凡是沒(méi)有明確規(guī)定的，均應(yīng)理解為不能做或外匯局有明確答復(fù)口徑后再做。

三、《通知》與《辦法》、《細(xì)則》之間是什么關(guān)系？ 現(xiàn)行境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保管理框架主要由1996年發(fā)布的《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）、1997年發(fā)布的《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保管理辦法實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）以及2005年《國(guó)家外匯管理局關(guān)于調(diào)整境內(nèi)銀行為境外投資企業(yè)提供融資性對(duì)外擔(dān)保管理方式的通知》（[匯發(fā)（2005）61號(hào)]，以下簡(jiǎn)稱61號(hào)文）等文件組成。

從法規(guī)之間形式上的關(guān)系看，此次《通知》取代了61號(hào)文和部分規(guī)范性文件，與辦法、細(xì)則同時(shí)有效；但從具體法規(guī)條文的內(nèi)容看，凡《通知》中相關(guān)規(guī)定與《辦法》、《細(xì)則》相關(guān)條款有沖突的，應(yīng)以《通知》為準(zhǔn)。《通知》發(fā)布之前已經(jīng)簽約的對(duì)外擔(dān)保合同，登記（備案）、履約、清收等手續(xù)，均按照《通知》規(guī)定的方法執(zhí)行。

四、改革后的對(duì)外擔(dān)保外匯管理方式有哪些主要內(nèi)容？ 外匯局按照擔(dān)保人類型確定了不同管理方式，不同類型的擔(dān)保人在提供對(duì)外擔(dān)保時(shí)，主要在以下方面存在差異：

1、規(guī)模管理方式：（1）銀行融資性擔(dān)保實(shí)行余額管理，有數(shù)量限制；非融資性擔(dān)保有“中國(guó)背景”限制，但無(wú)數(shù)量限制。（2）非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)以逐筆審批為主、余額管理為輔，3 均存在數(shù)量限制；確定管理方式時(shí)，不區(qū)分融資性和非融資性擔(dān)保。

2、確定對(duì)外擔(dān)保余額上限的依據(jù)：（1）法人形式的銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，以本外幣合并的實(shí)收資本的一半為指標(biāo)上限；非法人形式的銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，以本外幣合并營(yíng)運(yùn)資金的一半或外匯凈資產(chǎn)為指標(biāo)上限。（2）企業(yè)以凈資產(chǎn)的一半為上限。

3、被擔(dān)保人資格限制：銀行沒(méi)有限制，其他機(jī)構(gòu)有股權(quán)關(guān)聯(lián)限制。

4、擔(dān)保履約管理方式：銀行和保險(xiǎn)公司可自行辦理，其他機(jī)構(gòu)實(shí)行逐筆核準(zhǔn)。

5、擔(dān)保登記備案方式：銀行和保險(xiǎn)公司實(shí)行定期備案，其他機(jī)構(gòu)實(shí)行逐筆登記。

除上述管理框架外，《通知》還針對(duì)過(guò)去操作中出現(xiàn)的問(wèn)題新增了部分適用于所有境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保的管理原則，如取消外匯收入限制和按比例提供擔(dān)保、限制擔(dān)保項(xiàng)下資金調(diào)入境內(nèi)、消除境內(nèi)中外資企業(yè)政策差異等。

五、總局采用什么方法首次集中核定對(duì)外擔(dān)保余額指標(biāo)？ 2010年8月，總局根據(jù)各分局報(bào)送的指標(biāo)核定申請(qǐng)，按照《通知》對(duì)銀行類金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保指標(biāo)進(jìn)行了首次集中核定。為了維持指標(biāo)核定方法的一致性和各銀行之間的大致公平，確定了以下指標(biāo)核定方式：

1、按照合理方式確定指標(biāo)上限，即法人制銀行類金融機(jī)構(gòu)4 按照實(shí)收資本的一半確定指標(biāo)上限，非法人銀行類金融機(jī)構(gòu)選擇營(yíng)運(yùn)資金的一半或外匯凈資產(chǎn)中較大的數(shù)額，作為確定指標(biāo)上限的依據(jù)。根據(jù)2009年底和2010年6月底的對(duì)外融資性擔(dān)保實(shí)際余額的較大值，確定該銀行當(dāng)前擔(dān)保實(shí)際余額。

2、對(duì)于單家銀行，按照其擔(dān)保實(shí)際余額的2倍核定指標(biāo)，但實(shí)際核定指標(biāo)最低取上限的50%，最高取上限。如擔(dān)保實(shí)際余額超過(guò)上限，則按擔(dān)保實(shí)際余額核定指標(biāo)；銀行實(shí)際申請(qǐng)指標(biāo)低于上述核定標(biāo)準(zhǔn)的，從其申請(qǐng)。

六、對(duì)外擔(dān)保交易中主要涉及哪些風(fēng)險(xiǎn)？

與對(duì)外擔(dān)保交易相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)主要有三類，一是境內(nèi)擔(dān)保人的償付（履約）風(fēng)險(xiǎn)，這類風(fēng)險(xiǎn)引起的大額對(duì)外支付將對(duì)境內(nèi)擔(dān)保人的償付能力構(gòu)成較大壓力（能夠獲得全額現(xiàn)金反擔(dān)保的情形除外）。二是擔(dān)保交易中的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，這類風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于未能妥善遵守與擔(dān)保交易各環(huán)節(jié)相關(guān)的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)范性文件以及臨時(shí)性行政干預(yù)措施而引發(fā)的行政處罰風(fēng)險(xiǎn)。由于國(guó)內(nèi)擔(dān)保法規(guī)空白較多，擔(dān)保涉及的境外投資、外債、對(duì)外放款、債券發(fā)行、衍生交易等領(lǐng)域的管理法規(guī)過(guò)多或者不清晰，這些因素導(dǎo)致對(duì)外擔(dān)保交易的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)比較突出。三是由對(duì)外擔(dān)保引起國(guó)際收支風(fēng)險(xiǎn)，即因?qū)ν鈸?dān)保履約而引起的我國(guó)外匯資金流出壓力。

在逐筆審批的管理方式下，審批部門(mén)需要承擔(dān)上述三類風(fēng)險(xiǎn)的大部分責(zé)任；此次對(duì)外擔(dān)保管理政策調(diào)整后，對(duì)于銀行作為擔(dān)保人的情形，外匯局只需要通過(guò)指標(biāo)核定重點(diǎn)關(guān)注銀行對(duì)外擔(dān)保5 可能引發(fā)的國(guó)際收支風(fēng)險(xiǎn)，而償付風(fēng)險(xiǎn)以及合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)則主要轉(zhuǎn)由銀行來(lái)承擔(dān)。

七、銀行在提供對(duì)外擔(dān)保時(shí)應(yīng)當(dāng)關(guān)注哪些合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)？ 在取消與股權(quán)關(guān)系、凈資產(chǎn)比例和盈利狀況等資格條件限制的情況下，銀行在對(duì)擔(dān)保進(jìn)行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)審核時(shí)，需要關(guān)注以下合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)：

（一）資格條件規(guī)定不清晰引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)行規(guī)定對(duì)于擔(dān)保的形式及標(biāo)的類型等規(guī)定得不是十分清晰，銀行在合規(guī)方面應(yīng)當(dāng)采取相對(duì)保守的審核標(biāo)準(zhǔn)：

1、關(guān)于對(duì)于擔(dān)保形式，應(yīng)采取從嚴(yán)原則進(jìn)行界定，無(wú)論對(duì)外承諾的具體名稱是什么，凡是具有擔(dān)保性質(zhì)且可能納入對(duì)外擔(dān)保管理范圍的承諾，除監(jiān)管部門(mén)明確表示不納入對(duì)外擔(dān)保管理外，均主動(dòng)視同對(duì)外擔(dān)保進(jìn)行管理。

2、關(guān)于對(duì)外擔(dān)保標(biāo)的，應(yīng)盡量局限在傳統(tǒng)的形式范圍內(nèi)，如綜合授信、普通貸款、債券等，或質(zhì)量、招投標(biāo)、完工、貿(mào)易信貸等。對(duì)于目標(biāo)交易可能涉及其他領(lǐng)域的限制性規(guī)定（如跨境衍生產(chǎn)品下付款義務(wù)），以及可能引發(fā)合規(guī)性爭(zhēng)論的那些交易，應(yīng)當(dāng)避免參與。

3、對(duì)于被擔(dān)保人資格，境外投資企業(yè)有直接股東在境內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)境外直接投資審批程序?qū)彶榛虻怯?；境?nèi)機(jī)構(gòu)通過(guò)境外機(jī)構(gòu)在境外進(jìn)行項(xiàng)目收購(gòu)的，特別是涉及到資源、能源行業(yè)且單筆金額較大的項(xiàng)目，即使目標(biāo)企業(yè)的直接收購(gòu)方未在境內(nèi)注冊(cè)，6 也應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)境外投資主管部門(mén)的審查；由境內(nèi)自然人在境外設(shè)立的企業(yè)，即使在外匯局辦理了境外投資外匯登記，由于目前外匯局認(rèn)可的其唯一功能是進(jìn)行返程投資，且由于擔(dān)保項(xiàng)下資金不能通過(guò)股權(quán)或債權(quán)形式調(diào)回境內(nèi)，因此一般情況下這類公司不能成為對(duì)外擔(dān)保的被擔(dān)保人。

4、關(guān)于擔(dān)保項(xiàng)下資金用途，按照規(guī)定，擔(dān)保項(xiàng)下資金不得以借貸、股權(quán)投資或證券投資等形式直接或通過(guò)第三方間接調(diào)回境內(nèi)使用。由于資金使用情況的監(jiān)督存在一定難度，因此擔(dān)保人必須證明已在前期評(píng)估中做到盡職審查，并善盡了事中與事后必要的監(jiān)督義務(wù)。另外，在沒(méi)有明文規(guī)定允許之前，銀行應(yīng)當(dāng)將下述情形納入禁止提供對(duì)外擔(dān)保的范圍：擔(dān)保項(xiàng)下資金用于歸還境外企業(yè)過(guò)去的貸款，而原貸款資金的用途是以股權(quán)或債權(quán)形式調(diào)回了境內(nèi)；貸款資金用于境外企業(yè)向另外一家企業(yè)購(gòu)買在境內(nèi)企業(yè)的股權(quán)，而原股東已在過(guò)去完成了對(duì)境內(nèi)企業(yè)的出資義務(wù)等。

（二）履約率過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)。在有境內(nèi)反擔(dān)保人全額現(xiàn)金抵押的情況下，盡管銀行自身沒(méi)有明顯的償付風(fēng)險(xiǎn)，但由于使用自有資金或者客戶資金辦理對(duì)外擔(dān)保履約都將納入銀行監(jiān)管部門(mén)和外匯局的相關(guān)業(yè)務(wù)考核指標(biāo)，銀行在前期審核中應(yīng)當(dāng)盡量發(fā)現(xiàn)那些有明顯違約意向（境外被擔(dān)保人）或有明顯反擔(dān)保履約意圖的境內(nèi)機(jī)構(gòu)，并避免為這類項(xiàng)目提供擔(dān)保。

（三）指標(biāo)不足的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管部門(mén)可能將對(duì)外擔(dān)保余額指標(biāo)作為對(duì)銀行授信業(yè)務(wù)或整體國(guó)際收支平衡的一種調(diào)控手段，這7 意味著監(jiān)管部門(mén)可能不會(huì)將銀行的業(yè)務(wù)發(fā)展需要作為核定對(duì)外擔(dān)保余額指標(biāo)的唯一參考因素。在指標(biāo)可能存在稀缺的情形下，銀行應(yīng)當(dāng)綜合考慮，盡量選擇有長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值的客戶辦理?yè)?dān)保業(yè)務(wù)。

八、對(duì)外擔(dān)保發(fā)生要素變更后，是否需要重新核準(zhǔn)和登記？ 經(jīng)外匯局逐筆核準(zhǔn)的對(duì)外擔(dān)保，相關(guān)要素發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更的，如擔(dān)保當(dāng)事人之一發(fā)生變化，或擔(dān)保項(xiàng)下主債務(wù)金額增加等，須按照規(guī)定重新履行核準(zhǔn)手續(xù)，并辦理對(duì)外擔(dān)保（變更）登記手續(xù)。相關(guān)要素變化為非實(shí)質(zhì)性變更，如擔(dān)保項(xiàng)下債務(wù)進(jìn)行展期、擔(dān)保項(xiàng)下主債務(wù)金額減少、展期時(shí)被擔(dān)保人財(cái)務(wù)指標(biāo)發(fā)生不利變化等，擔(dān)保人不需再次履行核準(zhǔn)手續(xù)，但應(yīng)當(dāng)辦理對(duì)外擔(dān)保（變更）登記手續(xù)。

九、如何處理多層擔(dān)保（保函轉(zhuǎn)開(kāi)）業(yè)務(wù)中涉及的外匯管理問(wèn)題？

在擔(dān)保交易中，如果最終受益人（放款人）認(rèn)可的擔(dān)保人（第一層擔(dān)保人、直接擔(dān)保人）與愿意為債務(wù)人提供擔(dān)保的擔(dān)保人（第二層擔(dān)保人、間接擔(dān)保人）不是同一家機(jī)構(gòu)，且第一層擔(dān)保人愿意接受第二層擔(dān)保人提供的擔(dān)保，則會(huì)出現(xiàn)多層擔(dān)保（間接擔(dān)?；蚍磽?dān)保，但非共同擔(dān)保）的情況。第一層擔(dān)保人也是第二層擔(dān)保行為的受益人。

1、如果第一、二層擔(dān)保人至少有一方在境內(nèi)，而債務(wù)人或受益人至少有一方在境外的，則納入對(duì)外擔(dān)保管理范圍進(jìn)行規(guī)范：（1）如果第一、二層擔(dān)保人均在境內(nèi)，則將第一層擔(dān)保人作8 為管理對(duì)象；（2）如果第一、二層擔(dān)保人只有一方在境內(nèi)的，則將在境內(nèi)的那層擔(dān)保人作為管理對(duì)象。（如果第二層擔(dān)保人在境外，則包含了外保外貸的因素。）

2、如果第一、二層擔(dān)保人至少有一方在境外，而債務(wù)人和受益人均在境內(nèi)的，因交易結(jié)構(gòu)包含外保內(nèi)貸的內(nèi)容，而外保內(nèi)貸政策目前限制較多，原則上不允許辦理此類業(yè)務(wù)。

十、為信用證加具保兌是否納入對(duì)外擔(dān)保管理？

銀行對(duì)外開(kāi)立的信用證，在承兌后屬于不可撤銷、見(jiàn)索即付的付款義務(wù)。外匯管理上，即期信用證被視為特殊的貿(mào)易結(jié)算方式，未從資本項(xiàng)目管制角度進(jìn)行數(shù)量限制；遠(yuǎn)期信用證則視為短期外債，需要辦理外債登記并按一定要求（目前為90天以上）納入規(guī)模管理。由于認(rèn)定“融資性擔(dān)?！钡臉?biāo)準(zhǔn)為“按照當(dāng)前外匯管理規(guī)定擔(dān)保項(xiàng)下付款義務(wù)是否被認(rèn)定為跨境融資”，我們可以得出結(jié)論，保兌行為另一家銀行開(kāi)立的即期信用證、90天（含）以下遠(yuǎn)期信用證加具保兌，應(yīng)視為保兌行的非融資性擔(dān)保，為90天（不含）以上遠(yuǎn)期信用證加具保兌應(yīng)視為如融資性擔(dān)保，并納入指標(biāo)控制。

（資本項(xiàng)目司外債處，2010年10月20日）

第三篇：美國(guó)對(duì)外政策

“門(mén)戶開(kāi)放”政策（20世紀(jì)初），是美國(guó)海外擴(kuò)張的產(chǎn)物。

目的：在激烈競(jìng)爭(zhēng)的條件下，為遲到的美國(guó)向中國(guó)擴(kuò)展其政治、經(jīng)濟(jì)勢(shì)力打開(kāi)方便之門(mén)，根本不是為了保持中國(guó)領(lǐng)土和行政的完整。

大棒政策和金元外交（20世紀(jì)初—一戰(zhàn)前）

背景：美國(guó)壟斷資本勢(shì)力迅速膨脹。進(jìn)一步向海外擴(kuò)張、尤其是經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，便成為美國(guó)外交政策的基調(diào)。

金元外交（一戰(zhàn)后）

背景：一戰(zhàn)中美國(guó)本土損失輕微，并利用戰(zhàn)爭(zhēng)機(jī)會(huì)使自己一躍而成為世界第一經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。歐洲傳統(tǒng)強(qiáng)國(guó)由于一戰(zhàn)的破壞，經(jīng)濟(jì)實(shí)力一落千丈。美國(guó)企圖借此機(jī)會(huì)攫取戰(zhàn)后世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。孤立主義政策（20世紀(jì)20—30年代）

背景：一戰(zhàn)后，巴黎和會(huì)上美國(guó)攫取世界霸權(quán)的失敗。

表現(xiàn)：1935年8月31日，在孤立主義的強(qiáng)大壓力之下，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《中立法》。綏靖政策（20世紀(jì)30年代后期，中國(guó)抗戰(zhàn)初期）

背景：美國(guó)坐觀成敗，鶴蚌相爭(zhēng)，可坐收漁翁之利；認(rèn)為自己在華利益雖在一定程度上受到損害，但日本在經(jīng)濟(jì)上終歸要依賴它，暫時(shí)不利的局面不難挽回，不應(yīng)刺激日本，以免它進(jìn)行報(bào)復(fù)；美國(guó)對(duì)日貿(mào)易有相當(dāng)?shù)睦婵蓤D。

開(kāi)始擺脫孤立主義（20世紀(jì)30年代末期—40年代初）

背景：法西斯勢(shì)力的日益擴(kuò)張，為遏止和反對(duì)法西斯，有利于自己的安全及其在世界的地位。表現(xiàn)：1939年底，修改中立法（現(xiàn)款自運(yùn)）；1941年3月國(guó)會(huì)通過(guò)《租借法案》。全球霸權(quán)戰(zhàn)略（二戰(zhàn)結(jié)束后）

背景：二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，美國(guó)雄厚的經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力為擴(kuò)張創(chuàng)造了條件，美國(guó)的政治野心也同時(shí)膨脹起來(lái)；龐大的戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)向和平經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向可能出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，所以經(jīng)濟(jì)上也有向外擴(kuò)張的需要。

杜魯門(mén)主義與馬歇爾計(jì)劃（20世紀(jì)二戰(zhàn)結(jié)束后—50年代）

背景：美國(guó)全球霸權(quán)戰(zhàn)略的提出；防止蘇聯(lián)的社會(huì)主義革命在歐洲的影響進(jìn)一步擴(kuò)大，影響到美國(guó)在歐洲的利益。

肯尼迪、約翰遜繼承杜魯門(mén)的全球擴(kuò)張政策“和平戰(zhàn)略”（20世紀(jì)60年代）

背景：第三世界的崛起；美國(guó)戰(zhàn)略核武器方面落后于蘇聯(lián)。

尼克松主義（20世紀(jì)60年代末期—70年代初）

背景：美國(guó)地位下降，西方陣營(yíng)中的法、德、日等國(guó)在經(jīng)濟(jì)上開(kāi)始擺脫美國(guó)，在政治上獨(dú)立自主性日益增強(qiáng)；蘇聯(lián)地位的上升；第三世界國(guó)家影響的加強(qiáng)。

里根的新遏止政策（20世紀(jì)80年代）

背景：蘇聯(lián)勢(shì)力的一度的大肆擴(kuò)張。

第四篇：對(duì)外合作經(jīng)濟(jì)扶持政策

財(cái)政部 商務(wù)部關(guān)于對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作專項(xiàng)資金支持政策有關(guān)問(wèn)題的通知

來(lái)源：商務(wù)部合作司發(fā)布日期：2006-05-22 14:27:00

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）、商務(wù)主管部門(mén)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局、商務(wù)局，各駐外經(jīng)濟(jì)商務(wù)機(jī)構(gòu)，各中央管理企業(yè)：

為支持和鼓勵(lì)有條件的企業(yè)開(kāi)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作業(yè)務(wù)，落實(shí)《財(cái)政部、商務(wù)部關(guān)于印發(fā) <對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作專項(xiàng)資金管理辦法> 的通知》（財(cái)企[2005]255號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）的有關(guān)精神，中央財(cái)政對(duì)我國(guó)企業(yè)從事境外投資，境外農(nóng)、林和漁業(yè)合作，對(duì)外承包工程，對(duì)外勞務(wù)合作，境外高新技術(shù)研發(fā)平臺(tái)，對(duì)外設(shè)計(jì)咨詢等對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作業(yè)務(wù)予以支持?，F(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、《辦法》所稱對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作業(yè)務(wù)具體包括的內(nèi)容

（一）境外投資是指我國(guó)企業(yè)通過(guò)新設(shè)（獨(dú)資、合資、合作等）、收購(gòu)、兼并、參股、注資、股權(quán)置換等方式在境外設(shè)立企業(yè)或取得既有企業(yè)所有權(quán)、管理權(quán)或產(chǎn)品支配權(quán)等權(quán)益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

（二）境外農(nóng)業(yè)合作是指我國(guó)企業(yè)通過(guò)開(kāi)辦企業(yè)、購(gòu)買或租賃土地等方式在境外開(kāi)展的農(nóng)作物與經(jīng)濟(jì)作物種植、畜牧養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售等方面的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；境外林業(yè)合作是指我國(guó)企業(yè)通過(guò)簽訂合同（協(xié)議）、購(gòu)買林權(quán)或采伐許可證、興辦企業(yè)等方式在境外開(kāi)展的林木種植、采伐、更新及木材加工等方面的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；境外漁業(yè)合作是指我國(guó)企業(yè)通過(guò)簽署合同（協(xié)議）、購(gòu)買捕撈許可、開(kāi)辦企業(yè)、派出漁船等方式，在境外從事的漁業(yè)捕撈、養(yǎng)殖、加工、銷售及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)等方面的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

（三）對(duì)外承包工程是指我國(guó)企業(yè)按照國(guó)際通行做法承攬、實(shí)施境外工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備材料采購(gòu)、安裝調(diào)試和工程管理等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

（四）對(duì)外勞務(wù)合作是指經(jīng)商務(wù)部核準(zhǔn)具有對(duì)外勞務(wù)合作經(jīng)營(yíng)資格的我國(guó)企業(yè)在境外開(kāi)展的勞務(wù)合作活動(dòng)。

（五）境外高新技術(shù)研發(fā)平臺(tái)是指我國(guó)企業(yè)以各種方式在境外設(shè)立、購(gòu)并的從事基礎(chǔ)研究、產(chǎn)品應(yīng)用研究和高科技研究等研發(fā)活動(dòng)的研究開(kāi)發(fā)和實(shí)驗(yàn)發(fā)展機(jī)構(gòu)。

（六）對(duì)外設(shè)計(jì)咨詢是指我國(guó)企業(yè)在境外承擔(dān)地形地貌測(cè)繪，地質(zhì)資源普查與勘探，建設(shè)區(qū)域規(guī)劃，工程設(shè)計(jì)、生產(chǎn)工藝、技術(shù)資料和工程技術(shù)咨詢，工程項(xiàng)目的前期環(huán)保評(píng)估、可行性考察、研究和評(píng)估，工程融資方案招投標(biāo)模式的制定，工程監(jiān)理，技術(shù)指導(dǎo)，項(xiàng)目管理，運(yùn)營(yíng)維護(hù)評(píng)估，項(xiàng)目后評(píng)估，設(shè)施管理及境外企業(yè)建立方案的制定等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

二、對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作專項(xiàng)資金的支持方式

（一）直接補(bǔ)助。

1.企業(yè)從事境外投資，境外農(nóng)、林和漁業(yè)合作，對(duì)外承包工程，對(duì)外勞務(wù)合作，境外高新技術(shù)研發(fā)平臺(tái)，對(duì)外設(shè)計(jì)咨詢業(yè)務(wù)發(fā)生的前期費(fèi)用；

2.企業(yè)從事對(duì)外勞務(wù)合作，境外高新技術(shù)研發(fā)平臺(tái)，對(duì)外設(shè)計(jì)咨詢業(yè)務(wù)發(fā)生的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。

（二）貼息。

企業(yè)從事境外投資及境外農(nóng)、林和漁業(yè)合作業(yè)務(wù)發(fā)生的貸款利息。

三、對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作專項(xiàng)資金的支持內(nèi)容

（一）直接補(bǔ)助。

1.前期費(fèi)用是指我國(guó)企業(yè)為從事境外投資、境外農(nóng)、林和漁業(yè)合作、境外高新技術(shù)研發(fā)

平臺(tái)業(yè)務(wù)，在項(xiàng)目所在國(guó)注冊(cè)（登記）、購(gòu)買資源權(quán)證之前，或?qū)ν獬邪こ?、?duì)外設(shè)計(jì)咨詢和對(duì)外勞務(wù)合作項(xiàng)目簽訂合同（協(xié)議）之前，為獲得項(xiàng)目而發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用，包括聘請(qǐng)第三方的法律、技術(shù)及商務(wù)咨詢服務(wù)費(fèi)，勘測(cè)、調(diào)查費(fèi)，項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制費(fèi)，購(gòu)買規(guī)范性文件和標(biāo)書(shū)等資料費(fèi)，規(guī)范性文件和標(biāo)書(shū)的翻譯費(fèi)用等。

2.運(yùn)營(yíng)費(fèi)用包括：

（1）對(duì)外勞務(wù)合作。

——境外企業(yè)（機(jī)構(gòu)）辦公場(chǎng)所租賃、購(gòu)置費(fèi)。

（2）境外高新技術(shù)研發(fā)平臺(tái)。

——境外企業(yè)（機(jī)構(gòu)）辦公場(chǎng)所租賃、購(gòu)置費(fèi)；

——境外實(shí)驗(yàn)室、實(shí)驗(yàn)設(shè)備等租賃、購(gòu)置費(fèi)；

——境外高新技術(shù)信息資料收集費(fèi)。

（3）對(duì)外設(shè)計(jì)咨詢。

——境外企業(yè)（機(jī)構(gòu)）辦公場(chǎng)所租賃、購(gòu)置費(fèi)；

——開(kāi)展設(shè)計(jì)咨詢業(yè)務(wù)所必需的設(shè)備租賃、購(gòu)置費(fèi)；

——境外設(shè)計(jì)軟件等信息資料收集費(fèi)。

（4）境外突發(fā)事件處理費(fèi)。

包括相關(guān)企業(yè)赴境外處理突發(fā)事件工作人員的護(hù)照、簽證、國(guó)際旅費(fèi)和臨時(shí)出國(guó)費(fèi)用（包括住宿、伙食、公雜和出國(guó)人員國(guó)外零用費(fèi)）。

境外突發(fā)事件指從事境外投資，境外農(nóng)、林和漁業(yè)合作，對(duì)外承包工程，對(duì)外勞務(wù)合作，境外高新技術(shù)研發(fā)平臺(tái)，對(duì)外設(shè)計(jì)咨詢業(yè)務(wù)的企業(yè)派出的人員因恐怖、戰(zhàn)爭(zhēng)、政局動(dòng)蕩、自然災(zāi)害等不可抗力因素造成的人身安全受到威脅、發(fā)生傷亡等緊急事件。

（二）給予貼息的銀行貸款是指我國(guó)企業(yè)從事境外投資及境外農(nóng)、林和漁業(yè)合作業(yè)務(wù)而從境內(nèi)銀行取得，用于項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的一年以上（含一年）的中長(zhǎng)期貸款。

四、對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作專項(xiàng)資金的支持范圍

（一）直接補(bǔ)助支持項(xiàng)目的注冊(cè)（登記）或項(xiàng)目簽約時(shí)間在2003年1月1日至2005年12月31日期間；

（二）貼息支持的項(xiàng)目，在2003年1月1日至2005年12月31日期間項(xiàng)目合同及貸款合同有效，并在此期間支付的貸款利息。

五、申請(qǐng)企業(yè)除應(yīng)具備《辦法》規(guī)定的條件外還應(yīng)具備的條件

（一）開(kāi)展對(duì)外承包工程、對(duì)外設(shè)計(jì)咨詢、對(duì)外勞務(wù)合作業(yè)務(wù)的企業(yè)應(yīng)具有經(jīng)商務(wù)部門(mén)核準(zhǔn)的對(duì)外承包工程或?qū)ν鈩趧?wù)合作經(jīng)營(yíng)資格；

（二）按照商務(wù)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)制度》和《對(duì)外承包工程、對(duì)外勞務(wù)合作、對(duì)外設(shè)計(jì)咨詢業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)制度》的規(guī)定報(bào)送統(tǒng)計(jì)資料；

（三）接受國(guó)家有關(guān)部門(mén)、我駐外使（領(lǐng)）館經(jīng)商參處（室）的指導(dǎo)和有關(guān)商（協(xié)）會(huì)的協(xié)調(diào)。

六、申請(qǐng)項(xiàng)目應(yīng)符合《辦法》中所規(guī)定的條件。其中，對(duì)外勞務(wù)合作項(xiàng)目當(dāng)年在一國(guó)（地區(qū)）累計(jì)合同額原則上不低于50萬(wàn)美元（或等值貨幣）。

七、申請(qǐng)專項(xiàng)資金除報(bào)送《辦法》規(guī)定的申報(bào)材料外還應(yīng)報(bào)送的材料

（一）申請(qǐng)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照復(fù)印件；

（二）境外企業(yè)注冊(cè)文件復(fù)印件或合作項(xiàng)目合同副本；

（三）申請(qǐng)前期費(fèi)用企業(yè)須提供外匯核準(zhǔn)文件和資金匯出證明（在當(dāng)?shù)鼗虻谌龂?guó)融資、企業(yè)內(nèi)部從第三國(guó)調(diào)動(dòng)資金等方式的，可不提供外匯核準(zhǔn)文件和資金匯出證明，但須提供相關(guān)證明）、項(xiàng)目所在國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)的驗(yàn)資證明、以設(shè)備等實(shí)物投資的須提供海關(guān)報(bào)關(guān)單復(fù)印件、前期費(fèi)用支出情況說(shuō)明、前期費(fèi)用支付憑證、記帳憑證及費(fèi)用支付合同復(fù)印件；

（四）申請(qǐng)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的企業(yè)須提供運(yùn)營(yíng)費(fèi)用支出情況說(shuō)明、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用支付憑證、記帳憑證及費(fèi)用支付合同復(fù)印件。境外突發(fā)事件處理費(fèi)用還須提供我駐外使領(lǐng)館或經(jīng)商機(jī)構(gòu)、有關(guān)政府部門(mén)或商（協(xié)）會(huì)要求處理境外突發(fā)事件的書(shū)面意見(jiàn)、我駐外經(jīng)商機(jī)構(gòu)對(duì)突發(fā)事件及處理情況的說(shuō)明（需列明赴境外處理突發(fā)事件工作人員名單）、相關(guān)工作人員護(hù)照、簽證復(fù)印件；

（五）申請(qǐng)貼息企業(yè)須提供項(xiàng)目基本情況及銀行貸款付息一覽表（詳見(jiàn)附件3），銀行貸款合同副本和貸款銀行的書(shū)面說(shuō)明（包括貸款的起止日期、用途、金額等），銀行貸款、支付利息及歸還貸款的結(jié)算憑證復(fù)印件。

八、2003－2005年已經(jīng)獲得過(guò)前期費(fèi)用支持的資源類境外投資和對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目，以及已經(jīng)獲得過(guò)中央財(cái)政貼息的境外投資及境外農(nóng)、林和漁業(yè)合作項(xiàng)目，不予重復(fù)支持。

九、赴境外處理突發(fā)事件人員的國(guó)際旅費(fèi)和臨時(shí)出國(guó)費(fèi)用資助標(biāo)準(zhǔn)不超過(guò)《財(cái)政部、外交部關(guān)于印發(fā)<臨時(shí)出國(guó)人員費(fèi)用開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)的管理辦法>的通知》（財(cái)行[2001]73號(hào)）的規(guī)定，超出部分不予支持。

十、項(xiàng)目申報(bào)及資金撥付程序

（一）地方企業(yè)于2006年7月15日前將申請(qǐng)材料報(bào)送至注冊(cè)地省級(jí)財(cái)政、商務(wù)部門(mén)，各地省級(jí)財(cái)政和商務(wù)部門(mén)應(yīng)按照《辦法》及本通知規(guī)定對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行認(rèn)真審核，并于2006年7月31日前將符合條件的申請(qǐng)資料聯(lián)合向財(cái)政部、商務(wù)部申報(bào)；

（二）中央企業(yè)將申請(qǐng)材料于2006年7月31日前報(bào)送財(cái)政部、商務(wù)部；

（三）中央企業(yè)由財(cái)政部根據(jù)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度有關(guān)規(guī)定將資金撥付到企業(yè)；地方企業(yè)由財(cái)政部將資金撥付地方財(cái)政部門(mén)，再由地方財(cái)政部門(mén)根據(jù)有關(guān)規(guī)定撥付到企業(yè)。

十一、企業(yè)于收到專項(xiàng)資金之日起15個(gè)工作日內(nèi)填寫(xiě)專項(xiàng)資金收入回執(zhí)（詳見(jiàn)附件4），并報(bào)送至財(cái)政部、商務(wù)部，地方企業(yè)同時(shí)抄送所在地省級(jí)財(cái)政、商務(wù)主管部門(mén)。

十二、本通知由財(cái)政部、商務(wù)部負(fù)責(zé)解釋。

附件:

1.企業(yè)申報(bào)說(shuō)明

2.駐經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處（室）意見(jiàn)

3.境外投資及境外農(nóng)、林和漁合作項(xiàng)目基本情況及2003年至2005年銀行貸款付息一覽表

4.專項(xiàng)資金收入回執(zhí).doc

中華人民共和國(guó)財(cái)政部 中華人民共和國(guó)商務(wù)部

二 ○ ○ 六 年 五 月 八 日

第五篇：政策分析

地方政府公共政策執(zhí)行的研究

正文：

公共政策是一個(gè)內(nèi)涵極廣的概念，從不同角度可派生出很多分支，如經(jīng)濟(jì)政策、文化政策、財(cái)政政策、教育政策等許多方面。它們作為公共政策的一部分，其共通點(diǎn)是，是統(tǒng)一在公共政策概念中。

（一）地方政府政策執(zhí)行現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)幾千年歷史文化的沉淀，我們一直處于中央集權(quán)的統(tǒng)治體制下，在政策執(zhí)行方面都習(xí)慣采取“自上而下”模式，注重上級(jí)對(duì)下級(jí)的指揮與控制，地方政府只是嚴(yán)格的去執(zhí)行，沒(méi)有自主權(quán)，強(qiáng)調(diào)的是政策制定者的優(yōu)越地位，政策執(zhí)行者只有被動(dòng)地接受，被動(dòng)地實(shí)現(xiàn)上級(jí)的意圖。近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放和對(duì)公共政策研究的不斷深入，中央開(kāi)始放權(quán)、分權(quán)，體現(xiàn)在政策執(zhí)行上，出現(xiàn)了一些“自下而上”模式，強(qiáng)調(diào)政策制定與政策執(zhí)行的互動(dòng)性，注重地方政府和中央政府的合作，注重地方政府自身的利益，因此，地方政府有了較大的自由裁量權(quán)在政策執(zhí)行上也偏向于自身利益，由于相對(duì)地融入了地方政府的利益，使得政策執(zhí)行出現(xiàn)較大偏差，對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，這或許可以作為一個(gè)試點(diǎn)，效果好的就在全國(guó)推廣，不好則做出調(diào)整指導(dǎo)。但是，也由此產(chǎn)生了地方政府政策執(zhí)行上的諸多問(wèn)題，表現(xiàn)為有較大的偏差。出現(xiàn)這些偏差有主客觀的原因，如政策執(zhí)行失真失范、政策本身存在缺陷、執(zhí)行主體素質(zhì)欠缺、目標(biāo)群體對(duì)待政策的態(tài)度、執(zhí)行環(huán)境不夠完善等，其表現(xiàn)形式是多種多樣的。地方政府對(duì)其轄區(qū)公共事務(wù)的管理是通過(guò)對(duì)政策執(zhí)行而實(shí)現(xiàn)的，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)與和諧程度依賴于其政策執(zhí)行的效果。而一些地方政府或部門(mén)在政策執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行政策甚至歪曲政策，產(chǎn)生了“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象。“上有政策，下有對(duì)策”是我國(guó)地方政府政策執(zhí)行上普通存在的一種現(xiàn)象，主要與政策本身缺陷、利益追求、執(zhí)行主體局限、環(huán)境因素制約有關(guān)。

存在問(wèn)題與原因分析地方政府公共政策執(zhí)行是在一定的區(qū)域環(huán)境下進(jìn)行的，而這個(gè)環(huán)境又是復(fù)雜多變、各有差異的，也受到這個(gè)環(huán)境各個(gè)因素的影響與制約。從以上所列舉的地方政府政策執(zhí)行現(xiàn)狀可以看出，政策執(zhí)行確實(shí)存在著比較嚴(yán)重的偏差，有主觀因素與客觀條件的影響與制約。對(duì)上述現(xiàn)狀進(jìn)行概括分析，地方政府政策執(zhí)行存在問(wèn)題與原因主要有以下幾方面。

1.地方利益追求失范從以上政策執(zhí)行現(xiàn)狀可以了解，有些地方政府妄顧中央政策，為了自身利益而犧牲全局利益，造成“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的頻繁發(fā)生，如地方政府在執(zhí)行活動(dòng)中常常出現(xiàn)自利行為，其主要表現(xiàn)為地方政府及其政府成員追求地方或個(gè)人利益，從而引起公共利益與個(gè)體利益的沖突。東陽(yáng)市政府新圓明園項(xiàng)目工程也反映出地方利益至上的傾向。在自身利益驅(qū)動(dòng)下，運(yùn)用手中權(quán)力收取各種形式的管理費(fèi)，從而衍生出眾多亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象發(fā)生。造成這種現(xiàn)象，有主客觀的原因。在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會(huì)資源全由國(guó)家及中央政府控制，形成一元化利益格局，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、改革開(kāi)放的實(shí)行，中央政府逐步放權(quán)，地方也開(kāi)始成為利益主體，利益格局也隨之打破，形成利益?zhèn)€性化、多元化格局。改革開(kāi)放后，承認(rèn)地方利益和個(gè)人利益存在的合理性，地方政府既維護(hù)全局利益，又代表地方利益；既是中央政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，又是在一定范圍內(nèi)具有獨(dú)立決策權(quán)的機(jī)構(gòu)。但是全局利益與局部利益在性質(zhì)上是有差別的，在實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中會(huì)發(fā)生沖突和矛盾，如果缺乏合理的調(diào)控機(jī)制，如果為了局利益而犧牲全局利益，那么代表全局利益的中央政策就不能貫徹實(shí)施。地方政府角色的轉(zhuǎn)換，已不再是中央的“傳聲筒”，而成為了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立主體，通過(guò)資源配置可相對(duì)自主地決定和管理本區(qū)域的公共事務(wù)。這種角色的轉(zhuǎn)換在一定程度上促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但由于在政策執(zhí)行中，存在地方與中央的利益沖突，出現(xiàn)了地方政府角色錯(cuò)位、地方利益張、地方保護(hù)主義現(xiàn)象，這一方面與地方政府利益驅(qū)使有很大關(guān)系，另一方面與現(xiàn)實(shí)中中央權(quán)威弱化、宏觀調(diào)控力度下降力配置有關(guān)。2.政策欠缺科學(xué)合理性一項(xiàng)政策執(zhí)行的成功與否，很大程度上取決于政策本身是否科學(xué)、合理，政策內(nèi)容是否具有科學(xué)性。衡量一個(gè)公共政策是否具有科學(xué)性，有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：首先，它是否針對(duì)當(dāng)前的政策問(wèn)題，是否反映人們的政策需求，即政策目標(biāo)是否科學(xué)性。其次，公共政策中的各種措施、方法、手段是否能夠有效地推進(jìn)下政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即政策措施是否具有有效性、完備性和可操作性要進(jìn)行反復(fù)論證，評(píng)估是行之有效的手段之一。評(píng)估要求對(duì)政策文本和政策出臺(tái)所處社會(huì)環(huán)境進(jìn)行綜合分析，對(duì)政策可行性、有利因素、不利因素做充分的預(yù)測(cè)，從而排除主觀性影響，科學(xué)制定政策。東莞市治摩政策、發(fā)放臨時(shí)生活補(bǔ)貼政策，由于對(duì)所處社會(huì)環(huán)境、目標(biāo)群體估計(jì)不足，政策執(zhí)行顯得滯后。這與政策本身不完善、前缺乏科學(xué)評(píng)估有很大關(guān)系?？梢?jiàn)，地方政府在政策制定過(guò)程中，對(duì)政策目標(biāo)得當(dāng)與否、執(zhí)行方法可行與否、預(yù)期效益滿意程度如何、影響好壞與否都缺乏系統(tǒng)科學(xué)的評(píng)估，缺乏必要的分析與評(píng)價(jià)，缺乏正式評(píng)估組織與正確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與方法，體現(xiàn)了地方政府在政策評(píng)估制度上的缺失。對(duì)于公共政策本身，最主要的因素就是其質(zhì)量，因此要重視政策制定的科學(xué)與合理性。公共政策執(zhí)行本身是一個(gè)極為復(fù)雜的過(guò)程，公共政策本身的優(yōu)劣是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度大小的先決條件。

3.執(zhí)行主體意識(shí)淡薄、水平不高政策執(zhí)行主體，是指負(fù)責(zé)落實(shí)政策的人或組織，主要包括政策執(zhí)行者和政策執(zhí)行組織。在我國(guó)，執(zhí)行主體主要是指各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員。執(zhí)行主體擔(dān)負(fù)著政策執(zhí)行的重任，是政策執(zhí)行的基本資源之一，其作用是不言而喻的。因此，政策執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行主體執(zhí)行水平便顯得尤為重要。任何政策都是通過(guò)一定的政府機(jī)關(guān)及其執(zhí)行人員來(lái)執(zhí)行的，專職機(jī)構(gòu)的人員、職責(zé)的明確、人員的素質(zhì)，都是影響政策執(zhí)行的重要因素，4.目標(biāo)群體缺乏政策認(rèn)同感政策執(zhí)行是將公共政策付諸實(shí)施的過(guò)程，這一過(guò)程直接作用與影響的對(duì)象，即政策目標(biāo)群體。政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，并不是政策制定者想當(dāng)然的，它與政策目標(biāo)群體有著直接關(guān)系。每一項(xiàng)公共政策的制定都有明確的目的，是因特定目標(biāo)群體而產(chǎn)生的，公共政策能否順利執(zhí)行，不僅取決于制定者和執(zhí)行者，而且與目標(biāo)群體有莫大的關(guān)聯(lián)，這是因?yàn)樗麄兪侵苯咏邮芊剑@也是公共政策執(zhí)行的又一個(gè)關(guān)鍵因素。5.政策執(zhí)行環(huán)境與制度不完善

公共政策是依據(jù)一定的政治經(jīng)濟(jì)等社會(huì)環(huán)境而制定的。它的制定、執(zhí)行與成效，都是在一定的社會(huì)環(huán)境中，其執(zhí)行肯定也會(huì)與社會(huì)各因素相互發(fā)生作用，也必然受到當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境的影響與制約。公共政策執(zhí)行環(huán)境，是制約地方政府公共政策執(zhí)行的外部因素。影響政策執(zhí)行的環(huán)境與配套因素主要是政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)心理環(huán)境，也包括制度方面的保障，如監(jiān)督機(jī)制等。因此，適宜的社會(huì)環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行有著積極的促進(jìn)作用，使政策如愿達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，反之則起到障礙作用。地方政策執(zhí)行無(wú)疑與地方的社會(huì)環(huán)境如政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、執(zhí)行環(huán)境、政策配套有著極大關(guān)系。綜上，從地方政府政策執(zhí)行存在問(wèn)題進(jìn)行了一些分析，政策執(zhí)行存在偏差有主客觀的原因，表現(xiàn)在政策本身、政策主體、目標(biāo)群體、環(huán)境等的不完善上。這些都表明地方政府的現(xiàn)實(shí)政策執(zhí)行中需要加大力度作進(jìn)一步的改善，以保障政策執(zhí)行有效進(jìn)行，從而使地方政府更好地管理地方公共事務(wù)。

地方政府公共政策執(zhí)行的研究

機(jī)單08—1

王前

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