第一篇：略論我國(guó)羈押制度的完善

略論我國(guó)羈押制度的完善

摘要：刑事羈押制度是我國(guó)刑事司法制度的重要組成部分，這一制度實(shí)施的狀況在一定意義上體現(xiàn)著一個(gè)國(guó)家民主和法制建設(shè)的現(xiàn)狀。我國(guó)的羈押制度在實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題：如羈押權(quán)行使的壟斷化；羈押期限具有不確定性和無(wú)法預(yù)測(cè)性；羈押場(chǎng)所設(shè)置有違中立性原則；羈押制度缺乏程序性救濟(jì)功能等。筆者試從我國(guó)目前羈押制度的現(xiàn)狀出發(fā)，對(duì)上述存在的問(wèn)題及其原因進(jìn)行探討，以期對(duì)我國(guó)羈押制度的立法完善和制度性改革有所裨益。

關(guān)鍵詞：羈押；羈押制度；完善

羈押是我國(guó)一項(xiàng)重要的刑事訴訟制度，是指公安、司法機(jī)關(guān)以國(guó)家強(qiáng)制力將被逮捕或者被拘留的犯罪嫌疑人、被告人關(guān)押在特定的場(chǎng)所，暫時(shí)剝奪其人身自由的行為。其目的在于保障刑事偵查、公訴和審判活動(dòng)的順利進(jìn)行。刑事訴訟中的羈押有廣義和狹義之分，廣義的羈押既包括審前的拘留羈押、逮捕羈押，也包括審判過(guò)程中的羈押和審判后監(jiān)禁刑執(zhí)行中的羈押。我們通常所理解的羈押是狹義上的，即在刑事訴訟過(guò)程中，公安、司法機(jī)關(guān)將被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人關(guān)押在看守所或其他規(guī)定的場(chǎng)所,限制其人身自由的一種措施。羈押制度的設(shè)計(jì)和適用現(xiàn)狀，往往從一個(gè)側(cè)面表現(xiàn)出一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的政治與法律制度和司法水平。

一、我國(guó)羈押制度的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題分析

目前，我國(guó)刑事訴訟中對(duì)被追訴人普遍進(jìn)行羈押，羈押的時(shí)間與辦案時(shí)間等同，輕罪嫌疑人與重罪嫌疑人羈押的時(shí)間沒(méi)有明顯差異，羈押的決定和執(zhí)行一律由偵控機(jī)關(guān)承辦，無(wú)中立司法官介入，羈押服務(wù)于獲取口供的目的，從而構(gòu)成對(duì)被追訴人無(wú)罪推定等權(quán)利的最嚴(yán)重侵害。

1．羈押權(quán)行使的壟斷化

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第一百三十五條規(guī)定，公檢法三機(jī)關(guān)辦理刑事案件，“應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”，然我國(guó)在進(jìn)行羈押權(quán)配置的刑事訴訟立法時(shí)，并沒(méi)有真正體現(xiàn)這一權(quán)力“互相制約”的原則，相反，強(qiáng)調(diào)的是三機(jī)關(guān)的“互相配合”。

任何公民未經(jīng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或決定，或經(jīng)法院決定并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行不受逮捕。從這一規(guī)定可以看出，逮捕的決定權(quán)并不是專屬于中立的法院，而主要屬于檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有保證這些涉及到羈押措施適用 1的行為符合刑事訴訟法的規(guī)定的責(zé)任，本質(zhì)上屬于國(guó)家的追訴犯罪機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中，偵查機(jī)關(guān)的意見(jiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)是否批捕也起著相當(dāng)大的影響作用。這說(shuō)明偵查機(jī)關(guān)事實(shí)上也分享了部分逮捕決定權(quán)，而對(duì)逮捕決定包括法院決定逮捕的具體程序幾乎沒(méi)有正式法律規(guī)定。尤其檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕的行為和逮捕后延長(zhǎng)羈押期限問(wèn)題,擁有審查批準(zhǔn)的權(quán)力，在逮捕的實(shí)施問(wèn)題上實(shí)際存在著一定的“司法審查”活動(dòng)。然而這種司法審查并不具有中立性和超然性，并經(jīng)常由于其傾向于刑事追訴而忽略被羈押者的權(quán)利。

綜上分析可見(jiàn)，我國(guó)的羈押主張權(quán)、決定權(quán)由三家行使，然羈押的執(zhí)行權(quán)則統(tǒng)一由公安機(jī)關(guān)控制下的看守所行使。從分權(quán)的角度來(lái)看，實(shí)際上,整個(gè)羈押權(quán)的行使均存在集權(quán)化傾向，也即各階段的主張權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)均存在由同一機(jī)關(guān)集中行使的現(xiàn)象，尤其是羈押機(jī)構(gòu)———看守所是置于公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)之下的,前述的集權(quán)制的弊端將更為明顯。

2．羈押期限具有不確定性和無(wú)法預(yù)測(cè)性

我國(guó)刑事拘留、逮捕與羈押沒(méi)有分離，因此羈押沒(méi)有獨(dú)立于刑事拘留和逮捕的適用程序，所謂的“羈押期限”基本上等同于刑事拘留的期限和逮捕后的羈押期限，盡管法律對(duì)兩種期限都有明確的限制，我國(guó)刑事羈押法定的、可計(jì)算的羈押期限不僅較長(zhǎng)，而且檢察院審查起訴的羈押期限與偵查機(jī)關(guān)偵查羈押期限也不同，不僅決定羈押的機(jī)關(guān)、訴訟階段不同，訴訟中涉及的具體問(wèn)題也有差異，比較復(fù)雜，如審查起訴階段還有一個(gè)補(bǔ)充偵查制度。而且從審查起訴階段開(kāi)始直到生效裁判結(jié)論形成時(shí)為止，羈押期限的確定就不再經(jīng)受任何形式的審查,而是隨著辦案期限的延長(zhǎng)而相應(yīng)地延長(zhǎng)。可以說(shuō),無(wú)論是審前羈押還是審判階段的羈押，除非公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)或法院主動(dòng)加以終止，或變更為其他非羈押性強(qiáng)制措施,否則就會(huì)一直持續(xù)到法院的生效裁判結(jié)論產(chǎn)生之時(shí)，或者延續(xù)到檢警機(jī)構(gòu)終止訴訟之時(shí)。由于這一原因，犯罪嫌疑人、被告人所受到的羈押其實(shí)既沒(méi)有一個(gè)最低的期限，更沒(méi)有一個(gè)最高的期限；羈押無(wú)論發(fā)生在審判之前還是審判階段,期限都具有不確定和無(wú)法預(yù)測(cè)的特點(diǎn)，被羈押人對(duì)自己被羈押的最長(zhǎng)期限完全沒(méi)有預(yù)期，造成了憲法規(guī)定的人身自由權(quán)利被虛置。

3．羈押場(chǎng)所設(shè)置有違中立性原則

在現(xiàn)代法治國(guó)家，犯罪嫌疑人、被告人通常被羈押在監(jiān)獄或其他不由警察、檢察官控制的監(jiān)禁場(chǎng)所。我國(guó)羈押場(chǎng)所的設(shè)置欠缺中立性，導(dǎo)致關(guān)押機(jī)關(guān)行使羈押權(quán)實(shí)質(zhì)是一種偵押合一的制度。拘留、逮捕的執(zhí)行權(quán)并未與關(guān)押權(quán)分離開(kāi)來(lái)，負(fù)責(zé)將犯罪嫌疑人與被告人關(guān)押在一定的場(chǎng)所的仍然為拘留和逮捕的執(zhí)行機(jī)關(guān)即公安機(jī)關(guān)。我國(guó)在判決前羈押犯罪嫌疑人或被告人的場(chǎng)所為看守所?！吨腥A人民共和國(guó)看守所條例》第二條規(guī)定,看守所是羈押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的機(jī)關(guān)。

《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件規(guī)定》第一百四十五條規(guī)定：對(duì)被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人應(yīng)當(dāng)立即送看守所羈押，而看守所在行政隸屬上依照《中華人民共和國(guó)看守所條例》第五條規(guī)定，由本級(jí)公安機(jī)關(guān)管轄，看守所絕大部分是公安機(jī)關(guān)的職能部門，與負(fù)責(zé)偵查的辦案機(jī)關(guān)(檢察機(jī)關(guān)的自偵案件除外)同屬公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo),這種領(lǐng)導(dǎo)的一體化，“使得看守所的羈押工作不得不與刑事偵查活動(dòng)發(fā)生聯(lián)系,甚至直接服務(wù)于刑事偵查工作的需要”,“偵查人員無(wú)論在獲取口供、收集有罪證據(jù)、“挖余罪、揭同伙”，還是在阻止辯護(hù)律師提供法律幫助等方面,都可以通過(guò)看守所對(duì)被羈押人實(shí)施嚴(yán)密的控制，從而達(dá)到各種各樣的目的”，而公安機(jī)關(guān)在刑事訴訟中處于追訴者的地位,這種羈押狀態(tài)下的被告人在理論和實(shí)踐中都有可能成為刑事追訴中的“客體”或“工具”。雖然檢察機(jī)關(guān)設(shè)有監(jiān)所檢察部門負(fù)責(zé)對(duì)看守所的羈押情況進(jìn)行監(jiān)督，但因其缺乏硬性的、有效的法律手段而收效不大。

4．缺乏程序性救濟(jì)功能

縱觀我國(guó)刑事訴訟法關(guān)于強(qiáng)制措施的規(guī)定，包括拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住和拘留、逮捕,都規(guī)定了比較明確的期限，但違反法律規(guī)定的期限會(huì)導(dǎo)致什么法律后果,包括實(shí)體法后果和程序法后果,法律規(guī)定并不明確甚至沒(méi)有具體規(guī)定。

非法羈押行為性質(zhì)上屬于侵犯公民人身自由權(quán)利的程序性違法行為，基于這一屬性，羈押在偵查、起訴、審判階段都可能被濫用，如果允許偵查人員通過(guò)非法羈押而獲得證據(jù)、檢察人員通過(guò)非法羈押而順利提起公訴、審判人員通過(guò)非法羈押而使案件獲得審結(jié),那整個(gè)法治系統(tǒng)將面臨著致命性的崩潰，因此,應(yīng)當(dāng)賦予被羈押人充分的自我防御權(quán)，并明確規(guī)定相應(yīng)的程序性制裁措施，使之在合法權(quán)利受到侵害時(shí)能夠及時(shí)得到救濟(jì)。也即,羈押應(yīng)當(dāng)與公法上其他干預(yù)基本權(quán)的行為相同，具有開(kāi)啟違法強(qiáng)制處分救濟(jì)管道的功能。西方國(guó)家普遍建立了旨在對(duì)羈押合法性進(jìn)行持續(xù)審查的司法救濟(jì)制度,即經(jīng)一定程序宣布的羈押裁定，允許其聲明不服,提請(qǐng)司法機(jī)關(guān)重新審查，并作出處理的程序。然而我國(guó)羈押卻不能像他們那樣獲得法律上的救濟(jì)；首先，從《行政訴訟法》和相關(guān)司法解釋來(lái)看，刑事訴訟中的羈押違法不在受案范圍之內(nèi)，因此不可能通過(guò)訴訟的渠道獲取救濟(jì)。其次,從《刑事訴訟法》第七十三條、第七十五條的規(guī)定看，羈押的救濟(jì)有兩種：一是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行的救濟(jì)，即“主動(dòng)救濟(jì)”；二是依被羈押人申請(qǐng)而引發(fā)的救濟(jì)，即“申請(qǐng)救濟(jì)”。不難得出，由于司法權(quán)嚴(yán)重缺位使這兩種救濟(jì)方式帶有典型的行政色彩，對(duì)犯罪嫌疑人的權(quán)利保障極為不利。

二、完善我國(guó)羈押制度的若干建議

鑒于我國(guó)司法實(shí)踐中羈押率過(guò)高等一系列問(wèn)題，預(yù)防權(quán)利被侵犯的危險(xiǎn)發(fā)生以及抵御對(duì)抗的救濟(jì)就成為必然要求，從制度上作較大改變，并以此沖擊訴訟觀念的更新或許是較為明智的選擇。借鑒國(guó)外的合理經(jīng)驗(yàn)，具體而言，可以從以下

幾個(gè)方面著手進(jìn)行改革：

1．建立羈押的訴訟程序規(guī)則

我國(guó)現(xiàn)行法律僅規(guī)定在刑事訴訟過(guò)程中發(fā)生的違反羈押的行為，達(dá)到法律規(guī)定的“嚴(yán)重程度”時(shí)，觸犯了不同的實(shí)體法，構(gòu)成一種特殊的實(shí)體性違法，承擔(dān)實(shí)體意義上的法律責(zé)任。程序性裁判機(jī)制主要是針對(duì)刑事訴訟過(guò)程中發(fā)生的并沒(méi)有達(dá)到實(shí)體性違法程度的程序性違法行為的專門法律責(zé)任制度?；诹b押與公民權(quán)利聯(lián)系的密切度，建立程序性裁判機(jī)制就是要肯定羈押行為程序性違法的本質(zhì)屬性,對(duì)警察、檢察官或法官“違反羈押訴訟程序規(guī)則”加以制裁,為犯罪嫌疑人、被告人提供一種有效的權(quán)利救濟(jì)途徑，按照訴訟的形態(tài)構(gòu)建專門的司法裁判程序。

一是建立羈押的司法審查機(jī)制。這一機(jī)制的前提是將逮捕與羈押分離，核心就是設(shè)立預(yù)審法官,由其按照“訴訟”形式對(duì)羈押進(jìn)行審查，“法官對(duì)于是否適用羈押以及羈押期間的問(wèn)題，按照法庭審理的方式進(jìn)行確定。這種程序性裁判活動(dòng)具有典型的控、辯、審三方主體參與的訴訟構(gòu)造，并按照控辯雙方平等對(duì)抗、法官居中裁判這一訴訟原則進(jìn)行運(yùn)作，使得有關(guān)羈押?jiǎn)栴}的裁判能夠嚴(yán)格按照法定的條件和程序來(lái)進(jìn)行”。未經(jīng)中立的司法機(jī)關(guān)審查授權(quán)，就更不能在有罪判決生效前即對(duì)法律上無(wú)罪的人進(jìn)行羈押。一方面?zhèn)稍V機(jī)關(guān)采用逮捕、羈押等強(qiáng)制性措施必須事前得到人民法院的審批，獲得法官簽署的逮捕令后才能對(duì)犯罪嫌疑人、被告人實(shí)施羈押，需要延長(zhǎng)羈押期限的，以及羈押期限的重新計(jì)算，舉行偵查人員和被追訴方同時(shí)到場(chǎng)的言詞聽(tīng)證，必須由法官審查后作出決定，而不能由偵訴機(jī)關(guān)單方面決定。另一方面被逮捕、羈押的犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)向法院提出申訴,要求法院通過(guò)言詞審理的方式對(duì)逮捕、羈押的合法性進(jìn)行審查，逮捕、羈押不合法的或者已經(jīng)沒(méi)有必要的，嫌疑人、被告人有權(quán)立即獲得釋放，對(duì)其人身自由的約束或剝奪獲得兩次司法審查。

二是完善非法羈押的司法救濟(jì)機(jī)制。在對(duì)羈押的救濟(jì)上，建立我國(guó)的人身保護(hù)制度。具體而言，首先應(yīng)當(dāng)規(guī)定任何被拘留、逮捕、羈押的嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或其辯護(hù)人，在刑事訴訟的各階段都有權(quán)向作出拘留、逮捕決定的偵查、檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)保釋或變更為其他非羈押性強(qiáng)制措施，如果被拒絕，該嫌疑人、被告人應(yīng)當(dāng)有權(quán)向中立的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴,由受訴的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查裁決。其次，對(duì)于已經(jīng)經(jīng)司法機(jī)關(guān)作出羈押決定的，被羈押人應(yīng)當(dāng)有權(quán)針對(duì)該決定向上一級(jí)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴，請(qǐng)求上一級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)羈押的合法性、比例性等問(wèn)題進(jìn)行司法審查,并作出最終裁決。

三是建立非法羈押的程序性制裁制度。按程序法定原則規(guī)范羈押制度,對(duì)于非法羈押一經(jīng)查出，就必須撤銷羈押或變更為非羈押措施。針對(duì)非法羈押的不同情形、嚴(yán)重程度與被追訴人可能判處的刑期進(jìn)行比較判斷，排除在超期羈押期間獲

取的被追訴人口供，在量刑時(shí)分別作出無(wú)罪、從輕處罰處理。對(duì)不批準(zhǔn)羈押的犯罪嫌疑人，預(yù)審法庭應(yīng)當(dāng)根據(jù)控辯雙方的申請(qǐng)和案件情況裁定取保候?qū)?、其他替代羈押性措施或者立即釋放。

2．按比例性原則完善羈押期限

羈押本身應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)訴訟行為的特征，按照比例性原則對(duì)不同案件規(guī)定不同的羈押期限,確立無(wú)效制度。一般的刑事案件的羈押期限可以規(guī)定得相對(duì)短些,重大復(fù)雜的案件則可以規(guī)定得長(zhǎng)些，一旦達(dá)到最高的羈押期限，應(yīng)當(dāng)立即改變強(qiáng)制性措施,從而保證被羈押人的合法權(quán)利。為了防止出現(xiàn)“超期羈押”，凡是需要延長(zhǎng)羈押期限、重新計(jì)算羈押期限的，應(yīng)當(dāng)分別呈報(bào)上級(jí)人民法院或最高人民法院審查批準(zhǔn)，而不應(yīng)當(dāng)由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。法院審查批準(zhǔn)延長(zhǎng)或重新計(jì)算羈押期限,應(yīng)當(dāng)在法定期限屆滿以前根據(jù)相應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)的書面申請(qǐng)舉行聽(tīng)證。聽(tīng)證之后,人民法院如果沒(méi)有批準(zhǔn)延長(zhǎng)或重新計(jì)算羈押期限的,應(yīng)當(dāng)命令釋放犯罪嫌疑人或者依法裁定取保候?qū)彙?/p>

3．完善羈押的替代性措施

現(xiàn)行刑事訴訟法中,羈押的替代性措施種類較少,取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住是與拘留、逮捕這兩種羈押措施相對(duì)應(yīng)的非羈押性措施，但兩者適用范圍較窄，取保候?qū)忂m用率較低、監(jiān)視居住往往成為變相拘禁，與國(guó)際人權(quán)法中的“羈押例外”原則的要求極不相稱。

取保候?qū)徥侵饕奶娲b押性措施，它在我國(guó)刑事強(qiáng)制措施體系中有著無(wú)可替代的優(yōu)點(diǎn)和價(jià)值，但司法實(shí)踐的結(jié)果卻沒(méi)能使這一制度發(fā)揮出它本身應(yīng)具備的優(yōu)勢(shì)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的訴訟模式、有限的司法資源等實(shí)際情況，可以借鑒西方國(guó)家的保釋制度，將取保候?qū)徱?guī)定為犯罪嫌疑人、被告人享有的一項(xiàng)訴訟權(quán)利,規(guī)定可以適用取保候?qū)彽那樾?使多數(shù)犯罪嫌疑人、被告人能夠在基本自由的狀態(tài)下等候傳訊或?qū)徟?，同時(shí)便于執(zhí)法部門的實(shí)際操作。除法律規(guī)定不予取保候?qū)彽睦馇樾?原則上應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許，如恐怖犯罪、重大的集團(tuán)性犯罪、嚴(yán)重危害社會(huì)治安的暴力犯罪等法律明確規(guī)定的情形除外；嚴(yán)格取保候?qū)彽母綆詶l件，擔(dān)保犯罪嫌疑人、被告人不逃避或妨礙偵查、審判，明確人保與財(cái)保兩種方式，應(yīng)交納的保證金額,可以由專業(yè)的擔(dān)保公司承擔(dān);對(duì)被取保候?qū)彽姆缸锵右扇?，必須遵守若干法律的禁止性?guī)定，如上交機(jī)動(dòng)車(船)駕駛證、護(hù)照或其他可供其出入境使用的有效證件；不得接觸本案被害人等；充實(shí)關(guān)于取保候?qū)彽臎Q定、變更或撤銷程序及執(zhí)行程序的規(guī)定。

4．推行看守所中立化的管理體制

借鑒西方法治國(guó)家就羈押場(chǎng)所作出的明確法律限制，檢警機(jī)構(gòu)決定的監(jiān)禁與法院決定的羈押就分別在不同的場(chǎng)所執(zhí)行?？词厮辉匐`屬于公安機(jī)關(guān),隸屬于司

法行政部門。明確規(guī)定看守所的主要職責(zé)之一是保障被羈押人的合法權(quán)益，包括告知被羈押人在羈押期間享有的權(quán)利，如被告知指控犯罪的性質(zhì)和理由，委托律師，申請(qǐng)取保候?qū)?，告知羈押的合法期限，要求進(jìn)行身體檢查等；特別是要明確，看守所應(yīng)當(dāng)在法定羈押期限屆滿以前預(yù)先通知辦案機(jī)關(guān)，如果被羈押人的羈押期限已經(jīng)超過(guò)了法定期限，有義務(wù)通知采取強(qiáng)制措施的機(jī)關(guān)解除或變更強(qiáng)制措施，從而確保犯罪嫌疑人不受妨礙地行使其基本的防御權(quán)，減少刑訊逼供現(xiàn)象發(fā)生。

5．切實(shí)保障被羈押者的權(quán)利

與1979年刑事訴訟法相比，我國(guó)現(xiàn)行刑事訴訟法在逮捕和羈押階段對(duì)犯罪嫌疑人和被告人的權(quán)利保障方面取得了較大進(jìn)步。但毋庸諱言，我國(guó)目前就該方面在立法上和司法實(shí)踐中仍與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距。只有結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)條件并借鑒國(guó)外羈押制度的相關(guān)規(guī)定，只有賦予并保障被羈押者充分行使其權(quán)利，才能使我國(guó)的羈押制度真正體現(xiàn)法治與人權(quán)并重的精神。首先，告知羈押理由及做出該決定的法律及事實(shí)根據(jù),保障犯罪嫌疑人、被告人在充分了解的基礎(chǔ)上及時(shí)對(duì)羈押提出控告、申訴。其次，要嚴(yán)格掌握刑事訴訟法規(guī)定的延長(zhǎng)羈押期限的條件，嚴(yán)格審批程序，保障犯罪嫌疑人、被告人在合理的時(shí)間內(nèi)被審判的權(quán)利。再次，根據(jù)國(guó)際公約關(guān)于損害賠償?shù)囊?guī)定，修改刑事訴訟法及國(guó)家賠償法的相關(guān)規(guī)定,適當(dāng)擴(kuò)大賠償范圍，切實(shí)保障犯罪嫌疑人和被告人因非法羈押得到賠償?shù)臋?quán)利。最后,由于被羈押者在審判前階段處于羈押狀態(tài)，其享受法定的各項(xiàng)權(quán)利必然受到限制，而專業(yè)的法律人士給予的法律幫助才能使被羈押者有足夠的時(shí)間和手段準(zhǔn)備，自身的合法權(quán)利才能得到很好的維護(hù)。

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第二篇：如何完善我國(guó)的行政監(jiān)察制度

如何完善我國(guó)的行政監(jiān)察制度----------完善我國(guó)行政監(jiān)察制度的前提

好的行政監(jiān)察環(huán)境可以促進(jìn)行政監(jiān)察工作的開(kāi)展，可以有利于行政監(jiān)察措施的落實(shí)，可以極大的推動(dòng)行政監(jiān)察體制的完善和創(chuàng)新。反之，則會(huì)阻礙我國(guó)行政監(jiān)察制度的完善。

（1），行政監(jiān)察的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。在我國(guó)現(xiàn)行的政府體制中，行政監(jiān)察部門接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，1997年5月9日八屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第七務(wù)規(guī)定：“國(guó)務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)主管全國(guó)的監(jiān)察工作，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)上以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主?！边@種領(lǐng)導(dǎo)模式讓行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)置于行政組織內(nèi)部，行政監(jiān)察的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依靠本級(jí)地方政府，這就嚴(yán)重影響了監(jiān)察活動(dòng)的正常開(kāi)展。行政監(jiān)察的對(duì)象主要是本級(jí)的政府和公務(wù)人員，但是由于監(jiān)察機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)的非獨(dú)立性嚴(yán)重阻礙其正常開(kāi)展工作。監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員編制、經(jīng)費(fèi)撥付、勞動(dòng)工資等問(wèn)題，均由本級(jí)人民政府統(tǒng)一支配和安排，這就為行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)打開(kāi)了方便之門。

（2），行政監(jiān)察的政治環(huán)境。橫向監(jiān)察體制下，監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象為同級(jí)組織缺乏必要的權(quán)力制約；監(jiān)察活動(dòng)的橫向負(fù)責(zé)制，使監(jiān)察活動(dòng)必然要受到橫向關(guān)系的干擾，使監(jiān)察處置權(quán)淡化；種種“人情關(guān)”和“關(guān)系網(wǎng)”使監(jiān)察人員舉步維艱，進(jìn)退唯谷；監(jiān)察人員的橫向組織結(jié)構(gòu)使得監(jiān)察人員與監(jiān)察對(duì)象存在種種直接或間接的非組織關(guān)系。這些都是現(xiàn)行橫向體制下監(jiān)察人員的苦衷。同時(shí)，對(duì)于縱向領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，由于下級(jí)監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)和控制力不強(qiáng)，這更從側(cè)面加深了橫向領(lǐng)導(dǎo)的消極作用。

（3），行政監(jiān)察的社會(huì)環(huán)境 我國(guó)非政府組織對(duì)行政監(jiān)察工作的支持力度不夠。社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人是行政行為直接作用的對(duì)象，因而，行政行為的對(duì)象的信息提供和積極參與是行政工作的以實(shí)現(xiàn)的有力保障。但是我們現(xiàn)在的群眾的參與熱情不高，同時(shí)由于現(xiàn)行的公共信息主要在政府內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這也給群眾和社會(huì)參與帶來(lái)難度，導(dǎo)致監(jiān)察黑洞的出現(xiàn)。

二 積極推動(dòng)我國(guó)行政監(jiān)察的體制創(chuàng)新--------完善我國(guó)行政監(jiān)察制度的基礎(chǔ)

加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，完善監(jiān)察主體。我國(guó)行政監(jiān)察法的規(guī)定說(shuō)明我國(guó)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，即同時(shí)級(jí)人民政府和上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，也說(shuō)明我國(guó)的監(jiān)察是一種行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)察。在實(shí)際政治生活中，監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)同一個(gè)機(jī)關(guān)，兩塊牌子，隸屬與紀(jì)委，監(jiān)察局局長(zhǎng)通常兼任委副書記。因此，無(wú)論從監(jiān)督的本義還是從行政法治的要求來(lái)說(shuō)，我國(guó)的監(jiān)察體制都存在明顯的缺陷，因?yàn)樽约罕O(jiān)督自己畢竟不可能達(dá)到監(jiān)督的目的?！叭魏稳瞬荒茏鲎约旱姆ü佟笔恰白匀还痹瓌t的首要內(nèi)容。監(jiān)察機(jī)關(guān)一方面受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，一方面對(duì)其部門進(jìn)行監(jiān)察，必然受到很多牽制，我國(guó)監(jiān)察實(shí)踐也充分證實(shí)了這一點(diǎn)。

為此，要使行政監(jiān)察這個(gè)宏觀調(diào)控系統(tǒng)能確保國(guó)家機(jī)器的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須建立健全獨(dú)立于行政系統(tǒng)外部的縱向?qū)蛹?jí)行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制。我們要科學(xué)的把行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)立與行政機(jī)構(gòu)之外，與其并列，這樣才能確保其工作獨(dú)立的開(kāi)展。議會(huì)行政監(jiān)察專員制度，在20世紀(jì)風(fēng)靡全球，是值得我們借鑒的一項(xiàng)制度。議會(huì)行政監(jiān)察專員由議會(huì)任命，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，但具體辦案不接受議會(huì)的指示，不受其他機(jī)關(guān)的干涉，除非有違法行為不能免職，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。國(guó)外的議會(huì)行政監(jiān)察專員制度自實(shí)行以來(lái)已經(jīng)取得了良好的效果，我們完全可以借鑒。我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，人民代表大會(huì)是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使國(guó)家

1權(quán)力，其他一切國(guó)家機(jī)關(guān)都要接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在人民代表大會(huì)尤其是全國(guó)人民代表大會(huì)之下設(shè)立行政監(jiān)察專員，完全符合我國(guó)的政治體制，在理論上沒(méi)有任何障礙，只存在具體上如何操作的問(wèn)題。

我國(guó)目前監(jiān)察和審計(jì)職能分別由監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)行使，但在實(shí)際工作中，兩者有時(shí)相互配合，聯(lián)合辦案。而監(jiān)審合一制度是加強(qiáng)反腐力度的一種有效機(jī)制，可以同時(shí)管住錢和權(quán)，因此，我們?cè)诒O(jiān)察制度的改革中應(yīng)該整合職能，提高效率和監(jiān)察的力度。

三 努力拓展行政監(jiān)察的對(duì)象---------完善我國(guó)行政監(jiān)察制度的動(dòng)力

我國(guó)行政監(jiān)察工作的內(nèi)容目前主要限于國(guó)家行政機(jī)關(guān)極其工作人員違法亂紀(jì)的行為，監(jiān)察的范圍相對(duì)狹窄，不能全面地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為，也難以全面保障行政相對(duì)人的權(quán)益，因此，我國(guó)行政監(jiān)察的范圍需要進(jìn)一步拓寬。

（1），把抽象行政行為納入行政監(jiān)察的范圍之內(nèi)。抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為，包括行政立法和制定其他規(guī)范性文件行為。它相對(duì)于具體行政行為而言，具有對(duì)象的非特定性、效力的未來(lái)性和規(guī)范的反復(fù)適用性等特點(diǎn)，是實(shí)施具體行政行為的依據(jù)。從廉政建設(shè)和效能建設(shè)的角度看，具體行政行為表現(xiàn)出的亂作為和不作為往往是個(gè)體性問(wèn)題，而抽象行政行為表現(xiàn)出的亂作為和不作為則是集團(tuán)性問(wèn)題，而且往往是滋生個(gè)體性腐敗的源頭。依法發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能作用，加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為運(yùn)作過(guò)程和效果的整體控制，是從源頭上預(yù)防和治理腐敗，提高規(guī)章和其他規(guī)范性文件質(zhì)量的重要途徑。加強(qiáng)抽象行政行為監(jiān)察，確保規(guī)章和其他規(guī)范性文件制定權(quán)的正確運(yùn)行的具體措施，就是建立由政府法制部門牽頭、專家和報(bào)送草案部門參與、監(jiān)察部門監(jiān)督的規(guī)章和其他規(guī)范性文件起草、審查、監(jiān)察“三位一體”的制約監(jiān)督機(jī)制。

（2），需要增加對(duì)政府行為和政府政策合理性的監(jiān)督，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為是否符合法定程序的監(jiān)督，尤其是對(duì)信息公開(kāi)的監(jiān)督?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”，通過(guò)行政公開(kāi)，既可以方便相對(duì)人，促進(jìn)行政民主化、法治化，又可以更加有效地防治腐敗，更好地實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)察的目標(biāo)。政府信息公開(kāi)是政府需要積極推動(dòng)的一項(xiàng)工程，行政監(jiān)察對(duì)行政公開(kāi)化的監(jiān)督，可以促進(jìn)政府的行政公開(kāi)，同時(shí)，政府的行政公開(kāi)又有利于行政監(jiān)察內(nèi)容的拓展。

四 依法完善行政監(jiān)察的程序-------完善行政監(jiān)察制度的突破口

我們現(xiàn)在處于信息化時(shí)代，行政監(jiān)察應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)代通訊手段提高效率，同時(shí)也為行政相對(duì)人的投訴提供方便。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)人采取電話或電子郵件等方式投訴。相對(duì)人也可以委托代理人進(jìn)行投訴，并且投訴者、申訴者或者檢舉者不應(yīng)當(dāng)限于與有關(guān)政府行為利益相關(guān)者。

實(shí)行行政監(jiān)察公開(kāi)化，加強(qiáng)新聞監(jiān)督，使行政監(jiān)察與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，才能強(qiáng)化監(jiān)察的力度，震懾違法違紀(jì)者。首先，要明確公開(kāi)的重點(diǎn)。對(duì)某一部門和行業(yè)、某一單項(xiàng)工作的檢查情況，除涉及保密事項(xiàng)外，要向社會(huì)和其他行政機(jī)關(guān)公開(kāi)、通報(bào)，使群眾了解情況，便于群眾監(jiān)督，同時(shí)，使單一的檢查工作對(duì)不同單位產(chǎn)生廣泛的警示和教育作用，提高檢查工作的綜合效果，達(dá)到改進(jìn)工作的目的。要把所查處的有教育意義的案件，及時(shí)通過(guò)新聞媒介報(bào)道，營(yíng)造“腐敗可恥、廉潔光榮”的社會(huì)心理和輿論環(huán)境，并可以起到克服案件查處中的干擾和阻力的作用。要把行政機(jī)關(guān)和國(guó)家公務(wù)員的行為規(guī)范、廉政勤政要求等向社會(huì)公開(kāi)，增強(qiáng)人民群眾監(jiān)督的針對(duì)性和準(zhǔn)確性，給監(jiān)察工作提供直接的支持。其次，要豐富公開(kāi)的形式。一是輿論監(jiān)督部門的宣傳報(bào)道。與輿論監(jiān)督部門建立定期不定期的工作聯(lián)系制度，通報(bào)情況，交流信息，及時(shí)公開(kāi)報(bào)道。二是召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)或工作通報(bào)會(huì)，直接向社會(huì)各界公布一段時(shí)期以來(lái)監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的重大案件情況和檢查的重大項(xiàng)目結(jié)果，營(yíng)造監(jiān)察工作的聲勢(shì)，激發(fā)群眾關(guān)心支持監(jiān)察工作的熱情。三是文件通報(bào)，在剖析典型案例、總結(jié)檢查工作的基礎(chǔ)上，以文件的形式通報(bào)給行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員，發(fā)揮教育作用。此外，還要建立公開(kāi)的規(guī)范。實(shí)行監(jiān)察工作公開(kāi)化，既涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)本身，又涉及監(jiān)察對(duì)象，還涉及國(guó)家保密制度，必須有嚴(yán)格的法律規(guī)范和法定程序，保證公開(kāi)的有序進(jìn)行。

五 加強(qiáng)行政監(jiān)察工作法制化建設(shè)-------完善我國(guó)行政監(jiān)察制度的保障

加強(qiáng)法制建設(shè)、依法實(shí)施監(jiān)察，是依法治國(guó)方略的要求，也是適應(yīng)監(jiān)察工作特殊性的需要。行政監(jiān)察是政府內(nèi)部的自我監(jiān)督，需要加強(qiáng)與政府各部門的配合和聯(lián)系，如果不加強(qiáng)法制建設(shè)，其獨(dú)立性就容易受到影響，從而無(wú)法充分發(fā)揮作用。監(jiān)察機(jī)關(guān)又是負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員行為的專門機(jī)關(guān)，監(jiān)察活動(dòng)主要涉及擁有一定權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，如果沒(méi)有完備的法制做保障，不依法監(jiān)察，就必然產(chǎn)生重重阻力。

一是要完善《行政監(jiān)察法》。比如，要進(jìn)一步明確監(jiān)察對(duì)象。按照《行政監(jiān)察法》規(guī)定，個(gè)人是否屬監(jiān)察對(duì)象，取決于是否由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深化，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人等的產(chǎn)生方式越來(lái)越復(fù)雜化，政府對(duì)相當(dāng)部分國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人將失去監(jiān)察權(quán)。這與政府在國(guó)有資產(chǎn)管理中的主體地位是不相稱的。因此，必須對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行進(jìn)一步的立法解釋。又如，要進(jìn)一步保障監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性?！缎姓O(jiān)察法》確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的原則，但沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定違法干涉監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的責(zé)任追究問(wèn)題，也沒(méi)有為監(jiān)察機(jī)關(guān)保持獨(dú)立性提供具體的法律保障。為了更好地履行監(jiān)察職能，必須明確規(guī)定非法干預(yù)監(jiān)察的法律責(zé)任，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)在受到干擾時(shí)有權(quán)采取的措施，為監(jiān)察工作提供更加堅(jiān)強(qiáng)的法律武器。二是要健全監(jiān)察機(jī)關(guān)工作制度。要制定嚴(yán)格和嚴(yán)密的工作程序，使各種業(yè)務(wù)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)都有具體明確的規(guī)定和要求，防止隨意性。要講求效率，嚴(yán)格遵守行政監(jiān)察工作的各種時(shí)限要求，尤其是在案件調(diào)查和處理上，要嚴(yán)格按照《行政監(jiān)察法》和監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案規(guī)范規(guī)定的時(shí)限，防止拖沓延誤。要建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制，特別是要建立和落實(shí)依法監(jiān)察責(zé)任制，對(duì)每個(gè)工作環(huán)節(jié)、工作崗位依法監(jiān)察的要求和違法監(jiān)察的責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，對(duì)監(jiān)察工作中不負(fù)責(zé)任者、出現(xiàn)事故者、違反紀(jì)律者，嚴(yán)肅加以處理。

三是要規(guī)范公務(wù)人員從政行為。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)研究制定“財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法”，實(shí)行廉政準(zhǔn)則立法，建立嚴(yán)格、具體、可操作的懲治立法等。

同時(shí)，我們應(yīng)該把監(jiān)察機(jī)構(gòu)的財(cái)政支出寫入法律，給以保障。由國(guó)家財(cái)政獨(dú)立劃撥，這樣可以確保監(jiān)察工作的獨(dú)立展開(kāi)，避免相關(guān)機(jī)構(gòu)的脅迫。

六 逐步加強(qiáng)對(duì)行政效能的監(jiān)督--------完善我國(guó)行政監(jiān)察制度的新目標(biāo)

促進(jìn)政府機(jī)關(guān)高效率履行職責(zé)，保證政令暢通，是我國(guó)行政監(jiān)察的基本任務(wù)和目的之一。這任務(wù)和目的在多大程度上得以實(shí)現(xiàn)，首先取決于對(duì)任務(wù)和目的的明確程度，以及借以達(dá)到目的的手段的力度和制度的完備程度。要充分發(fā)揮我國(guó)行政監(jiān)察促進(jìn)高效率行政的作用，開(kāi)展和加強(qiáng)效能監(jiān)察，必須努力解決以下三個(gè)問(wèn)題：

一是加強(qiáng)研究，明確效能監(jiān)察的理論問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，監(jiān)察機(jī)關(guān)沒(méi)有真正開(kāi)展效能監(jiān)察，或者是做了一些有關(guān)的工作，但沒(méi)有形成完整的工作思路。實(shí)踐不充分，使人們對(duì)效能監(jiān)察的理論認(rèn)識(shí)不深刻，反過(guò)來(lái)又限制了實(shí)際工作的深入開(kāi)展。為了加強(qiáng)效能監(jiān)察，必須加強(qiáng)理論研究，指導(dǎo)效能監(jiān)察工作的開(kāi)展。

二是設(shè)立機(jī)構(gòu)，保障效能監(jiān)察的基本力量。要把效能監(jiān)察工作從執(zhí)法監(jiān)察工作中分離出來(lái)，成立專門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，配備專門力量，把效能監(jiān)察作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立工作。

三是明確重點(diǎn)，增強(qiáng)效能監(jiān)察的有效性。行政效能的內(nèi)容非常廣泛，監(jiān)察機(jī)關(guān)行政效能監(jiān)察工作不可能面面俱到，而必須抓住重點(diǎn)，有針對(duì)性地開(kāi)展。我認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)注重抓好以下三個(gè)重點(diǎn)，即幫助和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)不斷改進(jìn)工作程序、加大對(duì)國(guó)家財(cái)政資金使用的監(jiān)督力度、解決群眾普遍關(guān)心的辦事效率低下問(wèn)題。

七 加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高監(jiān)察人員素質(zhì)---------完善我國(guó)行政監(jiān)察制度的內(nèi)在要求

沒(méi)有優(yōu)秀的人才，再好的制度安排，也無(wú)法發(fā)揮它應(yīng)有的作用。我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員的綜合素質(zhì)不高，這限制了監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)的正確運(yùn)用、職能優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。大力提高監(jiān)察干部隊(duì)伍的素質(zhì)是我們面臨的突出課題。

提高監(jiān)察干部素質(zhì)，必須立足于長(zhǎng)期艱苦的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。一是業(yè)務(wù)培訓(xùn)必須著眼于解決業(yè)務(wù)難題，在提高能力上下功夫。培訓(xùn)不能滿足于一般的業(yè)務(wù)知識(shí)、工作程序的了解和學(xué)習(xí)，不能停留于低水平的重復(fù)，必須善于在總結(jié)工作中碰到新情況、新問(wèn)題的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地研究新的工作方法、新的應(yīng)對(duì)措施，真正解決工作中一時(shí)解決不了的實(shí)際問(wèn)題，促進(jìn)工作水平的提高。二是業(yè)務(wù)培訓(xùn)必須重視相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)掌握，在擴(kuò)大知識(shí)面上下功夫。要組織監(jiān)察干部深入學(xué)習(xí)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)，尤其要學(xué)習(xí)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展前沿領(lǐng)域的有關(guān)知識(shí)，如金融、審計(jì)、財(cái)會(huì)、法律等，還要學(xué)習(xí)和掌握計(jì)算機(jī)技術(shù)、外語(yǔ)等。三是業(yè)務(wù)培訓(xùn)必須注意探索監(jiān)察工作的規(guī)律，在理論研究上下功夫。當(dāng)前，許多監(jiān)察理論問(wèn)題都需要進(jìn)一步探索和完善。必須利用集中的業(yè)務(wù)培訓(xùn)時(shí)間，有意識(shí)地加強(qiáng)理論研究，逐步形成系統(tǒng)的、完善的行政監(jiān)察理論。四是業(yè)務(wù)培訓(xùn)還必須進(jìn)行長(zhǎng)期的規(guī)劃，在系統(tǒng)性上下功夫。通過(guò)培訓(xùn)提高業(yè)務(wù)素質(zhì)不是一朝一夕的事，必須根據(jù)隊(duì)伍的實(shí)際情況，制定出一定時(shí)期內(nèi)的長(zhǎng)遠(yuǎn)培訓(xùn)規(guī)劃，分層次、分階段、系統(tǒng)化地實(shí)施。

總之，完善我國(guó)行政監(jiān)察制度需要全社會(huì)的共同參與，同心協(xié)力。只有這樣“加強(qiáng)監(jiān)察工作，保證政令暢通，維護(hù)行政紀(jì)律，促進(jìn)廉政建設(shè)，改善行政管理，提高行政效能”的總體目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

第三篇：我國(guó)保薦人制度的完善

淺談我國(guó)保薦人制度的完善

一、我國(guó)保薦人制度概述

保薦人制度是由保薦人負(fù)責(zé)發(fā)行人的上市推薦和輔導(dǎo),核實(shí)發(fā)行人的證券發(fā)行與上市文件資料是否真實(shí)、準(zhǔn)確、完整,協(xié)助發(fā)行人向公眾進(jìn)行信息披露,并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任的一種安排。保薦人一般由證券公司或投資銀行擔(dān)任,而具體的證券發(fā)行保薦工作由保薦人內(nèi)部具備專業(yè)資格的工作人員完成,發(fā)行人為發(fā)行證券的企業(yè)。

在充滿風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇的證券市場(chǎng)中,涉及監(jiān)管部門、發(fā)行人、投資者等眾多主體的利益。通過(guò)專門的保薦制度可以促進(jìn)信息的公開(kāi)、透明,減輕監(jiān)管部門的工作負(fù)擔(dān),避免兼任發(fā)行審核主體時(shí)的角色沖突和責(zé)任承擔(dān)的不明;為發(fā)行人提供高效的專業(yè)服務(wù),輔助其順利發(fā)行證券和募集資金;也間接為投資者提供新的選擇和維護(hù)其財(cái)產(chǎn)安全。

2003年12月28日中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《證券發(fā)行上市保薦制度暫行辦法》,該《暫行辦法》的出臺(tái)標(biāo)致著我國(guó)保薦人制度的正式確立。自2006年開(kāi)始實(shí)施的新《證券法》也以法律的形式對(duì)保薦人制度進(jìn)行了確認(rèn)。自2004年2月至2009年6月這段時(shí)間,《證券發(fā)行上市保薦制度暫行辦法》是調(diào)整保薦人制度的主要法律規(guī)范,它在調(diào)整保薦人與發(fā)行人、證券市場(chǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)等主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)揮著基礎(chǔ)作用,但由于其制定時(shí)期較早和近年來(lái)我國(guó)證券市場(chǎng)的飛速發(fā)展,該《暫行辦法》在內(nèi)容上存在疏漏和模糊之處,存在著對(duì)保薦人及保薦代表人的資格要求不高,不能確保保薦人能有效了解發(fā)行人真實(shí)情況,進(jìn)而無(wú)法為社會(huì)公眾提供準(zhǔn)確的信息等弊端,這些不足影響了證券保薦制度功能的發(fā)揮。在總結(jié)我國(guó)以往保薦工作經(jīng)驗(yàn)和兼顧證券市場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)上,證監(jiān)會(huì)著手對(duì)《證券發(fā)行上市保薦制度暫行辦法》進(jìn)行修改,自2009年6月14日起開(kāi)始施行《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》,原有《證券發(fā)行上市保薦制度暫行辦法》被宣布廢止。在《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》中對(duì)保薦人與保薦代表人提出了更嚴(yán)格的要求,增加了保薦人與與發(fā)行人,證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)在工作上的協(xié)調(diào)等方面的要求,但保薦人的督導(dǎo)期間仍明顯偏短,對(duì)保薦人及其保薦代表人的法律責(zé)任方面仍需進(jìn)一步明確。

二、我國(guó)保薦人制度中的具體問(wèn)題

目前,在我國(guó)證券市場(chǎng)首次公開(kāi)發(fā)行上市的股票、上市公司發(fā)行新股、可轉(zhuǎn)換公司債券、在創(chuàng)業(yè)版上市的股票等都需要適用保薦制度。保薦人由具有專門資質(zhì)的證券公司擔(dān)任。

(一)保薦人與保薦代表人

證券公司在資金、公司治理、專業(yè)人員等方面符合法定條件和經(jīng)過(guò)審批程序后才能開(kāi)展保薦業(yè)務(wù)。對(duì)能夠提供保薦業(yè)務(wù)的證券公司進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定是為了確保發(fā)行的質(zhì)量和維護(hù)投資者的利益,進(jìn)而有利于市場(chǎng)的安全和效率?！蹲C券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》對(duì)保薦人資格進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定,主要體現(xiàn)在證券公司申請(qǐng)保薦人資格,不僅在注冊(cè)資本和凈資本上達(dá)到法定條件,還應(yīng)具備良好的法人治理和內(nèi)部控制制度;良好的保薦業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì),其中從業(yè)人員不少于35人,最近3年從事保薦相關(guān)業(yè)務(wù)的人員不少于20人,符合保薦代表人資格條件的從業(yè)人員不少于4人;最近3年內(nèi)未因重大違法違規(guī)行為受到行政處罰等。而保薦代表人是受保薦機(jī)構(gòu)制定或委托,直接負(fù)責(zé)某個(gè)證券發(fā)行或上市保薦事務(wù)的自然人,可以說(shuō)保薦代表人是受證券公司聘用的工作人員,在保薦業(yè)務(wù)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。依《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定,保薦代表人不僅要通過(guò)專門的考試,具有一定年限的從業(yè)經(jīng)歷,具有良好的品行,還應(yīng)當(dāng)在履行職責(zé)期間內(nèi)保持適應(yīng)工作的能力,定期參加證券業(yè)協(xié)會(huì)安排的培訓(xùn)?？梢哉f(shuō)我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)保薦代表人的要求不僅在于是否掌握相應(yīng)的知識(shí),更要具備專門的經(jīng)驗(yàn)和能力,對(duì)保薦人的要求也呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)化,持續(xù)化的趨勢(shì)。對(duì)保薦人及其保薦代表人提出嚴(yán)格的要求,能夠使保薦人充分發(fā)揮證券市場(chǎng)第一看門人的功能。

(二)保薦人的職責(zé)

1、推薦職責(zé)。推薦有潛質(zhì)的企業(yè)上市融資是保薦人的重要職責(zé)之一。保薦人在推薦證券發(fā)行前,應(yīng)當(dāng)深入了解準(zhǔn)備發(fā)行證券企業(yè)的情況,進(jìn)行盡職調(diào)查,并根據(jù)發(fā)行人的委托,向證監(jiān)會(huì)提交《證券發(fā)行推薦書》,并由此對(duì)發(fā)行人的申請(qǐng)文件的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性承擔(dān)責(zé)任。

2、輔導(dǎo)職責(zé)。公司上市前的輔導(dǎo)是保障保薦人順利完成推薦職責(zé)的前提。保薦人在向證監(jiān)會(huì)推薦發(fā)行人發(fā)行證券前,要對(duì)其進(jìn)行輔導(dǎo)。輔導(dǎo)的內(nèi)容可以分為法規(guī)輔導(dǎo)和業(yè)務(wù)輔導(dǎo)。法規(guī)輔導(dǎo)是指保薦人要對(duì)發(fā)行人的董事、監(jiān)事、經(jīng)理等高管人員進(jìn)行法律法規(guī)方面的培訓(xùn),使高管人員掌握進(jìn)入證券市場(chǎng)所必需的法律法規(guī)及其他相關(guān)知識(shí),知悉其與上市公司的法定義務(wù)和責(zé)任,具備足夠的誠(chéng)信水準(zhǔn)和管理上市公司的能力及經(jīng)驗(yàn)。業(yè)務(wù)輔導(dǎo)的目的是為了完善公司治理結(jié)構(gòu),在發(fā)行人上市前主要是使發(fā)行人符合公開(kāi)發(fā)行上市的條件和有關(guān)規(guī)定,具備持續(xù)發(fā)展能力,協(xié)助發(fā)行人進(jìn)一步完善治理結(jié)構(gòu),確保公司治理、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)制度等方面持續(xù)規(guī)范運(yùn)作,幫助發(fā)行人進(jìn)行股份制改造,資產(chǎn)重組;發(fā)行人上市后,保薦人還要協(xié)助上市公司進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu),健全內(nèi)部控制機(jī)制。

3、監(jiān)督職責(zé)。保薦期限內(nèi),保薦人要對(duì)發(fā)行人進(jìn)行全方位的監(jiān)督,督導(dǎo)發(fā)行人規(guī)范運(yùn)作:防止大股東、其他關(guān)聯(lián)方損害發(fā)行人利益;確保關(guān)聯(lián)交易的公允性和合規(guī)性;督導(dǎo)發(fā)行人履行信息披露的義務(wù)、發(fā)行人募集資金的使用、發(fā)行人對(duì)外提供擔(dān)保等事項(xiàng)。在監(jiān)督職責(zé)方面,保薦人工作的重點(diǎn)是督促發(fā)行公司按要求進(jìn)行重大事件披露,確保上市公司信息披露符合真實(shí)、準(zhǔn)確和完整性標(biāo)準(zhǔn)。

4、擔(dān)保職責(zé)。保薦人的擔(dān)保職責(zé)是指保薦人要為其所保薦的上市公司披露存在虛假性、誤導(dǎo)性和遺漏性的信息而給投資者造成的損失承擔(dān)法定賠償責(zé)任。要求保薦人承擔(dān)擔(dān)保職責(zé)是為了鞭策保薦人誠(chéng)實(shí)守信,勤勉盡責(zé),促進(jìn)其積極履行輔導(dǎo)職責(zé)、盡職推薦發(fā)行人發(fā)行上市,持續(xù)督導(dǎo)發(fā)行人履行義務(wù)。因?yàn)橐坏┌l(fā)行人的違規(guī)行為給投資者造成經(jīng)濟(jì)損失,保薦人就可能為此承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。

(三)保薦人與發(fā)行人、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)在工作中的關(guān)系協(xié)調(diào)

1、保薦人與發(fā)行人

保薦人是為發(fā)行人提供專業(yè)金融服務(wù)的機(jī)構(gòu),二者是平等的民事主體。在證券從準(zhǔn)備發(fā)行到上市后的一定時(shí)期內(nèi),保薦人與發(fā)行人之間保持著相互溝通與合作的關(guān)系。發(fā)行人能否提供足充分和有效地信息,以及保薦人能否獲得足夠的信息并作出正確判斷,直接關(guān)系到證券發(fā)行的成敗和投資者的權(quán)益。發(fā)行人向保薦人提供的信息包括當(dāng)事人約定和法律規(guī)定兩方面,發(fā)行人應(yīng)當(dāng)向保薦人提供關(guān)于公司財(cái)務(wù),人事等多方面的基本信息,當(dāng)發(fā)生變更募集資金及投資項(xiàng)目、關(guān)聯(lián)交易等情形時(shí),發(fā)行人應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知保薦人。保薦機(jī)構(gòu)及其保薦代表人履行保薦職責(zé)可對(duì)要求發(fā)行人及時(shí)通報(bào)信息,對(duì)發(fā)行人進(jìn)行定期或者不定期回訪,列席發(fā)行人的股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等。

保薦人也對(duì)發(fā)行人具有一定的監(jiān)督權(quán)。保薦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)督導(dǎo)發(fā)行人履行有關(guān)上市公司規(guī)范運(yùn)作、信守承諾和信息披露等義務(wù),督導(dǎo)發(fā)行人有效執(zhí)行并防止控股股東、實(shí)際控制人等違規(guī)占用發(fā)行人資源;督導(dǎo)發(fā)行人有效執(zhí)行并防止其董事、高級(jí)管理人員利用職務(wù)之便損害發(fā)行人利益的內(nèi)控制度。

當(dāng)然,保薦人與發(fā)行人也是利益相互一致的共同體,有時(shí)雙方當(dāng)事人為了獲得利益可能合謀損害投資者的利益。在保薦人明知發(fā)行人不符合證券發(fā)行條件仍安排其發(fā)行上市,或在發(fā)行人存在違法情形下沒(méi)有向公眾披露,因此而給投資者造成損失的,則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如果保薦人在工作中能夠勤勉盡責(zé)和保持客觀中立,對(duì)存在不合法情形的發(fā)行人拒絕提供服務(wù),將有關(guān)信息向監(jiān)管部門和社會(huì)公眾披露,則存在責(zé)任減免的情形。

2、發(fā)行人與證券服務(wù)機(jī)構(gòu)

由于證券保薦是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)等多領(lǐng)域的綜合性業(yè)務(wù),保薦人無(wú)法兼顧每項(xiàng)工作的具體環(huán)節(jié),就需要與會(huì)計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所等證券市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作,審核和判斷它們作出報(bào)告的真實(shí)有效,并得出相應(yīng)的結(jié)論。保薦人與證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)即有合作又有監(jiān)督制衡的關(guān)系。保薦人對(duì)發(fā)行人公開(kāi)發(fā)行募集文件中有中介機(jī)構(gòu)及其簽名人員出具專業(yè)意見(jiàn)的內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審慎核查和獨(dú)立判斷。如果保薦人所作的判斷與中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)意見(jiàn)存在重大差異的,應(yīng)當(dāng)對(duì)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、復(fù)核,可聘請(qǐng)其他中介機(jī)構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)。保薦人有充分理由確信中介機(jī)構(gòu)及其簽名人員出具的專業(yè)意見(jiàn)可能存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏等違法違規(guī)情形或者其他不當(dāng)情形的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)表意見(jiàn);情節(jié)嚴(yán)重的,應(yīng)當(dāng)向中國(guó)證監(jiān)會(huì)、證券交易所報(bào)告。

(四)保薦人與保薦代表人的法律責(zé)任

法律責(zé)任是因損害法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系所產(chǎn)生的、相關(guān)主體所應(yīng)承擔(dān)的于己不利的后果。法律責(zé)任旨在使受害者得到救濟(jì),使責(zé)任者得到懲戒和預(yù)防違法行為的產(chǎn)生。法律責(zé)任又可分為民事責(zé)任、刑事責(zé)任與行政責(zé)任。鑒于保薦人與保薦代表人在證券市場(chǎng)上發(fā)揮著重要作用,影響著社會(huì)公眾的財(cái)產(chǎn)安全,應(yīng)當(dāng)對(duì)其建立起嚴(yán)格的責(zé)任,以督促其認(rèn)真履行職責(zé)。目前,我國(guó)對(duì)保薦人及保薦代表人的責(zé)任主要集中在民事與行政責(zé)任方面。

1、民事責(zé)任。保薦人與發(fā)行人的行為損害投資者的利益時(shí),就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。依據(jù)《證券法》第69條的規(guī)定,發(fā)行人、上市公司公告的招股說(shuō)明書、公司債券募集辦法、報(bào)告以及其他信息披露資料中有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏,致使投資者在證券交易中遭受損失的,發(fā)行人、上市公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任;保薦人應(yīng)當(dāng)與發(fā)行人、上市公司承擔(dān)連帶賠償責(zé)任,但是能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的除外。從目前的法律規(guī)定來(lái)看,保薦人民事責(zé)任與發(fā)行人相聯(lián)系,主要體現(xiàn)在損害賠償方面。在保薦人承擔(dān)民事賠償責(zé)任的背后,也存在著保薦代表人因受保薦人指使,或單純因自身未認(rèn)真履行職責(zé)而提供存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏文件的原因。由于保薦人是保薦代表人的內(nèi)部工作人員,因以上兩種情形而導(dǎo)致投資者受到損失的,由保薦人對(duì)投資者承擔(dān)責(zé)任,而對(duì)保薦代表人是否承擔(dān)責(zé)任并沒(méi)有明確規(guī)定。

2、行政責(zé)任。依照《證券法》、《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》的規(guī)定,保薦機(jī)構(gòu)及其保薦代表人違反法律、行政法規(guī),就要承擔(dān)行政責(zé)任和接受制裁。保薦人承擔(dān)的行政責(zé)任包括罰款,不受理保薦申請(qǐng)和撤銷保薦資格等。對(duì)保薦代表人的處罰則包括不受理保薦申請(qǐng)和撤銷資格等。為了督促和制約保薦人及其保薦代表人認(rèn)真負(fù)責(zé),在《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》中對(duì)保薦人與保薦代表人的責(zé)任進(jìn)行了“連坐”式規(guī)定,在保薦機(jī)構(gòu)、保薦代表人因保薦業(yè)務(wù)涉嫌違法違規(guī)處于立案調(diào)查期間的,證監(jiān)會(huì)暫不受理該保薦機(jī)構(gòu)的推薦,暫不受理相關(guān)保薦代表人具體負(fù)責(zé)的推薦。

3、刑事責(zé)任。當(dāng)保薦機(jī)構(gòu)及其保薦代表人違反法律、行政法規(guī),情節(jié)嚴(yán)重涉嫌犯罪的,應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任。根據(jù)現(xiàn)行刑法的規(guī)定,保薦人及其保薦代表人在保薦過(guò)程中可能觸犯的罪名主要有內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息罪,利用未公開(kāi)信息交易罪等。

三、完善我國(guó)保薦人制度的建議

(一)延長(zhǎng)督導(dǎo)時(shí)間

在我國(guó),首次公開(kāi)發(fā)行股票并在主板上市的,持續(xù)督導(dǎo)的期間為證券上市當(dāng)年剩余時(shí)間及其后2個(gè)完整會(huì)計(jì);首次公開(kāi)發(fā)行股票并在創(chuàng)業(yè)板上市的,持續(xù)督導(dǎo)的期間為證券上市當(dāng)年剩余時(shí)間及其后3個(gè)完整會(huì)計(jì)。與國(guó)外證券市場(chǎng)中的督導(dǎo)時(shí)間相比,我國(guó)的督導(dǎo)期間尚短。在馬來(lái)西亞二板市場(chǎng)中,所有申請(qǐng)上市的公司在申請(qǐng)階段和上市后的一年中,必須聘請(qǐng)其主承銷商作為上市保薦人。上市滿一年后,公司應(yīng)聘請(qǐng)其他合格中介機(jī)構(gòu)繼續(xù)擔(dān)任公司的保薦人,后者的最短期限是五年。鑒于我國(guó)發(fā)行證券公司的內(nèi)部治理不足和外部監(jiān)管的低效率,可以考慮延長(zhǎng)保薦人的督導(dǎo)時(shí)間,以從外部制約和監(jiān)督發(fā)行人的行為,以督促和制約發(fā)行人合規(guī)經(jīng)營(yíng),維護(hù)社會(huì)公眾的利益。

(二)加強(qiáng)對(duì)保薦人及保薦代表人的監(jiān)督

基于保薦人在證券發(fā)行上市過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用,加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管才能真正提高證券發(fā)行質(zhì)量和發(fā)行人的法人治理水平,維護(hù)投資者的利益。證監(jiān)會(huì)對(duì)保薦機(jī)構(gòu)及其保薦代表人依法進(jìn)行監(jiān)管,可對(duì)保薦機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員、保薦代表人采取談話提醒、認(rèn)定為不適合擔(dān)任相關(guān)職務(wù)者等監(jiān)管措施。證監(jiān)會(huì)建立保薦信用監(jiān)管系統(tǒng),對(duì)保薦機(jī)構(gòu)和保薦代表人進(jìn)行持續(xù)動(dòng)態(tài)的注冊(cè)登記管理,將其執(zhí)業(yè)情況、違法違規(guī)行為、其他不良行為以及對(duì)其采取的監(jiān)管措施等記錄予以公布。當(dāng)然,證監(jiān)會(huì)對(duì)保薦機(jī)構(gòu)及保薦代表人監(jiān)管可分為事前、事中、事后監(jiān)管。事前監(jiān)管主要是對(duì)保薦人及其保薦資格的核準(zhǔn)與授予;事中監(jiān)管集中在保薦人及保薦代表人開(kāi)展業(yè)務(wù)的審核;事后監(jiān)管集中在責(zé)任的追究與責(zé)任主體的懲罰。由于我國(guó)保薦制度適用時(shí)間不長(zhǎng),由于保薦人及其保薦代表人在工作中的疏忽或造成了一些違法事件的發(fā)生。為了真正的建立有效市場(chǎng),保護(hù)投資者的利益,證券監(jiān)管部門及其工作人員應(yīng)當(dāng)恪盡職守,秉公執(zhí)法。

隨著創(chuàng)業(yè)板的推出,對(duì)保薦人的監(jiān)管也提出新的要求。近期,在部分創(chuàng)業(yè)板上市公司業(yè)績(jī)下滑的背后,保薦人也難推其舊。為了獲得收入,一些證券公司會(huì)努力尋找保薦對(duì)象并安排其上市,在這背后難免有存在相互隱瞞和包庇,未向社會(huì)公眾反映實(shí)際情況的情形;再者,密集的保薦上市讓保薦代表人很難有時(shí)間對(duì)已上市項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地核查,所謂持續(xù)督導(dǎo)多是簡(jiǎn)化為到期時(shí)出具的一份報(bào)告,保薦代表人無(wú)法真正做到勤勉盡責(zé),獨(dú)立審慎。在這種現(xiàn)狀下,處在信息劣勢(shì)地位的投資者就處于更加無(wú)助的境地。因此,為切實(shí)保護(hù)公眾投資者的利益,確保上市公司的質(zhì)量,監(jiān)管部門有必要采取有效地監(jiān)管措施,監(jiān)督保薦人和保薦代表人的行為,以構(gòu)建有序的市場(chǎng)環(huán)境。

(三)設(shè)立保薦人風(fēng)險(xiǎn)基金

因保薦人虛假陳述、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏等違法行為給投資者造成損失的,就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。雖然作為企業(yè)的保薦人擁有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,但因在保薦過(guò)程中的違法行為往往給社會(huì)公眾造成巨大的損失,為了解決保薦人在承擔(dān)賠償責(zé)任不足而影響受害人獲得救濟(jì)的難題,可以考慮設(shè)立保薦人風(fēng)險(xiǎn)基金。保薦人風(fēng)險(xiǎn)基金的資金來(lái)源可以從保薦人報(bào)酬中按一定比例提取,該風(fēng)險(xiǎn)基金由證監(jiān)會(huì)指定的特定機(jī)構(gòu)管理,一旦保薦人違反法律規(guī)定或合同約定,給投資者或者被保薦人造成損失。可以直接從保薦人風(fēng)險(xiǎn)基金中提取一定的比例進(jìn)行賠償。

綜上所述,雖然我國(guó)保薦人制度尚處于起步階段,雖然立法者對(duì)改進(jìn)該制度不斷地進(jìn)行探索和嘗試,但仍需從加強(qiáng)監(jiān)管,延長(zhǎng)督導(dǎo)期限等方面進(jìn)行完善,以實(shí)現(xiàn)保薦人、發(fā)行人、投資者等主體之間的互惠共贏和證券市場(chǎng)的穩(wěn)定繁榮。

第四篇：關(guān)于我國(guó)人民陪審員制度的完善

關(guān)于我國(guó)人民陪審員制度的完善

李凝

人民陪審員制度在我國(guó)已經(jīng)有了幾十年的歷史，形成了具有中國(guó)特色的陪審制度，但是尚未形成一套完整的制度體系。2004年8月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），并于2005年5月1日起正式實(shí)施。它的出臺(tái)對(duì)于完善和改革我國(guó)的審判制度具有重大意義，但改革以后的人民陪審員制度仍存在諸多問(wèn)題，筆者通過(guò)對(duì)陪審制度幾個(gè)根源性的問(wèn)題進(jìn)行探討，期盼人民陪審員制度的繼續(xù)完善。

一、當(dāng)前人民陪審員制度存在的問(wèn)題

筆者認(rèn)為，人民陪審員制度在實(shí)際執(zhí)行中并未發(fā)揮到最佳作用。在很多地方并不盡如人意，陪審員陪而不審的情況并未得到解決，制度也并未完全得到落實(shí)，很多規(guī)定還是流于形式。筆者將這些問(wèn)題歸納，主要存在三個(gè)根源性問(wèn)題。

（一）關(guān)于制度本身

1．人民陪審員制度在現(xiàn)行憲法中沒(méi)有規(guī)定

作為一國(guó)根本大法的《憲法》，其內(nèi)容應(yīng)該是國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)政治制度和公民的基本權(quán)利與義務(wù)，而作為公民參與政治的人民陪審員制度，無(wú)論是在司法民主、人民主權(quán)中的地位和作用都是不言而喻的，它理應(yīng)在《憲法》中予以明確的規(guī)定。建國(guó)以來(lái)我國(guó)的1954年《憲法》、1978年《憲法》中有關(guān)于人民陪審員制度的相關(guān)規(guī)定，但是后來(lái)又被取消?，F(xiàn)行《憲法》的規(guī)定也是空白，人民陪審員制度缺乏憲法的支持和保障，雖然全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》，但是這并不能彌補(bǔ)憲法出現(xiàn)空白的尷尬。

2．《決定》的一些重要規(guī)定仍太籠統(tǒng)、模糊，使得操作起來(lái)自由度大，不好把握，在實(shí)踐中引發(fā)出新的問(wèn)題

（1）人民陪審員參審案件的范圍并不十分確定?！稕Q定》規(guī)定：除適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砗头闪碛幸?guī)定的案件，人民法院對(duì)社會(huì)影響較大的刑事、民事、行政一審案件，由人民陪審員和法官組成合議庭進(jìn)行。一審程序中刑事案件被告人、民事案件原告或被告，行政案件原告都可以向法院申請(qǐng)由人民陪審員參加審判。《決定》雖然對(duì)陪審員參與審案范圍的規(guī)定與法院組織法比較更為具體，但依然存在模糊性?！稕Q定》中并未規(guī)定什么樣的案件必須由陪審員參與審理，這就導(dǎo)致哪些案件由陪審員參審不好把握。因?yàn)椤吧鐣?huì)影響較大”不好準(zhǔn)確理解。在當(dāng)事人與法院就是否適用陪審出現(xiàn)分歧時(shí)，是以當(dāng)事人意見(jiàn)為準(zhǔn)，還是以法院的意見(jiàn)為準(zhǔn)不明確，因此只能根據(jù)具體情況具體適用。在審判實(shí)踐中，當(dāng)事人申請(qǐng)人民參審員參與審理的案件十分少見(jiàn)，絕大多數(shù)當(dāng)事人并不知道自己還有權(quán)利要求陪審員參與審理，而法院在立案時(shí)告知當(dāng)事人有申請(qǐng)人民陪審員參審的權(quán)利也不普遍，這直接導(dǎo)致了陪審制度的隨意性，更多情況下是該制度成了花瓶式的制度。

（2）關(guān)于如何確定陪審員參審仍存在問(wèn)題。在《決定》實(shí)施前，我國(guó)在確定陪審員參與審理案件時(shí)，多數(shù)的做法是由法院自行指定，導(dǎo)致一些法院將陪審任務(wù)固定交給少數(shù)積極性較高的陪審員，導(dǎo)致他們普遍成為“編外法官”，失去這項(xiàng)制度的群眾性?！稕Q定》借鑒有關(guān)國(guó)家的做法，陪審員參與審判采取隨機(jī)抽取的方式，這種做法相對(duì)公正，但隨機(jī)抽取陪審員參審的案件如果與自己的專長(zhǎng)無(wú)任何聯(lián)系，他的特長(zhǎng)就發(fā)揮不出來(lái)了。懂農(nóng)業(yè)專業(yè)知識(shí)的審理企業(yè)破產(chǎn)案件，知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的專家審理醫(yī)療事故糾紛，這樣的效果并不佳。

（3）對(duì)陪審員權(quán)利和責(zé)任的規(guī)定仍然過(guò)于籠統(tǒng)，難以操作。在《決定》之前的《人民法院組織法》和《民事訴訟法》都規(guī)定：人民陪審員在執(zhí)行職務(wù)期間，同審判員具有同等的權(quán)利和義務(wù)?！稕Q定》規(guī)定：人民陪審員參加會(huì)議庭審判案件，對(duì)事實(shí)認(rèn)定及法律適用獨(dú)立行使表決權(quán)等權(quán)利。《決定》中雖有對(duì)人民陪審員違反與審判工作有關(guān)的法律及規(guī)定，如徇私舞弊造成錯(cuò)判或其他嚴(yán)重后果的，將被免除人民陪審員職務(wù)，并規(guī)定構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任，但對(duì)于人民陪審員的錯(cuò)案追究責(zé)任及監(jiān)督并無(wú)具體規(guī)定。

在通常情況下，陪審員堅(jiān)持錯(cuò)誤意見(jiàn)一般不會(huì)違反法律的相關(guān)規(guī)定，也不一定是徇私舞弊，“錯(cuò)案”對(duì)于人民陪審員的責(zé)任追究，最壞的結(jié)果一般只會(huì)免去“兼職”而已，而與該人民陪審員一起組成合議庭的正式法官卻受著嚴(yán)格的錯(cuò)案責(zé)任追究制度的制約。如果案件辦理正確也就罷了；如果被上級(jí)法院發(fā)回重審或被證明錯(cuò)案時(shí)，承擔(dān)責(zé)任的是法官，而擁有相同權(quán)利的人民陪審員卻不承擔(dān)相同的責(zé)任，對(duì)陪審員的監(jiān)督又沒(méi)有明確的規(guī)定，為人民陪審員的腐敗提供了機(jī)會(huì)，也使正式法官的壓力加大。

（4）陪審員的補(bǔ)助、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)，使得執(zhí)行起來(lái)混亂、問(wèn)題多。陪審制度的實(shí)行需要投入一定的訴訟成本，人民陪審員上崗應(yīng)得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。人民法院還需要有一定的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，包括對(duì)人民陪審員的培訓(xùn)、管理等費(fèi)用?！稕Q定》規(guī)定了人民陪審員的補(bǔ)助問(wèn)題并規(guī)定了為實(shí)施人民陪審員制度而需要的開(kāi)支，由各級(jí)財(cái)政予以保障，但由于沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，加之長(zhǎng)期以來(lái)基層法院普遍存在著辦案經(jīng)費(fèi)緊張，這就使得各地法院對(duì)人民陪審員的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至有一些地方得不到落實(shí)。由于經(jīng)費(fèi)緊張的問(wèn)題對(duì)于陪審員的培訓(xùn)和管理不能到位，影響了人民陪審員的積極性，也擋住了人民陪審員邁向神圣審判席的腳步，影響了人民陪審員制度的有效執(zhí)行。

（5）《決定》中規(guī)定的人民陪審員跨級(jí)審理現(xiàn)象沒(méi)有法律依據(jù)。依照《決定》第7條，人民陪審員的名額由基層人民法院根據(jù)審判案件的需要，提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)確定。同時(shí)第14條規(guī)定中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院審判案件應(yīng)由人民陪審員參加會(huì)議庭審判的，在其所在城市基層人民法院陪審員中隨機(jī)抽取，這就出現(xiàn)人民陪審員跨兩級(jí)、三級(jí)法院審案的現(xiàn)象，人民陪審員由同級(jí)人大任命，受同級(jí)人大監(jiān)督。區(qū)人大任命的人民陪審員到市中級(jí)法院參加審判，如何體現(xiàn)對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)？不是市級(jí)人大任命的人民陪審員怎么對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)？

（二）作為司法民主的制度形式人民陪審員制度對(duì)人民陪審員的職權(quán)設(shè)定與其法律專業(yè)素養(yǎng)不相符合陪審制度首先是司法民主的政治形式，最高法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)稱陪審制度是“社會(huì)主義民主政治的產(chǎn)物”。陪審制度的核心價(jià)值就在于強(qiáng)化司法審判的民主因素。通過(guò)民眾參與司法審判過(guò)程，確保了人民對(duì)司法的主權(quán)。同時(shí)克服法官因職業(yè)習(xí)慣所形成的思維定式，使司法更貼近民眾，從而獲得更為堅(jiān)實(shí)的合法性基礎(chǔ)。

從目前各地的實(shí)踐看，陪審員來(lái)自社會(huì)各個(gè)階層，有法學(xué)或某一領(lǐng)域的專家、政府要員，也有基層組織推薦的普通民眾。有文章報(bào)道浙江義烏有打工妹擔(dān)任人民陪審員的情況，這證明我國(guó)人民陪審員的廣泛性與群眾性。但從上崗一段時(shí)間各地反映，還存在很多問(wèn)題，與原先的人民陪審員相比，雖然一些陪審員具有了專科以上學(xué)歷，且經(jīng)過(guò)了崗前法律培訓(xùn)，但大部分陪審員法律知識(shí)仍顯淺薄，專業(yè)化程度較低，難以勝任制度所賦予的完全參與審判的工作。而且普遍存在著駕馭庭審能力較弱的問(wèn)題，抓爭(zhēng)議焦點(diǎn)、認(rèn)證等方面能力較弱，審判中很少有自己的獨(dú)到見(jiàn)解，即使有不同想法也說(shuō)不出法律依據(jù)，因而只好附和法官的意見(jiàn)，在參審過(guò)程中仍是一個(gè)“陪”的角色。

這個(gè)問(wèn)題也是我國(guó)在陪審員選任上一直爭(zhēng)議和面臨的問(wèn)題，一方面法律賦予陪審員和法

官同等的權(quán)利，同時(shí)參與對(duì)案件事實(shí)的判斷與對(duì)法律加以適用的各個(gè)環(huán)節(jié)，并最后作出裁判。而就司法過(guò)程的規(guī)律而言，審判要求具備一定的知識(shí)背景，尤其是一定的法律知識(shí)和法律技術(shù)專業(yè)素養(yǎng)，單從法律適用這一層面而言，處于文化底層的一般平民就顯得有些不相適應(yīng)，讓他們行使與法官同等的權(quán)利，不僅有令司法的理性構(gòu)成傷害的危險(xiǎn)，而且陪審員也容易被職業(yè)法官所支配、再次使陪審處于形同虛設(shè)的地位。如果將人民陪審員限在社會(huì)的某一階層或某一些人，缺乏代表性和廣泛性，很明顯又背離人民陪審員制度的初衷。

（三）在借鑒西方陪審制度的同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)階段推行人民陪審員制度與我國(guó)法院的訴訟制度在一些方面還存在矛盾與沖突

1．審理不間斷原則對(duì)陪審制度的要求與我國(guó)訴訟制度的矛盾

英美的陪審團(tuán)制度是與審理不間斷原則互相支持的，審理不間斷原則是指，法院一旦開(kāi)庭審理，除非發(fā)生重大事由期間不能間斷，只有審判結(jié)束時(shí)，法庭才能解散。審理不間斷原則要求對(duì)陪審團(tuán)進(jìn)行隔離，陪審團(tuán)成員一旦被確定，就對(duì)其實(shí)施隔離，只有等陪審結(jié)果出來(lái)后，陪審員才重獲自由。這樣是為避免審理間斷期間，陪審員可能被賄賂威脅，導(dǎo)致陪審不公。而我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，顯然不能對(duì)陪審員實(shí)行隔離。另一方面為避免陪審員出現(xiàn)腐敗，也要求陪審的案子，要做到即審即判，但我國(guó)現(xiàn)行訴訟制度，審理期間法院可根據(jù)情況自行對(duì)案件延期、中止審理，有的可以長(zhǎng)達(dá)數(shù)月，數(shù)次開(kāi)庭審理案件，也可以根據(jù)情況數(shù)次商議案件，如果陪審制度落到實(shí)處，這種矛盾和沖突不可避免會(huì)發(fā)生。

2．合議庭負(fù)責(zé)制的落實(shí)影響著陪審員權(quán)利的落實(shí)

合議庭負(fù)責(zé)制是直接原則的體現(xiàn)，直接原則是指法院的審與判不能分離，即由直接參與案件審理的人員對(duì)案件進(jìn)行審理并判決，未參與案件審理的人員不得就案件發(fā)表意見(jiàn)和參與判決。如果陪審制度落到實(shí)處，陪審員的表決權(quán)就必須落到實(shí)處，陪審員參與的合議結(jié)果必須在判決中得到體現(xiàn)。而我國(guó)現(xiàn)行合議庭負(fù)責(zé)制還不能得到落實(shí)。庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)、審委會(huì)如果不同意合議庭的意見(jiàn)，可以另外作出不同的判決結(jié)果。這樣一來(lái)，法官的最終裁判權(quán)尚未真正落實(shí)，陪審員的裁判權(quán)又如何落實(shí)？在現(xiàn)行體制下陪審員的權(quán)利得不到體現(xiàn)，陪審仍沒(méi)有實(shí)際意義。

3．公開(kāi)審判原則和證人出庭制度在我國(guó)司法實(shí)務(wù)中的適用情況對(duì)我國(guó)陪審制度的影響在我國(guó)的司法實(shí)務(wù)中，公開(kāi)審判原則和證人出庭制度并未得到嚴(yán)格執(zhí)行。案件審理還不能做到完全公開(kāi)，大量的證人不能到庭。在由法官審理的案件中尚可用庭后核實(shí)的方式，來(lái)彌補(bǔ)法庭審查不足的問(wèn)題。而實(shí)行陪審制度就要求落實(shí)公開(kāi)審判原則和證人出庭制度，因?yàn)榕銓弳T對(duì)當(dāng)事人主張的理解主要依靠在法庭上對(duì)這些證據(jù)的判斷，只有在公開(kāi)審判中陪審員能真正履行其職責(zé)。這樣，陪審制度就與我國(guó)現(xiàn)行的司法實(shí)務(wù)產(chǎn)生了矛盾。

4．我國(guó)庭前準(zhǔn)備程序的不完備與實(shí)行人民陪審員制度的矛盾

法庭在審理過(guò)程中，如果審理準(zhǔn)備不足，可以通過(guò)休庭，再次開(kāi)庭的方式來(lái)彌補(bǔ)。陪審員制度的落實(shí)，使陪審法庭難以再次開(kāi)庭，為此法庭在開(kāi)庭審理以前，必須要有完備的庭前準(zhǔn)備。而我國(guó)的庭前準(zhǔn)備程序并不完備。主審法官在庭前準(zhǔn)備活動(dòng)中起主要作用，其他合議庭成員，包括陪審員一般不參與閱卷等庭前活動(dòng)。在目前的庭審方式下，強(qiáng)調(diào)法官通過(guò)庭審來(lái)查明事實(shí)，要求陪審員通過(guò)一次“聽(tīng)審”來(lái)查明案件事實(shí)，并作出判斷并不切合實(shí)際。因此，我國(guó)庭前準(zhǔn)備程序不完備也影響人民陪審員制度的實(shí)行。

二、關(guān)于人民陪審員制度建設(shè)與完善的幾點(diǎn)思考

任何制度的完善并非一蹴而就，作為司法改革的重要方面，人民陪審員制度的改革是一

項(xiàng)長(zhǎng)期的過(guò)程。為保證司法公正，推進(jìn)依法治國(guó)，人民陪審員制度應(yīng)繼續(xù)完善。

（一）規(guī)范立法，從法律層面完善該制度

一方面要改變《憲法》關(guān)于人民陪審員制度的真空，在現(xiàn)行《憲法》中明確規(guī)定公民可以作為人民陪審員參與司法審判工作?！稇椃ā纷鳛閲?guó)家的根本大法，它是對(duì)公民權(quán)利與義務(wù)的高度概括和體現(xiàn)，因此必須從《憲法》上去規(guī)定，以根本法的形式確立公民的權(quán)利。也只有在《憲法》這一根本法的高度上去設(shè)計(jì)這個(gè)制度，才能在社會(huì)中形成尊重審判、尊重人民陪審員、尊重人民陪審員制度的法制理念，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，確保“人民主權(quán)”在司法審判中的真正確立。另一方面需要對(duì)《決定》予以完善，還需要設(shè)定一系列的規(guī)則并形成體系，現(xiàn)行人民陪審員制度的主要依據(jù)散見(jiàn)于三大訴訟法和人民法院組織法及最高人民法院的司法解釋，規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，較為混亂，可操作性差。此次《決定》及《關(guān)于人民陪審員選任、培訓(xùn)、考核工作的實(shí)施意見(jiàn)》雖然對(duì)人民陪審員制度作出了較為全面的規(guī)定，但仍需要制定一系列配套措施和實(shí)施細(xì)則，同時(shí)需要對(duì)近年來(lái)一些地方各自制定的規(guī)定進(jìn)行疏理，以確保該項(xiàng)制度的統(tǒng)一實(shí)施。

（二）明確人民陪審員的職權(quán)定位

人民陪審員制度是實(shí)行司法民主，在政治上反映人民群眾的意愿和要求，這是實(shí)行陪審制度的根本目的，因此不要求他們像法官那樣，具有較高的法律知識(shí)和審判水平來(lái)審理案件。就法律功能的層面上講，司法需要的并不是人民陪審員的法律知識(shí)和各行業(yè)的專業(yè)技能，司法的專業(yè)化注定人民陪審員在法院的裁判中只能是一個(gè)配角，而不應(yīng)享有與受過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的法官同等權(quán)力。即使在西方實(shí)行陪審制數(shù)百年的國(guó)家，陪審員也只是負(fù)責(zé)事實(shí)的認(rèn)定，而不負(fù)責(zé)法律的適用，且在庭審中認(rèn)定事實(shí)要接受法官指導(dǎo)是其一項(xiàng)基本的義務(wù)，并不與法官在審判權(quán)力上平起平坐。從另一方面講，人民陪審員除了在審判中扣私枉法而可能被追究刑事責(zé)任以外，由于其并不是專職人員，在實(shí)踐中并無(wú)法官所受到的錯(cuò)案追究、紀(jì)律處分等重重制約，相對(duì)于法官來(lái)講更加不易抵制社會(huì)各方面的壓力和誘惑，造成司法不公的可能性更大。因此筆者建議，人民陪審員職權(quán)定位應(yīng)借鑒英美法系的做法，人民陪審員只負(fù)責(zé)對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定，而對(duì)法律適用的權(quán)力則交給職業(yè)法官，只有這樣才能真正解決人民陪審的職權(quán)設(shè)定與專業(yè)素養(yǎng)的矛盾，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的矛盾。

（三）加強(qiáng)對(duì)人民陪審員的管理

為貫徹執(zhí)行《決定》保證人民陪審員的選任、監(jiān)督和管理，最高人民法院、司法部制定了《關(guān)于人民陪審員管理辦法（試行）》，對(duì)人民陪審員的選任、培訓(xùn)、考核等工作做了更細(xì)致的規(guī)定。筆者針對(duì)存在的問(wèn)題提出以下建議。

1．關(guān)于如何確定人民陪審員參審，為解決陪審員隨機(jī)抽取而出現(xiàn)的新問(wèn)題，可采取對(duì)陪審員按專長(zhǎng)進(jìn)行分類再隨機(jī)抽取的辦法，但要根據(jù)案件情況，要避免出現(xiàn)將某一類案件局限在某幾個(gè)人的情況，以隨機(jī)抽取為主，分類抽取為輔，二者要靈活結(jié)合2．關(guān)于選任人民陪審員存在的跨級(jí)審案現(xiàn)象，可采取在所在城市基層人民法院陪審員名單中抽取一定數(shù)量的人民陪審員名額，報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)確定的做法，這樣解決了人民陪審員跨級(jí)陪審與人民陪審員由同級(jí)人大任命，受同級(jí)人大監(jiān)督的矛盾。

3．關(guān)于陪審案件的范圍，筆者認(rèn)為應(yīng)確定陪審或不陪審由當(dāng)事人決定的制度和機(jī)制。就一具體案件而言，是否要陪審法律不宜做硬性規(guī)定，應(yīng)該把選擇權(quán)交給當(dāng)事人，若當(dāng)事人要求陪審，法官有義務(wù)為其找陪審員。這時(shí)，應(yīng)至少提供3倍以上的陪審員供當(dāng)事人挑選，候選者要當(dāng)庭接受法官和律師的咨詢，從而使當(dāng)事人在選擇陪審員時(shí)有一個(gè)了解的機(jī)會(huì)，當(dāng)事人對(duì)陪審員有申請(qǐng)回避權(quán)。這樣就真正使陪審制度得到當(dāng)事人的認(rèn)可。

4．人民陪審員作為一支法院外的審判隊(duì)伍，對(duì)其監(jiān)管管理應(yīng)與對(duì)職業(yè)法官的管理相銜接，列入人大經(jīng)常性的監(jiān)管范圍。明確人民法院對(duì)人民陪審員的管理權(quán)限，并落到實(shí)處，法院要定期組織對(duì)人民陪審員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并定期進(jìn)行業(yè)務(wù)考核。

5．人民陪審員參加案件的審理應(yīng)得到一定的物質(zhì)保障。人民法院在做業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，應(yīng)計(jì)劃好人民陪審員的開(kāi)支，及時(shí)報(bào)各級(jí)財(cái)政部門審批，并進(jìn)行單獨(dú)列支、單獨(dú)管理、專款專用，不得無(wú)緣無(wú)故克扣人民陪審員的正當(dāng)開(kāi)支。在物質(zhì)上得到充分保障，是調(diào)動(dòng)人民陪審員工作積極性的基礎(chǔ)。

人民陪審員制度的改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，不是一朝一夕就能實(shí)現(xiàn)的。人民陪審員制度的改革已經(jīng)跨出了第一步，這一步既是開(kāi)端，也是關(guān)鍵，只有在實(shí)踐中不斷摸索、總結(jié)，進(jìn)而不斷地改進(jìn)和完善我國(guó)的人民陪審員制度，才能使其在未來(lái)的司法審判中發(fā)揮更大的作用。

【作者介紹】河北省衡水市中級(jí)人民法院

第五篇：淺談我國(guó)行政復(fù)議制度現(xiàn)狀及完善

淺談我國(guó)行政復(fù)議制度現(xiàn)狀及完善

隨著當(dāng)今社會(huì)市場(chǎng)化、城市化、信息化、現(xiàn)代化與全球化接踵而至，甚至相互交織，現(xiàn)代社會(huì)日益呈現(xiàn)出民主與法制建設(shè)不斷加強(qiáng)的跡象。行政復(fù)議作為我國(guó)行政法律體系的重要組成部分，在社會(huì)生活中發(fā)揮著積極作用。但是，行政復(fù)議制度在立法方面的缺陷，制度設(shè)計(jì)上的諸多不合理，以及復(fù)議制度實(shí)施水平上的欠缺等因素，都使得行政復(fù)議制度在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果。以下是對(duì)我國(guó)行政復(fù)議制度現(xiàn)狀及其缺陷的分析，以便于更好的完善行政復(fù)議制度，更好的發(fā)揮行政復(fù)議“裁判員”的角色。

一、行政復(fù)議制度的概述

行政復(fù)議制度，是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法請(qǐng)求上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或其他法定復(fù)議機(jī)關(guān)重新審查該具體行政行為的合法性，適當(dāng)性，行政復(fù)議機(jī)關(guān)按照法定程序?qū)Ρ簧暾?qǐng)的具體行政行為進(jìn)行審查，并做出決定的一種法律制。

二、行政復(fù)議制度的意義

1、在行政復(fù)議決定為最終裁決，當(dāng)事人不提起行政訴訟的情況下，行政爭(zhēng)議在行政系統(tǒng)內(nèi)部通過(guò)行政復(fù)議得到了解決，使能夠在行政系統(tǒng)內(nèi)解決的問(wèn)題不推到法院去。此時(shí)，行政復(fù)議起到減少訴訟、息訟止?fàn)幍闹匾饔谩?/p>

2．在經(jīng)過(guò)行政復(fù)議而引起行政訴訟的情況下，行政復(fù)議成為行政訴訟的前置階段，行政復(fù)議有利于人民法院明確訴訟標(biāo)的，對(duì)于人民法院迅速查清事實(shí)，作出正確判決起到了重要作用。

三、我行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀

1、制度的獨(dú)立性方面，我國(guó)行政復(fù)議制度缺乏獨(dú)立性。

2、在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)種類多,既可以是原行為機(jī)關(guān),也可以是原行為機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)或者原行為機(jī)關(guān)所屬政府,這些對(duì)相對(duì)人帶來(lái)了很多不便。

3、制度的專門性上,英、美兩國(guó)都有很明顯專門性、專業(yè)性特點(diǎn),英國(guó)設(shè)立行政裁判所的目的就是為了解決一些專門事項(xiàng)(以解決行政上的爭(zhēng)端和公民相互間某些和社會(huì)政策有密切聯(lián)系的爭(zhēng)端等)。并以專門職能來(lái)分類,并且其成員都必須具備某一方面的專業(yè)知識(shí)和豐富的行政管理知識(shí)。美國(guó)的行政法官也是為了解決行政爭(zhēng)端的繁瑣而產(chǎn)生的,并且行政法官都是從具有律師資格和有行政經(jīng)驗(yàn)的人員中選擇的。這樣易于提高辦案的效率和準(zhǔn)確性,也有益于公正結(jié)案?？晌覈?guó)行政復(fù)議法中沒(méi)有明確規(guī)定法制工作部門的成員應(yīng)具備象英、美那樣有法律專業(yè)知識(shí)和行政經(jīng)驗(yàn)的人員的條件,并在實(shí)踐中往往發(fā)生行政復(fù)議人員素質(zhì)低、爭(zhēng)議不斷的現(xiàn)象。(四)解決的糾紛范圍上,我國(guó)的行政復(fù)議只以行政爭(zhēng)議為審理對(duì)象,未免太狹窄且現(xiàn)實(shí)中的作用也不大。(五)在辦案的公正性上,我國(guó)的行政復(fù)議時(shí)有發(fā)生不公正的現(xiàn)象。一是作為復(fù)議機(jī)關(guān)的原行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)和作為被復(fù)議機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)之間存在著隸屬關(guān)系,這種關(guān)系容易導(dǎo)致行政復(fù)議決定的不公正。因?yàn)樯舷录?jí)之間有利害關(guān)系,原行政機(jī)關(guān)的所屬政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)時(shí)也存在類似的問(wèn)題。另一是我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議法規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)來(lái)審理行政復(fù)議案件,作出決定。那么行政復(fù)議機(jī)關(guān)是原行政機(jī)關(guān)時(shí),原行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法制委員會(huì)審理原行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為引起行政爭(zhēng)議時(shí),難免有自己做自己案件的法官的嫌疑。這違背正當(dāng)程序原則,對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益救濟(jì)不利。

4、在不服時(shí)的救濟(jì)上,沒(méi)有統(tǒng)一作法,即使是現(xiàn)行行政復(fù)議法、行政訴訟法或司法解釋仍堅(jiān)持著終局復(fù)議或復(fù)議前置兩種態(tài)度。

四、對(duì)完善行政復(fù)議制度的建議及看法

1、單獨(dú)設(shè)立行政復(fù)議機(jī)關(guān)，終結(jié)行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部法制部門的獨(dú)立性。改變?cè)瓉?lái)法制工作部門擔(dān)任復(fù)議任務(wù)的局面，在中央和地方設(shè)立行政機(jī)關(guān)外的“行政費(fèi)一貫”，負(fù)責(zé)辦理行政復(fù)議案件。

2、賦予“行政復(fù)議官”獨(dú)立地位，其設(shè)置在行政機(jī)關(guān)外，中央和地方之間也是獨(dú)立的呃，行政復(fù)議官由同意的行政復(fù)議官考試中選拔。并有統(tǒng)計(jì)人大人任命，其工資、福利等一切方面由國(guó)家財(cái)政部門統(tǒng)一管理。

3、保證行政復(fù)議官的專業(yè)性，行政復(fù)議官必須劇本專門的法律知識(shí)和豐富的行政管理經(jīng)驗(yàn)，是具有一定的是法官只能，并且統(tǒng)一培訓(xùn)，必須遵循中興、公正性、公平女性遠(yuǎn)著進(jìn)行裁決。

4、擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍，將民事?tīng)?zhēng)議也包括進(jìn)來(lái)，便于相對(duì)人解決案件。

5、完成“行政復(fù)議官“的統(tǒng)一性，全國(guó)同一家你一個(gè)行政富易觀委員會(huì)，來(lái)管理和監(jiān)督全國(guó)中央和地方的行政復(fù)議官，做到以專業(yè)委員會(huì)監(jiān)督專業(yè)人員的效果，從而提高行政復(fù)議的工作效率。

6、在行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系上，應(yīng)采取行政復(fù)議前置程序。因?yàn)閷I(yè)的行政復(fù)議官來(lái)辦案，可提高辦案效率和公正性、準(zhǔn)確性。

五、總結(jié)：

我國(guó)行政復(fù)議制度經(jīng)過(guò)短短的十幾年的發(fā)展，確實(shí)取得了令人可喜的成績(jī)，但我們也應(yīng)該

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政復(fù)議制度在現(xiàn)實(shí)中仍有許多不足和缺陷。因此對(duì)其改革是勢(shì)在必行的。本文在分析我國(guó)行政復(fù)議制度不足的基礎(chǔ)上，就如何完善和構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的行政復(fù)議制度提出了幾點(diǎn)設(shè)想。相 信

隨

著人們法 律 意 識(shí) 和認(rèn) 知 程 度 的提 高，行 政 復(fù) 議 以 其 受 案 范 圍 廣，效率不高 能 夠 順 應(yīng) 我國(guó)實(shí)際，開(kāi)創(chuàng)出中國(guó)特色的行政復(fù)議體制。