第一篇：談我國(guó)勞動(dòng)合同制度的完善

談我國(guó)勞動(dòng)合同制度的完善

袁津健

社保08—1班

081306012

2隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的深刻變化，尤其是《勞動(dòng)合同法》頒布實(shí)施以來(lái)，深入貫徹落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，有效發(fā)揮公共財(cái)政政策和充分就業(yè)政策效應(yīng)，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)和工資宏觀調(diào)控體系，逐步完善企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)用工制度，依法維護(hù)勞動(dòng)者的勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障權(quán)益，已經(jīng)成為社會(huì)各階層廣泛的戰(zhàn)略思想共識(shí)和價(jià)值觀認(rèn)同。

正是各級(jí)政府依法科學(xué)執(zhí)政理念的日益成熟，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，改善和解決了一些棘手的社會(huì)民生問(wèn)題，勞動(dòng)關(guān)系法制化進(jìn)程和社會(huì)輿論環(huán)境得到明顯的改善，主要表現(xiàn)在：各類(lèi)企業(yè)的勞動(dòng)合同簽訂率普遍提高，勞動(dòng)用工短期化趨勢(shì)得到有效遏制；企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)和諧發(fā)展的意識(shí)普遍增強(qiáng)，企業(yè)人力資源管理和用工秩序更加規(guī)范；企業(yè)職工參與民主管理的責(zé)任意識(shí)普遍高漲，依法主動(dòng)維權(quán)和合理表達(dá)利益訴求的愿望更加強(qiáng)烈。

及時(shí)完善《勞動(dòng)合同法》的制度結(jié)構(gòu)和法源基礎(chǔ)，認(rèn)真研究和科學(xué)細(xì)化相關(guān)勞動(dòng)法律責(zé)任條款，提高勞動(dòng)法律和配套政策制度的執(zhí)行力，對(duì)于發(fā)展規(guī)范有序、和諧穩(wěn)定的新型勞動(dòng)關(guān)系，具有特別重要的意義。

提高相關(guān)條款的可操作性

從我國(guó)頒布實(shí)施《勞動(dòng)合同法》以來(lái)，企業(yè)勞動(dòng)用工制度進(jìn)一步規(guī)范，社會(huì)媒體輿論關(guān)注聚焦程度進(jìn)一步提高，勞動(dòng)者的合法權(quán)益也得到進(jìn)一步保障。今后要以更加嚴(yán)謹(jǐn)專(zhuān)業(yè)的法理闡述和工作態(tài)度，不斷提高法律責(zé)任條款的可操作性。

1.從實(shí)施范圍和效果上看，從整體而言，各地貫徹實(shí)施《勞動(dòng)合同法》情況是比較好的，其中，企業(yè)執(zhí)行情況普遍好于機(jī)關(guān)事業(yè)單位，國(guó)有、集體企業(yè)普遍好于非公有制中小企業(yè)，歐美外資企業(yè)普遍好于日韓臺(tái)資企業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)普遍好于欠發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)?，F(xiàn)階段重點(diǎn)是要規(guī)范面廣量大的非公中小企業(yè)，非全日制和勞務(wù)派遣公司等特殊用工企業(yè)，特別是規(guī)范行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的勞動(dòng)用工行為，明確事業(yè)單位的聘用制人員和輔助用工，必須適用和參照《勞動(dòng)合同法》的調(diào)整和規(guī)范，努力防止這些單位出現(xiàn)所謂“燈下黑”的情況。

2.從勞動(dòng)法檢查情況上看，從檢查對(duì)象上看，當(dāng)前各級(jí)人大和政府檢查的重點(diǎn)是，國(guó)有、外資和中小企業(yè)的貫徹執(zhí)行情況，今后要加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，包括特殊用工主體和非法人單位的檢查；從檢查內(nèi)容上看，不僅要檢查企業(yè)勞動(dòng)合同的簽訂率，還要監(jiān)督勞動(dòng)合同的履約率和兌現(xiàn)率，企業(yè)變更和解除勞動(dòng)合同的正當(dāng)性理由，以及具體原因和及時(shí)報(bào)備政府部門(mén)等情況；從檢查方式上看，既

要通過(guò)抽樣問(wèn)卷調(diào)查、干部職工座談會(huì)和實(shí)地走訪考察，又要接觸一線職工進(jìn)行深入的交談，必要時(shí)對(duì)照企業(yè)的職工名冊(cè)清查用工人數(shù)，對(duì)照勞動(dòng)工資、勞務(wù)報(bào)酬的發(fā)放表，對(duì)照企業(yè)勞動(dòng)合同關(guān)于工資報(bào)酬的相關(guān)約定，來(lái)檢查勞動(dòng)工資發(fā)放情況和勞動(dòng)合同執(zhí)行情況。

3.從相關(guān)制度落實(shí)上來(lái)看，規(guī)定企業(yè)在編制相關(guān)的職工名冊(cè)過(guò)程中，標(biāo)識(shí)有固定期和無(wú)固定期的合同制職工，以及臨時(shí)性、季節(jié)性和非正規(guī)用工分布情況，保障職工的基本勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)權(quán)益和社會(huì)保障權(quán)利；企業(yè)和職工要在勞動(dòng)合同管理原始記錄中，明確勞動(dòng)合同的必備條款和勞動(dòng)報(bào)酬支付方式，明確記載相互履行如實(shí)告知義務(wù)的具體內(nèi)容，特別是中小企業(yè)的工作條件和生產(chǎn)設(shè)備簡(jiǎn)陋，企業(yè)管理者要明示勞動(dòng)崗位潛在的職業(yè)危害和安全隱患，主動(dòng)承擔(dān)維護(hù)職工職業(yè)健康權(quán)的社會(huì)責(zé)任；在企業(yè)制定規(guī)章制度時(shí)履行必要的民主程序，認(rèn)真落實(shí)職代會(huì)和職工代表的知情權(quán)和審查權(quán)；各類(lèi)企業(yè)在發(fā)生或者遇到工傷責(zé)任事故后，要主動(dòng)依法申請(qǐng)工傷鑒定和進(jìn)行法定經(jīng)濟(jì)賠償，不得采取與工傷當(dāng)事人協(xié)商“私了”解決，避免給工傷善后處理和勞動(dòng)者權(quán)益保全帶來(lái)隱患。

4.從合同文本規(guī)范性來(lái)看，要引導(dǎo)企業(yè)與職工簽訂書(shū)面勞動(dòng)合同，提高勞動(dòng)關(guān)系書(shū)面文件的證據(jù)力；但是也要根據(jù)不同的實(shí)際情況，強(qiáng)調(diào)口頭、電話(huà)約定或者電子制式的勞動(dòng)合同，具有與書(shū)面勞動(dòng)合同相同的證據(jù)力和法律效力，同樣受到現(xiàn)行勞動(dòng)法律法規(guī)政策的平等保護(hù)；要區(qū)分固定期和無(wú)固定期合同的政策界限，明確解除無(wú)固定期勞動(dòng)合同的構(gòu)成要件，具備有法定充足的事由并與勞動(dòng)者協(xié)商一致，才能體現(xiàn)企業(yè)管理制度的科學(xué)性和合理性，體現(xiàn)勞動(dòng)法律政策對(duì)職工群體的人文關(guān)懷和制度照顧。要完善企業(yè)的勞動(dòng)合同文本及其基本內(nèi)容，特別是職工工資支付、社會(huì)保險(xiǎn)繳納情況，以及勞動(dòng)保護(hù)條件和住房公積金待遇，制約企業(yè)運(yùn)用契約自由原則來(lái)排除法定義務(wù)，特別是加長(zhǎng)試用期、濫用服務(wù)期和競(jìng)業(yè)限制的規(guī)定，有效提高勞動(dòng)合同條款的針對(duì)性和可操作性。

5.從簽訂和履約情況來(lái)看，提高企業(yè)發(fā)展和諧勞動(dòng)關(guān)系重要性的認(rèn)識(shí)，提高職工依照勞動(dòng)合同保護(hù)自身權(quán)益的能力，克服政府管理運(yùn)行中存在“重簽約、輕履約”的現(xiàn)象；認(rèn)真研究勞動(dòng)力市場(chǎng)供求關(guān)系及其變化規(guī)律，認(rèn)真研究企業(yè)內(nèi)部工資生成機(jī)制和集體協(xié)商機(jī)制，強(qiáng)化勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商機(jī)制和工資宏觀調(diào)控體系，有效制約企業(yè)在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的強(qiáng)勢(shì)地位，加強(qiáng)政府職能部門(mén)對(duì)企業(yè)“霸王條款”的處罰，營(yíng)造適宜工會(huì)依法主動(dòng)科學(xué)維權(quán)的工作制度和社會(huì)環(huán)境。

加強(qiáng)政府勞動(dòng)執(zhí)法的力度

1.建立管理信息公開(kāi)披露制度，完善勞動(dòng)合同審查備案制度。

各級(jí)政府要科學(xué)制定和合理解釋勞動(dòng)就業(yè)政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間和提高勞動(dòng)者就業(yè)率，逐步完善以社會(huì)保險(xiǎn)制度為核心的社會(huì)保障體系，優(yōu)化勞動(dòng)力市場(chǎng)調(diào)控手段和人力資源配置方式，建立勞動(dòng)管理信息的公開(kāi)披露制度，加強(qiáng)勞動(dòng)合同規(guī)范管理和公共就業(yè)服務(wù)；建立嚴(yán)格的企業(yè)勞動(dòng)合同審查備案制度，積極探索合理降低企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同的制度成本，規(guī)范勞動(dòng)合同簽訂、流轉(zhuǎn)和公示及生效流程，保障企業(yè)和職工履行勞動(dòng)合同約定的權(quán)利和義務(wù)。

2.建立管理信息的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，完善企業(yè)勞動(dòng)管理績(jī)效考核。

重點(diǎn)是建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的企業(yè)勞動(dòng)誠(chéng)信記錄制度，建立企業(yè)工資的市場(chǎng)生成機(jī)制和宏觀調(diào)控體系，建立勞動(dòng)力管理信息的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，完善企業(yè)勞動(dòng)合同制度的管理績(jī)效，建立各種類(lèi)型工資集體協(xié)商的數(shù)理模型系統(tǒng)，優(yōu)化人力資源市場(chǎng)配置和企業(yè)工資分配制度，不斷提高職工對(duì)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的信心，努力在企業(yè)微觀層面實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利和公共服務(wù)的均等化。

3.加強(qiáng)執(zhí)法檢查和勞動(dòng)監(jiān)察，完善督促整改措施落實(shí)到位。

各級(jí)政府要加強(qiáng)勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和工會(huì)組織的重要作用，配合各級(jí)人大加強(qiáng)勞動(dòng)執(zhí)法檢查和法制監(jiān)督；建立和完善勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法工作，特別是對(duì)全部和部分無(wú)效的勞動(dòng)合同，明確進(jìn)行裁定、撤銷(xiāo)和變更的權(quán)限和程序，督促企業(yè)認(rèn)真貫徹落實(shí)整改措施并及時(shí)報(bào)送情況，以維護(hù)勞動(dòng)執(zhí)法檢查和勞動(dòng)監(jiān)察的權(quán)威性和公平性。

推動(dòng)社會(huì)法治意識(shí)的形成與發(fā)揮輿論監(jiān)督作用

要推動(dòng)我國(guó)《勞動(dòng)合同法》的貫徹實(shí)施，不僅要科學(xué)完善相關(guān)的法律責(zé)任條款，提高相關(guān)勞動(dòng)政策和工作制度的實(shí)際執(zhí)行力，逐步形成協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的基本法系，及其相互配套的法律法規(guī)和工作制度體系，更需要凝聚發(fā)展和諧勞動(dòng)關(guān)系的思想共識(shí)，提高企業(yè)管理素質(zhì)和職工民主參與意識(shí)，努力形成社會(huì)法制意識(shí)和工作輿論監(jiān)督的環(huán)境，形成我國(guó)勞動(dòng)合同制度軟環(huán)境和硬環(huán)境的有機(jī)結(jié)合。

1.進(jìn)一步凝聚社會(huì)共識(shí)。

要加大社會(huì)法制宣傳和公民素質(zhì)教育力度，深入開(kāi)展群眾性普法教育和廣場(chǎng)法制宣傳日活動(dòng)，全面提高社會(huì)所有公民的科學(xué)文化和思想道德素質(zhì)；形成公正合理的國(guó)民收入和企業(yè)勞動(dòng)分配制度，逐步凝聚社會(huì)各階層發(fā)展和諧勞動(dòng)關(guān)系的思想共識(shí)；廣泛深入地開(kāi)展創(chuàng)建勞動(dòng)關(guān)系和諧企業(yè)活動(dòng)，不斷增強(qiáng)職工企業(yè)重要利益相關(guān)者意識(shí)，幫助他們形成明確改善向好的社會(huì)心理預(yù)期。

2.進(jìn)一步提高企業(yè)素質(zhì)。

要加強(qiáng)企業(yè)現(xiàn)代科學(xué)管理和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，構(gòu)建完善的現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)，逐步提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和普通職工的利益共同體意識(shí)；要積極探索把職工民主管理納入企業(yè)科學(xué)管理的方法，認(rèn)真落實(shí)職代會(huì)、廠務(wù)公開(kāi)、集體合同、職工董事、職工監(jiān)事制度，既要保障企業(yè)職工享有基本的勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)權(quán)益，又要維護(hù)職工的社會(huì)民主權(quán)利和精神文化權(quán)益。

3.進(jìn)一步加強(qiáng)法制監(jiān)督。

各級(jí)政府職能部門(mén)要加大勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法力度，積極規(guī)范企業(yè)的勞動(dòng)用工和工資分配制度；配合各級(jí)人大政協(xié)加強(qiáng)勞動(dòng)法律法規(guī)監(jiān)督，提高企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)意識(shí)和保障勞動(dòng)者權(quán)益的自覺(jué)性。各級(jí)工會(huì)界別的人大代表和政協(xié)委員，要積極發(fā)揮源頭參與和宏觀維護(hù)的重要作用，充分利用提案建議和參與勞動(dòng)政策制定，加強(qiáng)同級(jí)工會(huì)與政府聯(lián)席會(huì)議制度，勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商機(jī)制管理平臺(tái)，樹(shù)立正確解讀《勞動(dòng)合同法》的社會(huì)輿論導(dǎo)向，為國(guó)家勞動(dòng)法律法規(guī)和政策切實(shí)貫徹實(shí)施提供有力的保證。

4.進(jìn)一步營(yíng)造社會(huì)環(huán)境。

要深入開(kāi)展學(xué)習(xí)《勞動(dòng)合同法》的宣傳教育活動(dòng)，建議企業(yè)認(rèn)真貫徹社會(huì)責(zé)任和自覺(jué)執(zhí)行的法定義務(wù)，加快地方性立法以不斷增強(qiáng)可操作性；要加快社會(huì)事務(wù)管理和公共服務(wù)體系建設(shè)的步伐，各級(jí)政府部門(mén)和工會(huì)要重視職工信訪工作，提高行政復(fù)議和信訪辦理的績(jī)效考核，完善“首問(wèn)負(fù)責(zé)制”和群眾滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)制度，引導(dǎo)新聞媒體和職工加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督，共同營(yíng)造共建共享和諧勞動(dòng)關(guān)系的社會(huì)環(huán)境和工作氛圍。

勞動(dòng)法律制度的完善與發(fā)展涉及到全體勞動(dòng)人民的根本利益，是關(guān)系到全面建設(shè)小康社會(huì)全局的重大問(wèn)題。我們相信，隨著我國(guó)勞動(dòng)法律制度的健全與完善，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及和諧社會(huì)的構(gòu)建必將得到有力推動(dòng)。

第二篇：我國(guó)勞動(dòng)合同立法現(xiàn)狀及其完善

我國(guó)勞動(dòng)合同立法現(xiàn)狀及其完善

08413317謝志群

一、我國(guó)勞動(dòng)合同立法的現(xiàn)狀

(一)我國(guó)勞動(dòng)合同立法的抉擇困境

勞動(dòng)合同立法適當(dāng)與否，取決十對(duì)勞動(dòng)契約自由干預(yù)的限度，而我國(guó)現(xiàn)代勞動(dòng)契約自由干預(yù)限度如何，很大程度上又取決十這樣一個(gè)前提:即是否仍需要繼續(xù)以廉價(jià)勞動(dòng)力作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的條件之一。如果堅(jiān)持這一發(fā)展路徑，就豁床著我國(guó)勞土保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)仍要停留在原有水平上或有限地提高。況日，解決該問(wèn)題不能逾越木國(guó)發(fā)展的內(nèi)在需要與國(guó)際竟?fàn)幮枰臐M(mǎn)足。在國(guó)內(nèi)，生活水平的提高、各種社會(huì)問(wèn)題的解決都需要經(jīng)濟(jì)的支持;在國(guó)內(nèi)，我們既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又要兼顧勞動(dòng)者一利益在國(guó)際上，既要考慮發(fā)達(dá)國(guó)家高勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)要求的敦促，又要考慮不發(fā)達(dá)國(guó)家以勞動(dòng)力成木參與竟?fàn)帉?duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成的壓力。要兼顧這些因素并非易事，如何取其“利”，避其“害”，如何集所有的“利”十勞動(dòng)合同立法中，成為我國(guó)勞動(dòng)合同立法的抉擇難題。

這種狀況，使我們?cè)趧谕翗?biāo)準(zhǔn)上不能簡(jiǎn)單地在倒退或趕上甚至超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家之間做出選擇，但我們可以得出一個(gè)粗略的結(jié)論，即:在勞土標(biāo)準(zhǔn)上，我們既不能倒退又不能迅速趕上或超過(guò)西方發(fā)達(dá)國(guó)家。固守舊的低勞動(dòng)力標(biāo)準(zhǔn)，具有短期效應(yīng);走新路，向發(fā)達(dá)國(guó)家高勞動(dòng)力標(biāo)準(zhǔn)靠攏，又有風(fēng)險(xiǎn)。由此，我國(guó)只能在發(fā)展中國(guó)家低標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)達(dá)國(guó)家高標(biāo)準(zhǔn)之間才找一個(gè)適度之點(diǎn)，即勞動(dòng)契約自由規(guī)制適度，唯此，我國(guó)勞動(dòng)合同立法才能平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與勞動(dòng)者一利益保護(hù)的關(guān)系。

(二)我國(guó)勞動(dòng)合同制度中存在的問(wèn)題

我國(guó)勞動(dòng)契約自由規(guī)制的典型代淤扮一一《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《勞動(dòng)合同法》)，其立法方向是正確的。在政治上，它是緩和社會(huì)矛盾、關(guān)注民生的最直觀、最有效的舉措之一，為我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)保證摒棄了以往一味以低勞動(dòng)力成木取勝的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略。但從實(shí)踐來(lái)看，它并非完美無(wú)缺，仍存在勞動(dòng)契約自由規(guī)制不適度等問(wèn)題。具體表現(xiàn)在:

一、我國(guó)勞動(dòng)合同立法的現(xiàn)狀

(一)我國(guó)勞動(dòng)合同立法的抉擇困境

勞動(dòng)合同立法適當(dāng)與否，取決于對(duì)勞動(dòng)契約自由干預(yù)的限度，而我國(guó)現(xiàn)代勞動(dòng)契約自由干預(yù)限度如何，很大程度上又取決于這樣一個(gè)前提:即是否仍需要繼續(xù)以廉價(jià)勞動(dòng)力作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的條件之一。如果堅(jiān)持這一發(fā)展路徑，就意味著我國(guó)勞工保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)仍要停留在原有水平上或有限地提高。況且，解決該問(wèn)題不能逾越本國(guó)發(fā)展的內(nèi)在需要與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)需要的滿(mǎn)足。在國(guó)內(nèi)，生活水平的提高、各種社會(huì)問(wèn)題的解決都需要經(jīng)濟(jì)的支持;在國(guó)際上，我們處于“上擠下壓”的中間位置。相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我們是以低勞動(dòng)力成本在競(jìng)爭(zhēng)中取勝的，目前在高精尖的科技領(lǐng)域沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)在于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的低勞動(dòng)力標(biāo)準(zhǔn)靠攏，又有風(fēng)險(xiǎn)，至少會(huì)在短期內(nèi)使其競(jìng)爭(zhēng)力水平下降或難以提高。但如果能安全度過(guò)這一薄冰路段，那么，我們的發(fā)展就會(huì)登上一個(gè)新的臺(tái)階。由此，我國(guó)只能在發(fā)展中國(guó)家低標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)達(dá)國(guó)家高標(biāo)準(zhǔn)之間尋找一個(gè)適度之點(diǎn)，即勞動(dòng)契約自由規(guī)制適度，唯此，我國(guó)勞動(dòng)合同立法才能平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與勞動(dòng)者利益保護(hù)的關(guān)系。

(二)我國(guó)勞動(dòng)合同制度中存在的問(wèn)題

我國(guó)勞動(dòng)契約自由規(guī)制的典型代表———《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《勞動(dòng)合同法》)，其立法方向是正確的。在政治上，它是緩和社會(huì)矛盾、和諧社會(huì)、關(guān)注民生的最直觀、最有效的舉措之一，為我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)保證在經(jīng)濟(jì)上，它摒棄了以往一

味以低勞動(dòng)力成本取勝的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略。但從實(shí)踐來(lái)看，它并非完美無(wú)缺，仍存在勞動(dòng)契約自由規(guī)制不適度等問(wèn)題。具體表現(xiàn)在:

1．勞動(dòng)合同制度或曰勞動(dòng)契約自由制度實(shí)施效率低下。資方不履行工作環(huán)境、法定工時(shí)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)要求等義務(wù)，在我國(guó)許多公司、企業(yè)或其它用人單位中是一種常態(tài)。

2．現(xiàn)有勞動(dòng)合同制度或曰勞動(dòng)契約自由制度設(shè)計(jì)本身有缺陷。這種制度本身的缺陷，降低了該制度的權(quán)威性，也因此增加了該制度踐行于實(shí)踐中的難度，以致立法目標(biāo)全部或部分落空。換言之，制度本身的缺陷導(dǎo)致了制度實(shí)施效率的低下。

具體體現(xiàn)在:

其一，“視為訂立無(wú)固定期限勞動(dòng)合同”這一威脅，對(duì)于短期用工難于適用，而且即使對(duì)于一年以上的用工，也可以通過(guò)期日的規(guī)避來(lái)擺脫威脅，即可在用工之日起滿(mǎn)一年的當(dāng)日之前的任何日期內(nèi)補(bǔ)訂書(shū)面勞動(dòng)合同或解除勞動(dòng)關(guān)系。如屬前者，還算是達(dá)到了立法目的，如屬后者，則可能是對(duì)勞動(dòng)者就業(yè)機(jī)會(huì)的損害。

其二，依我國(guó)《勞動(dòng)合同法》第7條、第10條第3款的規(guī)定，雖然要求建立勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)當(dāng)訂立書(shū)面勞動(dòng)合同，但同時(shí)又規(guī)定勞動(dòng)關(guān)系是自用工之日起確立的，而不是自書(shū)面勞動(dòng)合同成立或生效之日確立。可見(jiàn)，這種勞動(dòng)合同書(shū)面形式的強(qiáng)烈要求，不是“效力性”的，而是“保護(hù)性”的。勞動(dòng)合同的書(shū)面形式不是勞動(dòng)關(guān)系產(chǎn)生的效力性條件，它只是保護(hù)勞動(dòng)關(guān)系的一個(gè)證據(jù)上的支持。“契約采取書(shū)面形式還是口頭形式或其它默示形式，只是在證明契約關(guān)系是否存在的舉證上有難易之分，而不是契約本身存在著優(yōu)劣的差別”。由此，如果沒(méi)有訂立書(shū)面勞動(dòng)合同，那么不訂立書(shū)面勞動(dòng)合同的后果———支付雙倍工資或視為無(wú)固定期限勞動(dòng)合同———欲對(duì)資方實(shí)際發(fā)生作用，還需要?jiǎng)诜脚e證證明與該資方存在勞動(dòng)關(guān)系，而這對(duì)勞方來(lái)說(shuō)并非是舉手之勞的事情。

二、我國(guó)勞動(dòng)合同立法的完善

我國(guó)勞動(dòng)合同立法的上述現(xiàn)狀，筆者一認(rèn)為可從外在和內(nèi)在兩個(gè)視角加以改善。就外在視角而言，是指勞動(dòng)合同立法應(yīng)適當(dāng)，要眼界向遠(yuǎn)、向外伸展。眼界放遠(yuǎn)，就是力爭(zhēng)成為自己命運(yùn)的創(chuàng)造者一，避免短期內(nèi)成為自己觀念的俘虜;眼界向外，則是指不僅勞動(dòng)合同制度本身設(shè)計(jì)需考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)信用機(jī)制、社會(huì)保障體制等現(xiàn)實(shí)與未來(lái)，而且即使是完美的勞動(dòng)合同制度，它要施行于實(shí)踐之中也不能缺少這些機(jī)制的協(xié)同。就內(nèi)在視角而言，是指各勞動(dòng)合同制度本身及彼此之間協(xié)調(diào)、照應(yīng)，通過(guò)勞動(dòng)合同制度的內(nèi)在完善，從而達(dá)到目標(biāo)的最高效實(shí)現(xiàn)。

(一)外在視角

就外在視角而言，具體應(yīng)著眼于以下兩點(diǎn):

1．協(xié)調(diào)、助益于《勞動(dòng)合同法》實(shí)施的法律體系。勞動(dòng)合同糾紛解決費(fèi)時(shí)、費(fèi)力、成本高昂。勞方與資方相比，處于弱勢(shì)的勞方往往因難以承受這沉重的糾紛代價(jià)而不得不妥協(xié)退讓?zhuān)@無(wú)疑助長(zhǎng)了作為強(qiáng)者的資方恣意妄為地違反勞動(dòng)合同制度的行為。要走出勞動(dòng)合同糾紛解決成本高昂的困境，首要的是建立合理或傾斜于勞動(dòng)者的糾紛解決機(jī)制。具體可采取 以下措施:規(guī)定律師費(fèi)由敗訴方負(fù)擔(dān)，以此減輕勞方的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)與思想顧慮，并調(diào)動(dòng)律師辦理該類(lèi)糾紛案件的積極性;完善調(diào)解、仲裁解決糾紛機(jī)制，真正發(fā)揮其作用，并在人員素質(zhì)、構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面要給予支持，并同時(shí)增加救濟(jì)途徑;綜合協(xié)調(diào)無(wú)固定勞動(dòng)合同制度的就業(yè)目標(biāo)。無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度對(duì)充分就業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的作用大小，關(guān)鍵在于該制度適當(dāng)與否———無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度既要有利于就業(yè)安定，又要有利于充分就業(yè)，而且充分就業(yè)應(yīng)是就業(yè)數(shù)量與質(zhì)量綜合判斷的結(jié)果。然而，當(dāng)前我們所謂的就業(yè)安定，其實(shí)只保障了一部分在崗人員的就業(yè)質(zhì)量，而且又是以其他部分人員持久失業(yè)為代價(jià)，這種對(duì)“輪流失業(yè)”局面的破壞，可能會(huì)造成“就業(yè)機(jī)會(huì)”的兩極分化，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位的兩極化，亦是對(duì)社會(huì)向上、向下流動(dòng)激勵(lì)的阻滯，以致使人對(duì)未來(lái)絕望，社會(huì)動(dòng)蕩不安因此成為必然。

當(dāng)然，這是以就業(yè)崗位資源稀缺為前提的。由此看來(lái)，試圖僅以現(xiàn)有無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度保證就業(yè)安定———而且只能是部分人的就業(yè)安定的方式來(lái)擺脫就業(yè)困境及因此所致危害是不現(xiàn)實(shí)的，它把過(guò)重的責(zé)任推給了企業(yè)，阻滯了公司、企業(yè)或其它用人單位的發(fā)展活力，并造成勞動(dòng)者就業(yè)機(jī)會(huì)的不公平。因此，無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)是一個(gè)制度綜合協(xié)調(diào)的過(guò)程。

2．實(shí)施強(qiáng)制性的外在補(bǔ)足。“現(xiàn)存制度的低效率表明政府機(jī)制的缺乏而不是決心的缺乏”。立法機(jī)制不足，主要表現(xiàn)為政府監(jiān)督監(jiān)察不足。諸如由于勞動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)落后、勞動(dòng)執(zhí)法者責(zé)任感不強(qiáng)等原因致使勞動(dòng)監(jiān)督檢查不到位;地方政府在觀念、行動(dòng)上漠視法律、無(wú)視科學(xué)發(fā)展觀、著意于掠奪式經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀等現(xiàn)象的盛行;對(duì)保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的行為百般壓制等。若要改變這種現(xiàn)狀，就需要加強(qiáng)政府監(jiān)督監(jiān)察，提高勞動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平及責(zé)任感，加強(qiáng)相應(yīng)的理念，重視法律，規(guī)范相應(yīng)的制度。尤其值得一提的是信訪制度，它本是解決勞資不公問(wèn)題的最后一個(gè)監(jiān)督通道，但一些地方政府或司法工作部門(mén)在最高首府設(shè)立“接訪”辦事處，實(shí)為“截訪”，直接意圖是將民之怨、民之不滿(mǎn)無(wú)法上傳，以滿(mǎn)足政府及官員們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的政績(jī)要求。這種現(xiàn)象在《勞動(dòng)合同法》出臺(tái)后雖有緩和，但因其根深蒂固性，仍在繼續(xù)，如此以來(lái)，信訪制度雖對(duì)法的實(shí)施或執(zhí)法者嚴(yán)格依法執(zhí)法有督促作用，但仍是打了折的。這種折扣的形成，一方是由于多種原因而形成的“浩浩蕩蕩”的上訪隊(duì)伍的不斷上訪，另一方是執(zhí)法者不惜每年投入大量的人力、物力、財(cái)力去完成“截訪”這一“政治性任務(wù)”的竭力抵抗，兩相抵抗耗費(fèi)了各方的力量，使我國(guó)法的執(zhí)行成本高昂，但法的實(shí)效卻未能因此得以充分發(fā)揮。這也需要加強(qiáng)有效政府監(jiān)督機(jī)制，科學(xué)實(shí)施政府職能觀，適當(dāng)干預(yù)公司、企業(yè)行為，正確理解“法治”的含義，不僅要“有法”而且要重視“法的正當(dāng)性”，實(shí)施強(qiáng)制性的外在補(bǔ)足，促進(jìn)我國(guó)勞動(dòng)合同制度的有效實(shí)施。

(二)內(nèi)在視角

就內(nèi)在視角而言，應(yīng)著眼于以下方面:72政法論叢2011年

1．將各勞動(dòng)合同制度彼此間的抵補(bǔ)作用納入各勞動(dòng)合同制度設(shè)計(jì)考量之中。具體而言: 第一，確立勞動(dòng)契約自由合理限度的客觀機(jī)制。

政府、勞方、資方三方協(xié)商和集體合同制度是使勞資雙方權(quán)利義務(wù)合理分配的行之有效的機(jī)制，而在我國(guó)，這一機(jī)制的作用并沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。這首先是勞動(dòng)者組織———工會(huì)缺位或制度存在不足所致，特別是工會(huì)獨(dú)立性問(wèn)題。三方協(xié)商和集體合同制度是政府、勞、資三方及勞資之間在主體勢(shì)力近于平等之下所進(jìn)行的協(xié)商，加之由于各方的共同制約、妥協(xié)作用以及 它們各自的組織性，所以，對(duì)勞動(dòng)契約自由在勞資雙方之間分配的限度以及其與社會(huì)的契合性，更能近于合理，它是保障勞資雙方間個(gè)別勞動(dòng)契約自由合理限度的客觀基準(zhǔn)。其次，在理論與立法上，如何處理勞動(dòng)契約與民事契約的關(guān)系也制約著勞動(dòng)契約自由的合理限度。

第二，就無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度而言，它受到同為勞動(dòng)合同制度的非全日制、勞務(wù)派遣制度的抵銷(xiāo)。非全日制、勞務(wù)派遣等靈活就業(yè)形式，其臨時(shí)性、可兼職的特點(diǎn)，雖然符合部分勞動(dòng)者的需要與意愿，但其更利于資方而不是勞方的缺陷卻是顯而易見(jiàn)。具體表現(xiàn)為:在非典型雇傭關(guān)系下，絕大多數(shù)勞動(dòng)者無(wú)從獲得無(wú)固定期限勞動(dòng)合同簽訂的機(jī)會(huì)，因?yàn)樗呐R時(shí)性、非連續(xù)性無(wú)法滿(mǎn)足無(wú)固定期限勞動(dòng)合同訂立所要求的期間條件的限制;而且非典型雇傭關(guān)系本身的不穩(wěn)定性及其制度化沖抵或毀滅了無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度對(duì)穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系目標(biāo)的追求與實(shí)現(xiàn)。因?yàn)榉堑湫凸蛡蜿P(guān)系及其制度化不僅使職業(yè)安定受到威脅，也使勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)，勞工以團(tuán)體力量維權(quán)亦難以落實(shí)。這些無(wú)疑弱化了對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)，同時(shí)，使企業(yè)擺脫了其更多的社會(huì)責(zé)任。雖然在一定程度上，非典型雇傭關(guān)系有利于勞動(dòng)者“促進(jìn)就業(yè)”，然而，這種對(duì)就業(yè)的促進(jìn)也僅限于數(shù)量上的，它更可能是以更多利益的失去為代價(jià)換得了那已被“抽了油”的就業(yè)機(jī)會(huì)。通過(guò)以上分析，我們可以得出這樣的結(jié)論:我國(guó)《勞動(dòng)合同法》對(duì)非全日制用工、勞務(wù)派遣用工的制度化順應(yīng)了世界用工形式的變化，但在同一部法律之中又規(guī)定了與此相左的用工形式———無(wú)固定期限勞動(dòng)合同用工形式，進(jìn)而使無(wú)固定期限勞動(dòng)合同的立法宗旨只能獲得部分實(shí)現(xiàn)。既然當(dāng)下無(wú)固定期限勞動(dòng)合同與非典型勞動(dòng)合同各有其存在的合理性，我們難以做出非此即彼的選擇，盡管后者妨礙了前者目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，那就只能在完善各自的同時(shí)，盡力克服各自的缺陷，使其彼此協(xié)同，共同服務(wù)經(jīng)濟(jì)，維護(hù)勞方利益，和諧勞資關(guān)系。這一方面是因?yàn)槲覈?guó)守法意識(shí)淡薄，勞務(wù)派遣等靈活用工形式為資方留下了更多的違法空間;另一方面是因?yàn)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還不夠堅(jiān)實(shí)，更多勞動(dòng)者沒(méi)有或不能成為資本的參與者，勞資間平衡易于斷裂或勞資差距大，因此勞資平衡的實(shí)現(xiàn)需要更大的努力。具體到立法上，就是加強(qiáng)規(guī)制，例如，規(guī)定“勞務(wù)派遣必須具備特定的、合理的理由”

2．就勞動(dòng)合同制度本身而言，制度本身應(yīng)與現(xiàn)實(shí)契合。政府對(duì)最低工資的干預(yù)，以及資方對(duì)這一干預(yù)的服從，是為了減少貧窮并使勞方收入達(dá)到生存費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，最低工資的規(guī)定，也是為了維持公眾的購(gòu)買(mǎi)力，以便使國(guó)家從經(jīng)濟(jì)滑坡中走出來(lái)。

在大陸，可以肯定地說(shuō)，目前企業(yè)的存活期間總體水平只會(huì)低于臺(tái)灣。由此可見(jiàn)，無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度可適用空間極為有限。我國(guó)這種公司、企業(yè)或其它用人單位規(guī)模、壽命的現(xiàn)實(shí)，制約了無(wú)固定期限勞動(dòng)合同對(duì)穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的追求，意味著以無(wú)固定期限勞動(dòng)合同治愈失序狀態(tài)這一期望的落第1期李敏華:我國(guó)勞動(dòng)合同立法現(xiàn)狀及其完善。公司、企業(yè)存活的短期性，使勞動(dòng)者不得不隨之不斷流動(dòng)，即使謀得的確定，也只是相對(duì)意義上的。我國(guó)公司、企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與職業(yè)自由機(jī)制，注定了我國(guó)當(dāng)前的勞動(dòng)者較發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)以及非市場(chǎng)化國(guó)家中的勞動(dòng)者有更多的不確定性。針對(duì)這種現(xiàn)狀，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大無(wú)固定期限勞動(dòng)合同制度的適用空間，落實(shí)無(wú)固定期限勞動(dòng)合同治愈失序狀態(tài)的期望，科學(xué)調(diào)整公司、企業(yè)存活的期限，使公司、企業(yè)的發(fā)展與職業(yè)自由機(jī)制有機(jī)結(jié)合，在公司、企業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的同時(shí)，使勞動(dòng)者也得到有力保障。

總之，對(duì)于處于弱勢(shì)的勞動(dòng)者的保護(hù)及其效果，不應(yīng)局限于也不意味著給予其更多的權(quán)利或傾斜就是更好的保護(hù)，而是在于所給予的權(quán)利或傾斜的適度性以及實(shí)施限度如何。而這種適度性的把握，無(wú)論是在內(nèi)在的視角、還是外在的視角下，都要以系統(tǒng)的視野來(lái)對(duì)待。

第三篇：談我國(guó)輔助警力制度的建立與完善

77895857.doc 在世界政治經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展，全面步入世界舞臺(tái)的背景下，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的特殊歷史時(shí)期。由于誘發(fā)違法犯罪的消極因素大量存在，而新的社會(huì)機(jī)制的形成和防控能力的提高還需要一個(gè)過(guò)程，因此，犯罪和治安問(wèn)題在一定時(shí)間內(nèi)必然會(huì)增多。為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，僅僅借助和依靠公安機(jī)關(guān)的力量是無(wú)法完成的。這時(shí)，一個(gè)嶄新的名詞—— “輔警”躍人了中國(guó)警務(wù)改革者的眼簾。在我國(guó)并沒(méi)有嚴(yán)格法律制度意義上的輔警制度，但一直存在著的治安聯(lián)防隊(duì)、群防群治力量、保安隊(duì)伍、協(xié)警人員等的輔助警力卻與之有著同等的地位，發(fā)揮著同樣的作用。由于這些輔助警力存在的分散性和混亂性，使之隊(duì)伍建設(shè)顯得遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，不夠規(guī)范，大大阻礙了這部分警力資源作用的發(fā)揮，因此，改良我國(guó)現(xiàn)有的輔助警力，對(duì)建立和完善我國(guó)輔助警力的制度具有重大意義。

一、我國(guó)建立輔警制度的現(xiàn)實(shí)意義

我國(guó)每年的經(jīng)濟(jì)總量以8%左右的速度增長(zhǎng)，表明我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期。特別是我國(guó)加入WTO以后，城市化進(jìn)程速度隨之加快，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力也將進(jìn)一步向城市遷移，我國(guó)的犯罪率必將維持在上升勢(shì)頭，警力資源匱乏就會(huì)凸顯出來(lái)。因此，改良我國(guó)現(xiàn)有的輔警制度，是解決目前警力匱乏的一劑良方。

（一）緩解警力不足，提高警力資源的利用效能

中國(guó)約13多億人口，而中國(guó)警察的數(shù)量只有200萬(wàn)，我國(guó)的警力與總?cè)丝谥葹?.3‰。然而，當(dāng)今許多國(guó)家警察所占人口的比例已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了我國(guó)。例如，法國(guó)為3.5‰，意大利為2.9‰，美、日為2.8‰，可見(jiàn)，我國(guó)警力資源嚴(yán)重匱乏。加上公安機(jī)關(guān)向社會(huì)公布“有求必應(yīng)、有難必幫”的承諾后，公眾對(duì)警察的期望值達(dá)到了“萬(wàn)能”的程度，致使公安機(jī)關(guān)職能的外延不斷擴(kuò)展。然而，以目前的專(zhuān)業(yè)警力去承擔(dān)全面的社會(huì)求助、提供全方位服務(wù)的任務(wù)存在很大困難，光是接處“110”報(bào)警中最多的民事糾紛等非警務(wù)工作已經(jīng)讓警力疲于奔命，更何況一定程度上影響和削弱了有限警力對(duì)突發(fā)事件和真正意義上“匪警求助”的接處力度和速度。為迅速扭轉(zhuǎn)局面，有效提高對(duì)犯罪的預(yù)防與控制能力，西方國(guó)家在增加在編警力的同時(shí)，多采取大量增加輔助警力的辦法，一方面，可以緩解警力的不足，例如，在有私人保安巡邏的區(qū)域內(nèi)，保安的巡邏可以有效地維護(hù)該區(qū)域的秩序，警察可以減少對(duì)該區(qū)域的巡邏頻度，從而緩解警力不足的問(wèn)題。另一方面，輔警承擔(dān)了警察的一部分簡(jiǎn)單警務(wù)工作和一些瑣碎的行政事務(wù)性工作，從而使警察從較簡(jiǎn)單的警務(wù)和瑣碎的行政事務(wù)中解脫出來(lái)，能夠更集中地從事專(zhuān)業(yè)化要求較強(qiáng)的警務(wù)活動(dòng)，從而緩解一線警力不足，提高了警力資源的效能。

（二）節(jié)約行政成本，有利于社會(huì)資源的分配

在西方國(guó)家，衡量警察效益有一個(gè)重要理論，即“錢(qián)財(cái)衡量?jī)r(jià)值論”（value for money）。該理論認(rèn)為：警察工作的投入成本與產(chǎn)出效益應(yīng)成正比關(guān)系。該理

77895857.doc 論成為驅(qū)動(dòng)警務(wù)工作改革的杠桿。西方國(guó)家著名的“警察私有化運(yùn)動(dòng)”正是這一理論的產(chǎn)物。一般而言，在編警察都具有國(guó)家公務(wù)員身份，其地位及待遇受公法保護(hù)。在英國(guó)，警察的社會(huì)地位及待遇都很高，政府部門(mén)從招募、培訓(xùn)一名警察到支付警察工資和相關(guān)福利、退休金等需要耗費(fèi)較大的行政成本。而通過(guò)行政合同或民事合同的形式雇傭一名輔警，則需支付的薪酬相對(duì)低廉，有的輔警(如志愿警察)甚至沒(méi)有工資，政府向他們提供的只是象征性的“服務(wù)補(bǔ)償”費(fèi)用。很顯然，政府通過(guò)合同雇用輔助警察比招募正式在編警察，可以節(jié)省更多的行政成本。

(三)密切警民關(guān)系，調(diào)動(dòng)群眾治安積極性

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，人民群眾參與社會(huì)治安防范的熱情普遍較高。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，由于人們價(jià)值觀的變化和輔警機(jī)制自身的問(wèn)題，公眾參與社會(huì)治安防范的熱情降低，公安機(jī)關(guān)調(diào)控群防群治隊(duì)伍的能力有所下降。并且近代西方的主動(dòng)提前警務(wù)模式，使警察神秘感增強(qiáng)，與公眾距離日益擴(kuò)大。而輔助警察的加入，則為公眾打開(kāi)了了解警察，了解警務(wù)工作的大門(mén)。輔警作為普通公眾和兼職警察的雙重身份使之成為群眾了解警務(wù)工作的橋梁。來(lái)自民間的輔助警察，不僅可以向警察傳遞群眾的呼聲，同時(shí)，也會(huì)為警察揭去神秘的面紗。通過(guò)工作，他們可以更多地了解警察工作的特殊性、艱苦性和復(fù)雜性，明晰各項(xiàng)警政政策便民立國(guó)的真實(shí)意圖，掌握警務(wù)工作的一般流程。這樣，他們?cè)诨氐狡胀ü娊巧?，不僅自身更為自律，同時(shí)，也會(huì)自然地向身邊的群眾進(jìn)行宣傳，而這要比來(lái)自警察官方的報(bào)道更為群眾所接受和信服。

二、我國(guó)輔助警力存在的問(wèn)題分析

改革開(kāi)放以前，由于在維護(hù)社會(huì)治安和穩(wěn)定方面有了“內(nèi)保機(jī)構(gòu)”和“治保會(huì)”等群眾路線的成功經(jīng)驗(yàn)，在公安機(jī)關(guān)警力緊張的情況下，公安機(jī)關(guān)開(kāi)始吸收群眾力量加入到維護(hù)治安的隊(duì)伍，組建了群防群治力量，這支群眾防范力量被稱(chēng)為治安聯(lián)防隊(duì)；改革開(kāi)放以后，各種形式的輔警在我國(guó)逐漸發(fā)展起來(lái)，尤其是保安隊(duì)伍的不斷壯大。例如2009年遼寧省共有保安16萬(wàn)人，今年底則可達(dá)到19萬(wàn)人。而在2006年末，這個(gè)數(shù)字還僅僅是5萬(wàn)。3年多來(lái)，每年以數(shù)萬(wàn)人的規(guī)模激增。隨著保安隊(duì)伍的迅速壯大，這支“輔警大軍”在協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，滿(mǎn)足公眾安全需求方面的作用日益顯現(xiàn)。目前，我國(guó)各地使用的輔警已經(jīng)從最早的治安聯(lián)防員，發(fā)展出治安員、保安隊(duì)伍、單位保衛(wèi)組織、社區(qū)治保會(huì)、交通協(xié)管員、協(xié)警、巡防員、文職雇員等各種稱(chēng)謂的輔警。

在我國(guó)，合情合理而不合法的輔助警力大量存在，各地公安機(jī)關(guān)為緩解警力不足而大量雇傭輔助警力，據(jù)估算，在我國(guó)一名警察配備輔助警力的比例最低達(dá)到了1∶4，有些地方甚至高達(dá)1∶11，單是公安機(jī)關(guān)自己招聘的治安聯(lián)防人員就有36萬(wàn)多人，而權(quán)威人士認(rèn)為數(shù)字遠(yuǎn)不止這些。如此眾多的輔助警力的存在，主要原因是由于許多地方現(xiàn)有警力嚴(yán)重不足，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)不得不依靠聘用輔助警力來(lái)協(xié)助維持治安秩序，打擊違法犯罪行為。應(yīng)該肯定的是，輔助警力對(duì)維護(hù)社會(huì)治安起到了非常積極的作用。但問(wèn)題也很多，在一些地方，輔助警力違法亂紀(jì)、侵犯群眾利益現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至到了令人觸目驚心的程度。這也成為取消輔助警力

77895857.doc 中的治安聯(lián)防隊(duì)伍的主要原因之一。輔助警力在現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題有社會(huì)、自身等方面的原因，更主要的是體制、管理等方面的原因。

（一）輔助警力與公安機(jī)關(guān)角色錯(cuò)位

輔助警力顧名思義是輔助警察開(kāi)展相關(guān)工作，因此從法律上講，輔助警力是不具備執(zhí)法權(quán)、偵查權(quán)等警察權(quán)。他們只有在發(fā)現(xiàn)犯罪時(shí)，協(xié)助公安機(jī)關(guān)將犯罪嫌疑人扭送至公安機(jī)關(guān)的這一普通公民享有的權(quán)利。但在現(xiàn)實(shí)生活中，情況卻遠(yuǎn)非如此，輔助警力一旦與警察在一起抓捕犯罪嫌疑人，經(jīng)常出入于公安機(jī)關(guān)，自身便產(chǎn)生角色錯(cuò)位。于是，輔助警力的非法拘禁、非法搜查、故意傷害等違法行為接踵而來(lái)。而普通群眾并不清楚他們享有什么權(quán)力，經(jīng)常是敢怒不敢言，從而導(dǎo)致輔助警力出師無(wú)名，名不正而言不順，使輔助警力隊(duì)伍成了一支破壞公安形象的“雜牌軍”。這些不僅不利于輔助警力隊(duì)伍的發(fā)展壯大，而且直接影響到社會(huì)治安防范效能的發(fā)揮。

另一方面，公安民警是社會(huì)防范的主力軍，必須擔(dān)當(dāng)起專(zhuān)門(mén)職責(zé)，但是目前存在一種淡化職責(zé)的不良傾向，個(gè)別民警甚至把本職工作全部放手到輔助警力人員身上，并且忽視對(duì)輔助警力的指導(dǎo)。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)給我們敲響了警鐘，如果不及時(shí)改變這種狀況，公安工作的專(zhuān)業(yè)性、專(zhuān)職性將逐漸弱化，嚴(yán)重的會(huì)影響到公安隊(duì)伍的整體形象。

（二）體制機(jī)制與現(xiàn)實(shí)狀況不適應(yīng)

我國(guó)傳統(tǒng)輔助警力，即各種形式的社會(huì)治安防范組織，是我國(guó)公安機(jī)關(guān)倡導(dǎo)群眾路線的產(chǎn)物。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，人民群眾參與社會(huì)治安防范的熱情普遍較高，公安機(jī)關(guān)調(diào)動(dòng)社會(huì)群防群治力量用于治安防范的能力也較強(qiáng)。但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天公眾參與社會(huì)治安防范的熱情普遍低落，市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制又使公安機(jī)關(guān)在調(diào)控群防群治隊(duì)伍時(shí)指揮失靈。導(dǎo)致這一現(xiàn)象，主要原因有兩點(diǎn)：一是人們價(jià)值觀的變化。人們以往的價(jià)值觀較為單一，對(duì)社會(huì)治安的關(guān)注度很高。而現(xiàn)在，人們的價(jià)值觀趨于多元化，他們對(duì)自身的治安需求大大增加，社會(huì)責(zé)任感卻相對(duì)弱化。二是我國(guó)傳統(tǒng)的輔助警力體制落后，機(jī)制不活。我國(guó)傳統(tǒng)的輔助警力隊(duì)伍由政府組建、業(yè)務(wù)受公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)而人員的人事關(guān)系又隸屬于不同單位。這種體制存在的弊端是：第一，沒(méi)有設(shè)立上級(jí)機(jī)構(gòu)，不利于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。第二，人員隸屬關(guān)系復(fù)雜，成員缺乏歸屬感。第三，雇傭關(guān)系不明確，成員合法權(quán)益難以保證。

（三）輔助警力在使用中存在誤區(qū)

目前有多種形式的輔助警力，但對(duì)這些輔助警力在使用中并沒(méi)有人盡其能，充其量只能以巡邏和站崗的方式震懾犯罪，主動(dòng)應(yīng)對(duì)犯罪的能力相對(duì)較弱。硬件上，輔助警力人員配備的通訊工具量不足，導(dǎo)致信息溝通較慢，甚至出現(xiàn)無(wú)法溝通的現(xiàn)象。一旦有案情發(fā)生，這些薄弱環(huán)節(jié)和漏洞無(wú)形之中不僅給犯罪分子提供了可乘之機(jī)，同時(shí)也給公安機(jī)關(guān)管理帶來(lái)了難度；軟件上，公安機(jī)關(guān)對(duì)輔助警力的部署上缺少主動(dòng)性，如我們通過(guò)對(duì)輔助警力中的巡邏力量部署分析可以發(fā)現(xiàn)，由于沒(méi)有統(tǒng)籌考慮到白天發(fā)案與夜間發(fā)案的轉(zhuǎn)化和流動(dòng)性，將力量過(guò)于集中白天，或過(guò)于集中夜間，這種“亡羊補(bǔ)牢”的做法，往往只能是被動(dòng)挨打。

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（四）部分人員素質(zhì)偏低，嚴(yán)重影響公安機(jī)關(guān)形象

改革開(kāi)放以后，隨著輔警隊(duì)伍的不斷壯大，公安機(jī)關(guān)在招募過(guò)程中不可避免的使得一些素質(zhì)低下、動(dòng)機(jī)不純的人員乘機(jī)混入隊(duì)伍當(dāng)中，導(dǎo)致輔警隊(duì)伍良莠不齊，魚(yú)目混珠，更有甚者，一些違法犯罪人員充當(dāng)了治安員，利用職務(wù)之便謀私利，目無(wú)法紀(jì)，徇私舞弊，耍弄特權(quán)，欺壓群眾。例如河南鄭州市公安局蜜蜂張派出所的治安員王懷義等人，竟多次以“公安”名義將賣(mài)淫嫖娼人員、準(zhǔn)賣(mài)淫嫖娼人員甚至根本不是賣(mài)淫嫖娼的人員帶至派出所敲詐勒索其錢(qián)物，王懷義還殘忍地奸殺了多名女青年。該事件引起了公安部的高度重視，因此，2004年9月3日，公安部發(fā)出通知，要求全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)對(duì)聘用的治安員進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)清理，用3年時(shí)間將治安員全部從公安機(jī)關(guān)清退出去。2008年1月1日以后，各級(jí)公安機(jī)關(guān)一律不得再以任何名義留用治安員。這足以見(jiàn)到此類(lèi)事件的嚴(yán)重?fù)p害和影響性。不過(guò)由于各種原因的制約，治安員并沒(méi)有從公安機(jī)關(guān)徹底清除出去，這也表明了治安員的存在有一定的現(xiàn)實(shí)意義。但是像王懷義這種偏離輔助警力行為目標(biāo)的做法，不僅嚴(yán)重影響了公安機(jī)關(guān)的形象，還削弱了隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力。

（五）公安機(jī)關(guān)缺乏對(duì)輔助警力管理的危機(jī)意識(shí)

憑傳統(tǒng)的組建模式以及聯(lián)防隊(duì)員的地位及待遇，不可能吸引符合條件、素質(zhì)較好的人員加盟。換位思考一下，轄區(qū)各單位也不愿將素質(zhì)較好的人員選派到聯(lián)防隊(duì)。相反，一些素質(zhì)較差、年齡偏大、沒(méi)有什么技能的人員最終成了聯(lián)防隊(duì)員。主觀上，輔助警力都是從社會(huì)直接招聘的，他們文化素質(zhì)一般在初中畢業(yè)程度，缺乏職責(zé)意識(shí)和組織紀(jì)律觀念，法律意識(shí)淡?。豢陀^上，輔助警力工資和福利待遇不高，法律地位不明確，沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，而職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)非常大，影響著他們主觀能動(dòng)性的發(fā)揮。這些主客觀因素造成了這支隊(duì)伍總體素質(zhì)的局限性，并直接影響著輔助警力隊(duì)伍在社會(huì)治安防范工作中輔助作用的發(fā)揮。而公安機(jī)關(guān)對(duì)他們的培訓(xùn)教育很有限，加之管理機(jī)制多而雜，管理標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)常性變化，很容易導(dǎo)致輔助警力伍管理的不確定性。長(zhǎng)此以往，輔助警力隊(duì)伍松散、輔助警力人員工作效率低等問(wèn)題都會(huì)暴露出來(lái)，對(duì)社會(huì)治安管理工作的協(xié)助效用隨之降低。

（六）經(jīng)費(fèi)難以保證，人員待遇低

我國(guó)很多輔警組織的出資方與使用方是分離的。如聯(lián)防隊(duì)成員基本上來(lái)自于困難企業(yè)或本身就是下崗職工，生活待遇普遍較低，而公安機(jī)關(guān)對(duì)于一些有突出貢獻(xiàn)的隊(duì)員，也只能從經(jīng)費(fèi)中支出一部分作為獎(jiǎng)勵(lì)，不可能拿出大量資金予以補(bǔ)貼、為他們購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)等。因工資待遇較低，導(dǎo)致雇傭人員從兩個(gè)方面尋找補(bǔ)償。一是“體內(nèi)損失體外補(bǔ)”，有的利用職務(wù)之便到外面撈油水，甚至敲詐勒索。二是“經(jīng)濟(jì)損失政治補(bǔ)”，有的把在公安機(jī)關(guān)辦事當(dāng)作提高自己身份地位的資本，為家族、親屬撐腰、當(dāng)后臺(tái)，以勢(shì)壓人。

三、我國(guó)輔助警力的制度建立與完善

綜觀現(xiàn)階段我國(guó)輔警發(fā)展的混沌狀態(tài)，我們不難發(fā)現(xiàn)，目前，我國(guó)輔警的來(lái)

77895857.doc 源較隨意、輔警素質(zhì)不高、公安機(jī)關(guān)對(duì)輔警隊(duì)伍的管理不規(guī)范、輔警職責(zé)不清晰、輔警發(fā)展呈現(xiàn)出有需求但無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)存的輔助警力存在著諸多問(wèn)題，需要從體制、管理等多方面不斷改良與完善，應(yīng)當(dāng)建立一套具有中國(guó)特色的輔警制度。輔警制度源于西方，因此我國(guó)的輔警制度建立必須借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，以及更多地借鑒與我國(guó)內(nèi)地文化傳統(tǒng)、生活環(huán)境、治安狀況較為相似的我國(guó)香港和臺(tái)灣地區(qū)的成功做法，但同時(shí)必須明確，對(duì)于外國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，我們要考慮其生存的土壤，而不能照抄照搬，但建立輔警力量，卻是殊途同歸。輔警是作為社會(huì)資源參與治安管理的組織形式，群眾參與是基本構(gòu)成要素，本質(zhì)上屬社會(huì)治安綜合治理范疇，但是具有更高的組織形式、制度規(guī)范和社會(huì)功能。我們必須建立一套具有中國(guó)特色的輔警隊(duì)伍，其理論和實(shí)踐都需創(chuàng)新、發(fā)展。具體設(shè)想如下：

（一）完善輔警法律法規(guī)

我國(guó)公安機(jī)關(guān)存在著龐大的雇傭人員隊(duì)伍，以治安聯(lián)防隊(duì)、群防群治力量、保安隊(duì)伍、協(xié)警人員等多種形式存在著，他們的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)不同、管理機(jī)制不同、案例標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、著裝混亂、很容易導(dǎo)致輔警隊(duì)伍管理的不確定性，長(zhǎng)此以往，輔警隊(duì)伍松散、輔警人員工作效率低等問(wèn)題都會(huì)暴露出來(lái)，對(duì)社會(huì)治安管理工作的協(xié)助效用隨之降低，從而導(dǎo)致群眾的迷惑與不解。面對(duì)著如此龐大的雇傭人員隊(duì)伍，群眾冠之以“二警察”的稱(chēng)號(hào)，這在一定程度上體現(xiàn)了群眾對(duì)他們所存在問(wèn)題的不滿(mǎn)。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在：利用職務(wù)之便謀取私利、目無(wú)法紀(jì)、徇私舞弊、耍弄特權(quán)、欺壓群眾。如此一來(lái)，公安機(jī)關(guān)很難貫徹群眾路線，調(diào)動(dòng)群眾的治安積極性，推動(dòng)治安工作的社會(huì)化。究其根本，是因?yàn)檫@支隊(duì)伍是一群沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的制度管理，由臨時(shí)雇傭而產(chǎn)生的散兵游勇。因此，應(yīng)當(dāng)建立一套具有中國(guó)特色的輔警制度。在這一方面，香港早就在1959年1月30日頒布了《香港輔警管理?xiàng)l例》，之后，香港政府不斷對(duì)條例進(jìn)行補(bǔ)充修訂，使輔警隊(duì)伍組織與管理、職責(zé)與權(quán)力、參政開(kāi)支、隊(duì)員使用、擢升、降級(jí)、革職及迫令退休、違紀(jì)行為與罰則、薪酬、撫恤金、津貼、訓(xùn)練、勤務(wù)等都詳細(xì)作了法律上的規(guī)范，使輔警隊(duì)運(yùn)作有法可依；臺(tái)灣地區(qū)也曾頒布《臺(tái)灣省各縣市義勇警察組織方案》、《義勇警察編訓(xùn)服勤作業(yè)規(guī)定》；而英法等輔警建立較早，較成熟的國(guó)家其各項(xiàng)有關(guān)的規(guī)章制度更為詳細(xì)，與此相應(yīng)，輔助警察的作用發(fā)揮得也就越充分全面。

（二）完善輔警錄用制度

沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。嚴(yán)格科學(xué)的輔警制度是各國(guó)輔警建設(shè)的秘訣所在。把好人員入口關(guān)，避免先天不足。完善輔警錄用制度又是輔警制度建設(shè)的核心。當(dāng)前我國(guó)輔警錄用缺乏科學(xué)統(tǒng)一的程序，錄用混亂，弊端重重，這就直接導(dǎo)致輔警隊(duì)伍成分復(fù)雜、素質(zhì)低下、魚(yú)龍混雜，輔警隊(duì)員違法亂紀(jì)現(xiàn)象屢禁不止。又因其臨時(shí)雇傭，沒(méi)有嚴(yán)格的錄用標(biāo)準(zhǔn)，明確的工作內(nèi)容，使得動(dòng)機(jī)不純的雇傭人員乘機(jī)混入隊(duì)伍當(dāng)中。他們有的是想借助公安機(jī)關(guān)的職業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)各種方式在經(jīng)濟(jì)上撈一把；有的是感到在公安機(jī)關(guān)當(dāng)雇傭人員有派頭，能得到其他行業(yè)所沒(méi)有的特權(quán)；有的甚至只是一些家長(zhǎng)因孩子暫時(shí)待業(yè)或有劣跡難以管教，便通過(guò)關(guān)系讓孩子當(dāng)了派出所的雇傭人員，希望得到約束和改造。這種隨意性導(dǎo)致招收的人員成分復(fù)雜，素質(zhì)較低，要想管好不出問(wèn)題是不可能的。法國(guó)1983年建立了輔警制度，規(guī)定自愿報(bào)名者首先經(jīng)過(guò)警察局辦公室的慎重挑選和面試，并進(jìn)行身體檢

77895857.doc 查和心理測(cè)試，入選者再經(jīng)內(nèi)政部的人事部門(mén)進(jìn)一步審定，再進(jìn)入國(guó)家警察學(xué)校訓(xùn)練合格后方可在國(guó)家警察中得到一個(gè)適當(dāng)?shù)穆毼?。因此，必須盡快建立科學(xué)正規(guī)、統(tǒng)一的輔警錄用制度。令人可喜的是，我國(guó)部分發(fā)達(dá)地區(qū)，如上海、浙江等地，其輔警錄用已經(jīng)率先走上了正規(guī)化、科學(xué)化的道路。借鑒國(guó)外境外及上海、浙江等地輔警錄用制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并參考人民警察錄用辦法，我國(guó)可以制定全國(guó)統(tǒng)一、科學(xué)規(guī)范的輔警錄用辦法。

(三)明確輔警與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系

根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定以及輔警的產(chǎn)生、發(fā)展歷程，輔助警力具有行政與市場(chǎng)的兩重性，缺乏了其中的任何一種特性，輔助警力要么成了國(guó)家警察，要么變成了義務(wù)性的防范組織。但是，由于輔助警力的多樣性和復(fù)雜性，具體到某一輔警組織，兩重性的構(gòu)成并不平衡，有的特別偏重于某一特性。

1.輔助警力與公安機(jī)關(guān)之間具有一定的行政關(guān)系。由于某些輔助警力(如保安服務(wù)公司)承擔(dān)著比較特殊、比較重要的防范業(yè)務(wù)，公安機(jī)關(guān)必須對(duì)其進(jìn)行宏觀管理指導(dǎo)和監(jiān)督；對(duì)社區(qū)保安組織、城市治安聯(lián)防組織等協(xié)助公安機(jī)關(guān)執(zhí)勤的輔助警力，公安機(jī)關(guān)必須將其納入隊(duì)伍管理范圍；至于單位保衛(wèi)組織和安保組織(包括物業(yè)安保組織)、農(nóng)村治安聯(lián)防組織、治保會(huì)等輔助警力，公安機(jī)關(guān)也應(yīng)該對(duì)其工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。需要指出的是，輔助警力與其他部門(mén)也或多或少地存在著一定的行政關(guān)系。

2.輔助警力與公安機(jī)關(guān)之間不具有市場(chǎng)關(guān)系。保安服務(wù)公司、企事業(yè)單位安保組織等輔助警力，其市場(chǎng)特性與生俱來(lái)，其生存依賴(lài)于自身專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。公安機(jī)關(guān)不應(yīng)與這類(lèi)輔助警力發(fā)生經(jīng)濟(jì)上的往來(lái)，也不應(yīng)對(duì)這類(lèi)輔助警力的商業(yè)化運(yùn)作作出過(guò)多的介入或者干預(yù)。公安機(jī)關(guān)對(duì)這類(lèi)輔助警力進(jìn)行管理或指導(dǎo)、監(jiān)督時(shí)，應(yīng)該充分考慮到其商業(yè)特性。雙方的合作和配合，唯一的依據(jù)就是國(guó)家的有關(guān)規(guī)定。

3.國(guó)家公安機(jī)關(guān)與輔助警力要緊密結(jié)合。我國(guó)的公安機(jī)關(guān)是密切聯(lián)系群眾的公安機(jī)關(guān)，公安工作是取得群眾合力支持的公安工作，割裂了公安機(jī)關(guān)與人民群眾的聯(lián)系，孤立意義上的國(guó)家公安力量就不是本來(lái)意義上的公安，公安工作的基本方針是專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)與廣大群眾相結(jié)合，人民才是治安之本。公安機(jī)關(guān)不能將治安局限為“警察的事”，要投入足夠的精力宣傳群眾、組織群眾，精心地把社會(huì)種種治安力量組織起來(lái)，使他們成為配合公安機(jī)關(guān)工作的一支戰(zhàn)略性輔助力量。

（四）輔警的職責(zé)明確與權(quán)力有限

目前各類(lèi)法律法規(guī)確實(shí)沒(méi)有賦予輔警任何執(zhí)法權(quán), 但是我們認(rèn)為在賦予輔警日常社區(qū)和公共場(chǎng)所治安巡邏、社會(huì)救助（包括災(zāi)難事故救助）、民事調(diào)解等職責(zé)的同時(shí)應(yīng)該賦予輔警一定的執(zhí)法權(quán)。實(shí)踐中，如果不授予輔警任何執(zhí)法權(quán)。僅僅允許其參與治安巡邏，扭送犯罪嫌疑人，保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)等少數(shù)警務(wù)活動(dòng)，那么輔警隊(duì)伍的作用將大打折扣，設(shè)置輔警隊(duì)伍的初衷也難以完全實(shí)現(xiàn)，同時(shí)如果授予輔警一定的執(zhí)法權(quán)，將有利于調(diào)動(dòng)其工作積極性。目前迫切需要的是頒布法律明確規(guī)定輔警行使的權(quán)力與職責(zé)范圍，讓群眾看得明明白白，在投訴時(shí)言之有理，讓輔警們?cè)谛牡子兴櫦?。法律的明文?guī)定也是輔警合法行使職權(quán)的護(hù)身符，輔警因此師出有名，名正則言順。它山之石，可以攻玉。英國(guó)近幾年進(jìn)行了增加警

77895857.doc 察權(quán)力的警務(wù)改革實(shí)踐，在2000年頒布了《反恐怖主義法》，2003年又修改、細(xì)化了新的《刑事司法法》，明顯增加了警察的權(quán)力，其中有關(guān)于輔警職權(quán)的規(guī)定：警察輔助人員可以協(xié)助正式警察開(kāi)展檢查和抓捕行動(dòng)，在正式警察的監(jiān)督下，輔警擁有一定的執(zhí)法權(quán)。而我國(guó)香港地區(qū)對(duì)輔警的職責(zé)與權(quán)力也作出了較為明晰的規(guī)定。香港輔警主要職責(zé)包括守衛(wèi)及監(jiān)視、防止罪案、管制各分區(qū)的交通及執(zhí)行交通規(guī)例、人群控制、警署及報(bào)案室工作、通訊、社區(qū)關(guān)系等。這些都值得我們借鑒。因此，建議我國(guó)在確立輔警職責(zé)權(quán)利時(shí)應(yīng)當(dāng)明確以下內(nèi)容：

1．輔警在有正式警察在場(chǎng)的情況下，可以行使下列職權(quán)：開(kāi)展日常街面巡邏；協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安秩序和交通管理秩序；協(xié)助開(kāi)展治安檢查；協(xié)助維持大型活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)秩序，進(jìn)行人群控制；抓捕現(xiàn)行；要地看守；協(xié)助盤(pán)查、堵控有違法犯罪嫌疑的人員和相關(guān)物品；協(xié)助看管違法犯罪嫌疑人等。

2．輔警單獨(dú)在崗時(shí)，可以行使下列職權(quán)：保護(hù)案件(事故)現(xiàn)場(chǎng)；向公安機(jī)關(guān)報(bào)告發(fā)現(xiàn)的違法犯罪活動(dòng)；將現(xiàn)場(chǎng)抓獲的違法犯罪嫌疑人扭送到公安機(jī)關(guān)；參加搶險(xiǎn)救災(zāi)；幫助群眾排憂(yōu)解難；外來(lái)流動(dòng)人口服務(wù)管理；情報(bào)搜集；公安機(jī)關(guān)根據(jù)需要布置的其他非執(zhí)法性工作任務(wù)。

3．輔警沒(méi)有偵查權(quán)、最終處置權(quán)、拘留權(quán)、扣留權(quán)、審訊權(quán)等權(quán)力，不可自行隨意搜查。不配發(fā)警用槍支、手銬、警棍，但可裝備催淚自衛(wèi)噴射器、防割手套、頭盔、警繩、強(qiáng)光手電、警用電臺(tái)、機(jī)動(dòng)巡邏車(chē)。且明確下規(guī)定下班后，制服及裝備、證件不得帶走，集中保管，輔警恢復(fù)普通公民身份，不得在從事警務(wù)活動(dòng)。

（五）逐步建立與完善輔警待遇、考核獎(jiǎng)懲及撫恤制度

在建立健全各項(xiàng)輔警制度的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)逐步建立與完善充滿(mǎn)人文關(guān)懷的待遇、獎(jiǎng)勵(lì)、撫恤制度，這樣不僅解決了輔警人員的后顧之憂(yōu)，還調(diào)動(dòng)了他們工作的積極性，促使輔警做到忠于職守，勤奮工作，盡職盡責(zé)，服從安排。

1.工作時(shí)間及待遇。由于我國(guó)輔警警力來(lái)源多為無(wú)其他職業(yè)人員，因此，可以仿照香港做法，以8小時(shí)為計(jì)或與其同崗位正規(guī)民警工作時(shí)間一致，這樣更便于統(tǒng)一安排勤務(wù)，真正發(fā)揮輔警作用。同時(shí)，為了保證輔警隊(duì)伍的穩(wěn)定性和防止腐敗，應(yīng)對(duì)輔警工作年限進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定?？紤]到我國(guó)輔警多為警校待分配學(xué)生和社會(huì)無(wú)業(yè)人員，隨時(shí)可能找到正式工作，所以工作年限不宜過(guò)長(zhǎng)，一般以?xún)赡曜笥覟橐恕?/p>

而工資待遇可根據(jù)所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況具體確定，但在體現(xiàn)與正式民警有所差距的同時(shí)，應(yīng)盡量不少于所在地其他部門(mén)雇傭臨時(shí)人員工資水平，以防止輔警隊(duì)伍因待遇差而影響士氣，也防止輔警隊(duì)伍因工資低而出現(xiàn)亂扣亂罰等違法違紀(jì)事件。

2.考核獎(jiǎng)懲及撫恤制度?？己酥贫葢?yīng)作為輔警制度的一項(xiàng)重要組成部分固定下來(lái)，一方面，加強(qiáng)日常工作管理，強(qiáng)調(diào)工作紀(jì)律，將輔警上下班、參加會(huì)議、培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等情況進(jìn)行嚴(yán)格登記，嚴(yán)格請(qǐng)銷(xiāo)假制度，堅(jiān)決杜絕遲到早退、擅離崗位，杜絕工作時(shí)間從事無(wú)關(guān)事務(wù)。對(duì)輔警工作實(shí)行嚴(yán)格的考評(píng)考核制度，另一方面，建立輔警精細(xì)化考核制度，獎(jiǎng)懲分明，可以不斷激發(fā)輔警的工作積極性。堅(jiān)持日?？己撕湍杲K考核相結(jié)合，對(duì)于在工作中表現(xiàn)優(yōu)秀，成績(jī)突出的予以獎(jiǎng)勵(lì)，不合格的工作人員實(shí)行待崗，后經(jīng)考核仍不合格的，予以解聘。通過(guò)考核考評(píng)，不斷轉(zhuǎn)變輔警的工作作風(fēng)、工作態(tài)度，促使輔警做到忠于職守，勤奮工作，盡職

77895857.doc 盡責(zé)，服從安排。只有這樣才能保證輔警隊(duì)伍的健康發(fā)展，以及輔警職能作用的有效發(fā)揮。輔警考核要參考正規(guī)民警的考核辦法，但因其未賦予執(zhí)法權(quán)，所以，考核項(xiàng)目可主要集中在工作態(tài)度、工作表現(xiàn)、遵章守紀(jì)，以及體能素質(zhì)等方面?？己舜笾驴煞譃樵驴己涂傇u(píng)。

由于警察工作的特殊性，輔警在協(xié)助正規(guī)警察工作的過(guò)程中也可能受傷、遇險(xiǎn)，甚至獻(xiàn)出生命，為此，各國(guó)的輔警制度中都規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)撫恤制度，不僅授予榮譽(yù)，同時(shí)也給予足量的物質(zhì)補(bǔ)償，以獎(jiǎng)勵(lì)、安撫因公受傷或犧牲的輔警警員及家屬。香港政府規(guī)定，當(dāng)輔警執(zhí)勤時(shí)發(fā)生傷亡事故，其待遇與正規(guī)警察一樣，享受正規(guī)警察同等的治療、撫恤。英國(guó)規(guī)定，輔警因執(zhí)勤負(fù)傷或犧牲，比照警官的有關(guān)規(guī)定，享受最好的醫(yī)療和最高的撫恤。這一制度的實(shí)行，調(diào)動(dòng)了工作的積極性，充分體現(xiàn)出對(duì)輔警的重視和關(guān)懷，使輔警警員沒(méi)有后顧之憂(yōu)，同時(shí)也有利于使公眾減少對(duì)參加輔警的一些顧慮。

（六）制定輔警組織結(jié)構(gòu)及職級(jí)

輔警隊(duì)伍一般具有嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)及職級(jí)。輔警制度相對(duì)完備的國(guó)家和地區(qū)，都對(duì)輔助警察設(shè)定了與正規(guī)警察相似而又相對(duì)獨(dú)立的組織結(jié)構(gòu)。在英國(guó)，大倫敦警察廳輔助警察的職級(jí)序列自低而高分別為：警員、分區(qū)警官、區(qū)警官、地區(qū)指揮官、總指揮官。我國(guó)香港地區(qū)設(shè)立的專(zhuān)門(mén)的輔警總部，隸屬于香港警察總部行動(dòng)處支援部，內(nèi)設(shè)交通、通訊、樂(lè)隊(duì)、學(xué)警四個(gè)部門(mén)，下轄港島、九龍東、九龍西、新界四個(gè)輔警總區(qū)，區(qū)內(nèi)設(shè)總區(qū)輔警總部，在總區(qū)之下又分設(shè)若干輔警區(qū)。輔警的職級(jí)序列由低到高為輔警警員、輔警警長(zhǎng)、輔警警署警長(zhǎng)、輔警督察、輔警高級(jí)督察、輔警總督察、輔警警司、輔警高級(jí)警司、輔警總警司、輔警助理處長(zhǎng)、輔警高級(jí)助理處長(zhǎng)。因此，在我國(guó)，輔警也應(yīng)有獨(dú)立于正規(guī)警察之外的組織體系。這樣，一方面便于對(duì)輔警警力的統(tǒng)一部署，統(tǒng)一管理，發(fā)揮系統(tǒng)效益，另一方面，也可使正規(guī)警察對(duì)輔警不負(fù)管理權(quán)力和責(zé)任，促使輔警與正規(guī)警察在警務(wù)工作中各自獨(dú)立，互相監(jiān)督，避免出現(xiàn)共同利益而相互勾結(jié)。我國(guó)老百姓眼中的“二警察”之所以能夠狐假虎威，為所欲為，很大程度就在于沒(méi)有明確雇傭人員的管理體系，雇傭人員于民警的依附關(guān)系過(guò)強(qiáng)造成的。由于我國(guó)公安機(jī)關(guān)雇傭人員分部較廣(上至機(jī)關(guān)處室，下及派出所，社區(qū)警務(wù)室)，我們可以仿照香港輔警職系，在地市公安局一級(jí)設(shè)置輔警總部，隸屬組織干部處，全面負(fù)責(zé)輔警的人事、財(cái)務(wù)、物資供應(yīng)及輔警培訓(xùn)，各分局政治處平級(jí)設(shè)輔警隊(duì)，具體負(fù)責(zé)輔警的日常管理工作。由于輔警警力不在公安正式編制，且一般工作年限較短，因此，在輔警內(nèi)部不宜進(jìn)行職級(jí)劃分，而應(yīng)一致定為輔警警員。這是由于，如果讓輔警自己管自己，易削弱公安機(jī)關(guān)對(duì)輔警隊(duì)伍的統(tǒng)一管理和控制，權(quán)力過(guò)于分散，導(dǎo)致統(tǒng)一部署不利?？傊?，在這種職系劃分之下，輔警接受雙重領(lǐng)導(dǎo)：即所在崗位正式民警的工作領(lǐng)導(dǎo)和輔警隊(duì)、輔警總部的人事領(lǐng)導(dǎo)。

公安部曾要求全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)對(duì)聘用的治安員進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)清理，用3年時(shí)間將治安員全部從公安機(jī)關(guān)清退出去。然而，這個(gè)目標(biāo)并沒(méi)有如期實(shí)現(xiàn)，反而在隨后的幾年里公安機(jī)關(guān)又不斷從外招入大量的輔助警力人員，這足以說(shuō)明了輔警有其存在的必要性和現(xiàn)實(shí)意義。輔警作用也日趨明顯，無(wú)論是在歷史還是當(dāng)今，輔警參與公安工作都做出了巨大貢獻(xiàn)。盡管輔助警力的任用過(guò)程中還存在著一些問(wèn)

77895857.doc 題，相信，在深入、貫徹、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的今天，堅(jiān)持做到統(tǒng)籌兼顧，本著“以人為本、生命至上”的原則，通過(guò)對(duì)中國(guó)輔警制度的不斷探索與完善，輔警隊(duì)伍將會(huì)在我國(guó)公安民警的配合之下，真正能夠如虎添翼，中國(guó)輔警建設(shè)必將會(huì)在我國(guó)的社會(huì)治安維護(hù)中發(fā)揮更大的作用。

【致謝詞】

在我完成論文寫(xiě)作的過(guò)程中，戚丹老師給我提供了很多寶貴的資料，并對(duì)我的論文初稿做了大量的修改和提出了很寶貴的意見(jiàn)，在此向戚丹老師表示感謝。

【參考文獻(xiàn)】

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［3］王精忠，張勝前.治安秩序管理.中國(guó)人民公安大學(xué)出版社.2007年第一版

第四篇：如何完善我國(guó)的行政監(jiān)察制度

如何完善我國(guó)的行政監(jiān)察制度----------完善我國(guó)行政監(jiān)察制度的前提

好的行政監(jiān)察環(huán)境可以促進(jìn)行政監(jiān)察工作的開(kāi)展，可以有利于行政監(jiān)察措施的落實(shí)，可以極大的推動(dòng)行政監(jiān)察體制的完善和創(chuàng)新。反之，則會(huì)阻礙我國(guó)行政監(jiān)察制度的完善。

（1），行政監(jiān)察的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。在我國(guó)現(xiàn)行的政府體制中，行政監(jiān)察部門(mén)接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，1997年5月9日八屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第七務(wù)規(guī)定：“國(guó)務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)主管全國(guó)的監(jiān)察工作，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)上以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。”這種領(lǐng)導(dǎo)模式讓行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)置于行政組織內(nèi)部，行政監(jiān)察的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依靠本級(jí)地方政府，這就嚴(yán)重影響了監(jiān)察活動(dòng)的正常開(kāi)展。行政監(jiān)察的對(duì)象主要是本級(jí)的政府和公務(wù)人員，但是由于監(jiān)察機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)的非獨(dú)立性嚴(yán)重阻礙其正常開(kāi)展工作。監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員編制、經(jīng)費(fèi)撥付、勞動(dòng)工資等問(wèn)題，均由本級(jí)人民政府統(tǒng)一支配和安排，這就為行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)打開(kāi)了方便之門(mén)。

（2），行政監(jiān)察的政治環(huán)境。橫向監(jiān)察體制下，監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象為同級(jí)組織缺乏必要的權(quán)力制約；監(jiān)察活動(dòng)的橫向負(fù)責(zé)制，使監(jiān)察活動(dòng)必然要受到橫向關(guān)系的干擾，使監(jiān)察處置權(quán)淡化；種種“人情關(guān)”和“關(guān)系網(wǎng)”使監(jiān)察人員舉步維艱，進(jìn)退唯谷；監(jiān)察人員的橫向組織結(jié)構(gòu)使得監(jiān)察人員與監(jiān)察對(duì)象存在種種直接或間接的非組織關(guān)系。這些都是現(xiàn)行橫向體制下監(jiān)察人員的苦衷。同時(shí)，對(duì)于縱向領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，由于下級(jí)監(jiān)察部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和控制力不強(qiáng)，這更從側(cè)面加深了橫向領(lǐng)導(dǎo)的消極作用。

（3），行政監(jiān)察的社會(huì)環(huán)境 我國(guó)非政府組織對(duì)行政監(jiān)察工作的支持力度不夠。社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人是行政行為直接作用的對(duì)象，因而，行政行為的對(duì)象的信息提供和積極參與是行政工作的以實(shí)現(xiàn)的有力保障。但是我們現(xiàn)在的群眾的參與熱情不高，同時(shí)由于現(xiàn)行的公共信息主要在政府內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這也給群眾和社會(huì)參與帶來(lái)難度，導(dǎo)致監(jiān)察黑洞的出現(xiàn)。

二 積極推動(dòng)我國(guó)行政監(jiān)察的體制創(chuàng)新--------完善我國(guó)行政監(jiān)察制度的基礎(chǔ)

加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，完善監(jiān)察主體。我國(guó)行政監(jiān)察法的規(guī)定說(shuō)明我國(guó)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，即同時(shí)級(jí)人民政府和上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，也說(shuō)明我國(guó)的監(jiān)察是一種行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)察。在實(shí)際政治生活中，監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)同一個(gè)機(jī)關(guān)，兩塊牌子，隸屬與紀(jì)委，監(jiān)察局局長(zhǎng)通常兼任委副書(shū)記。因此，無(wú)論從監(jiān)督的本義還是從行政法治的要求來(lái)說(shuō)，我國(guó)的監(jiān)察體制都存在明顯的缺陷，因?yàn)樽约罕O(jiān)督自己畢竟不可能達(dá)到監(jiān)督的目的?！叭魏稳瞬荒茏鲎约旱姆ü佟笔恰白匀还痹瓌t的首要內(nèi)容。監(jiān)察機(jī)關(guān)一方面受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，一方面對(duì)其部門(mén)進(jìn)行監(jiān)察，必然受到很多牽制，我國(guó)監(jiān)察實(shí)踐也充分證實(shí)了這一點(diǎn)。

為此，要使行政監(jiān)察這個(gè)宏觀調(diào)控系統(tǒng)能確保國(guó)家機(jī)器的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須建立健全獨(dú)立于行政系統(tǒng)外部的縱向?qū)蛹?jí)行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制。我們要科學(xué)的把行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)立與行政機(jī)構(gòu)之外，與其并列，這樣才能確保其工作獨(dú)立的開(kāi)展。議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度，在20世紀(jì)風(fēng)靡全球，是值得我們借鑒的一項(xiàng)制度。議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員由議會(huì)任命，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，但具體辦案不接受議會(huì)的指示，不受其他機(jī)關(guān)的干涉，除非有違法行為不能免職，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。國(guó)外的議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度自實(shí)行以來(lái)已經(jīng)取得了良好的效果，我們完全可以借鑒。我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，人民代表大會(huì)是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使國(guó)家

1權(quán)力，其他一切國(guó)家機(jī)關(guān)都要接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在人民代表大會(huì)尤其是全國(guó)人民代表大會(huì)之下設(shè)立行政監(jiān)察專(zhuān)員，完全符合我國(guó)的政治體制，在理論上沒(méi)有任何障礙，只存在具體上如何操作的問(wèn)題。

我國(guó)目前監(jiān)察和審計(jì)職能分別由監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)行使，但在實(shí)際工作中，兩者有時(shí)相互配合，聯(lián)合辦案。而監(jiān)審合一制度是加強(qiáng)反腐力度的一種有效機(jī)制，可以同時(shí)管住錢(qián)和權(quán)，因此，我們?cè)诒O(jiān)察制度的改革中應(yīng)該整合職能，提高效率和監(jiān)察的力度。

三 努力拓展行政監(jiān)察的對(duì)象---------完善我國(guó)行政監(jiān)察制度的動(dòng)力

我國(guó)行政監(jiān)察工作的內(nèi)容目前主要限于國(guó)家行政機(jī)關(guān)極其工作人員違法亂紀(jì)的行為，監(jiān)察的范圍相對(duì)狹窄，不能全面地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為，也難以全面保障行政相對(duì)人的權(quán)益，因此，我國(guó)行政監(jiān)察的范圍需要進(jìn)一步拓寬。

（1），把抽象行政行為納入行政監(jiān)察的范圍之內(nèi)。抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為，包括行政立法和制定其他規(guī)范性文件行為。它相對(duì)于具體行政行為而言，具有對(duì)象的非特定性、效力的未來(lái)性和規(guī)范的反復(fù)適用性等特點(diǎn)，是實(shí)施具體行政行為的依據(jù)。從廉政建設(shè)和效能建設(shè)的角度看，具體行政行為表現(xiàn)出的亂作為和不作為往往是個(gè)體性問(wèn)題，而抽象行政行為表現(xiàn)出的亂作為和不作為則是集團(tuán)性問(wèn)題，而且往往是滋生個(gè)體性腐敗的源頭。依法發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能作用，加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為運(yùn)作過(guò)程和效果的整體控制，是從源頭上預(yù)防和治理腐敗，提高規(guī)章和其他規(guī)范性文件質(zhì)量的重要途徑。加強(qiáng)抽象行政行為監(jiān)察，確保規(guī)章和其他規(guī)范性文件制定權(quán)的正確運(yùn)行的具體措施，就是建立由政府法制部門(mén)牽頭、專(zhuān)家和報(bào)送草案部門(mén)參與、監(jiān)察部門(mén)監(jiān)督的規(guī)章和其他規(guī)范性文件起草、審查、監(jiān)察“三位一體”的制約監(jiān)督機(jī)制。

（2），需要增加對(duì)政府行為和政府政策合理性的監(jiān)督，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為是否符合法定程序的監(jiān)督，尤其是對(duì)信息公開(kāi)的監(jiān)督?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”，通過(guò)行政公開(kāi)，既可以方便相對(duì)人，促進(jìn)行政民主化、法治化，又可以更加有效地防治腐敗，更好地實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)察的目標(biāo)。政府信息公開(kāi)是政府需要積極推動(dòng)的一項(xiàng)工程，行政監(jiān)察對(duì)行政公開(kāi)化的監(jiān)督，可以促進(jìn)政府的行政公開(kāi)，同時(shí)，政府的行政公開(kāi)又有利于行政監(jiān)察內(nèi)容的拓展。

四 依法完善行政監(jiān)察的程序-------完善行政監(jiān)察制度的突破口

我們現(xiàn)在處于信息化時(shí)代，行政監(jiān)察應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)代通訊手段提高效率，同時(shí)也為行政相對(duì)人的投訴提供方便。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)人采取電話(huà)或電子郵件等方式投訴。相對(duì)人也可以委托代理人進(jìn)行投訴，并且投訴者、申訴者或者檢舉者不應(yīng)當(dāng)限于與有關(guān)政府行為利益相關(guān)者。

實(shí)行行政監(jiān)察公開(kāi)化，加強(qiáng)新聞監(jiān)督，使行政監(jiān)察與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，才能強(qiáng)化監(jiān)察的力度，震懾違法違紀(jì)者。首先，要明確公開(kāi)的重點(diǎn)。對(duì)某一部門(mén)和行業(yè)、某一單項(xiàng)工作的檢查情況，除涉及保密事項(xiàng)外，要向社會(huì)和其他行政機(jī)關(guān)公開(kāi)、通報(bào)，使群眾了解情況，便于群眾監(jiān)督，同時(shí)，使單一的檢查工作對(duì)不同單位產(chǎn)生廣泛的警示和教育作用，提高檢查工作的綜合效果，達(dá)到改進(jìn)工作的目的。要把所查處的有教育意義的案件，及時(shí)通過(guò)新聞媒介報(bào)道，營(yíng)造“腐敗可恥、廉潔光榮”的社會(huì)心理和輿論環(huán)境，并可以起到克服案件查處中的干擾和阻力的作用。要把行政機(jī)關(guān)和國(guó)家公務(wù)員的行為規(guī)范、廉政勤政要求等向社會(huì)公開(kāi)，增強(qiáng)人民群眾監(jiān)督的針對(duì)性和準(zhǔn)確性，給監(jiān)察工作提供直接的支持。其次，要豐富公開(kāi)的形式。一是輿論監(jiān)督部門(mén)的宣傳報(bào)道。與輿論監(jiān)督部門(mén)建立定期不定期的工作聯(lián)系制度，通報(bào)情況，交流信息，及時(shí)公開(kāi)報(bào)道。二是召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)或工作通報(bào)會(huì)，直接向社會(huì)各界公布一段時(shí)期以來(lái)監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的重大案件情況和檢查的重大項(xiàng)目結(jié)果，營(yíng)造監(jiān)察工作的聲勢(shì)，激發(fā)群眾關(guān)心支持監(jiān)察工作的熱情。三是文件通報(bào)，在剖析典型案例、總結(jié)檢查工作的基礎(chǔ)上，以文件的形式通報(bào)給行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員，發(fā)揮教育作用。此外，還要建立公開(kāi)的規(guī)范。實(shí)行監(jiān)察工作公開(kāi)化，既涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)本身，又涉及監(jiān)察對(duì)象，還涉及國(guó)家保密制度，必須有嚴(yán)格的法律規(guī)范和法定程序，保證公開(kāi)的有序進(jìn)行。

五 加強(qiáng)行政監(jiān)察工作法制化建設(shè)-------完善我國(guó)行政監(jiān)察制度的保障

加強(qiáng)法制建設(shè)、依法實(shí)施監(jiān)察，是依法治國(guó)方略的要求，也是適應(yīng)監(jiān)察工作特殊性的需要。行政監(jiān)察是政府內(nèi)部的自我監(jiān)督，需要加強(qiáng)與政府各部門(mén)的配合和聯(lián)系，如果不加強(qiáng)法制建設(shè)，其獨(dú)立性就容易受到影響，從而無(wú)法充分發(fā)揮作用。監(jiān)察機(jī)關(guān)又是負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員行為的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，監(jiān)察活動(dòng)主要涉及擁有一定權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，如果沒(méi)有完備的法制做保障，不依法監(jiān)察，就必然產(chǎn)生重重阻力。

一是要完善《行政監(jiān)察法》。比如，要進(jìn)一步明確監(jiān)察對(duì)象。按照《行政監(jiān)察法》規(guī)定，個(gè)人是否屬監(jiān)察對(duì)象，取決于是否由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深化，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人等的產(chǎn)生方式越來(lái)越復(fù)雜化，政府對(duì)相當(dāng)部分國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人將失去監(jiān)察權(quán)。這與政府在國(guó)有資產(chǎn)管理中的主體地位是不相稱(chēng)的。因此，必須對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行進(jìn)一步的立法解釋。又如，要進(jìn)一步保障監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。《行政監(jiān)察法》確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的原則，但沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定違法干涉監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的責(zé)任追究問(wèn)題，也沒(méi)有為監(jiān)察機(jī)關(guān)保持獨(dú)立性提供具體的法律保障。為了更好地履行監(jiān)察職能，必須明確規(guī)定非法干預(yù)監(jiān)察的法律責(zé)任，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)在受到干擾時(shí)有權(quán)采取的措施，為監(jiān)察工作提供更加堅(jiān)強(qiáng)的法律武器。二是要健全監(jiān)察機(jī)關(guān)工作制度。要制定嚴(yán)格和嚴(yán)密的工作程序，使各種業(yè)務(wù)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)都有具體明確的規(guī)定和要求，防止隨意性。要講求效率，嚴(yán)格遵守行政監(jiān)察工作的各種時(shí)限要求，尤其是在案件調(diào)查和處理上，要嚴(yán)格按照《行政監(jiān)察法》和監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案規(guī)范規(guī)定的時(shí)限，防止拖沓延誤。要建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制，特別是要建立和落實(shí)依法監(jiān)察責(zé)任制，對(duì)每個(gè)工作環(huán)節(jié)、工作崗位依法監(jiān)察的要求和違法監(jiān)察的責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，對(duì)監(jiān)察工作中不負(fù)責(zé)任者、出現(xiàn)事故者、違反紀(jì)律者，嚴(yán)肅加以處理。

三是要規(guī)范公務(wù)人員從政行為。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)研究制定“財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法”，實(shí)行廉政準(zhǔn)則立法，建立嚴(yán)格、具體、可操作的懲治立法等。

同時(shí)，我們應(yīng)該把監(jiān)察機(jī)構(gòu)的財(cái)政支出寫(xiě)入法律，給以保障。由國(guó)家財(cái)政獨(dú)立劃撥，這樣可以確保監(jiān)察工作的獨(dú)立展開(kāi)，避免相關(guān)機(jī)構(gòu)的脅迫。

六 逐步加強(qiáng)對(duì)行政效能的監(jiān)督--------完善我國(guó)行政監(jiān)察制度的新目標(biāo)

促進(jìn)政府機(jī)關(guān)高效率履行職責(zé)，保證政令暢通，是我國(guó)行政監(jiān)察的基本任務(wù)和目的之一。這任務(wù)和目的在多大程度上得以實(shí)現(xiàn)，首先取決于對(duì)任務(wù)和目的的明確程度，以及借以達(dá)到目的的手段的力度和制度的完備程度。要充分發(fā)揮我國(guó)行政監(jiān)察促進(jìn)高效率行政的作用，開(kāi)展和加強(qiáng)效能監(jiān)察，必須努力解決以下三個(gè)問(wèn)題：

一是加強(qiáng)研究，明確效能監(jiān)察的理論問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，監(jiān)察機(jī)關(guān)沒(méi)有真正開(kāi)展效能監(jiān)察，或者是做了一些有關(guān)的工作，但沒(méi)有形成完整的工作思路。實(shí)踐不充分，使人們對(duì)效能監(jiān)察的理論認(rèn)識(shí)不深刻，反過(guò)來(lái)又限制了實(shí)際工作的深入開(kāi)展。為了加強(qiáng)效能監(jiān)察，必須加強(qiáng)理論研究，指導(dǎo)效能監(jiān)察工作的開(kāi)展。

二是設(shè)立機(jī)構(gòu)，保障效能監(jiān)察的基本力量。要把效能監(jiān)察工作從執(zhí)法監(jiān)察工作中分離出來(lái)，成立專(zhuān)門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)門(mén)力量，把效能監(jiān)察作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立工作。

三是明確重點(diǎn)，增強(qiáng)效能監(jiān)察的有效性。行政效能的內(nèi)容非常廣泛，監(jiān)察機(jī)關(guān)行政效能監(jiān)察工作不可能面面俱到，而必須抓住重點(diǎn)，有針對(duì)性地開(kāi)展。我認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)注重抓好以下三個(gè)重點(diǎn)，即幫助和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)不斷改進(jìn)工作程序、加大對(duì)國(guó)家財(cái)政資金使用的監(jiān)督力度、解決群眾普遍關(guān)心的辦事效率低下問(wèn)題。

七 加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高監(jiān)察人員素質(zhì)---------完善我國(guó)行政監(jiān)察制度的內(nèi)在要求

沒(méi)有優(yōu)秀的人才，再好的制度安排，也無(wú)法發(fā)揮它應(yīng)有的作用。我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員的綜合素質(zhì)不高，這限制了監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)的正確運(yùn)用、職能優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。大力提高監(jiān)察干部隊(duì)伍的素質(zhì)是我們面臨的突出課題。

提高監(jiān)察干部素質(zhì)，必須立足于長(zhǎng)期艱苦的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。一是業(yè)務(wù)培訓(xùn)必須著眼于解決業(yè)務(wù)難題，在提高能力上下功夫。培訓(xùn)不能滿(mǎn)足于一般的業(yè)務(wù)知識(shí)、工作程序的了解和學(xué)習(xí)，不能停留于低水平的重復(fù)，必須善于在總結(jié)工作中碰到新情況、新問(wèn)題的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地研究新的工作方法、新的應(yīng)對(duì)措施，真正解決工作中一時(shí)解決不了的實(shí)際問(wèn)題，促進(jìn)工作水平的提高。二是業(yè)務(wù)培訓(xùn)必須重視相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)掌握，在擴(kuò)大知識(shí)面上下功夫。要組織監(jiān)察干部深入學(xué)習(xí)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)，尤其要學(xué)習(xí)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展前沿領(lǐng)域的有關(guān)知識(shí)，如金融、審計(jì)、財(cái)會(huì)、法律等，還要學(xué)習(xí)和掌握計(jì)算機(jī)技術(shù)、外語(yǔ)等。三是業(yè)務(wù)培訓(xùn)必須注意探索監(jiān)察工作的規(guī)律，在理論研究上下功夫。當(dāng)前，許多監(jiān)察理論問(wèn)題都需要進(jìn)一步探索和完善。必須利用集中的業(yè)務(wù)培訓(xùn)時(shí)間，有意識(shí)地加強(qiáng)理論研究，逐步形成系統(tǒng)的、完善的行政監(jiān)察理論。四是業(yè)務(wù)培訓(xùn)還必須進(jìn)行長(zhǎng)期的規(guī)劃，在系統(tǒng)性上下功夫。通過(guò)培訓(xùn)提高業(yè)務(wù)素質(zhì)不是一朝一夕的事，必須根據(jù)隊(duì)伍的實(shí)際情況，制定出一定時(shí)期內(nèi)的長(zhǎng)遠(yuǎn)培訓(xùn)規(guī)劃，分層次、分階段、系統(tǒng)化地實(shí)施。

總之，完善我國(guó)行政監(jiān)察制度需要全社會(huì)的共同參與，同心協(xié)力。只有這樣“加強(qiáng)監(jiān)察工作，保證政令暢通，維護(hù)行政紀(jì)律，促進(jìn)廉政建設(shè)，改善行政管理，提高行政效能”的總體目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

第五篇：我國(guó)保薦人制度的完善

淺談我國(guó)保薦人制度的完善

一、我國(guó)保薦人制度概述

保薦人制度是由保薦人負(fù)責(zé)發(fā)行人的上市推薦和輔導(dǎo),核實(shí)發(fā)行人的證券發(fā)行與上市文件資料是否真實(shí)、準(zhǔn)確、完整,協(xié)助發(fā)行人向公眾進(jìn)行信息披露,并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任的一種安排。保薦人一般由證券公司或投資銀行擔(dān)任,而具體的證券發(fā)行保薦工作由保薦人內(nèi)部具備專(zhuān)業(yè)資格的工作人員完成,發(fā)行人為發(fā)行證券的企業(yè)。

在充滿(mǎn)風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇的證券市場(chǎng)中,涉及監(jiān)管部門(mén)、發(fā)行人、投資者等眾多主體的利益。通過(guò)專(zhuān)門(mén)的保薦制度可以促進(jìn)信息的公開(kāi)、透明,減輕監(jiān)管部門(mén)的工作負(fù)擔(dān),避免兼任發(fā)行審核主體時(shí)的角色沖突和責(zé)任承擔(dān)的不明;為發(fā)行人提供高效的專(zhuān)業(yè)服務(wù),輔助其順利發(fā)行證券和募集資金;也間接為投資者提供新的選擇和維護(hù)其財(cái)產(chǎn)安全。

2003年12月28日中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《證券發(fā)行上市保薦制度暫行辦法》,該《暫行辦法》的出臺(tái)標(biāo)致著我國(guó)保薦人制度的正式確立。自2006年開(kāi)始實(shí)施的新《證券法》也以法律的形式對(duì)保薦人制度進(jìn)行了確認(rèn)。自2004年2月至2009年6月這段時(shí)間,《證券發(fā)行上市保薦制度暫行辦法》是調(diào)整保薦人制度的主要法律規(guī)范,它在調(diào)整保薦人與發(fā)行人、證券市場(chǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)等主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)揮著基礎(chǔ)作用,但由于其制定時(shí)期較早和近年來(lái)我國(guó)證券市場(chǎng)的飛速發(fā)展,該《暫行辦法》在內(nèi)容上存在疏漏和模糊之處,存在著對(duì)保薦人及保薦代表人的資格要求不高,不能確保保薦人能有效了解發(fā)行人真實(shí)情況,進(jìn)而無(wú)法為社會(huì)公眾提供準(zhǔn)確的信息等弊端,這些不足影響了證券保薦制度功能的發(fā)揮。在總結(jié)我國(guó)以往保薦工作經(jīng)驗(yàn)和兼顧證券市場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)上,證監(jiān)會(huì)著手對(duì)《證券發(fā)行上市保薦制度暫行辦法》進(jìn)行修改,自2009年6月14日起開(kāi)始施行《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》,原有《證券發(fā)行上市保薦制度暫行辦法》被宣布廢止。在《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》中對(duì)保薦人與保薦代表人提出了更嚴(yán)格的要求,增加了保薦人與與發(fā)行人,證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)在工作上的協(xié)調(diào)等方面的要求,但保薦人的督導(dǎo)期間仍明顯偏短,對(duì)保薦人及其保薦代表人的法律責(zé)任方面仍需進(jìn)一步明確。

二、我國(guó)保薦人制度中的具體問(wèn)題

目前,在我國(guó)證券市場(chǎng)首次公開(kāi)發(fā)行上市的股票、上市公司發(fā)行新股、可轉(zhuǎn)換公司債券、在創(chuàng)業(yè)版上市的股票等都需要適用保薦制度。保薦人由具有專(zhuān)門(mén)資質(zhì)的證券公司擔(dān)任。

(一)保薦人與保薦代表人

證券公司在資金、公司治理、專(zhuān)業(yè)人員等方面符合法定條件和經(jīng)過(guò)審批程序后才能開(kāi)展保薦業(yè)務(wù)。對(duì)能夠提供保薦業(yè)務(wù)的證券公司進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定是為了確保發(fā)行的質(zhì)量和維護(hù)投資者的利益,進(jìn)而有利于市場(chǎng)的安全和效率。《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》對(duì)保薦人資格進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定,主要體現(xiàn)在證券公司申請(qǐng)保薦人資格,不僅在注冊(cè)資本和凈資本上達(dá)到法定條件,還應(yīng)具備良好的法人治理和內(nèi)部控制制度;良好的保薦業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì),其中從業(yè)人員不少于35人,最近3年從事保薦相關(guān)業(yè)務(wù)的人員不少于20人,符合保薦代表人資格條件的從業(yè)人員不少于4人;最近3年內(nèi)未因重大違法違規(guī)行為受到行政處罰等。而保薦代表人是受保薦機(jī)構(gòu)制定或委托,直接負(fù)責(zé)某個(gè)證券發(fā)行或上市保薦事務(wù)的自然人,可以說(shuō)保薦代表人是受證券公司聘用的工作人員,在保薦業(yè)務(wù)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。依《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定,保薦代表人不僅要通過(guò)專(zhuān)門(mén)的考試,具有一定年限的從業(yè)經(jīng)歷,具有良好的品行,還應(yīng)當(dāng)在履行職責(zé)期間內(nèi)保持適應(yīng)工作的能力,定期參加證券業(yè)協(xié)會(huì)安排的培訓(xùn)。可以說(shuō)我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)保薦代表人的要求不僅在于是否掌握相應(yīng)的知識(shí),更要具備專(zhuān)門(mén)的經(jīng)驗(yàn)和能力,對(duì)保薦人的要求也呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)化,持續(xù)化的趨勢(shì)。對(duì)保薦人及其保薦代表人提出嚴(yán)格的要求,能夠使保薦人充分發(fā)揮證券市場(chǎng)第一看門(mén)人的功能。

(二)保薦人的職責(zé)

1、推薦職責(zé)。推薦有潛質(zhì)的企業(yè)上市融資是保薦人的重要職責(zé)之一。保薦人在推薦證券發(fā)行前,應(yīng)當(dāng)深入了解準(zhǔn)備發(fā)行證券企業(yè)的情況,進(jìn)行盡職調(diào)查,并根據(jù)發(fā)行人的委托,向證監(jiān)會(huì)提交《證券發(fā)行推薦書(shū)》,并由此對(duì)發(fā)行人的申請(qǐng)文件的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性承擔(dān)責(zé)任。

2、輔導(dǎo)職責(zé)。公司上市前的輔導(dǎo)是保障保薦人順利完成推薦職責(zé)的前提。保薦人在向證監(jiān)會(huì)推薦發(fā)行人發(fā)行證券前,要對(duì)其進(jìn)行輔導(dǎo)。輔導(dǎo)的內(nèi)容可以分為法規(guī)輔導(dǎo)和業(yè)務(wù)輔導(dǎo)。法規(guī)輔導(dǎo)是指保薦人要對(duì)發(fā)行人的董事、監(jiān)事、經(jīng)理等高管人員進(jìn)行法律法規(guī)方面的培訓(xùn),使高管人員掌握進(jìn)入證券市場(chǎng)所必需的法律法規(guī)及其他相關(guān)知識(shí),知悉其與上市公司的法定義務(wù)和責(zé)任,具備足夠的誠(chéng)信水準(zhǔn)和管理上市公司的能力及經(jīng)驗(yàn)。業(yè)務(wù)輔導(dǎo)的目的是為了完善公司治理結(jié)構(gòu),在發(fā)行人上市前主要是使發(fā)行人符合公開(kāi)發(fā)行上市的條件和有關(guān)規(guī)定,具備持續(xù)發(fā)展能力,協(xié)助發(fā)行人進(jìn)一步完善治理結(jié)構(gòu),確保公司治理、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)制度等方面持續(xù)規(guī)范運(yùn)作,幫助發(fā)行人進(jìn)行股份制改造,資產(chǎn)重組;發(fā)行人上市后,保薦人還要協(xié)助上市公司進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu),健全內(nèi)部控制機(jī)制。

3、監(jiān)督職責(zé)。保薦期限內(nèi),保薦人要對(duì)發(fā)行人進(jìn)行全方位的監(jiān)督,督導(dǎo)發(fā)行人規(guī)范運(yùn)作:防止大股東、其他關(guān)聯(lián)方損害發(fā)行人利益;確保關(guān)聯(lián)交易的公允性和合規(guī)性;督導(dǎo)發(fā)行人履行信息披露的義務(wù)、發(fā)行人募集資金的使用、發(fā)行人對(duì)外提供擔(dān)保等事項(xiàng)。在監(jiān)督職責(zé)方面,保薦人工作的重點(diǎn)是督促發(fā)行公司按要求進(jìn)行重大事件披露,確保上市公司信息披露符合真實(shí)、準(zhǔn)確和完整性標(biāo)準(zhǔn)。

4、擔(dān)保職責(zé)。保薦人的擔(dān)保職責(zé)是指保薦人要為其所保薦的上市公司披露存在虛假性、誤導(dǎo)性和遺漏性的信息而給投資者造成的損失承擔(dān)法定賠償責(zé)任。要求保薦人承擔(dān)擔(dān)保職責(zé)是為了鞭策保薦人誠(chéng)實(shí)守信,勤勉盡責(zé),促進(jìn)其積極履行輔導(dǎo)職責(zé)、盡職推薦發(fā)行人發(fā)行上市,持續(xù)督導(dǎo)發(fā)行人履行義務(wù)。因?yàn)橐坏┌l(fā)行人的違規(guī)行為給投資者造成經(jīng)濟(jì)損失,保薦人就可能為此承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。

(三)保薦人與發(fā)行人、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)在工作中的關(guān)系協(xié)調(diào)

1、保薦人與發(fā)行人

保薦人是為發(fā)行人提供專(zhuān)業(yè)金融服務(wù)的機(jī)構(gòu),二者是平等的民事主體。在證券從準(zhǔn)備發(fā)行到上市后的一定時(shí)期內(nèi),保薦人與發(fā)行人之間保持著相互溝通與合作的關(guān)系。發(fā)行人能否提供足充分和有效地信息,以及保薦人能否獲得足夠的信息并作出正確判斷,直接關(guān)系到證券發(fā)行的成敗和投資者的權(quán)益。發(fā)行人向保薦人提供的信息包括當(dāng)事人約定和法律規(guī)定兩方面,發(fā)行人應(yīng)當(dāng)向保薦人提供關(guān)于公司財(cái)務(wù),人事等多方面的基本信息,當(dāng)發(fā)生變更募集資金及投資項(xiàng)目、關(guān)聯(lián)交易等情形時(shí),發(fā)行人應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知保薦人。保薦機(jī)構(gòu)及其保薦代表人履行保薦職責(zé)可對(duì)要求發(fā)行人及時(shí)通報(bào)信息,對(duì)發(fā)行人進(jìn)行定期或者不定期回訪,列席發(fā)行人的股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等。

保薦人也對(duì)發(fā)行人具有一定的監(jiān)督權(quán)。保薦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)督導(dǎo)發(fā)行人履行有關(guān)上市公司規(guī)范運(yùn)作、信守承諾和信息披露等義務(wù),督導(dǎo)發(fā)行人有效執(zhí)行并防止控股股東、實(shí)際控制人等違規(guī)占用發(fā)行人資源;督導(dǎo)發(fā)行人有效執(zhí)行并防止其董事、高級(jí)管理人員利用職務(wù)之便損害發(fā)行人利益的內(nèi)控制度。

當(dāng)然,保薦人與發(fā)行人也是利益相互一致的共同體,有時(shí)雙方當(dāng)事人為了獲得利益可能合謀損害投資者的利益。在保薦人明知發(fā)行人不符合證券發(fā)行條件仍安排其發(fā)行上市,或在發(fā)行人存在違法情形下沒(méi)有向公眾披露,因此而給投資者造成損失的,則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如果保薦人在工作中能夠勤勉盡責(zé)和保持客觀中立,對(duì)存在不合法情形的發(fā)行人拒絕提供服務(wù),將有關(guān)信息向監(jiān)管部門(mén)和社會(huì)公眾披露,則存在責(zé)任減免的情形。

2、發(fā)行人與證券服務(wù)機(jī)構(gòu)

由于證券保薦是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)等多領(lǐng)域的綜合性業(yè)務(wù),保薦人無(wú)法兼顧每項(xiàng)工作的具體環(huán)節(jié),就需要與會(huì)計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所等證券市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作,審核和判斷它們作出報(bào)告的真實(shí)有效,并得出相應(yīng)的結(jié)論。保薦人與證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)即有合作又有監(jiān)督制衡的關(guān)系。保薦人對(duì)發(fā)行人公開(kāi)發(fā)行募集文件中有中介機(jī)構(gòu)及其簽名人員出具專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)的內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審慎核查和獨(dú)立判斷。如果保薦人所作的判斷與中介機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)存在重大差異的,應(yīng)當(dāng)對(duì)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、復(fù)核,可聘請(qǐng)其他中介機(jī)構(gòu)提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)。保薦人有充分理由確信中介機(jī)構(gòu)及其簽名人員出具的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)可能存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏等違法違規(guī)情形或者其他不當(dāng)情形的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)表意見(jiàn);情節(jié)嚴(yán)重的,應(yīng)當(dāng)向中國(guó)證監(jiān)會(huì)、證券交易所報(bào)告。

(四)保薦人與保薦代表人的法律責(zé)任

法律責(zé)任是因損害法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系所產(chǎn)生的、相關(guān)主體所應(yīng)承擔(dān)的于己不利的后果。法律責(zé)任旨在使受害者得到救濟(jì),使責(zé)任者得到懲戒和預(yù)防違法行為的產(chǎn)生。法律責(zé)任又可分為民事責(zé)任、刑事責(zé)任與行政責(zé)任。鑒于保薦人與保薦代表人在證券市場(chǎng)上發(fā)揮著重要作用,影響著社會(huì)公眾的財(cái)產(chǎn)安全,應(yīng)當(dāng)對(duì)其建立起嚴(yán)格的責(zé)任,以督促其認(rèn)真履行職責(zé)。目前,我國(guó)對(duì)保薦人及保薦代表人的責(zé)任主要集中在民事與行政責(zé)任方面。

1、民事責(zé)任。保薦人與發(fā)行人的行為損害投資者的利益時(shí),就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。依據(jù)《證券法》第69條的規(guī)定,發(fā)行人、上市公司公告的招股說(shuō)明書(shū)、公司債券募集辦法、報(bào)告以及其他信息披露資料中有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏,致使投資者在證券交易中遭受損失的,發(fā)行人、上市公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任;保薦人應(yīng)當(dāng)與發(fā)行人、上市公司承擔(dān)連帶賠償責(zé)任,但是能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的除外。從目前的法律規(guī)定來(lái)看,保薦人民事責(zé)任與發(fā)行人相聯(lián)系,主要體現(xiàn)在損害賠償方面。在保薦人承擔(dān)民事賠償責(zé)任的背后,也存在著保薦代表人因受保薦人指使,或單純因自身未認(rèn)真履行職責(zé)而提供存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏文件的原因。由于保薦人是保薦代表人的內(nèi)部工作人員,因以上兩種情形而導(dǎo)致投資者受到損失的,由保薦人對(duì)投資者承擔(dān)責(zé)任,而對(duì)保薦代表人是否承擔(dān)責(zé)任并沒(méi)有明確規(guī)定。

2、行政責(zé)任。依照《證券法》、《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》的規(guī)定,保薦機(jī)構(gòu)及其保薦代表人違反法律、行政法規(guī),就要承擔(dān)行政責(zé)任和接受制裁。保薦人承擔(dān)的行政責(zé)任包括罰款,不受理保薦申請(qǐng)和撤銷(xiāo)保薦資格等。對(duì)保薦代表人的處罰則包括不受理保薦申請(qǐng)和撤銷(xiāo)資格等。為了督促和制約保薦人及其保薦代表人認(rèn)真負(fù)責(zé),在《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》中對(duì)保薦人與保薦代表人的責(zé)任進(jìn)行了“連坐”式規(guī)定,在保薦機(jī)構(gòu)、保薦代表人因保薦業(yè)務(wù)涉嫌違法違規(guī)處于立案調(diào)查期間的,證監(jiān)會(huì)暫不受理該保薦機(jī)構(gòu)的推薦,暫不受理相關(guān)保薦代表人具體負(fù)責(zé)的推薦。

3、刑事責(zé)任。當(dāng)保薦機(jī)構(gòu)及其保薦代表人違反法律、行政法規(guī),情節(jié)嚴(yán)重涉嫌犯罪的,應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任。根據(jù)現(xiàn)行刑法的規(guī)定,保薦人及其保薦代表人在保薦過(guò)程中可能觸犯的罪名主要有內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息罪,利用未公開(kāi)信息交易罪等。

三、完善我國(guó)保薦人制度的建議

(一)延長(zhǎng)督導(dǎo)時(shí)間

在我國(guó),首次公開(kāi)發(fā)行股票并在主板上市的,持續(xù)督導(dǎo)的期間為證券上市當(dāng)年剩余時(shí)間及其后2個(gè)完整會(huì)計(jì);首次公開(kāi)發(fā)行股票并在創(chuàng)業(yè)板上市的,持續(xù)督導(dǎo)的期間為證券上市當(dāng)年剩余時(shí)間及其后3個(gè)完整會(huì)計(jì)。與國(guó)外證券市場(chǎng)中的督導(dǎo)時(shí)間相比,我國(guó)的督導(dǎo)期間尚短。在馬來(lái)西亞二板市場(chǎng)中,所有申請(qǐng)上市的公司在申請(qǐng)階段和上市后的一年中,必須聘請(qǐng)其主承銷(xiāo)商作為上市保薦人。上市滿(mǎn)一年后,公司應(yīng)聘請(qǐng)其他合格中介機(jī)構(gòu)繼續(xù)擔(dān)任公司的保薦人,后者的最短期限是五年。鑒于我國(guó)發(fā)行證券公司的內(nèi)部治理不足和外部監(jiān)管的低效率,可以考慮延長(zhǎng)保薦人的督導(dǎo)時(shí)間,以從外部制約和監(jiān)督發(fā)行人的行為,以督促和制約發(fā)行人合規(guī)經(jīng)營(yíng),維護(hù)社會(huì)公眾的利益。

(二)加強(qiáng)對(duì)保薦人及保薦代表人的監(jiān)督

基于保薦人在證券發(fā)行上市過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用,加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管才能真正提高證券發(fā)行質(zhì)量和發(fā)行人的法人治理水平,維護(hù)投資者的利益。證監(jiān)會(huì)對(duì)保薦機(jī)構(gòu)及其保薦代表人依法進(jìn)行監(jiān)管,可對(duì)保薦機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員、保薦代表人采取談話(huà)提醒、認(rèn)定為不適合擔(dān)任相關(guān)職務(wù)者等監(jiān)管措施。證監(jiān)會(huì)建立保薦信用監(jiān)管系統(tǒng),對(duì)保薦機(jī)構(gòu)和保薦代表人進(jìn)行持續(xù)動(dòng)態(tài)的注冊(cè)登記管理,將其執(zhí)業(yè)情況、違法違規(guī)行為、其他不良行為以及對(duì)其采取的監(jiān)管措施等記錄予以公布。當(dāng)然,證監(jiān)會(huì)對(duì)保薦機(jī)構(gòu)及保薦代表人監(jiān)管可分為事前、事中、事后監(jiān)管。事前監(jiān)管主要是對(duì)保薦人及其保薦資格的核準(zhǔn)與授予;事中監(jiān)管集中在保薦人及保薦代表人開(kāi)展業(yè)務(wù)的審核;事后監(jiān)管集中在責(zé)任的追究與責(zé)任主體的懲罰。由于我國(guó)保薦制度適用時(shí)間不長(zhǎng),由于保薦人及其保薦代表人在工作中的疏忽或造成了一些違法事件的發(fā)生。為了真正的建立有效市場(chǎng),保護(hù)投資者的利益,證券監(jiān)管部門(mén)及其工作人員應(yīng)當(dāng)恪盡職守,秉公執(zhí)法。

隨著創(chuàng)業(yè)板的推出,對(duì)保薦人的監(jiān)管也提出新的要求。近期,在部分創(chuàng)業(yè)板上市公司業(yè)績(jī)下滑的背后,保薦人也難推其舊。為了獲得收入,一些證券公司會(huì)努力尋找保薦對(duì)象并安排其上市,在這背后難免有存在相互隱瞞和包庇,未向社會(huì)公眾反映實(shí)際情況的情形;再者,密集的保薦上市讓保薦代表人很難有時(shí)間對(duì)已上市項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地核查,所謂持續(xù)督導(dǎo)多是簡(jiǎn)化為到期時(shí)出具的一份報(bào)告,保薦代表人無(wú)法真正做到勤勉盡責(zé),獨(dú)立審慎。在這種現(xiàn)狀下,處在信息劣勢(shì)地位的投資者就處于更加無(wú)助的境地。因此,為切實(shí)保護(hù)公眾投資者的利益,確保上市公司的質(zhì)量,監(jiān)管部門(mén)有必要采取有效地監(jiān)管措施,監(jiān)督保薦人和保薦代表人的行為,以構(gòu)建有序的市場(chǎng)環(huán)境。

(三)設(shè)立保薦人風(fēng)險(xiǎn)基金

因保薦人虛假陳述、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏等違法行為給投資者造成損失的,就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。雖然作為企業(yè)的保薦人擁有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,但因在保薦過(guò)程中的違法行為往往給社會(huì)公眾造成巨大的損失,為了解決保薦人在承擔(dān)賠償責(zé)任不足而影響受害人獲得救濟(jì)的難題,可以考慮設(shè)立保薦人風(fēng)險(xiǎn)基金。保薦人風(fēng)險(xiǎn)基金的資金來(lái)源可以從保薦人報(bào)酬中按一定比例提取,該風(fēng)險(xiǎn)基金由證監(jiān)會(huì)指定的特定機(jī)構(gòu)管理,一旦保薦人違反法律規(guī)定或合同約定,給投資者或者被保薦人造成損失。可以直接從保薦人風(fēng)險(xiǎn)基金中提取一定的比例進(jìn)行賠償。

綜上所述,雖然我國(guó)保薦人制度尚處于起步階段,雖然立法者對(duì)改進(jìn)該制度不斷地進(jìn)行探索和嘗試,但仍需從加強(qiáng)監(jiān)管,延長(zhǎng)督導(dǎo)期限等方面進(jìn)行完善,以實(shí)現(xiàn)保薦人、發(fā)行人、投資者等主體之間的互惠共贏和證券市場(chǎng)的穩(wěn)定繁榮。