第一篇：浙江省省直管縣研究

浙江省省直管縣研究

小群

摘要：浙江省，一個(gè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和板塊經(jīng)濟(jì)為支撐點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，縣域經(jīng)濟(jì)在全省經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重要的作用，反過(guò)來(lái)，原有的行政體制已經(jīng)嚴(yán)重制約了其發(fā)展，改革開(kāi)放以來(lái)，浙江省一致致力于推行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，試點(diǎn)省直管縣，取得了眾多成績(jī)，對(duì)中國(guó)的行政體制改革產(chǎn)生了積極深遠(yuǎn)的影響，但是依然存在一些問(wèn)題，仍需我們繼續(xù)在推進(jìn)中加以解決，從而更加完整的實(shí)現(xiàn)行政體制改革更好適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

關(guān)鍵詞：浙江；改革；擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣；行政體制

County, Zhejiang Province, Provincial Control Study

Fu Jianqun

(Anhui University of Technology﹠Science Executive Management Class 062)

Abstract: The Zhejiang Province, a private economy and economy sections of the economy supported by strong, the county economy in the province's economy and play an important role, in turn, the existing administrative system has been seriously hampered its development, reform and opening up, Zhejiang Province is committed to consistent implementation of the “County to expand its powers,” the pilot

provincial governing the county has made many achievements in the administrative system reform of China have had a positive far-reaching impact, but some problems still exist, still we continue to promote be

resolved in order to achieve a more complete reform of the administrative system to better adapt to the needs of socio-economic development.Key words: Zhejiang;Reform;County to expand its powers;Administrative system

一、省直管縣相關(guān)內(nèi)容

（一）省直管縣體制概念

“省直管縣”體制是指：省、市、縣行政管理關(guān)系由“省—市—縣”三級(jí)管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　?、省—縣”二級(jí)管理，對(duì)縣的管理由現(xiàn)在的“省管市—市領(lǐng)導(dǎo)縣”模式變?yōu)橛墒√娲?，?shí)行“省直管縣”。實(shí)行省直管縣改革的主要目的就是激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，進(jìn)一步加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐[1]。

（二）浙江省省直管發(fā)展的現(xiàn)狀

目前省直管縣改革主要包括：一是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)（擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣）”改革；二是實(shí)行省直管縣的財(cái)政體制。

1、財(cái)政省管縣體制

1953 年，根據(jù)中央取消大區(qū)一級(jí)財(cái)政，增設(shè)市（縣）一級(jí)財(cái)政的決定，浙江省普遍建立了市、縣級(jí)財(cái)政。市一級(jí)財(cái)政與縣級(jí)財(cái)政一樣，在財(cái)政體制上與省級(jí)財(cái)政發(fā)生關(guān)系。從這一年開(kāi)始至今，浙江省一直實(shí)行省管縣財(cái)政體制。

2、五次經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革

（1）1992年，省政府辦公廳出臺(tái)了擴(kuò)大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等13個(gè)縣（市）部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的政策。主要內(nèi)容有擴(kuò)大基本建設(shè)和技術(shù)改造項(xiàng)目審批權(quán)、擴(kuò)大外商投資項(xiàng)目審批權(quán)、簡(jiǎn)化相應(yīng)的審批手續(xù)等4項(xiàng)。

（2）1997年，省政府研究決定，同意蕭山、余杭試行享受市地一級(jí)部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，主要內(nèi)容有基本建設(shè)和技術(shù)改造項(xiàng)目審批管理權(quán)限、對(duì)外經(jīng)貿(mào)審批管理權(quán)限、金融審批管理權(quán)限、計(jì)劃管理權(quán)限、土地管理權(quán)限等11項(xiàng)（浙政發(fā)[1997]53號(hào)）。同年，省政府又授予蕭山、余杭兩市市地一級(jí)出國(guó)（境）審批管理權(quán)限。

（3）2002年，省委、省政府實(shí)行新一輪的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)政策，按照“能放都放”的總體原則，將313項(xiàng)原屬地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給17個(gè)縣（市）和蕭山、余杭、鄞州3個(gè)區(qū)，主要涵蓋計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國(guó)土資源、交通、建設(shè)等12大類(lèi)（浙委辦[2002]40號(hào)）。次年，省政府在下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化省級(jí)行政審批制度改革實(shí)施意見(jiàn)》中提出，“浙委辦[2002]40號(hào)文件明確已經(jīng)下放到17個(gè)擴(kuò)權(quán)縣（市、區(qū)）的審批權(quán)限，要進(jìn)一步下放到所有縣（市、區(qū)）”。

（4）2006年，省委、省政府確定將義烏市作為進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的改革試點(diǎn)。改革試點(diǎn)以擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限為重點(diǎn)，除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會(huì)事務(wù)管理等經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)外，賦予義烏市與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，并相應(yīng)調(diào)整和完善有關(guān)管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置。

（5）2009年，這次工作被提高到了“積極應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的戰(zhàn)略高度”,被稱(chēng)作是解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨困難和問(wèn)題的重大舉措。具體提法上也發(fā)生了變化,從“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”變?yōu)椤皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”。這樣一改,意蘊(yùn)大不相同。這意味著浙江將全面實(shí)行放權(quán)。

浙江省直管縣體制核心是三個(gè)方面：首先是財(cái)政意義上的省直管縣體制；其次是縣（市）委書(shū)記、縣（市）長(zhǎng)由省里直管的干部管理制度；再次是五輪“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”所賦予縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。

二、省直管縣與市管縣的對(duì)比

省直管縣還是市管縣，無(wú)論從理論上，還是實(shí)踐過(guò)程中，都是一個(gè)非常有爭(zhēng)議的問(wèn)題。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，省直管縣還是市管縣，實(shí)質(zhì)上市縣發(fā)展的優(yōu)先地位問(wèn)題[2]。優(yōu)先發(fā)展城市還是優(yōu)先發(fā)展縣域，實(shí)質(zhì)上又是區(qū)域發(fā)展中的公平與效率問(wèn)題。城市是社會(huì)發(fā)展效率的載體，堅(jiān)持效率導(dǎo)向，就要優(yōu)先發(fā)展城市?？h域發(fā)展是社會(huì)公平的保障，我國(guó)縣政府管轄下的人口占據(jù)總?cè)丝诘?0%左右。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的政策下，優(yōu)先推進(jìn)了城市的發(fā)展，縣域發(fā)展相對(duì)滯后。但是，在當(dāng)前我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題比較突出、城鄉(xiāng)差距比較顯著的背景下，加強(qiáng)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有迫切性。省直管縣體制的探索與實(shí)踐表明這種體制有利于縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[3]。

（一）市管縣四大弊端

1、過(guò)多的行政層級(jí)造成管理效率低下，出現(xiàn)“市卡縣”現(xiàn)象。“市管縣”體制增加

了行政管理的層級(jí)，造成行政管理效率的損失。一方面，行政層級(jí)的增加，導(dǎo)致信息傳遞速度的降低和信息失真風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大，上情難以及時(shí)準(zhǔn)確地下達(dá),下情也難以及時(shí)準(zhǔn)確地上達(dá)，影響行政效率。行政管理的層次增加必然導(dǎo)致更多的政府干預(yù)，不利于市場(chǎng)作用的充分發(fā)揮。

2、城市偏向?qū)е率信c縣爭(zhēng)利，出現(xiàn)“市刮縣”現(xiàn)象，縣域發(fā)展機(jī)能弱化。“市管縣”體制實(shí)際上是縮小了縣級(jí)政府的自主權(quán)，而擴(kuò)大了市級(jí)政府的管理權(quán)限，帶有明顯的城市偏向性，社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源主要被市所汲取，縣只能聽(tīng)命于市，地位被矮化，發(fā)展機(jī)能弱化；一些中心城市以“攤大餅”的方式盲目無(wú)序擴(kuò)張的現(xiàn)象，與縣爭(zhēng)資源、爭(zhēng)土地、爭(zhēng)項(xiàng)目。由此帶來(lái)耕地流失、農(nóng)民失地等一系列問(wèn)題。

3、縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)，縣鄉(xiāng)財(cái)力弱化。權(quán)力特別是財(cái)權(quán)集中在市級(jí)政府的后果是縣財(cái)權(quán)減少，事權(quán)卻無(wú)法推卸?！笆泄芸h”的體制下市級(jí)政府上提財(cái)權(quán)，下壓事權(quán)的空間很大。縣域財(cái)政的財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，財(cái)政實(shí)力弱；同時(shí)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)，財(cái)權(quán)及財(cái)力向上集中，事權(quán)及責(zé)任不斷下移，縣級(jí)財(cái)政處于“小斗進(jìn)，大斗出”的尷尬境地，個(gè)別地市成了縣財(cái)力的“抽水機(jī)”。轉(zhuǎn)移支付制度不完善，中央財(cái)政和省市級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較小，分配不規(guī)范，各種轉(zhuǎn)移支付形式之間缺乏協(xié)調(diào)。

4、“小馬拉大車(chē)”的城鄉(xiāng)格局使市難以帶縣。在我國(guó)現(xiàn)有的地級(jí)市中，除了一部分本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，對(duì)周邊縣具有天然的輻射帶動(dòng)作用的市以外，還有很大部分是在“合并、升格”的大趨勢(shì)中通過(guò)行政指定的方式形成的，經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)，出現(xiàn)“小馬拉大車(chē)”的局面，有些市級(jí)政府基本上無(wú)暇顧及所轄縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）省直管縣的優(yōu)勢(shì)

1、我國(guó)憲法為“省直管縣”提供了法律依據(jù)我國(guó)《憲法》第三十條規(guī)定，我國(guó)地方行政管理層次主要分為省（自治區(qū)、直轄市）—縣（市）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)。憲法只對(duì)直轄市和較大的市管轄縣有所規(guī)定，因而一般地級(jí)市對(duì)縣的管轄缺乏法律依據(jù)，因此，推行“省直管縣”體制是對(duì)我國(guó)憲法精神的回歸，是依法行政的具體表現(xiàn)。

2、制度上得到保障

過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府是高度集權(quán)的全能政府，政府為鞏固其高度集權(quán)的需要就必須加強(qiáng)計(jì)劃，增加管理層級(jí)。然而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)打破了傳統(tǒng)的管理模式，資源配置由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向了市場(chǎng)主導(dǎo)型而政府則把主要職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與逐步發(fā)展完善為實(shí)行“省管縣”提供了制度保障。

3、明確分工，各盡職能

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，地級(jí)市指導(dǎo)縣級(jí)市的可能性也越來(lái)越小，大多數(shù)的地級(jí)市唯有起到中轉(zhuǎn)站的作用，即存在的作用僅局限于上下信息的傳遞和財(cái)物的管理，這與高度分散化的市場(chǎng)決策力格局很不協(xié)調(diào)，因此需要從公共行政層面進(jìn)行權(quán)利與責(zé)任的重新分配，使公共行政權(quán)力“零距離”地接近自己服務(wù)的對(duì)象，即改傳統(tǒng)的金字塔結(jié)構(gòu)模式為科學(xué)的扁平式行政結(jié)構(gòu)，節(jié)省運(yùn)行成本，將行政決策力還給地方，使其利用地

方特色發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)[4]。

4、物質(zhì)和技術(shù)保障

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的職能有管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)化，政府的服務(wù)性工作大大減少，現(xiàn)代交通、網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)的普及和科學(xué)管理水平的提高縮短了省與縣的距離,使得兩者之間的溝通變得極為便利。

5、實(shí)踐的證明

改革開(kāi)放以來(lái)，“七分山、三分地”的浙江省經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的佼佼者與體制改革不無(wú)關(guān)系。浙江省雖然名義上實(shí)行的是“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的管理體制，但是實(shí)際上除了寧波之外，其他的縣財(cái)政和黨政一把手都直接由省管理。通過(guò)推行行政性分權(quán)來(lái)反應(yīng)省市、縣三者關(guān)系，下放給縣(市)以較大的財(cái)權(quán)，下放部分省屬企業(yè)使得省政府直接控制的利益規(guī)模減少，從而較為公平、公正地實(shí)施了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的社會(huì)管理。另外，省政府通過(guò)持續(xù)行政管理權(quán)，相繼賦予市和經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的縣以較大的行政管理權(quán)[5]。使得強(qiáng)縣能夠享受市級(jí)待遇。這一切都極大調(diào)動(dòng)了基層和群眾的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情，促進(jìn)了浙江省的市場(chǎng)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展增強(qiáng)了政府管理和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的能力。

（三）浙江省發(fā)展省直管縣的優(yōu)勢(shì)

浙江是2002年開(kāi)始推動(dòng)省直管縣的，成效非常明顯，縣域經(jīng)濟(jì)得到了很大的發(fā)展，有30個(gè)縣進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣。為什么呢？浙江的客觀條件比較有利于實(shí)施省直管縣體制。

第一是所轄的縣較少。目前，浙江有11個(gè)地級(jí)市，66個(gè)縣，大致只有一些省份的1/2至1/3。

第二是面積較小。全省10.18萬(wàn)平方公里，80%的縣位于以杭州為中心200余公里的半徑內(nèi)，即使在交通條件較差的20多年前，多數(shù)縣在半天路程之內(nèi)。

第三是地級(jí)市實(shí)力較弱。目前浙江僅11個(gè)地級(jí)市，國(guó)民收入僅占全省的23.5%，所以浙江經(jīng)濟(jì)的主體是縣。可以說(shuō)，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)是“省直管縣”的一個(gè)根本原因?？h級(jí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)到一定程度才需要擴(kuò)大其權(quán)力，提高其自主力，權(quán)力大小要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相匹配，否則權(quán)力資源的浪費(fèi)，并且容易造成權(quán)力的濫用。并不是每一個(gè)省區(qū)都像浙江一樣有發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)、縣域經(jīng)濟(jì)獨(dú)成單元，這樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為省直管縣的推行創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

三 浙江省推行該政策取得的成就以及原因

（一）浙江省推行省直管縣的成就

黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)以來(lái)，地處東南沿海的浙江省獲得了迅速發(fā)展，從相對(duì)落后的小省發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)總量排名全國(guó)第四的富裕強(qiáng)省。浙江省統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布的2008年數(shù)據(jù)顯示，全省生產(chǎn)總值(GDP)達(dá)到21486.9億元，人均GDP超過(guò)42200元，按年平均匯率折算突破6000美元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入接近23000元，農(nóng)村居民人均純收入高達(dá)9258元，自1985年以來(lái)連續(xù)23年位居全國(guó)各省區(qū)第一。浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，其比重約

占全省經(jīng)濟(jì)的60%。在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局主辦的“百?gòu)?qiáng)縣”評(píng)比活動(dòng)中，浙江連續(xù)3年（2003-2005年）以30席的優(yōu)異成績(jī)名列榜首[6]。領(lǐng)跑全國(guó)的縣域經(jīng)濟(jì)，富足康樂(lè)的農(nóng)民生活，不斷縮小的城鄉(xiāng)差距以及城鄉(xiāng)一體的和諧社會(huì)，構(gòu)成了世人所津津樂(lè)道的“浙江現(xiàn)象”或“浙江奇跡”。

（二）取得成就的具體原因

這些鮮明的數(shù)據(jù)的背后是浙江省在推行省直管縣所取得的成就，有省直管縣良好的政治環(huán)境，對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起得作用是不容忽視的，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1、還財(cái)于縣，藏富于民

“省管縣”財(cái)政體制促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展并推動(dòng)了和諧社會(huì)的建設(shè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是和諧社會(huì)建設(shè)的必由之路?！笆」芸h”財(cái)政體制充分體現(xiàn)了還財(cái)于縣、藏富于民。還財(cái)于縣，有利于縣域經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展，并為縣域的城市化進(jìn)程提供雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)和持續(xù)的動(dòng)力源泉，從而為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)創(chuàng)造條件。藏富于民，有利于強(qiáng)化縣域居民的致富熱情，并為農(nóng)村居民的市民化理想開(kāi)啟機(jī)遇之窗，進(jìn)而在根本上解決長(zhǎng)期困擾我國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展。浙江省管縣財(cái)政迄今25年的堅(jiān)持、執(zhí)著與踐行，不僅為浙江縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大準(zhǔn)備了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，也為浙江城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展提供了可靠的制度保障。數(shù)據(jù)表明，2008年浙江城鄉(xiāng)居民收入之間的比值為2.45:1，顯著低于同年全國(guó)城鄉(xiāng)居民收入3.31:1的平均比值。實(shí)踐證明，浙江縣域經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，既促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，也推動(dòng)了和諧社會(huì)建設(shè)。

2、還權(quán)于縣，縣級(jí)財(cái)政自主權(quán)適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求

“省管縣”財(cái)政體制下縣政府相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政自主權(quán)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)?！笆」芸h”財(cái)政體制的邏輯結(jié)果，必然是縣級(jí)財(cái)政自主權(quán)的相對(duì)獨(dú)立。相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政自主權(quán)，為縣域經(jīng)濟(jì)的起步和起飛儲(chǔ)備了寶貴的發(fā)展資金。浙江“省管縣”財(cái)政體制的安排，不僅還財(cái)于縣，同時(shí)也還權(quán)于縣。也就是說(shuō)，縣在獲得發(fā)展資金的同時(shí)，還擁有了探索適合自身實(shí)際發(fā)展道路的自主權(quán)。在“省管縣”財(cái)政體制下，縣級(jí)財(cái)政向省和縣負(fù)責(zé)與分成，不需要向市負(fù)責(zé)與分成，這不但大幅減輕了縣的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且極大地調(diào)動(dòng)了縣的發(fā)展積極性，從而促進(jìn)了浙江縣域經(jīng)濟(jì)的繁榮[7]。浙江相對(duì)獨(dú)立的縣級(jí)財(cái)政符合縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，因此必然會(huì)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。

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第二篇：“省直管縣”改革績(jī)效、問(wèn)題及對(duì)策研究

“省直管縣”改革績(jī)效、問(wèn)題及對(duì)策研究

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，“市管縣”體制暴露出加劇市縣矛盾、增加行政成本、影響行政效能、制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題。與“市管縣”體制相比，“省直管縣”體制改革在減少行政層級(jí)、降低行政成本、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)等方面具有重要作用。近年來(lái)，在國(guó)家政策的導(dǎo)向下，“省直管縣”財(cái)政體制改革在我國(guó)逐步推廣，已成為我國(guó)深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容。以廣東省為例，在全面分析“省直管縣”改革績(jī)效的基礎(chǔ)上，剖析改革存在的各種阻力，積極探索改革實(shí)現(xiàn)路徑，從而構(gòu)建符合國(guó)情的地方財(cái)政管理體制。

關(guān)鍵詞：省直管縣；績(jī)效研究；阻力分析；實(shí)現(xiàn)路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：F224.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）11-0262-04

引言

中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障?！弊鳛樯罨?cái)稅體制改革的重要內(nèi)容之一，“省直管縣”財(cái)政體制改革是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重大實(shí)踐。在國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要中也明確要求穩(wěn)步推行“省直管縣”改革試點(diǎn)。

2009年7月，財(cái)政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)[2009]78號(hào)），明確提出“省直管縣”財(cái)政改革將在2012年底前在中國(guó)大部分地區(qū)推行的實(shí)施目標(biāo)。在該意見(jiàn)的主題思想引導(dǎo)下，全國(guó)各地推行了一股“省直管縣”改革的浪潮，并成為中國(guó)地方政府改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

一、研究背景

作為改革發(fā)展的前沿和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)大省的廣東，在2013年全國(guó)省域宏觀經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力綜合排名高居第二位，整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚。但與之形成鮮明對(duì)比的是，2013年第十三屆全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣評(píng)選中廣東地區(qū)只有增城和博羅2個(gè)縣（市）進(jìn)入百?gòu)?qiáng)名單，而江蘇省、山東省和浙江省則分別有超過(guò)20個(gè)縣域進(jìn)入百?gòu)?qiáng)名單。這充分表明了廣東縣域經(jīng)濟(jì)與全國(guó)部分省區(qū)相比，發(fā)展滯后和縣域競(jìng)爭(zhēng)力較弱的現(xiàn)實(shí)，可見(jiàn)廣東省縣一級(jí)的發(fā)展已經(jīng)嚴(yán)重制約到了廣東省整體的發(fā)展（王麗婭，2010）。

自1987年廣東省取消地區(qū)一級(jí)行政建制，全面實(shí)行“市管縣”體制后，地市級(jí)在行政、財(cái)政等方面確立了領(lǐng)導(dǎo)地位，在促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展，密切城鄉(xiāng)聯(lián)系，做大做強(qiáng)中心城市，推動(dòng)區(qū)域城市化方面具有積極的作用。但隨著廣東經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和改革步入新時(shí)期，“市管縣”體制的弊端逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：

1.地市管理權(quán)限集中，負(fù)責(zé)管理和配置縣級(jí)的資源和資金，使得地市為發(fā)展城市對(duì)縣級(jí)的資源和資金進(jìn)行截留，將優(yōu)勢(shì)資源集中于城市。例如，廣東省規(guī)定，“四稅”分成比例省縣為4：6，而有的地方將這一比例變成了4：2：4，市里拿走20%，相反，省里的轉(zhuǎn)移支付規(guī)定市里的配套比例卻又不能兌現(xiàn)（李文彬，張玲玲，2009），這削減了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，削弱了縣級(jí)發(fā)展的自主權(quán)，嚴(yán)重制約縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.部分地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)和輻射作用不明顯。我國(guó)實(shí)行“市管縣”體制原本的初衷是希望發(fā)揮城市的中心作用，以城市為依托，充分帶動(dòng)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。但是，在實(shí)踐中卻存在“小馬拉大車(chē)”的現(xiàn)象，有些中心城市不具備經(jīng)濟(jì)能力，或者領(lǐng)導(dǎo)的縣過(guò)多而超出自身實(shí)際能力。如1988年汕尾市由海豐小鎮(zhèn)升級(jí)為地級(jí)市，但由于本身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和城市建設(shè)相對(duì)落后，難以帶動(dòng)所轄縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成“小城區(qū)、大農(nóng)村”的現(xiàn)狀，無(wú)法發(fā)揮城市的帶動(dòng)作用與輻射作用。

3.行政層級(jí)過(guò)多，行政運(yùn)行成本增大。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制增加了市一級(jí)的行政管理層級(jí)，行政編制、政府機(jī)構(gòu)隨之?dāng)U大，而維持一個(gè)地級(jí)市的正常運(yùn)行每年需要數(shù)億元甚至十幾億元的行政費(fèi)用支出，增加了政府行政運(yùn)行成本。廣東省多數(shù)地級(jí)市只管4、5個(gè)縣，平均為3.6個(gè)，這種過(guò)小的管理幅度，無(wú)疑降低了管理效應(yīng)，增加了管理成本（王玉明，2009）。另外，市管縣體制將市一級(jí)政府由虛變實(shí)，省縣之間的政策性或是業(yè)務(wù)性問(wèn)題，本可以直接溝通解決的問(wèn)題，都需要通過(guò)市一級(jí)，這無(wú)疑降低了行政效率和信息的傳達(dá)效率。

大量問(wèn)題和矛盾更加凸顯了改革現(xiàn)階段“市管縣”體制的必要性和緊迫性。為消除“市管縣”體制的種種弊端，從2003年起我國(guó)許多省份開(kāi)始根據(jù)本省的具體情況，進(jìn)行財(cái)政體制上的“省直管縣”探索和試點(diǎn)工作。一些省份還將部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)與社會(huì)管理權(quán)下放到縣級(jí)。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐表明，“省直管縣”財(cái)政體制改革在促進(jìn)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的成效是顯而易見(jiàn)的。一方面，加強(qiáng)了省級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌能力，減少市級(jí)對(duì)縣一級(jí)財(cái)政資金的截留，增強(qiáng)縣級(jí)政府的財(cái)力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和提高基層的公共服務(wù)能力；另一方面，提升了縣域經(jīng)濟(jì)的完整性和綜合性，增強(qiáng)縣級(jí)政府的調(diào)控能力，有力推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

廣東省早在2003年就開(kāi)始了“省直管縣”的探索工作，并于2009年正式啟動(dòng)綜合改革試點(diǎn)工作。對(duì)于此次改革財(cái)政收支和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了怎樣的影響，取得的成效如何，需要采取實(shí)證分析的方法對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行探討。不僅有利于我們深入認(rèn)識(shí)廣東“省直管縣”體制改革的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，為下一步改革政策的制定提供有用參考，同時(shí)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)一步推廣的“省直管縣”財(cái)政改革也有著積極的借鑒意義。

二、廣東“省直管縣”改革的績(jī)效分析

本文通過(guò)對(duì)廣東省“省直管縣”財(cái)政體制改革基本情況進(jìn)行了調(diào)研認(rèn)為，此次“省直管縣”財(cái)政體制改革通過(guò)財(cái)政上的分配關(guān)系調(diào)整以緩解縣域財(cái)政資金壓力，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，加強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)財(cái)力保障?！笆≈惫芸h”改革推力作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

自實(shí)施改革試點(diǎn)以來(lái)，財(cái)政資源直接向基層市、縣下移，減少了資金截留，可以將更多的公共資源和財(cái)政資金被投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，有利于提高縣級(jí)政府規(guī)劃和發(fā)展本區(qū)域的自主性，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

廣東省目前有67個(gè)縣（市），縣域面積達(dá)14.58平方公里，占全省總面積的六成。改革實(shí)施5年來(lái)，廣東省縣域經(jīng)濟(jì)的受重視程度不斷提高，縣域工業(yè)拉動(dòng)作用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力等也不斷得到增強(qiáng)，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)穩(wěn)定增長(zhǎng)。然而在2008年廣東縣域生產(chǎn)總值僅為6 601億元，占全省GDP比重不足18%。實(shí)施“省直管縣”改革后，縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。到2012年縣域生產(chǎn)總值將近1.7萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)了150%。縣域生產(chǎn)總值占廣東全省比重也上升至29%，提高了11個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，廣東省縣域GDP增速連續(xù)5年均保持10%以上，超過(guò)了珠三角以及廣東全省的平均水平。2012年，在67個(gè)縣域單位中有60個(gè)縣（市）的GDP增長(zhǎng)率超過(guò)10%，比2008年的42個(gè)多了18個(gè)。

從縣域工業(yè)化指標(biāo)來(lái)看，全省縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已穩(wěn)定在“二三一”格局，第一產(chǎn)業(yè)比重繼續(xù)下降，第二產(chǎn)業(yè)比重快速上升，工業(yè)化進(jìn)程加快，第三產(chǎn)業(yè)比重也在緩慢提升。目前，第一產(chǎn)業(yè)比重不斷下降，從2004―2012年9年間下降11個(gè)百分點(diǎn)，第二產(chǎn)業(yè)比重快速上升，9年間提高了9個(gè)百分點(diǎn)，工業(yè)化進(jìn)程加快。第三產(chǎn)業(yè)比重也在緩慢提升，9年時(shí)間僅上升1.93個(gè)百分點(diǎn)。總體上看，廣東省縣域經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入快速發(fā)展的階段。

（二）降低行政運(yùn)行成本，提升行政效能，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)

“省直管縣”改革的最終目標(biāo)是減少行政層級(jí)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，降低行政成本，提高行政效能，擴(kuò)大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展（孫超，2011）。實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制，減少了財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的層次，縣級(jí)政府直接接受省的領(lǐng)導(dǎo)增強(qiáng)了縣級(jí)財(cái)力的支配度，提高了財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的效率，提升了縣域財(cái)政的自給率。同時(shí)也使政策直接向縣級(jí)政府傳達(dá)，促進(jìn)縣級(jí)政府行政管理和決策更貼近于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，進(jìn)而推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

以廣東省順德區(qū)為例。2009年廣東省順德啟動(dòng)了“省直管縣”綜合改革試點(diǎn)工作，其改革配套措施之一便是“簡(jiǎn)政放權(quán)”，實(shí)行“大部制”改革。經(jīng)過(guò)改革，順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)加起來(lái)才16個(gè)“大部門(mén)”，比改革前壓縮了2/3。所謂，一個(gè)縣區(qū)除了黨委、紀(jì)檢、司法等職權(quán)外，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域都賦予地級(jí)市管理權(quán)限，放權(quán)到縣區(qū)。實(shí)現(xiàn)工作職能、工作方式、工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，提高行政工作質(zhì)量和效率，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，起到了積極的推進(jìn)作用，對(duì)于加快政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變具有重大意義。

（三）提升縣級(jí)政府財(cái)力，促進(jìn)公共服務(wù)均等化

“省直管縣”是在現(xiàn)行行政層次結(jié)構(gòu)下，通過(guò)省級(jí)將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)款補(bǔ)助單獨(dú)核定下達(dá)到直管縣（市），從而減少地市一級(jí)的截留，進(jìn)一步加大對(duì)縣級(jí)的幫扶力度。改革帶來(lái)的效果是，有效的緩解了基層政府的財(cái)力緊張問(wèn)題，直接增強(qiáng)了基層政府的公共服務(wù)職能，保證了基層政府在基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)保障等方面的最低公共服務(wù)需求，促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化。

經(jīng)過(guò)省直管縣改革，廣東省縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)在得到高速發(fā)展的同時(shí)，政府的各項(xiàng)公共服務(wù)事業(yè)也取得了一定的成績(jī)。2012年廣東縣域公共財(cái)政預(yù)算收入544.50億元，同比增長(zhǎng)16.5%，占全省地方公共預(yù)算財(cái)政收入的8.7%，高于全省增速3.5個(gè)百分點(diǎn)。相比2008年243.69億元，縣域一般預(yù)算收入占全身總量的7.36%，有大幅度的提升?？h級(jí)財(cái)政具有巨大的信息優(yōu)勢(shì)和調(diào)控靈活性。隨著縣級(jí)政府財(cái)力的增強(qiáng)，便于地方政府集中財(cái)力辦大事，更能充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效率，從而能夠有重點(diǎn)在支持縣級(jí)地區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療、義務(wù)教育等一系列公共服務(wù)也得到了更強(qiáng)的支持。

三、廣東省“省管縣”改革阻力分析

財(cái)政體制上的機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)上是進(jìn)行既得利益的調(diào)整，不可避免的會(huì)因改革而發(fā)生一些新的問(wèn)題和新的矛盾，這些矛盾如果得不到正確的處理，這些問(wèn)題如果不能及時(shí)的解決，就會(huì)與舊問(wèn)題、舊矛盾交織積累，制約改革的進(jìn)行（金德萬(wàn)，2007）。因此，必須充分注意和認(rèn)識(shí)“省直管縣”改革實(shí)行過(guò)程中存在的突出問(wèn)題和矛盾。廣東在推行“省直管縣”的過(guò)程中，存在以下問(wèn)題：

（一）廣東省區(qū)域、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大，難以形成統(tǒng)一的改革意見(jiàn)

廣東省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然已經(jīng)取得長(zhǎng)足的進(jìn)步，但從總體來(lái)看，縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍較薄弱，各大區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各縣市內(nèi)部也發(fā)展很不平衡。廣東省大部分實(shí)力較強(qiáng)的縣（市）主要集中在珠三角地區(qū)，這些地區(qū)整體上受珠三角的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)資源外溢影響大，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚。山區(qū)縣域的面積占全省的63.6%，人口占全省人口的40%，但受制于公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等客觀條件，縣域經(jīng)濟(jì)總體上還是比較落后。2012年這些地區(qū)所創(chuàng)造的地區(qū)產(chǎn)值僅占全省產(chǎn)值的16%，公共預(yù)算收入只占全省市縣級(jí)收入總額的21%，同時(shí)仍有9個(gè)縣（市）財(cái)政收入不足3億元。珠三角地區(qū)公共財(cái)政預(yù)算收入總額占全省市縣級(jí)收入總額的78.89%，分別是東西兩翼和粵北山區(qū)的8.7倍和6.55倍。省、市、縣三級(jí)發(fā)展呈現(xiàn)“兩頭小、中間大”，分布不夠合理均衡。

各縣（市）間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距、所處的地理位置不同、區(qū)域面積和人口規(guī)模的不同，決定了各縣（市）對(duì)改革的實(shí)際需求不一致的狀況。對(duì)于五華縣、資金縣、封開(kāi)縣等經(jīng)濟(jì)落后、地理位置偏遠(yuǎn)的山區(qū)縣（市），需要更多的財(cái)政資金促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，改善基礎(chǔ)設(shè)施。而相對(duì)于順德等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，則需要更大的管理權(quán)限。

（二）出現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)新的不匹配

根據(jù)實(shí)際調(diào)研的情況顯示，廣東省實(shí)行“省直管縣”改革后，雖然減少了政府層級(jí)，但卻沒(méi)有清晰劃分省、市、縣之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)（劉文娟，2012）。預(yù)算內(nèi)外資金的管理改革和事權(quán)財(cái)權(quán)的劃分沒(méi)有同步進(jìn)行，一些資金進(jìn)行的市縣上劃和補(bǔ)助事項(xiàng)尚未清理規(guī)范，市級(jí)事權(quán)與財(cái)權(quán)出現(xiàn)新的不對(duì)稱(chēng)（魏向前，2010）。改革后，縣級(jí)財(cái)政資金越過(guò)市一級(jí)直接通過(guò)省財(cái)政劃撥，而市級(jí)財(cái)力縮減的同時(shí)還要承擔(dān)縣（市）公共管理和公共服務(wù)的支出責(zé)任，如抗旱排澇、農(nóng)田水利建設(shè)和社會(huì)保障等。同時(shí)，對(duì)縣（市）而言，財(cái)政隸屬關(guān)系由原來(lái)的地市級(jí)一個(gè)“婆婆”，變?yōu)槭∈袃蓚€(gè)“婆婆”，在一定程度上反而增加縣（市）的工作難度。

（三）加劇地方“諸侯經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象，造成縣域無(wú)序開(kāi)發(fā)和重復(fù)建設(shè)

在廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)尤其是珠三角，部分發(fā)達(dá)縣（市）在經(jīng)濟(jì)實(shí)力方面可以和地級(jí)市平起平坐，甚至更勝一籌。分權(quán)后，縣域自主權(quán)擴(kuò)大，但受“縣、市平級(jí)”思想的影響，市縣各自為政，可能影響生產(chǎn)力布局、出現(xiàn)新的“開(kāi)發(fā)熱”和“建設(shè)熱”，導(dǎo)致各縣之間盲目攀比、重復(fù)建設(shè)，甚至引發(fā)惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致資本投入的浪費(fèi)（孫學(xué)玉，2013），降低了區(qū)域發(fā)展的整體實(shí)力。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年順德區(qū)、南海區(qū)占佛山市GDP比重分別為35%和30%，而市區(qū)僅為18%，相互之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品技術(shù)趨同，經(jīng)濟(jì)摩擦與競(jìng)爭(zhēng)激烈，不利于改革的整體規(guī)劃。

四、推進(jìn)廣東“省直管縣”的政策性建議

（一）推進(jìn)改革應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，采取分類(lèi)實(shí)施的模式，循序漸進(jìn)，不宜“一刀切”

部分省市在改革試點(diǎn)效果尚不明確的之前，就直接把改革推廣到全省或全市的范圍。但由于本級(jí)財(cái)力的有限和配套政策跟進(jìn)不到位，反而增加巨大的財(cái)政壓力和難度，擾亂正常的省域整體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。廣東省域遼闊，各大區(qū)域、各縣市的發(fā)展不平衡，使得改革意見(jiàn)難以統(tǒng)一。已有教訓(xùn)表明，在推進(jìn)“省直管縣”改革的過(guò)程中，不能脫離實(shí)際的省情而盲目推進(jìn)。一方面，對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣市優(yōu)先下放部分權(quán)力，實(shí)行市縣分治，打破原來(lái)的隸屬關(guān)系，直接由省統(tǒng)管縣，重新定位市縣的職能，減弱地市一級(jí)的職能，擴(kuò)充縣級(jí)的職能；另一方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足的各縣市要有耐心，采取現(xiàn)行試點(diǎn)的模式，逐步下放權(quán)力，防止權(quán)力下放后產(chǎn)生混亂。同時(shí)，在改革中要謹(jǐn)慎處理市級(jí)政府及相關(guān)利益集團(tuán)的矛盾，避免社會(huì)混亂；要重視權(quán)力下放后的政府職能的轉(zhuǎn)變，以充分發(fā)揮政府作用（王麗婭，2010）。

（二）進(jìn)一步明確省、市、縣政府間的職責(zé)權(quán)限范圍

省、市、縣的層級(jí)權(quán)責(zé)分工問(wèn)題是“省直管縣”領(lǐng)域中重點(diǎn)討論的問(wèn)題。由于目前“市管縣”體制下，已經(jīng)形成了固有的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，各層級(jí)之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)都是基于此體制形成了套路化的固有模式（林建設(shè)，2011），因此，在推進(jìn)“省直管縣”的改革進(jìn)程中，需要解決的首要問(wèn)題是重新明確各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，使得各級(jí)政府各司其職、各盡其責(zé)，解決好市級(jí)政府將事權(quán)和支出責(zé)任下壓給縣級(jí)政府的矛盾。

事權(quán)劃分的合理化和清晰化要求結(jié)合廣東省的實(shí)際情況，根據(jù)效率最優(yōu)原則，具體規(guī)定省、市、省直管縣各自專(zhuān)有事權(quán)和共有事權(quán)。各級(jí)政府在以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)的指導(dǎo)下，對(duì)行政管理、社會(huì)事務(wù)管理事權(quán)進(jìn)行合理劃分后，還應(yīng)重點(diǎn)對(duì)基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)事權(quán)加以明晰。根據(jù)事權(quán)的劃分的結(jié)果，合理界定各級(jí)政府間的財(cái)政支出責(zé)任和規(guī)范收入劃分權(quán)限。完善不同層級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)法律制度，以法律形式對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)加以規(guī)范和固定，規(guī)避事權(quán)安排的隨意性和偶然性。

（三）進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度

在省管縣體制下，省級(jí)財(cái)政的管理對(duì)象倍增，省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府分類(lèi)指導(dǎo)政策的適應(yīng)性不如“市管縣”強(qiáng)（駱祖春，2010），容易造成效率缺失和發(fā)展失衡。因而，建議省級(jí)政府參考“省管縣”制度改革前的指導(dǎo)政策，動(dòng)態(tài)分析和調(diào)整，因地制宜地對(duì)不同的縣市實(shí)行特色化管理。

目前，廣東省生產(chǎn)總值和財(cái)政收入主要集中在珠三角地區(qū)，東西兩翼財(cái)力薄弱。在市管縣財(cái)政體制下，縣域的財(cái)權(quán)有限，縣域在財(cái)政資金的分配中缺乏自主地位。為推進(jìn)解決地區(qū)間公共服務(wù)不均問(wèn)題，協(xié)調(diào)地區(qū)間發(fā)展，還要進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度?！笆≈惫芸h”改革應(yīng)從減少行政管理層級(jí)入手，取消市與縣之間的資金往來(lái)關(guān)系，財(cái)政資金由省級(jí)政府在全省范圍內(nèi)實(shí)施有效的轉(zhuǎn)移支付，確保財(cái)政資金直接由省下達(dá)到縣級(jí)政府。從轉(zhuǎn)移支付的途徑方面來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等應(yīng)由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣；專(zhuān)項(xiàng)撥款補(bǔ)助應(yīng)由各市、縣直接向省級(jí)財(cái)政等有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)直接下達(dá)市、縣（周波，2010）。其次，從轉(zhuǎn)移支付的方向來(lái)看，建設(shè)多維度的轉(zhuǎn)移支付制度，可以細(xì)化到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，如保護(hù)生態(tài)環(huán)境的轉(zhuǎn)移支付、支持基礎(chǔ)教育的轉(zhuǎn)移支付等。

（四）允許和鼓勵(lì)市縣構(gòu)建合作型財(cái)政管理關(guān)系

實(shí)行省管縣財(cái)政體制改革后，隨著財(cái)政權(quán)力和行政權(quán)利的逐步下放，市縣之間漸趨于平級(jí)關(guān)系，甚至出現(xiàn)激烈的經(jīng)濟(jì)摩擦，不利于地區(qū)整體的協(xié)調(diào)發(fā)展。市縣的之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切，應(yīng)充分利用改革前“市管縣”的合作優(yōu)勢(shì)，互利共贏。允許和鼓勵(lì)構(gòu)建合作型財(cái)政管理關(guān)系，鼓勵(lì)市縣間互動(dòng)與互助關(guān)系。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 李 可]

第三篇：省直管縣 考試

“省直管縣”是近幾年來(lái)行政管理體制中最受關(guān)注的改革模式,并已在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始試點(diǎn)。省直接管理縣(市)的體制改革開(kāi)始提速,但其中也存在著一些令人擔(dān)憂(yōu)的問(wèn)題。

一、省直管縣體制改革的現(xiàn)狀

目前我國(guó)省直管縣改革主要包括“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革和財(cái)政體制改革。我國(guó)從1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、江西、吉林等省份陸續(xù)推行了以“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”為主要內(nèi)容的改革試點(diǎn),對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行了擴(kuò)權(quán),把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣。

《國(guó)家第十一個(gè)五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》提出要“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制,有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制。” 《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》中也提到“有條件的地方可加快推進(jìn)‘省直管縣’財(cái)政管理體制改革”。據(jù)財(cái)政部提供的資料顯示,截至到目前,全國(guó)實(shí)行財(cái)政“省直管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個(gè)省份,加上北京、上海、天津、重慶四個(gè)直轄市,共有22個(gè)地區(qū)實(shí)行了財(cái)政體制上的“省直管縣”。

二、省直管縣體制改革面臨的主要問(wèn)題

(一)改革未能從根本上扭轉(zhuǎn)試點(diǎn)縣財(cái)政困難的現(xiàn)狀?！笆≈惫芸h”后,省級(jí)對(duì)試點(diǎn)縣的轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助僅是“直達(dá)”。也就是說(shuō),新體制下試點(diǎn)縣收到的轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助在總量上是不變的,不能從根本上扭轉(zhuǎn)財(cái)政困難的狀況。

(二)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入不足?！笆≈惫芸h”縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革就是要緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,進(jìn)一步支持農(nóng)村地區(qū)發(fā)展,增加農(nóng)民收入,確保農(nóng)村綜合改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但目前來(lái)說(shuō),對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入還是不夠。

(三)行政管理體制與財(cái)政管理體制相沖突。財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配,是財(cái)政體制的核心問(wèn)題,也是劃分各級(jí)政府支出責(zé)任的基礎(chǔ)。據(jù)調(diào)查,我國(guó)不少地方實(shí)行省管縣體制后,政府間財(cái)政關(guān)系有所調(diào)整,但行政管理體制并沒(méi)有隨之改變,因而出現(xiàn)了行政管理體制與財(cái)政管理體制相沖突的狀況。從實(shí)際情況看,實(shí)行省直管縣財(cái)政體制后,大大增加了省級(jí)財(cái)政的事權(quán)責(zé)任,但其財(cái)力并沒(méi)有增加。對(duì)于原來(lái)管縣的市來(lái)說(shuō),市級(jí)財(cái)力下降較多,對(duì)其財(cái)權(quán)沖擊較大,但對(duì)其所管的縣承擔(dān)的事權(quán)卻沒(méi)有相應(yīng)地減少。不少省、自治區(qū)的試點(diǎn)辦法明確規(guī)定,實(shí)行省直管縣財(cái)政體制后,原來(lái)管縣的市不再集中縣級(jí)收入,但卻要進(jìn)一步加大對(duì)縣的補(bǔ)助力度,還要保證在教育、危房改造、醫(yī)療改革、新農(nóng)村建設(shè)等方面市對(duì)所管縣的配套資金。這種辦法必然加劇市級(jí)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的問(wèn)題?？h級(jí)財(cái)政是省直管縣財(cái)政體制改革中的受益者,其財(cái)力和財(cái)權(quán)得到了擴(kuò)張,事權(quán)卻沒(méi)有大的變化,這顯然是不合理的。

三、對(duì)于省直管縣體制改革的建議

省直管縣體制改革,觸及到我國(guó)大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政體制、行政管理體制和行政區(qū)劃等諸多方面,面對(duì)改革中存在的問(wèn)題,我們應(yīng)更多地關(guān)注以下幾個(gè)方面,科學(xué)推進(jìn)省直管縣體制改革。

(一)改革不能一刀切,要具體情況具體分析。由于各地發(fā)展情況有較大差異,在推進(jìn)“省管縣”體制改革上,要對(duì)各地“市管縣”體制及其存在問(wèn)題、存在問(wèn)題的性質(zhì)及原因進(jìn)行科學(xué)的分析與評(píng)估,因地制宜,推進(jìn)改革。

(二)各縣要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展理念,加快財(cái)源培植。篩選儲(chǔ)備一批重點(diǎn)項(xiàng)目,提前建立好財(cái)政申報(bào)資金項(xiàng)目庫(kù)。認(rèn)真落實(shí)招商引資政策,扶持做大做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),從根本

上解決財(cái)務(wù)困難,不斷壯大試點(diǎn)縣的財(cái)政實(shí)力。

(三)各縣要積極向省財(cái)政反映實(shí)際情況,爭(zhēng)取支持。要抓住“省直管縣”對(duì)困難縣轉(zhuǎn)移支付傾斜的有利時(shí)機(jī),積極向省財(cái)政匯報(bào)財(cái)政收支預(yù)算情況、財(cái)源建設(shè)的不利因素、財(cái)政困難的實(shí)際狀況等具體問(wèn)題,爭(zhēng)取得到省財(cái)政的理解和支持,得到更多的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

(四)繼續(xù)增加用于農(nóng)村的支出,提高新農(nóng)村建設(shè)水平。試點(diǎn)縣的財(cái)政支出管理,要立足于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村綜合改革的根本目的。以支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)為目標(biāo),提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,穩(wěn)步增加農(nóng)民收入,加大對(duì)農(nóng)村固定資產(chǎn)投資的支持力度,改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件,增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障能力,提高新農(nóng)村建設(shè)水平。

(五)要加快制度創(chuàng)新,研究解決“省直管縣”條件下市對(duì)縣事權(quán)與財(cái)權(quán)錯(cuò)位的問(wèn)題,建立健全市對(duì)縣各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的支持機(jī)制。

(六)有步驟地綜合推進(jìn)改革。要綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、省內(nèi)市縣行政單位數(shù)量、人口規(guī)模等因素,將推進(jìn)“省管縣”體制改革與發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、合理調(diào)整行政區(qū)劃、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合、加快城市化進(jìn)程和行政管理體制改革有機(jī)結(jié)合起來(lái),實(shí)現(xiàn)省管縣體制改革與相關(guān)的推進(jìn)措施、制度配套。在推行省直管縣財(cái)政體制過(guò)程中,都必須處理好這些關(guān)系,否則,就會(huì)影響改革的效果。

第四篇：省直管縣調(diào)查

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省直管縣調(diào)查

作者：

來(lái)源：《新理財(cái)·政府理財(cái)》2011年第01期

2011年，是財(cái)政省直管縣的關(guān)鍵性操作之年。這一年，對(duì)各級(jí)政府和財(cái)政部門(mén)而言，尚有不少操作空間。而到了明年年底，一切將塵埃落定。

從近幾年試點(diǎn)情況看，五級(jí)政府和五級(jí)財(cái)政各有各的反應(yīng)。

中央財(cái)政今年將開(kāi)始實(shí)施縣級(jí)財(cái)力基本保障機(jī)制，已著手解決全面實(shí)現(xiàn)省直管縣后的“窮縣吃飯”問(wèn)題。

省級(jí)財(cái)政正面臨著兩大問(wèn)題：縣太多，管不過(guò)來(lái)；“窮縣”太多，沒(méi)有錢(qián)來(lái)管。

地級(jí)財(cái)政不得不相信眼淚：地級(jí)市的政府職能和盈利模式都得調(diào)整，還同時(shí)籌劃著利用最后時(shí)機(jī)實(shí)施“撤縣并市”。

縣級(jí)財(cái)政則在等待著夢(mèng)想照進(jìn)現(xiàn)實(shí)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政希望自己不被遺忘。

在此承前啟后的關(guān)鍵性時(shí)期，我們應(yīng)該對(duì)改革邏輯予以階段性梳理：1994年分稅制改革后，省以下財(cái)政體制改革一直成為歷史遺留問(wèn)題。為完善“改了一半”的分稅制改革，我們事實(shí)上采取了兩大技術(shù)性手段：一是加大轉(zhuǎn)移支付力度，二是減少財(cái)政層級(jí)，即實(shí)施財(cái)政省直管縣。

那么，財(cái)政省直管縣，其取向?yàn)榧夹g(shù)性改革還是體制性改革呢？顯然，后者改革價(jià)值更大。如此，我們則不僅要減少財(cái)政層級(jí)，還要對(duì)新的省、地級(jí)市與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)政府的“盈利模式”予以重置。

再下一步，四級(jí)政府的事責(zé)即支出責(zé)任終將厘清。

第五篇：省直管縣現(xiàn)狀綜述

省直管縣現(xiàn)狀綜述

摘要：我國(guó)現(xiàn)行的市管縣體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期功不可沒(méi)，他在強(qiáng)化中央集權(quán)、促進(jìn)政治穩(wěn)定、帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面都曾發(fā)揮了重要作用。但是我國(guó)市管縣體制還存在許多弊端，在改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步推進(jìn)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，市管縣體制上的局限性日漸暴露出來(lái)，在一定程度上影響了我國(guó)社會(huì)政治的穩(wěn)定和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)進(jìn)一步發(fā)展，在這樣的情況下，省直管縣體制成為現(xiàn)今研究的熱點(diǎn)，目前理論界對(duì)省直管縣體制的可行性探討，對(duì)省直管縣體制改革的動(dòng)力和意義，對(duì)省直管縣體制改革中政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題和權(quán)力分配問(wèn)題進(jìn)行了多次的相關(guān)研究討論。

關(guān)鍵詞：省直管縣體制現(xiàn)狀古代現(xiàn)在國(guó)外

定義：“省直管縣”體制是指： 省、市、縣行政管理關(guān)系由“省——市——縣”三級(jí)管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　?、省——縣”二級(jí)管理，對(duì)縣的管理由現(xiàn)在的“省管市——市領(lǐng)導(dǎo)縣”模式變?yōu)橛墒√娲?，?shí)行“省直管縣”。實(shí)行省直管縣改革的主要目的就是激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，進(jìn)一步加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)政治的穩(wěn)定和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)進(jìn)一步發(fā)展。

自秦漢以來(lái)，縣就是中國(guó)最重要、最基本的行政單元，古有“郡縣治，天下安”之說(shuō)。，我國(guó)的行政區(qū)域主要分為省、縣、鄉(xiāng)三個(gè)層級(jí)。但自上世紀(jì)80年代初起，原先作為省級(jí)政府派出機(jī)關(guān)的“地區(qū)”一級(jí)政府趨于實(shí)體化，通過(guò)地改市、地市合并等方式，“市管縣”體制在全國(guó)迅速普及開(kāi)來(lái)。在此過(guò)程中，還形成了縣級(jí)市、地級(jí)市、副省級(jí)市、直轄市等不同級(jí)別的市建制，衍生出“市管市”這一世所罕見(jiàn)的行政現(xiàn)象?！笆泄芸h”體制是適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐漸固化起來(lái)的，實(shí)行之初，在培育壯大中心城市、打破行政分割、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合等方面發(fā)揮了一定積極作用。

隨著二元經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的突顯，兩極發(fā)展現(xiàn)象的加劇，“市管縣”體制的弊端日益凸現(xiàn)。一是，增加了行政層級(jí)，提高了行政成本，降低了行政效率，各種管理權(quán)限集中于市級(jí)，縣級(jí)政區(qū)的自主權(quán)受到了削弱。二是，一些規(guī)模小、實(shí)力弱的市非但無(wú)力帶動(dòng)輻射所轄的縣，還倚仗行政強(qiáng)勢(shì)從縣里“抽血”，從而限制了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是，由于以“市”為中心，導(dǎo)致各種資源過(guò)度向城市集中，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后。四是，造就了大量有名無(wú)實(shí)的廣域型“城市”，城市化水平虛假繁榮。新時(shí)期中共中央關(guān)于中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局和全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略全局的出臺(tái)，是其根本背景。根據(jù)中共中央對(duì)中國(guó)今后發(fā)展戰(zhàn)略的布局，文件要求貫徹三個(gè)“堅(jiān)定不移”：“堅(jiān)定不移地推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)特別指出：“擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，最大潛力體現(xiàn)了中央著力解決長(zhǎng)期制約中國(guó)全村建設(shè)，堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)在農(nóng)村；實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展始于2007年8月的國(guó)際金融危機(jī)之沖擊，是其國(guó)際背景。這次金融危機(jī)不僅造成了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的高失業(yè)率和經(jīng)濟(jì)衰退，而且對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也有明顯的影響。中國(guó)政府對(duì)此有清醒的認(rèn)識(shí)，正如文件指出的那樣：“當(dāng)前，國(guó)際金融危機(jī)持續(xù)蔓延、世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯減速，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響日益加深，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的沖擊不斷顯現(xiàn)?！敝袊?guó)要想保持相對(duì)較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，維系較強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，必須保持國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活力，而縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是其活力的根本，推進(jìn)省直管縣改革正是增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的有力手段。適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的要求而引發(fā)的政府“自我重塑”，是其制度背景。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治匹配的是現(xiàn)代化的法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府．，這是中央與地方各級(jí)政府改革面臨的一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。省直管縣對(duì)于完善管理體制，使地方政府切實(shí)擁有與事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)、人事權(quán)、機(jī)構(gòu)組織權(quán)等自主權(quán)，真正轉(zhuǎn)變與合理配置政府職能，建設(shè)人民滿(mǎn)意的政府，無(wú)疑是一次大膽的嘗試。

19世紀(jì)末，隨著工業(yè)化的發(fā)展，城市迅速發(fā)展，人口驟增，市政管理面臨的問(wèn)題日益復(fù)雜。各州城市為適應(yīng)現(xiàn)代化的管理，紛紛進(jìn)行市政體制改革，從而在各州以至在一州內(nèi)同時(shí)存在不同的政府組織形式。美國(guó)地方區(qū)劃

從2002年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開(kāi)始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革，把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)治理權(quán)限直接下放到一些重點(diǎn)縣，在經(jīng)濟(jì)治理方面形成了近似于“省管縣”的格局。［1］2005年6月，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上明確提出：“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣’試點(diǎn)?！薄吨泄仓行年P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中也明確提出“減少行政層級(jí)”，“理順省級(jí)以下財(cái)政治理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的治理體制?！庇纱丝梢?jiàn)，實(shí)行省直管縣，是今后我國(guó)行政體制改革的一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容。

2005年10月召開(kāi)的中共十六屆五中全會(huì)提出，要“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。2006年，這句話(huà)被寫(xiě)進(jìn)了“十一五”規(guī)劃綱要。2008年10月，十七屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，要“推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革??有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制”。2009年，中央一號(hào)文件《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》，明確提出要推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》，明確提出了省直接管理縣財(cái)政改革的總體目標(biāo)，即2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。