第一篇：關于“省直管縣”改革

省直管縣:推進的必要性和實施途徑

今年中央一號文件從發(fā)展壯大縣域經濟、改革行政區(qū)劃、減少行政層次、探索實施省直管縣體制的角度著手“三農”問題的解決?？梢哉f,這是對前些年“市管縣”體制改革的經驗總結,抓住了“三農”問題解決的實質,指明了從“市管縣”體制到省直管縣體制的改革發(fā)展方向,是上層建筑適應社會經濟發(fā)展需要的重大改革,對于減少管理層級、提高效能、壯大縣域經濟、促進城鄉(xiāng)經濟融合、加快城市化進程,都具有重要的現實意義。

政府層級過多不符合信息化社會行政組織結構扁平化趨勢

按照我國《憲法》的規(guī)定,政府層級主要以四級制為主,只是在較大的市和自治州才實行五級制。1982年,中央下發(fā)51號文件,提出要全面改革地區(qū)體制,在“地市合并”的基礎上推行以地級中心城市管理下屬縣市的“市管縣(市)”體制。在此之前,中國絕大部分縣市都是由省級政府派出的專區(qū)專員公署或是地區(qū)行政公署代為管轄。從1982年推行市管縣體制以后,我國政府層級已經由四級制為主變成五級制為主,即中央政府———省級政府(省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū))———地級政府(地級市、地區(qū)、自治州、盟)———縣級政府(市轄區(qū)、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū))———鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、蘇木、民族蘇木)。

一般來說,政府層級過多,會造成以下弊端:一是信息傳遞不暢通,信息傳遞成本加大；上情難以及時準確地下達,下情也難以及時準確地上達；二是權力運行機制不暢通,容易形成壓力型體制,地方特別是基層的自主權難以得到落實；三是不符合信息化社會條件下行政組織結構扁平化的發(fā)展趨勢,不利于調動縣級基層政府的主動性、積極性和創(chuàng)造性,不利于提高行政效能。

“市管縣體制”的弊端

除上述之外,“市管縣”體制還特別造成了以下問題:

一是“市管縣”體制并沒有從根本上打破舊有的條塊分割的管理體制,原本虛設的地區(qū)一級變成了實設,不僅增加了政府層級,降低了行政效率,而且與憲法中有關地方行政架構的規(guī)定相違背；二是在市與其所轄的縣(或縣級市)競爭發(fā)展過程中,加劇了各個縣(或縣級市)與市之間在人、財、事三方面的矛盾,加大了市所轄各個縣(或縣級市)之間的離心力。在我國經濟發(fā)達的一些地區(qū),由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的興起和繁榮,有些縣級市的實力甚至已經與地級市本市區(qū)的經濟實力相當,各縣為了自身的發(fā)展不惜在資源、市場、人才、投資等方面與中心城市展開競爭,為爭取到項目,市縣爭相到省城跑計劃、跑指標,為爭取投資,競相進行政策攀比的事情也時有發(fā)生；三是由于“市縣競爭”造成內耗及資源過度向中心城市集中等原因,一方面導致中心城市的極度擴張,城市發(fā)展沒有邊界,沒有止境的土地征用和舊城改造；另一方面,市所轄縣的城市化水平極度落后,虛假城市化現象嚴重,整體上影響了城市化的進程,更加劇了城鄉(xiāng)“二元化”結構；四是普遍推行“市管縣”體制,在經濟發(fā)展落后地區(qū)嚴重導致了“小馬拉大車”的現象。經濟發(fā)展落后地區(qū)的地級城市普遍能量不足,對周邊管轄的廣大農村地區(qū)無法產生足夠的輻射能力；但由于實行“市管縣”體制,不得不管轄自己無法帶動的縣(或縣級市)。

省直管縣體制對問題的解決

實行省直管縣體制,減少了政府層級,實現了政府組織結構的扁平化；在管理流程上,由省直接對縣進行管理而不再經過市(地)這個中間環(huán)節(jié),降低了政府交易成本。二是省直管縣實現了擴權強縣,在行政上弱化了市對縣的領導,避免了多層次行政干預對于市場競爭關系的扭曲,大大提高了縣域經濟發(fā)展的積極性、省級市場化水平和市場競爭的有效性。在省直管縣體制下,地級市的管理范圍只是市區(qū)和郊區(qū),不再管理周邊的廣大農村區(qū)域；市(地)與縣之間,不再具有領導與被領導的關系,而是一種平等、協(xié)商與合作的關系。三是增強了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的能力,省管縣財政體制實現了省直接對市、縣市的管理,增強了省級財政的直接調控能力,有利于有效分配和利用各種公共資源,使縣市政府更有能力、有財力發(fā)展縣域經濟,更有實力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加大對農村地區(qū)的資源投入、發(fā)展各種社會事業(yè)、加強基礎設施建設、改善農村環(huán)境面貌、推動農村經濟發(fā)展和提高農民生活水平。四是省管縣體制下的財政體制,有利于一個省各地區(qū)間均衡發(fā)展水平的不斷提升。

科學推進省直管縣體制的途徑

省直管縣體制改革,觸及到我國大多數地區(qū)經濟發(fā)展、財政體制、行政管理體制和行政區(qū)劃等諸多方面,特別是其中利益關系、權力關系的調整,必然會有來自原有體制、人和觀念的種種障礙,要從以下方面著手科學推進省直管縣體制改革:

一是根據各地的具體情況來確定,不能一刀切。由于各個地方發(fā)展的具體情況有較大的差異,在推進“省管縣”體制改革上,要對各地“市管縣”體制及其存在問題、存在問題的性質及原因進行科學分析與評估,不能盲目；二是尊重歷史。對于已經成為市轄區(qū)的原有縣(或縣級市),不應再重新改回縣(或縣級市)；對于還沒有成為市轄區(qū)的縣(或縣級市),將其從原有“市管縣”體制中分離出來,直接實行省直管縣,市不再管轄縣(或縣級市)只轄區(qū)；三是有步驟地綜合推進,要綜合考慮各地區(qū)經濟發(fā)展水平、行政區(qū)域面積、省內市縣行政單位數量、人口規(guī)模等因素,將推進“省管縣”體制改革與發(fā)展縣域經濟、合理調整行政區(qū)劃、促進城鄉(xiāng)經濟融合、加快城市化進程和行政管理體制改革有機結合起來,實現省管縣體制改革與相關的推進措施、制度配套。

（作者系中山大學政治與公共事務管理學院教授、博士生導師,全國政策科學研究會副會長,中山大學MPA教育中心主任、電子政務研究中心主任）

省直管縣的最大阻力

新華社昨天全文播發(fā)《中共中央國務院關于2009年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟芬笤鰪娍h域經濟發(fā)展活力。推進省直接管理縣（市）財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍。穩(wěn)步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。依法賦予經濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權限。（人民網2009年2月2日）

這是一份令人鼓舞的文件，這是中央送給億萬農民的新春賀禮，這是中央連續(xù)第6次把一號文件鎖定為“三農”工作，在當前經濟危機的機遇和挑戰(zhàn)面前，更顯意義非凡。

當然，最吸引我眼球的是關于“省直管縣”的提出，目標更加清晰，要求更加明確，措施更加具體，從財政到行政，層次更加鮮明，這是中央從制度保障層面做出的又一個重大舉措，這也是近6年來一號文件當中的重大突破，必將在推進“三農”工作方面產生著深遠的影響，發(fā)揮著十分重要的作用。

然而，要有力推進這項改革，至少要破除三大阻力，對此，各級地方政府必須要有清醒的認識，審慎的處置，堅定的推進。

首先，干部阻力。這主要是就地市級機構而言。近些年來，地級市從一個派出機構，不斷膨脹、壯大，已經成為一級體系完備、人員龐大的實體機構。如此多的干部安置，特別是廳處級干部的安置，還有包括眾多機構的處理，因為這極可能涉及到降職、降格的問題，的確是一個不容小視的問題。這也應該是最大的阻力。

其次，思想阻力。這主要是就鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權作用而言。盡管憲法規(guī)定我國的行政層級為：中央、省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級，然而事實的運作中，卻是地市級取代了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在行政管理權限方面幾乎喪失殆盡，除了搞不完的事權，財權也好、管理權也好，幾乎沒有。特別是近些年來，不少專家學者鼓吹弱化甚至是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)與百姓爭利，這種思想的存在，必然對于地市級的存在找到理由。其實，無論是促進、服務三農方面，還是保證政權穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級的作用是不可估量的，也是任何機構不可替代的。

最后，利益阻力。這主要是就一些利益集團而言。在地級市的發(fā)展過程中，已經形成了一些利益集團，包括官僚階層。目前而言，地級市就是一級政府，而且管著不少的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，權力很大。在檢查考核、干部任免、行政管理、項目資金等等權力的行使之中，很多人因此而大大獲利。而借地級市之優(yōu)勢而獲取壟斷利潤的社會組織、公司、個人，也是存在的，如果處理不好，他們也極有可能成為受傷者，從而形成阻力。

在省直管縣的改革問題上，是絕不能一蹴而就的，但必須要清醒地認識到這三大阻力，下定決心，周密部署，穩(wěn)步推進，一年一突破，逐步完成這場偉大的改革，從而推動三農事業(yè)的迅猛發(fā)展，推動中國特色社會主義事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

第二篇：“省直管縣”財政改革分析

“省直管縣”財政改革2012年底前全面推行

2009-07-10

財政部9日消息，作為我國財政體制改革的一項重要內容，“省直管縣”財政改革將在2012年底前在我國除民族自治地區(qū)以外全面推行，近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產大縣全部納入改革范圍。

實行省直接管理縣財政改革，就是在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面，實現省財政與市、縣財政直接聯系，開展相關業(yè)務工作。

意見明確收支劃分方面，在進一步理順省與市、縣支出責任的基礎上，確定市、縣財政各自的支出范圍，市、縣不得要求對方分擔應屬自身事權范圍內的支出責任。按照規(guī)范的辦法，合理劃分省與市、縣的收入范圍。

轉移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補助到市、縣；專項撥款補助，由各市、縣直接向省級財政等有關部門申請，由省級財政部門直接下達市、縣。市級財政可通過省級財政繼續(xù)對縣給予轉移支付。

市、縣統(tǒng)一按照省級財政部門有關要求，各自編制本級財政收支預算和年終決算。市級財政部門要按規(guī)定匯總市本級、所屬各區(qū)及有關縣預算，并報市人大常委會備案。

年終各類結算事項一律由省級財政與各市、縣財政直接辦理，市、縣之間如有結算事項，必須通過省級財政辦理。

此外，建立省與市、縣之間的財政資金直接往來關系，取消市與縣之間日常的資金往來關系。省級財政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫按規(guī)定直接向省級金庫報解財政庫款。

財政部要求，要逐步建立縣級基本財力保障機制，加大對財力薄弱縣的支持力度，實現“保工資、保運轉、保民生”的目標；要規(guī)范財政預算外資金管理，全面清理預算外分配事項，理順政府間預算外資金管理和分配關系；要加強財政管理信息化建設，構建省級與市、縣的財政信息化網絡，提高工作效率。

財政部財科所所長賈康說，我國加快推進“省直管縣”財政改革，旨在深化財稅體制改革，推動解決完善公共財政體系所面臨的一些深層次問題，包括備受爭議的中央和地方事權與財力劃分問題、轉移支付制度的完善、省以下體制以及加大對基層的公共服務領域投入等。

西南財經大學副校長丁任重表示，“市管縣”體制是1983年以來逐漸形成的，這一模式在過去近３０年中，一定程度上發(fā)揮了城鄉(xiāng)合治、以市帶縣的功能，但隨著縣域經濟的發(fā)展，其對縣域經濟發(fā)展的制約作用也日益顯現。一是各種管理權限集中于市級，削弱了縣級的自主權；二是一些地方出現了資源和資金向城市聚集的傾向，相應減少了對農村基礎設施和農村社會事業(yè)的投入，從而制約了縣域經濟發(fā)展；三是一些被推上中心城市位置的地級市的經濟實力與所轄縣相差不大甚至還弱，不僅不能對縣域經濟起到輻射、帶動作用，往往還會限制和掣肘所轄縣的發(fā)展。信息來源：中國證券報

第三篇：“省直管縣”改革績效、問題及對策研究

“省直管縣”改革績效、問題及對策研究

摘 要：隨著經濟的逐步發(fā)展，“市管縣”體制暴露出加劇市縣矛盾、增加行政成本、影響行政效能、制約縣域經濟發(fā)展等問題。與“市管縣”體制相比，“省直管縣”體制改革在減少行政層級、降低行政成本、發(fā)展縣域經濟等方面具有重要作用。近年來，在國家政策的導向下，“省直管縣”財政體制改革在我國逐步推廣，已成為我國深化財稅體制改革的重要內容。以廣東省為例，在全面分析“省直管縣”改革績效的基礎上，剖析改革存在的各種阻力，積極探索改革實現路徑，從而構建符合國情的地方財政管理體制。

關鍵詞：省直管縣；績效研究；阻力分析；實現路徑

中圖分類號：F224.0 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）11-0262-04

引言

中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障?！弊鳛樯罨敹愺w制改革的重要內容之一，“省直管縣”財政體制改革是建立現代財政制度的重大實踐。在國家“十二五”規(guī)劃綱要中也明確要求穩(wěn)步推行“省直管縣”改革試點。

2009年7月，財政部公布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》（財預[2009]78號），明確提出“省直管縣”財政改革將在2012年底前在中國大部分地區(qū)推行的實施目標。在該意見的主題思想引導下，全國各地推行了一股“省直管縣”改革的浪潮，并成為中國地方政府改革的一項重要內容。

一、研究背景

作為改革發(fā)展的前沿和傳統(tǒng)經濟大省的廣東，在2013年全國省域宏觀經濟競爭力綜合排名高居第二位，整體經濟實力雄厚。但與之形成鮮明對比的是，2013年第十三屆全國百強縣評選中廣東地區(qū)只有增城和博羅2個縣（市）進入百強名單，而江蘇省、山東省和浙江省則分別有超過20個縣域進入百強名單。這充分表明了廣東縣域經濟與全國部分省區(qū)相比，發(fā)展滯后和縣域競爭力較弱的現實，可見廣東省縣一級的發(fā)展已經嚴重制約到了廣東省整體的發(fā)展（王麗婭，2010）。

自1987年廣東省取消地區(qū)一級行政建制，全面實行“市管縣”體制后，地市級在行政、財政等方面確立了領導地位，在促進城鄉(xiāng)發(fā)展，密切城鄉(xiāng)聯系，做大做強中心城市，推動區(qū)域城市化方面具有積極的作用。但隨著廣東經濟快速增長和改革步入新時期，“市管縣”體制的弊端逐漸顯現，主要表現在：

1.地市管理權限集中，負責管理和配置縣級的資源和資金，使得地市為發(fā)展城市對縣級的資源和資金進行截留，將優(yōu)勢資源集中于城市。例如，廣東省規(guī)定，“四稅”分成比例省縣為4：6，而有的地方將這一比例變成了4：2：4，市里拿走20%，相反，省里的轉移支付規(guī)定市里的配套比例卻又不能兌現（李文彬，張玲玲，2009），這削減了農村基礎設施和公共服務的投入，削弱了縣級發(fā)展的自主權，嚴重制約縣域經濟的發(fā)展。

2.部分地級市的經濟拉動和輻射作用不明顯。我國實行“市管縣”體制原本的初衷是希望發(fā)揮城市的中心作用，以城市為依托，充分帶動縣鄉(xiāng)經濟社會的發(fā)展。但是，在實踐中卻存在“小馬拉大車”的現象，有些中心城市不具備經濟能力，或者領導的縣過多而超出自身實際能力。如1988年汕尾市由海豐小鎮(zhèn)升級為地級市，但由于本身經濟基礎和城市建設相對落后，難以帶動所轄縣經濟的發(fā)展，造成“小城區(qū)、大農村”的現狀，無法發(fā)揮城市的帶動作用與輻射作用。

3.行政層級過多，行政運行成本增大。市領導縣體制增加了市一級的行政管理層級，行政編制、政府機構隨之擴大，而維持一個地級市的正常運行每年需要數億元甚至十幾億元的行政費用支出，增加了政府行政運行成本。廣東省多數地級市只管4、5個縣，平均為3.6個，這種過小的管理幅度，無疑降低了管理效應，增加了管理成本（王玉明，2009）。另外，市管縣體制將市一級政府由虛變實，省縣之間的政策性或是業(yè)務性問題，本可以直接溝通解決的問題，都需要通過市一級，這無疑降低了行政效率和信息的傳達效率。

大量問題和矛盾更加凸顯了改革現階段“市管縣”體制的必要性和緊迫性。為消除“市管縣”體制的種種弊端，從2003年起我國許多省份開始根據本省的具體情況，進行財政體制上的“省直管縣”探索和試點工作。一些省份還將部分經濟管理權與社會管理權下放到縣級。經過多年的實踐表明，“省直管縣”財政體制改革在促進縣級經濟發(fā)展方面的成效是顯而易見的。一方面，加強了省級財政的統(tǒng)籌能力，減少市級對縣一級財政資金的截留，增強縣級政府的財力，增強經濟發(fā)展的動力和提高基層的公共服務能力；另一方面，提升了縣域經濟的完整性和綜合性，增強縣級政府的調控能力，有力推動縣域經濟的發(fā)展。

廣東省早在2003年就開始了“省直管縣”的探索工作，并于2009年正式啟動綜合改革試點工作。對于此次改革財政收支和經濟增長產生了怎樣的影響，取得的成效如何，需要采取實證分析的方法對這些問題進行探討。不僅有利于我們深入認識廣東“省直管縣”體制改革的經濟績效，為下一步改革政策的制定提供有用參考，同時對全國范圍內進一步推廣的“省直管縣”財政改革也有著積極的借鑒意義。

二、廣東“省直管縣”改革的績效分析

本文通過對廣東省“省直管縣”財政體制改革基本情況進行了調研認為，此次“省直管縣”財政體制改革通過財政上的分配關系調整以緩解縣域財政資金壓力，促進區(qū)域發(fā)展，加強縣級政府提供基本公共服務財力保障。“省直管縣”改革推力作用主要體現在以下幾個方面。

（一）促進了縣域經濟發(fā)展

自實施改革試點以來，財政資源直接向基層市、縣下移，減少了資金截留，可以將更多的公共資源和財政資金被投入到經濟建設中，有利于提高縣級政府規(guī)劃和發(fā)展本區(qū)域的自主性，促進縣域經濟的發(fā)展。

廣東省目前有67個縣（市），縣域面積達14.58平方公里，占全省總面積的六成。改革實施5年來，廣東省縣域經濟的受重視程度不斷提高，縣域工業(yè)拉動作用和經濟發(fā)展活力等也不斷得到增強，各項經濟指標穩(wěn)定增長。然而在2008年廣東縣域生產總值僅為6 601億元，占全省GDP比重不足18%。實施“省直管縣”改革后，縣域經濟進一步發(fā)展。到2012年縣域生產總值將近1.7萬億元，同比增長了150%?？h域生產總值占廣東全省比重也上升至29%，提高了11個百分點。與此同時，廣東省縣域GDP增速連續(xù)5年均保持10%以上，超過了珠三角以及廣東全省的平均水平。2012年，在67個縣域單位中有60個縣（市）的GDP增長率超過10%，比2008年的42個多了18個。

從縣域工業(yè)化指標來看，全省縣域產業(yè)結構已穩(wěn)定在“二三一”格局，第一產業(yè)比重繼續(xù)下降，第二產業(yè)比重快速上升，工業(yè)化進程加快，第三產業(yè)比重也在緩慢提升。目前，第一產業(yè)比重不斷下降，從2004―2012年9年間下降11個百分點，第二產業(yè)比重快速上升，9年間提高了9個百分點，工業(yè)化進程加快。第三產業(yè)比重也在緩慢提升，9年時間僅上升1.93個百分點?？傮w上看，廣東省縣域經濟已進入快速發(fā)展的階段。

（二）降低行政運行成本，提升行政效能，推動服務型政府建設

“省直管縣”改革的最終目標是減少行政層級，精簡機構，降低行政成本，提高行政效能，擴大縣級經濟管理權限，帶動縣域經濟快速發(fā)展（孫超，2011）。實行“省直管縣”財政體制，減少了財政運轉的層次，縣級政府直接接受省的領導增強了縣級財力的支配度，提高了財政運轉的效率，提升了縣域財政的自給率。同時也使政策直接向縣級政府傳達，促進縣級政府行政管理和決策更貼近于縣域經濟發(fā)展的實際，進而推動縣域經濟的協(xié)調發(fā)展。

以廣東省順德區(qū)為例。2009年廣東省順德啟動了“省直管縣”綜合改革試點工作，其改革配套措施之一便是“簡政放權”，實行“大部制”改革。經過改革，順德區(qū)黨政機構加起來才16個“大部門”，比改革前壓縮了2/3。所謂，一個縣區(qū)除了黨委、紀檢、司法等職權外，經濟、社會、文化等領域都賦予地級市管理權限，放權到縣區(qū)。實現工作職能、工作方式、工作作風的轉變，提高行政工作質量和效率，建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的行政管理體制，起到了積極的推進作用，對于加快政府由管理型向服務型轉變具有重大意義。

（三）提升縣級政府財力，促進公共服務均等化

“省直管縣”是在現行行政層次結構下，通過省級將財力性轉移支付和?？钛a助單獨核定下達到直管縣（市），從而減少地市一級的截留，進一步加大對縣級的幫扶力度。改革帶來的效果是，有效的緩解了基層政府的財力緊張問題，直接增強了基層政府的公共服務職能，保證了基層政府在基礎教育、衛(wèi)生保健、社會保障等方面的最低公共服務需求，促進了基本公共服務均等化。

經過省直管縣改革，廣東省縣域經濟社會在得到高速發(fā)展的同時，政府的各項公共服務事業(yè)也取得了一定的成績。2012年廣東縣域公共財政預算收入544.50億元，同比增長16.5%，占全省地方公共預算財政收入的8.7%，高于全省增速3.5個百分點。相比2008年243.69億元，縣域一般預算收入占全身總量的7.36%，有大幅度的提升?？h級財政具有巨大的信息優(yōu)勢和調控靈活性。隨著縣級政府財力的增強，便于地方政府集中財力辦大事，更能充分發(fā)揮財政資金的使用效率，從而能夠有重點在支持縣級地區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療、義務教育等一系列公共服務也得到了更強的支持。

三、廣東省“省管縣”改革阻力分析

財政體制上的機制創(chuàng)新，實質上是進行既得利益的調整，不可避免的會因改革而發(fā)生一些新的問題和新的矛盾，這些矛盾如果得不到正確的處理，這些問題如果不能及時的解決，就會與舊問題、舊矛盾交織積累，制約改革的進行（金德萬，2007）。因此，必須充分注意和認識“省直管縣”改革實行過程中存在的突出問題和矛盾。廣東在推行“省直管縣”的過程中，存在以下問題：

（一）廣東省區(qū)域、縣域經濟發(fā)展差距大，難以形成統(tǒng)一的改革意見

廣東省縣域經濟發(fā)展雖然已經取得長足的進步，但從總體來看，縣域經濟實力仍較薄弱，各大區(qū)域之間經濟發(fā)展不平衡，各縣市內部也發(fā)展很不平衡。廣東省大部分實力較強的縣（市）主要集中在珠三角地區(qū)，這些地區(qū)整體上受珠三角的產業(yè)和經濟資源外溢影響大，經濟實力雄厚。山區(qū)縣域的面積占全省的63.6%，人口占全省人口的40%，但受制于公共交通、基礎設施、產業(yè)基礎等客觀條件，縣域經濟總體上還是比較落后。2012年這些地區(qū)所創(chuàng)造的地區(qū)產值僅占全省產值的16%，公共預算收入只占全省市縣級收入總額的21%，同時仍有9個縣（市）財政收入不足3億元。珠三角地區(qū)公共財政預算收入總額占全省市縣級收入總額的78.89%，分別是東西兩翼和粵北山區(qū)的8.7倍和6.55倍。省、市、縣三級發(fā)展呈現“兩頭小、中間大”，分布不夠合理均衡。

各縣（市）間經濟發(fā)展水平差距、所處的地理位置不同、區(qū)域面積和人口規(guī)模的不同，決定了各縣（市）對改革的實際需求不一致的狀況。對于五華縣、資金縣、封開縣等經濟落后、地理位置偏遠的山區(qū)縣（市），需要更多的財政資金促進當地的經濟發(fā)展，改善基礎設施。而相對于順德等經濟發(fā)達的地區(qū)，則需要更大的管理權限。

（二）出現事權與財權新的不匹配

根據實際調研的情況顯示，廣東省實行“省直管縣”改革后，雖然減少了政府層級，但卻沒有清晰劃分省、市、縣之間的事權與財權（劉文娟，2012）。預算內外資金的管理改革和事權財權的劃分沒有同步進行，一些資金進行的市縣上劃和補助事項尚未清理規(guī)范，市級事權與財權出現新的不對稱（魏向前，2010）。改革后，縣級財政資金越過市一級直接通過省財政劃撥，而市級財力縮減的同時還要承擔縣（市）公共管理和公共服務的支出責任，如抗旱排澇、農田水利建設和社會保障等。同時，對縣（市）而言，財政隸屬關系由原來的地市級一個“婆婆”，變?yōu)槭∈袃蓚€“婆婆”，在一定程度上反而增加縣（市）的工作難度。

（三）加劇地方“諸侯經濟”的現象，造成縣域無序開發(fā)和重復建設

在廣東省經濟發(fā)達的地區(qū)尤其是珠三角，部分發(fā)達縣（市）在經濟實力方面可以和地級市平起平坐，甚至更勝一籌。分權后，縣域自主權擴大，但受“縣、市平級”思想的影響，市縣各自為政，可能影響生產力布局、出現新的“開發(fā)熱”和“建設熱”，導致各縣之間盲目攀比、重復建設，甚至引發(fā)惡性競爭，導致資本投入的浪費（孫學玉，2013），降低了區(qū)域發(fā)展的整體實力。據相關數據顯示，2013年順德區(qū)、南海區(qū)占佛山市GDP比重分別為35%和30%，而市區(qū)僅為18%，相互之間產業(yè)結構、產品技術趨同，經濟摩擦與競爭激烈，不利于改革的整體規(guī)劃。

四、推進廣東“省直管縣”的政策性建議

（一）推進改革應從實際出發(fā)，采取分類實施的模式，循序漸進，不宜“一刀切”

部分省市在改革試點效果尚不明確的之前，就直接把改革推廣到全省或全市的范圍。但由于本級財力的有限和配套政策跟進不到位，反而增加巨大的財政壓力和難度，擾亂正常的省域整體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。廣東省域遼闊，各大區(qū)域、各縣市的發(fā)展不平衡，使得改革意見難以統(tǒng)一。已有教訓表明，在推進“省直管縣”改革的過程中，不能脫離實際的省情而盲目推進。一方面，對于經濟實力較強的縣市優(yōu)先下放部分權力，實行市縣分治，打破原來的隸屬關系，直接由省統(tǒng)管縣，重新定位市縣的職能，減弱地市一級的職能，擴充縣級的職能；另一方面，對經濟實力不足的各縣市要有耐心，采取現行試點的模式，逐步下放權力，防止權力下放后產生混亂。同時，在改革中要謹慎處理市級政府及相關利益集團的矛盾，避免社會混亂；要重視權力下放后的政府職能的轉變，以充分發(fā)揮政府作用（王麗婭，2010）。

（二）進一步明確省、市、縣政府間的職責權限范圍

省、市、縣的層級權責分工問題是“省直管縣”領域中重點討論的問題。由于目前“市管縣”體制下，已經形成了固有的行政權力運行機制，各層級之間的事權、財權都是基于此體制形成了套路化的固有模式（林建設，2011），因此，在推進“省直管縣”的改革進程中，需要解決的首要問題是重新明確各級政府的事權和財權，使得各級政府各司其職、各盡其責，解決好市級政府將事權和支出責任下壓給縣級政府的矛盾。

事權劃分的合理化和清晰化要求結合廣東省的實際情況，根據效率最優(yōu)原則，具體規(guī)定省、市、省直管縣各自專有事權和共有事權。各級政府在以建設服務型政府為目標的指導下，對行政管理、社會事務管理事權進行合理劃分后，還應重點對基礎教育、醫(yī)療保障、基礎設施建設等公共服務事權加以明晰。根據事權的劃分的結果，合理界定各級政府間的財政支出責任和規(guī)范收入劃分權限。完善不同層級政府事權和財權法律制度，以法律形式對各級政府的事權、財權加以規(guī)范和固定，規(guī)避事權安排的隨意性和偶然性。

（三）進一步完善轉移支付制度

在省管縣體制下，省級財政的管理對象倍增，省級政府對縣級政府分類指導政策的適應性不如“市管縣”強（駱祖春，2010），容易造成效率缺失和發(fā)展失衡。因而，建議省級政府參考“省管縣”制度改革前的指導政策，動態(tài)分析和調整，因地制宜地對不同的縣市實行特色化管理。

目前，廣東省生產總值和財政收入主要集中在珠三角地區(qū)，東西兩翼財力薄弱。在市管縣財政體制下，縣域的財權有限，縣域在財政資金的分配中缺乏自主地位。為推進解決地區(qū)間公共服務不均問題，協(xié)調地區(qū)間發(fā)展，還要進一步完善轉移支付制度?！笆≈惫芸h”改革應從減少行政管理層級入手，取消市與縣之間的資金往來關系，財政資金由省級政府在全省范圍內實施有效的轉移支付，確保財政資金直接由省下達到縣級政府。從轉移支付的途徑方面來看，轉移支付、稅收返還、所得稅返還等應由省直接核定并補助到市、縣；專項撥款補助應由各市、縣直接向省級財政等有關部門申請，由省級財政部門直接下達市、縣（周波，2010）。其次，從轉移支付的方向來看，建設多維度的轉移支付制度，可以細化到經濟社會的各個領域，如保護生態(tài)環(huán)境的轉移支付、支持基礎教育的轉移支付等。

（四）允許和鼓勵市縣構建合作型財政管理關系

實行省管縣財政體制改革后，隨著財政權力和行政權利的逐步下放，市縣之間漸趨于平級關系，甚至出現激烈的經濟摩擦，不利于地區(qū)整體的協(xié)調發(fā)展。市縣的之間社會經濟聯系密切，應充分利用改革前“市管縣”的合作優(yōu)勢，互利共贏。允許和鼓勵構建合作型財政管理關系，鼓勵市縣間互動與互助關系。

參考文獻：

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[責任編輯 李 可]

第四篇：加強省直管縣改革的頂層設計和規(guī)劃

加強省直管縣改革的頂層設計和規(guī)劃

張占斌

黨的十七屆五中全會提出要更加重視改革的頂層設計，有著鮮明現實針對性。省直管縣改革是我國重要的行政體制改革，在過去的20多年，一些省份進行了豐富的改革實踐，形成了一批改革成果。但由于省直管縣改革新階段性的要求，單靠地方自行探索已空間不足。在“十二五”開局之際，有必要認真總結省直管縣改革的成效和問題，并對今后的改革和政策進行規(guī)劃，加強省直管縣改革的頂層設計，穩(wěn)步推進省直管縣體制改革。

一、省直管縣改革的實踐進展和初步成效

目前的“市管縣”體制是1983年以來逐漸形成的。從推進計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的角度看，“市管縣”體制的推行有其合理性的一面。它在一定程度上滿足了轉軌時期增強中心城市作用的同時，客觀上推動了市場經濟發(fā)展。進入20世紀90年代，隨著我國市場經濟的發(fā)展，城市化明顯提速，要素和資源配置更多的向城市傾斜，“市管縣”體制消極因素逐漸增多。近十多年來，對我國行政管理體制中地方層次過多問題，各方面有許多議論，主要集中在“市管縣”體制上。一是增加了管理層次和管理成本，同時也降低了行政效率；二是產生了經濟學意義上的“擠出效應”，不利于加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；三是農村被忽略，城鄉(xiāng)公共服務差距越拉越大；四是地級市并沒有產生“極地”效應，甚至出現“離心”趨勢。特定的政治經濟環(huán)境造就了“市管縣”體制，這個體制也將隨著政治經濟環(huán)境的變遷完成其歷史使命。

鑒于“市管縣”體制存在的問題，2005年以后，黨和國家重要文件和領導人重要講話中，多次出現省直管縣改革的內容。(見下表)

近些年，在逐漸完善市場經濟體制的進程中，中央批復了8個省37個縣進行省直管縣改革試點。截止到2010年，我國有20多個省份陸續(xù)進行了財政體制省直管縣和擴大縣級政府經濟社會管理權限的試點。兩項合計超過1000個縣。各省試點做法主要有以下幾個方面：一是通過強縣擴權，把地級市的經濟管理權限直接下放給某些重點縣，在經濟管理方面形成了近似于省管縣的格局；二是從財政管理入手，實行由省直接對縣的管理體制，加強由省級財政對縣級財政的統(tǒng)籌。三是對縣里的主要領導由省里直管，提升縣級主要領導的職級和組織人事管理規(guī)格，并將培訓納入中央黨校、國家行政學院等國家級干部培訓機構。

從省直管縣改革類型來看，目前有四種實現形式，可以比較和借鑒：其

一、以北京、上海、天津、重慶等直轄市以及海南省為代表的行政管理型，即這些地區(qū)行政管理層級就是省直接管理縣，沒有地級市這一中間環(huán)節(jié)，財政體制自然是省直管縣；其

二、以浙江、湖北、安徽、吉林等省為代表的全面管理型，即對財政體制的制定、轉移支付和專款的分配、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等財政管理的各個方面，全部實行省對縣直接管理；其

三、以山西、遼寧、河南等省為代表的補助資金管理型，主要是對轉移支付、?？罘峙?，以及資金調度等涉及省對縣補助資金分配的方面實行省直接管理；其

四、山東、廣西實行的省市共管型，即省級財政在分配轉移支付等補助資金時，直接核定到縣，但在分配和資金調度時仍以省對市、市對縣方式辦理，同時，省級財政加強對縣級監(jiān)管。

從浙江、海南以及試點地方的情況看，這一探索改變了資源配置方式，有利于調動縣級政府的積極性，促進了縣域經濟社會發(fā)展，提升了縣域經濟在國民經濟中所處重要地位；這一探索對逐步減少行政層級，提高行政效率，改變政府公共服務職能薄弱的窘狀，探索公共服務管理創(chuàng)新也有實際好處；這一探索對解決縣鄉(xiāng)兩級政府財政困難，推動社會主義新農村建設，更好的維護基層和農村社會穩(wěn)定也具有重要意義；這一探索加快了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進程，對城鎮(zhèn)化建設有直接的推動作用，有利于促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。目前各地實行省直管縣探索，既是深化行政管理體制改革、積極推進制度創(chuàng)新的客觀需要，也能夠為新的行政體制突破和新的區(qū)劃調整探索積累經驗。

二、省直管縣改革遇到的新情況和新問題

由于省直管縣改革處在探索階段，還缺乏統(tǒng)一操作性的部署。同時，改革牽涉許多地方的實際利益，不同層級的干部認識也有差異，加之各地的改革配套措施也還不夠完備，難免出現一些新情況和新問題。主要有以下幾個方面：

一是地級市與縣（市）對改革態(tài)度有明顯的差異，擴權和放權的落實到位情況不容樂觀。一般說來，省主要領導一般都對省直管縣改革比較支持，省里的廳局大多表現出向縣里投放這么多權力的擔心，地級市多不愿意就此問題進行表態(tài)?？h（市）政府都積極支持省直管縣體制的實施，經濟比較發(fā)達的縣（市）最希望采取省直管縣體制，這樣他們就可以獲得很大的發(fā)展機會和空間；經濟比較落后的縣（市）也希望省直管，以便直接獲得省里較大的支持；經濟發(fā)展水平處于中等水平的縣（市）情況稍復雜一些，如果所在的地級市實力還不如自己，則希望歸省里直管，如果地級市實力較強而省里的實力相對較弱，則希望獲得地級市較多支持，他們會愿意暫時留在市管縣體制中，這樣的縣（市）相對較少。一般來講，擴權和放權大體有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓點水。部分試點縣官員將“擴權強縣”形象的比喻為“一喜一愣一驚”：即看到文件一喜，到部門辦事一愣，最終結果心里一驚。也有的地方，放了權，但有許多附加條件。還有的地方存在擴虛權的現象。下放的權力有名無實，有些下放權力根本就不是權力而是一些常規(guī)性的操作規(guī)范，縣里并沒有得到真正的實惠。

二是地級市對擴權縣市的支持力度減弱，催生了縣與原來省轄市之間的矛盾。推行“省管縣”財政體制，弱化了地級市對縣的財政管理權，而對于那些經濟規(guī)模大、財政實力強的地級市，則有可能減少對所轄縣（市）的支持和扶助力度，影響縣域經濟的發(fā)展。一些地市級政府為了本級利益，不愿下放權力，一些地方出現了與擴權縣“爭權”的情況。許多縣里的官員認為，由于在行政關系還有上下級關系。擴權縣既要主動維護使用對省一級部門的話語權，又要維護與市領導部門的關系，哪方面都不能疏忽和大意，這就增加了這些縣(市)主要領導進行協(xié)調的工作量?？h里的干部在正式和公開場合還不敢發(fā)牢騷，但從內心里希望能徹底地“繞開”地級市，希望地級市“無為而治”。另一方面，也出現試點縣對省直管縣財政體制改革利益實惠期望值過高的傾向。產生了建設“省出錢”、公共服務“省出錢”、經費“省供應”、工資“省統(tǒng)發(fā)”等省級財政為縣財政一包到底的想法，以至于試點縣部門紛紛到省里要項目資金、兌現地方補貼等。

三是垂直管理部門在擴權政策中定位模糊，“條塊”權責關系更加復雜。實行垂直管理，改變審批、監(jiān)管和處罰等權限的主體，可以讓地方政府無法牟取私利，利益格局調整見效快，對于打破地方保護、建立統(tǒng)一市場發(fā)揮了重要作用。但由于缺乏實行垂直管理的法律標準、各方主體的權限范圍不清晰、權力監(jiān)督機制不健全、各方的權利主體地位不明確。久之，“條塊”矛盾也增多。對于如何解決垂直領導中的新問題，目前存在著廣泛的爭議，有的主張繼續(xù)強化，有的主張盡量減少，有的主張加強協(xié)調配合。這些垂直管理部門對當地經濟發(fā)展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理方式，既要服務塊塊，也要服從條條。他們本身對有些政策也拿不太準，總是希望垂直管理上級能夠下個明確的文件，當上級的文件沒有到來的時候，他們因而有時表現的是無所適從。既不愿意背上不支持省直管縣改革創(chuàng)新的“罵名”，但也不愿意冒很大的政策風險，矛盾心態(tài)非常明顯。因而擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能為力，也沒有更好的辦法。

三、實行省直管縣改革應當著重解決的問題

其一，加強省直管縣改革的頂層設計和規(guī)劃。目前省直管縣改革中存在的問題表面是擴權縣(市)與省里、市里對接不好，溝通不好，對擴權政策掌握不夠，用得不足、不活。實際上是缺乏頂層設計和規(guī)劃，缺乏全國人大及其常委會、中央政府的充分授權，以及相關法律法規(guī)和政策實施細則。伴隨著省直管縣改革的深入，地方能自己探索的領域已所剩不多，從下往上改革的領域越來越少，需要從上往下改革的領域越來越多，如劃分中央政府與地方政府的職能、進行必要的行政區(qū)劃改革、省以下司法體制的改革、垂直部門領導體制改革等，均需要有權威的路線圖。省直管縣改革的頂層設計和規(guī)劃，內含著中央對這項改革戰(zhàn)略安排、系統(tǒng)設計、改革次序等。

其二，推行省直管縣改革要著重研究適合條件。我國區(qū)域差異比較大，省管縣體制改革不可能搞一種模式，要采取分類改革和分類指導。各地在實施省管縣改革的過程中要視自身具體情況選擇自己推行省管縣體制的模式、時機和路徑。同樣是市領導縣(市)體制，在東部地區(qū)已經暴露出明顯的制度性缺陷，浙江、江蘇、廣東等市場經濟發(fā)達的省份可以加快進行財政省直管縣，在財政省管縣體制不斷完善和取得階段性成果的基礎上向行政體制上的省管縣過渡。中西部市場經濟欠發(fā)達和不發(fā)達的、條件不成熟的省份可以先在經濟領域進行改革，逐步實現財政省直管縣，條件成熟后再逐步擴大到行政體制上的省管縣。從各地民族分布情況來看，新疆、西藏、內蒙和廣西等主要少數民族聚居并實行民族區(qū)域自治的地區(qū)，難以過早推行省管縣體制，但可以向縣域下放經濟和社會管理權，調動縣域的積極性。但寧夏也許是一個例外，其社會發(fā)展條件，如區(qū)域面積和縣域情況都有自己的特點，這項改革可能在“十二五”時期走在全國前列。

其三，省直管縣改革要注意協(xié)調府際合作關系。省直管縣從體制上為縣域經濟發(fā)展放權、賦權、松綁，能夠調動縣級的主動性和積極性。但是，如果不及時轉變政府職能、規(guī)范政府運作、改變績效考評方式，省直管縣體制下的市縣有可能會各自為政，惡性競爭，制造行政壁壘。改革后地區(qū)間的利益關系協(xié)調主體會出現暫時性缺位，如果沒有相應組織補位，各種矛盾糾葛和利益沖突將不可避免。因此，有必要組建跨界的區(qū)域性協(xié)調機構，加強縣與縣、市與市和市與縣之間的協(xié)調溝通。

四、穩(wěn)步推進省直管縣體制改革的配套政策建議

第一，明確省、市縣政府職能和職責，下放權力。省、市縣政府在轉變職能和履行職責的基礎上，形成全面銜接、分工合理的職能體系?？h級政府要加強對本區(qū)域經濟社會事務的統(tǒng)籌協(xié)調，更加注重社會管理和公共服務，著力解決民生問題，強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責，增強處置突發(fā)公共事件和社會治安綜合治理的能力。鼓勵縣級根據經濟和社會發(fā)展需要決定縣級單位的機構設置和人員配備。當前從理順省縣關系的角度來說，省級政府應該把大量的行政審批權限下放到縣級。同時，也要強化對權力的有效監(jiān)督。

第二，改革財政管理體制，財權與事權要匹配。財政體制改革要有利于、留利于縣域，有些稅種的劃分和稅收分成比例，也應向縣域傾斜，加強縣級政府提供基本公共服務的財政保障能力。在考慮我國的財政體制改革問題時，問題的關鍵還不是財政收入的劃分誰多誰少的問題，關鍵在于以事權確定財權，從體制和機制上解決上級政府“權大責小”、下級政府“權小責大”以及事權財權不匹配等問題。

第三，調整和完善垂直管理體制，進一步理順權責關系。垂直管理部門與地方政府之間的關系，本質上是中央與地方之間權力劃分問題。廣東順德在改革中將原屬于省、市垂直管理的工商、地稅、質監(jiān)、藥監(jiān)、公安、國土、規(guī)劃、社保等部門改為屬地管理。這種探索值得跟蹤觀察研究?？偟膩砜矗瑧月毮軇澐譃榛A來調整垂直機構。凡是中央政府的專屬職能，一般可實行垂直管理。不是省級的專管事務，也不是中央的專管事務，應屬各級政府的共管事務，可考慮由現在的省級垂直領導改為分級領導，以提高各級政府的統(tǒng)籌協(xié)調能力。在“十二五”期間，對省垂直的部門，特別是為了解決現有發(fā)展難題，具有臨時性垂直的部門，應有計劃回歸屬地管理，以提高縣、市政府的完整性。

第四，加快市制創(chuàng)新，穩(wěn)妥進行“鎮(zhèn)級市”試點。適應社會管理、擴大內需和提高城鎮(zhèn)化質量的要求，要加快把符合條件的經濟實力較雄厚、城鎮(zhèn)化水平較高的縣改為縣級市。如果能夠用30-40年時間，即到建國100年（2049年）時，把500個縣城（千強鎮(zhèn)的二分之一）發(fā)展成為中小城市，連同已經有的600多個城市，達到1200個左右的城市，我國城鎮(zhèn)化的質量就能夠大大提升。同時，要積極進行“鎮(zhèn)級市”改革試點。從浙江和廣東的情況來看，“鎮(zhèn)級市”改革的核心要義是：以一城市的標準來建設和管理一個鎮(zhèn)，它的發(fā)展趨勢就是將強鎮(zhèn)發(fā)展為小城市。把一部分鎮(zhèn)改市歸縣管轄，具有社會管理的重要意義。

第五，依法調整行政區(qū)劃，促進地方政府層級向三級轉化。調整的方向是逐步調整省、縣規(guī)模，把大省縮小，把小縣擴大。大體到新中國建國100年時（2049年）逐步調整到位。從國外的經驗和有效的公共產品供給出發(fā)，我國省級建置在50—60個較為合理。劃小省區(qū)的辦法有三：第一將一個一分為二；第二是從幾個省中劃出一塊設一個??；第三是以一個特大城市為中心增設幾個重慶模式的直轄市?，F在看第三種辦法比較好，增加機構少、震動小。二是，縣域規(guī)模的調整。我國現有2000多個縣（市），存在數量偏多，規(guī)模偏小問題?？煽紤]改縣為地級市的市轄區(qū)或適當整合規(guī)模過小的縣。

第六，從法律的角度明確市縣平等、實行市縣分治。從長遠來看，真正實現中央與地方行政管理體制的規(guī)范化與制度化，還應適時修改憲法和組織法，盡快制定相應的《中央與地方關系法》，從法律的角度明確市縣的平等地位，都由省管轄。城市治理要職能專一，主要負責城市社區(qū)的管理，不再負責管理農村地區(qū)的職能；縣級政府應收縮經濟職能，主要轉向社會服務、市場監(jiān)管、公共產品供給、搞好環(huán)境治理、維護社會治安。

（作者系國家行政學院經濟學教研部主任、教授）

第五篇：省直管縣后地級市行政層級改革探析

省直管縣后地級市行政層級改革探析

黨的十八大報告明確提出：“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革?！币赃@一頂層安排為標志，中央編辦2011年在河南、廣東等8省展開的省直管縣改革試點，進入到深入推進階段。省直管縣，在省、縣之間減少了一個行政層級，但在省直管縣之后，如何優(yōu)化行政區(qū)域大為縮小的地級市內部行政層級，也是十八大“優(yōu)化行政層級”要求的當然內容和不能拖延的現實課題。

一、地級市行政層級基本現狀和主要弊端

（一）基本現狀：三級體制。目前，全國共285個地級市，行政層級形態(tài)主要有三種：一是不設區(qū)縣（及縣級市，下同），市直管鎮(zhèn)街，如東莞、中山等市，為地級市行政層級的改革優(yōu)化提供了一種方向和榜樣，不是本文作為問題研究的對象。二是只設區(qū)，區(qū)下設鎮(zhèn)街，如鄂州、萊蕪等市；三是區(qū)縣兼有，區(qū)縣下設鎮(zhèn)街的，絕大部分為此類。按照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，街道為派出機關，不是一個行政層級，但從實際設置和運行看，已膨脹固化為等同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政層級?！督M織法》對市轄區(qū)政府沒有明確定位，但在有關表述中將其與縣政府并提，實際運行中，顯然是獨立的行政主體，除公安、國土等少數上級垂管部門外，機構設置與縣同構，與市對應。因此，后兩種類型本質上是一種體制，即“市（地級市）—縣市（縣級市）區(qū)—鎮(zhèn)街”三級體制。與古代的秦、宋等朝和現代的美、法等國相比，均多出1-2級。

（二）主要弊端：三個導致。一是導致政府機構臃腫、行政成本過高。多一個層級，就多一層政府機構,機構數量、行政人員必然加倍增長，行政經費不斷攀高，“吃飯財政”屢見不鮮。在2007年各國行政經費占國家財政支出的比重排名中，中國以27.6%位居榜首，遠高于6%的平均值。根據國家發(fā)改委、財政部和統(tǒng)計局的調查報告，2005年到2010年，我國行政經費以年均約一千億的速度在遞增。二是導致行政效率降低、群眾負擔加重。行政層級的增加必然拉長許多行政審批、公共服務的環(huán)節(jié)和時間，導致行政管理效率以及公共產品和服務供給效率的降低，群眾辦事更加費時費力費錢，進而加劇行政人員和行政經費的增加，加重群眾的稅收和經濟負擔?！陡２妓谷蚨悇肇摀笖怠凤@示，2009年中國百姓的稅務負擔列全球第二。三是導致資源整合受限、一體發(fā)展受阻。在地方利益驅使下，政府干預經濟的行為比較明顯，保護主義盛行，使縱向的層級分割和橫向的區(qū)域分割，如同“看不見的墻”對經濟的縱向聯系、橫向溝通產生剛性約束，跨層級跨區(qū)域流動困難，限制了資源整合和結構升級，阻礙了一體化發(fā)展的深入。

二、地級市行政層級改革的驅動力及可行性

（一）驅動力：內外兼具。一是社會主義市場經濟的不斷深化,迫切要求打破現有行政層級，在更廣范圍和區(qū)域內優(yōu)化各種資源配置，推動政府縱向減少行政層級，由金字塔型向扁平型轉變。二是國家對于改革規(guī)律的頂層把握,決定了改革新的主流是“優(yōu)化行政層級”，將行政改革從橫向的同一層級政府精簡機構和人員編制的量變改革，深入到縱向的不同層級政府之間“減少層級”的立體式質變革命。三是縣域經濟地位日趨重要，其GDP超過全國的50%，成為經濟發(fā)展中最具潛力和活力的部分，但由于大部分經濟社會決策權都屬地級市，縣級政府的公共行政創(chuàng)新精神和縣域經濟發(fā)展受到了嚴重制約，突破束縛、自主發(fā)展成為其自然愿望。四是基層和群眾對服務型政府的期待，對在更好層次上享受更安全、平等和民主的制度環(huán)境，更公平、完善的經濟和市場機制，更穩(wěn)定的就業(yè)、教育和社會保障，更豐富、優(yōu)質的公共產品和公共服務等等的期待，使他們成為改革的堅定支持者。

（二）可行性：四個有利條件。一是各級政府職能的轉變，為行政層級改革提供了制度基礎。政府直接管理經濟社會事務的領域逐步縮小，行政審批項目不斷精簡和規(guī)范，與之相對應，企業(yè)、公民和社會組織自我管理和服務的功能不斷增強。這為推動政府機構體系由多層次、小幅度向少層次、大幅度的扁平化方向轉變提供了制度基礎。二是區(qū)域行政隸屬關系和經濟關系的此消彼長，為行政層級改革提供了能量積累。隨著市場經濟的深化，政治因素由經濟活動的內在依據轉變?yōu)橥獠織l件，經濟的橫向聯合逐漸取代縱向的權力傳承，上下層級的行政隸屬關系在經濟上日益淡化。區(qū)域經濟關系走強，行政隸屬關系弱化，其能量的不斷集聚必然到達減少行政層級的質變臨界點。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的成果，為行政層級改革提供了配套準備。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃建設體制、公共財政體制、社會管理機制、公共服務體系、社會保障體系等等，已在更廣闊的范圍內基本形成，為行政層級改革準備了相關配套制度和措施。四是電子政務與交通條件的發(fā)達，為行政層級改革提供了技術保障。網上辦公、遠程會議等等的產生，城際輕軌、高速公路等基礎設施的發(fā)展，大大提高了政府的現代化水平及行政管理能力和效率，信息傳遞、事務辦理、審批許可、交往交流等日益簡單高效，使擴大政府管理幅度成為可能。

三、地級市行政層級改革的基本思路和主要內容

基本思路是：市縣分治，市管三式。

市（地級市）縣（及縣級市）分治，回歸憲法規(guī)定。將市縣由上下隸屬關系調整為左右平行關系，按照憲法第30條規(guī)定都由省直接管理。市與縣為一級體制中的兩種類型，市作為城市型政區(qū)，管理定位是城市本身的治理和發(fā)展；縣作為廣域型政區(qū)，管理定位是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村的治理和發(fā)展。這與目前政界、理論界研究推動的“省直管縣”是一致的。需要注意的是，“市縣分治”不是取消地級市，不是降低它的行政級別，而是縮小其管轄范圍，讓其主要建設城市、管理城市。在這種情況下，地級市管轄范圍小了，但內部層級沒少，依然是市、區(qū)、鎮(zhèn)街三級。如何把三級變兩級，可以采取以下三種模式。

市管模式之一：市轄區(qū)直管社區(qū)，取消鎮(zhèn)街層級。這對城區(qū)較大的城市較為適宜，也可把區(qū)適當劃小，適度增加區(qū)的數量，把原鎮(zhèn)街的工作人員向上充實到區(qū)，向下充實到社區(qū)，把社區(qū)做實，拉近干群距離，這對當前大多數新興城市加快完善社區(qū)功能尤為必要。在這方面，新加坡（相當于我國一個省會城市主城區(qū)的人口數量）中央政府直管社區(qū)，都能管控井井有條，為我們做出了榜樣。

市管模式之二：市直管鎮(zhèn)街，取消市轄區(qū)層級。這比較適合總體管理幅度不大但郊鎮(zhèn)比例較大的城市，將區(qū)的工作力量分流到市級和鎮(zhèn)街，由市直接與鎮(zhèn)街對話，將管理觸角伸至鎮(zhèn)街。在市直管鎮(zhèn)街行政體制方面，東莞、中山等市提供了成功范例：東莞市，區(qū)域面積2465平方公里，直轄28個鎮(zhèn)、4個街道；中山市，區(qū)域面積1800平方公里，直轄18個鎮(zhèn)、6個街道。

市管模式之三：主城區(qū)設區(qū)撤鎮(zhèn)街，城區(qū)以外設鎮(zhèn)撤區(qū)，區(qū)鎮(zhèn)分屬市管。這種模式是上兩種模式的結合，著眼城區(qū)部分與鄉(xiāng)村部分功能特點的不同，將城區(qū)以外的鎮(zhèn)從區(qū)的管轄范圍內劃出，由市直接管理，從而形成市直管區(qū)和市直管鎮(zhèn)并存的體制。同時，撤銷城區(qū)內的區(qū)屬鎮(zhèn)街，將其工作力量充實到區(qū)和社區(qū)，由區(qū)直接面對社區(qū)。值得參考的是三亞市，區(qū)域面積1920平方公里，市直管2個區(qū)（區(qū)直管2個村、29個社區(qū)）、6個鎮(zhèn)。

市管三種模式，以市縣分治為前提，以城鄉(xiāng)分治為原則，以減少行政層級為實質，從而達到全面減少行政層次的目的，進一步優(yōu)化資源配置，減少財政負擔，提高政府效能，促進經濟社會發(fā)展。

四、地級市行政層級改革衍生問題及對策建議

（一）衍生問題：三種可能。一是地級市可持續(xù)發(fā)展可能遭受制約。實行“市縣分治”，地級市無法再從各縣抽取、調用發(fā)展資金及其他資源，這無異于對地級市的“削肩斷指”。同時，地級市將面臨與其他縣在對省爭取項目資金和區(qū)域內爭取資源人才等方面的競爭。二是政府無序開發(fā)現象可能滋現。由于從縣集中財力的渠道關閉，地級市在功能一時還難以完全轉變的情況下，難免會產生大干快上的開發(fā)沖動。而在城市化進程快速推進的趨勢下，分治后的縣建設熱情會空前高漲，這很可能會忽視城鎮(zhèn)與區(qū)域之間的功能協(xié)調，產業(yè)、環(huán)境與城鎮(zhèn)開發(fā)之間的容量協(xié)調，形成“無序建設”局面。三是干部職級待遇的銜接可能遭遇困境。行政層級的減少，必然使一些行政干部面臨升降去留問題。如果說以往的改革都要考慮到群眾的承受度，那么這項改革將主要考驗官員的承受度。好在這三種模式對職位減少不明顯，對干部的心理沖擊不會太大。

（二）對策建議：兩個打造，三個堅持。一是正確定位地級市功能，打造品質城市。破除行政中心城市觀念，依靠轉變職能，發(fā)揮科技、資本、公共服務、先進勞動力等資源優(yōu)勢，提高城市建設和治理水平，建設現代化的高水平區(qū)域中心城市和區(qū)域經濟中心。二是準確把握省域發(fā)展大局，打造市縣“競爭—合作—分工”關系。在全省發(fā)展戰(zhàn)略框架下，加強對各自條件和優(yōu)勢的研究，立足長遠，科學定位并謀劃各自的發(fā)展，培育各自的核心能力和優(yōu)勢產業(yè)，形成并保持合理健康、合作共贏的經濟形態(tài)。三是堅持不損害個人正當利益原則，妥善安置干部。最大限度發(fā)揮現有干部的才能和優(yōu)勢，以基本對等原則安置干部，最低限度是保持職級待遇不變。同時研究新的行政層級框架下各級政區(qū)及其機構規(guī)格的定位，并探索建立職級分離、依據工作年限晉級的平衡性制度。四是堅持與土地政策改革同步進行，解決發(fā)展城市和發(fā)展經濟的良性促進。市也好，縣也好，主要功能還是發(fā)展城市和發(fā)展經濟。無論是發(fā)展城市還是發(fā)展經濟，最重要、最緊缺的資源就是土地，而現在的土地政策對這兩個方面都是不利的，主要表現在住宅用地價格太高和工業(yè)用地價格太低，由此造成房價過高和工業(yè)用地的嚴重浪費，房地產調控越控越高，投資虛報多占地的現象比比皆是，從長遠講，這是不可持續(xù)的，從病根上講，如此普遍存在的問題一定是土地政策出了問題。五是堅持與財稅體制改革同步進行，解決地方事權大于財權問題。一級政權有一級事權，也必然要求相應的財權、稅基作為基礎。因此必須同步推進財稅體制改革，構建與事權相匹配的財稅體制，理順各級政府財力與事權的關系。同時，行政層級改革也為改革財稅體制，解決地方事權大于財權問題提供了良好機遇。