第一篇：退耕還林監(jiān)督管理中公眾參與制度初探

淺談退耕還林工程公眾參與監(jiān)督管理的作用

摘要：退耕還林工程作為互助縣的一項(xiàng)涉及面最廣、政策性最強(qiáng)、群眾參與度最高的生態(tài)建設(shè)工程，關(guān)系到廣大退耕農(nóng)戶(hù)近期和將來(lái)的切身利益。因此發(fā)揮公眾，主要是退耕農(nóng)戶(hù)的積極參與不但已經(jīng)成為一種必需而且顯得非常迫切。本文從互助縣退耕還林的實(shí)際出發(fā)，分析了我縣目前退耕還林監(jiān)督管理中存在的問(wèn)題、退耕還林工程中公眾參與監(jiān)督管理的作用。關(guān)鍵詞：退耕還林 公眾參與公眾參與原則與退耕還林工程

退耕還林工程是國(guó)家在中西部地區(qū)實(shí)行的一項(xiàng)重大的生態(tài)建設(shè)工程，是黨中央、國(guó)務(wù)院從中華民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略高度，為合理利用土地資源、增加森林植被、再造秀美山川、確保江河安全和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處而實(shí)施的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略工程。是國(guó)家培育森林資源，改善生態(tài)環(huán)境的重要途徑，更是我們根治水患，安民興邦的重大決策。退耕還林是一項(xiàng)“功在當(dāng)代,利在千秋”的大事，是為贏得中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益三贏局面的有力保障。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，退耕還林是治理水土流失和土地沙化的根本措施，對(duì)根治長(zhǎng)江黃河水患具有決定性意義；從近期看，又是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、拉動(dòng)內(nèi)需、增加農(nóng)民收入最現(xiàn)實(shí)最有效的途徑，涉及廣大退耕農(nóng)戶(hù)的切身利益。

退耕還林工程自2000年開(kāi)始在互助縣試點(diǎn)以來(lái)，已累計(jì)完成退耕還林任務(wù)28667hm，其中退耕地造林10212hm，宜林荒山荒地造林16788hm，封山育林1667hm。退耕還林工程涵蓋了19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及

3.6萬(wàn)農(nóng)戶(hù)，14.4萬(wàn)農(nóng)民。這是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，工程建設(shè)和政策兌現(xiàn)年限較長(zhǎng)，直接關(guān)系到國(guó)家生態(tài)效益、農(nóng)民的當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。工程的任何一個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，都將給國(guó)家和退耕農(nóng)民造成重大影響。在退耕還林建設(shè)中，幾乎每個(gè)決策的實(shí)施都直接影響甚至改變農(nóng)民的生活，政策的各個(gè)執(zhí)行環(huán)節(jié)都將不同程度地影響國(guó)家投資的實(shí)效和退耕農(nóng)民對(duì)國(guó)家優(yōu)惠政策的享受，因此必須建立

公眾參與機(jī)制，公開(kāi)決策過(guò)程和政策執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)揮公眾參與決策和對(duì)政策的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，以確保這項(xiàng)涉及面最廣、任務(wù)和投資最大、政策性最強(qiáng)、群眾參與度最高的林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程的順利進(jìn)行。2 當(dāng)前退耕還林工程實(shí)施中存在的主要問(wèn)題

退耕還林工作開(kāi)展以來(lái)，盡管工程建設(shè)總體上進(jìn)展順利，但也出現(xiàn)了一些新的情況和問(wèn)題，主要有：

2.1重眼前的糧款補(bǔ)助，輕后續(xù)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)是補(bǔ)助期限過(guò)后保障群眾長(zhǎng)期的生活來(lái)源和地方財(cái)政收入根本措施。這不僅關(guān)系到農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，也關(guān)系到退耕還林的最終目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)在許多地方，參與退耕還林的農(nóng)戶(hù)，由于在政策補(bǔ)助期間近期收益有了保障，解決了吃飯問(wèn)題，“坐、靠、等、要”的思想不斷滋生，地方政府也沒(méi)有把努力培育和開(kāi)發(fā)穩(wěn)定增收的致富產(chǎn)業(yè)認(rèn)真抓起來(lái)。

2.2 主管部門(mén)的管理服務(wù)不到位。在退耕還林工程對(duì)農(nóng)民給予政策服務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)是保證工程順利進(jìn)行的重要保證。但由于退耕還林工程是一項(xiàng)政策性十分強(qiáng)同時(shí)又是一項(xiàng)任務(wù)艱巨的生態(tài)建設(shè)工程，林業(yè)主管部門(mén)作為工程的主管部門(mén)一方面要承擔(dān)包括工程規(guī)劃編制、面積丈量、作業(yè)設(shè)計(jì)、技術(shù)指導(dǎo)、檢查驗(yàn)收等大量任務(wù)，加一方面又不得不面對(duì)工作經(jīng)費(fèi)的不足，使林業(yè)主管部門(mén)難以有效完成各種相關(guān)的任務(wù)。隨著退耕還林工作的進(jìn)一步深入，管理范圍和難度越來(lái)越大，經(jīng)費(fèi)也會(huì)更顯緊張，因此需要中央加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、適當(dāng)增加工作經(jīng)費(fèi)，改變目前“兩頭熱中間冷”（即縣級(jí)黨委政府熱，工程主管部門(mén)冷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府冷，農(nóng)民熱）的現(xiàn)象。

2.3各項(xiàng)配套措施落實(shí)不到位，有關(guān)政策有待進(jìn)一步完善。其中最重要最緊迫是要加快確立林權(quán)、頒發(fā)林權(quán)證工作的進(jìn)展，使退耕還林工程再上一個(gè)新臺(tái)階。

3公眾參與退耕還林監(jiān)督管理工作的作用

3.1 有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。退耕還林意味著很多農(nóng)民將失去賴(lài)以生存的口糧田，如果國(guó)家無(wú)償向退耕戶(hù)提供糧食、現(xiàn)金、種苗的補(bǔ)助政策在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，或者沒(méi)有及時(shí)到位，有些農(nóng)民的生活將難

以為繼。事實(shí)上，國(guó)家不僅向農(nóng)民提供優(yōu)惠政策保證了農(nóng)民近期的生活，還要求各級(jí)政府積極開(kāi)發(fā)培育新的創(chuàng)收產(chǎn)業(yè)，以保證農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。為了保障農(nóng)民的利益，必須公開(kāi)糧食補(bǔ)助、現(xiàn)金補(bǔ)助的兌現(xiàn)情況及各政策執(zhí)行環(huán)節(jié)、政府職責(zé)的履行情況，接受群眾監(jiān)督。

3.2 防止地方政府決策專(zhuān)斷，做出錯(cuò)誤決策。在退耕還林實(shí)施過(guò)程中，要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，堅(jiān)決杜絕各種形式主義，什么地退，什么地不退，退耕后種林種草都必須進(jìn)行科學(xué)論證，認(rèn)真聽(tīng)取農(nóng)民和專(zhuān)家的意見(jiàn)。但在退耕還林實(shí)踐中，不乏有為了營(yíng)造“政績(jī)工程”“形象工程” 不顧地方特點(diǎn)而盲目學(xué)習(xí)外地的經(jīng)驗(yàn)給退耕還林工程帶來(lái)?yè)p失，或盲目追求成片規(guī)模退耕而退好地的例子。事實(shí)上，由于退耕農(nóng)田和種樹(shù)種草對(duì)農(nóng)民有著切身的利益關(guān)系，農(nóng)民可能會(huì)考慮得更周詳，并且由于農(nóng)民對(duì)本地區(qū)的土壤條件更為熟悉，對(duì)鄉(xiāng)土樹(shù)種和植物更為了解，有時(shí)候他們會(huì)有一些獨(dú)到的見(jiàn)解，可以彌補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)家知識(shí)經(jīng)驗(yàn)的不足。

3.3 督促管理部門(mén)認(rèn)真履行其職責(zé)。退耕還林工程是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工程，要求各級(jí)政府和退耕還林主管部門(mén)認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中央精神，使各項(xiàng)政策規(guī)定得到全面落實(shí)。但是由于退耕還林任務(wù)重，一些政策沒(méi)有得到很好的落實(shí)；另外，許多地方?jīng)]有認(rèn)真落實(shí)培育和開(kāi)發(fā)穩(wěn)定增收的致富產(chǎn)業(yè)的政策，使農(nóng)民優(yōu)惠政策享受后的生活受到威脅。因此必須發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，對(duì)退耕還林管理部門(mén)施加強(qiáng)大的社會(huì)壓力，促使其認(rèn)真改造職責(zé)。

3.4 有利于國(guó)家政策法規(guī)的實(shí)施。發(fā)揮公眾參與退耕還林，有利于退耕農(nóng)戶(hù)對(duì)國(guó)家政策的理解，加大對(duì)管理部門(mén)的監(jiān)督，拉進(jìn)群眾與林業(yè)管理部門(mén)的距離，增強(qiáng)對(duì)林業(yè)行政部門(mén)的信賴(lài)，自覺(jué)遵守和維護(hù)政策、法規(guī)，支持管理部門(mén)的工作，使國(guó)家的政策能夠得到順利地實(shí)施。4 公眾參與退耕還林監(jiān)督管理工作的事務(wù)范圍

公眾參與退耕還林事務(wù)主要有兩大類(lèi)，一是參與決策，一是參與監(jiān)督。凡是與農(nóng)民利益相關(guān)的決定都應(yīng)允許農(nóng)民參與決策，凡是與國(guó)家投資和工程、政策實(shí)施有關(guān)的活動(dòng)都應(yīng)讓農(nóng)民參與監(jiān)督。

公眾參與決定的事務(wù)范圍主要有： 要不要退耕的問(wèn)題；還林還是還草的問(wèn)題；選擇種苗商、選擇種苗的問(wèn)題；糧食補(bǔ)助的問(wèn)題；退耕還林實(shí)施方案的制定、退耕還林合同的簽訂等。

公眾參與監(jiān)督的事項(xiàng)具體有：支持、配合林業(yè)管理部門(mén)的工作，監(jiān)督破壞退耕還林工程成果的一切違法活動(dòng)；監(jiān)督主管部門(mén)的違法的行為；監(jiān)督本地區(qū)退耕還林規(guī)劃的實(shí)施；監(jiān)督驗(yàn)收工作；監(jiān)督國(guó)家政策性補(bǔ)助糧款的使用等

公眾參與制度在我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)中已經(jīng)得到普遍認(rèn)可，退耕還林工程是一項(xiàng)是涉及面最廣、政策性最強(qiáng)、群眾參與度最高的生態(tài)建設(shè)工程，與廣大退耕農(nóng)戶(hù)有著切身的利益關(guān)系。因此發(fā)揮群眾的參與對(duì)于監(jiān)督國(guó)家投資的專(zhuān)款專(zhuān)用、防止腐敗、督促林業(yè)管理人員認(rèn)真履行其職責(zé)、保護(hù)退耕農(nóng)戶(hù)的利益有著不可替代的作用。但是由于公眾參與在我國(guó)的實(shí)踐還不夠廣泛，再加上群眾的參與意識(shí)較低，這就使得退耕還林中的公眾參與特別需要政府加強(qiáng)引導(dǎo)，主動(dòng)公開(kāi)政務(wù)，以提供獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性，并設(shè)立保密制度解決群眾參與的后顧之憂(yōu)，努力開(kāi)辟參與途徑并形成制度，鼓勵(lì)并引導(dǎo)公眾參與。

參考資料：

1.周生賢：《在國(guó)務(wù)院西部開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上的發(fā)言》，2004年3月19日

2.《退耕還林條例》第五十四條、第三十九條、第十八條

第二篇：于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與制度的一些思考

于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與制度的一些思考

作者：孫奎 時(shí)間：2011-07-03

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為我國(guó)環(huán)境基本制度之一已實(shí)施了二、三十年，但其作用是否真正地得到了發(fā)揮卻很難下定論。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國(guó)起步較晚，法律規(guī)范尚不完善，執(zhí)法的過(guò)程也過(guò)于寬松。2007年的廈門(mén)PX事件使人們?cè)俅侮P(guān)注這一制度。本文將通過(guò)對(duì)這一事件的回顧，談?wù)勱P(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的一些思考。

北京知名律師，北京著名律師

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孫奎律師，法學(xué)理論功底扎實(shí)，知識(shí)全面，工作責(zé)任心強(qiáng)，認(rèn)真負(fù)責(zé)。法庭上冷靜沉著，能言善辯，談判中親切、靈活，具有十分豐富的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在訴訟實(shí)務(wù)和非訴訟實(shí)務(wù)方面都卓有建樹(shù)，先后擔(dān)任多家企事業(yè)單位的常年法律顧問(wèn)；同時(shí)，孫奎律師致力于訴訟實(shí)務(wù)的鉆研，在刑事訴訟實(shí)務(wù)方面取得不凡的成績(jī)，代理的民事、經(jīng)濟(jì)、行政案件，勝訴率達(dá)八成以上。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；PX事件；公眾參與

一、事件回顧

PX，化學(xué)物質(zhì)對(duì)二甲苯的簡(jiǎn)稱(chēng)，易燃、有毒，是一種危險(xiǎn)化學(xué)品。這一原本對(duì)于普通百姓來(lái)說(shuō)十分陌生在名詞在2007年5月闖進(jìn)了廈門(mén)人的視野。在那時(shí)，PX項(xiàng)目已在廈門(mén)動(dòng)工近半年，地點(diǎn)距市中心僅為7公里，其周?chē)菑B門(mén)市外國(guó)語(yǔ)學(xué)校、北師大廈門(mén)海滄附屬學(xué)校等人口較為密集的區(qū)域。該項(xiàng)目可能危及當(dāng)?shù)厝嗣竦慕】蛋踩?。這一化工項(xiàng)目投資額達(dá)108億人民幣，一旦投產(chǎn)預(yù)計(jì)年產(chǎn)80萬(wàn)噸，每年可為廈門(mén)市增加800億人民幣的工業(yè)產(chǎn)值。

2005年7月，PX項(xiàng)目通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告審查。

2006年7月，該項(xiàng)目獲得核準(zhǔn)。

2006年11月17日，廈門(mén)PX項(xiàng)目正式開(kāi)工建設(shè)。

2007年3月，中國(guó)科學(xué)院院士、廈門(mén)大學(xué)教授趙玉芬發(fā)起了由105名全國(guó)政協(xié)委員聯(lián)合簽名呼吁廈門(mén)PX項(xiàng)目遷址的議案。

直到這時(shí)，廈門(mén)人民對(duì)于這一項(xiàng)目還幾乎一無(wú)所知。2007年5月下旬，關(guān)于該項(xiàng)目的信息通過(guò)媒體、手機(jī)短信等渠道被披露，民眾的反應(yīng)也越來(lái)越激烈。盡管2007年5月28日，廈門(mén)市環(huán)保局有關(guān)負(fù)責(zé)人在《廈門(mén)晚報(bào)》上重申《海滄PX項(xiàng)

目已按國(guó)家法定程序批準(zhǔn)在建》。但在2007年6月1日，百姓們還是自發(fā)走上街頭，“手系黃絲帶，開(kāi)始了此后一年多來(lái)一直未被公眾忘懷的集體?散步?。” [1]2007年6月1日，廈門(mén)市政府新聞發(fā)布會(huì)：公開(kāi)向廣大市民群眾征求意見(jiàn)和建議。截至2007年6月3日中午12點(diǎn)整，共收到意見(jiàn)和建議1557條。[2]之后，廈門(mén)市委托中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院開(kāi)始了城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！稄B門(mén)市重點(diǎn)區(qū)域海滄南部地區(qū)功能定位與空間布局環(huán)境影響評(píng)價(jià)》專(zhuān)題報(bào)告在07年底完成。這次此環(huán)評(píng)之后，廈門(mén)召開(kāi)了新聞發(fā)布會(huì)并進(jìn)入了公眾參與的程序。

最終，PX項(xiàng)目遷出了廈門(mén)，政府將承擔(dān)投資企業(yè)在初期建廠(chǎng)準(zhǔn)備工作中的經(jīng)濟(jì)損失。

二、環(huán)境評(píng)價(jià)制度為什么會(huì)形同虛設(shè)？

在經(jīng)歷了這場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)爭(zhēng)之后，在PX項(xiàng)目遷往別處之后，其實(shí)很難說(shuō)在場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)中誰(shuí)勝誰(shuí)負(fù)。但有一點(diǎn)也許可以確定——所謂的環(huán)境評(píng)價(jià)制度在這個(gè)項(xiàng)目中如同走過(guò)場(chǎng)一般并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。一項(xiàng)耗資如此龐大的建設(shè)項(xiàng)目、一項(xiàng)將對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣竦慕】禈?gòu)成威脅的化工項(xiàng)目，一項(xiàng)在建設(shè)過(guò)程中引起眾百姓反對(duì)的項(xiàng)目，在環(huán)境評(píng)價(jià)的過(guò)程中竟然順利地通過(guò)，這使人不禁質(zhì)疑環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的作用。

我國(guó)的環(huán)境基本制度分為兩類(lèi)，一類(lèi)是激勵(lì)性制度，包括有償使用制度、許可證交易制度；一類(lèi)是防御性制度，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度等。環(huán)境具有其特殊性，在現(xiàn)代社會(huì)人類(lèi)活動(dòng)對(duì)于環(huán)境的污染、破壞大多是無(wú)法挽回，環(huán)境遭到污染或者破壞之后其帶來(lái)的影響將是十分廣泛且難以估量的。防患于未然，防御應(yīng)優(yōu)于激勵(lì)，由此可見(jiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的重要性。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指“對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度?！?[3]在我國(guó)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施始于20 世紀(jì)70 年代末，[4]2002年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，2009年8月17日頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》。但有了這些法律、法規(guī)并不能保證這項(xiàng)制度有效的實(shí)行，這其中還有許多環(huán)節(jié)需要改進(jìn)。

首先，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度亟需公眾參與。

公眾參與是環(huán)境法的基本原則之一。環(huán)境與每個(gè)人的生活息息相關(guān)，每個(gè)人都有權(quán)利享有良好的生活環(huán)境。當(dāng)自己的生存環(huán)境受到污染或者破壞時(shí)，受影響的人們就有權(quán)捍衛(wèi)自己的環(huán)境權(quán)利；當(dāng)環(huán)境因人為的因素而可能發(fā)生重大變化時(shí)，該地區(qū)的人們就有權(quán)發(fā)表自己意見(jiàn)。在PX項(xiàng)目中，從項(xiàng)目啟動(dòng)到環(huán)境影響評(píng)價(jià)的進(jìn)行，在這個(gè)過(guò)程中當(dāng)?shù)氐拿癖妿缀醪⒉恢獣栽擁?xiàng)目。嚴(yán)重缺少公眾的參與與監(jiān)督導(dǎo)致了之后矛盾的激化?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的第五條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”；第二十一條規(guī)定：“除國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外，對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)?！笨梢?jiàn)PX項(xiàng)目并未依法執(zhí)行這些規(guī)定。此外，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中關(guān)于公眾參與的內(nèi)容過(guò)于模糊、寬泛，操作性不強(qiáng)，這也是該法實(shí)施效果不佳的原因之一。

公眾參與之所以重要，還因?yàn)檫@是公眾參與公共事務(wù)民主決策的一個(gè)過(guò)程。PX項(xiàng)目雖然最終遷出了，但政府對(duì)企業(yè)的賠償，對(duì)于這個(gè)城市來(lái)說(shuō)同樣造成了很大的經(jīng)濟(jì)損失。只有公民廣泛、持續(xù)地參與到這一決策的過(guò)程中，才能使現(xiàn)存的或是潛在的矛盾減少，使得項(xiàng)目、規(guī)劃得以以盡量小的社會(huì)成本完成。

其次，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的運(yùn)行過(guò)程中缺乏有效的監(jiān)督。盡管公眾也能起到一定的監(jiān)督作用，但是環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)技術(shù)含量較高的工作，普通公民往往只是從對(duì)其個(gè)人的影響的角度發(fā)表意見(jiàn)，而從技術(shù)的層面就需要相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。這些專(zhuān)家應(yīng)該是獨(dú)立于專(zhuān)門(mén)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的，以便其能公正地進(jìn)行監(jiān)督。

第三，一些環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)本身也存在著許多問(wèn)題。比如環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)怎么認(rèn)定？這些機(jī)構(gòu)該不該收費(fèi)？若不收費(fèi)會(huì)不會(huì)導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)怠于完成工作？若收費(fèi)會(huì)不會(huì)使得這些機(jī)構(gòu)為了收入而私自降低標(biāo)準(zhǔn)、包庇項(xiàng)目中存在的一些問(wèn)題？若進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)之后項(xiàng)目出現(xiàn)了問(wèn)題應(yīng)由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)？負(fù)什么樣的責(zé)任？這些問(wèn)題都值得一一思考、解決。

第四，面對(duì)急功近利的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度能否得到真正的執(zhí)行也值得懷疑。為了經(jīng)濟(jì)利益，一些項(xiàng)目急于實(shí)施，環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)于這些項(xiàng)目而言?xún)H是一個(gè)起不到實(shí)際作用的程序，甚至越過(guò)這一道程序相關(guān)項(xiàng)目照樣能夠進(jìn)行。PX項(xiàng)目事實(shí)上也進(jìn)行過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但是從結(jié)果來(lái)看其似乎并未完全依法進(jìn)行。在其他一些關(guān)于環(huán)評(píng)的熱點(diǎn)事件中，這些將對(duì)環(huán)境、對(duì)周?chē)用癞a(chǎn)生巨大危害的項(xiàng)目甚至完全沒(méi)有經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)就得到批準(zhǔn)、開(kāi)工建設(shè)，其中比較著名項(xiàng)目包括圓明園的鋪膜事件。如果環(huán)境的保護(hù)最終無(wú)法戰(zhàn)勝經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，這最后將是誰(shuí)的勝利、誰(shuí)的悲哀？

三、關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與制度的一些思考

我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)際上也是舶來(lái)品，但是在“進(jìn)口”的過(guò)程中其主要成分發(fā)生了變化。比如，在國(guó)外的一些國(guó)家，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過(guò)程主要是一個(gè)公眾參與的過(guò)程，而在我們引進(jìn)之后就轉(zhuǎn)化為了一個(gè)層層的行政審批的過(guò)程，公眾參與僅僅成為了環(huán)評(píng)的一個(gè)小點(diǎn)綴。公眾參與制度應(yīng)當(dāng)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度能否高效、順利實(shí)施的關(guān)鍵，下面通過(guò)與國(guó)外的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的比較，筆者想談?wù)勱P(guān)于完善我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與制度的一些看法。

美國(guó)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度較成型的一個(gè)國(guó)家。美國(guó)的公眾參與形成于20世紀(jì)70年代，1969年的美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》（NEPA）規(guī)定，任何對(duì)人類(lèi)環(huán)境產(chǎn)生重要影響的立法議案、政策都要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并規(guī)定其過(guò)程中必須有公眾參與。在2006年，我國(guó)的環(huán)保總局出臺(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》。至此，公眾參與作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)重要組成部分終于有了較為細(xì)致的規(guī)定。通過(guò)中美的對(duì)比，希望能夠找到改進(jìn)中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的途徑。

中國(guó)、美國(guó)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的內(nèi)容與要求[5] 內(nèi)容 美國(guó)[6] 中國(guó) 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》出臺(tái)之前 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》出臺(tái)之后 項(xiàng)目必須通知公民 審查前不通知，審查后應(yīng)通知 是 是 公民是否可以參與規(guī)劃過(guò)程 是 無(wú)規(guī)定 是 公民如何了解背景信息 規(guī)劃過(guò)程開(kāi)放，為公眾提供信息 由政府、項(xiàng)目方提供信息 由政府、項(xiàng)目方或受委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)提供信息 有無(wú)公眾聽(tīng)證 當(dāng)有較大爭(zhēng)議或公眾對(duì)聽(tīng)證感興趣時(shí)有 一些項(xiàng)目和規(guī)劃有要求 是

公眾是否有權(quán)了解作出最后決定的理由 是 無(wú)規(guī)定 是 什么時(shí)間公眾可以收到有關(guān)規(guī)定 EIA被參與后不少于30天 無(wú)規(guī)定 確定了承擔(dān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)后7日內(nèi)

什么時(shí)間公眾可以收到有關(guān)規(guī)定 EIA被參與后不少于30天 無(wú)規(guī)定 確定了承擔(dān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)后7日內(nèi)

可以看出自從《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》出臺(tái)之后，關(guān)于公眾參與制度的規(guī)定具體化了，但這其中仍有尚待完善之處。

其一，該法第五條規(guī)定：“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)在審批或者重新審核環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)依照本辦法的規(guī)定，公開(kāi)有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的信息，征求公眾意見(jiàn)。但國(guó)家規(guī)定需要保密的情形除外。建設(shè)單位可以委托承擔(dān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行征求公眾意見(jiàn)的活動(dòng)?！苯ㄔO(shè)單位是否會(huì)自覺(jué)依照該法主動(dòng)地、真正地公告信息？建設(shè)單位是該項(xiàng)目的利益主體，其自律性很難令人信服。環(huán)評(píng)報(bào)告中很可能包含有一些專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)，這本身就給公眾了解項(xiàng)目造成障礙。對(duì)于涉及環(huán)境污染或是存在潛在污染危險(xiǎn)的項(xiàng)目，建設(shè)單位若避重就輕，公眾就更可能被拒于真實(shí)情況之外。如果沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督、懲罰措施，這樣的條款是否又將變成一紙空文？在《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中還尚未規(guī)定若建設(shè)單位違反公眾參與制度將受到怎樣的處罰。即使參考其他懲罰性規(guī)定進(jìn)行處罰，建設(shè)單位因受到處罰而付出的代價(jià)也將遠(yuǎn)小于他們通過(guò)違法而可得的利益。[7]由此可見(jiàn)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律責(zé)任部分應(yīng)該進(jìn)一步具體化、嚴(yán)格化。

其二，在選擇聽(tīng)證會(huì)群眾代表時(shí)，選擇的程序應(yīng)當(dāng)更為透明、代表的范圍應(yīng)更加廣泛。作為被聽(tīng)證的一方的利害關(guān)系人應(yīng)被排除在群眾代表之外，否則將影響聽(tīng)證會(huì)的公正性，從而削弱聽(tīng)證會(huì)的真正作用。

其三，關(guān)于信息的公開(kāi)的規(guī)定也有不妥之處。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)公眾參與的缺失，有一部分原因是因?yàn)楣駞⑴c環(huán)境影響評(píng)價(jià)的積極性不夠。這一觀(guān)點(diǎn)似乎很難成立，環(huán)境問(wèn)題與公民的切身利益緊密相關(guān)，大多數(shù)公民不可能對(duì)此置若罔聞。問(wèn)題的根本在于，公眾參與的途徑和信息的缺失，即公民對(duì)于環(huán)境情況的知情權(quán)無(wú)法得到保障。

四、結(jié)語(yǔ)

“現(xiàn)在，我們正站在兩條道路的交叉口上。……我們長(zhǎng)期來(lái)一直行駛的這條道路使人容易錯(cuò)認(rèn)為是一條舒適的、平坦的、超級(jí)公路，我們能在上面高速前進(jìn)。實(shí)際上，在這條路的終點(diǎn)卻有災(zāi)難在等待著。這條路的另一個(gè)叉路——條?很少有人走邊的?叉路——為我們提供了最后唯一的機(jī)會(huì)讓我們保住我們的地球。”[8]在環(huán)境問(wèn)題日益突出的今天，當(dāng)我們?cè)俅蚊鎸?duì)這句警示——緊迫感與負(fù)罪感交雜。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度必然不是解決環(huán)境問(wèn)題的根本辦法，但卻是目前看來(lái)相對(duì)有效的方法。不能再將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度架空；不能再將公眾排除于與他們的生活息息相關(guān)的環(huán)境的決定權(quán)之外；不能再將環(huán)境保護(hù)一味地退讓于不合理的發(fā)展。京房產(chǎn)律師，北京刑事律師，北京房地產(chǎn)律師，北京刑事辯護(hù)律師，北京律師事務(wù)所，北京豐臺(tái)律師，北京海淀律師，北京朝陽(yáng)律師，北京西城律師，北京東城律師。

【作者簡(jiǎn)介】周晴，北京林業(yè)大學(xué)法學(xué)系。

【參考文獻(xiàn)】

[1]舒旻：《“散步”始末：廈門(mén)PX和北京六里屯事件的分析》[J]，《世界環(huán)境》雜志，2008年6月

[2]馬天南：《廈門(mén)PX事件：公眾參與對(duì)環(huán)境保護(hù)的積極作用》[EB]，http://004km.cn/content.php?aid=9233⑶

[3]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二條

[4]汪勁：《環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序之公眾參與問(wèn)題研究———兼論我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》相關(guān)規(guī)定的施行》[J]，《法學(xué)評(píng)論》，2004年第二期

[5]黃一綏、邱建斌，《美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與及其借鑒》[J]，《亞熱帶資源與環(huán)境學(xué)報(bào)》，2006年第6期。筆者對(duì)表中數(shù)據(jù)做了增補(bǔ)。

[6]李新民、李天威，中西方國(guó)家環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的對(duì)比[J].環(huán)境科學(xué)，1988，19（S1）：57—60，本文中表格的內(nèi)容是在參考其表格的基礎(chǔ)上進(jìn)行增加的。

[7]例如：《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，第三十一條：建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，擅自開(kāi)工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。

[8]蕾切爾·卡遜：《寂靜的春天》[M]，吉林人民出版社，第244頁(yè)

第三篇：論我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的完善

論我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的完善

一、環(huán)境保護(hù)公眾參與制度概述

（一）環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的內(nèi)涵

所謂環(huán)境保護(hù)公眾參與制度是指自然人、法人或其他組織依法對(duì)政府作出的有關(guān)環(huán)境立法、行政、司法等一切與環(huán)境利益有關(guān)活動(dòng)進(jìn)行參與的各項(xiàng)制度的總稱(chēng)。從公眾有效參與環(huán)境保護(hù)的制度設(shè)計(jì)，以及立法上對(duì)其規(guī)范應(yīng)當(dāng)形成的體系來(lái)看，環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：環(huán)境信息知情制度，立法參與制度，司法參與制度，行政參與制度，以及對(duì)各項(xiàng)制度中涉及的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的制度。

（二）有關(guān)公眾參與制度的立法現(xiàn)狀

1.憲法為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供了法律基礎(chǔ)。我國(guó)1982年《憲法》第二條規(guī)定中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)，這是公眾參與環(huán)境管理的最高依據(jù)。

2.法律中有關(guān)公眾參與制度的規(guī)定。1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。其后作為環(huán)境保護(hù)單行法的《水污染防治法》和《大氣污染防治法》紛紛效仿。《大氣污染防治法》第五條規(guī)定：任何單位和個(gè)人都有保護(hù)大氣環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染大氣環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告；《水污染防治法》第十條規(guī)定任何單位和個(gè)人都有義務(wù)保護(hù)水環(huán)境，并有權(quán)對(duì)污染損害水環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第五條規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專(zhuān)家、和公眾以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

3.法規(guī)中有關(guān)公眾參與制度的規(guī)定。國(guó)務(wù)院在2007年頒布了《政府信息公開(kāi)條例》，將信息公開(kāi)作為政府的法定職責(zé)。并對(duì)公民申請(qǐng)信息公開(kāi)的程序和途徑，以及政府對(duì)公眾依法申請(qǐng)過(guò)程中要履行的義務(wù)做了明確規(guī)定，這為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供了便利。國(guó)務(wù)院分別于1998年頒布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》和2009年頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，兩部行政法規(guī)都要求制作環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告時(shí)要征求相關(guān)群眾、單位或組織的意見(jiàn)，特別是涉及公共利益項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告。地方政府也對(duì)公眾參與制度作了相關(guān)規(guī)定，如廣東省政府頒布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等。

4.部門(mén)規(guī)章中有關(guān)公眾參與制度的規(guī)定。作為環(huán)境保護(hù)的主管部門(mén)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局在一些環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)章中對(duì)公眾參與制度作了規(guī)定。如《環(huán)境保護(hù)法規(guī)則制定程序》第十三條規(guī)定：環(huán)保法直接涉及公民法人和其他組織的切身利益的，可以公布征求意見(jiàn)稿；《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》對(duì)聽(tīng)證的范圍、程序作了規(guī)定；《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》明確了政府環(huán)境信息公開(kāi)的義務(wù)、公開(kāi)的范圍以及群眾如何依法獲取有關(guān)環(huán)境信息。

二、我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度存在的問(wèn)題

雖然憲法、法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章都對(duì)公眾參與的內(nèi)容有所涉及，具備了法律位階上的連續(xù)性，對(duì)公眾參與的方法、途徑也有了相關(guān)的規(guī)定。但是實(shí)際上公眾參與的方式脫離了法律規(guī)范的軌跡。目前，環(huán)境群體性事件成為了公眾參與環(huán)境保護(hù)的主要方式，如2007年廈門(mén)px事件，2012年7月相繼發(fā)生的四川什邡事件和江蘇啟東事件等。雖然這些事件的發(fā)生使得公眾的環(huán)境權(quán)益得到了保護(hù)，但是其中的各種暴力行為也造成了惡劣的社會(huì)影響。一個(gè)合理、合法的制度通過(guò)一個(gè)不被法律認(rèn)可的方式實(shí)現(xiàn)，這說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)行的公眾參與制度存在很多問(wèn)題，使得該制度無(wú)法發(fā)揮正效應(yīng)。

（一）缺乏權(quán)利基礎(chǔ)，立法技術(shù)不夠完善

《憲法》并沒(méi)有將環(huán)境權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利而加以確認(rèn)。由于缺少權(quán)力基礎(chǔ)，其下位法也無(wú)法越權(quán)提出作為環(huán)境權(quán)子權(quán)利的公眾參與權(quán)。所以有關(guān)法律對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的表述口號(hào)性明顯，比如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中鼓勵(lì)公眾參與。雖然有了若干關(guān)于公眾參與制度的法律規(guī)定，但是法律之間重復(fù)現(xiàn)象嚴(yán)重，結(jié)構(gòu)松散沒(méi)有形成與公眾參與制度相對(duì)應(yīng)的邏輯體系，即沒(méi)有形成關(guān)于環(huán)境知情信息、環(huán)境立法參與、行政參與、司法參與和權(quán)利救濟(jì)等各個(gè)方面法律邏輯體系。確立公眾參與制度為了保障公眾實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)益、監(jiān)督政府行為，所以有關(guān)立法應(yīng)當(dāng)以公眾權(quán)利為本位，但是目前立法賦予政府的權(quán)力多于義務(wù)。并且由于法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)不嚴(yán)謹(jǐn)，缺少對(duì)政府責(zé)任的明確規(guī)定，二次擴(kuò)大了政府的權(quán)力，使得確立公眾參與制度的目的不能很好地實(shí)現(xiàn)。

（二）末端參與為主，缺少源頭參與

《大氣污染防治法》《水污染防治法》中規(guī)定：公眾有權(quán)對(duì)污染大氣、水環(huán)境的行為檢舉控告，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》以及《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》的規(guī)定，在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前需要征求公眾意見(jiàn)。根據(jù)上述法律規(guī)定，可以看出我國(guó)公眾參與主要集中在行政過(guò)程中的兩個(gè)階段：已經(jīng)發(fā)生污染階段；已經(jīng)立項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目。

第四篇：公眾參與在可持續(xù)發(fā)展中的表現(xiàn)形式

公眾參與在可持續(xù)發(fā)展中的表現(xiàn)形式

龔益

公眾參與是可持續(xù)發(fā)展的必要條件，這一命題在當(dāng)今社會(huì)幾乎盡人皆知。隨著可持續(xù)發(fā)展口號(hào)的日漸深入人心，公眾參與問(wèn)題越來(lái)越引起社會(huì)的重視。沒(méi)有真正意義上的公眾參與，可持續(xù)發(fā)展就只能是一句空話(huà)；脫離了對(duì)公眾福利保障的改善和民主社會(huì)的基本原則，就不會(huì)有本質(zhì)意義上的可持續(xù)發(fā)展。本文旨在討論“公眾”的定義、“參與”的形式及其程序保障，說(shuō)明公眾參與既是可持續(xù)發(fā)展的首要條件，更是可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)志。

公眾參與的主體及其行為動(dòng)因

顧名思義，公眾參與是公眾對(duì)政治生活、社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活的參與，參與的主體是公眾。但是實(shí)際意義上的“公眾”則是眾多分散個(gè)人的集合。公眾是社會(huì)人的集合，而社會(huì)人的基本成分和前提首先是自然人。其實(shí)不僅僅是公眾參與，凡是涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事情，真正的主體就應(yīng)該是個(gè)體的人。抽象概念下的公眾是社會(huì)生活的主體，是政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的當(dāng)事人。我們?cè)谝欢蜗喈?dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)忽視了個(gè)體的人或者說(shuō)自然人的存在，只是把眼光注視在集體和集團(tuán)身上，這種片面性所造成的后果，恰恰是社會(huì)活動(dòng)主體意識(shí)的喪失。集體的人，社團(tuán)法人概念不過(guò)是自然人或經(jīng)濟(jì)的人的延伸，應(yīng)該回到自然人本位，承認(rèn)每一個(gè)獨(dú)立的個(gè)體都可以是行動(dòng)和行為的發(fā)生者，即公眾參與的主體。

強(qiáng)調(diào)個(gè)人在公眾參與中的主體地位，并不意味著排斥組織的力量和作用。組織的目的是降低成本，獲得“生產(chǎn)者剩余”，是合力的作用。集體或團(tuán)體只是集合的個(gè)人，而政府，從理論上說(shuō)更應(yīng)是公眾利益的集中體現(xiàn)者。極而言之，由可持續(xù)發(fā)展的目的性所決定，所有代表公眾正義的力量都可以是公眾參與的行為主體。值得注意的是，在并非特殊的情況之下，最應(yīng)該代表公眾利益的國(guó)家機(jī)器往往存在著日益與公眾相脫離并凌駕于民眾之上的傾向，從而成為可持續(xù)發(fā)展的對(duì)立。關(guān)于此種現(xiàn)象的解釋?zhuān)恰皣?guó)家”的抽象性以及組成政府的若干部門(mén)存在著蛻變?yōu)楠?dú)立利益集團(tuán)的可能。不論何種級(jí)別的行政部門(mén)，只要墜入以權(quán)力謀取利益的黑洞，就會(huì)無(wú)可避免地滑到公眾參與和可持續(xù)發(fā)展的對(duì)立面。

時(shí)下流行的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展的主要受益者生活在未來(lái)的世紀(jì)。這種看法固然正確但不全面。試想，如果當(dāng)今社會(huì)公眾的基本生活條件都不能得到保證，未來(lái)世界的前景又何來(lái)光明？當(dāng)

今世紀(jì)的公民與他們的后代人一樣，同樣具有享受適度生存條件和要求逐步改善、至少不要明顯惡化的權(quán)利。無(wú)可否認(rèn)，今天我們談及的公眾參與，就其參與者而言其主要的成分是在付出——并非僅指金錢(qián)貨幣，心智與時(shí)間甚至犧牲所謂的“方便”也應(yīng)該屬于付出的范疇。這種“從我做起，從現(xiàn)在做起”的參與行為，是善良人性與高尚人格的體現(xiàn)和完善。在“舉手之勞”當(dāng)中，人們獲得道義上的滿(mǎn)足，也表現(xiàn)出對(duì)未來(lái)美好世界的向往。

一般來(lái)說(shuō)，所有熱心公眾參與的行為都是善良的。但是當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)自己對(duì)社會(huì)生活的參與趨于無(wú)效時(shí)，即使是善良的人也會(huì)考慮退出公眾參與的行列。肯定會(huì)有這樣一些人，他們由于信仰的關(guān)系寧愿犧牲自己的利益而讓別人得到幸福，甚至不去計(jì)較自己的參與是否有效。經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于利益是唯一驅(qū)動(dòng)的所謂“個(gè)人理性”假設(shè)（成本最小，收益最大）在這一部分人群中失效。這些人從自己的行為中獲得精神和信仰方面的滿(mǎn)足，同時(shí)也給世界帶來(lái)友好和溫情。道格拉斯.C.諾思（Douglass Ceil North，1981）在談到經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革時(shí)就曾經(jīng)指出：“新古典派經(jīng)濟(jì)理論可以說(shuō)明人民為其自身利益行動(dòng)的行為方式；它可以解釋為什么人民不為選舉所惑；它也可以解釋由于白搭車(chē)問(wèn)題在個(gè)人利益受到忽視的地方，人民之所以不參加團(tuán)體活動(dòng)的原因。但是，它不能有效地解釋這個(gè)問(wèn)題的另一方面，那就是為自身利益算計(jì)的行為并不是動(dòng)因?！薄熬硬谎岳?。談?wù)摴妳⑴c的成本問(wèn)題也許最容易引起反感和誤解?；谥袊?guó)歷史文化的傳統(tǒng)一直崇尚“毫不利己，專(zhuān)門(mén)利人”，塑造公而忘私、兢兢業(yè)業(yè)的無(wú)我社會(huì)，盡管事實(shí)并非如此。應(yīng)該說(shuō)，所有真正有價(jià)值的公眾參與都有收益，但是這份收益未必立即出現(xiàn)，也未必會(huì)落在實(shí)施參與的人身上。對(duì)于單個(gè)的人或者單位來(lái)說(shuō)，“參與”的收益與付出之代數(shù)和可能為負(fù)。在堅(jiān)持“個(gè)人理性”的框架之內(nèi)，這個(gè)問(wèn)題很難得到解決，所以也就難以得到持之以恒的公眾參與。

好在事實(shí)并非如此令人沮喪。慷慨可能是人性最好的標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)境內(nèi)形形色色的希望工程當(dāng)然不必說(shuō)，即使在西方國(guó)家，慷慨解囊的也大有人在。根據(jù)統(tǒng)計(jì)的結(jié)果，1999年有13%的德國(guó)人和19%的法國(guó)人獻(xiàn)身于公共事業(yè)，在美國(guó)有49%。43%的法國(guó)人和44%的德國(guó)人以及73%的美國(guó)人曾經(jīng)捐錢(qián)給慈善事業(yè)。富裕的歐洲人和日本人比美國(guó)人交納了更多的稅，那其中有一部分也是用于社會(huì)福利的。不過(guò)，美國(guó)私人性質(zhì)的慈善性支出的確可觀(guān)：1999年就達(dá)到1900億美元，等于聯(lián)邦預(yù)算的1/3，或是等于整個(gè)國(guó)家收入的2%。同樣值得注意的事實(shí)是，美國(guó)一年上千億美元的捐款，80%是個(gè)人捐的，70%來(lái)自普通人。以1996年為例，那一年美國(guó)人平均每戶(hù)捐款1017美元，相當(dāng)于捐出全年收入的2.1%。他們把這些錢(qián)捐給了世界各地需要的人：海地的饑民、索馬里的災(zāi)民、科索沃的難民，還有中國(guó)大陸的洪水、臺(tái)灣的地震的等等，都是他們捐贈(zèng)的對(duì)象。除了捐獻(xiàn)金錢(qián)，美國(guó)人的公眾參與更包括捐獻(xiàn)時(shí)間。義工在美國(guó)早已是一個(gè)普遍現(xiàn)象。1993年“國(guó)際

海岸線(xiàn)清潔日”，全美有22萬(wàn)義工在幾千里海岸線(xiàn)和河邊清掃掉2400噸垃圾。1996年紐約“清潔日”，有7000名義工在全市300個(gè)公園和公共設(shè)施清掃垃圾。

堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)理性的觀(guān)點(diǎn)可以認(rèn)為，捐贈(zèng)者和各種志愿者不計(jì)報(bào)酬的投入其實(shí)包含了以支出換取軟性收益，如名譽(yù)地位、社會(huì)知名度，從而可以在下一輪的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獲取更大利益的目的。以這種觀(guān)點(diǎn)可以解釋一部分事實(shí)，但不能說(shuō)明眾多匿名捐贈(zèng)者的行為動(dòng)因，更無(wú)法解釋那些甘愿去從事要冒重大犧牲而無(wú)明顯可能利益的事情的先驅(qū)者的行為動(dòng)因何在。事實(shí)上，除了自尊和成就的滿(mǎn)足，來(lái)源于人性本身的善良和正義應(yīng)該說(shuō)是公眾參與的最主要?jiǎng)右颉?/p>

傳播媒介在公眾參與中的作用

以上談到的捐贈(zèng)金錢(qián)和時(shí)間可以說(shuō)是公眾參與的典型形式，但不是惟一的形式。這種形式的特點(diǎn)是，突破了新古典學(xué)派“個(gè)人理性”或者說(shuō)“經(jīng)濟(jì)理性”的假設(shè)。就公眾參與而言，至少還有傳媒介入和群體訴訟兩種形式。退而言之，公眾以捐贈(zèng)形式參與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活，所能發(fā)揮的作用畢竟有限。歷史傳聞中曾有孫夫人宋慶齡解囊救助街頭乞丐的故事。然而，在中國(guó)民主革命的先驅(qū)者孫中山先生看來(lái)，這樣的行為只能解救個(gè)別人于一時(shí)一事，要想改善整個(gè)民族的處境必須另謀它途。被譽(yù)為“精神貴族”的著名思想家，英國(guó)人哈耶克似乎也有同樣的想法。他說(shuō)：“人人待人如待己的秩序，會(huì)是一種相對(duì)而言只能讓很少人有所收獲和人丁興旺的秩序?！币灾袊?guó)的“希望工程”為例，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的善良人士慷慨解囊，希望工程的“救助”指標(biāo)幾度提高。從1989年10月31日到1993年11月30日，累計(jì)接受捐款2.01億元人民幣，資助失學(xué)兒童54萬(wàn)名。1994年的計(jì)劃，是前四年救助的總和。到1995年底，希望工程實(shí)施6年，全國(guó)希望工程實(shí)施機(jī)構(gòu)累計(jì)接受海內(nèi)外捐款折合人民幣692,173,127元，捐款支出累計(jì)396,285,541元，資助失學(xué)兒童1,252,692名,資助建設(shè)希望小學(xué)2,074所，為5,426名大、中學(xué)生提供“希望工程特別獎(jiǎng)學(xué)金”。然而，這6年接受捐款的總額只相當(dāng)于國(guó)家一年教育投入的千分之幾，與每年100多萬(wàn)失學(xué)兒童的數(shù)字相比，仍是杯水車(chē)薪。

如果考慮公眾參與的有效性，那么傳播媒介的作用則是不能忽視的。事實(shí)上，正是因?yàn)橛袀鞑ッ浇榈膮⑴c和介入，公眾參與這件事本身，以及公眾參與的各項(xiàng)活動(dòng)才能更有效地在社會(huì)生活中發(fā)揮作用。例如，從1994年11月12日起，北京電視臺(tái)《社會(huì)大觀(guān)》節(jié)目在兩周內(nèi)陸續(xù)以《希望的角落》《希望的回聲》《希望的慶典》為題，報(bào)道了北京市朝陽(yáng)區(qū)架松小學(xué)校舍破舊，新教學(xué)樓蓋成兩年卻無(wú)法啟用的問(wèn)題。節(jié)目播出，引起社會(huì)各界強(qiáng)烈反響，有關(guān)部門(mén)也聞風(fēng)而動(dòng)，最終促成了問(wèn)題的解決。11月22日新校舍開(kāi)始啟用，師生們結(jié)束了“望樓興嘆”的日子，興高采烈。成為轟動(dòng)一時(shí)的“架松事件”。架松小學(xué)的校舍問(wèn)題沉積兩年之久，卻在輿論介入后兩周內(nèi)

得到解決，壞事變成了好事。喜慶之余，又引人深思：既然是幾天就可以解決的問(wèn)題，為什么會(huì)拖得這樣曠日持久？同樣值得思考的是，對(duì)這一事件負(fù)有責(zé)任的人也是“希望工程”的參加者。記者將這種情況歸結(jié)為“架松現(xiàn)象”，在第三集專(zhuān)題片《希望的慶典》中提出建議：看看在我們自己的責(zé)任范圍里，是否存在著另一個(gè)“架松”。許多觀(guān)眾在給電視臺(tái)的來(lái)信和電話(huà)中，把“架松校舍問(wèn)題”看做是北京的希望工程。

傳媒是特殊的社會(huì)組織，在公眾參與方面，從事傳播媒介工作的人，如新聞工作者往往具有明顯的雙重身份：一方面，新聞工作，包括報(bào)紙、廣播、電視等等，是新聞工作者的職業(yè)，因?yàn)楣ぷ鞯男枰?，他們中間具有較強(qiáng)公眾參與意識(shí)的人士會(huì)更加主動(dòng)地投入甚至參與組織某些公眾參與的活動(dòng)。這些活動(dòng)本身又是他們節(jié)目、新聞、報(bào)道的消息來(lái)源。另一方面，他們自身的素質(zhì)和社會(huì)敏感，促使這些人即使是在個(gè)體（單獨(dú)的人）意義上也是公眾參與的積極分子?？偨Y(jié)社會(huì)上公眾參與活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)可以看到，傳播媒介需要公眾參與的眾多實(shí)踐作為可資傳播的事實(shí)，公眾參與也需要通過(guò)傳播媒介擴(kuò)大自身活動(dòng)的影響，吸引更多的人加入其中以便持續(xù)開(kāi)展。在這樣的循環(huán)過(guò)程中，輿論逐漸形成，社會(huì)逐漸進(jìn)步。但是，傳播媒介為什么能在公眾參與方面發(fā)揮如此巨大的作用呢？

我們生活在信息爆炸的時(shí)代。雖然從整體上看，人們彼此間交往頻繁，有大量的信息交換；但是另一方面，不同地域、不同部門(mén)、不同階層的封閉性質(zhì)也造成了信息壁壘。大家生活在由一圈一圈的環(huán)狀高墻所包圍的封閉空間里，在里外兩面高墻的隔絕下，人們只知道自己墻內(nèi)的事情，大量的信息交換也只是在這兩面墻之間。在這種情況下，傳播媒介的特點(diǎn)就決定了它的作用：他們是樹(shù)立在高墻之內(nèi)或高墻之外的旗桿，記者們?cè)诓煌膲θ锊稍L(fǎng)，然后攜載著信息，攀升至旗桿的高端，把這信息發(fā)送出去，于是擴(kuò)大了覆蓋，使更多的受眾產(chǎn)生共鳴。而大墻的作用也在無(wú)形中變化為無(wú)形。白日依山盡，黃河入海流，欲窮千里目，更上一層樓。這首著名的唐詩(shī)，正好用來(lái)描寫(xiě)傳播媒介的功能。媒體是參與式民主的工具和表現(xiàn)形式?！巴ㄟ^(guò)反映各種意見(jiàn)的分布，媒體以公民的名義對(duì)已有的制度施加影響和控制。”

前面曾經(jīng)提到的“架松事件”，就是公眾參與通過(guò)宣傳媒介發(fā)揮實(shí)際作用的典型事例。在整個(gè)事件過(guò)程中，許多知情的老師、學(xué)生家長(zhǎng)曾經(jīng)不止一次地寫(xiě)信、打電話(huà)，向各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)反映問(wèn)題，要求盡快解決學(xué)校的校舍問(wèn)題。遺憾的是，幾乎所有的反映都石沉大海，更令人不可思議的是，有些信件居然原樣轉(zhuǎn)回。究竟是誰(shuí)在人民與政府之間設(shè)置了隔絕信息的回音壁呢？如果我們假定，處在人民與政府之間的那些責(zé)任者也是善良的人，那么架松現(xiàn)象的出現(xiàn)，就只能歸咎于不同高墻之間的信息壁壘。于是，在新聞與傳播媒介介入之后，長(zhǎng)久以來(lái)懸而不決的問(wèn)題成了眾矢之的。以前只有少數(shù)人奔走呼吁的事情通過(guò)媒體傳播引起了全社會(huì)的關(guān)注。新聞媒介起到了放大公

眾呼聲的作用。據(jù)北京電視臺(tái)總編室統(tǒng)計(jì)，關(guān)于架松事件的電視專(zhuān)題片播出后，幾天之間收到觀(guān)眾來(lái)信來(lái)電一千多件；中央人民廣播電臺(tái)專(zhuān)為此事組織了長(zhǎng)達(dá)60分鐘的熱線(xiàn)直播節(jié)目，聽(tīng)眾反映強(qiáng)烈，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也迅速作出了反應(yīng)?？梢哉f(shuō)，正是在這樣強(qiáng)大的輿論壓力下，積存兩年之久的架松事件才能在不到兩周的時(shí)間內(nèi)得以解決。

群體訴訟是公眾參與的重要形式

物有其用，用有其限，媒體的作用不是萬(wàn)能的?！叭绻麑?duì)媒體轟炸向我們的發(fā)出的一切愛(ài)心呼吁全部作出反應(yīng)，就會(huì)造成沉重的費(fèi)用，使我們無(wú)法再去做那些我們最有能力從事的工作，并且很可能會(huì)使我們淪為某些特殊利益集團(tuán)或有關(guān)特定需要之相對(duì)重要性的特殊立場(chǎng)的工具。這不會(huì)給我們有著合理關(guān)切的那些不幸提供正確的改進(jìn)之道。”無(wú)庸諱言，民主的最高形式需要通過(guò)嚴(yán)格的法律手段才能最終得以實(shí)現(xiàn)。公眾的積極參與，固然取決于自身的道德意識(shí)，也需要一定的物質(zhì)條件和制度條件作為保障。在這樣的前提下，司法救濟(jì)必然成為公眾參與追求的目標(biāo)之一。公眾參與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注熱點(diǎn)，在于包含了自身利益在內(nèi)的“公共利益”。因此，涉及個(gè)人、集體甚至全社會(huì)利益的訴訟將會(huì)日益成為司法環(huán)節(jié)所必須面對(duì)的問(wèn)題。

環(huán)境公害，也稱(chēng)為環(huán)境公眾受害，包括環(huán)境污染和環(huán)境破壞。就法律技術(shù)而言，環(huán)境公害本身具有的復(fù)雜性和損害廣泛性的特點(diǎn)，給公害糾紛的解決帶來(lái)了一系列訴訟程序方面的難題。作為因環(huán)境污染和公眾受害而發(fā)生的訴訟，日本的水俁病訴訟是最有代表性的案例，其訴訟規(guī)模之大，涉及范圍之廣，影響程度之深，是日本乃至世界前所未有的。綜合一些國(guó)家的環(huán)境公害訴訟實(shí)踐，可以看出群體訴訟所保護(hù)的權(quán)利具有“社會(huì)化”的特點(diǎn)，這些權(quán)利缺乏有效保障手段，容易喪失。而群體訴訟制度可以成為社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的程序保障。

在印度，政治公正的命運(yùn)已經(jīng)與支持和維護(hù)合法的公民自由和政治自由的不同力量聯(lián)系在一起，由于這些自由的存在推動(dòng)了由最高法院審理的“公眾利益訴訟”。2000年12月，山東青島市300多名市民狀告市規(guī)劃局討要“環(huán)境權(quán)”。原告認(rèn)為規(guī)劃局批準(zhǔn)在公認(rèn)是青島市標(biāo)志建筑的音樂(lè)廣場(chǎng)北側(cè)，距離海岸不足十米的地方建設(shè)住宅區(qū)，侵害了市民的優(yōu)美環(huán)境享受權(quán)，破壞了青島人引以為榮的海濱景觀(guān)。作為被告的規(guī)劃局對(duì)原告起訴的主體資格提出異議，但合議庭認(rèn)為，原告的主體資格合法。這無(wú)疑是確認(rèn)公眾維護(hù)“公共利益”合法權(quán)利的可喜進(jìn)步。

與在青島市民的這項(xiàng)訴訟行為中看不到明顯的個(gè)人利益不同，北京現(xiàn)代城公寓的6名住戶(hù)組成聯(lián)合“受氨氣傷害聯(lián)合訴訟委員會(huì)”，則是明確地希望通過(guò)法律手段維護(hù)自己免受污染的權(quán)利。2000年1月，這些住戶(hù)反映房間空氣中有氨物質(zhì)，經(jīng)有關(guān)部門(mén)檢測(cè)，其含量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家《工業(yè)企業(yè)設(shè)計(jì)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的每立方米不得高于0.2毫克的標(biāo)準(zhǔn)，甚至比國(guó)家衛(wèi)生部門(mén)制訂的《理

發(fā)、美容店衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》中每立方米0.5毫克的標(biāo)準(zhǔn)還高出40甚至50倍。這起糾紛是繼“八仙別墅”室內(nèi)污染糾紛案后北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院和北京市仲裁委員會(huì)受理的又一起案件。但是，由于對(duì)室內(nèi)污染物危害的潛伏期沒(méi)有記錄和研究，所以室內(nèi)污染糾紛一時(shí)還很難裁決。研究這個(gè)案例可知，在這6名住戶(hù)試圖為自己討回公道的同時(shí)，也提醒了人們對(duì)于室內(nèi)污染問(wèn)題的重視。從這個(gè)意義上說(shuō)，甚至那些“目的僅僅是為了維護(hù)自己利益的”自發(fā)訴訟行為同樣具有公眾參與的意義。

毫無(wú)疑問(wèn)，借助群體（或者個(gè)體）訴訟謀求司法救濟(jì)應(yīng)該是公眾參與的重要形式和手段。另一方面，公眾參與又應(yīng)是解決環(huán)境公害案件的指導(dǎo)原則。只有這樣，才能滿(mǎn)足有關(guān)環(huán)保國(guó)際公約所規(guī)定的價(jià)值目標(biāo)：環(huán)境公開(kāi)、環(huán)境公正、環(huán)境民主。自發(fā)群體訴訟的出現(xiàn)，不僅可以對(duì)個(gè)別過(guò)去完成的交易提供補(bǔ)償，而且能夠促進(jìn)對(duì)將來(lái)行動(dòng)規(guī)則的制定。社會(huì)和民主的進(jìn)步由此得到體現(xiàn)?，F(xiàn)代的環(huán)境公害解決機(jī)制，特別強(qiáng)調(diào)程序的民主，民主社會(huì)的環(huán)境政策也應(yīng)該通過(guò)民主的程序來(lái)制定。所以，運(yùn)用訴訟手段解決公害糾紛的過(guò)程也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公正、環(huán)境民主的過(guò)程。現(xiàn)實(shí)中的環(huán)境利益由于得到法院的確認(rèn)而上升到權(quán)利的層次，表現(xiàn)出在制定公共政策方面群體訴訟具有十分突出的功能。群體訴訟追求的與其說(shuō)是這些個(gè)人得到社會(huì)保障的權(quán)利，還不如說(shuō)是改變社會(huì)福利保障制度本身。

衡量環(huán)境民主的一個(gè)重要指標(biāo)就是公眾參與環(huán)境保護(hù)管理的程度。公眾應(yīng)有機(jī)會(huì)參與各項(xiàng)決策進(jìn)程。如在美國(guó)的環(huán)境法中規(guī)定有“公民訴訟制度”，它是規(guī)定公眾參與訴訟管理、參與公害解決過(guò)程的一種程序制度，而不僅僅是一種單純的訴訟手段。聯(lián)合國(guó)《二十一世紀(jì)議程》（AGENDA

21）也確定了環(huán)境司法程序的公眾參與原則，明確“各國(guó)應(yīng)通過(guò)廣泛提供資料來(lái)便利及鼓勵(lì)公眾的認(rèn)識(shí)與參與。應(yīng)讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序?！?/p>

總而言之，民主的呼聲就是要求為自己說(shuō)話(huà)，說(shuō)的話(huà)能夠被聽(tīng)到，并使其在共同生活的組織中發(fā)生效力。無(wú)論是個(gè)人的參與、傳媒的介入或者通過(guò)司法所謀求的關(guān)懷，都是民主追求的表現(xiàn)形式。由此看來(lái)，公眾參與所體現(xiàn)的就是可持續(xù)發(fā)展的民主原則，所謂公眾參與的精髓，正是無(wú)數(shù)圣哲先賢、仁人志士曾經(jīng)不懈追求的民主精神。也許我們可以這樣說(shuō)，二十一世紀(jì)的公眾參與，只是民主的同義表達(dá)，是一個(gè)相對(duì)來(lái)說(shuō)更加時(shí)髦的代名詞，作為民主的同義語(yǔ)，公眾參與也是可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)志。當(dāng)然，切實(shí)保障公眾參與的可行性與有效性，并不是一件非常容易做到的事情。（2001/1/15）

第五篇：公眾參與座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要

有限公司項(xiàng)目

環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要

年 月 日，有限公司項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)公眾參與座談會(huì)在召開(kāi)。與會(huì)人員有共計(jì)人。座談會(huì)上有限公司介紹了項(xiàng)目概況，環(huán)評(píng)單位對(duì)可能產(chǎn)生的污染以及環(huán)保措施進(jìn)行了介紹，并對(duì)村民提出的問(wèn)題做了詳細(xì)的解答?，F(xiàn)將會(huì)議主要內(nèi)容歸納如下：

（1）

（2）

（3）

參會(huì)人與名單附后

年月日